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MARCONI, Nelson. Polticas integradas de Recursos Humanos para o setor pblico.

Gesto pblica no Brasil contemporneo. So Paulo: Edies Fundap, 2!.
POLTICAS INTEGRADAS DE RECURSOS
HUMANOS PARA O SETOR PBLICO
Nelson Marconi
Apresentao
Grandes mudanas no aparelho do Estado requerem mais
do que recursos fnanceiros e a reviso do modo como
funcionam as instituies como um todo um corpo de
funcionrios pblicos preparados. Novos modelos de gesto
do Estado, que dem conta das mudanas cada vez mais
rpidas nas demandas dos cidados e na forma de atender
a essas demandas, devem contar com profssionais com
perfs mais fexveis, em carreiras que absorvam essas
mudanas e que permitam aos funcionrios aprender e
desenvolver-se continuamente.
O objetivo deste artigo analisar o modelo vigente de gesto
das reas responsveis pelos recursos humanos no setor
pblico, bem como o tipo de polticas de RH que vm sendo
executadas especialmente as estruturas de carreira mais
comuns , a fm de verifcar se os funcionrios esto sendo
realmente preparados para o novo modelo de gesto do
Estado brasileiro.
Adicionalmente, sero propostas polticas adequadas de
recursos humanos que possibilitem, s organizaes
pblicas, traar o perfl desejado da fora de trabalho que
dever atuar neste cenrio de intensa modernizao, sob
forte restrio oramentria. Neste sentido, o artigo prope
uma discusso sobre as possveis polticas de recursos
humanos para o setor pblico, a partir de uma proposta
que julgamos satisfatria, mais do que uma discusso
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puramente normativa sobre as caractersticas de um
modelo de gesto de recursos humanos.
1. Caractersticas das reas de Recursos
Humanos no Setor Pblico Brasileiro
O papel tradicional desempenhado pelo departamento de
recursos humanos, do governo, enfatiza duas funes: (1) o
processamento de tarefas administrativas rotineiras,
relacionadas ao pagamento, aos benefcios da
aposentadoria e afns, e (2) a proposio de leis, regras e
outros regulamentos relativos ao tema. Na grande maioria
dos rgos pblicos brasileiros, a rea de RH continua
limitada a esse papel, fcando assim conhecida como
departamento de pessoal.
A falta de defnio de diretrizes gerais para as polticas de
recursos humanos, aliada falta de informatizao, d
rea de RH no setor pblico uma imagem burocrtica,
associada inefcincia. De um modo geral, a rea acaba
sendo gerenciada de forma reativa: uma rea que apenas
responde s demandas de outras reas e dos funcionrios
demandas que parecem estar fora de seu controle. Uma
gesto de problemas, emergencialista, que trabalha
constantemente para apagar incndios.
Como de se esperar, a gesto de problemas prioriza
sempre as tarefas rotineiras e emergenciais. As atividades
mais estratgicas tais como a defnio de polticas para
contratar, capacitar (quando h capacitao) e remunerar
funcionrios, dentre outras fcam em segundo plano. Por
conseqncia, a rea acaba atuando sob um modelo de
balco para o atendimento, caso a caso, das demandas de
categorias com maior poder de presso.
2. Caractersticas das Polticas de Recursos
Humanos Tradicionais
Muito antes de se falar em reforma gerencial ou em modelo
de gesto gerencial, buscava-se um modelo de gesto
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depois conhecido como burocrtico que foi adotado no
Brasil na dcada de 30 para enfrentar um outro tipo de
problema: a necessidade de estabelecer uma separao
ntida entre o bem pblico e o bem privado, bem como
diferenciar as formas de lidar com cada um deles.
Seguindo essa linha, buscava-se por meio de
instrumentos como o concurso para ingresso no servio
pblico reduzir a possibilidade de uns serem favorecidos
em detrimento de outros. Os funcionrios passaram, assim,
a ser contratados pelo regime estatutrio e lhes foi dada a
estabilidade para que pudessem trabalhar sem a
preocupao de serem perseguidos politicamente e retirados
de seus cargos.
O nmero de cargos foi crescendo, e suas atribuies foram
sendo defnidas de modo cada vez mais especfco, numa
tentativa de faz-las corresponder, detalhadamente, ao que
o funcionrio teria de fazer.
Atualmente, os rgos pblicos brasileiros salvo raras
excees, cujas reas de RH j esto se modernizando
possuem estruturas com um nmero excessivo de carreiras.
A caracterstica mais comum, entre as carreiras mais
antigas (como as de arquiteto, engenheiro qumico,
assistente social), a sua estruturao segundo a formao
profssional, e no de acordo com as atividades a serem
desempenhadas.
Como os cargos so estreitos ou seja, possuem atribuies
muito especfcas , as possibilidades de movimentao e
desenvolvimento dos funcionrios a eles ligados fcam
extremamente reduzidas. Mesmo assim, qualquer atividade
que eles desempenhem fora daquelas atribuies o que
bem fcil de acontecer j caracteriza um desvio de funo,
situao tambm bastante usual.
No h, na maior parte das instituies, polticas defnidas
para o desenvolvimento do funcionrio por meio de
treinamento e progresso na carreira. A progresso na
carreira, quando existe, est ligada permanncia no cargo,
e as gratifcaes costumam levar em conta o tempo de
servio. Em relao aos salrios, houve uma defasagem em
relao aos valores praticados no setor privado, em funo
das regras diferentes que regem o processo de formao das
remuneraes em cada um dos dois setores fator que
difculta e reduz a comunicao entre ambos os mercados
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de trabalho, e que prejudicial para o setor pblico, uma
vez que acaba inibindo o fuxo de pessoas para este setor.
Alm disso, tm sido realizados poucos concursos, nos
quais so contratadas grandes quantidades de pessoas, e
h longos intervalos entre os processos seletivos. Dessa
forma, tendem a haver hiatos considerveis entre as
geraes de funcionrios, dentro de um mesmo rgo.
De uma forma geral, os estmulos para que os profssionais
fossem atrados para a rea pblica estavam relacionados
estabilidade, segurana, ao aumento de salrio de acordo
com o tempo de servio no h necessidade de melhorias
no trabalho para obt-los, basta permanecer no cargo e
aposentadoria integral.
Como resultado de tantos anos de aplicao desse conjunto
de polticas de recursos humanos, o Estado se apresenta,
hoje, com um quadro de funcionrios acomodados, sem
motivao para inovar, para melhorar seu desempenho,
para aumentar sua produtividade, para se desenvolver
pois nada ganham com isso, nem perdem se no o fzerem.
Um quadro de funcionrios antigo, com pessoas de idade
avanada, uma vez que h muito tempo no so feitos novos
concursos. Com essa afrmao no se pretende reduzir a
importncia dos funcionrios mais experientes, mas
apontar para as vantagens da renovao constante dos
quadros, para que o conhecimento e a experincia de
funcionrios mais antigos sejam integrados s
competncias de servidores mais novos.
O quadro atual de servidores em todas as organizaes
pblicas, de uma maneira geral, composto de
profssionais com bastante conhecimento tcnico e
especfco do seu processo de trabalho, mas pouco
atualizado da por que, em geral, no correspondem
necessariamente s necessidades atuais da populao e,
por conseqncia, dos governos.
O Estado necessita, portanto, de uma iminente
modernizao, embora a fora que deveria impulsionar
essas mudanas o seu corpo de profssionais ainda
possua um perfl correspondente s necessidades de outras
pocas, quando as demandas da sociedade eram outras.
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3. Gesto Estratgica de Recursos Humanos
Em resposta a esse tipo de situao encontrada em tantos
rgos pblicos, os especialistas em recursos humanos tm
defendido uma gesto mais estratgica. Essa defesa baseia-
se na importncia que os funcionrios tm para a dinmica
da organizao e se faz relevante uma vez que promove o
papel mais proativo dos gestores pblicos, incentivando o
planejamento.
A gesto estratgica de RH pode ser compreendida como a
defnio de polticas e diretrizes para os recursos
humanos, visando a aumentar a habilidade dos servidores
e, por conseqncia, do prprio rgo pblico para
realizar seu trabalho de modo a alcanar seus objetivos.
A base para a gesto estratgica dos recursos humanos
seria, portanto, uma gesto estratgica da prpria
organizao pblica, a qual tem incio com uma ampla
discusso sobre o seu papel para os prximos anos, diante
das necessidades atuais da sociedade brasileira, incluindo o
levantamento da misso, dos objetivos, das macroatividades
e das metas mais gerais isto , a realizao de um
planejamento estratgico.
O reconhecimento dos fatores econmicos e polticos do
ambiente em que a organizao atua e das disponibilidades
oramentrias atuais e projetadas ser muito til nesta
etapa, pois permitir que se conhea bem as restries a
serem enfrentadas.
Essa anlise permitir defnir que funes e atividades
sero desempenhadas pela organizao no futuro, e ser
fundamental para determinar os processos de trabalho
necessrios para realiz-las e, por conseqncia, as
caractersticas esperadas do seu quadro de pessoal o que
inclui a defnio das competncias, das atribuies e do
nmero de servidores necessrios.
Vale ressaltar que embora mantenham uma relao
extremamente importante, a estrutura administrativa e a
estrutura de cargos so aspectos diferentes da organizao.
Assim sendo, problemas relativos ao perfl do quadro de
servidores no sero solucionados com rearranjos na
estrutura administrativa, mas sim com mudanas nas
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polticas de recursos humanos, que exigem uma estrutura
de cargos condizente com a realidade da instituio.
Em funo disso tudo, podemos defnir uma srie de etapas
necessrias para formatar um modelo de gesto estratgica
dos recursos humanos.
Em primeiro lugar, importante que esteja claro qual o
objetivo de uma poltica de recursos humanos no setor
pblico que, via de regra, visa a traar o perfl desejado
para a fora de trabalho e favorecer sua atuao de forma
motivada e efciente, em um modelo de gesto que busca
alcanar resultados e atender de modo satisfatrio o
cidado, em um cenrio de restrio oramentria, como o
atual.
Uma vez conhecidos a misso, os principais objetivos e as
metas da organizao, possvel estabelecer o perfl
desejado. Essa etapa conhecida como planejamento da
fora de trabalho, no qual sero defnidos, alm do perfl, o
nmero necessrio de servidores e a sua alocao. As
polticas de recursos humanos, desenhadas aps essa
etapa, devero ser direcionadas para o cumprimento das
metas estabelecidas neste planejamento.
Os principais aspectos que uma poltica de recursos
humanos devem contemplar so:
a)um recrutamento efciente e rigoroso, para que as pessoas contratadas
tenham mesmo o perfl desejado;
b)uma estrutura de carreira (leia-se, desenvolvimento profssional) que
estimule o servidor a buscar o aprimoramento de sua capacitao e
desempenho, e que, ao mesmo tempo, permita aos gestores cobrar
resultados. Para isso, importante que: (1) as regras de progresso das
carreiras estejam relacionadas ao desempenho, capacitao e
possibilidade de assumir novas responsabilidades; e que (2) as
diferenas salariais entre um nvel e outro das carreiras sejam
signifcativas, a ponto de estimular o servidor a perseguir sua
progresso;
c)uma estratgia de capacitao que possibilite o constante
aprimoramento da fora de trabalho, a fm de que tanto os novos
servidores a serem contratados como os atuais funcionrios tenham o
perfl desejado;
d)uma estrutura de incentivos remunerao, benefcios, prmios
(pecunirios ou no) que estimule o servidor e reforce a possibilidade
de cobrar um desempenho adequado;
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e)uma estrutura de avaliao que permita verifcar o desempenho e
identifcar necessidades de capacitao, e que esteja vinculada
progresso do servidor;
f) uma estratgia de realocao e redistribuio de servidores que leve em
conta o perfl e o nmero de servidos necessrios, para cada rea da
organizao.
importante ressaltar que no sufciente simplesmente
defnir as regras para contratar, remunerar e capacitar.
Para alcanar os objetivos em relao ao perfl do pessoal,
necessrio que essas polticas tenham as mesmas
premissas, ou seja, partam de um mesmo princpio. Logo,
essas polticas devem ser integradas, consistentes e
coerente entre si.
Para compreender os problemas gerados por polticas de RH
aleatrias, vale apresentar um exemplo. Um determinado
rgo, ao perceber a necessidade de qualifcar o seu quadro
de servidores, decide elevar o nvel de escolaridade. Embora
a poltica de concursos adotada passe a considerar esse
novo perfl com a abertura de concursos apenas para
cargos de nvel superior e mdio , sua poltica salarial
continua remunerando melhor os cargos de nvel bsico do
que os cargos de nvel superior em comparao com a
remunerao oferecida no setor privado para funes
similares. Esse cenrio reduz fortemente o interesse pelo
ingresso no servio pblico, em profssionais com as
caractersticas desejadas, e torna inefcaz a nova estratgia
de recrutamento adotada.
Adicionalmente, para que essas polticas sejam geridas de
modo efciente, fundamental que haja: um sistema gil de
informaes que subsidie o processo decisrio; um banco
de talentos que possibilite acompanhar o desenvolvimento e
promover a alocao adequada dos servidores; uma
legislao clara e consolidada; um sistema de comunicao
e atendimento que possibilite disseminar a poltica e fazer
com que sejam cumpridas as suas regras; e um sistema de
avaliao das polticas que permita analisar os resultados
alcanados na rea de recursos humanos e revisar as
metas, se isso for necessrio. Mesmo o planejamento da
fora de trabalho deve ser revisto periodicamente, devido s
mudanas nas funes e nos processos de trabalho
ocorridas ao longo do tempo nas organizaes, o que
implica, tambm, modifcar as polticas de recursos
humanos adotadas.
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Por ltimo, deve-se ressaltar que os gerentes de equipes
desempenham papel fundamental na gesto de recursos
humanos de uma organizao, pois as decises relativas ao
desenvolvimento profssional de seus subordinados devem
estar sob sua responsabilidade. No modelo de gesto
predominante no setor pblico, atualmente, os gerentes
tendem a atribuir essa funo rea de recursos humanos,
a qual no possui condies de avaliar as necessidades de
cada funcionrio de uma organizao, at pela
impossibilidade de conhecer a todos. Na verdade, a rea de
recursos humanos deve atuar como facilitadora e
consultora das demais, propiciando as condies
necessrias ao desenvolvimento profssional dos servidores.
Essa uma mudana signifcativa e apesar de difcil, dada
a cultura predominante relevante para o aprimoramento
da gesto de recursos humanos das organizaes pblicas.
4. Polticas Integradas de Recursos Humanos
Nesta seo, sero discutidos os componentes de uma
poltica articulada de recursos humanos, que contemple os
aspectos citados anteriormente. Para tanto, sero
apresentadas os regimes contratuais possveis no servio
pblico, o que constitui um importante subsdio para o
desenho das carreiras.
4.1. Novas Formas Contratuais e Novos Regimes de
Trabalho
imprescindvel reconhecer que funes diferentes
implicam diferentes modelos institucionais e requisitos de
gesto (de recursos humanos, fnanceiros, materiais etc.),
dado esse que rompe com a noo de que as regras que
regem o setor pblico tm de ser necessariamente
uniformes.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, no
contexto brasileiro, trouxe a proposio de novas formas
contratuais para diversas categorias de trabalho e a
previso de novos regimes de trabalho. Essas inovaes
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tinham como base a noo de que o Estado necessitava um
quadro de pessoal estruturado, a fm de garantir que a fora
de trabalho do setor pblico fosse composta de, por um
lado, profssionais que representassem o elemento
permanente e os valores inerentes instituio Estado e,
por outro lado, de profssionais que respondessem aos
desafos colocados pelo contexto em permanente mutao,
no qual os Estados atuam.
De um modo geral, foram propostos quatro grupos
diferentes de profssionais para atuar no setor pblico
brasileiro, de acordo com as atividades desempenhadas.
Um dos grupos composto das carreiras ligadas ao
exerccio de atividades exclusivas de Estado, as conhecidas
carreiras de Estado. Esse o conjunto de servidores que
deve continuar a ter uma carreira estvel, com um regime
de trabalho diferenciado daquele do setor privado,
preservando uma carreira longa e protegida. Incluem-se as
carreiras voltadas: gesto de polticas pblicas, o que
implica a formulao, controle, articulao e avaliao; ao
exerccio de atividades jurdicas e de polcia (inclusive a
fscalizao); e uma nova carreira ligada atividade
regulatria. Incluem-se tambm as atividades de defesa dos
interesses nacionais, tradicionalmente exercidas por
diplomatas e pelas Foras Armadas.
Associados a essas carreiras, devem estar os grupos de
especialistas cuja atividade no implique poder de Estado.
Por exemplo, aqueles que colaboram na defnio de
polticas pblicas, por dominarem o campo relativo a um
determinado assunto especfco ou tecnologia. Para esse
grupo, o regime de trabalho adequado o do emprego
pblico uma combinao dos regimes estatutrio e
celetista , o qual garante maior fexibilidade para
desenvolver as atividades que lhe cabem e que, em geral,
no so permanentes na administrao pblica, estando
associadas a projetos especfcos (da por que demandam
invariavelmente contrataes por prazos determinados, as
quais no so possibilitadas pelo regime estatutrio nem
pelo atual regime de contratao temporria, legalmente
restrito a situaes emergenciais).
Outro grupo de funcionrios composto daqueles cuja
contratao pode ser ainda mais fexvel, atravs do prprio
regime inerente s relaes de trabalho no setor privado (o
regime celetista). No campo da implementao de polticas,
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bem possvel absorver grandes contingentes de
colaboradores de escolaridade mdia ou at mesmo
fundamental.
Existe, tambm, um grande grupo constitudo de pessoal
responsvel por apoiar as atividades fnalsticas do rgo,
de carter administrativo. Uma das possveis formas de
contratao dos servios desse grupo seria via terceirizao.
Mas por requerer um nvel mais detalhado de conhecimento
tcnico ou das atribuies da instituio, provvel que a
melhor soluo a permanncia desses funcionrios no
quadro, ainda que tais servidores no integrem carreiras
tpicas de Estado, por tambm no exercerem funes
tpicas de Estado.
Vale ressaltar que, com a informatizao e a permanente
reviso dos processos de trabalho, a participao desse
grupo na composio do quadro de servidores tenderia a
decrescer, em comparao aos patamares atuais. O regime
mais indicado para contratar esses funcionrios no caso
de decidir-se pela no terceirizao seria o de emprego
pblico, pois no existe a necessidade de proteo e
estabilidade caractersticas de um estatutrio.
Nos rgos pblicos, de uma maneira geral, h ainda uma
srie de cargos operacionais cujas atribuies so
demasiadamente especfcas e que no esto associadas s
atividades fnalsticas da instituio, nem esto
relacionadas s atividades de apoio administrativo. Dado o
carter dessas atividades operacionais, torna-se mais
efciente contratar esses servios de empresas para as quais
eles so o principal negcio, e que portanto os organizam de
forma mais adequada abrindo espao, assim, para que a
rea administrativa da instituio concentre-se na gesto
daquelas suas atividades mais relevantes.
A terceirizao, alm de aumentar a mobilidade de pessoal
para realizar os servios, reduz os custos na maioria das
situaes, uma vez que o rgo no tem que arcar com
diversos encargos, inclusive aqueles de longo prazo, como a
Previdncia. Este o caso de servios como: limpeza,
transportes, segurana e telefonia. De toda forma, a opo
pela terceirizao deve ser antecedida de um estudo sobre a
sua viabilidade econmica, bem como sobre a efcincia e a
fexibilidade de gesto, esperadas.
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Essa alternativa tambm vlida para contratar servios
sujeitos a constantes atualizaes tecnolgicas, uma vez
que difcil para o governo fazer os investimentos na
freqncia necessria para acompanhar essas inovaes, ao
passo que obrigao da empresa contratada atualizar-se
tanto em termos da tecnologia como de tcnicas de
trabalho, uma vez que isto est pressuposto no servio por
ela oferecido. Todos os servios que envolvem informtica,
seja em relao manuteno de equipamentos ou ao
desenvolvimento de programas, encaixam-se nessa
categoria.
Alm desses quatro grupos de profssionais, tambm os
cargos comissionados no devem fazer parte das carreiras,
sendo reservados para chefas e assessorias. Esse tipo de
profssional importante, pois uma de suas funes
estabelecer as conexes entre as diretrizes polticas do
governo e a fora de trabalho permanente, que conhece os
processos de trabalho das reas. Se os cargos de chefa
forem efetivos, a substituio de um gerente, se for
necessria, torna-se praticamente impossvel.
Resumindo, as caractersticas do contrato de trabalho de
cada grupo de servidores dependero da atividade a ser
desempenhada e daquelas inerentes unidade em que o
servidor estiver atuando.
A nova tendncia para organizar carreiras e cargos baseia-
se no enriquecimento do trabalho, tornando as atribuies
mais amplas e genricas, e no especfcas de uma nica
organizao ou rea. Cargos com atribuies especfcas e
restritas como as de um digitador, por exemplo no tem
mais lugar na moderna gesto de RH. Sugere-se a adoo,
sempre que possvel, de cargos largos multifuncionais ou
multidisciplinares.
4.2. Recrutamento e Seleo
A contratao de novos funcionrios uma das estratgias
principais para atingir o perfl ideal, quantitativo e
qualitativo, de profssionais para os quadros dos rgos
pblicos, constituindo-se na porta de entrada, muitas vezes
permanente, no servio pblico. Por este motivo, tal
processo deve ser realizado de forma muito precisa.
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Os insumos bsicos para a poltica de recrutamento e
seleo devem ser as competncias desejadas para o
desempenho dos diversos processos de trabalho, de acordo
com as funes que devero ser desempenhadas pela
organizao nos prximos anos. Tambm devem ser
utilizadas para a defnio desta poltica as necessidades
quantitativas de pessoal para os diversos cargos, que
podem ser detectadas pela comparao entre o quadro atual
da fora de trabalho e o necessrio para a realizao desses
processos de trabalho. Tais insumos contribuiro para que
sejam defnidos o cronograma, o quantitativo de vagas, os
cargos ofertados, as competncias requeridas, o regime e a
jornada de trabalho desejados.
A rea responsvel pela gesto de recursos humanos deve
desenhar estratgias de recrutamento e seleo que
garantam a oferta rpida e contnua de servidores
competentes e qualifcados, de acordo com o perfl
necessrio, bem como uma alocao efciente para eles.
Para tanto, o recrutamento de pessoal deve ocorrer de
forma regular e escalonada, de modo a suprir as
necessidades detectadas no planejamento, sem pressionar
fortemente o oramento.
A principal forma de recrutamento utilizada em rgos
pblicos o concurso pblico, que deve ser utilizado tanto
para a contratao de estatutrios quanto para os
funcionrios em regime de emprego pblico.
Quando o intervalo temporal entre os processos de seleo
realizados desta forma no muito grande, evita-se o
surgimento de grupos de servidores com signifcativas
defasagens etrias em um mesmo rgo. Possuir em seus
quadros um grupo de servidores com grande diferena de
idade e tempo de servio na organizao pode provocar
difculdades no relacionamento e no trabalho em equipe,
alm de difcultar a consolidao de um quadro de pessoal
identifcado com a organizao.
Para evitar esse tipo de problema, indicada uma nova
sistemtica para a realizao de concursos pblicos,
segundo a qual tais processos so realizados com nmero
de vagas pr-determinado e prazo limitado para
encerramento do processo de convocao, de modo que os
candidatos melhor classifcados sero os escolhidos para
preencher as vagas previamente estabelecidas, a exemplo do
que ocorre nos vestibulares.
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Em seguida, os demais candidatos devem ser dispensados e
o concurso encerrado, evitando assim as longas listas de
espera por convocao, que podem durar anos. Nesse
contexto, o prazo mdio para a realizao de todo o
processo de seleo ser uma informao importante para
um planejamento adequado do cronograma de
recrutamento.
O encurtamento do prazo entre o incio do concurso e a
nomeao dos candidatos aprovados deve ser um aspecto
importante para garantir que os recursos necessrios para
as nomeaes estejam disponveis no momento oportuno
uma difculdade recorrente nos rgos pblicos.
Essa nova sistemtica tem por fnalidade aproveitar o
candidato classifcado no momento em que sua realidade de
vida e expectativas esto direcionadas para o concurso em
questo. Por outro lado, a realizao de concursos
peridicos, renovando constantemente os quadros pblicos,
fortalece as carreiras, evita os gaps entre geraes, viabiliza
uma maior continuidade de polticas pblicas e tem
conseqncias importantes sobre a motivao dos
servidores, uma vez que inibe a sua segregao em grupos
fechados. Alm disso, permite que os potenciais candidatos
se programem para prestar os concursos.
4.3. A Defnio das Carreiras: O Desenho de Cargos
Largos e o Papel das Competncias
Entende-se por cargo largo multifuncional a aglutinao de
atividades (atribuies) de mesma natureza de trabalho. Em
Planos de Cargos e Carreiras adotados recentemente por
rgos pblicos, observa-se a preferncia por cargos largos
como Agentes Administrativos, que englobem atividades de
apoio administrativo, como as exercidas por funcionrios de
nvel mdio nos cargos de Auxiliar de Compras, Auxiliar de
Contabilidade ou Auxiliar de Recursos Humanos, por
exemplo.
A mobilidade funcional um dos grandes benefcios
promovidos pela adoo de carreiras horizontais. Por
possuir atribuies mais amplas, mas sempre na mesma
rea de atuao, aumenta a possibilidade de alocao dos
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funcionrios nas diversos setores do rgo ou nos diversos
rgos de uma instncia de governo.
Assim, a mobilidade funcional pode ser um meio barato e
efetivo de facilitar a troca de conhecimentos e habilidades,
bem como um veculo para a construo de valores e
cultura comuns.
Vale ressaltar, como aspecto fundamental do processo de
construo de cargos largos, que sejam agregadas somente
as atribuies de uma mesma natureza de trabalho, nos
casos de cargos mais operacionais, e de uma mesma rea
de concentrao, nos casos de cargos mais estratgicos. Se
um cargo reunir funes como as de contador, mdico,
cirurgio dentista e tcnico em informtica, apenas por
atuarem em uma mesma rea ou em atividades de apoio ao
rgo, as vantagens da criao do cargo largo se extinguem,
pois no promovida a mobilidade funcional. De qualquer
forma, deve fcar claro que os cargos largos devem seguir os
critrios apontados para a sua construo.
Os cargos largos adotados pelos Planos de Cargos e
Carreiras mais modernos no esto baseados somente nas
suas atribuies, mas tambm nas competncias
requeridas, as quais podem ser defnidas, de uma maneira
simplifcada, como um conjunto de conhecimentos (saber),
habilidades (saber fazer) e atitudes (agir) necessrios ao
desempenho de determinado cargo. Alm de necessrias ao
cargo, essas competncias so crticas para a realizao de
determinados objetivos e metas da instituio.
As competncias podem ser defnidas: a) de forma agregada,
para toda a organizao, b) em bases individuais ou para
um determinado perfl de funcionrio; c), de forma comum
a todos os integrantes de um cargo largo e, d) de forma
especfca para as diferentes disciplinas ou funes dentro
de uma mesma denominao de cargo.
Deve-se lembrar que os cargos continuam sendo um
conjunto de atribuies, mas as competncias adequadas
para o desenvolvimento dessas atribuies podem estar
contidas na descrio do cargo no respectivo Plano, devendo
ser demandadas por ocasio da realizao dos concursos.
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4.4. A Estrutura de Desenvolvimento nas Carreiras
Uma estrutura de progresso adequada para as carreiras
fundamental porque suas caractersticas defnem a forma e
os incentivos ao desenvolvimento profssional do servidor.
As regras devem associar a ascenso do funcionrio ao
acmulo de suas competncias, atribuies e ao seu
desempenho, isto , sua formao, ao desenvolvimento de
habilidades necessrias realizao de determinadas
tarefas (competncias requeridas), sua experincia e ao
processo de avaliao e, por decorrncia, possibilidade de
assumir novas responsabilidades. Estes fatores dependem,
entre outros, das aes de capacitao realizadas pelo
funcionrio.
Para que esse mecanismo se viabilize, fundamental uma
construo adequada das atribuies de cada cargo, as
quais devem ser sufcientemente amplas para possibilitar
esta evoluo ao longo da carreira, atravs da defnio de
diferentes nveis de responsabilidade e complexidade para o
exerccio das atividades medida que o servidor vai sendo
promovido.
Na construo dessas carreiras, importante que elas
respeitem uma estrutura piramidal (nmero de vagas
decrescente medida que se atingem os seus nveis mais
elevados) em seus nveis fnais, com uma diferenciao
salarial maior que a estabelecida entre os nveis anteriores,
para sempre estimular os servidores a buscarem o seu
desenvolvimento profssional. Nestes nveis superiores, deve
haver um nmero restrito de vagas para progresso,
destinadas a um pequeno grupo dentre os mais
capacitados, os que apresentam melhor desempenho e os
que possuem condies de executar tarefas com maior grau
de complexidade.
Os cargos de chefa e de assessoria como j foi apontado
no devem fazer parte desta estrutura, devendo ser
ocupados por livre nomeao e escolhidos dentre os
funcionrios do quadro ou no mercado de trabalho externo
organizao. A incluso destes cargos na estrutura de
carreiras difculta a mudana de chefas quando necessrio
e pode inviabilizar a gesto de uma determinada rea.
Recomenda-se estabelecer que os funcionrios mais
competentes atinjam o nvel mximo da carreira em, no
"!
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mnimo, 20 anos portanto quando j possurem bastante
experincia e que a possibilidade de progresso na
carreira persista mesmo nos perodos em que estiver
ocupando funo comissionada j que a progresso est
ligada ao seu desempenho, como j foi dito, o que
independe dele ocupar uma funo comissionada.
4.5. Remunerao
Em uma poltica integrada de recursos humanos, a
estrutura remuneratria est intimamente ligada
estrutura de evoluo dos servidores nas carreiras, assim
como avaliao de desempenho.
Nas discusses atuais sobre remunerao dos servidores
pblicos, o parmetro bsico para a defnio das correes
salariais tem sido a remunerao para cargos equivalentes
no setor privado, observada a restrio estabelecida pela
disponibilidade oramentria. Adicionalmente, uma outra
questo importante a observar na questo da remunerao
a recuperao da hierarquia salarial, isto , da
consistncia da estrutura de salrios relativos, baseada na
complexidade das atribuies, responsabilidades e
competncias. Assim, a poltica salarial para os servidores
pblicos deveria pautar-se por estes dois fatores. A
hierarquia importante para evitar o desestmulo por parte
dos servidores, enquanto o pagamento de remuneraes
compatveis com as praticadas no setor privado
fundamental para permitir a comunicao entre os
mercados de trabalho pblico e privado e, por
conseqncia, o recrutamento de servidores qualifcados,
bem como implica em maior justia tanto para os
funcionrios como para a sociedade que em ltima
instncia fnancia os salrios pagos no setor pblico.
Via de regra, as remuneraes pagas no setor pblico so
maiores para os funcionrios que ocupam as posies
auxiliares, administrativas e em diversos casos tambm as
tcnicas, e so inferiores para as posies gerenciais. Por
conseqncia, o setor pblico apresenta maiores
difculdades para recrutar pessoas para realizar estas
ltimas atividades, as quais so fundamentais no novo
modelo de gesto que vem sendo implantado na
administrao pblica.
"%
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Recomenda-se tambm o aumento da amplitude
remuneratria, entendida como a diferena entre a
remunerao inicial e fnal. A tendncia nos rgos pblicos
nos ltimos tempos era a reduo dessa amplitude,
chegando a descaracterizar o signifcado de carreira.
Promovendo um aumento da diferena entre o valor da
remunerao inicial e fnal, pretende-se tornar mais atrativa
a permanncia no setor pblico, pois o funcionrio tem um
estmulo maior no s para continuar no cargo, mas
tambm para buscar melhorias na sua produtividade ou
desempenho.
Para que seja realizada uma gesto de recursos humanos
transparente e voltada para a melhoria do desempenho dos
funcionrios e reas de trabalho, a estrutura remuneratria
deve consistir de uma nica parcela fxa o salrio base
associada apenas a uma parcela varivel, chegando a at 10
ou 20% do salrio base. O montante dessa parcela varivel
no estaria vinculado a fatores como o tempo de servio,
que no trazem estmulos ao desenvolvimento do
funcionrio, mas sim ao resultado da avaliao de
desempenho do funcionrio e da rea ou equipe de
trabalho.
A criao desta parcela varivel ou gratifcao pode ser
interessante porque implica a defnio de metas a serem
cumpridas e vincula uma pequena parcela da remunerao
do servidor sua atuao. Alm de possibilitarem a
concesso de reajustes diferenciados, representam um
instrumento importante para os gestores em relao ao
trabalho das suas equipes.
Se, para todas as gratifcaes implantadas, for estabelecida
a exigncia de avaliao de desempenho institucional e
individual, pode-se fazer com que a organizao passe a
estabelecer e publicar metas institucionais anuais aferidas
semestralmente para efeito das gratifcaes. J as
avaliaes individuais devem levar em conta o nvel de
contribuio do servidor para o alcance das metas
institucionais. Com vistas a garantir a transparncia e
contnua discusso e aperfeioamento do processo, as
normas tambm devem prever a implantao de comits de
avaliao com a participao de servidores para analisar
eventuais discordncias quanto ao resultado das avaliaes
individuais.
"&
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Outro ganho indireto, mas no menos importante, em
termos de gesto, o fato de que com as gratifcaes
vinculadas produtividade com avaliaes semestrais,
estabelece-se, ao menos duas vezes por ano, um espao
para anlise da situao dos diversos setores da
organizao e refexo interna sobre o processo de trabalho,
defnio e alcance de metas. Nesse sentido, podem ser
vinculadas aes de capacitao corretivas para situaes
de desempenho insatisfatrio.
4.6. Avaliao de Desempenho
A avaliao de desempenho um instrumento que possui
um papel muito relevante na gesto estratgica de recursos
humanos, embora gere diversas discusses a respeito de
questes como a subjetividade dos critrios e a tendncia
complacncia por parte dos avaliadores.
Uma poltica de avaliao de desempenho representa uma
ferramenta importante para o desenvolvimento de uma
cultura voltada para resultados. Tal afrmao baseada no
pressuposto de que o alinhamento de objetivos individuais e
das equipes s metas da organizao implica no maior
envolvimento dos funcionrios de todos os nveis, os quais
passam a se sentir pessoalmente responsveis pelo
desempenho da organizao.
Numa primeira fase que pode ser considerada a fase do
planejamento estratgico os altos dirigentes articulam os
objetivos e metas da organizao a partir dos quais os
gerentes e diretores determinam objetivos estratgicos e
mensurveis para suas unidades.
Os objetivos para o desempenho dos indivduos e das
equipes so desenvolvidos subseqentemente. Uma poltica
consistente de avaliao de desempenho fora os
funcionrios e gerentes a defnir e priorizar em conjunto as
metas e objetivos, determina como os indivduos e as
equipes contribuem para o alcance dos objetivos da Casa,
permite identifcar os pontos fracos e fortes do desempenho
individual e reconhece e premia a busca do aumento da
produtividade.
As chefas das diversas reas devem participar ativamente
da avaliao e da elaborao do plano de desenvolvimento
"'
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profssional de seus funcionrios e serem responsabilizadas
pelos resultados alcanados nas reas sob sua superviso,
podendo ser inclusive exoneradas se forem continuamente
insatisfatrios, o que tambm inibiria decisivamente a
ocorrncia de promoes desvinculadas do mrito.
A chave para o sucesso da poltica de avaliao de
desempenho a integrao com a poltica de capacitao,
oferecendo oportunidades de desenvolvimento aos
profssionais nas reas em que eles apresentam pontos
fracos.
Vale ressaltar que mecanismos que associem o valor da
remunerao avaliao de desempenho como foi
sugerido no tpico anterior esto positivamente
relacionados com os objetivos de propiciar maior efcincia,
alcance dos resultados e interao com a sociedade.
Entretanto, para que possam desempenhar adequadamente
esse papel, os processos de avaliao precisam ser
percebidos como justos pelos participantes, sob pena de
prejudicar o alcance dos benefcios resultantes da prestao
de contas sociedade sobre o desempenho. Se assim no o
forem, as informaes sobre o desempenho podero ser
questionadas pelos servidores.
Esse o papel das metas pr-estabelecidas e amplamente
divulgadas: neutralizar o carter subjetivo das avaliaes de
desempenho, que muitas vezes deixam de ser consideradas
pelos responsveis por RH pela falta de legitimidade das
mesmas.
Vale ressaltar que a avaliao de desempenho para
progresso deve ser mais completa que a realizada para
gratifcao, pois no inclui somente os resultados
alcanados pelo servidor em relao a metas de
desempenho pr-estabelecidas, mas tambm uma anlise
sobre as competncias adquiridas e as suas potencialidades
para absorver atribuies e responsabilidades maiores.
Um processo de avaliao s completo quando um de seus
componentes a entrevista que a chefa realiza com cada
subordinado avaliado. neste momento que so detectadas
as habilidades e defcincias, as realizaes, as mudanas
necessrias e as demandas por capacitao, bem como tem
incio o processo de defnio das metas para o perodo
seguinte. neste contato direto entre o chefe e o
"(
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subordinado que as relaes e a motivao para o trabalho
evoluem.
A partir da discusso acima, um modelo satisfatrio de
anlise de desempenho pode possuir um componente
associado avaliao de cada servidor e outro relativo
performance de grupos ou da organizao. H prs e
contras nas duas opes, os quais uma vez reconhecidos
podem contribuir decisivamente para o desenho adequado
de um sistema para esta fnalidade.
Quando a avaliao individual envolve apenas o chefe e o
subordinado, esta relao direta termina inibindo um
processo efetivo de avaliao, pois a relao entre ambos
pode impedir a realizao de uma anlise isenta, dada a
complacncia decorrente da falta de cultura avaliativa
individual, a conseqente repercusso fnanceira da
avaliao efetuada e a possibilidade de o avaliador se
transformar em avaliado no futuro. Assim, ao analisar um
indivduo, importante que o maior nmero possvel de
pessoas participem deste processo a chamada avaliao
360 graus, que inclui chefa, colegas e usurios dos
servios -, de forma a diluir o impacto da avaliao direta,
eliminar o carter individualista do avaliador e possibilitar
que vrios indivduos infuenciados pelo trabalho de uma
pessoa possam avaliar a sua performance, diluindo
responsabilidades e possibilitando uma avaliao mais
justa e menos complacente.
Por outro lado, a avaliao institucional (ou de um grupo)
fortalece o trabalho em equipe e facilita o estabelecimento
de metas, tornando a avaliao mais objetiva. Tem se
mostrado, portanto, mais efcaz. Entretanto, no impede
que uma pessoa tenha um desempenho inferior e se
benefcie da performance alcanada pelo restante do grupo.
De toda forma, este tipo de comportamento tende a
desaparecer ao longo do tempo na medida em que se repetir
e os colegas deste indivduo passarem a cobrar uma
participao mais ativa do mesmo. Outra forma de
minimizar este efeito ocorre atravs da utilizao conjunta
da avaliao individual e da coletiva.
Nunca demais ressaltar que os critrios de avaliao
devem ser os mais objetivos possveis e, nesta medida,
devem estar sempre relacionados s metas da organizao,
as quais so derivadas do planejamento estratgico,
fundamental neste modelo. A avaliao deve implicar em
2
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um plano de capacitao, a fm de corrigir as defcincias
levantadas em toda a organizao, e deve se pautar em um
momento seguinte, dentre outros fatores, pelos eventos de
capacitao anteriormente realizados.
4.7. Capacitao
A poltica de capacitao tambm um componente
fundamental de todo o processo de busca do perfl
adequado de recursos humanos para os rgos pblicos.
As aes de treinamento e desenvolvimento devem ser
estruturadas em um plano com periodicidade certa por
exemplo, um ano e balizadas, em primeiro lugar, pelas
diretrizes emanadas do planejamento estratgico da
organizao, as quais sero fundamentais para a defnio
do perfl necessrio de servidores; em segundo lugar, sua
defnio levar em conta as informaes advindas das
avaliaes de desempenho dos servidores, contemplando as
necessidades e defcincias apontadas no processo de
avaliao; e, em terceiro lugar, as aes devem levar em
considerao as alteraes na tecnologia e nos processos de
trabalho, que acontecem em uma velocidade cada vez maior,
exigindo uma capacitao constante dos funcionrios.
Alm dos cursos tradicionais, podem ser utilizados outros
mecanismos para treinar e capacitar os servidores, tais
como o coaching, que consiste no acompanhamento e
orientao de um funcionrio, por um determinado perodo,
durante a execuo de suas atividades tpicas. Esta forma
de capacitao tem sido adotada com freqncia, em geral
quando se deseja obter resultados em curto prazo.
Outra forma de capacitar os servidores para o trabalho a
realizao de programas de treinamento distncia,
principalmente para as rotinas operacionais. Esta prtica
pode reduzir signifcativamente os custos de treinamento
quando as tarefas no so complexas e pertencem a reas
com alta rotatividade de pessoal. Esse tipo de treinamento
pode ser reforado pela utilizao de manuais de normas e
procedimentos que contenham descrio detalhada da
realizao das atividades. Treinamentos no trabalho e a
formao de multiplicadores, que devero replicar o
2"
PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA
conhecimento adquirido para os seus colegas tambm so
estratgias de capacitao que podem ser adotadas.
Na medida em que a organizao no se prende a apenas
uma forma de realizar suas aes de capacitao, amplia-se
a possibilidade de tornar os eventos de capacitao mais
freqentes e fazer com que um nmero maior de servidores
possa aprimorar a sua qualifcao.
Vale lembrar que a poltica de capacitao , ainda, um
insumo importante para a avaliao de desempenho, pois
esta ltima consideraria os cursos realizados e o acmulo
de competncias resultante dos mesmos. Desta forma, as
aes de capacitao e de avaliao de desempenho so
complementares entre si.
5. Consideraes Finais
A gesto de recursos humanos no setor pblico brasileiro se
pautou, durante muitos anos, pela realizao de atividades
operacionais e pelo comportamento reativo, que visava o
atendimento a demandas pontuais e emergenciais. No
existiam diretrizes claras para as polticas de recursos
humanos adotadas pelos diversos rgos, os quais desta
forma no conseguiam formar um quadro de servidores
com o perfl desejado.
Este cenrio tem se alterado na medida em que os gestores
pblicos tm atentado para a relevncia de investir na
formao de um quadro de servidores capacitado para a
realizao das tarefas inerentes a cada organizao. Neste
sentido, uma srie de polticas de recursos humanos vm
sendo adotadas em diversos pases e mesmo no Brasil em
diversas esferas de governo. Por ser um tema cujos estudos
foram aprofundados apenas recentemente, observa-se uma
srie extensa de modelos de gesto e polticas de recursos
humanos atravs das quais os governos vm tentando
aprimorar a composio e o perfl de suas respectivas foras
de trabalho. Tais tentativas buscam, via de regra, um
desenho que exiba uma consistncia interna, nem sempre
alcanvel em virtude da forte infuncia poltica exercida
sobre este processo de formulao e implementao das
diretrizes de recursos humanos para as organizaes
pblicas.
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PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA
Este artigo visou apresentar uma proposta articulada e
integrada de polticas de recursos humanos, dentre diversas
possveis, dado que tais polticas devem ser desenhadas
considerando as caractersticas peculiares de cada
instituio. Por isso, a proposta aqui no pretende ser
exaustiva, mas apenas estimular a discusso em torno de
um tema muito relevante para a gesto pblica.
Existem outros aspectos da agenda de discusso sobre o
assunto que aqui no foram tratados, mas que certamente
tambm vm sendo debatidos e assim continuaro nos
prximos anos a criao de um mercado interno que
possibilite a correta alocao das pessoas, a transio entre
o perfl atual e o desejado para a fora de trabalho, o
surgimento de mecanismos que permitam remunerar de
forma diferenciada aqueles que apresentam desempenho
distinto, o desenho de polticas adequadas a um cenrio de
contratualizao e adoo de programas executados de
forma matricial, o controle sobre a assimetria de
informaes entre servidores, dirigentes e a sociedade so
questes que, dentre outras, tero de ser bastante
debatidas para possibilitar o aprimoramento da gesto de
recursos humanos no setor pblico.
Por fm, gostaramos de citar que uma mudana no futuro,
ainda pouco discutida e adotada hoje, ser fundamental
para a gesto adequada de recursos humanos: o papel dos
gerentes em relao ao desenvolvimento profssional de seus
servidores. A maioria dos gerentes no se envolve nesta
questo atualmente e entende que este papel cabe rea de
recursos humanos, quando esta ltima no rene
condies para identifcar as necessidades de
desenvolvimento de cada equipe. Quando o gerente assumir
este papel, que cabe a ele, as unidades de recursos
humanos devero atuar como facilitadoras e consultoras
deste processo que, em ltima instncia, ser discutido
entre as chefas e seus subordinados. Esta mudana
demorar a ocorrer, dada a cultura predominante, mas
quando se consolidar poderemos afrmar que a gesto de
recursos humanos no setor pblico estar contribuindo
fortemente para o alcance de bons resultados por parte das
organizaes.
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PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA
Referncias Bibliogrfcas
OCDE (2000) Recent Developments and Future
Challenges in Human Resource Management in OECD
Member Countries, Background Paper by the
Secretariat, Paris: OECD
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