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OPINION N.

003-2005/GTN


Entidad : Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y de
Salud (INFES)

Asunto : Elaboracin de presupuestos deductivos de obra.

Referencia : Oficio N 537-2004-GC-INFES-VIVIENDA




1. ANTECEDENTES.

Mediante el documento de la referencia, el Gerente General del Instituto Nacional de
Infraestructura Educativa y de Salud - INFES, en adelante la Entidad, formula
consulta respecto de la procedencia de incluir los gastos generales fijos en el clculo
del presupuesto deductivo que tiene lugar cuando se ordena la ejecucin de
adicionales de obra.

2. CONSULTA.

La Entidad manifiesta y consulta literalmente:

[...] En la elaboracin de los Presupuestos Adicionales de Obra ha quedado
establecido que solo se deben considerar los gastos generales que estn
relacionados directamente con el plazo de ejecucin de la obra, esto es, no se
consideran los gastos generales fijos (gatos de licitacin y gastos financieros), pues
no se incrementan con la aprobacin de los presupuestos adicionales.

() En la elaboracin de Presupuestos Deductivos de Obra, se deben incluir los
gastos generales fijos? [...] (sic).


3. ANLISIS.

Antes de iniciar el desarrollo del presente anlisis, debemos precisar que, de
conformidad con lo dispuesto por el inciso d) del artculo 59 del Texto nico
Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
1
, en adelante la
Ley, y el artculo 7 del Texto nico de Procedimientos Administrativos del
CONSUCODE
2
, las consultas que absuelve este Consejo Superior, son aquellas
referidas a la interpretacin y/o aplicacin de algn aspecto oscuro o ambiguo de la
normativa sobre contratacin pblica. En este sentido, el anlisis ser desarrollado

1
Aprobado mediante Decreto Supremo N 012-2001-PCM.

2
Aprobado mediante Decreto Supremo N 127-2002-PCM.

2
con referencia a hechos generales, por lo que sus conclusiones no estarn vinculadas
necesariamente a situacin particular alguna.

3.1 De manera preliminar, debemos tener en consideracin que los componentes
de la estructura del presupuesto base de una obra se agrupan en dos rubros:
costos directos y costos indirectos
3
. Entre los primeros, se encuentran los
materiales, la mano de obra y los equipos. En cambio, entre los segundos, se
encuentran los gastos generales y la utilidad
4
. Ambos rubros conforman el
presupuesto base, el cual, sumado con los impuestos correspondientes,
constituye el total del valor referencial del proceso de seleccin.

Por su parte, los denominados gastos generales se descomponen, en fijos y
variables, dependiendo si estn o no relacionados con el tiempo de ejecucin
de la obra, respectivamente, cada uno de los cuales se desagregan conforme a
su naturaleza. As tenemos que, los gastos generales se dividen en:

- Gastos Generales no relacionados con el tiempo de ejecucin de la
obra o fijos, que son aqullos en que slo incurren una vez, no
volviendo a gastarse aunque la obra se ample en su plazo original.

- Gastos Generales relacionados con el tiempo de ejecucin de la
obra o variables, que son aqullos que dada su naturaleza siguen
existiendo o permanecen a lo largo de todo el plazo de obra incluida
su eventual ampliacin.
5
. (El nfasis es nuestro).

Por tanto, entre los primeros se encuentran los gastos incurridos en documentos
para la presentacin de propuestas, gastos de estudios de suelos, gastos de
visita al terreno, gastos de elaboracin de propuestas, seguros contra incendios,
obligaciones fiscales, entre otros; mientras que, entre los segundos, los gastos
generales variables, se encuentran los costos de luz, telfono y gabelas,
papelera y tiles de escritorio, gastos de traslado de personal, viticos de
personal, artculos de limpieza, gastos de operacin, entre otros
6
.

3
En opinin de Jess Ramos Salazar, () es denominador comn en las obras de construccin la
participacin en el clculo del presupuesto de obra de dos conceptos de costos: a) los costos
directos; y, b) los costos indirectos. En trminos generales podemos definir el costo directo como
aquellos gastos que se pueden aplicar a una partida determinada y los costos indirectos son todos
aquellos gastos que no pueden aplicarse a una partida determinada, sino al conjunto de la obra
(). RAMOS SALAZAR, Jess. Costos y Presupuestos en Edificacin. Cmara Peruana de la
Construccin, 1996. Pg. 242.

4
Segn el artculo 2 del Decreto Supremo N 011-79-VC del 01 de marzo de 1979, los gastos
generales son aquellos que debe efectuar el contratista durante la construccin, derivados de la
propia actividad empresarial del mismo, por lo cual no pueden ser incluidos dentro de las partidas de
la obra.

5
SALINAS SEMINARIO, Miguel. Costos, Presupuestos, Valorizaciones y Liquidaciones de Obra.
Instituto de la Construccin y Gerencia. Lima, 2003. Pg. 80.

6
Op. Cit. Pg. 81-82.

3
Por otro lado, debe tenerse en consideracin que dentro del marco normativo
establecido por la Ley y su Reglamento
7
, en adelante el Reglamento, se han
previsto dos sistemas de adquisiciones y contrataciones a travs de los cuales
las Entidades del Estado pueden contratar la obtencin de bienes, servicios y la
ejecucin de obras requeridos para el cumplimiento de sus fines; los mismos
que, de conformidad por lo dispuesto por el artculo 45 del Reglamento,
servirn para determinar el precio y sus posibles ajustes, sobre la base de las
condiciones pre-establecidas en funcin a la naturaleza y al objeto principal
del contrato.

As, se tiene que los sistemas de contrataciones que pueden implementarse
dentro de las Bases Administrativas de los procesos de seleccin que se
desarrollen para contratar la ejecucin de obras pblicas, son los de Suma
Alzada y Precios Unitarios, Tarifas o Porcentajes, los mismos que mantienen
en su naturaleza diferencias sustanciales, destacadas en el artculo 45 del
Reglamento que a continuacin se transcribe parcialmente:

[..] En el sistema de suma alzada, el postor formula su propuesta
por un monto fijo y por un determinado plazo de ejecucin.
Tratndose de obras, el postor presentar, adems, el desagregado
por partidas que da origen a su propuesta. Este sistema slo ser
aplicable cuando las magnitudes y calidades de la prestacin estn
totalmente definidas en las especificaciones tcnicas y en los trminos
de referencia y, en el caso de obras, en los planos y especificaciones
tcnicas respectivos.

En el sistema de precios unitarios, tarifas o porcentajes, el postor
formula su propuesta ofertando precios, tarifas o porcentajes en
funcin de las partidas o cantidades referenciales contenidas en las
Bases, y que se valorizan en relacin a su ejecucin real, as como
por un determinado plazo de ejecucin. En estos casos, el postor
presentar, adems del desagregado a que se refiere el prrafo
precedente, el valor total de la oferta econmica. (El subrayado es
nuestro)

Del texto del artculo antes citado se desprende que, cuando una Entidad opte
por contratar una obra a suma alzada conviene un precio global, previo e
invariable para la realizacin total de la obra
8
, la misma que deber ejecutarse
con sujecin estricta a los planos y especificaciones tcnicas
9
contenidos en el
contrato
10
, bajo responsabilidad del contratista.

En tal sentido, las obras que se ejecuten bajo el sistema de suma alzada
implican la invariabilidad del precio
11
pactado contractualmente, as como
la invariabilidad de la obra en s, elementos que se encuentran directamente
relacionados, de forma tal que, slo cuando se verifiquen modificaciones o
variaciones en el proyecto de la obra concretamente en los planos y

7
Aprobado mediante Decreto Supremo N 013-2001-PCM.

4
especificaciones tcnicas, podr producirse la correspondiente modificacin
del precio.

3.2 Ahora bien, respecto de la materia objeto de consulta, debemos mencionar que
el ordenamiento positivo en materia de contrataciones y adquisiciones del
Estado constituido por la Ley, su Reglamento, las directivas emitidas por
este Consejo Superior y dems normas modificatorias y complementarias
hace referencia expresa a un presupuesto deductivo de obra, nicamente en
el texto del artculo 159 del Reglamento, cuando prescribe la procedencia de
la ejecucin de adicionales en los casos en que su valor, restndole los
presupuestos deductivos, no superen el quince por ciento (15%) del monto total
del contrato original.

Sin perjuicio de lo expuesto, adems del presupuesto deductivo que tiene lugar
durante la ejecucin de un adicional, en las lneas siguientes desarrollaremos
dos acepciones equvocas de presupuesto deductivo surgidos de la aplicacin
prctica de la normativa, a decir: a) el presupuesto deductivo de obra que tiene
lugar por metrados no ejecutados de una partida y b) el presupuesto deductivo
que surge de la disposicin de una reduccin de obra.

3.3 El artculo 42 de la Ley prescribe como una de las facultades conferidas a
las Entidades durante la etapa de ejecucin contractual la posibilidad de
ordenar la ejecucin de prestaciones adicionales cuando stas sean
indispensables para alcanzar la finalidad del contrato.

Por su parte, los artculos 159 y 160 del Reglamento, regulan los requisitos,
el procedimiento y las eventuales consecuencias a los que debe sujetarse la
Entidad contratante a efecto de ordenar vlidamente la ejecucin de
prestaciones adicionales en el caso de la contratacin de obras.

En ese sentido, la ejecucin de un adicional de obra implica la aprobacin del
presupuesto adicional de obra correspondiente, entendindose por aquel al

8
DROMI, Roberto. Licitacin Pblica. Buenos Aires, 1995. Pg. 568.

9
De conformidad con la Norma Tcnica de Control N 600-02, aprobada mediante Resolucin de
Contralora N 072-98-CG, las especificaciones tcnicas de una obra constituyen las reglas que
definen las prestaciones especficas del contrato de obra; esto es, descripcin de los trabajos,
mtodo de construccin, calidad de los materiales, sistemas de control de calidad, mtodos de
medicin y condiciones de pago, requeridos en la ejecucin de la obra.

10
En relacin con el deber de sujecin al proyecto, Osvaldo Mximo Bezzi sostiene que, el
contratista tiene obligacin de ejecutar la obra conforme al proyecto, pliegos y dems
documentacin que integra el contrato, a fin de concretar el resultado prometido, que es la
construccin de la obra. BEZZI, Osvaldo Mximo. El Contrato de Obra Pblica. Buenos Aires
1981. Pg. 149.

11
En opinin de Osvaldo Mximo Bezzi, la contratacin a suma alzada o ajuste alzado consiste en
la realizacin de una obra cuyo precio se fija en forma global. Sin duda ello exige que a esa
invariabilidad del precio corresponda una invariabilidad de la obra. BEZZI, Osvaldo Mximo.
Op. Cit. Pg. 20.

5
() mayor costo originado por la ejecucin de trabajos complementarios y/o
mayores metrados no considerados en las bases de la licitacin o en el
contrato respectivo, y que son indispensables para alcanzar la finalidad del
contrato
12
.

As, cuando nicamente se advierta la necesidad de ejecucin de un trabajo no
previsto, el valor del adicional de obra que se genere ser el monto resultante
de los costos directos comprometidos en el presupuesto adicional de obra; por
el contrario, si en el presupuesto contratado ya existe una partida para un
trabajo determinado y se requiere modificar y/o sustituir ste por otro trabajo
(adicional) para alcanzar la finalidad del contrato, el valor del adicional de obra
ser el monto resultante de la diferencia del presupuesto que requiere el trabajo
adicional y el respectivo presupuesto deductivo.

Al respecto, es importante precisar que los gastos generales que se deben
considerar en los presupuestos adicionales, son aquellos en los que el
contratista incurra, cualquiera sea su naturaleza, con la condicin que se
encuentren debidamente demostrados, justificados y relacionados con la
ejecucin de la obra adicional. Por lo tanto, todo presupuesto adicional, genere
o no la obra adicional la ampliacin de plazo, conlleva considerar los gastos
generales, sean fijos o variables, que los afecten.

En ese orden de ideas, siendo el presupuesto deductivo que se debe considerar
para la determinacin del valor de un adicional de obra, el presupuesto de una
partida contenida en el presupuesto de obra original que se modifica o sustituye
por un trabajo adicional con el objeto de alcanzar la finalidad del contrato, se
entiende que ste no significa una alteracin en los gastos generales fijos en
los ya ha incurrido el contratista; por lo tanto, resulta razonable no incluir los
gastos generales fijos para la determinacin del presupuesto deductivo que
tiene lugar en la ejecucin de un adicional de obra, independientemente del
sistema de contratacin en el que nos encontremos.

3.4 En otro orden de consideraciones, tenemos el caso de una obra que en su
etapa de ejecucin origina metrados no ejecutados en determinadas
partidas, en razn de la divergencia existente entre los planos y las
especificaciones tcnicas de la obra y lo efectivamente ejecutado, los cuales
han dado lugar, en la prctica, a que se hable de un presupuesto deductivo de
obra.

A este respecto, cabe sealar que siempre que en los contratos de obra a suma
alzada las condiciones contractuales se mantengan invariables los planos y las
especificaciones de obra, y el contratista cumpla con ejecutar la obra con
sujecin a las mismas, la Entidad no podr efectuar deductivos de obra por los
menores metrados no ejecutados de una partida y, en consecuencia, no podr
reducir el monto fijo contratado, por lo que no tiene cabida hablar de un

12
Definicin contenida en la Directiva N 012-2001-CG/OATJ -PRO.


6
supuesto deductivo de obra. En dichos casos, los encargados de la elaboracin
del expediente tcnico sern responsables de la defectuosa previsin e
inadecuada sustentacin de los metrados
13
, as como de la incorrecta
elaboracin del valor referencial, de conformidad con lo dispuesto por la
Norma Tcnica de Control N 600-01
14
, debiendo la Entidad iniciar las
acciones correspondientes a efecto de deslindar responsabilidades.

Asimismo, cuando en el marco de un contrato de obra a precios unitarios no se
ejecutan el ntegro de los metrados referenciales contenidos en las Bases y la
Entidad cumple con reconocer los costos de lo efectivamente ejecutado,
tampoco cabe referirse a la diferencia de presupuesto existente entre lo
ejecutado y lo contenido en los planos y especificaciones de obra como un
presupuesto deductivo de obra, por cuanto aquello no ser finalmente objeto de
la determinacin de la contraprestacin a cargo de la Entidad contratante, la
misma que se valoriza en funcin de la ejecucin real. En todo caso, la
ejecucin efectiva de menores metrados no puede dar lugar a un descuento de
los gastos generales fijos en los que ha incurrido en contratista.

3.5 Por otro lado, puede darse el supuesto de la ejecucin de menores metrados de
una partida como consecuencia de la reduccin de la obra
15
a la que se refiere
el artculo 42 de la Ley, norma que prescribe que la Entidad podr ordenar y
pagar directamente la ejecucin de prestaciones adicionales hasta por el
quince por ciento de su monto, siempre que sean indispensables para alcanzar
la finalidad del contrato. Asimismo, podr reducir servicios u obras hasta por
el mismo porcentaje.

Ahora bien, la potestad de la Entidad de ordenar reducciones, al igual que los
adicionales, responde al propsito de alcanzar la finalidad de la contratacin, y
en ese sentido se incluye en la relacin contractual como una obligacin del
contratista. En ese sentido, es perfectamente posible que la Entidad ordene la
ejecucin de adicionales o la reduccin de prestaciones al contratista cuando la
contratacin se lleve a cabo bajo el sistema a suma alzada o a travs del
sistema a precios unitarios.


13
De acuerdo con lo sealado por la Contralora General de la Repblica al comentar la Norma
Tcnica de Control N 600-03, una adecuada sustentacin de los metrados, reduce los errores y
omisiones que pudieran incurrirse en la presentacin de las partidas conformantes del
presupuesto base, por cuanto stos son utilizados por el postor para establecer el monto de su
oferta.

14
Normas de Control Interno para el rea de obras pblicas.
600-01 DEL EXPEDIENTE TECNICO
El expediente tcnico antes de ser aprobado por la entidad licitante, debe estar visado en todas
sus pginas por los profesionales responsables de su elaboracin y por el rea especializada
responsable de su revisin.

15
Conforme a lo dispuesto por la Norma Tcnica de Control N 600-12, las reducciones de obras
representan la disminucin del contrato principal derivada de la reformulacin de la meta fsica
trazada, por lo que para su tramitacin se requiere de aprobacin mediante Resolucin.

7
As, en caso de ordenarse la reduccin de prestaciones en una obra la Entidad
deber aprobar el presupuesto de reduccin denominado equvocamente
presupuesto deductivo el cual deducido del presupuesto base generara como
resultante el presupuesto vigente de la obra, presupuesto que no puede verse
reducido en ms del 15% del monto del contrato.

El acto administrativo que aprueba la reduccin de obra, y que se sustenta en
los informes tcnicos y legales de los funcionarios encargados de la Entidad,
permite definir los metrados de los trabajos que realmente deban ejecutarse
sobre la base de los cuales se formula la liquidacin del contrato, tanto en los
contratos bajo el sistema a suma alzada como en el sistema a precios unitarios,
con la nica salvedad que bajo este ltimo sistema la liquidacin del contrato
se producir con los precios unitarios ofertados por el contratista en su
propuesta econmica y en el sistema a suma alzada se liquida con los precios
unitarios del valor referencial afectados con el factor de relacin
16
.

A su vez, en la elaboracin del presupuesto de reduccin en un obra por suma
alzada o precios unitarios la Entidad deber consignar los costos en funcin de
las partidas, metrados y precios unitarios a reducirse, los cuales se
correspondern con los costos previstos en el presupuesto base de la Entidad y
que dieron origen al valor referencial del proceso. En ningn caso, disponer
una reduccin significa descontar los gastos generales fijos en los que haya
incurrido el contratista.

4. CONCLUSIONES.

Por lo expuesto, se concluye lo siguiente:

4.1 Los gastos generales fijos no deben ser incluidos en el clculo para la
determinacin del presupuesto deductivo que tiene lugar en la ejecucin de un
adicional de obra, independientemente del sistema de contratacin en el que
nos encontremos.

4.2 Siempre que en los contratos de obra a suma alzada las condiciones
contractuales se mantengan invariables los planos y las especificaciones
tcnicas de obra, y el contratista cumpla con ejecutar la obra con sujecin a
las mismas, la Entidad no podr efectuar deductivos de obra por los menores
metrados no ejecutados de una partida y, en consecuencia, no podr reducir el
monto fijo contratado, por lo que no tiene cabida hablar de un supuesto
deductivo de obra.

4.3 En el marco de un contrato de obra a precios unitarios no se ejecutan el ntegro
de los metrados referenciales contenidos en las Bases y la Entidad cumple con
reconocer los costos de lo efectivamente ejecutado, tampoco cabe referirse a la
diferencia de presupuesto existente entre lo ejecutado y lo contenido en los

16
El factor de relacin, por definicin, es el cociente resultante de dividir el monto del contrato
de la obra entre el monto del valor referencial; esto es, la oferta total del contratista entre el
monto total del presupuesto base (Numeral 21 del Artculo 2 del Reglamento).
8
planos y especificaciones tcnicas de obra como un presupuesto deductivo de
obra, por cuanto aquello no ser finalmente objeto de la determinacin de la
contraprestacin a cargo de la Entidad contratante, la misma que se valoriza en
funcin de la ejecucin real. En todo caso, la ejecucin efectiva de menores
metrados no puede dar lugar a un descuento de los gastos generales fijos en los
que ha incurrido en contratista.

4.4 En la elaboracin del presupuesto de reduccin en una obra por suma alzada o
por precios unitarios, la Entidad deber consignar los costos en funcin de las
partidas, metrados y precios unitarios a reducirse, los cuales se correspondern
con los costos previstos en el expediente tcnico de la Entidad y que dieron
origen al valor referencial del proceso. En ningn caso, disponer una reduccin
significa descontar los gastos generales fijos en los que haya incurrido el
contratista.

J ess Mara, 07 de enero de 2005.









AEO/.

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