PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA
MARCONI, Nelson. Polticas integradas de Recursos Humanos para o setor pblico.
Gesto pblica no Brasil contemporneo. So Paulo: Edies Fundap, 2!. POLTICAS INTEGRADAS DE RECURSOS HUMANOS PARA O SETOR PBLICO Nelson Marconi Apresentao Grandes mudanas no aparelho do Estado requerem mais do que recursos fnanceiros e a reviso do modo como funcionam as instituies como um todo um corpo de funcionrios pblicos preparados. Novos modelos de gesto do Estado, que dem conta das mudanas cada vez mais rpidas nas demandas dos cidados e na forma de atender a essas demandas, devem contar com profssionais com perfs mais fexveis, em carreiras que absorvam essas mudanas e que permitam aos funcionrios aprender e desenvolver-se continuamente. O objetivo deste artigo analisar o modelo vigente de gesto das reas responsveis pelos recursos humanos no setor pblico, bem como o tipo de polticas de RH que vm sendo executadas especialmente as estruturas de carreira mais comuns , a fm de verifcar se os funcionrios esto sendo realmente preparados para o novo modelo de gesto do Estado brasileiro. Adicionalmente, sero propostas polticas adequadas de recursos humanos que possibilitem, s organizaes pblicas, traar o perfl desejado da fora de trabalho que dever atuar neste cenrio de intensa modernizao, sob forte restrio oramentria. Neste sentido, o artigo prope uma discusso sobre as possveis polticas de recursos humanos para o setor pblico, a partir de uma proposta que julgamos satisfatria, mais do que uma discusso " PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA puramente normativa sobre as caractersticas de um modelo de gesto de recursos humanos. 1. Caractersticas das reas de Recursos Humanos no Setor Pblico Brasileiro O papel tradicional desempenhado pelo departamento de recursos humanos, do governo, enfatiza duas funes: (1) o processamento de tarefas administrativas rotineiras, relacionadas ao pagamento, aos benefcios da aposentadoria e afns, e (2) a proposio de leis, regras e outros regulamentos relativos ao tema. Na grande maioria dos rgos pblicos brasileiros, a rea de RH continua limitada a esse papel, fcando assim conhecida como departamento de pessoal. A falta de defnio de diretrizes gerais para as polticas de recursos humanos, aliada falta de informatizao, d rea de RH no setor pblico uma imagem burocrtica, associada inefcincia. De um modo geral, a rea acaba sendo gerenciada de forma reativa: uma rea que apenas responde s demandas de outras reas e dos funcionrios demandas que parecem estar fora de seu controle. Uma gesto de problemas, emergencialista, que trabalha constantemente para apagar incndios. Como de se esperar, a gesto de problemas prioriza sempre as tarefas rotineiras e emergenciais. As atividades mais estratgicas tais como a defnio de polticas para contratar, capacitar (quando h capacitao) e remunerar funcionrios, dentre outras fcam em segundo plano. Por conseqncia, a rea acaba atuando sob um modelo de balco para o atendimento, caso a caso, das demandas de categorias com maior poder de presso. 2. Caractersticas das Polticas de Recursos Humanos Tradicionais Muito antes de se falar em reforma gerencial ou em modelo de gesto gerencial, buscava-se um modelo de gesto 2 PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA depois conhecido como burocrtico que foi adotado no Brasil na dcada de 30 para enfrentar um outro tipo de problema: a necessidade de estabelecer uma separao ntida entre o bem pblico e o bem privado, bem como diferenciar as formas de lidar com cada um deles. Seguindo essa linha, buscava-se por meio de instrumentos como o concurso para ingresso no servio pblico reduzir a possibilidade de uns serem favorecidos em detrimento de outros. Os funcionrios passaram, assim, a ser contratados pelo regime estatutrio e lhes foi dada a estabilidade para que pudessem trabalhar sem a preocupao de serem perseguidos politicamente e retirados de seus cargos. O nmero de cargos foi crescendo, e suas atribuies foram sendo defnidas de modo cada vez mais especfco, numa tentativa de faz-las corresponder, detalhadamente, ao que o funcionrio teria de fazer. Atualmente, os rgos pblicos brasileiros salvo raras excees, cujas reas de RH j esto se modernizando possuem estruturas com um nmero excessivo de carreiras. A caracterstica mais comum, entre as carreiras mais antigas (como as de arquiteto, engenheiro qumico, assistente social), a sua estruturao segundo a formao profssional, e no de acordo com as atividades a serem desempenhadas. Como os cargos so estreitos ou seja, possuem atribuies muito especfcas , as possibilidades de movimentao e desenvolvimento dos funcionrios a eles ligados fcam extremamente reduzidas. Mesmo assim, qualquer atividade que eles desempenhem fora daquelas atribuies o que bem fcil de acontecer j caracteriza um desvio de funo, situao tambm bastante usual. No h, na maior parte das instituies, polticas defnidas para o desenvolvimento do funcionrio por meio de treinamento e progresso na carreira. A progresso na carreira, quando existe, est ligada permanncia no cargo, e as gratifcaes costumam levar em conta o tempo de servio. Em relao aos salrios, houve uma defasagem em relao aos valores praticados no setor privado, em funo das regras diferentes que regem o processo de formao das remuneraes em cada um dos dois setores fator que difculta e reduz a comunicao entre ambos os mercados # PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA de trabalho, e que prejudicial para o setor pblico, uma vez que acaba inibindo o fuxo de pessoas para este setor. Alm disso, tm sido realizados poucos concursos, nos quais so contratadas grandes quantidades de pessoas, e h longos intervalos entre os processos seletivos. Dessa forma, tendem a haver hiatos considerveis entre as geraes de funcionrios, dentro de um mesmo rgo. De uma forma geral, os estmulos para que os profssionais fossem atrados para a rea pblica estavam relacionados estabilidade, segurana, ao aumento de salrio de acordo com o tempo de servio no h necessidade de melhorias no trabalho para obt-los, basta permanecer no cargo e aposentadoria integral. Como resultado de tantos anos de aplicao desse conjunto de polticas de recursos humanos, o Estado se apresenta, hoje, com um quadro de funcionrios acomodados, sem motivao para inovar, para melhorar seu desempenho, para aumentar sua produtividade, para se desenvolver pois nada ganham com isso, nem perdem se no o fzerem. Um quadro de funcionrios antigo, com pessoas de idade avanada, uma vez que h muito tempo no so feitos novos concursos. Com essa afrmao no se pretende reduzir a importncia dos funcionrios mais experientes, mas apontar para as vantagens da renovao constante dos quadros, para que o conhecimento e a experincia de funcionrios mais antigos sejam integrados s competncias de servidores mais novos. O quadro atual de servidores em todas as organizaes pblicas, de uma maneira geral, composto de profssionais com bastante conhecimento tcnico e especfco do seu processo de trabalho, mas pouco atualizado da por que, em geral, no correspondem necessariamente s necessidades atuais da populao e, por conseqncia, dos governos. O Estado necessita, portanto, de uma iminente modernizao, embora a fora que deveria impulsionar essas mudanas o seu corpo de profssionais ainda possua um perfl correspondente s necessidades de outras pocas, quando as demandas da sociedade eram outras. $ PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA 3. Gesto Estratgica de Recursos Humanos Em resposta a esse tipo de situao encontrada em tantos rgos pblicos, os especialistas em recursos humanos tm defendido uma gesto mais estratgica. Essa defesa baseia- se na importncia que os funcionrios tm para a dinmica da organizao e se faz relevante uma vez que promove o papel mais proativo dos gestores pblicos, incentivando o planejamento. A gesto estratgica de RH pode ser compreendida como a defnio de polticas e diretrizes para os recursos humanos, visando a aumentar a habilidade dos servidores e, por conseqncia, do prprio rgo pblico para realizar seu trabalho de modo a alcanar seus objetivos. A base para a gesto estratgica dos recursos humanos seria, portanto, uma gesto estratgica da prpria organizao pblica, a qual tem incio com uma ampla discusso sobre o seu papel para os prximos anos, diante das necessidades atuais da sociedade brasileira, incluindo o levantamento da misso, dos objetivos, das macroatividades e das metas mais gerais isto , a realizao de um planejamento estratgico. O reconhecimento dos fatores econmicos e polticos do ambiente em que a organizao atua e das disponibilidades oramentrias atuais e projetadas ser muito til nesta etapa, pois permitir que se conhea bem as restries a serem enfrentadas. Essa anlise permitir defnir que funes e atividades sero desempenhadas pela organizao no futuro, e ser fundamental para determinar os processos de trabalho necessrios para realiz-las e, por conseqncia, as caractersticas esperadas do seu quadro de pessoal o que inclui a defnio das competncias, das atribuies e do nmero de servidores necessrios. Vale ressaltar que embora mantenham uma relao extremamente importante, a estrutura administrativa e a estrutura de cargos so aspectos diferentes da organizao. Assim sendo, problemas relativos ao perfl do quadro de servidores no sero solucionados com rearranjos na estrutura administrativa, mas sim com mudanas nas ! PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA polticas de recursos humanos, que exigem uma estrutura de cargos condizente com a realidade da instituio. Em funo disso tudo, podemos defnir uma srie de etapas necessrias para formatar um modelo de gesto estratgica dos recursos humanos. Em primeiro lugar, importante que esteja claro qual o objetivo de uma poltica de recursos humanos no setor pblico que, via de regra, visa a traar o perfl desejado para a fora de trabalho e favorecer sua atuao de forma motivada e efciente, em um modelo de gesto que busca alcanar resultados e atender de modo satisfatrio o cidado, em um cenrio de restrio oramentria, como o atual. Uma vez conhecidos a misso, os principais objetivos e as metas da organizao, possvel estabelecer o perfl desejado. Essa etapa conhecida como planejamento da fora de trabalho, no qual sero defnidos, alm do perfl, o nmero necessrio de servidores e a sua alocao. As polticas de recursos humanos, desenhadas aps essa etapa, devero ser direcionadas para o cumprimento das metas estabelecidas neste planejamento. Os principais aspectos que uma poltica de recursos humanos devem contemplar so: a)um recrutamento efciente e rigoroso, para que as pessoas contratadas tenham mesmo o perfl desejado; b)uma estrutura de carreira (leia-se, desenvolvimento profssional) que estimule o servidor a buscar o aprimoramento de sua capacitao e desempenho, e que, ao mesmo tempo, permita aos gestores cobrar resultados. Para isso, importante que: (1) as regras de progresso das carreiras estejam relacionadas ao desempenho, capacitao e possibilidade de assumir novas responsabilidades; e que (2) as diferenas salariais entre um nvel e outro das carreiras sejam signifcativas, a ponto de estimular o servidor a perseguir sua progresso; c)uma estratgia de capacitao que possibilite o constante aprimoramento da fora de trabalho, a fm de que tanto os novos servidores a serem contratados como os atuais funcionrios tenham o perfl desejado; d)uma estrutura de incentivos remunerao, benefcios, prmios (pecunirios ou no) que estimule o servidor e reforce a possibilidade de cobrar um desempenho adequado; % PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA e)uma estrutura de avaliao que permita verifcar o desempenho e identifcar necessidades de capacitao, e que esteja vinculada progresso do servidor; f) uma estratgia de realocao e redistribuio de servidores que leve em conta o perfl e o nmero de servidos necessrios, para cada rea da organizao. importante ressaltar que no sufciente simplesmente defnir as regras para contratar, remunerar e capacitar. Para alcanar os objetivos em relao ao perfl do pessoal, necessrio que essas polticas tenham as mesmas premissas, ou seja, partam de um mesmo princpio. Logo, essas polticas devem ser integradas, consistentes e coerente entre si. Para compreender os problemas gerados por polticas de RH aleatrias, vale apresentar um exemplo. Um determinado rgo, ao perceber a necessidade de qualifcar o seu quadro de servidores, decide elevar o nvel de escolaridade. Embora a poltica de concursos adotada passe a considerar esse novo perfl com a abertura de concursos apenas para cargos de nvel superior e mdio , sua poltica salarial continua remunerando melhor os cargos de nvel bsico do que os cargos de nvel superior em comparao com a remunerao oferecida no setor privado para funes similares. Esse cenrio reduz fortemente o interesse pelo ingresso no servio pblico, em profssionais com as caractersticas desejadas, e torna inefcaz a nova estratgia de recrutamento adotada. Adicionalmente, para que essas polticas sejam geridas de modo efciente, fundamental que haja: um sistema gil de informaes que subsidie o processo decisrio; um banco de talentos que possibilite acompanhar o desenvolvimento e promover a alocao adequada dos servidores; uma legislao clara e consolidada; um sistema de comunicao e atendimento que possibilite disseminar a poltica e fazer com que sejam cumpridas as suas regras; e um sistema de avaliao das polticas que permita analisar os resultados alcanados na rea de recursos humanos e revisar as metas, se isso for necessrio. Mesmo o planejamento da fora de trabalho deve ser revisto periodicamente, devido s mudanas nas funes e nos processos de trabalho ocorridas ao longo do tempo nas organizaes, o que implica, tambm, modifcar as polticas de recursos humanos adotadas. & PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA Por ltimo, deve-se ressaltar que os gerentes de equipes desempenham papel fundamental na gesto de recursos humanos de uma organizao, pois as decises relativas ao desenvolvimento profssional de seus subordinados devem estar sob sua responsabilidade. No modelo de gesto predominante no setor pblico, atualmente, os gerentes tendem a atribuir essa funo rea de recursos humanos, a qual no possui condies de avaliar as necessidades de cada funcionrio de uma organizao, at pela impossibilidade de conhecer a todos. Na verdade, a rea de recursos humanos deve atuar como facilitadora e consultora das demais, propiciando as condies necessrias ao desenvolvimento profssional dos servidores. Essa uma mudana signifcativa e apesar de difcil, dada a cultura predominante relevante para o aprimoramento da gesto de recursos humanos das organizaes pblicas. 4. Polticas Integradas de Recursos Humanos Nesta seo, sero discutidos os componentes de uma poltica articulada de recursos humanos, que contemple os aspectos citados anteriormente. Para tanto, sero apresentadas os regimes contratuais possveis no servio pblico, o que constitui um importante subsdio para o desenho das carreiras. 4.1. Novas Formas Contratuais e Novos Regimes de Trabalho imprescindvel reconhecer que funes diferentes implicam diferentes modelos institucionais e requisitos de gesto (de recursos humanos, fnanceiros, materiais etc.), dado esse que rompe com a noo de que as regras que regem o setor pblico tm de ser necessariamente uniformes. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, no contexto brasileiro, trouxe a proposio de novas formas contratuais para diversas categorias de trabalho e a previso de novos regimes de trabalho. Essas inovaes ' PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA tinham como base a noo de que o Estado necessitava um quadro de pessoal estruturado, a fm de garantir que a fora de trabalho do setor pblico fosse composta de, por um lado, profssionais que representassem o elemento permanente e os valores inerentes instituio Estado e, por outro lado, de profssionais que respondessem aos desafos colocados pelo contexto em permanente mutao, no qual os Estados atuam. De um modo geral, foram propostos quatro grupos diferentes de profssionais para atuar no setor pblico brasileiro, de acordo com as atividades desempenhadas. Um dos grupos composto das carreiras ligadas ao exerccio de atividades exclusivas de Estado, as conhecidas carreiras de Estado. Esse o conjunto de servidores que deve continuar a ter uma carreira estvel, com um regime de trabalho diferenciado daquele do setor privado, preservando uma carreira longa e protegida. Incluem-se as carreiras voltadas: gesto de polticas pblicas, o que implica a formulao, controle, articulao e avaliao; ao exerccio de atividades jurdicas e de polcia (inclusive a fscalizao); e uma nova carreira ligada atividade regulatria. Incluem-se tambm as atividades de defesa dos interesses nacionais, tradicionalmente exercidas por diplomatas e pelas Foras Armadas. Associados a essas carreiras, devem estar os grupos de especialistas cuja atividade no implique poder de Estado. Por exemplo, aqueles que colaboram na defnio de polticas pblicas, por dominarem o campo relativo a um determinado assunto especfco ou tecnologia. Para esse grupo, o regime de trabalho adequado o do emprego pblico uma combinao dos regimes estatutrio e celetista , o qual garante maior fexibilidade para desenvolver as atividades que lhe cabem e que, em geral, no so permanentes na administrao pblica, estando associadas a projetos especfcos (da por que demandam invariavelmente contrataes por prazos determinados, as quais no so possibilitadas pelo regime estatutrio nem pelo atual regime de contratao temporria, legalmente restrito a situaes emergenciais). Outro grupo de funcionrios composto daqueles cuja contratao pode ser ainda mais fexvel, atravs do prprio regime inerente s relaes de trabalho no setor privado (o regime celetista). No campo da implementao de polticas, ( PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA bem possvel absorver grandes contingentes de colaboradores de escolaridade mdia ou at mesmo fundamental. Existe, tambm, um grande grupo constitudo de pessoal responsvel por apoiar as atividades fnalsticas do rgo, de carter administrativo. Uma das possveis formas de contratao dos servios desse grupo seria via terceirizao. Mas por requerer um nvel mais detalhado de conhecimento tcnico ou das atribuies da instituio, provvel que a melhor soluo a permanncia desses funcionrios no quadro, ainda que tais servidores no integrem carreiras tpicas de Estado, por tambm no exercerem funes tpicas de Estado. Vale ressaltar que, com a informatizao e a permanente reviso dos processos de trabalho, a participao desse grupo na composio do quadro de servidores tenderia a decrescer, em comparao aos patamares atuais. O regime mais indicado para contratar esses funcionrios no caso de decidir-se pela no terceirizao seria o de emprego pblico, pois no existe a necessidade de proteo e estabilidade caractersticas de um estatutrio. Nos rgos pblicos, de uma maneira geral, h ainda uma srie de cargos operacionais cujas atribuies so demasiadamente especfcas e que no esto associadas s atividades fnalsticas da instituio, nem esto relacionadas s atividades de apoio administrativo. Dado o carter dessas atividades operacionais, torna-se mais efciente contratar esses servios de empresas para as quais eles so o principal negcio, e que portanto os organizam de forma mais adequada abrindo espao, assim, para que a rea administrativa da instituio concentre-se na gesto daquelas suas atividades mais relevantes. A terceirizao, alm de aumentar a mobilidade de pessoal para realizar os servios, reduz os custos na maioria das situaes, uma vez que o rgo no tem que arcar com diversos encargos, inclusive aqueles de longo prazo, como a Previdncia. Este o caso de servios como: limpeza, transportes, segurana e telefonia. De toda forma, a opo pela terceirizao deve ser antecedida de um estudo sobre a sua viabilidade econmica, bem como sobre a efcincia e a fexibilidade de gesto, esperadas. " PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA Essa alternativa tambm vlida para contratar servios sujeitos a constantes atualizaes tecnolgicas, uma vez que difcil para o governo fazer os investimentos na freqncia necessria para acompanhar essas inovaes, ao passo que obrigao da empresa contratada atualizar-se tanto em termos da tecnologia como de tcnicas de trabalho, uma vez que isto est pressuposto no servio por ela oferecido. Todos os servios que envolvem informtica, seja em relao manuteno de equipamentos ou ao desenvolvimento de programas, encaixam-se nessa categoria. Alm desses quatro grupos de profssionais, tambm os cargos comissionados no devem fazer parte das carreiras, sendo reservados para chefas e assessorias. Esse tipo de profssional importante, pois uma de suas funes estabelecer as conexes entre as diretrizes polticas do governo e a fora de trabalho permanente, que conhece os processos de trabalho das reas. Se os cargos de chefa forem efetivos, a substituio de um gerente, se for necessria, torna-se praticamente impossvel. Resumindo, as caractersticas do contrato de trabalho de cada grupo de servidores dependero da atividade a ser desempenhada e daquelas inerentes unidade em que o servidor estiver atuando. A nova tendncia para organizar carreiras e cargos baseia- se no enriquecimento do trabalho, tornando as atribuies mais amplas e genricas, e no especfcas de uma nica organizao ou rea. Cargos com atribuies especfcas e restritas como as de um digitador, por exemplo no tem mais lugar na moderna gesto de RH. Sugere-se a adoo, sempre que possvel, de cargos largos multifuncionais ou multidisciplinares. 4.2. Recrutamento e Seleo A contratao de novos funcionrios uma das estratgias principais para atingir o perfl ideal, quantitativo e qualitativo, de profssionais para os quadros dos rgos pblicos, constituindo-se na porta de entrada, muitas vezes permanente, no servio pblico. Por este motivo, tal processo deve ser realizado de forma muito precisa. "" PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA Os insumos bsicos para a poltica de recrutamento e seleo devem ser as competncias desejadas para o desempenho dos diversos processos de trabalho, de acordo com as funes que devero ser desempenhadas pela organizao nos prximos anos. Tambm devem ser utilizadas para a defnio desta poltica as necessidades quantitativas de pessoal para os diversos cargos, que podem ser detectadas pela comparao entre o quadro atual da fora de trabalho e o necessrio para a realizao desses processos de trabalho. Tais insumos contribuiro para que sejam defnidos o cronograma, o quantitativo de vagas, os cargos ofertados, as competncias requeridas, o regime e a jornada de trabalho desejados. A rea responsvel pela gesto de recursos humanos deve desenhar estratgias de recrutamento e seleo que garantam a oferta rpida e contnua de servidores competentes e qualifcados, de acordo com o perfl necessrio, bem como uma alocao efciente para eles. Para tanto, o recrutamento de pessoal deve ocorrer de forma regular e escalonada, de modo a suprir as necessidades detectadas no planejamento, sem pressionar fortemente o oramento. A principal forma de recrutamento utilizada em rgos pblicos o concurso pblico, que deve ser utilizado tanto para a contratao de estatutrios quanto para os funcionrios em regime de emprego pblico. Quando o intervalo temporal entre os processos de seleo realizados desta forma no muito grande, evita-se o surgimento de grupos de servidores com signifcativas defasagens etrias em um mesmo rgo. Possuir em seus quadros um grupo de servidores com grande diferena de idade e tempo de servio na organizao pode provocar difculdades no relacionamento e no trabalho em equipe, alm de difcultar a consolidao de um quadro de pessoal identifcado com a organizao. Para evitar esse tipo de problema, indicada uma nova sistemtica para a realizao de concursos pblicos, segundo a qual tais processos so realizados com nmero de vagas pr-determinado e prazo limitado para encerramento do processo de convocao, de modo que os candidatos melhor classifcados sero os escolhidos para preencher as vagas previamente estabelecidas, a exemplo do que ocorre nos vestibulares. "2 PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA Em seguida, os demais candidatos devem ser dispensados e o concurso encerrado, evitando assim as longas listas de espera por convocao, que podem durar anos. Nesse contexto, o prazo mdio para a realizao de todo o processo de seleo ser uma informao importante para um planejamento adequado do cronograma de recrutamento. O encurtamento do prazo entre o incio do concurso e a nomeao dos candidatos aprovados deve ser um aspecto importante para garantir que os recursos necessrios para as nomeaes estejam disponveis no momento oportuno uma difculdade recorrente nos rgos pblicos. Essa nova sistemtica tem por fnalidade aproveitar o candidato classifcado no momento em que sua realidade de vida e expectativas esto direcionadas para o concurso em questo. Por outro lado, a realizao de concursos peridicos, renovando constantemente os quadros pblicos, fortalece as carreiras, evita os gaps entre geraes, viabiliza uma maior continuidade de polticas pblicas e tem conseqncias importantes sobre a motivao dos servidores, uma vez que inibe a sua segregao em grupos fechados. Alm disso, permite que os potenciais candidatos se programem para prestar os concursos. 4.3. A Defnio das Carreiras: O Desenho de Cargos Largos e o Papel das Competncias Entende-se por cargo largo multifuncional a aglutinao de atividades (atribuies) de mesma natureza de trabalho. Em Planos de Cargos e Carreiras adotados recentemente por rgos pblicos, observa-se a preferncia por cargos largos como Agentes Administrativos, que englobem atividades de apoio administrativo, como as exercidas por funcionrios de nvel mdio nos cargos de Auxiliar de Compras, Auxiliar de Contabilidade ou Auxiliar de Recursos Humanos, por exemplo. A mobilidade funcional um dos grandes benefcios promovidos pela adoo de carreiras horizontais. Por possuir atribuies mais amplas, mas sempre na mesma rea de atuao, aumenta a possibilidade de alocao dos "# PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA funcionrios nas diversos setores do rgo ou nos diversos rgos de uma instncia de governo. Assim, a mobilidade funcional pode ser um meio barato e efetivo de facilitar a troca de conhecimentos e habilidades, bem como um veculo para a construo de valores e cultura comuns. Vale ressaltar, como aspecto fundamental do processo de construo de cargos largos, que sejam agregadas somente as atribuies de uma mesma natureza de trabalho, nos casos de cargos mais operacionais, e de uma mesma rea de concentrao, nos casos de cargos mais estratgicos. Se um cargo reunir funes como as de contador, mdico, cirurgio dentista e tcnico em informtica, apenas por atuarem em uma mesma rea ou em atividades de apoio ao rgo, as vantagens da criao do cargo largo se extinguem, pois no promovida a mobilidade funcional. De qualquer forma, deve fcar claro que os cargos largos devem seguir os critrios apontados para a sua construo. Os cargos largos adotados pelos Planos de Cargos e Carreiras mais modernos no esto baseados somente nas suas atribuies, mas tambm nas competncias requeridas, as quais podem ser defnidas, de uma maneira simplifcada, como um conjunto de conhecimentos (saber), habilidades (saber fazer) e atitudes (agir) necessrios ao desempenho de determinado cargo. Alm de necessrias ao cargo, essas competncias so crticas para a realizao de determinados objetivos e metas da instituio. As competncias podem ser defnidas: a) de forma agregada, para toda a organizao, b) em bases individuais ou para um determinado perfl de funcionrio; c), de forma comum a todos os integrantes de um cargo largo e, d) de forma especfca para as diferentes disciplinas ou funes dentro de uma mesma denominao de cargo. Deve-se lembrar que os cargos continuam sendo um conjunto de atribuies, mas as competncias adequadas para o desenvolvimento dessas atribuies podem estar contidas na descrio do cargo no respectivo Plano, devendo ser demandadas por ocasio da realizao dos concursos. "$ PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA 4.4. A Estrutura de Desenvolvimento nas Carreiras Uma estrutura de progresso adequada para as carreiras fundamental porque suas caractersticas defnem a forma e os incentivos ao desenvolvimento profssional do servidor. As regras devem associar a ascenso do funcionrio ao acmulo de suas competncias, atribuies e ao seu desempenho, isto , sua formao, ao desenvolvimento de habilidades necessrias realizao de determinadas tarefas (competncias requeridas), sua experincia e ao processo de avaliao e, por decorrncia, possibilidade de assumir novas responsabilidades. Estes fatores dependem, entre outros, das aes de capacitao realizadas pelo funcionrio. Para que esse mecanismo se viabilize, fundamental uma construo adequada das atribuies de cada cargo, as quais devem ser sufcientemente amplas para possibilitar esta evoluo ao longo da carreira, atravs da defnio de diferentes nveis de responsabilidade e complexidade para o exerccio das atividades medida que o servidor vai sendo promovido. Na construo dessas carreiras, importante que elas respeitem uma estrutura piramidal (nmero de vagas decrescente medida que se atingem os seus nveis mais elevados) em seus nveis fnais, com uma diferenciao salarial maior que a estabelecida entre os nveis anteriores, para sempre estimular os servidores a buscarem o seu desenvolvimento profssional. Nestes nveis superiores, deve haver um nmero restrito de vagas para progresso, destinadas a um pequeno grupo dentre os mais capacitados, os que apresentam melhor desempenho e os que possuem condies de executar tarefas com maior grau de complexidade. Os cargos de chefa e de assessoria como j foi apontado no devem fazer parte desta estrutura, devendo ser ocupados por livre nomeao e escolhidos dentre os funcionrios do quadro ou no mercado de trabalho externo organizao. A incluso destes cargos na estrutura de carreiras difculta a mudana de chefas quando necessrio e pode inviabilizar a gesto de uma determinada rea. Recomenda-se estabelecer que os funcionrios mais competentes atinjam o nvel mximo da carreira em, no "! PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA mnimo, 20 anos portanto quando j possurem bastante experincia e que a possibilidade de progresso na carreira persista mesmo nos perodos em que estiver ocupando funo comissionada j que a progresso est ligada ao seu desempenho, como j foi dito, o que independe dele ocupar uma funo comissionada. 4.5. Remunerao Em uma poltica integrada de recursos humanos, a estrutura remuneratria est intimamente ligada estrutura de evoluo dos servidores nas carreiras, assim como avaliao de desempenho. Nas discusses atuais sobre remunerao dos servidores pblicos, o parmetro bsico para a defnio das correes salariais tem sido a remunerao para cargos equivalentes no setor privado, observada a restrio estabelecida pela disponibilidade oramentria. Adicionalmente, uma outra questo importante a observar na questo da remunerao a recuperao da hierarquia salarial, isto , da consistncia da estrutura de salrios relativos, baseada na complexidade das atribuies, responsabilidades e competncias. Assim, a poltica salarial para os servidores pblicos deveria pautar-se por estes dois fatores. A hierarquia importante para evitar o desestmulo por parte dos servidores, enquanto o pagamento de remuneraes compatveis com as praticadas no setor privado fundamental para permitir a comunicao entre os mercados de trabalho pblico e privado e, por conseqncia, o recrutamento de servidores qualifcados, bem como implica em maior justia tanto para os funcionrios como para a sociedade que em ltima instncia fnancia os salrios pagos no setor pblico. Via de regra, as remuneraes pagas no setor pblico so maiores para os funcionrios que ocupam as posies auxiliares, administrativas e em diversos casos tambm as tcnicas, e so inferiores para as posies gerenciais. Por conseqncia, o setor pblico apresenta maiores difculdades para recrutar pessoas para realizar estas ltimas atividades, as quais so fundamentais no novo modelo de gesto que vem sendo implantado na administrao pblica. "% PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA Recomenda-se tambm o aumento da amplitude remuneratria, entendida como a diferena entre a remunerao inicial e fnal. A tendncia nos rgos pblicos nos ltimos tempos era a reduo dessa amplitude, chegando a descaracterizar o signifcado de carreira. Promovendo um aumento da diferena entre o valor da remunerao inicial e fnal, pretende-se tornar mais atrativa a permanncia no setor pblico, pois o funcionrio tem um estmulo maior no s para continuar no cargo, mas tambm para buscar melhorias na sua produtividade ou desempenho. Para que seja realizada uma gesto de recursos humanos transparente e voltada para a melhoria do desempenho dos funcionrios e reas de trabalho, a estrutura remuneratria deve consistir de uma nica parcela fxa o salrio base associada apenas a uma parcela varivel, chegando a at 10 ou 20% do salrio base. O montante dessa parcela varivel no estaria vinculado a fatores como o tempo de servio, que no trazem estmulos ao desenvolvimento do funcionrio, mas sim ao resultado da avaliao de desempenho do funcionrio e da rea ou equipe de trabalho. A criao desta parcela varivel ou gratifcao pode ser interessante porque implica a defnio de metas a serem cumpridas e vincula uma pequena parcela da remunerao do servidor sua atuao. Alm de possibilitarem a concesso de reajustes diferenciados, representam um instrumento importante para os gestores em relao ao trabalho das suas equipes. Se, para todas as gratifcaes implantadas, for estabelecida a exigncia de avaliao de desempenho institucional e individual, pode-se fazer com que a organizao passe a estabelecer e publicar metas institucionais anuais aferidas semestralmente para efeito das gratifcaes. J as avaliaes individuais devem levar em conta o nvel de contribuio do servidor para o alcance das metas institucionais. Com vistas a garantir a transparncia e contnua discusso e aperfeioamento do processo, as normas tambm devem prever a implantao de comits de avaliao com a participao de servidores para analisar eventuais discordncias quanto ao resultado das avaliaes individuais. "& PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA Outro ganho indireto, mas no menos importante, em termos de gesto, o fato de que com as gratifcaes vinculadas produtividade com avaliaes semestrais, estabelece-se, ao menos duas vezes por ano, um espao para anlise da situao dos diversos setores da organizao e refexo interna sobre o processo de trabalho, defnio e alcance de metas. Nesse sentido, podem ser vinculadas aes de capacitao corretivas para situaes de desempenho insatisfatrio. 4.6. Avaliao de Desempenho A avaliao de desempenho um instrumento que possui um papel muito relevante na gesto estratgica de recursos humanos, embora gere diversas discusses a respeito de questes como a subjetividade dos critrios e a tendncia complacncia por parte dos avaliadores. Uma poltica de avaliao de desempenho representa uma ferramenta importante para o desenvolvimento de uma cultura voltada para resultados. Tal afrmao baseada no pressuposto de que o alinhamento de objetivos individuais e das equipes s metas da organizao implica no maior envolvimento dos funcionrios de todos os nveis, os quais passam a se sentir pessoalmente responsveis pelo desempenho da organizao. Numa primeira fase que pode ser considerada a fase do planejamento estratgico os altos dirigentes articulam os objetivos e metas da organizao a partir dos quais os gerentes e diretores determinam objetivos estratgicos e mensurveis para suas unidades. Os objetivos para o desempenho dos indivduos e das equipes so desenvolvidos subseqentemente. Uma poltica consistente de avaliao de desempenho fora os funcionrios e gerentes a defnir e priorizar em conjunto as metas e objetivos, determina como os indivduos e as equipes contribuem para o alcance dos objetivos da Casa, permite identifcar os pontos fracos e fortes do desempenho individual e reconhece e premia a busca do aumento da produtividade. As chefas das diversas reas devem participar ativamente da avaliao e da elaborao do plano de desenvolvimento "' PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA profssional de seus funcionrios e serem responsabilizadas pelos resultados alcanados nas reas sob sua superviso, podendo ser inclusive exoneradas se forem continuamente insatisfatrios, o que tambm inibiria decisivamente a ocorrncia de promoes desvinculadas do mrito. A chave para o sucesso da poltica de avaliao de desempenho a integrao com a poltica de capacitao, oferecendo oportunidades de desenvolvimento aos profssionais nas reas em que eles apresentam pontos fracos. Vale ressaltar que mecanismos que associem o valor da remunerao avaliao de desempenho como foi sugerido no tpico anterior esto positivamente relacionados com os objetivos de propiciar maior efcincia, alcance dos resultados e interao com a sociedade. Entretanto, para que possam desempenhar adequadamente esse papel, os processos de avaliao precisam ser percebidos como justos pelos participantes, sob pena de prejudicar o alcance dos benefcios resultantes da prestao de contas sociedade sobre o desempenho. Se assim no o forem, as informaes sobre o desempenho podero ser questionadas pelos servidores. Esse o papel das metas pr-estabelecidas e amplamente divulgadas: neutralizar o carter subjetivo das avaliaes de desempenho, que muitas vezes deixam de ser consideradas pelos responsveis por RH pela falta de legitimidade das mesmas. Vale ressaltar que a avaliao de desempenho para progresso deve ser mais completa que a realizada para gratifcao, pois no inclui somente os resultados alcanados pelo servidor em relao a metas de desempenho pr-estabelecidas, mas tambm uma anlise sobre as competncias adquiridas e as suas potencialidades para absorver atribuies e responsabilidades maiores. Um processo de avaliao s completo quando um de seus componentes a entrevista que a chefa realiza com cada subordinado avaliado. neste momento que so detectadas as habilidades e defcincias, as realizaes, as mudanas necessrias e as demandas por capacitao, bem como tem incio o processo de defnio das metas para o perodo seguinte. neste contato direto entre o chefe e o "( PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA subordinado que as relaes e a motivao para o trabalho evoluem. A partir da discusso acima, um modelo satisfatrio de anlise de desempenho pode possuir um componente associado avaliao de cada servidor e outro relativo performance de grupos ou da organizao. H prs e contras nas duas opes, os quais uma vez reconhecidos podem contribuir decisivamente para o desenho adequado de um sistema para esta fnalidade. Quando a avaliao individual envolve apenas o chefe e o subordinado, esta relao direta termina inibindo um processo efetivo de avaliao, pois a relao entre ambos pode impedir a realizao de uma anlise isenta, dada a complacncia decorrente da falta de cultura avaliativa individual, a conseqente repercusso fnanceira da avaliao efetuada e a possibilidade de o avaliador se transformar em avaliado no futuro. Assim, ao analisar um indivduo, importante que o maior nmero possvel de pessoas participem deste processo a chamada avaliao 360 graus, que inclui chefa, colegas e usurios dos servios -, de forma a diluir o impacto da avaliao direta, eliminar o carter individualista do avaliador e possibilitar que vrios indivduos infuenciados pelo trabalho de uma pessoa possam avaliar a sua performance, diluindo responsabilidades e possibilitando uma avaliao mais justa e menos complacente. Por outro lado, a avaliao institucional (ou de um grupo) fortalece o trabalho em equipe e facilita o estabelecimento de metas, tornando a avaliao mais objetiva. Tem se mostrado, portanto, mais efcaz. Entretanto, no impede que uma pessoa tenha um desempenho inferior e se benefcie da performance alcanada pelo restante do grupo. De toda forma, este tipo de comportamento tende a desaparecer ao longo do tempo na medida em que se repetir e os colegas deste indivduo passarem a cobrar uma participao mais ativa do mesmo. Outra forma de minimizar este efeito ocorre atravs da utilizao conjunta da avaliao individual e da coletiva. Nunca demais ressaltar que os critrios de avaliao devem ser os mais objetivos possveis e, nesta medida, devem estar sempre relacionados s metas da organizao, as quais so derivadas do planejamento estratgico, fundamental neste modelo. A avaliao deve implicar em 2 PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA um plano de capacitao, a fm de corrigir as defcincias levantadas em toda a organizao, e deve se pautar em um momento seguinte, dentre outros fatores, pelos eventos de capacitao anteriormente realizados. 4.7. Capacitao A poltica de capacitao tambm um componente fundamental de todo o processo de busca do perfl adequado de recursos humanos para os rgos pblicos. As aes de treinamento e desenvolvimento devem ser estruturadas em um plano com periodicidade certa por exemplo, um ano e balizadas, em primeiro lugar, pelas diretrizes emanadas do planejamento estratgico da organizao, as quais sero fundamentais para a defnio do perfl necessrio de servidores; em segundo lugar, sua defnio levar em conta as informaes advindas das avaliaes de desempenho dos servidores, contemplando as necessidades e defcincias apontadas no processo de avaliao; e, em terceiro lugar, as aes devem levar em considerao as alteraes na tecnologia e nos processos de trabalho, que acontecem em uma velocidade cada vez maior, exigindo uma capacitao constante dos funcionrios. Alm dos cursos tradicionais, podem ser utilizados outros mecanismos para treinar e capacitar os servidores, tais como o coaching, que consiste no acompanhamento e orientao de um funcionrio, por um determinado perodo, durante a execuo de suas atividades tpicas. Esta forma de capacitao tem sido adotada com freqncia, em geral quando se deseja obter resultados em curto prazo. Outra forma de capacitar os servidores para o trabalho a realizao de programas de treinamento distncia, principalmente para as rotinas operacionais. Esta prtica pode reduzir signifcativamente os custos de treinamento quando as tarefas no so complexas e pertencem a reas com alta rotatividade de pessoal. Esse tipo de treinamento pode ser reforado pela utilizao de manuais de normas e procedimentos que contenham descrio detalhada da realizao das atividades. Treinamentos no trabalho e a formao de multiplicadores, que devero replicar o 2" PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA conhecimento adquirido para os seus colegas tambm so estratgias de capacitao que podem ser adotadas. Na medida em que a organizao no se prende a apenas uma forma de realizar suas aes de capacitao, amplia-se a possibilidade de tornar os eventos de capacitao mais freqentes e fazer com que um nmero maior de servidores possa aprimorar a sua qualifcao. Vale lembrar que a poltica de capacitao , ainda, um insumo importante para a avaliao de desempenho, pois esta ltima consideraria os cursos realizados e o acmulo de competncias resultante dos mesmos. Desta forma, as aes de capacitao e de avaliao de desempenho so complementares entre si. 5. Consideraes Finais A gesto de recursos humanos no setor pblico brasileiro se pautou, durante muitos anos, pela realizao de atividades operacionais e pelo comportamento reativo, que visava o atendimento a demandas pontuais e emergenciais. No existiam diretrizes claras para as polticas de recursos humanos adotadas pelos diversos rgos, os quais desta forma no conseguiam formar um quadro de servidores com o perfl desejado. Este cenrio tem se alterado na medida em que os gestores pblicos tm atentado para a relevncia de investir na formao de um quadro de servidores capacitado para a realizao das tarefas inerentes a cada organizao. Neste sentido, uma srie de polticas de recursos humanos vm sendo adotadas em diversos pases e mesmo no Brasil em diversas esferas de governo. Por ser um tema cujos estudos foram aprofundados apenas recentemente, observa-se uma srie extensa de modelos de gesto e polticas de recursos humanos atravs das quais os governos vm tentando aprimorar a composio e o perfl de suas respectivas foras de trabalho. Tais tentativas buscam, via de regra, um desenho que exiba uma consistncia interna, nem sempre alcanvel em virtude da forte infuncia poltica exercida sobre este processo de formulao e implementao das diretrizes de recursos humanos para as organizaes pblicas. 22 PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA Este artigo visou apresentar uma proposta articulada e integrada de polticas de recursos humanos, dentre diversas possveis, dado que tais polticas devem ser desenhadas considerando as caractersticas peculiares de cada instituio. Por isso, a proposta aqui no pretende ser exaustiva, mas apenas estimular a discusso em torno de um tema muito relevante para a gesto pblica. Existem outros aspectos da agenda de discusso sobre o assunto que aqui no foram tratados, mas que certamente tambm vm sendo debatidos e assim continuaro nos prximos anos a criao de um mercado interno que possibilite a correta alocao das pessoas, a transio entre o perfl atual e o desejado para a fora de trabalho, o surgimento de mecanismos que permitam remunerar de forma diferenciada aqueles que apresentam desempenho distinto, o desenho de polticas adequadas a um cenrio de contratualizao e adoo de programas executados de forma matricial, o controle sobre a assimetria de informaes entre servidores, dirigentes e a sociedade so questes que, dentre outras, tero de ser bastante debatidas para possibilitar o aprimoramento da gesto de recursos humanos no setor pblico. Por fm, gostaramos de citar que uma mudana no futuro, ainda pouco discutida e adotada hoje, ser fundamental para a gesto adequada de recursos humanos: o papel dos gerentes em relao ao desenvolvimento profssional de seus servidores. A maioria dos gerentes no se envolve nesta questo atualmente e entende que este papel cabe rea de recursos humanos, quando esta ltima no rene condies para identifcar as necessidades de desenvolvimento de cada equipe. Quando o gerente assumir este papel, que cabe a ele, as unidades de recursos humanos devero atuar como facilitadoras e consultoras deste processo que, em ltima instncia, ser discutido entre as chefas e seus subordinados. Esta mudana demorar a ocorrer, dada a cultura predominante, mas quando se consolidar poderemos afrmar que a gesto de recursos humanos no setor pblico estar contribuindo fortemente para o alcance de bons resultados por parte das organizaes. 2# PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA Referncias Bibliogrfcas OCDE (2000) Recent Developments and Future Challenges in Human Resource Management in OECD Member Countries, Background Paper by the Secretariat, Paris: OECD 2$