ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA E DE EMPRESAS
CENTRO DE FORMAO ACADMICA E PESQUISA CURSO DE DOUTORADO EM ADMINITRAO
Tese de Doutorado Apresentada por
JANAINA DE MENDONA FERNANDES
Ttulo
O PLANEJAMENTO ESTRATGICO COMO INSTRUMENTO DE GESTO EM CENRIOS COMPLEXOS: UM ESTUDO SOBRE OS PLANOS ESTRATGICOS DO RIO DE JANEIRO E DE BARCELONA
Orientador Acadmico
Professor Doutor Marco Aurlio Ruediger
RIO DE JANEIRO 2008
O PLANEJAMENTO ESTRATGICO COMO INSTRUMENTO DE GESTO EM CENRIOS COMPLEXOS: UM ESTUDO SOBRE OS PLANOS ESTRATGICOS DO RIO DE JANEIRO E DE BARCELONA.
Tese apresentada Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (EBAPE) da Fundao Getulio Vargas (FGV), como requisito para obteno do ttulo de Doutor em Administrao.
Orientador: Professor Doutor Marco Aurlio Ruediger
Banca Examinadora:
_____________________________________________ Professor Doutor Marco Aurlio Ruediger
_____________________________________________ Professor Doutor Vicente Riccio Neto
_____________________________________________ Professora Doutora Ana Lcia Malheiros Guedes
_____________________________________________ Professora Doutora Marieta de Moraes Ferreira (Membro Externo)
_____________________________________________ Professor Doutor Luiz Flvio Autran Monteiro Gomes (Membro Externo)
RIO DE JANEIRO 2008
Dedico aos meus irmos, Luana, Arthur e Luiza, por vocs que desejo uma cidade melhor, um pas melhor.
Eparr Aroeira beira de mar Cana Salve Deus e Tiago e Humait Eta, costo de pedra dos home brabo do mar Eh, Xang, v se me ajuda a chegar
Minha alma canta Vejo o Rio de Janeiro Estou morrendo de saudades Rio, seu mar Praia sem fim Rio, voc foi feito pr mim Cristo Redentor Braos abertos sobre a Guanabara Este samba s porque Rio, eu gosto de voc A morena vai sambar Seu corpo todo balanar Rio de sol, de cu, de mar Dentro de um minuto estaremos no Galeo Copacabana, Copacabana
Cristo Redentor Braos abertos sobre a Guanabara Este samba s porque Rio, eu gosto de voc A morena vai sambar Seu corpo todo balanar Aperte o cinto, vamos chegar gua brilhando, olha a pista chegando E vamos ns Pousar... Samba do Avio Antnio Carlos Jobim
AGRADECIMENTOS
Agradeo a todos que contriburam, direta e indiretamente, para a realizao desta tese, contudo, alguns desses agradecimentos gostaria de fazer nominalmente.
Primeiramente, agradeo ao meu marido, Marcelo Henrique Costa Pimenta, pela cumplicidade e apoio nos momentos mais cruciais desta tese e da vida. Sei que muito difcil ter uma esposa fazendo tese, enclausurada por horas, dias, meses e anos no escritrio, lendo e estudando, deixando tudo e todos em segundo plano. Mesmo assim, voc sempre esteve incondicionalmente ao meu lado. Eu te amo!
A minha me Ceclia Joveniana Ribeiro de Mendona, que me ensinou o valor da educao.
s cidades do Rio de Janeiro e de Barcelona, que serviram de inspirao para esta tese.
Fundao Getulio Vargas (FGV) e Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (EBAPE), que me apoiaram e me deram suporte institucional para que desenvolvesse esta tese.
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES), que, por meio do Programa de Doutorado no Pas com Estgio no Exterior (PDEE), proporcionou a pesquisa de campo realizada em Barcelona.
Escuela Superior de Administracin y Direccin de Empresas (ESADE) da Universitat Ramon Llll, instituio que me recebeu no exterior.
Ao meu orientador Professor Doutor Marco Aurlio Ruediger, guia indispensvel nos caminhos tortuosos que nos levam ao conhecimento. Apesar das brigas (constantes), sei que a orientao um processo de amadurecimento e crescimento. Crescer doloroso, e sem seu apoio teria sido muito mais difcil. Registro aqui a minha gratido.
Aos meus co-orientadores estrangeiros Professora Doutora Tamyko Ysa e Professor Albert Serra.
Ao Professor Doutor Vicente Riccio e a todos os professores que me ajudaram compartilhando conhecimento, em especial Professora Doutora Deborah Moares Zouain, ao Professor Doutor Luis Csar Arajo e ao Professor Doutor Paulo Emlio Martins.
Aos membros da banca.
Aos entrevistados que contriburam cedendo um pouco de suas experincias para a construo deste estudo.
Aos funcionrios da FGV, s secretrias, assistentes de pesquisa, bibliotecrias, apoio de informtica, auxiliares administrativos e a muitos outros, que nos acompanham durante nossa caminhada dentro da instituio. Em especial ao Joarez, a Vaninha, a Juliana, a Claudinha, a Lenise, a Cordlia, a Danielle, a Renata (me da Giulia), ao Gustavo, a Evelyse, ao Joaquim e ao Ronaldo.
Aos meus "companheiros de luta", os alunos e ex-alunos de mestrado e doutorado da FGV. Ns sabemos o quanto difcil o caminho at o momento da defesa.
A Gabriela que revisou este trabalho em tempo recorde.
E, por fim, gostaria de agradecer a Deus, pelo simples fato de estar viva, de poder agradecer a todos acima relacionados, e que me permitir, com certeza, fazer a seguinte afirmao: Deus carioca!
RESUMO
O presente trabalho se configura como um estudo exploratrio sobre os condicionantes que permitiram a adoo e a perpetuao do processo de planificao das cidades do Rio de Janeiro e de Barcelona. Foram verificados os condicionantes polticos, histricos e sociais, e a gesto de polticas pblica. Dentro desta anlise, procurou-se desvendar a viso dos agentes envolvidos na concepo dos planos estratgicos institudos nas duas cidades, observando o que sustentou ao longo do tempo os seus planejamentos e de que forma estes se configuraram. Para tal, utilizaram-se pesquisa documental, bibliogrfica, conjuntamente com entrevistas em profundidade semi-estrutradas com agentes envolvidos diretamente na concepo dos planos estratgicos das duas cidades. A partir da, geraram-se as categorias para a anlise do material, que foi analisado por meio da tcnica de anlise de contedo. Concluiu-se ao final que o condicionante que mais influenciou na adoo e na perpetuao do mtodo de planificao em Barcelona foi o condicionante institucional, e no Rio de Janeiro foi o condicionante poltico.
Palavras-chave: Plano Estratgico, participao pblica e administrao municipal.
RESUMEN
El presente trabajo se configura como una investigacin exploratoria sobre los condicionantes que propiciaron la adopcin y la continuacin del proceso de planificacin de las ciudades de Ro de Janeiro y de Barcelona. Se verificaron los condicionantes polticos, histricos y sociales, y la gestin de las polticas pblicas en las dos ciudades. Dentro de este anlisis, se procuro desvendar la visin de los agentes implicados en el desarrollo de los planes estratgicos establecidos en las dos ciudades, observando o que sustento al largo del tiempo sus planes y cmo estos planes se configuraron. Con esto fin, se utiliz la investigacin documental, la literatura, junto con entrevistas en profundidad con los agentes directamente implicados en el diseo de los planes estratgicos de las dos ciudades, generando a partir de esto a las categoras para el anlisis del material recogido, que fue examinado a travs de la tcnica del anlisis del contenido. Al final, en la conclusin, se observ que el condicionante que ms influenci en la aprobacin y la perpetuacin del mtodo de planificacin en Barcelona fue el condicionante institucional y en Ro de Janeiro fue el condicionante poltico.
Palabras Llaves: Plan Estratgico, participacin pblica y administracin de ciudades. 8
SUMRIO
Introduo 9 1. A Questo Urbana na Globalizao 13 1.1. A Globalizao e a Cidade: Novos Rumos e Novos Desafios 14 1.2 O Plano Estratgico como Instrumento de Gesto de Cidades no Contexto da Globalizao
22 2. O Caso de Barcelona 31 2.1 O Contexto Histrico de Barcelona: O Nacionalismo Catalo 31 2.2. O Contexto Administrativo da Cidade de Barcelona 38 2.3. O Contexto Poltico da Cidade de Barcelona 52 2.4. O Processo Poltico e a Metodologia dos Planos Estratgicos de Barcelona
60 2.4.1. O Primeiro Plano Estratgico de Barcelona 82 2.4.2. O Segundo Plano Estratgico de Barcelona 85 2.4.3. O Terceiro Plano Estratgico de Barcelona 86 2.4.4. O Quarto Plano Estratgico de Barcelona 87 2.5. Nem Tudo So Flores I: Crticas ao Uso do Plano Estratgico como Instrumento de Gesto de Cidades
88 3. O Caso do Rio de Janeiro 99 3.1. O Contexto Histrico do Rio de Janeiro 100 3.1.1. Etapa 1 - O Rio de Janeiro Capital do Brasil 101 3.1.2. Etapa 2 - O Rio de Janeiro do Estado da Guanabara ao Estado do Rio de Janeiro (A Viva da Capital)
112 3.1.3. Etapa 3 - O Rio de Janeiro de Hoje 122 3.2. A Carta de 1988 e Seus Reflexos na Administrao Municipal 129 3.3. O Primeiro Plano Estratgico do Rio de Janeiro 136 3.4. O Segundo Plano Estratgico do Rio de Janeiro 149 3.5. Nem Tudo So Flores II: Crticas aos Planos Estratgicos da Cidade do Rio de Janeiro
162 4. Pesquisa de Campo e Anlise de Dados 168 4.1. Ponto Comum entre Barcelona e Rio de Janeiro: a Criao de uma Entidade Metropolitana
196 4.2. Consolidao dos Dados 204 5. Concluso 215 6. Bibliografia 219 Anexos 231
9 Introduo
Cidad: Senhor Prefeito, muito louvvel sua atitude de implementar o Oramento Participativo em nosso municpio. Mas, tendo em vista a importncia de um processo como este, e que o ltimo Prefeito sequer aparecia para inaugurar escola e posto de sade, gostaramos de contar com sua presena. Pelo menos nas primeiras discusses sobre um assunto, que como o senhor mesmo ressaltou, de suma importncia para o futuro do municpio, acho que o senhor deveria estar presente. E, alm do mais, de quanto estamos falando? Sobre quanto da arrecadao municipal esta plenria ter ingerncia?
Prefeito: Voc est querendo puxar a sardinha para sua comunidade, a agenda de um Prefeito algo muito importante, tenho milhes de compromissos aos quais voc no faz idia. Eu no posso ficar aqui discutindo com vocs.
No final de maro de 2002, a Secretaria Municipal de Cultura procedeu divulgao da convocao para a primeira plenria do oramento participativo do municpio de Niteri. O referido debate foi vivenciado naquela ocasio pela autora e um dos motivos que instigou parte desta pesquisa.
A referida plenria se realizou em um clube esportivo da cidade, no dia 13 de abril do ano de 2002. A maioria das associaes de moradores do municpio enviou representante, fato observado com base na lista de assinaturas. Tambm estavam presentes alguns cidados que desejavam participar do processo.
Na abertura do evento, soube-se que, alm da Secretria Especial de Oramento Participativo, cargo criado especialmente para implementar e gerenciar todo o oramento participativo, o Prefeito estaria presente.
Logo no incio da plenria, o ento Prefeito Godofredo Pinto fez um discurso em que defendia a importncia da participao pblica em sua gesto. Ao fim do discurso, alegando outros compromissos, o Prefeito levantou-se e comeou a se encaminhar para a sada do auditrio.
10 Antes do Prefeito sair, solicitou-se o microfone, e foi neste momento que o dilogo presente no incio deste texto se deu. Aps o dilogo, o Prefeito retornou mesa permanecendo at o primeiro intervalo das discusses.
No instante em que Prefeito respondia a indagao feita durante o debate, surgiu a seguinte questo: Ser que h algo mais importante do que decidir o que ser feito com o dinheiro que foi arrecadado pelo municpio? No entanto, at hoje, no se sabe sobre o quanto da arrecadao municipal discutia-se na ocasio. A partir deste fato, surgiram diversos questionamentos sobre gesto e continuidade de polticas pblicas e sobre os mecanismos de participao pblica.
O presente trabalho inspira-se, em parte, nessas indagaes, expressando-as de forma mais abrangente. Aqui, sero observados os dois Planos Estratgicos da cidade do Rio de Janeiro e suas implicaes como estratgias de desenvolvimento e participao cvica, considerando sempre a perspectiva de que os mtodos de planificao adotados pelos Planos Estratgicos do Rio de Janeiro tiveram como base a metodologia dos Planos de Barcelona.
Logo, esta tese trata a questo urbana, sob a perspectiva da administrao pblica, utilizando- se de elementos do urbanismo, da sociologia e da poltica. Configura-se como um estudo exploratrio, no qual so verificados os condicionantes polticos, histricos e sociais; a gesto de polticas pblicas e a continuidade dos Planos Estratgicos da cidade do Rio de Janeiro e de Barcelona. Para tanto, buscou-se resposta seguinte pergunta:
Partindo da premissa de que a metodologia do planejamento estratgico adotada por Barcelona similar adotada pelo Rio de Janeiro, quais os condicionantes que levam a resultantes diferentes de planificao nas duas cidades?
Dessa forma, tem-se como objetivo principal: Analisar os mecanismos de gesto dos planejamentos estratgicos das experincias de Barcelona e do Rio de Janeiro, verificando quais os condicionantes que permitiram a adoo e a perpetuao do mtodo de planificao das duas cidades, e de que forma esta planificao ocorreu.
Nesse sentido, observa-se que, na dcada de 90, o Rio de Janeiro deu incio ao seu processo de planificao. Nesta poca, a cidade enfrentava uma fase difcil em sua administrao. A 11 globalizao e o advento de um mercado internacional de cidades passam a exigir um perfil social, econmico e tecnolgico diferenciado das localidades, para a atrao de investimentos. Com base nos resultados alcanados pela cidade de Barcelona, produzidos aps a adoo de seu primeiro Plano Estratgico, o Rio de Janeiro, na poca administrado por Csar Maia e seu secretrio de Urbanismo Luiz Paulo Conde, adota seu primeiro Plano Estratgico que segue uma metodologia similar a do plano catalo (AMENDOLA, 2002).
O Plano foi elaborado por uma consultoria Espanhola e assessorado pelo Centro Ibero- americano de Desenvolvimento Estratgico Urbano (CIDEU), instituio sediada em Barcelona, sendo o municpio do Rio de Janeiro um dos seus fundadores. A metodologia seguia as orientaes do centro e contava com a participao pblica por meio do Conselho da Cidade (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 1996).
Mais recentemente em 2001, a Prefeitura do Rio de Janeiro inicia o processo de elaborao do segundo Plano Estratgico, que se configura como um desdobramento do primeiro e volta seu foco para as 12 regies de planejamento municipais. O mecanismo de participao deixa de ser um Conselho nico, e passa a ser constitudo por vrias Comisses Regionais (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 2004).
A relevncia deste estudo se impe face disseminao do Planejamento Estratgico como instrumento de gesto de cidades, em diferentes partes do mundo, que conta com o incentivo e difuso de diversas agncias multilaterais, como o Banco Internacional de Desenvolvimento (BID). Contudo, para reproduzir uma metodologia de planejamento estratgico em contextos diferentes, torna-se necessrio uma avaliao profunda dos condicionantes histricos e polticos que propiciaram a sustentabilidade ao longo do tempo do processo de planificao e se esses condicionantes, que propiciaram a sua adoo no municpio de origem, so determinantes para a sua aplicao.
Com isso, foi necessrio um trabalho de campo aprofundado na cidade de Barcelona para a identificao do contexto ao qual se insere originalmente o mtodo de planificao desenvolvido pela administrao local, assim como as resultantes dessa aplicao. Essa pesquisa viabilizou-se pela participao no Programa de Doutorado no Pas com Estgio no Exterior (PDEE) da CAPES. O local do estgio foi a ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN Y DIRECCIN DE EMPRESAS (ESADE), em Barcelona. A referida 12 escola deu suporte ao trabalho de campo, no perodo de setembro de 2006 at fevereiro de 2007.
Cabe reafirmar que essa perspectiva crtica em relao a modelos importados primordial antes de sua adoo, sendo necessrio avaliar de maneira profunda o contexto ao qual este modelo se insere, seus resultados e impactos de longo prazo na configurao da estrutura urbana da cidade de origem.
O estudo divide-se em cinco captulos. No primeiro captulo, situa-se a discusso no contexto da globalizao, abordando que o processo levou a uma nova forma de administrar as cidades por meio de novos instrumentos de gesto, como o plano estratgico. No segundo captulo, apresentam-se o caso paradigmtico de Barcelona, que influenciou o processo de planificao no Rio de Janeiro, bem como as crticas referentes metodologia catal. O terceiro captulo introduz o processo de planificao no Rio de Janeiro, seus contextos histrico, administrativo e poltico. O quarto captulo rene o mtodo de pesquisa, a pesquisa de campo e a anlise das entrevistas. Por fim, com base na anlise das entrevistas, dos contextos histricos, administrativos e polticos das duas cidades, conclui-se a tese no quinto captulo respondendo a pergunta delineada na introduo. 13 1. A Questo Urbana na Globalizao.
Toda metrpole um cenrio complexo. Cada uma possui sua dinmica prpria e particular, que vai alm da interao das pessoas com o espao urbano. Essa dinmica marcada pelo desenho de seus espaos, pela sua histria, pelas relaes econmicas, sociais e culturais nela desenvolvidas. Os espaos moldam as relaes presentes neles da mesma forma que so moldados por elas. Vista desta forma, a administrao de uma cidade ganha um papel primordial neste cenrio complexo, o papel de planejar e intervir nestes espaos para que estas interaes se dem da melhor forma possvel.
Em adio a esta complexidade j presente nessas grandes metrpoles, nas dcadas de 70 e 80, com a crise nas cidades industriais e o advento da globalizao, esses espaos passam a se configurar como centro de negcios e lcus privilegiado do capital transnacional. Assim sendo, a administrao dessas cidades, seus cenrios urbanos e conseqentemente seus espaos, tornam-se cada vez mais complexos.
Esses centros urbanos foram designados por alguns autores como cidades globais e possuem caractersticas similares. Algumas linhas de pesquisa acreditam que possvel reproduzir estas experincias por meio do planejamento estratgico, que surge como resposta crise do antigo padro de planejamento urbano.
Por isso, objetivando contextualizar a discusso desta tese, neste captulo, sero observados as questes urbanas na globalizao, o advento das cidades globais e a constituio de um mercado internacional de cidades. Ser analisado o contexto da globalizao e o processo que levou a novas formas de administrar as cidades, por meio de novos instrumentos de gesto, devido crise do planejamento tecnocrata e centralizado das dcadas de 70 e 80.
O plano estratgico ser apresentado como uma das respostas a esta crise. A partir da, o caso paradigmtico de Barcelona, que influenciou o processo de planificao no Rio de Janeiro e as crticas referentes metodologia catal, ser descrito.
14 1.1. A Globalizao e a Cidade: Novos Rumos e Novos Desafios.
Na era da informao, o processo de desenvolvimento das cidades no alheio s alteraes estruturais provocadas pela globalizao. A gesto destas cidades, assim como a construo do quotidiano de seus cidados, capaz de responder as novas formas produtivas, torna-se um grande desafio para a administrao pblica local. Tudo isto torna indispensvel redefinio de gesto urbana, que dever levar em conta os novos processos tecnolgicos, culturais e institucionais. O cenrio ao qual esta gesto se insere passa a ser, portanto, cada vez mais complexo.
O mais importante elemento atualmente associado com a globalizao a mudana da economia, que passa a operar em uma escala global, funcionando como unidade de nvel mundial e em tempo real, com carter de incluso e excluso. De incluso, no que se cr ter valor em qualquer parte do mundo. De excluso, no sentido de que no valora, mas segrega e exclui setores sociais e at mesmo pases de seu processo de desenvolvimento.
Essas mudanas no afetam somente a economia e a tecnologia, impactam tambm na cultura, na comunicao, nas instituies polticas, na sociedade como um todo e em suas relaes. Especialmente, a comunicao vem passando por profundas mudanas principalmente com o advento da internet, que multiplica o intercmbio das fontes de informao, mas restringe seu acesso a um grupo da sociedade. Como conseqncia, a sociedade se encontra cada vez mais organizada em torno de smbolos e de sua produo e manipulao (BORJA e CASTELLS, 1999).
Como observado por Castells (1999), estamos assistindo o advento de uma nova sociedade, a sociedade de fluxos. Uma sociedade que assenta sua base material nos fluxos e que o poder e a riqueza se baseiam em redes globais, pelas quais se d a circulao dos fluxos de informao.
Essa nova economia global est articulada em torno de redes de cidades, que, por sua vez, dependem cada vez mais de sua articulao com esta economia global. Em vista disso, alguns autores defendem que a gesto urbana tem uma nova fronteira: colocar a cidade em condies de competir no mercado mundial de cidades. Segundo Borja e Castells (1999): 15
La competitividad bien entendida en la nueva economa informacional global no pasa fundamentalmente por una reduccin de costos sino por un incremento de productividad. Y esa productividad depende, en lo esencial, de tres factores: conectividad, innovacin y flexibilidad institucional (BORJA e CASTELLS, 1999:32).
Os mesmos autores definem conectividade como ligao das cidades via os sistemas de informao e telecomunicao regional, nacional e global. Inovao, como a capacidade da cidade de gerenciar e gerar novos conhecimentos. Flexibilidade institucional, como a capacidade e autonomia das instituies locais para se articular e negociar com empresas e outras instituies de carter supranacional (BORJA e CASTELLS, 1999).
Ao mesmo tempo em que as cidades devem se situar na economia global, alguns autores defendem que as mesmas cidades devem tambm estruturar a sociedade local. Segundo essa chave analtica, sem um apoio forte dos cidados os governos locais no tero fora para inserir-se de forma equilibrada no mercado global.
Neste sentido, Borja e Castells (1999) defendem que essa integrao social requer participao pblica na administrao local e investimentos em mecanismos de descentralizao administrativa, alm de uma poltica econmica local para manuteno do crescimento do mercado de trabalho. Neste ponto, o local e o global, em tese, se complementariam fazendo com que a cidade se configurasse como uma cidade global.
A origem do conceito cidade global, que impacta esta forma de planejamento tradicional, data da dcada de 70, quando diversas metrpoles mundiais, em sua maioria de primeiro mundo, comeam a sofrer os reflexos da globalizao. Com a mudana da economia mundial e o advento de novas tecnologias de informao e comunicao, as atividades industriais comeam a sair dos grandes centros, acarretando assim crises em diferentes metrpoles ao redor do mundo. H uma mudana de perfil nestas cidades e, aos poucos, centros urbanos que concentravam atividades industriais passam a sediar empresas de servios, setor financeiro, alm de empresas de tecnologia de ponta, todos ligados ao capital internacional. Essas cidades passam a ser designadas como cidades globais e seus planejamentos comeam a ser repensados (SASSEN, 1998).
16 Entre os anos 80 e 90, o conceito cidade global muda e passa a ser usado para descrever o status de algumas cidades em relao economia global (CARVALHO, Mnica, 2000). Esses centros urbanos passaram a concentrar um mercado de trabalho, no qual se encontravam ao mesmo tempo profissionais altamente qualificados, que atendiam os servios avanados de tecnologia, e profissionais no qualificados, que atendiam os servios de manuteno e os trabalhadores qualificados. Esse panorama acaba causando uma polarizao no mercado de trabalho e impactando diretamente a configurao urbana das cidades (SASSEN, 1998). Segundo Ribeiro (2000):
A globalizao das economias urbanas levaria a uma estrutura social bimodal, tanto em termos da estrutura socioprofissional quanto em termos da distribuio da renda. O principal mecanismo dessa transformao seria segmentao do mercado de trabalho produzida pela economia urbana globalizada, que passa a caracterizar-se pela mistura de empregos altamente qualificados e muito bem pagos e de empregos pouco qualificados e mal remunerados. O primeiro segmento seria conseqncia do novo papel de articulao das cidades na rede da economia global e o segundo, o resultado do aumento da demanda por servios pessoais, com surgimento e expanso das camadas sociais de alta renda e a da introduo de formas "degradadas" de emprego no remanescente setor industrial. Essas mudanas resultariam em uma "nova ordem espacial", cuja caracterstica central seria a dualizao das estruturas urbanas (RIBEIRO, 2000:66).
Para sustentar a imagem de uma cidade globalizada dual, existiam dois argumentos. O primeiro girava em torno da dimenso institucional e da crise governamental das cidades. O segundo girava em torno da reestruturao produtiva da economia mundial. A descrio dos ncleos urbanos, que surgiu a partir desta argumentao, de extrema polaridade entre ricos e pobres, excludos e includos, em que a oposio de classes desaparece da centralidade da segmentao social (RIBEIRO, 2000).
Na segunda metade dos anos 90, o conceito cidade global alterado novamente, deslocando seu foco de um processo histrico constitudo em grandes metrpoles para um conceito que designa um tipo ideal de cidade globalizada. A definio deste tipo ideal de cidade global gira em torno de caractersticas similares que possuam as grandes metrpoles constituintes do mercado mundial de cidades. Seria, portanto, considerada uma cidade global aquela que se configurasse como um ponto nodal da economia transnacional. Para tanto, essa urbe teria que concentrar sedes de empresas multinacionais, firmas de tecnologia de informao, setor de servio qualificado e especializado, ter acesso s novas tecnologias de comunicao, dentre outras caractersticas (CARVALHO, Mnica, 2000). 17
Nessa perspectiva, a cidade global deixa de ser um processo histrico e passa a ser um modelo cujo conjunto de caractersticas so passveis de ser identificadas, alteradas e atingidas por outras localidades, o que acaba gerando uma competio entre as cidades, a fim de alcanarem o patamar e o reconhecimento como cidades globais (CARVALHO, Mnica, 2000).
Entretanto, no se pode negar as vrias crticas a esta nova perspectiva. Sassen (1998) afirma que esse tipo de abordagem no satisfaz mais a quem deseja realizar um estudo profundo a respeito dos efeitos da globalizao nas reas urbanas. Isso, porque no se pode negar a histria das cidades e a cultura das pessoas que nela vivem (SASSEN, 1998; CASTELLS, 1999).
Foi tambm na dcada de 90 que a viso dual das cidades globais comea a ser questionada por diferentes estudos. Essa nova perspectiva diz respeito fragmentao da ordem socioespacial, na qual os espaos se organizam por meio de dinmicas particulares. Isto , quando os espaos urbanos so examinados na escala macro, eles se tornam mais homogneos. Mas, quando os mesmos espaos so examinados na escala micro, eles se tornam mais divididos (RIBEIRO, 2000). Segundo Ribeiro (2000):
As macrodiferenas que caracterizavam o territrio da cidade fordista, por exemplo, ncleo X periferia, so substitudas por micros e constantes diferenas que esto em todas as partes, transformando-o em espao fractal, isto , em que as desigualdades e diferenas esto reproduzidas em todo territrio da cidade. (RIBEIRO, 2000:68).
A partir desta constatao, ao se analisar o conjunto de uma cidade global, necessria a observao de duas dimenses. Primeiro, deve-se olhar para a cidade como um todo, analisando os impactos das mudanas econmicas em suas bases social e espacial urbana. Depois, deve-se avaliar as diversas fragmentaes presentes no espao urbano, utilizar uma escala micro, para entender o resultado das mudanas globais em cada parte em que a cidade est dividida (RIBEIRO, 2000).
18 A partir destes novos desafios impostos s cidades pelo processo de globalizao, algumas linhas tericas definem que o planejamento entra em cena para inserir as cidades dentro desta rede mundial. Contudo, no se pode, em tese, utilizar a o planejamento tradicional, o planejamento territorial urbano, que vem sendo continuamente criticado desde a dcada de 70. Seu suposto esgotamento vem sendo anunciado por diferentes correntes tericas. No entanto, estas correntes no levam em conta que a falta de planejamento, apesar de ter gerado diversas distores, tenha causado desastres maiores que a adoo dele. Se existem resultados ruins so devido a planos ruins, e no a utilizao do planejamento urbano em si (BORJA e CASTELLS, 1999).
notvel tambm que, aps o advento da globalizao, as principais dimenses materiais da vida humana, o espao e o tempo, mudaram suas dimenses. O espao organiza o tempo na sociedade em rede, ao contrrio da maioria das teorias sociais clssicas que se supe o domnio do espao pelo tempo (CASTELLS, 1999).
Ainda, segundo Castells (1999), tanto o espao quanto o tempo esto sendo transformados pelo paradigma da tecnologia da informao e pelas formas dos processos sociais que so induzidas pela atual transformao histrica, e nesse sentido que caminha a anlise do autor. Com isto, Castells (1999) objetiva desenhar o perfil desse novo processo espacial, denominado por ele espao de fluxos. Esse novo processo torna a manifestao espacial predominante de poder e funo dentro de nossa sociedade, nas palavras do autor:
O espao de fluxos a organizao material das prticas sociais de tempo compartilhado, que funcionam por meio de fluxos. Por fluxos, entendo as seqncias intencionais, repetitivas e programveis de intercmbio e interao entre posies fisicamente desarticuladas, mantidas por atores sociais nas estruturas econmica, poltica e simblica da sociedade. (CASTELLS, 1999:501).
A cidade passa a ter seu espao urbano configurado de forma diferente, isto , o espao fsico no deixa de existir, mas este tem sua lgica e significados absorvidos pela rede, as distncias se tornam relativas (RUEDIGER, 2000), e a chamada economia global informacional passa a ser organizada em torno de centros de controle e de comando.
19 Estes centros so capazes de coordenar, de ensinar e de inovar as atividades interligadas das redes das empresas, basicamente, os servios avanados que se encontram no cerne de todos os processos econmicos (CASTELLS, 1999).
Todos esses servios avanados podem ser reduzidos gerao do conhecimento e a fluxos de informao. Os sistemas avanados de telecomunicao poderiam, em tese, possibilitar sua localizao em qualquer parte do globo. Contudo, um modelo espacial diferente, que se caracteriza pela disperso e concentrao simultneas de servios avanados, se impe nesse processo de mudana paradigmtica. De um lado, esses servios internacionais avanados so abrangentes e esto localizados em toda a geografia do planeta. De outro, h uma concentrao espacial da camada superior dessas atividades em poucos centros nodais de alguns pases (CASTELLS, 1999). Segundo Castells (1999):
[...] as regies, sob o impulso dos governos e elites empresariais, estruturaram-se para competir na economia global e estabeleceram redes de cooperao entre as instituies regionais e entre as empresas localizadas na rea. Dessa forma, as regies e as localidades no desapareceram, mas ficaram integradas nas redes internacionais que ligam seus setores dinmicos. (CASTELLS,1999:471).
Essa concentrao, que est localizada em algumas importantes reas metropolitanas, segue uma hierarquia com funes de nveis mais altos e mais baixos, tanto em relao ao poder quanto em relao qualificao. Isso se d porque, conforme a economia global vai se expandindo, incorporando novos mercados, passa tambm a organizar a produo de servios avanados de maneira hierrquica. Esses servios se tornam necessrios para gerenciar as novas unidades que passam a aderir ao sistema e as suas conexes em mudana contnua (CASTELLS, 1999). Segundo Ruediger (2000):
[...]o global implica a escolha do local e articula ao mesmo tempo sua hegemonia em suas diversas dimenses, inclusive atravs da malha tecnolgica que se expande e ao mesmo tempo segrega. Uma cidade pode se tornar um ponto quente por vrios motivos, mas fundamentalmente dever estar conectada rede[...] (RUEDIGER, 2000:33).
Como se pode notar, a globalizao tambm estimula regionalizao. Com o impulso dos governos e elites empresariais, as regies passam a se estruturar para competir na economia global de estabelecer redes de cooperao com as instituies regionais e as empresas localizadas na rea, como j salientado anteriormente, de acordo com Castells (1999): 20
A cidade global no um lugar, mas um processo. Um processo por meio do qual os centros produtivos de consumo de servios avanados e suas sociedades auxiliares locais esto conectados em uma rede global [...] (CASTELLS, 1999:476).
Ainda de acordo com Castells (1999), a lgica caracterstica da nova forma de localizao a descontinuidade geogrfica, formada por complexos territoriais de produo. O novo espao industrial est organizado em torno de fluxos de informao. Esses fluxos, ao mesmo tempo em que renem, separam seus componentes territoriais. Essa separao ou reunio ir depender dos ciclos das empresas e de sua conexo com a rede. Isto , medida que a lgica de fabricao da tecnologia de informao passa dos produtores de equipamentos de tecnologia da informao para seus usurios, essa nova lgica espacial de descontinuidade se alastra e muda o prprio conceito de localizao industrial das fbricas para a lgica dos fluxos industriais, e isso impacta diretamente as cidades.
Na perspectiva da mesma chave analtica, com implantao desta descontinuidade h uma crescente dissociao entre proximidade espacial e o desempenho das funes rotineiras, assim como: trabalho, compras, entretenimento, assistncia sade, educao, servios pblicos, governo, e assim por diante. Um quadro similar de disperso e concentrao espacial simultneas, via tecnologia da informao, ocorre no quotidiano das pessoas, visto que cada vez mais se trabalha e administra servios de dentro de casa.
A centralidade da casa uma tendncia importante na nova sociedade, o que no significa o fim da cidade. Mesmo porque, os locais de trabalho, escolas, complexos mdicos, postos de atendimento ao consumidor, reas recreativas, shopping centers, ainda existem e continuaro existindo (CASTELLS, 1999).
As pessoas iro deslocar-se entre todos esses lugares com mobilidade crescente. Isso porque a flexibilizao recm conquistada, por meio de sistema e trabalho e integrao social em rede, torna o tempo mais voltil e os lugares mais singulares, conforme as pessoas circulam entre eles em um padro cada vez mais mvel. Logo, a cidade informacional no uma forma, um processo caracterizado pelo predomnio estrutural do espao de fluxos, e so os fluxos que tornam essas cidades globais. Torna-se necessrio uma nova forma de 21 planejamento, tanto para estruturar as cidades, visando inseri-las na escala global, como para estrutur-las para suas mudanas urbanas causadas por esta insero (CASTELLS, 1999).
As cidades globais se articulam com a economia global, ligam as redes informacionais e concentram poder mundial, alm de serem depositrias de todos segmentos da populao que lutam para sobreviver, assim como grupos em situao de abandono. Essas cidades concentram o que existe de melhor e de pior em termos de estrutura urbana. Isso faz com que, mais uma vez, o planejamento se torne preponderante. Deve-se levar em conta que as cidades globais so pontos nodais, conexes s redes globais, portanto, o futuro de alguns pases pode depender fundamentalmente da evoluo e do gerenciamento dessas reas (CASTELLS, 1999).
Contudo, de acordo com o Castells (1999), o espao de fluxos no perpassa toda a esfera da experincia humana dentro da sociedade em rede. A grande maioria das pessoas nas sociedades percebe seu espao com base em um lugar. Um lugar em que a forma, a funo e o significado so independentes dentro das fronteiras da descontinuidade fsica. Esse lugar onde as pessoas vivem seu quotidiano. A vida das pessoas marcada pelas caractersticas desses lugares, logo, segundo o autor, os lugares so bons ou ruins dependendo do julgamento de valor do que seja uma boa vida, isso porque as pessoas ainda vivem em lugares.
Para que essa vivncia do lugar entre em acordo com a questo da globalizao, torna-se necessrio planejar de forma estratgica. Entra em cena o planejamento estratgico, que percebido por algumas linhas de pensamento como uma nova forma de empreendimento urbano que nega a tradio do planejamento urbano moderno e a crtica que se seguiu aps sua difuso (CARVALHO, Mnica, 2000).
Foi no ps-guerra que a tradio do planejamento urbano adquire fora. Acreditava-se que por meio de grandes intervenes urbanas era possvel conter e reverter as desigualdades sociais presentes nas grandes cidades. Essas intervenes eram subsidiadas por um forte crescimento econmico que marcou a poca. Contudo, no fim da dcada de 60, percebeu-se que as desigualdades sociais presentes nos grandes centros urbanos no diminuam, ao contrrio disto, os grandes projetos de interveno se mostravam responsveis por novos e diferentes tipos de segregao (CARVALHO, Mnica, 2000).
22 A principal crtica a esse tipo de interveno, feita por linhas de pensadores de esquerda, era o fato das cidades terem se tornado um meio de reproduo e circulao do capital, impedindo que as ditas classes subalternas tivessem acesso aos bens de consumo e uso coletivo. Visto desta forma, o urbanismo acaba tendo uma leitura ideolgica, que acaba alijando a uma parcela significativa da populao o direito cidade (CARVALHO, Mnica, 2000).
J, os pensadores de linhas mais conservadoras acusavam o urbanismo desta poca de no permitir a localizao ideal de empresas e fbricas, colaborando para a degradao de diferentes reas de diversas cidades. O controle do uso do solo urbano, caracterstica central do planejamento urbano moderno, era tido como nocivo ao crescimento das reas urbanas, interferindo no processo de acumulao de capital (CARVALHO, Mnica, 2000).
Estas crticas tiveram muita importncia, principalmente no que diz respeito tentativa de mudana de um padro autoritrio, central e tecnocrata que dominava o pensamento planificador da poca. Contudo, a partir do rompimento deste padro, o planejamento urbano entra em crise e reduzido a intervenes pontuais. Toda uma tradio de pensar a cidade entra em colapso, e em meio a tantas mudanas que surge o planejamento estratgico como uma nova possibilidade de se pensar a cidade (CARVALHO, Mnica, 2000). sobre esta nova forma de um planejamento urbano diferenciado que aparece o plano estratgico no cenrio complexo da globalizao, a ser tratado no prximo segmento deste trabalho.
1.2. O Plano Estratgico Como Instrumento de Gesto de Cidade no Contexto da Globalizao.
O plano estratgico entra em cena na dcada de 70 em algumas localidades americanas, objetivando sua insero no mercado global de cidades e, com isso, atrair investimentos para seus territrios. Contudo, o conceito de planejamento estratgico nasceu na iniciativa privada e teve que sofrer inmeras adaptaes para ser adotado no setor pblico, em espacial no mbito municipal. Estas adaptaes se deram em diversas esferas do mecanismo de planificao e resultaram em uma nova forma de planejar as intervenes no territrio municipal, o que discutiremos a seguir.
23 Foi na segunda metade do sculo XX, conforme Motta (2003), que o termo estratgia passou a ser utilizado dentro da administrao privada. A utilizao deste conceito passou a ser mais cientfica, e podemos definir a estratgia como:
[...] o conjunto de decises fixadas em um plano ou emergentes do processo organizacional, que integra a misso, com objetivos e seqncias de aes administrativas num todo interdependentes. Portanto, estratgia tanto pode ser guia de aes definidas a priori quanto o conjunto de resultados definidos a posteriori como produto de comportamentos organizacionais especficos (MOTTA, 2003:82).
A necessidade de se aplicar o conceito de estratgia na administrao surgiu medida que aumentou a velocidade das mudanas econmicas, sociais e polticas no ambiente ao qual as empresas estavam inseridas. Conforme o ambiente passou a se modificar, tambm alteraram- se tanto as condies para se alcanar resultados desejados como tambm para ser afetado por resultados indesejveis. Com isso, surgiu a necessidade do desenvolvimento de alternativas para o direcionamento das aes organizacionais (MOTTA, 2003).
Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000) relatam que, a partir de algumas reas gerais de concordncia, a estratgia diz respeito organizao, assim como diz respeito ao ambiente ao qual esta organizao est inserida. A natureza da estratgia complexa e pode afetar o desempenho de uma organizao. Alm disso, os mesmos autores descrevem que a estratgia, alm de envolver questes de contedo, envolve tambm questes relativas ao processo. O contedo diz respeito s aes que a organizao decide tomar e o processo diz respeito forma com que essas aes sero implementadas. Os autores tambm notam que as estratgias no so deliberadas de forma pura, tm influncia de quem as concebe e de quem as implementam, alm de existirem em nveis diferentes e envolverem em seus processos diferentes tipos de pensamento. J, no setor pblico, segundo Pfeiffer (2000):
Partindo da suposio que nunca ser possvel tratar todos os problemas existentes ao mesmo tempo, e com a mesma intensidade, uma anlise pode mostrar que medidas tm carter estratgico, ou seja, de questes fundamentais afetam uma organizao ou um municpio [...] Isso significa que estratgia sempre tem a ver com opes, selees e decises. Essas decises so em favor de uma ou mais opes, e, com isso, necessariamente contra outras. (PFEIFFER, 2000:12).
O conceito de estratgia no setor privado pode ter ajudado as grandes corporaes a lutarem por vantagens estratgicas e por posies em seus mercados. No entanto, quando olhamos 24 para o setor pblico, constatamos que o conceito de estratgia est vinculado definio de prioridades e diminuio de ameaas s quais o Estado pode estar exposto e, para isso, seria necessrio planejar (PFEIFFER, 2000). Logo, um plano estratgico municipal seria:
[...] um instrumento de gerenciamento que, como qualquer outro, tem um nico propsito: tornar o trabalho de uma organizao mais eficiente. Isso pode significar que aquilo que se est fazendo atualmente, deve ser feito diferente e melhor, ou que o trabalho deve ser feito de outra maneira. Em todo caso, mudana faz parte do enfoque metodolgico, seja porque as mudanas que ocorrem no ambiente obrigam a organizao a adaptar-se a elas, seja porque a prpria organizao quer provocar tais mudanas. (PFEIFFER, 2000: 06)
Contudo, a adoo de um plano estratgico no significa que o futuro de uma organizao passvel de controle. Significa apenas que, analisando as mudanas e estudando as possibilidades de adaptao, possvel auxiliar as organizaes, tanto pblicas como privadas, a lidar de forma melhor com possveis conflitos e mudanas de ambiente que possam surgir no futuro (RITTO, 2005).
Assim, o planejamento estratgico, tanto no setor pblico como no setor privado, passa a ser contingencial, isto , passa a pregar a flexibilidade e as alteraes de acordo com as mudanas ambientais, o que acaba dando maior agilidade ao processo. Isso porque, em tese, a organizao passaria a responder mais rapidamente s mudanas em seu ambiente (PFEIFFER 2000).
Logo, pode-se constatar que o planejamento estratgico no o plano estratgico em si, mas sim o resultado que se pretende alcanar no futuro da organizao e que deve levar em conta a misso organizacional. O conceito gira em torno de uma gerncia estratgica que pretende construir um rumo para um futuro desejvel da organizao, seja ela pblica ou privada, mas flexvel a ponto de poder ser alterado conforme as alteraes do ambiente organizacional (MOTTA, 2003). Sendo que, no caso de um municpio, o futuro desejvel no apenas o futuro das instituies pblicas e privadas presentes no cenrio complexo de uma cidade, envolve, em tese, tambm o futuro de seus cidados.
Mas, a aplicao de uma metodologia empresarial na administrao pblica fortemente questionada por diferentes autores, especificamente em relao gesto de cidades. Alguns destes autores defendem que a relao da administrao de cidades com essas metodologias 25 no chega a se concretizar, a se traduzir, em polticas pblicas, devido flexibilidade e o carter contingencial destas ferramentas, conforme defende Compans (2001):
[...] vitrias acumuladas no campo normativo revelam-se extremante frgeis ao no traduzirem compromissos sociais amplos e duradouros, sendo, por vezes, contornadas pela no regulamentao de dispositivos constitucionais ao nvel federal, ou pela no implementao dos mecanismos regulatrios e redistributivos previstos ao nvel local (COMPANS, 2001:12).
Nesta perspectiva, as diferentes tcnicas de gesto empresarial, que so aos poucos incorporadas no setor pblico, como a adoo de um instrumento administrativo como o planejamento estratgico, fazem com que a absoro da racionalidade concorrencial entre as cidades conduza a administrao pblica municipal a se pautar como uma empresa e sua mercadoria principal passa a ser o lcus urbano, a cidade.
Contudo, h de se levar em conta que no possvel transpor diretamente um instrumento de gerenciamento do setor privado para o setor pblico, so necessrias diversas adaptaes. Isso porque a misso do setor pblico diferente do setor privado. O setor pblico no visa o lucro e sim o atendimento de questes ligadas aos direitos de cidadania e do bem-estar dos cidados. Logo, o pblico-alvo deixa de ser o consumidor e passa a ser o cidado, que tem direitos mais amplos que os direitos do consumidor. A lgica que move o setor pblico diferente da lgica que move o setor privado (PFEIFFER, 2000). Mas, segundo alguns autores, mesmos com essas adaptaes, a cidade vira mercadoria, assim como questiona Compans (2001):
O discurso do empreendedorismo utiliza-se, portanto, desta linguagem figurada, metafrica na qual a cidade torna-se empresa, equipamentos, servios e trabalhadores tornam-se mercadorias, e a competitividade das empresas torna-se competitividade da cidade - como um recurso discursivo a partir do qual atribui-se novos papis e objetivos administrao urbana. Este discurso justifica e viabiliza novas prticas polticas e relaes sociais, bem como uma agenda de investimentos predeterminadas pelo imperativo da competitividade interurbana (COMPANS, 2001:20-21).
Alm disso, segundo Castells (2000), com a suposta crise dos estados nacionais, o espao dos lugares estaria sendo sobreposto pelo espao dos fluxos, o que significa um embate das estruturas econmicas e sociais das cidades com a instabilidade do capital transnacional. Conforme Compans (2001), tal embate estaria gerando nas cidades dois tipos de aes, aes 26 de defesa e aes de resignao. As aes de defesa giram em torno de afirmaes fundamentalistas de cdigos culturais especficos que acabam tornando a localidade incompatvel com a globalizao. J as aes de resignao, ou aceitao resignada, lanam os governos locais a empreendimentos e competio com o objetivo de atrao de capitais, por meio de planos estratgicos. Considerando a regra geral para entrar nesta competio a permeao da lgica privada no setor pblico, que passa a ser orientado a direcionar os recursos para o desenvolvimento econmico da localidade, a referida permeao acaba exacerbando a polarizao do novo modelo econmico globalizado (COMPANS, 2001).
Em outro sentido, caminha outra linha de anlise em relao aos planos estratgicos municipais. Nesta outra matriz de anlise, alguns autores defendem o planejamento estratgico municipal como uma proposta da sociedade para o futuro da cidade. Essa linha de tericos acredita que o planejamento estratgico mais que um plano de governo, pois, seu horizonte de tempo maior do que qualquer mandado, e que, em princpio, no se limitaria a ser um plano de uma prefeitura para o municpio porque tem a pretenso de englobar a sociedade como um todo (PFEIFFER, 2000).
Dentro desta outra perspectiva analtica, em muitas cidades da Amrica Latina, assim como no Brasil, nos ltimos anos, houve um crescimento da produo de planos estratgicos municipais. No entanto, analisando esses planos com maior detalhe, nota-se que a maioria deles no corresponde ao que seria realmente um plano estratgico. Normalmente, esses planos analisam a situao da cidade como um todo levando em conta aspectos sociais, econmicos, ecolgicos, entre outros, e definem por meio dessas descries gerais o que pretendem fazer. Contudo, os mesmos planos ignoram a viabilidade das aes neles delineadas, no definindo e nem distinguindo se os temas levantados so estratgicos ou no, ignorando o que transforma um plano em um plano estratgico: "a priorizao e a seleo de determinadas opes para as aes a serem executadas" (PFEIFFER,2000:08).
Dentro desta lgica analtica, o planejamento estratgico municipal busca a valorizao, a atrao e a localizao de diferentes investimentos no territrio municipal, principalmente os ligados ao capital transnacional, com objetivo de inserir a cidade no mercado mundial de cidades, que, como j salientado, surgiu aps o fenmeno da globalizao. Os governos locais passam a operar nas cidades entre a lgica pblica e a privada. Alm disso, segundo Martins (2004): 27
A integrao planetria de mercados em diferentes estgios de desenvolvimento atravs de infovias com a velocidade da luz pode se constituir em grande ameaa aos projetos de mudana local, pela introduo de variveis fora da esfera de ao de seus gestores. Se, por um lado, este fenmeno no completamente novo, por outro, a forma radical (global e em tempo real) com que o mesmo ora se manifesta especialmente para as economias perifricas e semiperifricas exige de seus estrategos muito mais argcia na leitura e na modelagem crtica da dinmica de seu curso (MARTINS, 2004:01).
Assim sendo, o suposto esgotamento do planejamento urbano clssico e o advento da globalizao fizeram com que algumas administraes pblicas municipais buscassem alternativas para propor um planejamento adequado que correspondesse aos novos espaos metropolitanos, que se situam nas escalas das regies e das macrorregies. Uma das sadas propostas por alguns autores o planejamento estratgico municipal, que possui semelhanas e diferenas do planejamento territorial tradicional, o denominado plano diretor territorial. Segundo Borja e Castells (1999), as semelhanas so:
_ Planificaciones de amplio horizonte temporal; _ Encenario o modelo de ciudad como punto de partida; _ Importancia similar de temas de desarrollo econmico, calidad ambiental y equilibrio social; _ Gran relevancia de estudios de diagnstico y pronstico; _ Facilitan perspectiva y visn de futuro de la ciudad; _ Redefinen el papel de la ciudad y sus relaciones con el entorno inmediato; _ Rechazo de la improvisacin (BORJA e CASTELLS, 1999:241).
Contudo, no se deve confundir plano estratgico com plano diretor, ambos no so excludentes, mas tm objetivos diferentes. O plano estratgico municipal visa estabelecer estratgias para alcanar objetivos e tambm elaborar projetos estratgicos da sociedade para a cidade. O plano estratgico municipal tambm visa garantir uma continuidade no planejamento municipal, independente de quem esteja no poder. O plano busca espelhar uma viso compartilhada de futuro de todos os agentes envolvidos no processo de sua elaborao e implementao (PFEIFFER, 2000).
Diferente do plano diretor, o plano estratgico no uma lei, mas sim um contrato social e poltico cuja execuo ir depender das partes competentes para a realizao. Contudo, o plano pode funcionar como uma forma de presso da sociedade civil para que o governo cumpra seus objetivos e implemente os projetos nele delineados (PFEIFFER, 2000). 28
Os elementos bsicos que distinguem o planejamento estratgico municipal do planejamento convencional territorial, o plano diretor, segundo Borja e Castells (1999), esto definidos na tabela abaixo.
Tabela 1 - Elementos bsicos que distinguem o planejamento estratgico municipal do planejamento convencional territorial.
Plano Estratgico Municipal Plano Diretor Plano integral com alguns objetivos territoriais. Ordenao do espao urbano. Prioriza projetos, mas no os localiza necessariamente no espao. Determina os usos do solo em seu conjunto e localiza com preciso os sistemas gerais e as grandes atuaes pblicas. Baseado em consenso e na participao na maioria de suas fases. Desenho de responsabilidades da administrao e sua participao a posteriori. Utilizao de anlises qualitativas e fatores crticos. Utilizao de estudos territoriais e de meios fsicos. Plano de compromissos e acordos entre agentes para ao imediata em curto prazo. Plano normativo para regular a ao privada futura e possvel. um plano de ao. um plano para regular a ao. Fonte: Adaptao e livre traduo de Borja e Castells (1999:242).
Um dos pontos distintos dos planos estratgicos municipais mais modernos o fato de que eles, em tese, estabelecem uma relao, segundo Borja e Castells (1999), dialtica entre os elementos bsicos do diagnstico e os grandes objetivos traados na primeira fase de elaborao do plano. Segundo os autores, isso se daria por meio da juno dos agentes pblicos e privados que atuam em uma cidade para discutir em conjunto os grandes projetos urbanos que podem desenvolv-la. Na medida em que o plano avana, tendo como base a discusso destes agentes, se estabelecem as prioridades e as relaes entre os projetos. Isso ocorre porque, segundo os mesmos autores, o plano estratgico municipal uma maneira de se conduzir a uma mudana que fundamenta-se na anlise da situao de forma participativa, focalizando-se nos escassos recursos para solucionar os pontos mais crticos.
O diagnstico da situao, em um plano estratgico, toma como base a globalizao, o territrio, a administrao pblica e suas instituies. partindo deste diagnstico que se determinam os possveis cenrios e a situao a qual se deseja alcanar, a partir da se definem aes para se chegar ao cenrio desejvel. Contudo, segundo os mesmos autores, h riscos em se adotar esta metodologia: 29
Los resgos del plan estratgico se derivan de la incorrecta definicin de objetivos y seleccin de proyectos o de la incapacidad para impulsar un seguimiento y una promocin eficaz de los mismos (BORJA e CASTELLS, 1999:241).
Corre-se o risco tambm da banalizao, isso porque a estrutura do plano estratgico uma estrutura flexvel, com a forma de um acordo poltico e no de normas jurdicas, que requer, portanto, uma vontade diretiva forte dos agentes envolvidos. Logo, a participao dos agentes pblicos e privados uma condio indispensvel para a gerao de um consenso em torno de um futuro desejvel para a cidade. Alm disso, os grandes projetos s teriam, em tese, real valor estratgico, se tivessem a capacidade de promover transformaes no meio urbano, de forma a aumentar sua atratividade e promover sua coeso social (BORJA e CASTELLS, 1999).
E foi para promover transformaes no meio urbano e gerar um consenso em torno de um futuro desejvel para a cidade, inserindo-a no mercado mundial de cidades, que o primeiro plano estratgico de Barcelona teve incio em 1990. Este primeiro plano tinha como objetivo aproveitar os investimentos que j estavam garantidos pelo fato da cidade de Barcelona ter sido escolhida como sede das Olimpadas de 1992, e tambm por gerar um ciclo virtuoso de crescimento econmico, atraindo assim o capital transnacional (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2003).
Destaca-se tambm o fato de que foi em Barcelona que essa nova forma de planificao se tornou um cone do planejamento moderno, passando a ser exportada para diferentes partes do mundo (BORJA e CASTELLS, 1996), inclusive para o Rio de Janeiro. Hoje, Barcelona est em seu quarto plano estratgico, que deixou de ser apenas para a cidade, passando a englobar toda sua regio metropolitana, envolvendo no total 36 municpios (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2007).
E foi com base nos resultados alcanados por Barcelona, que, em 1993, a cidade do Rio de Janeiro, sob o governo do Sr. Csar Maia, tendo como seu Secretrio de Urbanismo o Sr. Luiz Paulo Conde, realizou um seminrio organizado pela prefeitura. Este seminrio visava a troca de experincias entre as duas cidades e dele surgiu a idia de elaborar um plano estratgico para cidade do Rio de Janeiro, com a mesma metodologia e equipe que organizara o primeiro 30 plano de Barcelona (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 1996). O plano carioca tinha como intuito recuperar a imagem da cidade, que na poca se encontrava em crise, e a atrao de investimentos para a cidade. O Rio de Janeiro hoje est em seu segundo plano estratgico que se autodefine como uma continuao do primeiro plano (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 2000). Assim sendo, neste trabalho, observam-se a utilizao do planejamento estratgico no setor pblico por meio da metodologia desenvolvida de Barcelona e sua aplicao no contexto carioca.
Tem-se conscincia das possveis disfunes e problemas da utilizao no setor pblico de uma ferramenta de gesto nascida no interior da lgica empresarial. No entanto, esta discusso no ser aprofundada no decorrer do trabalho, pois se pretende dar nfase anlise do processo de planificao carioca e catalo e dos contextos aos quais esses processos se inserem.
Dito isto, o prximo captulo desta tese ir tratar do caso de Barcelona, os contextos histrico, poltico e administrativo que propiciaram a adoo dos planos estratgicos na cidade e posteriormente em sua regio metropolitana. Alm disso, ser observado o processo de planificao e ciclo de planificao implementado, e a forma com que estes planos se desenvolveram. Isso ser feito para entender o caso paradigmtico que inspirou os planos do Rio de Janeiro, compreendendo o cenrio complexo onde os planos de Barcelona estavam inseridos e para o qual foram desenhados. 31 2. O Caso de Barcelona
Como j destacado na introduo da tese, o trabalho de campo, assim como a identificao dos contextos em que se insere originalmente o mtodo de planificao que inspirou o Rio de Janeiro, foi viabilizado pela participao no Programa de Doutorado no Pas com Estgio no Exterior (PDEE) da CAPES. O local do estgio foi a ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN Y DIRECCIN DE EMPRESAS (ESADE), em Barcelona.
Ao iniciar a pesquisa na cidade de Barcelona um cenrio complexo se apresentou. H uma histria que se destaca pelo sentimento de nao presente na Catalunha, que pode ter influenciado uma tradio de planificao continuada, uma estrutura administrativa municipal e regional, como tambm por um cenrio poltico estvel. Tais fatores do suporte metodologia de planejamento estratgico delineado nos planos estratgicos de Barcelona e propiciaram o salto de escala dado do terceiro plano (municipal) para o quarto plano (metropolitano). Alm disso, deve-se levar em conta a capacidade dos gestores em negociar e a janela de oportunidade aberta pelas Olimpadas de 1992. Como se pde notar durante a pesquisa, muitos fatores, alm da globalizao, influenciaram direta e indiretamente no contexto onde os planos estratgicos de Barcelona esto inseridos, e so esses fatores que foram apresentados no captulo seguir.
2.1. O Contexto Histrico de Barcelona: O Nacionalismo Catalo
Barcelona a capital da Catalunha e est situada entre as montanhas e o mar, com aproximadamente 2.000 anos de histria, sendo impossvel separar essa histria da cidade da histria da Catalunha (GENERALITAT DE CATALUNHA, 2007).
A Catalunha se localiza a noroeste da Pennsula Ibrica, tem um territrio de 32.000 km2 e populao de seis milhes de habitantes. Sua populao economicamente ativa equivale a 15,9% do total da Espanha, com renda por habitante 24% mais elevada que a mdia espanhola, e representa 20% do Produto Nacional Bruto espanhol. As lnguas oficiais so o espanhol e o catalo. Houve vrias tentativas, por parte do governo central da Espanha, de 32 proibir o uso do catalo que hoje motivo de orgulho e representante maior da identidade catal (GENERALITAT DE CATALUNHA, 2007).
Mas essa identidade comeou a ser forjada na idade mdia, quando a Catalunha se consolidou como nao, dominando todo Mediterrneo, desenvolvendo um sistema de governo com leis prprias. Suas razes e seu entendimento como povo e nao, com uma unidade territorial e governamental, foram constitudas, desde ento, a partir da emancipao do territrio em relao aos reis francos, nos governos dos condes catales dos sculos X e XI. As guerras e as posteriores conquistas dos territrios dos sarracenos e a disseminao da lngua catal entre estes povos, conjuntamente com a supremacia do condado de Barcelona, impactaram de maneira decisiva o processo de unificao do territrio (GENERALITAT DE CATALUNHA, 2007).
Com a criao da capital de Barcelona, a unidade governamental territorial e a disseminao da lngua, a Catalunha se consolida como nao. A Casa de Barcelona e seus mandatrios governaram os catales durante cinco sculos; e ao longo destes sculos, a regio teve instituies polticas e governo prprio (GENERALITAT DE CATALUNHA, 2007).
No Renascimento, a Casa de Barcelona no tinha descendente e seu trono passa para as mos da Casa Real de Castela, com sede em Madri. Contudo, a Catalunha mantm a independncia poltica, mas no participa com a Casa de Castela das conquistas no Continente Americano. Com isso, aos poucos, a importncia da Casa de Barcelona no Mediterrneo vai diminuindo (GENERALITAT DE CATALUNHA, 2007).
Com o enfraquecimento da Casa de Barcelona e com a guerra entre a Casa de Castela e a Frana, em 1640, a Catalunha foi dividida entre a Espanha e Frana. Inicia-se a decadncia da Casa de Barcelona. O golpe final Casa de Barcelona veio na mesma poca da diviso de seu territrio. Enquanto Portugal conseguia sua independncia da Espanha, a Casa de Castela se torna mais centralista e aboli os direitos catales, proibindo sua lngua e forando a sua queda nacional e cultural (GENERALITAT DE CATALUNHA, 2007).
No que tange economia, neste perodo, a Espanha tirava proveito das rendas provindas das colnias conquistadas. A Catalunha, alijada do processo de colonizao, v-se forada a converter-se na regio mais industrializada e rica da Pennsula Ibrica com o intuito de 33 garantir sua sobrevivncia econmica (GENERALITAT DE CATALUNHA, 2007). Logo, a Catalunha foi obrigada a se industrializar por conta de questes polticas, o que acabou propiciando posteriormente a gerao de instituies governamentais mais estruturadas, por conta da criao das bases para gerao de capital social. Essa industrializao forada feita com base no forte associativismo entre seus cidados, esse associativismo vai impactar positivamente no futuro da organizao do Estado e em seu bom desempenho, como veremos mais adiante.
Assim sendo, por vrios sculos, a Catalunha passou por um processo de recuperao e de valorizao de suas razes, tornando a regio diferente do restante da Espanha; e a partir da metade do sculo XIX, a Catalunha se organiza em torno de um projeto poltico com objetivo de solidificar sua identidade regional prpria. Esse processo foi acompanhando um crescente desenvolvimento econmico, evidente desde o incio do sculo XX (GENERALITAT DE CATALUNHA, 2007).
Este desenvolvimento se estende at a Guerra Civil de 1936, que instituiu 40 anos de ditadura. Durante o perodo da ditadura, novamente, a Catalunha volta a ter sua autonomia reduzida, sua lngua proibida e sua identidade cultural perseguida por Franco e seus seguidores. Isso s foi mudar depois de 40 anos, quando a democracia restabelecida com a promulgao da Constituio espanhola de 1978 (GENERALITAT DE CATALUNHA, 2007).
Entretanto, um fato torna a regio da Catalunha diferente das demais, a configurao atual do poder poltico na Catalunha no definida na constituio de 1978, mas sim no Estatuto da Autonomia de 1977. Diferentemente das outras instituies autnomas do Estado espanhol, a Generalitat da Catalunha foi restabelecida no ano de 1977, antes da promulgao da Constituio de 1978. Isso porque a Generalitat da Catalunha j existia na Espanha, h aproximadamente 700 anos, na figura do organismo executivo criado pelas Cortes Gerais da Confederao da coroa catalano-aragonesa (GENERALITAT DE CATALUNHA, 2007).
Contudo, a volta da democracia na Espanha vem acompanhada por uma crise econmica gigantesca que teve incio nos primeiros anos da dcada de 70. Essa crise acaba fazendo com que o poder pblico deste pas, forosamente, busque novas solues. Nessa busca, o governo Espanhol, ao executar suas aes, focou reformas administrativas que incrementassem sua eficcia, discutindo os critrios que definem problemas pblicos como prioritrio ou no. O 34 dinheiro era escasso e se fazia necessrio definir muito bem as prioridades (SUBIRATS, 1989).
Assim sendo, a administrao pblica na Espanha passou a analisar quais objetivos traar para alcanar e os resultados previstos dentro de um governo com fortes restries oramentrias. Essa reestruturao feita com o intuito de incrementar a capacidade de resposta aos anseios de grupos de interesse, que pressionavam o governo em busca de polticas pblicas para atender suas demandas (SUBIRATS, 1989).
Assim, aps a queda de Franco na Catalunha, os cidados passam a demandar respostas do governo Espanhol. O fato de a Catalunha ser uma regio independente com instituies autnomas, desde o sculo X, e de ter sempre lutado para manter sua autonomia, mesmo durante a ditadura, faz com que, de alguma forma, seu processo histrico gere o que Peter Evans (1997) define como dotes socioculturais. Esses dotes se constituem por meio do exerccio democrtico e do associativismo ao longo do tempo, e contribuem para a formao de um estoque de capital social acumulado durante o processo histrico. Contudo, segundo o mesmo autor, no so apenas os dotes socioculturais que so capazes de formar a base para a criao de capital social, a sinergia entre Estado e sociedade tambm forma estas bases.
Alm disso, segundo Subirats (1989), a incapacidade da administrao pblica em continuar a assumir o crescimento da mquina Estatal, contribui para a necessidade de se redefinir o que pblico e o que privado. Essa discusso teve como pano de fundo as restries financeiras que se impunham em relao eficcia dos servios prestados em toda a Espanha, o que levou a uma grande reforma administrativa no pas e claro na prefeitura de Barcelona (SUBIRATS, 1989). Conforme define Moura (1998):
[...] um movimento de redefinio do papel e atuao dos Governos Locais, com nfase dada ao desenvolvimento de vantagens comparativas e busca de maior eficincia da gesto urbana, visando integrao competitiva no mercado global. Nessa perspectiva, destacam-se outros elementos caractersticos que aparecem como inovao: o Governo assume um papel de catalisador/articulador de foras; privilegia-se a construo de espaos e mecanismos de cooperao privada e pblica, assim como a formao de consensos em torno de projetos estratgicos; ganha relevncia a utilizao de prticas de gerenciamento empresarial na gesto local e do marketing urbano (MOURA, 1998:68).
35 Assim, buscando essa redefinio do papel da administrao pblica de Barcelona, a cidade comeou a ser modelada em 1979, quando a prefeitura da cidade, assim como toda a Espanha, passava por uma crise profunda. A administrao local da capital da Catalunha buscou criar consensos em torno de seus problemas e adotar uma postura mais voltada para elaborao de planos e em busca de parcerias com a iniciativa privada, com o objetivo de atender as demandas reprimidas dos cidados e de aumentar a eficcia e a eficincia dos servios prestados a populao (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999), conforme aponta Moura (1998):
Essa tendncia aparece como resposta s crises e reestruturaes que tm ocorrido no campo do Estado e da economia, a partir dos anos 70, quando se aprofunda a globalizao dos fluxos financeiros e da produo e um incremento da competitividade interurbana. A referncia a esses fatores macroestruturais, no entanto, no prescinde de considerarem-se as particularidades que pode assumir cada pas e cidade (MOURA, 1998:68).
Os propsitos da reforma efetuada na administrao pblica da cidade de Barcelona giraram em torno do quo estveis e eficientes so os governos, o quanto inovam em termo legislativo e como so eficientes e eficazes na implementao de suas polticas. Foi em busca destes objetivos que, na Catalunha, instituiu-se a Mancomunitat de Municipis del rea Metropolitana de Barcelona, como veremos abaixo.
A rea Metropolitana de Barcelona, mais especificamente da Mancomunitat de Municipis del rea Metropolitana de Barcelona, uma livre associao dos municpios da regio metropolitana de Barcelona, no um partido poltico, tampouco um sindicato, e apesar de ser uma livre associao, de alguma forma, expressa o associativismo da regio da Catalunha e os dotes socioculturais da regio, que, segundo Evans (1997), podem criar bases para a construo de capital social.
A histria da rea Metropolitana de Barcelona (AMB = MMAMB + EMMA + EMT), como instituio de planejamento, comea bem antes de 1988, data da fundao da Mancomunitat de Municipis del rea Metropolitana de Barcelona (MMAMB). Contudo, para se entender todo o processo e tradio em planificao da regio metropolitana de Barcelona, tem-se de voltar no tempo at 1953, ano em que se aprovou o Plan Comarcal de Ordenao Urbana de Barcelona. A lei que aprovou este Plan Comarcal criou o primeiro organismo metropolitano da regio de Barcelona, a Comisin de Urbanismo de Barcelona (CUB). Esta comisso foi a 36 primeira instituio administrativa supramunicipal da regio em questo e seu mbito de atuao era 27 municpios (VENDRELL I AMAT, 2004).
O papel da CUB foi reforado em 1960 com a aprovao da lei especial de Barcelona que a transformou na Comisin de Urbanismo y Servicios Comunes de Barcelona e otros Municpios (CUSCBOM). A mesma lei ampliava suas competncias, e a nova comisso passava a planejar urbanisticamente e a estabelecer direo, prestao e inspeo de servios pblicos de interesse da comarca, como fomento de habitao, abastecimento de gua, transporte pblico, e assim por diante. Tudo isso foi feito com intuito de dar uma resposta rpida ao processo catico de metropolizao ao qual a regio estava passando (VENDRELL I AMAT, 2004).
Em 1974, um decreto lei substitui a CUSCBOM pelo primeiro organismo metropolitano de carter local da regio metropolitana de Barcelona, a Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona (EMMB), antecipando a Ley de Rgimen Local de 1975 que reconhece as regies metropolitanas e seu tratamento diferenciado no que tange a seu planejamento (VENDRELL I AMAT, 2004).
A EMMB era gerenciada pela Corporacin Metropolitana de Barcelona (CMB), um rgo que impulsionava, coordenava e fiscalizava a execuo do processo de planificao e a prestao de servios urbanos na regio metropolitana de Barcelona. A CMB entre os anos de 1979 e 1987 foi o rgo responsvel pelo planejamento da regio metropolitana de Barcelona e desempenhava competncias na rea de transporte, abastecimento e tratamento de gua, resduos, dentre outras funes (VENDRELL I AMAT, 2004).
Em 1980, este cenrio comea a se alterar com as primeiras eleies autonmicas, isto , as eleies para o governo da Regio Autnoma da Catalunha, em conseqncia da formao da Generalitat de Catalunya. O governo eleito promove uma reforma institucional e identifica a CMB como um contra poder poltico dentro da Catalunha. Assim, em 1987, o parlamento catalo aprova a lei n7/1987, dissolvendo a corporao e criando em seu lugar dois rgos: a Entidad Metropolitana de Meio Ambiente (EMMA) e a Entidad Metropolitana de Transporte (EMT). A reao dos municpios da regio metropolitana de Barcelona foi rpida; e no ano de 1988, vinte trs municpios voluntariamente criam a Mancomunitat del rea Metropilitana de 37 Barcelona (MMAMB) para exercer as competncias no contempladas pelas novas entidades (REA METROPOLITANA DE BARCELONA, 2003i).
O governo da Generalitat tentou impugnar a criao da Mancomunitat, contudo, em 28 de janeiro de 1992, o supremo Tribunal da Espanha julgou legtima a deciso dos municpios em se associar na referida instituio (VENDRELL I AMAT, 2004). Posteriormente, os municpios que fazem parte das trs entidades entraram em acordo e decidiram que deveriam coloc-las sob a coordenao de um rgo da rea Metropolitana de Barcelona (AMB). Ento, a soma das trs instituies passou a ser denominada como rea Metropolitana de Barcelona (AMB), instituio que hoje engloba 36 municpios que fazem parte de uma ou mais instituies (REA METROPOLITANA DE BARCELONA, 2003i), conforme a figura 1, coordenando o planejamento de um territrio de 628 km, com um total de 2.923.114 habitantes e 4.652 habitantes/km (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2006).
Figura 1 - Configurao da AMB
Fonte: Feito com base em Vendrell i Amat (2004).
Em estudo, verifica-se que, h mais de 50 anos, existem instituies de carter metropolitano na regio de Barcelona, o que demonstra uma tradio destes municpios em planificar conjuntamente. Conclui-se que os agentes presentes nesta regio, de alguma forma, j estavam concertados dentro destas entidades, o que pode ter facilitado o salto de escala do terceiro plano estratgico de Barcelona, um plano municipal, para o quarto plano estratgico de Barcelona, um plano metropolitano que engloba os 36 municpios da AMB. Esse forte associativismo acaba tambm corroborando para a existncia dos dotes socioculturais delineados dentro da teoria de Evans (1997). Isso porque, na Catalunha, o exerccio democrtico e o associativismo, ao longo do tempo, constituram um estoque de capital social acumulado durante o processo histrico. Essas bases para construo de capital social, existentem devido a esses dotes socioculturais, que surgiram ao longo do tempo por meio do AMB (36 municpios) = EMMA (33 municpios) + EMT (18 municpios) + MMAB (31 municpios) 38 exerccio cvico e do forte associativismo, fazem com que os governos tenham um melhor desempenho, segundo Evans (1997).
Mas, a histria por si s no pode explicar um cenrio complexo como o que se configurou na capital da Catalunha. Mesmo porque, se a explicao s tiver um vis histrico, segundo Evans (1997), grandes metrpoles em pases em desenvolvimento, sem tradio autonomista e com baixo associativismo, estaro fadadas a prticas administrativas clientelistas e a uma administrao pblica ineficiente e mal estruturada.
A histria pode ter facilitado a implementao da metodologia dos planos estratgicos de Barcelona, mas ela por si s no explica todo processo ocorrido que culminou na implementao e continuidade de seus planos estratgicos. Parte da explicao pode estar contida tambm na reforma administrativa elaborada pela prefeitura e que teve incio em 1979. A referida reforma ser analisada mais detalhadamente no prximo segmento deste captulo, assim como o cenrio poltico catalo, que propiciou a reforma e tambm pode ter tido impacto na deciso de iniciar e perpetuar o processo de planificao da cidade.
Assim, se elencam mais dois condicionantes para a adoo e perpetuao do mtodo de planificao na cidade de Barcelona: a reforma administrativa municipal e o cenrio poltico, ao qual a prefeitura se inseria. Ambos, conjugados com a histria da cidade, podem ter dado suporte para os mecanismos institucionais do plano estratgico municipal, fazendo com que seus agentes se ajustassem, dando assim continuidade e capilaridade ao processo de planificao da cidade. E sobre esses dois condicionantes, o administrativo e o poltico, que se discutir adiante.
2.2. O Contexto Administrativo da Cidade de Barcelona
Subirats (1989) relata que os efeitos da crise dos anos 70 e os seus reflexos em todo mundo fizeram com que muitos governos reestruturassem a administrao pblica, incrementando a capacidade de resposta aos anseios de grupos de interesse que pressionavam o governo em busca de polticas pblicas para atender suas demandas. Foi o que ocorreu na Espanha, na dcada de 70, quando uma profunda crise acabou estimulando o governo deste pas a buscar novas solues. Neste sentido, o governo espanhol, ao executar suas aes, focou reformas 39 administrativas que incrementassem sua eficcia, discutindo os critrios que tornam os problemas prioritrios. Dessa forma, a administrao pblica do referido pas passou a analisar quais objetivos traar para alcanar os resultados previstos dentro de um governo com fortes restries oramentrias. Isso porque a incapacidade da administrao pblica em continuar assumindo o crescimento da mquina estatal, contribuiu para a necessidade de se redefinir o que pblico e privado. Essa discusso teve como pano de fundo as restries financeiras que se impunham em relao eficcia dos servios prestados. Em relao s cidades, segundo Troitio (2003):
Nuestras ciudades, enriquecidas por la herencias culturales del pasado y sometidas a un importante proceso de reorganizacin funcional, social y morfolgico, se tienen que enfrentar a los retos de un futuro incierto. Las dificultades encontradas para dar respuestas a los problemas planteados refleja, por un lado, la crisis del saber y del pensamiento urbano y, por otro, la necesidad de una nueva cultura urbana. Esta nueva cultura urbana tiene que superar el entendimiento de la ciudad como una mera yuxtaposicin de fragmentos morfolgicos y, en el marco de una comprensin global de las interdependencias, afrontar el reto de construir la ciudad de la edad democrtica (TROITIO, 2003:04).
Assim, logo no incio dos anos 80, comeam a se postular adaptaes a essas mudanas e busca-se incrementar a capacidade de inovao dos poderes pblicos, perante uma sociedade que comea a se mover em direo a novos parmetros, visto que a democracia vai se consolidando, inclusive dentro da administrao municipal da cidade de Barcelona. Isso porque, com a consolidao da democracia, o funcionamento da administrao pblica torna- se mais complexo. Mais agentes se apresentam na arena poltica em busca de seus espaos nos mecanismos de deciso e no reflexo das aes do poder pblico. Alm disso, as racionalidades desses novos agentes so distintas, assim como os recursos de que eles vo dispor e os resultados de suas aes. A legitimidade do poder pblico passa pela capacidade de resposta dos setores implicados. Neste sentido, segundo Subirats (1989):
A ese panorama le debemos yuxtaponer la difuminacin creciente entre aquello que es privado do lo que es publico, provocada por factores tan diversos como la prdida de valor del concepto de servicio publico, o por la imposibilidad de continuar asumiendo el crecimiento del sector publico en momentos de restricciones financieras (SUBIRATS, 1989:10).
Com base no que foi anteriormente descrito, e utilizando a mesma chave analtica, percebe-se que os governos comearam a se interessar por tcnicas que lhes permitiam manter algum controle sobre os resultados de aes concertadas com o setor privado. Para isto, os governos 40 devem se perguntar com que instrumentos, com que tcnicas pode-se realizar estudos para verificar a escolha de um dado problema como prioritrio e plausvel.
Na Espanha, em especial, essas preocupaes impactaram a estrutura da administrao pblica em seus diferentes nveis. Em primeiro lugar, a reestruturao passou a redirecionar o enfoque dos estudos sobre administrao pblica, que deixaram de ser centrados na legitimidade de suas aes, passando para uma perspectiva voltada aos resultados de suas atuaes e das tcnicas de anlise que permitam melhor-las. No que a legitimidade deixa de ser importante, apenas o foco dos estudos deslocado (SUBIRATS, 1989).
Este novo foco poderia tornar mais plausvel o trabalho descritivo da realidade poltica e administrativa sobre o qual a poltica pblica ir ser elaborada, implementada e desenvolvida, tornando mais fcil dar continuidade aos programas da administrao pblica. Mas, sobretudo, com este processo descritivo, este novo foco pode tornar mais eficiente e eficaz as referidas polticas pblicas. Contudo, o mesmo autor destaca que a natureza da administrao pblica no permite a aplicao direta e generalizada de tcnicas provenientes do ambiente privado, o mais correto seria combinao entre uma mentalidade de melhora da gesto e as particularidades do setor pblico (SUBIRATS, 1989).
Para aplicao destas diretrizes propostas por Subirats (1989), o primeiro passo seria definir o problema, de forma que se possa pr em marcha uma poltica pblica. Sem a definio clara de um problema, no h como se postular solues. Acerca desse ponto, o autor destaca que:
Se hace alusin al complicado que puede transformar uma determinada situacin problemtica e un tema de relevancia pblica y se enumeran los factores que influyen en la posible inclusin del mismo en la agenda del programa general de actuacin de los poderes pblicos [...] se proponen diferentes cuestiones que pueden ser relevantes e el momento de planearse la consideracin por parte de los poderes pblicos de un cierto tema y de la solucin a tomar, en una perspectiva de soporte a los decisores pblicos (SUBIRATS, 1989:14).
Em Barcelona no foi diferente. Em 1979, a prefeitura da cidade de Barcelona se encontrava em uma profunda crise. O problema definido pela prefeitura para ser enfrentado foi o fato da administrao pblica local no conseguir responder s demandas da cidade e de seus cidados. Para tratar essa questo, iniciou-se uma reforma administrativa nos moldes propostos por Subirats (1989). Esta reforma tinha o intuito de pr ordem mquina Estatal da 41 administrao municipal e impulsionar polticas que dessem respostas s mltiplas demandas sociais, e foi realizada em dois movimentos de reestruturao. O rigor e a formalidade administrativa marcaram esse primeiro movimento de reestruturao da prefeitura, quando a base da administrao local foi organizada e assentada para posteriormente iniciar o segundo movimento de mudana, o chamado movimento transformador. O segundo movimento de mudana teve incio em um novo mandato municipal e voltou seu foco para a eficcia do funcionamento da prefeitura (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).
Mediante esta nova perspectiva, a capacidade de inovao dos poderes pblicos para enfrentar as novas necessidades passa a ser uma condio importante para se estruturar polticas pblicas e desenvolver programas de atuao com continuidade. A sucesso e a finalizao de polticas pblicas se tornam um ponto chave em momentos muito relevantes para a estrutura da administrao pblica, por conta das questes ligadas ao conhecimento e resistncia a mudanas de toda organizao burocrtica. Assim sendo, a agenda de mudanas na administrao da cidade de Barcelona teve continuidade dando origem a umsegundo movimento de mudanas, o movimento de transformao, que teve incio na dcada de 90, tendo seu ponto mximo no ano de 1992, quando ocorreram os Jogos Olmpicos (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999). Segundo Moura (1998), este movimento configura-se como uma tentativa de renovao da gesto local, conforme trecho destacado abaixo:
[...] renovao da gesto local no sentido de projetar o desenvolvimento da cidade num horizonte de futuro, adotando um caminho distinto dos esquemas de planejamento de longo prazo, restritos ao mbito tcnico, bem como da administrao setorial de servios articulados em torno do oramento anual. Por um lado, procurou-se constituir redes pblicas e plurais, como mecanismo bsico do processo de planejamento. Por outro, buscou-se integrar agenda do debate pblico temas que vo alm das demandas localizadas e imediatas, seja de um setor seja de partes do territrio, traduzindo-se em termos de diretrizes e projetos estratgicos para a cidade (MOURA, 1998:70)
Assim, o modelo de anlise de polticas pblicas na perspectiva de Subirats (1989), alm de se encaixar nas medidas adotadas pelo municpio de Barcelona, com o objetivo de solucionar a crise a qual a administrao pblica enfrentava, parece servir como base de anlise para a estruturao da cidade responsvel por sediar os Jogos Olmpicos de 92 e, posteriormente, para explicar a deciso da prefeitura em manter o nvel de investimentos elevados a fim de que a cidade continuasse crescendo aps as Olimpadas. 42
Segundo Moncls (2003), um objetivo duplo est presente em todas essas mudanas: a renovao da imagem da cidade e utilizao do mesmo catalisador em diferentes operaes urbanas, no caso, os jogos olmpicos de 1992. Neste sentido, cabe ressaltar a diferena entre a estruturao da cidade de Barcelona para os jogos olmpicos e a estruturao, por exemplo, da cidade de Los Angeles, nos Estados Unidos, outro caso considerado de sucesso dentro da literatura. No caso de Barcelona, houve o protagonismo da iniciativa pblica frente liderana da estruturao da cidade em torno dos jogos. No caso de Los Angeles, a liderana foi da iniciativa privada. Essa originalidade da capital catal residia no protagonismo e na eficincia do setor pblico frente ao grande consenso social e poltico do momento (MONCLS, 2003).
Ento, tendo como base esse protagonismo, como ressaltado anteriormente, a escolha correta do problema pela administrao pblica da cidade um ponto chave para o desenvolvimento de uma poltica pblica, e esta escolha tem relao direta com sua soluo, de acordo com a teoria de Subirats (1989). Da depreende-se que a administrao pblica da capital da Catalunha, tendo em mente que os investimentos para realizao dos Jogos Olmpicos de 92 estavam garantidos pelo governo central de Madri, define o seguinte problema a ser resolvido: Como manter o nvel de investimentos elevados aps a realizao dos jogos e assim garantir o crescimento da cidade de Barcelona?
Trata-se de uma atitude mais voltada para a perspectiva de que as intervenes urbansticas devem ser mais seletivas e orientadas para a melhora da eficincia econmica e funcional da cidade (MONCLS, 2003). Segundo Subirats (1989), produzem-se muito mais erros escolhendo os problemas errados a serem atacados pela administrao pblica do que delineando solues ruins para problemas bem escolhidos e definidos. As externalidades e os efeitos no previstos no primeiro caso, a m definio do problema, so maiores do que no segundo caso, uma soluo mal elaborada para um problema bem definido. Neste sentido, a prefeitura de Barcelona traou um problema no mnimo interessante a ser resolvido. A soluo para este problema foi a criao e implementao do primeiro Plano Estratgico da cidade de Barcelona, como veremos mais adiante.
43 Contudo, os problemas dependem da subjetividade de quem os analisa. Isso porque um problema uma construo analtica, e as diferentes partes afetadas defendem diferentes posicionamentos em relao questo a ser resolvida. Segundo Subirats (1989):
En la dinmica de formacin de la agenda podemos considerar tres caractersticas generales que permiten que un determinado tema o cuestin reciba la atencin necesaria de los poderes pblicos para integrarse en le programa de actuacin. En primer lugar, valorar el grado de apoyo que le tema o cuestin puede recabar o, lo que es lo mismo, valorar el impacto general de la cuestin. En segundo lugar, valorar su significacin, es decir, su nivel de impacto sobre la realidad social. Y en tercer lugar, la viabilidad de la solucin anticipada a previsible (SUBIRATS, 1989:56).
Logo, na formao da agenda poltica, diferentes fatores interferem desde a elaborao do problema at a esfera decisria da poltica pblica elaborada para solucion-lo, perpetuando- se em sua implementao. Assim, uma vez definido o problema e assumida a condio de problema a ser resolvido pelo poder pblico, necessrio seguir adiante traando as diferentes alternativas de ao (SUBIRATS, 1989).
Foi o que aconteceu na dcada de 90, em Barcelona, quando o modelo gerencial desenvolvido pela prefeitura da cidade tomou impulso. Sendo que at o ano de 1992, perodo em que houve os Jogos Olmpicos, o esforo de investimento foi muito grande. Era necessrio transformar Barcelona no apenas para as Olimpadas, mas tambm para responder ao dficit histrico de demandas de infra-estrutura e dos cidados (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999). Assim, para responder a este dficit, e ao mesmo tempo manter o nvel de crescimento na cidade aps a realizao dos Jogos Olmpicos (problema elencado pelo primeiro plano estratgico da cidade), a agenda da prefeitura foi alterada em torno de um processo de planificao continuado, deciso que vai ao encontro da elaborao e implementao do primeiro plano estratgico da cidade, conforme define Moura (1998):
Conjugam-se, nesse momento, dois processos que aparecem como motivadores da iniciativa. De um lado, a preparao dos Jogos Olmpicos, que se realizaria em 1992, e, de outro, a construo do Mercado nico Europeu. A adoo do instrumental do planejamento estratgico, com um tipo de abordagem que enfatiza a cooperao entre agentes pblicos e privados, entre Governo e sociedade civil, vem responder s motivaes iniciais, sejam elas de ordem econmica ou poltica. Nos dois casos, ganha relevncia a postura de dilogo e de busca da participao, tanto que se coloca a idia de construo de um Plan de la Ciudad [...] (MOURA, 1998:71).
44 Assim, os Jogos Olmpicos mudaram profundamente a cidade, foram produzidos incrementos significativos atrelados deciso de se intensificar os ingressos fiscais. Era prioritrio otimizar recursos, racionalizar a organizao governamental e sua gesto, alm de melhorar os servios prestados aos cidados. O objetivo central era o de desenhar polticas que permitiriam incrementar os investimentos na cidade (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).
Por isso, antes dos Jogos Olmpicos se realizarem, algumas diretrizes administravas foram tomadas e, partir do ano de 1991, o governo municipal inicia uma poltica de conteno de despesas e de modernizao administrativa. A partir deste ponto, apostou-se em aprofundar o processo de gerenciamento, no sentido de enfatizar os critrios de gesto em todos os setores e distritos da administrao municipal (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).
Em 1992, inicia-se uma fase de rigor econmico em que os gastos correntes so reduzidos ao mximo por meio de uma importante modernizao contbil. Alm disso, implantada uma nova poltica de financiamento baseada em uma planificao global da cidade atravs do Programa de Atuao Municipal (PAM) e do controle de qualidade das aes da prefeitura por meio da sociedade civil organizada, dos cidados e dos conselheiros municipais eleitos (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).
Assim, dando continuidade reforma administrativa municipal, no ano de 1993, implementado o processo de diferenciao e separao entre a estrutura poltica e executiva da prefeitura. No mesmo ano, se impulsionou a descentralizao funcional por meio de unidades autnomas integradas, nas quais os gerentes adquiriram claras responsabilidades executivas e maior liberdade de gesto, com isso os distritos ganham maior autonomia e tm seu nvel poltico reforado. Dessa forma, pode-se afirmar que a estruturao administrativa se assentou em duas estruturas burocrticas bsicas: de um lado, os rgos centrais com mais autonomia estratgica e capacidade de integrao; e de outro, os distritos, mais ligados aos bairros e com mais competncias, tudo com o objetivo de se alcanar uma maior eficcia executiva (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999), conforme definido por Moura (1998):
Nessa perspectiva que se conjugou uma tcnica especfica de anlise e projeo, com processos polticos de consulta e negociao, envolvendo diversos atores locais. Desde a sua formatao, passando pelo processo de elaborao e implementao do plano, considerou-se essencial a busca do 45 consenso e de compromissos entre os agentes pblicos e privados. Com base nisso, constituiu-se um conjunto de espaos pblicos - o Comit Executivo, o Conselho Geral, as Comisses Tcnicas e os Grupos de Impulso - que conformam a estrutura organizativa PEC (Plano Estratgico de Barcelona). Agrega-se, ainda, o instrumental do marketing, tendo em vista a mobilizao interna e a atrao de investimentos, dentro do horizonte de futuro e dos projetos delineados (MOURA, 1998:71).
No ano de 1996, a participao pblica adquire um papel fundamental na gesto da cidade, sendo reforados os mecanismos participativos e os espaos de dilogo com a cidade. Com isso, a prefeitura inicia um trabalho para melhorar substancialmente a ateno ao cidado, a busca pela qualidade dos servios prestados ganha centralidade (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).
Aps essas reformas, especialmente aps o ano de 1992, segundo Marshall (2000), a cidade de Barcelona tornou-se conhecida na Europa por seus ambiciosos programas de planejamento urbano, realizados sob a liderana do municpio. Alguns autores defendem que o "modelo Barcelona" de planejamento emergiu desta experincia e, conjuntamente com esse modelo, uma abordagem distinta para governana urbana, sendo que este princpio aplica-se particularmente ao perodo posterior s olimpadas (MARSHALL, 2000), conforme declara Troitio (2003):
De una forma muy rpida, se produce una verdadera "ruptura histrica" con el modelo tradicional de ciudad compacta. Son los efectos de la nueva revolucin tecnolgica y del consumo, y nuestras ciudades ms dinmicas conocern procesos que las europeas haban tenido que afrontar en dcadas anteriores. Hoy vivimos una coyuntura marcada por una profunda reorganizacin del espacio interno de la ciudad, a nivel funcional, social y morfolgico. El cambio funcional aporta un buen nmero de claves explicativas [] han sido aos de rpidos e importantes cambios donde se han planteado no pocas dificultades para adecuar la ciudad del pasado a las necesidades del tiempo presente [...] En realidad, Espaa iba a entrar en una nueva fase del proceso de urbanizacin, marcado por la difusin de la ciudad en el territorio y el reforzamiento de los procesos de metropolitanizacin (TROITIO, 2003:02-03).
Logo, este esforo da prefeitura de Barcelona pela adaptao da cidade a esta nova realidade ligada globalizao e, paralelamente a isto, a busca pela qualidade dos servios, assim como as reformas empreendidas em sua gesto e implementadas desde os anos 70, permitem traar um paralelo destes processos com a metodologia de planificao de Barcelona, indo ao encontro da teoria desenvolvida por Skocpol, Evans e Rueschmeyer (1985). Esses autores, por meio de seu trabalho, repensam o papel do Estado em relao economia e sociedade, 46 considerando este Estado como um agente independente e autnomo. Para Sckocpol (1985), um Estado autnomo e independente concebido como uma organizao que formula e busca alcanar metas, que no apenas refletem os interesses da sociedade, de uma classe ou de um grupo.
A perspectiva de Evans e de seus colaboradores (1995), tomando como base o estudo de diversos pases em desenvolvimento, tem como eixo a idia de que as instituies exercem um papel primordial na formao do capital social. Assim, segundo o referido autor, para que as instituies do Estado funcionem bem, necessrio que haja uma sinergia entre o Estado e sociedade civil na implantao de polticas para o desenvolvimento social. A abordagem desenvolvida por Evans (1995) tem como eixo a autonomia do Estado que, neste caso, exercida e construda pela prefeitura da capital catal.
Alm disso, conforme ressaltado anteriormente, de acordo com a mesma chave analtica, alguns locais possuem os chamados dotes socioculturais que auxiliam na construo desta sinergia. Mas, independente destes dotes, segundo o autor, possvel promover as bases para construo de capital social, por meio da sinergia Estado e sociedade, propondo polticas participativas.
Assim, Evans (1995) desenvolve o conceito de autonomia inserida (embedded autonomy), que v o Estado como agente na elaborao e implementao de polticas pblicas, em uma combinao da burocracia conectada fortemente estrutura social que a cerca. Com isso, o Estado estar dotado de autonomia, pois, ir exercer sua autoridade por meio de um aparato burocrtico slido (autonomy), ao mesmo tempo em que ser inserido (embeddedness) no setor privado, estabelecendo laos de confiana que iro propiciar a cooperao para atingir seus objetivos. Segundo a tese de Evans (1995), o governo tem uma importncia primordial na induo do bom funcionamento das instituies do Estado, o que se d por meio da elaborao de polticas pblicas com participao, interao entre o Estado e sociedade. Tendo o Estado uma boa autonomia e agindo combinadamente com a sociedade civil organizada, pode-se ampliar a democracia, tornar polticas pblicas mais eficientes e responsveis, alm de reformar as instituies pblicas e aumentar as dotaes latentes sociais.
47 Em suma, um Estado com instituies fortes um Estado autnomo, isto , um Estado que tem um corpo burocrtico que no pode ser atingido, este corpo garante sua autonomia, que se define pela capacidade do Estado em adotar polticas, mesmo que estas sejam contrrias a certos grupos de interesse. No entanto, esse mesmo Estado deve aumentar a capacidade de participao da sociedade civil, no devendo ver a sociedade como cliente, mas sim como partcipe importante na formulao das agendas governamentais (EVANS, 1995).
Essa perspectiva adqua-se a Barcelona, pois a cidade passou a enfatizar o papel da prefeitura no mais como um operador executivo, mas como um catalisador dos diferentes agentes presentes na cidade, fortalecendo a administrao pblica e sua burocracia neste sentido (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999). Para alcanar tal objetivo, a Prefeitura de Barcelona tentou aprofundar duas opes polticas e administrativas: 1) Diferenciar a administrao pblica das decises governamentais e das funes de controle. 2) Desvincular as decises polticas das tarefas administrativas, alm de desvincular as execues de programas polticos da gesto de recursos (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).
Assim, em tese, o modelo criado dentro da administrao municipal de Barcelona buscou evitar disfunes geradas pelas interferncias da poltica nas tarefas ligadas burocracia da administrao municipal. Fato que fortaleceu a burocracia e as instituies municipais, como defende a teoria de Evans (1995). Dentro desta estrutura, os Conselheiros Eleitos (Consejales Electos), os vereadores, se tornariam o elo principal de interlocuo com a sociedade, dependendo deles as decises polticas e o controle (fiscalizao) dos resultados da poltica municipal. Desvinculando da funo dos vereadores da gesto e da burocracia municipal (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).
Paralelo a isto, a administrao da prefeitura, em sua parte burocrtica, necessitava se apoiar e se adaptar dimenso poltica do governo da cidade, para que a burocracia ganhasse fora e articulao com as decises de cunho poltico. Em tese, tratava-se de deixar as tarefas administrativas quotidianas, a obteno de resultados que cumprissem as decises polticas e o desenvolvimento de programas de atuao politicamente pactuados, a cargo dos burocratas de carreira. Assim, as funes exercidas pelos representantes eleitos, teoricamente, no entrariam em conflito com as dos burocratas de carreira (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999). A burocracia e as instituies mais uma vez tiveram, em princpio, seus papis bem definidos e saram reforadas. 48
Com isto, Barcelona estruturou a administrao do municpio sobre dois eixos. O eixo da gesto, que envolve a execuo e a gesto das polticas pblicas, que ficou sob a responsabilidade dos burocratas de carreira. E o eixo da poltica, que envolve as questes ligadas ao governo e aos rgos de controle e que abrange as funes dos polticos eleitos, conforme mostra a figura 2 (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999). Figura 2 - A Prefeitura de Barcelona: Poltica e Gesto
Fonte: Livre traduo e adaptao de quadro presente em AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999:07. De acordo com o exposto, o governo municipal de Barcelona foi desenhado em dois nveis correlacionados: Nvel 01-Direo Poltica: composta pelos conselheiros eleitos e pela equipe de governo, tem como funo a deciso e o impulso poltico, a alocao de recursos em nvel macro, que deve ser resultado das prioridades anteriormente estabelecidas. Alm disso, o governo municipal responsvel por dar coerncia a todas as aes executadas pela prefeitura e potencializar o contato e o dilogo com os agentes sociais e a cidadania. Nvel 02-Direo Executiva: exercida pelos funcionrios de carreira, os denominados gerente profissionais, que so distribudos por diferentes setores e em todos os distritos, e estabelecem a alocao de recursos no nvel micro. As funes destes gerentes so a de assegurar o xito das polticas municipais e dirigir os servios prestados aos cidados (Livre traduo de AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999:08).
A funo principal da administrao municipal da cidade de Barcelona passa a ser definida como a de impulsionar, incentivar e liderar iniciativas para prestao de servios para a cidade, o que exige desenhar estratgias e planos ao invs de atuar como prestadora de servios bsicos. Em tese, a administrao municipal passaria apenas a garantir a adequada prestao de alguns servios urbanos e buscar a almejada disciplina urbana. A prefeitura Poltica Gesto Polticos Eleitos Funcionrios de Carreira Direo Executiva
Administrao
Governo Municipal
rgos Deliberativos e de Controle 49 passa a realizar o que ela mesma denomina como construir a cidade sobre as bases e com a colaborao dos agentes urbanos, que incluem uma gama ampla e plural de instituies pbicas e privadas. O objetivo era o de definir denominaes comuns, reas de consenso, para facilitar iniciativas supostamente em favor da cidade (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).
Retomando a opinio de Evans (2002), esse processo acima descrito poderia ser traduzido como sinergia, defendido pelo autor como uma estratgia administrativa, segundo a qual o Estado deve aumentar a capacidade de participao da sociedade civil, no devendo ver a sociedade meramente como cliente, mas sim como partcipe importante na formulao das agendas governamentais. uma combinao entre uma burocracia conectada com a estrutura social que a circunda. Um Estado com autonomia, dotado com um forte aparato burocrtico (definindo o que o autor chama de autonomy), estabelecendo conjuntamente laos de confiana que iro assegurar a cooperao da sociedade na implementao de polticas pblicas (embeddedness). O autor acredita que essa unio sinrgica entre Estado e sociedade capaz de influenciar positivamente no desempenho das instituies do Estado. A partir da juno do conceito de autonomia inserida, Evans (1997), por meio de estudos de casos, desenvolve a idia que, ao estabelecer uma sinergia entre o Estado e a sociedade, pode-se melhorar o funcionamento do Estado, conforme demonstra a figura 3, e isso se d pelo associativismo induzido por polticas participativas que, teoricamente, alarga as bases para criao de capital social. Figura 3 - Esquema inspirado na teoria de Evans (1997)
Fonte: Feito com base na teoria de Evans (1997)
Estado
Sociedade
sinergia
Capital Social
Melhor
Funcionamento
Polticas Participativas 50 Outras questes levantadas pelo autor so os chamados dotes socioculturais e a construtibilidade de uma poltica pblica. A construtibilidade defendida por Evans (1997) busca explicar que a sinergia no dependente apenas dos chamados dotes socioculturais, que so formados ao longo do tempo por um processo histrico que formam capital social, como j observamos anteriormente neste mesmo captulo. A construtibilidade pode tambm ser induzida por arranjos institucionais, isto , pela construo e implementao de polticas pblicas baseadas na participao. Essas polticas pblicas baseadas na participao geram, assim, as bases para a construo de capital social, impactando positivamente o Estado. Dessa forma, o Estado passaria a funcionar melhor por conta da sinergia Estado-Sociedade, induzida por polticas participativas, conforme se v na figura 3.
No caso de Barcelona, a sinergia se d tanto pela existncia da chamada construtibilidade como pelos dotes socioculturais, como observado no incio deste captulo. A construtibilidade, que definida por Evans (1997) como um processo possvel na maior parte dos contextos e que pode ser alcanado por meio de polticas pblicas baseadas na participao, segundo o autor, ao longo do tempo, este processo geraria as bases para construo de capital social. Essa construtibilidade se realizaria em Barcelona pelo esforo da prefeitura em realizar o que ela mesma denomina como construir a cidade sobre as bases e com a colaborao dos agentes urbanos, como j relatado anteriormente, assim como pelo foco dado a polticas participativas, fato que pode ser observado dentro da reforma administrativa da prefeitura quando, em 1996, a participao adquire um papel fundamental na gesto da cidade e os mecanismos participativos e os espaos de dilogo com a cidade so reforados. No entanto, sinergia, no caso da capital catal, se d tambm pelos dotes socioculturais, conforme observou-se anteriormente pela descrio da Mancumunitat de Municipis de Barcelona.
Dando continuidade ao que foi acima descrito, este novo direcionamento dentro da administrao pblica municipal, de alguma forma, deu impulso implementao e continuidade do processo de planificao da cidade. Isso porque paralelamente reforma administrativa da prefeitura de Barcelona, em 1990, o Primeiro Plano Estratgico foi delineado com objetivos muito prximos reforma em curso (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2003). Alm disso, seguindo os moldes da sinergia que se d por meio da construtibilidade (EVANS, 1997), como tambm a reforma administrativa, 51 a metodologia do plano estratgico tambm se configura como um processo participativo que buscava criar consenso entre os diferentes agentes urbanos a respeito do futuro da cidade.
Seja qual for a perspectiva utilizada para a elaborao das polticas a serem implementadas, toda poltica tem como objetivo entender e controlar o entorno humano e material, estabelecendo, para isso, a melhor linha de ao entre as que so possveis de aplicao no futuro. Contudo, para implement-la, necessrio estabelecer uma viso sobre os objetivos que vo conduzir o futuro. A partir desta perspectiva, o primeiro ponto a ser levantado que viso de futuro deve-se trabalhar e analisar para desenhar alternativas viveis para implementao e deciso do gestor pblico. Mas, para tanto, necessrio proceder analise prospectiva que dever se basear em um conjunto de pressupostos ou dados que permitam avaliar as conseqncias de polticas que j existem ou esto por ser implementadas (SUBIRATS, 1989:71). Assim foi desenhada toda metodologia do plano estratgico de Barcelona e a reforma administrativa da prefeitura.
Diante disso, voltemos a um dos problemas traados pela administrao local de Barcelona: Como manter o nvel de investimentos elevados aps a realizao dos jogos e assim garantir o crescimento da cidade de Barcelona? O caminho para soluo deste problema vai ao encontro da teoria desenvolvida por Subirats (1989). Isso porque a finalidade do primeiro Plano Estratgico Econmico e Social, Barcelona 2000, era a de dar continuidade ao dinamismo e ao impulso econmicos gerados pelos Jogos Olmpicos. Para tanto, foi produzido um marco de reflexo, o diagnstico da cidade, pelo qual estabeleceu-se um programa de atuao e de gerao de consenso a mdio e longo prazos em torno de um ideal de cidade a ser alcanado. A prefeitura de Barcelona era a instituio promotora deste marco de reflexo. Contudo, um dos objetivos a ser atingido era o denominado protagonismo da cidade no Plano, isto , a participao dos diferentes agentes sociais e econmicos presentes em Barcelona. Em tese, por meio desta participao, a gerao de consenso se tornaria mais fcil (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).
Neste sentido, a metodologia dos planos estratgicos de Barcelona, como veremos mais adiante, tenta corroborar esta articulao poltica e administrativa desenhada pela prefeitura em sua reforma administrativa, assim como a tentativa de sinergia definida por Evans (1997). Isso porque a referida metodologia definida como participativa, visto que nas diferentes instncias do plano, como o Conselho Geral do Plano Estratgico (Consejo General del Plan 52 Estratgico) e o Comit Executivo do Plano (Comit Ejecutivo), h a participao dos denominados agentes urbanos de Barcelona, assim como da Prefeitura da cidade. Contudo, o contexto poltico tambm deve ser levado em conta, conforme defende Evans (1997).
Tendo em mente o ponto de vista defendido por Evans (1997), segundo o qual a sinergia no depende apenas dos chamados dotes socioculturais, podendo ser construda por arranjos institucionais entre o Estado e Sociedade por meio de polticas participativas, conclui-se que as tentativas de sinergia podem ou no dar certo, sendo primordial neste processo o contexto poltico como fator no sucesso das referidas tentativas. Logo, a premissa mnima para facilitar a sinergia o contexto poltico, devendo o setor pblico incorporar a construo cvica como parte de sua misso (EVANS, 1997).
Da mesma forma, dentro do planejamento estratgico de Barcelona, o futuro do estratgico referente ao ordenamento do territrio discutido com a sociedade como ordem do dia, e o modelo de Barcelona tem sido tratado por alguns como um modelo de boas prticas. Hoje, a cidade talvez seja vista como um modelo para uma "modernizada" social democracia, bem como uma lder na prtica de tentar adaptar-se s presses ou oportunidades da globalizao. A realidade que o planejamento em Barcelona tem sido relacionado com a dinmica do desenvolvimento das polticas na regenerao, promoo econmica e participao na gesto da cidade (MARSHALL, 2000).
Tendo isto como base, nas prximas pginas ser discutido mais um condicionante para a adoo e perpetuao do processo de planificao da cidade de Barcelona, inserido em seu contexto poltico. Contexto este que pode ter influenciado a implementao e a sustentao ao longo do tempo dos planos estratgicos da referida cidade.
2.3. O Contexto Poltico da Cidade de Barcelona
na primeira metade da dcada de 80 quando comeam a se esboar as mudanas responsveis pelo surgimento do chamado mtodo de planificao de Barcelona, de acordo com Botelho (2004):
Com o processo de relocalizao industrial e fechamento de importantes empresas do setor secundrio em Barcelona a partir da dcada de 1980 [...], 53 o poder pblico local buscou [...] transformar a cidade em centro tercirio, de direo, de pesquisa e desenvolvimento cientficos e de atrao turstica. Para tanto, era necessrio adaptar a infra-estrutura local para as novas exigncias do capital fluido e flexvel. Ao mesmo tempo, o poder poltico local desenvolveu uma srie de aes em nvel urbanstico, com o objetivo de valorizar a periferia atravs de sua monumentalizao (criao de espaos pblicos com obras de arte e com alto nvel de desenho arquitetnico) e de recuperar o centro histrico como local de atrao turstica, atividades culturais e tercirias, melhorando a imagem da cidade no cenrio internacional (BOTELHO, 2004:114).
importante entender essas mudanas dentro do paradigma do urbanismo em escala internacional; as mudanas substanciais associadas desacelerao do crescimento demogrfico e urbano que se observa nas cidades europias; a crise econmica dos anos 70 e incio dos 80; e os movimentos que questionam o planejamento convencional e o urbanismo funcionalista baseado na Carta de Atenas, iniciados no final dos anos 60, incio dos anos 70, e que fazem com que haja uma revalorizao, tanto na Europa como na Amrica do Norte, das estruturas das cidades tradicionais de seus elementos coletivos, como: as praas, as ruas, os quarteires, e assim por diante. Mas, no caso de Barcelona especificamente, importante entender tambm sua conjuntura histrica especial, considerando que fazem parte destas conjunturas as alteraes polticas pelas quais passavam a Espanha, em especial a redemocratizao do pas e a reestruturao do Estado em torno da eficcia de suas aes (MOCLS, 2003).
Conforme Subirats (1989), para se alterar as agendas polticas em torno de projetos que aumentem a eficcia do Estado, necessrio traar um caminho vivel para a melhora do funcionamento da administrao pblica. A maior fora desta perspectiva, segundo o mesmo autor, est na contextualizao dos objetivos a serem alcanados pelas polticas pblicas que, porventura, venham a ser implementadas no decorrer deste processo. As referidas polticas devem estar em concordncia com o contexto ao qual a administrao pblica est inserida, assim como devem estar de acordo com os recursos disponveis para a sua implementao. Este tipo de anlise, segundo Subirats (1989) possui capacidade prescritiva de seus impactos e efeitos no processo de deciso do gestor (SUBIRATS, 1989).
Alm disso, a observao dos efeitos polticos que as polticas pblicas podem produzir, os obstculos a serem vencidos e as facilidades durante a elaborao e implementao das referidas polticas, podem tambm influenciar o processo decisrio do gestor. Contudo, segundo o mesmo autor, no se pode supor que a implantao de qualquer tcnica de gesto 54 ir suplantar a capacidade de deciso das pessoas constitucionalmente eleitas para exercer cargos pblicos:
No se trata de ver a polticos y analistas como elementos excluyentes, sino como complementarios, entendiendo que de hecho el analista slo puede intentar demostrar, segn sus capacidades, cules pueden ser o cules han sido los efectos de tal o cual poltica (SUBIRATS, 1989:18).
Logo, a anlise do contexto poltico ao qual a administrao pblica da cidade de Barcelona est inserido um fator primordial para compreenso de sua reforma gerencial. Assim como, para se analisar a implementao e a continuidade de seus Planos Estratgicos. Isso porque, este contexto, de certa forma, pode ter um impacto direto na sustentabilidade do processo de planificao da capital da Catalunha.
A Espanha uma monarquia constitucional em que o Rei o Chefe de Estado, mas no o soberano. Segundo a Constituio Espanhola de 1978, em seu artigo primeiro, a soberania nacional reside no povo de onde emanam os poderes do Estado, e a forma poltica do Estado espanhol a monarquia parlamentarista (ESPANHA, 1978).
Na Espanha, h o poder legislativo, o executivo e o judicirio. O legislativo, no mbito nacional, est representado pelas Cortes Genarales que se dividem em Congreso de los Diputados e Senado. O Congreso de los Diputados representa o povo, e o Senado representa territorialmente as provncias e as comunidades autnomas. Os deputados so eleitos diretamente, mas no se vota no candidato em si, se vota no partido. Partido este que apresenta uma lista fechada de candidatos.
Os senadores, da mesma maneira que os deputados, em sua maioria, so eleitos por listas fechadas no mbito das provncias. No mbito das comunidades autnomas, os senadores so nomeados. O poder executivo exercido pelo presidente do governo (primeiro ministro, que na Espanha chamado de presidente do governo), que escolhido entre os deputados eleitos, conforme descreve o artigo 99 da constituio Espanhola 1 . O poder judicirio exercido pelo
1 Artculo 99: 1. Despus de cada renovacin del Congreso de los Diputados, y en los dems supuestos constitucionales en que as proceda, el Rey, previa consulta con los representantes designados por los grupos polticos con representacin parlamentaria, y a travs del Presidente del Congreso, propondr un candidato a la Presidencia del Gobierno. 2. El candidato propuesto conforme a lo previsto en el apartado anterior expondr ante el Congreso de los Diputados el programa poltico del Gobierno que pretenda formar y solicitar la confianza de la Cmara. 3. Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayora absoluta de sus miembros, otorgare su confianza a dicho candidato, el Rey le nombrar Presidente. De no alcanzarse dicha mayora, se someter la misma propuesta a nueva votacin cuarenta y ocho horas despus de la anterior, y la confianza se entender otorgada si obtuviere la mayora simple (ESPANHA, 1978). 55 sistema judicirio do pas (ESPANHA, 1978). Mais adiante, ser demonstrado que os partidos so centrais dentro do processo poltico espanhol e sobre estes partidos a mesma constituio em seu artigo sexto diz que:
Los partidos polticos expresan el pluralismo poltico, concurren a la formacin y manifestacin de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participacin poltica. Su creacin y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitucin y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento debern ser democrticos (ESPANHA, 1978).
Territorialmente, o Estado espanhol est dividido em comunidades autnomas, provncias e municpios. As 17 comunidades autnomas tm suas prprias assemblias legislativas eleitas que elegem os presidentes das comunidades autnomas (cargo similar ao dos governadores dos estados no Brasil) entre seus membros. As comunidades autnomas esto divididas em provncias, em um total de 52 provncias em todo pas. As provncias so governadas por seus Consejos Proviciais, que so constitudos por conselheiros municipais eleitos e presididos por um presidente eleito entre estes conselheiros (ESPANHA, 1978).
Os municpios, segundo o artigo 140 da constituio espanhola, tm a sua autonomia garantida, gozam de personalidade jurdica plena e so governados e administrados pelos seus Ayutamientos (Prefeituras) que so governados por seus Alcaldes (Prefeitos) e Consejales (Vereadores). As eleies destes Consejales so feitas por meio de sufrgio universal, em listas fechadas e apresentadas pelos partidos, isto , se vota no partido de preferncia (ESPANHA, 1985).
J o prefeito, de acordo com o captulo IX, artigo 196 da lei orgnica n 5/1985, que estabelece o regime eleitoral espanhol, eleito pelos Consejales. Podem ser candidatos todos os Consejales que encabecem a lista das candidaturas dos partidos eleitos. Em se obtendo a maioria absoluta dos votos do Consejo, o candidato eleito Alcalde. Caso isso no ocorra, proclamado Alcalde aquele que encabea a lista do partido que obteve mais votos populares em todo municpio (ESPANHA, 1985).
importante ressaltar que na Espanha escolhem-se nas eleies os partidos de preferncia e no os candidatos deste partido. Os candidatos so apresentados em uma lista fechada ordenada pelo partido. Aps a distribuio dos pontos por partidos, verifica-se a ordem da 56 lista de cada candidatura e as cadeiras so atribudas aos candidatos do partido de acordo com esta ordem (ESPANHA, 1985).
Este sistema eleitoral teve um impacto na configurao do cenrio poltico da cidade de Barcelona e, conseqentemente, na constituio de seus planos estratgicos. Graas a este sistema, a elaborao de estratgias para a cidade poderia ser pensada dentro de um horizonte de tempo maior que um mandato. Isso porque no h limite de perpetuao no poder e h uma estabilidade poltica maior devido fidelidade partidria e ao sistema eleitoral parlamentarista. Como podemos observar na figura 4, o PSC (Partit dels Socialistes de Catalunya) est no poder desde 1979. Mesmo havendo eleies de quatro em quatro anos, houve poucas trocas de prefeitos durante todo o perodo analisado (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).
Figura 4 - Linha do tempo do cenrio poltico em relao aos planos estratgicos da cidade de Barcelona.
Fonte: Feito com base em Ajuntament de Barcelona (1999).
Como no h limite de perpetuao de poder, significa dizer que o prefeito pode se candidatar quantas vezes quiser ao cargo e ser reeleito consecutivamente. Enquanto o partido obtiver a maioria no Consejo e o Consejar candidatado encabear a lista, ele se mantm no cargo de Alcalde. Segundo Botelho (2004), essas poucas trocas de prefeito do PSC, de alguma forma, impactaram fortemente o planejamento da cidade, conforme declara o autor:
1979 1982 1997 2006 Narcs Serra - PSC Pasqual Maragall - PSC Joan Clos - PSC Jordi Hereu - PSC Jogos Olmpicos de Barcelona - 1992 Mancomunitat de Municipis del rea Metropolitana de Barcelona - 1988 Primeiro Plano de Barcelona - 1990 Segundo Plano de Barcelona -1994 Terceiro Plano de Barcelona - 1999 Quarto Plano de Barcelona (primeiro metropolitano) - 2003 57 A experincia da administrao de Barcelona, a partir da vitria do Partido dos Socialistas de Catalunha, nas eleies municipais de 1979, teve gradualmente uma mudana de escala em sua evoluo histrica at o momento: da pequena atuao grande interveno; e tambm ocorreu uma evoluo do projeto simples monogrfico - uma praa, um parque, uma escola -, ao projeto complexo - um conjunto de rua, edifcio e zona verde com gesto integrada - e finalmente ao projeto pblico-privado, assegurando o compromisso da iniciativa privada em operaes de alcance pblico [...] As aes do urbanismo barcelons giraram em torno de dois eixos principais: a criao de espaos pblicos e as grandes operaes urbansticas relacionadas com grandes eventos (Jogos Olmpicos de 1992, Frum das Culturas de 2004), que incluem uma nova infra-estrutura de comunicaes, como cintures de vias expressas, aeroporto, torres de telecomunicaes etc. [...] E, com relao ao planejamento, a idia de abordar os problemas urbanos atravs de projetos especficos, especialmente de recuperao do espao pblico e equipamentos, torna-se dominante (BOTELHO, 2004:115).
Assim, o primeiro prefeito eleito, em 1979, foi Narcs Serra, que saiu do cargo em 1982 para assumir o ministrio de Defesa no governo de Felipe Gonzles, na poca presidente da Espanha. Narcs Serra apontou como seu sucessor Pasqual Maragall, que teve seu mandato confirmado nas eleies municipais de 1983. Pasqual Maragall fica no cargo at 1997, quando sai da prefeitura para se candidatar e se eleger a Presidente de la Generalitat (governador da Catalunha), indicando para o seu lugar Joan Clos (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 2007).
Joan Clos assumiu em 1997, tendo seu mandato confirmado nas eleies de 1999, manteve-se no cargo at setembro de 2006, quando deixou o posto para assumir o Ministrio de Indstria, Comrcio e Turismo no governo de Jos Luis Rodrguez Zapatero, atual Presidente da Espanha. Joan Clos indicou para assumir o seu lugar como Alcalde Jordi Hereu, tambm do PSC, que teve seu mandato confirmado nas eleies de 2007 (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 2007).
Logo, o sistema eleitoral e estabilidade poltica, por ele proporcionada, podem ter relao com a constituio dos Planos Estratgico da cidade de Barcelona. Isso porque a estabilidade nas resultantes do processo poltico pode ter facilitado a continuidade do processo de desenvolvimento da planificao da cidade e na sua constituio como municpio central de uma regio metropolitana integrada por um sistema regional metropolitano. Contudo, alm do processo poltico estvel, esta troca de escala, segundo Borja (1995), influenciada por trs processos urbanos estreitamente vinculados: 58
A) Las infraestructuras de comunicacin y los sistemas de transportes [...]; B) La construccin de elementos de centralizad en los lmites de la ciudad central. Estos elementos de centralizad han ido unidos a la construccin de infraestructuras y grandes equipamientos concebidos como elementos de calificacin urbana del entorno [...]; C) La reconversin econmica de una vieja regin industrial en un territorio con un rpido desarrollo de sectores industriales modernos y de reas de servicios avanzados a las empresas [...]. (BORJA, 1995: 02-03)
Assim, a transformao da cidade teve seu pice em 1992, com a realizao dos Jogos Olmpicos de Barcelona, e os fortes investimentos em infra-estrutura entre os anos de 1987 e 1992. O PSC j estava h treze anos no poder e, com isso, pde proceder reforma administrativa da prefeitura, assim como dar incio e continuidade ao processo de planificao da cidade, j que o Primeiro Plano Estratgico da cidade de Barcelona data de 1990, alavancando assim a transformao urbana.
Entretanto, antes da referida transformao havia no governo a denominada conscincia de crise, que, segundo Borja (1995), se refletia na degradao do centro histrico da cidade e no crescimento desordenado do centro moderno, processos que impactavam de forma negativa os cidados e os agentes urbanos. Nos bairros populares, era necessrio atender a diferentes demandas sociais que surgiram com a longa falta de investimentos durante o perodo ditatorial. Com o advento da democracia e as primeiras eleies locais livres, em 1979, era imprescindvel dar respostas s demandas reprimidas. Neste sentido, a perpetuao no poder do PSC facilitou o desenvolvimento da reforma administrativa da prefeitura e da estruturao dos planos estratgicos da cidade. Sendo assim, segundo Borja (1995), a transformao se deu para responder a uma crise urbana crescente, que se acentuava com a crise econmica que toda a Europa enfrentava:
[...] La crisis de la base econmica (industria de transformacin) acentu la urgencia de respuestas urbanas que a corto plazo surtieran efectos socio culturales y que, adems, contribuyeran a la reactivacin econmica y del empleo (entre 1978 y 1983 se perdieron ms de 100.000 puestos de trabajo en el municipio de Barcelona y 300.000 s se considera la aglomeracin, municipio y primera corona, con tres millones de habitantes) (BORJA, 1995:08).
A velocidade da mudana, de acordo com Borja (1995), foi impulsionada pela crise em que a cidade de Barcelona e sua regio metropolitana se encontravam. Um dos fatores que auxiliou na mudana e na implementao do planejamento estratgico da cidade foi a transio da 59 ditadura para a democracia, entre os anos de 1975 e 1979, e os primeiros anos do governo local eleito democraticamente em 1979. A continuidade do mesmo partido no poder nas eleies posteriores de 1983, 1987, 1991, 1995, 1999, 2003 e 2007, tambm, possibilitou a continuidade das mudanas implementadas. Logo, a velocidade com que as mudanas se deram pode ser explicada por uma coincidncia de fatores estruturais e conjunturais, sendo a estabilidade poltica um desses fatores conjunturais.
O primeiro fator estrutural, descrito por Borja (1995), o fato da economia industrial estar em crise, embora Barcelona tivesse uma base diversificada de mo-de-obra qualificada. Outro fator estrutural importante, destacado pelo autor, era a estrutura social, que apesar de desigual, estava de alguma forma organizada e articulada. O ltimo fator estrutural eram as possibilidades oferecidas em termos de estruturao de uma cultura urbana comum (BORJA, 1995).
Os fatores conjunturais relatados por Borja (1995) se dividem em trs. O primeiro era a reao econmica Europia e conseqentemente a Espanhola, que se deu em parte por meio da integrao da Espanha no mercado comum europeu na dcada de 80. O segundo fator conjuntural foi eleio do Governo Socialista no mbito federal em 1982, que se mostrou mais aberto a cooperar com o poder local e regional que os Governos Centralistas, anteriormente no poder desde o fim da Guerra Civil Espanhola em 1939. O quarto fator conjuntural foi o resultado eleitoral de 1979, confirmado em 1983, 1987 e 1991, com maioria de esquerda e apoio do centro (BORJA, 1995). Segundo o autor:
El resultado de las elecciones de 1979, luego confirmado en 1983, 1987 y 1991, dio una clara mayora de las fuerzas de izquierda que adems contaron con el apoyo inicial del centro. La oposicin derechista (Partido Popular, PP) ha sido siempre una pequea minora en el Consejo Municipal. La mayora ha tenido en todo momento un fuerte liderazgo de su Alcalde (BORJA, 1995: 10).
Assim sendo, a constituio e a manuteno de um governo municipal de esquerda, a fora poltica de todos os prefeitos, que escolheram e apontaram seus sucessores e assim puderam dar continuidade s polticas por eles iniciadas, em tese, podem ter, de alguma forma, influenciado no processo de transformao da cidade e, conseqentemente, na implementao e continuidade do processo de planificao de Barcelona.
60 De acordo com Marshall (2000), os polticos que governam a cidade acreditam no processo de planificao de Barcelona, bem como tm a convico de que esse processo se tornou uma parte essencial da governana mais ampla da cidade. Logo, com a continuao dos socialistas no municpio, parece provvel que o planejamento estratgico permanecer como parte da cidade de governana da mquina (MARSAHALL, 2000).
Essa estabilidade poltica pode ter tambm facilitado o denominado protagonismo da cidade e a gerao de consenso, em torno de um projeto comum de cidade, e de uma viso de futuro que envolvesse os agentes urbanos, tendo como base a participao, pontos chave na metodologia de planificao desenvolvida em Barcelona e exportada para diferentes partes do mundo. E sobre essa metodologia do processo de planificao da cidade de Barcelona que trataremos adiante.
2.4. O Processo Poltico e a Metodologia dos Planos Estratgicos de Barcelona
A metodologia de planificao estratgica de Barcelona se evidenciou como uma referncia mundial, a ponto de haver consolidado um modelo especfico, participativo e claramente diferenciado do modelo americano, business oriented. Barcelona conseguiu, em tese, uma governabilidade urbana que caracterizada pela integrao entre os diferentes agentes que se organizam em torno de uma estratgia coletiva para a cidade (SANTACANA, 1998).
Alm disso, como veremos mais adiante, ter sediado as Olimpadas de 1992 trouxe para a cidade inmeros benefcios e investimentos que propiciaram diversas transformaes na dinmica produtiva e tambm na infra-estrutura urbana. Com isto, a regio se afirmou como destino turstico, alm de centro de atividades do setor tercirio superior (AMENDOLA, 2002).
Contudo, segundo Borja e Castells (1999), no processo de planificao de uma cidade h sempre uma vontade poltica que expressa por ao ou omisso e, por isso, necessrio que se defina, de acordo com Subirats (1989), em uma primeira fase de anlise, os problemas a serem resolvidos, como j foi delineado anteriormente.
61 Os problemas traados por Barcelona foram o enfrentamento da crise da dcada de 70 e a manuteno do nvel de investimento e crescimento aps os jogos olmpicos. Nesta perspectiva, a definio destas questes, assim como seu processo de anlise e a criao de polticas pblicas para enfrent-los, foram facilitados em tese, pela estabilidade poltica da cidade. Isso porque, como descrito na seo anterior, era mais fcil se pensar em um planejamento de longo prazo com a continuidade do mesmo partido poltico no poder, o PSC.
Entretanto, s a estabilidade e continuidade poltica por si s no alterariam o cenrio de crise em que cidade se encontrava, era necessrio alterar a agenda poltica em torno de um planejamento estruturado. Neste sentido, a reforma administrativa iniciada em 1979, na prefeitura de Barcelona, criou as condies necessrias para que o processo de planificao da cidade fosse implementado e tivesse continuidade. Isso porque a funo principal da administrao municipal da cidade de Barcelona passou a ser a de desenhar estratgias e planos, ao invs de atuar como prestadora de servios bsicos.
A agenda poltica da cidade de Barcelona foi alterada, conforme define Kingdon (2003) que incorpora em sua anlise variveis adicionais, tais como agentes que participam direta ou indiretamente na formulao das agendas governamentais. Alm disso, o mesmo autor descreve como esses agentes, tanto intra quanto extra governamentais, influenciam na formao das agendas pblicas, evidenciando, assim, como surge uma agenda alternativa a partir da estruturao inicial, e de que maneira esta agenda constituda dentro de uma sociedade complexa. Ao fazer isso, pode-se definir porque certas polticas pblicas so adotadas e outras no, em termos mais amplos de que em uma estrutura seqencial simples (KINGDON, 2003), de acordo com a figura 5 abaixo.
62 Figura 5 - Esquema representativo da teoria de Kingdon (2003)
Fonte: Adaptado da teoria de Kingdon (2003).
Foi exatamente isso o que ocorreu em Barcelona durante o processo de elaborao e implementao dos planos estratgicos da cidade. Os projetos estruturados dentro dos Planos Estratgicos de Barcelona possibilitaram investimentos em infra-estrutura urbana que auxiliaram no surgimento de novas atividades competitivas para inserir a cidade nos mercados internacionais (AMENDOLA, 2002).
Mas tudo isto s foi possvel com a instaurao de uma nova ordem institucional na Espanha, que se deu com a queda do regime franquista e com a reestruturao administrativa e poltica da Espanha, como foi visto nas sees anteriores deste trabalho. Foi a partir disto tudo que as cidades espanholas passaram a ter autonomia poltica e econmica, assim como novas competncias urbansticas e ampliao da participao nos gastos pblicos (COMPANS, 2004).
ADAPTAO (no o equilbrio entre as partes envolvidas na construo das polticas)
Alternativas desejveis e previstas. Propostas do governo Elaborao de propostas por diversos agentes Empreendedores polticos Contexto favorvel de negociao
Problema
Janela de oportunidade Formao da agenda poltica 63 Houve, portanto, uma disputa de recursos, de natureza poltica, e alguns atores tiveram mais e outros menos influncia nessa disputa, sendo que o principal ator na constituio desta agenda refere-se, nesse caso, cpula de governo dominante do processo, (KINGDON, 2003), isto o PSC, que, no poder desde 1979, facilitou, por conseguinte, a constituio dos planos estratgicos.
De acordo com Kingdon (2003), os eleitores isolados so importantes em uma certa medida, mas face aos participantes centrais da arena poltica, essa importncia fica reduzida. Tendo o PSC tanta fora, e h tanto tempo na prefeitura da cidade, ficou mais fcil levar a cabo as alteraes propostas pela cpula do partido e assim alterar a agenda poltica da cidade de Barcelona. Isso porque as alianas eram mais estveis e a maioria na Cmara (Cosejo) facilitou a implementao de polticas pblicas que iam ao encontro do processo de planificao proposto pelo partido.
Como os investimentos para os jogos j estavam garantidos, a questo era o que fazer aps os jogos, como continuar tendo aporte financeiro, aproveitando o passo inicial j dado. Para alcanar tais objetivos, a Prefeitura de Barcelona continuou alterando a agenda poltica em um processo planejado e continuado, conforme defende Kingdon (2003). Mesmo assim, havia uma demanda, por servios pblicos, reprimida desde a ditadura, e com a volta do regime democrtico na Espanha, diferentes grupos de interesse, que antes se quer faziam parte da arena poltica, surgem e passam a cobrar do governo aes para suprir estas demandas.
Segundo Kingdon (2003), os pesos relativos dos participantes da arena poltica e sua capacidade de influncia so importantes para se saber como a agenda ser definida. Basicamente, quem influencia, em importncia, as agendas so: os burocratas de carreira; grupos de interesse, atravs de lobbies; a academia; a mdia; e a opinio pblica, que se informa pela mdia (KINGDON, 2003).
Por isso, a busca do consenso anunciada no mtodo de planejamento estratgico desenvolvido por Barcelona to importante. A metodologia, presente no Plano Estratgico catalo, pretendia envolver os grupos considerados como os mais representativos da regio em seus mecanismos institucionais. Assim, a elaborao do Plano Estratgico Econmico e Social de Barcelona de forma participativa, teoricamente, fez com que a planificao da cidade ganhasse flego, como destaca Compans (2004): 64
A elaborao do Plan Estratgic Economic i Social de Barcelona (PEESB), entre 1988 e 1990, foi o elemento central da construo de um consenso em torno das aes que pudessem assegurar a transformao econmica e urbana coerente como desejo de internacionalizao da cidade, tambm motivado pela necessidade de ampliar a base social do governo, como forma de evitar as derrotas eleitorais do Partido Socialista, que j vinham ocorrendo em outras partes da Espanha. (COMPANS, 2004: 43).
Alm disso, a gerao de consenso em torno desta viso de futuro, que passa a ser compartilhada entre estes agentes, um dos objetivos centrais da metodologia de planificao catal. Essa viso de futuro e essa criao de consenso em torno dela so promovidas pela participao destes agentes nos mecanismos institucionais dos planos estratgicos de Barcelona. Mecanismos estes que foram mantidos ao longo do tempo, como se ver adiante na descrio detalhada do desenvolvimento dos quatro planos estratgico de Barcelona.
Kingdon (2003) constri em sua teoria um modelo de anlise que se aplica ao caso de Barcelona, no qual h um problema a ser resolvido, por meio da poltica pblica, mas seu entendimento e sua insero na agenda vo depender da poltica feita pelos diversos atores que influenciam esta agenda. O peso dos agentes, como observamos, vai depender em parte da quantidade de informao que cada agente possui (KINGDON, 2003). Neste caso, a metodologia desenvolvida no processo de planificao de Barcelona, no qual a criao de consenso em torno de futuro comum de cidade um dos elementos centrais e pode ter auxiliado a implementao dos planos estratgicos catales.
Em suma, Kingdon (2003) descreve que as agendas mudam, como foi o caso de Barcelona, mas os agentes gradualmente recombinam elementos de suas redes sociais, dentro de novos propsitos. Foi o que ocorreu dentro do mtodo de planificao de Barcelona, no qual a necessidade de mudana da agenda fez com que os dirigentes trabalhassem em suas proposies por um longo perodo de tempo, e, no caso de Barcelona, os dirigentes do PSC tiveram tempo suficiente para isto (KINGDON, 2003).
Outro ponto fundamental a ser destacado a de oportunidade poltica ou janela de oportunidade que se abriu na cidade de Barcelona. Os cenrios poltico e administrativo permitiram que Barcelona, a partir da metade dos anos 80, iniciasse um processo de reestruturao econmica e urbana, em que a escolha da cidade para a realizao dos jogos 65 olmpicos de 1992 teve um papel preponderante. A escolha de Barcelona como sede dos Jogos Olmpicos de 1992 foi grande janela de oportunidade da cidade, pois gerou um contexto favorvel de negociao entre os agentes polticos urbanos.
Quando a janela de oportunidade se abre, ou seja, quando as negociaes se iniciam dentro de um contexto favorvel, possvel alteraes na agenda inicial, ou a implementao de alternativas inicialmente previstas desejveis, mas no exeqveis de imediato. As propostas tm que ser elaboradas bem antes disso. necessrio, portanto, costurar acordos no decorrer do processo. A adaptao a chave para se entender esse modelo e no o equilbrio entre as partes da construo da poltica (KINGDON, 2003). Logo, a grande janela de oportunidade dos planos de Barcelona foi os Jogos Olmpicos, que mudaram profundamente a cidade.
A partir da escolha de Barcelona como sede olmpica, foram produzidos incrementos significativos, atrelados deciso de se intensificar os ingressos fiscais. Era prioritrio otimizar recursos, racionalizar a organizao governamental e sua gesto, alm de melhorar os servios prestados aos cidados. O objetivo central era o de desenhar polticas que permitiriam incrementar os investimentos na cidade (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).
Assim, os investimentos para os jogos j estavam garantidos, o problema era o que fazer aps os jogos, como continuar tendo aporte financeiro, aproveitando o passo inicial j dado. Para alcanar tais objetivos a Prefeitura de Barcelona continuou alterando a agenda poltica em um processo planejado e continuado, elaborando assim o primeiro plano estratgico da cidade de Barcelona, conforme a teoria de Kingdon (2003) aplicada ao caso de Barcelona, como demonstra a figura 6 abaixo.
66 Figura 6 - Esquema representativo da teoria de Kingdon (2003), adaptado ao cenrio do Primeiro Plano Estratgico de Barcelona.
Fonte: Adaptado da teoria de Kingdon (2003).
A finalidade do primeiro Plano Estratgico Econmico e Social, Barcelona 2000, era o mesmo da reforma administrativa anteriormente descrita nas sees anteriores, dar continuidade ao dinamismo e ao impulso econmico gerados pelos Jogos Olmpicos. Para tanto, foi produzido um marco de reflexo, o diagnstico da cidade, no qual foi estabelecido um programa de atuao e de gerao de consenso a mdio e longo prazos, em torno de um ideal de cidade a ser alcanado.
A prefeitura de Barcelona era a instituio promotora deste marco de reflexo, que tinha como objetivo a busca do chamado protagonismo da cidade no Plano. Este protagonismo seria alcanado, como descrito anteriormente, pela participao dos diferentes agentes sociais e econmicos presentes em Barcelona. Acreditava-se que, por meio desta participao, a gerao de consenso se tornaria mais fcil (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).
Alternativas desejveis e previstas.
Propostas do PSC Elaborao de propostas por diversos agentes Empreendedores polticos Contexto favorvel de negociao Plano Estratgico de Barcelona ADAPTAO (Protagonismo da cidade por meio da participao)
Jogos Olmpicos de 1992. Como manter os investimentos e o crescimento da cidade aps os jogos olmpicos? 67 Essa busca de consenso pode ser analisada por meio da teoria de Subirats (1989). O autor defende que quando polticas pblicas so colocadas em prtica, acabam sendo influenciadas por grupos de interesse. Logo, a participao pode facilitar a capacidade de resposta aos anseios destes grupos em relao administrao pblica.
Esse diagnstico, segundo Borja e Castells (1995), leva em considerao o entorno, o territrio e a administrao. Com base neste documento, seria possvel determinar a viso de futuro desejada e, a partir da, se definirem as aes que sero empreendidas para se alcanar o futuro desejado. A viso de futuro feita com base na criao de cenrios que so traados, de acordo com Camprecis (1998), com o levantamento da situao inicial da cidade, de suas potencialidades e franquezas, pontos fortes e pontos fracos, de acordo com a figura 7 abaixo. Figura 7 - Bases da Viso de Futuro
Fonte: Desenvolvido com base em Camprecis (1998)
Paralelamente elaborao do diagnstico, h outra etapa do plano estratgico: a implementao dos mecanismos institucionais do plano, que tem por objetivo fomentar a to anunciada participao, assim como o protagonismo da cidade. So alguns destes mecanismos, que, com base no diagnstico, elaboraram a referida viso de futuro.
Levantamento da Situao Municipal Pontos fortes Pontos fracos Fraquezas Potencialidades Criao de Cenrios Viso de Futuro 68 As etapas da metodologia do plano de Barcelona relatadas at agora podem remontar a teoria de Evans (1995), pois a participao nos mecanismos institucionais de agentes urbanos da cidade de Barcelona em conjunto com agentes governamentais, de alguma forma, pode ter criado sinergia entre Estado e sociedade, gerando assim um ciclo virtuoso, no qual a sociedade influi no bom funcionamento do governo e o governo, por sua vez, induz a criao de capital social. O espao de reflexo sobre a cidade, aberto pela metodologia do plano estratgico, por meio da participao pblica nos diferentes mecanismos institucionais do plano estratgico de Barcelona, pode ter induzido ao que Evans (1995) denomina de sinergia entre o Estado e a sociedade.
Os mecanismos institucionais do plano estratgico de Barcelona so compostos por diferentes instncias, sendo a primeira delas um escritrio autnomo de coordenao, no administrado pela prefeitura de Barcelona e fora da administrao pblica, responsvel pela coordenao de todo processo de planificao. Esse escritrio de coordenao do plano estratgico at hoje financiado em parte pela iniciativa privada, e o plano feito com a participao e o financiamento de uma rede de instituies pbicas e privadas (CAMPRECIS, 1998).
O rgo mximo de participao institucional do plano estratgico de Barcelona o Conselho Geral do Plano Estratgico (Consejo General del Plan Estratgico), sua funo aprovar as diretrizes do plano em todos os seus nveis: diagnstico, objetivos e estratgias. Este Conselho, inicialmente no primeiro plano, era presidido pelo prefeito de Barcelona e formado por 190 membros representantes institucionais e personalidades consideradas relevantes no cenrio da cidade (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).
J o Comit Executivo do Plano (Comit Ejecutivo) diretamente o responsvel pela elaborao do Plano. Alm disso, no primeiro plano, seis comisses tcnicas se encarregaram de elaborar as propostas estratgicas que constituram posteriormente o contedo do plano. Dando suporte ao conselho e ao comit, h o Escritrio de Coordenao (Oficina de Cordinacin) e a Comisso Assessora (Comisin Asesora), que composta por seis professores universitrios, ambos tm como objetivo orientar metodologicamente as diferentes etapas do plano que podem ser visualizadas na figura 8 abaixo (AJUNTAMENT DE BARCELONA, 1999).
69 Figura 8 - Etapas do Plano Estratgico de Barcelona.
Fonte: Desenvolvido com base em Camprecis, 1998.
Estes mecanismos institucionais, o Conselho Geral do Plano Estratgico, o Comit Executivo do Plano, o Escritrio de Coordenao, a Comisso Assessora e as Comisses Tcnicas, eram parte da Associao do Plano Estratgico de Barcelona 2000 (Associaci Pla Estratgic Barcelona 2000), e se organizavam de acordo com a figura 9, abaixo. A Associao do Plano Estratgico de Barcelona 2000 uma entidade privada, sem fins lucrativos e de associao livre e voluntria. Atualmente, o Conselho Geral da Associao est constitudo por 300 membros, entre eles se encontram entidades privadas e instituies pblicas, os demais mecanismos no quarto plano foram extintos e outros mecanismos foram criados, apesar do processo de planificao, que se constitui como um ciclo, continuar o mesmo, como veremos adiante.
O Diagnstico A Formulao do Planejamento Estratgico Implementao Institucional do Planejamento Estratgico Execuo, Avaliao e Atualizao do Plano Estratgico 70 Figura 9 - Organograma dos mecanismos Institucionais do Plano Estratgico de Barcelona
Fonte: Livre traduo de Camprecis (1989).
Assim, a partir do diagnstico e da implementao institucional do planejamento estratgico, inicia-se a formulao do plano em si, com a definio da viso de futuro baseada no diagnstico. A elaborao desta viso era um processo de carter interno, em que o Comit Executivo tinha um papel especial no que tange a sua identificao e compreenso da viso. Era uma fase de debates internos no Comit Executivo do Plano, onde se explicitava o modelo de cidade desejado e se delineavam os consensos e compromissos de cada instituio em torno do chamado futuro da cidade (CAMPRECIS, 1998).
De acordo com o modelo de anlise de polticas pblicas, desenvolvido por Subirats (1989), que se divide em dez perguntas a serem respondidas durante a elaborao e implementao de polticas pblicas, no processo denominado pelo referido autor como labor e introspeccin de consenso, neste ponto da metodologia do plano estratgico de Barcelona, j possvel responder as duas primeiras questes: 1) Onde estamos? 2) Onde queremos chegar?
O labor e introspeccin de consenso se realiza com o intuito de se delinear diferentes aproximaes do problema a ser resolvido e para fixar objetivos em relao poltica a ser Conselho Geral Comit Executivo Comisso Assessora Comisso Assessora e Comisses Tcnicas Escritrio de Coordenao Comisses Tcnicas 71 desenhada e implementada. O referido processo utilizado com o objetivo de auxiliar a tomada de deciso do gestor e de melhorar a atuao de uma organizao (SUBIRATS, 1989:93).
As demais perguntas do mtodo so: 3) Quais as dificuldades que impedem a organizao de chegar no objetivo desejado? 4) O que se necessita de outras instituies, instncias ou organismos? 5) O que se requer de cada um dos rgos encarregados da ao administrativa? 6) Como abordar objetivos mltiplos? 7) Em que momento pode-se falar em xito da organizao? 8) Se deveria quantificar o nvel de consecuo dos objetivos inicialmente traados? 9) Em que condies pode-se assegurar a relevncia do xito? 10) O que fazer no caso de no se cumprir os objetivos previstos? Ao longo da anlise da metodologia de planificao de Barcelona, presente neste trabalho, todas estas questes levantadas por Subirats (1989) sero explicitadas dentro da metodologia do plano estratgico de Barcelona.
Assim sendo, no caso do plano estratgico de Barcelona, a organizao que est sendo tratada em seu contexto representada pelos seus mecanismos institucionais, isto , a Associao do Plano Estratgico de Barcelona 2000 (Associaci Pla Estratgic Barcelona 2000). Alm disso, a deciso tomada pelos gestores do primeiro plano, presentes nestes mecanismos institucionais da Associao em questo, foi a de manter o mesmo nvel de investimentos na cidade de Barcelona aps os Jogos Olmpicos de 1992.
Dando prosseguimento anlise, a primeira pergunta (Onde estamos?) visa uma aproximao da realidade de atuao da organizao, e para responder a esta pergunta e proceder a uma anlise que compare a realidade do uso de recursos disponveis com as finalidades da organizao previamente definidas, s vezes, de acordo com Subirats (1989), necessria a contratao de uma consultoria externa organizao, para garantir a transparncia e a autonomia de processo (SUBIRATS, 1989).
No caso da metodologia do plano estratgico de Barcelona, a primeira questo foi respondida por meio do diagnstico. Para realizar este diagnstico, em relao ao primeiro plano estratgico da cidade de Barcelona, seus idealizadores tinham duas opes: A primeira era contratar um escritrio autnomo e externo, que j tinha experincia e estrutura prpria. A segunda era criar um escritrio novo, uma equipe escolhida por critrios tcnicos, que 72 assumiria a coordenao do processo. Optou-se por criar um escritrio, independente da prefeitura, que atua at hoje, em tese, como uma consultoria externa (CAMPRECIS, 1998).
A segunda pergunta definida por Subirats (1989), (Onde queremos chegar?), tem como objetivo apontar a distncia entre o ponto de partida da organizao e o objetivo estabelecido pela mesma. Trata-se de vincular o objetivo concreto a ser examinado, as limitaes da organizao e as possibilidades de melhora (SUBIRATS, 1989). No caso da metodologia desenvolvida no plano estratgico de Barcelona, essa pergunta respondida pela viso de futuro, que, de acordo com Camprecis (1998), corresponde ao desejo dos partcipes do processo de planificao para o futuro da cidade.
O procedimento para se chegar a esta viso de futuro comeava pela realizao de longas sesses, as quais, por meio do diagnstico, se selecionavam as variveis mais importantes para uma projeo de cidade, com o intuito de gerar consenso entre as instituies promotoras do plano. Isso era necessrio para se focar em aspectos mais relevantes do diagnstico, dando nfase no que realmente era estratgico, abandonado os demais (CAMPRECIS, 1989).
Assim, o Comit Executivo, entrava em consenso e idealizava a viso de futuro e a apresentava ao Conselho Geral, que a aprovava ou no. No caso de Barcelona, a viso de futuro do primeiro plano era: Consolidar Barcelona como uma metrpole empreendedora europia, socialmente equilibrada e fortemente enraizada na cultura mediterrnea (livremente traduzido do catalo de Camprecis, 1998:55).
A busca pelo consenso dentro da metodologia de planificao desenvolvida em Barcelona um ponto que merece destaque. Segundo Borja e Castells (1999), os riscos a serem enfrentados pelo planejamento estratgico giram em torno da participao insuficiente e da falta de consenso entre os partcipes do processo. Alm disso, a escolha incorreta na definio dos objetivos, a seleo dos projetos e a impossibilidade de levar os projetos adiante dentro do plano, se configuram tambm como fatores impeditivos do processo.
Neste ponto, podemos retomar a teoria de Subirats (1989) que afirma ser a escolha errada do problema, ou a falta de uma definio clara do mesmo, o impedimento para se elaborar uma viso de futuro coerente com os meios que a organizao possui para a soluo do problema. Observando a Associao do Plano Estratgico de Barcelona 2000, sem uma boa definio do 73 problema a ser resolvido, no seria possvel se gerar um bom diagnstico. Sem uma anlise coerente do referido diagnstico, no haveria como se criar uma viso de futuro condizente com o problema definido a priori: Como manter o nvel de investimentos e o crescimento da cidade de Barcelona aps os Jogos Olmpicos de 1992? Pode-se observar que a resposta a este problema est desenhada na viso de futuro traada pelo Comit Executivo do Plano.
Alm disso, se aplicarmos a teoria desenvolvida por Kingdon (2003), tendo em vista o problema traado inicialmente, pode-se observar que os Jogos Olmpicos de Barcelona realmente se configuraram como uma janela de oportunidade para estruturao de uma agenda em torno de um processo de planificao da cidade. O contexto favorvel de negociaes induzido pela escolha de Barcelona, como sede das Olimpadas de 1992, pode de alguma forma ter contribudo positivamente na criao de consenso em torno da viso de futuro criada dentro do primeiro plano estratgico de Barcelona.
A partir da aprovao da viso de futuro, segundo Camprecis (1998), passava-se da etapa seguinte da metodologia desenvolvida em Barcelona identificao dos caminhos a serem seguidos para se alcanar a viso de futuro. Esta fase cabia novamente ao Comit Executivo, que tinha como tarefa, nesta parte da metodologia, identificar o denominado primeiro marco de estratgia. O primeiro marco de estratgia visava auxiliar na constituio das Comisses Tcnicas, que tinham como objetivo chegar a um consenso sobre o conjunto de objetivos e propostas de aes a serem incorporadas pelo Comit Executivo na redao do plano estratgico e, posteriormente, apresentadas para a apreciao e aprovao pelo Conselho Geral. No primeiro plano estratgico de Barcelona, foram institudas seis Comisses Tcnicas, eram elas: A) Reduo dos desequilbrios sociais; B) Formao de recursos humanos; C) Servios avanados a empresas; D) Fatores de atrao cultural, comercial e turstica; E) Promoo industrial; F) Infra-estrutura de servios pblicos (livremente traduzido do catalo de Camprecis, 1998:56).
Como j ressaltado anteriormente, o objetivo das Comisses Tcnicas era o de buscar consenso sobre um conjunto de objetivos e propostas de aes delineadas pelo Comit Executivo em relao ao plano estratgico. Este conjunto de objetivos e propostas de aes, 74 delineadas pelo Comit Executivo, eram elaboradas para facilitar o cumprimento das estratgias estabelecidas dentro do marco estratgico inicial (CAMPRECIS, 1998).
Assim sendo, para otimizar a tarefa das diferentes Comisses, dentro da metodologia de trabalho, foi estabelecido um calendrio. Alm disso, os documentos sob os quais as comisses trabalharam, no denominado nvel avanado de anlise, pediam que as comisses identificassem claramente os resultados a serem alcanados por cada conjunto de objetivos e propostas de aes, esses resultados se dividiam em: identificao dos objetivos, compreenso dos indicadores, identificao dos responsveis e estimao de verbas (CAMPRECIS, 1998).
A parte da metodologia desenvolvida para trabalhar com as Comisses Tcnicas se encaixa nas perguntas nmero 3, 4, 5, 6, 7 e 8, das dez presentes no processo denominado por Subirats (1989) como labor e introspeccin de consenso (SUBIRATS, 1989:93), so elas: 3) Quais as dificuldades que impedem a organizao de chegar ao objetivo desejado? 4) O que se necessita de outras instituies, instncias ou organismos? 5) O que se requer de cada um dos rgos encarregados da ao administrativa? 6) Como abordar objetivos mltiplos? 7) Em que momento pode-se falar em xito da organizao? 8) Se deveria quantificar o nvel de consecuo dos objetivos inicialmente traados?
Quanto pergunta nmero trs (Quais as dificuldades que impedem a organizao de chegar ao objetivo desejado?) justamente nela em que se identificam as limitaes internas e externas para se alcanar os resultados desejados (SUBIRATS, 1989). No caso do plano estratgico de Barcelona, a estimao pressupostria, presente no denominado nvel avanado de anlise das Comisses Tcnicas, de alguma forma responde a esta pergunta.
Dando continuidade anlise da metodologia do plano estratgico de Barcelona, sob a tica da teoria de Subirats (1989), a parte da identificao pela comisso tcnica dos responsveis pelos objetivos que so traados responde as perguntas nmero 4 (O que se necessita de outras instituies, instncias ou organismos?) 5 (O que se requer de cada um dos rgos encarregados da ao administrativa?) elaboradas pelo referido autor. Essa parte da anlise se torna importante porque, segundo Subirats (1989), ressalta aspectos interorganizacionais e intergovernamentais. nesta fase que a organizao avalia, mediante os recursos que dispe, se necessrio recorrer a outras instncias administrativas e at mesmo a outras organizaes, 75 para alcanar os objetivos previamente estipulados. Assim, possvel estabelecer de que forma cada membro de cada setor da organizao ir contribuir e como sero orquestrados dentro da poltica pblica em questo.
A pergunta de nmero 6 (Como abordar objetivos mltiplos?), a de nmero 7 (Em que momento pode-se falar em xito da organizao?) e a de nmero 8 (Se deveria quantificar o nvel de consecuo dos objetivos inicialmente traados?), questes levantadas por Subirats (1989), so ligadas estipulao de indicadores e prazos para cada objetivo traado dentro do plano estratgico. Segundo o referido autor, para se mostrar o grau do xito que se obteve aps a implementao da poltica pblica, necessrio que tenha indicadores ou outros mecanismos que possam aferir as aes postas em prtica. Isso porque toda poltica implementada gera efeitos previstos e no previstos, para se avaliar estes efeitos preciso parmetros.
Neste ponto, Subirats (1989) concorda com Kingdon (2003) que, em sua teoria, postula que por meio da abertura da janela de oportunidade se forma uma agenda poltica para se alcanar alternativas desejveis e previstas. Contudo, para avaliar se as referidas alternativas foram alcanadas, so necessrios indicadores. Assim sendo, dentro da tarefa das comisses tcnicas do plano estratgico de Barcelona, alguns pressupostos, tanto da teoria de Subirats (1989) como da teoria de Kingdon (2003), so atendidos. importante destacar que quem coordenava o trabalho das comisses tcnicas era a comisso assessora, que tinha por objetivo auxiliar do ponto de vista metodolgico as pautas de trabalho e concretizar os objetivos de cada fase (CAMPRECIS, 1998).
Aps o trabalho das comisses tcnicas, passava-se a fase de elaborao e redao do plano, uma fase fechada onde o comit executivo, por meio das propostas apresentadas pelas comisses tcnicas, fazia a redao do plano em si. O resultado final desta fase era encaminhado para aprovao do conselho geral, por isto o documento final, segundo a metodologia desenvolvida, deveria facilitar uma viso unitria, conter uma estratgia coerente e ter uma fcil interpretao pelo pblico que ir l-lo (CAMPRECIS, 1998). Alm disso, como ressaltado anteriormente, a criao de consenso em torno de uma viso nica de cidade um dos pontos chaves da metodologia catal, logo, a chancela do conselho geral e a linguagem utilizada no documento final eram importantes para a construo desta viso nica.
76 As prximas etapas do plano estratgico eram sua implantao e avaliao. A implantao era uma fase em que a ao planificadora era a de um efeito multiplicador de propostas e projetos diversos, presentes dentro do plano estratgico, desenvolvidos pelas instituies que constituam a associao do plano. Se tratava de formar parcerias entre empresas e agentes da cidade, para realizao de propostas delineadas dentro do plano em si (CAMPRECIS, 1998).
A partir da implementao das propostas dentro do tempo estipulado nas metas do plano, passava-se a fase de avaliao, na qual eram constitudos diversos grupos e segmentos, mais reduzidos que as comisses tcnicas, contudo, dando preferncia aos agentes implicados no processo, com o intuito de analisar a implantao das propostas do plano de acordo com os indicadores previamente estipulados e os horizontes de tempo delineados (CAMPRECIS, 1998).
Esta parte da metodologia pode ser enquadrada nas duas ltimas perguntas da teoria desenvolvida por Subirats (1989), a pergunta nmero 9 (Em que condies pode-se assegurar a relevncia do xito?) e a pergunta nmero 10 (O que fazer no caso de no se cumprir os objetivos previstos?). Para tanto, so necessrios indicadores, isso porque a poltica aplicada pode no produzir o efeito desejado. Neste caso, o problema est no desenho da poltica, que necessita ser estruturada em torno de objetivos possveis de serem atingidos (SUBIRATS, 1989). Com objetivos claros, em tese fica mais fcil a instrumentao dos meios para se alcanar os objetivos da poltica pblica delineada. Ao longo do processo, necessrio que haja flexibilidade para se ajustar os rumos da poltica ao longo do tempo, o que dentro da metodologia de um planejamento estratgico muito pertinente, pois o referido mecanismo no possui a rigidez de um plano diretor, que tem a configurao de uma lei.
Foi por meio da metodologia acima descrita, possibilitada pelos contextos histrico, administrativo e poltico da cidade de Barcelona, que outros planos estratgicos foram elaborados e implementados, dando continuidade e sustentabilidade ao processo de planificao da capital catal. Para facilitar a compreenso do ciclo de planificao, dividiu-se em seis etapas, contudo, como o prprio nome do processo sugere, se trata de um ciclo em que a ordem das etapas no importante, o que interessa o processo contnuo de planificao.
77 Na primeira etapa do ciclo de planejamento, h a implementao dos mecanismos institucionais. A partir da, passa-se segunda etapa: a elaborao do diagnstico, de onde se destacaram as potencialidades e as fraquezas da regio metropolitana. A terceira etapa, a etapa de estudos ou para atualizao ou elaborao do plano, iniciam-se as anlises do diagnstico para elaborar a viso de futuro, os objetivos e projetos do plano. Depois, na quarta etapa passa-se para a elaborao do documento do plano estratgico em si, com a definio de projetos, objetivos e indicadores e metas temporais para cada objetivo e projeto, que sero submetidos ao conselho geral que aprovar ou no o que foi redigido. Pula-se, ento, para a quinta fase: a implementao do plano estratgico. Aps esta fase, chega-se etapa de nmero 6, a avaliao das aes implementadas. A partir da sexta etapa, inicia-se novamente o processo, gerando assim o que definimos nesta tese como ciclo da planificao que se configura de acordo com a figura 10 abaixo.
Figura 10 Ciclo de Planificao Catalo.
Tendo este ciclo como base, observa-se que os quatro planos estratgicos de Barcelona, que possuam uma viso competitiva da cidade, pretendiam uma insero no contexto regional, na
Diagnstico
Execuo e implementao do Plano Estratgico
Implementao Institucional
Estudos para Atualizao ou Elaborao do Plano Estratgico Elaborao do Documento e Aprovao do Planejamento Estratgico
Avaliao do Plano Estratgico 78 Comunidade Econmica Europia e no mercado internacional globalizado, tendo para isto uma lgica e uma continuidade, conforme se observa na tabela 2 abaixo:
Tabela 02 Cronograma do Planejamento de Barcelona Ano Iniciativa 1988 Incio do Primeiro Plano 1990 Aprovao do I Plano Estratgico de Barcelona 1992 Jogos Olmpicos de Barcelona 1994 Aprovao do II Plano de Barcelona 1999 Aprovao do III Plano de Barcelona 2003 Incio do I Plano Metropolitano de Barcelona 2004 Foro Universal 2005/2006 Reviso do I Plano Metropolitano de Barcelona 2006/2010 Segunda Reviso do I Plano Metropolitano de Barcelona Fonte: Plano Estratgico de Barcelona. (2006). http://www.bcn2000.es/es/default_es.aspx, acesso em janeiro de 2006.
Assim sendo, a metodologia acima descrita, assim como a estrutura dos mecanismos institucionais, foi mantida do primeiro at o terceiro plano. E como, podemos observar na tabela anterior, o quarto plano deixou de ser apenas para cidade e passou a englobar toda a regio metropolitana de Barcelona, ou seja, 36 municpios (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2006i).
O quarto plano estratgico de Barcelona, primeiro plano estratgico metropolitano, foi aprovado em 2003, aps um ano e meio de trabalho de diferentes comisses. Durante o perodo de concepo e implementao do plano, as tarefas desempenhadas pela comisso de estratgia tinham o objetivo de impulsionar e pr em prtica as medidas no plano propostas. Alm disso, a comisso de prospectiva colocou em prtica sua tarefa de elaborar temas para serem discutidos e incorporados ao plano (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2006i).
Nesta fase do plano, conseguiu-se trabalhar em dois nveis diferenciados, o primeiro nvel de pensamento e elaborao, exercido pela comisso de prospectiva, e o segundo nvel sendo o de ao, exercido pela comisso de coordenao estratgica. Essa estrutura foi criada pensando na mudana de escala do plano, que passa de um contexto municipal para um contexto metropolitano, incorporando em seus mecanismos institucionais os 36 municpios da 79 regio metropolitana de Barcelona e seus representantes (mesmo escopo da AMB), e na reestruturao da Associao do Plano Estratgico de Barcelona (rea Metropolitana de Barcelona). De acordo com o prprio plano:
Pasar de un plan de mbito municpal a um plan metropolitano ha supuesto la introduccn de una cierta identidad y una vinulacin supramunicipal como elemento de base para la cofiguracin estratgica metropolitana. Este hecho parece esencial para avanzar hacia la institucionalizacin del AMB (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2006i:42).
Assim sendo, a metodologia do plano, apesar da reestruturao dos mecanismos institucionais, se apresenta muito similar do primeiro, do segundo e do terceiro plano de mbito municipal. A viso de futuro continua sendo geral, compartilhada e advinda da anlise de perspectivas de mltiplos apresentadas no diagnstico. Esta viso de futuro continua sendo consensuada e aprovada pelo conselho geral (mecanismo mantido dentro da estrutura institucional) (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2006i).
A partir da, gera-se um conjunto coerente de objetivos e medidas para se atingir a viso de futuro. Para cada um dos objetivos, continuam existindo parmetros, isto , indicadores e horizontes temporais a serem atingidos. O ciclo de planificao apresentado anteriormente se mantm o mesmo, apesar da reestruturao dos mecanismos institucionais da Associao do Plano Estratgico (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2006i).
As mudanas nos mecanismos institucionais se deram pelo fato de que com a troca de escala do plano, que passou a ser metropolitano, outros agentes foram incorporados ao processo de planificao e, com isso, contradies surgiram, sendo necessrio melhorar o modelo de tomadas de decises coletivas. Afinal de contas, consenso a palavra-chave dentro da metodologia criada em Barcelona. A soluo foi reorganizar o organograma do plano e redistribuir as tarefas dentro deste novo desenho (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2006i), mantendo-se apenas o conselho geral (Consejo General), que continua com as mesmas funes, sendo, conforme definio do prprio plano, o rgo maior de participao e deciso.
Criou-se o conselho de vice-presidentes (Consejo de Vicepresidentes), que mantm um carter informal, realizando uma reunio por ano com os prefeitos da comisso delegada (Comisin Delegada). Contudo, o prprio plano estratgico destaca que o conselho de vice- 80 presidentes deveria ter um carter formal. A partir desta formalizao, caberia ao conselho de vice-presidentes participar de debates mais constantes com a comisso delegada e com o conselho territorial dos prefeitos (Consejo Territorial de Alcades), buscando realizar as seguintes tarefas: formulao e aprovao dos objetivos do plano e seus respectivos projetos; entrar em acordo com os demais partcipes do processo sobre a liderana e a responsabilidade da implantao de cada ao; assumir a apresentao das tarefas anteriormente delineadas perante o conselho geral (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2006i).
Foi criado tambm o conselho territorial de prefeitos (Consejo Territorial de Alcades), que tem como finalidade estabelecer e garantir a participao de todos os prefeitos da regio metropolitana de Barcelona, alm de formalizar a liderana dos prefeitos neste processo. As funes do conselho territorial de prefeitos so: elaborar a viso estratgica do territrio metropolitano e os projetos pertinentes a esta viso, como tambm apresentar esta viso ao conselho de vice-presidentes. J, a comisso delegada (Comisin Delegada) rgo de delegao executiva do conselho geral, sua funo aprovar as grandes linhas do plano levando em conta as funes dirias da Associao do Plano Estratgico. Alm disso, cabe comisso delegada a elaborao de propostas de atuao que sero apresentadas e aprovadas ao conselho geral (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2006i).
J, o comit de direo (Comit de Direccin), que formado pelo presidente da comisso delegada, o presidente da comisso de prospectiva (Comisin de Prospectia) e da comisso de coordenao de estratgica, alm do coordenador geral do plano, foi criado com as funes de impulsionar os trabalhos e o andamento do plano, fiscalizando sua execuo; e tambm para observar os trabalhos da comisso de prospectiva e da comisso de coordenao estratgica, cuidando para que as funes destes rgos atinjam o nvel de formulao de projetos e propostas concretas, para implementao e execuo dos mesmos. Alm disso, o comit de direo tambm responsvel por observar a evoluo dos programas e projetos j aprovados e incorporados ao plano; e para propor a constituio e a composio das comisses. Enfim, a funo principal do comit de direo gira em torno da melhora e da coordenao do funcionamento dos dois nveis diferenciados do plano estratgico metropolitano, o primeiro nvel de pensamento e elaborao (exercido pela comisso de prospectiva) e o segundo nvel, o nvel de ao (exercido pela comisso de coordenao estratgica), como j definido anteriormente (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2006i).
81 A comisso de coordenao estratgica (Comisin de Coordinacin Estratgica) tem por funo discutir as estratgias; pr em prtica as recomendaes da comisso de prospectiva; elaborar propostas e indicadores adequados e impulsionar a implementao dos objetivos do plano; alm de aportar idias e propostas para o escritrio de coordenao. J, a comisso de prospectiva (Comisin de Prospectiva) tem como funo refletir sobre os temas futuros, dando insumos comisso de coordenao estratgica (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2006i).
As comisses de enlace (Comisiones de Enlace) reforam a relao entre os agentes da rea Metropolitana de Barcelona (AMB) com os agentes da Regio Metropolitana de Barcelona (RMB). Por fim, o escritrio de coordenao continua com a mesma funo: coordenar o processo de planificao como um todo. Assim sendo, os mecanismos institucionais do plano foram adaptados, conforme figura 11 abaixo, se mantendo o ciclo de planificao apresentado anteriormente (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2006i).
Figura 11 - Novo Organograma do Plano Estratgico Metropolitano de Barcelona
Fonte: ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2006:46. Conselho Geral Comisso Delegada Comit de Direo Escritrio de Coordenao Comisso de Coordenao Estratgica Comisso de Prospectiva Conselho de Vice- presidentes Conselho Territorial de Prefeitos Comisses de Enlace 82
Com a metodologia e as funes dos mecanismos institucionais da Associao do Plano estratgico de Barcelona explicitados, na prxima parte sero apresentados os contedos de cada um dos planos estratgicos delineados no contexto de Barcelona.
2.4.1. O Primeiro Plano Estratgico de Barcelona
O primeiro plano estratgico de Barcelona procurava em seu contedo firmar Barcelona como uma cidade pertencente ao cenrio turstico e econmico europeu. Com a deciso a favor de Barcelona para sediar as Olimpadas de 1992, a cidade tinha que planejar seriamente sua integrao a um modelo urbano europeu, de uma Europa cada vez mais urbana que constatava a importncia do crescimento das cidades como um ncleo bsico de desenvolvimento da vida social e econmica (SANTACANA, 1988). Os investimentos para os jogos estavam garantidos, a questo era o que fazer para manter o ingresso de investimentos aps os Jogos Olmpicos, como manter o crescimento da cidade. Alm disso, de acordo com Compans (2004):
A instaurao de uma nova ordem institucional na Espanha aps a queda do regime franquista conferiu maior autonomia poltica e econmica s cidades espanholas, atribuindo-lhes novas competncias em matria urbanstica e ampliando substancialmente sua participao no gasto pblico total. Isso permitiu ao Ayuntamiento de Barcelona protagonizar um processo de reestruturao urbana e econmica que teve incio na segunda metade dos anos 80, para o qual contribuiu decisivamente a realizao dos Jogos Olmpicos de 1992. Desde o anncio da escolha da cidade para sediar este grande evento, em 1986, o governo local decidira utiliz-lo para alavancar um processo de desenvolvimento fundado na cooperao pblico-privado, na melhoria dos servios e da infra-estrutura urbana e na modernizao e insero competitiva da cidade no cenrio internacional. Entretanto, algumas aes visando dinamizao da economia local j haviam sido iniciadas em 1985, com a criao de uma srie de empresas municipais de capital misto voltadas ao fomento da atividade econmica e melhoria das infra- estruturas de transportes e de telecomunicaes. A promoo econmica foi ainda buscada por meio da gesto mista de grandes infra-estruturas de acessibilidade [...] e da constituio de parcerias pblicoprivado na promoo de atividades culturais, de turismo, de desenvolvimento urbano e de limpeza de fachadas e de monumentos. A taxa de desemprego, que chegara a 17,2% em 1986, recuou para 9,7% em 1989 (COMPANS, 2004: 42-43).
Assim a viso que Barcelona projetou para seu futuro foi a de uma metrpole europia dinmica, solidamente assentada na macro-regio onde se situa geograficamente, com qualidade de vida moderna, socialmente equilibrada e impregnada da cultura mediterrnea 83 (SANTACANA, 1988). Com isso, um elemento se transforma em primordial nas intervenes urbanas promovidas na cidade de Barcelona e em um fator importante no discurso de reconstruo da cidade europia: o interesse na formalizao dos espaos pblicos. Aps um perodo de pouco interesse sobre o tema, a partir da metade da dcada de 70, comea a se retomar o discurso sobre a necessidade de recuperao das ruas, das praas e dos espaos pblicos em geral. Contribuem para o ressurgimento desta necessidade a degradao e a desocupao de certas reas consideradas centrais nas cidades, assim como, reas industriais e porturias que perdem funcionalidade. Trata-se de uma atitude diferenciada em relao ao espao urbano, tendo como base a convico de que as intervenes no espao pblico devem ser selecionadas e orientadas a serem economicamente eficientes e funcionais para a cidade (MONCLS, 2003). Alm disso, de acordo com Moura (1998):
A nfase nessa perspectiva de desenvolvimento local traduziu-se, tambm, na escolha inicial dos atores locais, os mais representativos, que integrariam o processo de concertao pblica: as associaes empresariais e instituies econmicas, pblicas e privadas. A incorporao posterior das centrais sindicais veio responder a uma motivao poltica e agregou quela orientao a problemtica das desigualdades sociais. Esta aparece no objetivo do primeiro plano em termos de equilbrio social e, no segundo, de integrao social, traduzindo-se em medidas voltadas para os segmentos excludos ou pouco includos pelo progresso econmico, dentre os quais esto os jovens, os idosos e os imigrantes (MOURA, 1998:72).
Assim, para concretizar esta viso, os gestores do plano poderiam em tese aproveitar a janela de oportunidade aberta pela escolha de Barcelona como sede dos jogos olmpicos de 1992 e, a partir deste ponto, ordenar a dinmica de Barcelona ps Olimpadas. A questo elaborada pelos gestores era: Como manter o mesmo nvel de investimento na cidade, aps os Jogos Olmpicos de Barcelona? Para tanto, era necessrio fortalecer a marca de uma regio europia que poderia se configurar a partir da tradio e da realidade industrial como elemento de fora da rea (SANTACANA, 1988), assim de acordo com Compans (2004):
As propostas resultantes do processo de negociao entre os grupos considerados os mais representativos da cidade, que compunham o Comit Executivo, os representantes de 193 instituies, que formavam o Conselho Geral, e os 520 diretores de empresas privadas, pblicas de instituies diversas, que constituam as Comisses Tcnicas, foram agrupadas em 6 grandes linhas estratgicas, com o objetivo maior de consolidar Barcelona como metrpole empreendedora europia, com uma forte incidncia na regio em que est situada, com qualidade de vida moderna, socialmente equilibrada e fortemente arraigada na cultura mediterrnea (Plano Estratgico Econmico e Social Barcelona 2000, citado por Forn, 1993) (COMPANS, 2004:43). 84
Neste sentido, trs eram os eixos sobre os quais se poderia trabalhar: formao, uma boa base de servios e infra-estrutura. Esses foram os trs pilares sob os quais se edificou o novo modelo de competitividade do primeiro plano estratgico de Barcelona (SANTACANA, 1988). Aps alguns anos, como previsto no primeiro plano, Barcelona, segundo a avaliao da prpria Associao do Plano Estratgico de Barcelona 2000, se converteu em uma metrpole europia. Para facilitar a realizao da viso de futuro do primeiro plano estratgico de Barcelona, se desenhou e organizou uma srie de objetivos em torno de trs linhas estratgicas:
Linha 1 - Configurar Barcelona como um dos centros direcionais de sua macrorregio; Linha 2 - Melhorar a qualidade de vida e de progresso das pessoas; Linha 3 - Potencializar a indstria de servios avanados e s empresas (SANTACANA, 1988).
Os objetivos do I Plano Estratgico Barcelona 2000 haviam tomado o rumo certo, segundo a avaliao da prpria Associao do Plano Estratgico de Barcelona 2000, e 70% do que havia sido proposto estavam em fase de implementao e alcanavam as mdias desejadas. Segundo a mesma avaliao da referida associao, s foi possvel alcanar os objetivos previstos no plano com o esforo coletivo dos agentes econmicos e sociais presentes na cidade de Barcelona, cada qual com seus objetivos concretos, mas em consenso no que diz respeito s linhas estratgicas e viso de futuro elaboradas (SANTACANA, 1988).
Com isso, de acordo com a Associao do Plano Estratgico 2000, no era mais pertinente discutir a posio de Barcelona no territrio europeu e sua integrao s cidades europias, visto que esses objetivos j tinham sido alcanados. Com herana do I Plano Estratgico Barcelona 2000, elaborado e implementado nos anos 80, surgia o momento oportuno de iniciar o processo de elaborao do II Plano Estratgico Barcelona 2000, com base na realidade do novo entorno econmico e social que estava surgindo (SANTACANA, 1988). O ciclo de planificao teve continuidade.
85 2.4.2. O segundo plano estratgico de Barcelona
Se o I Plano Estratgico Barcelona 2000 focava uma integrao com a Europa, o II Plano Estratgico Barcelona 2000 enfatizava uma nova ordem mundial que estava surgindo, a globalizao. O papel das cidades dentro deste novo contexto mundial constituiu um dos principais focos para a nova viso que guiou o processo de planificao da cidade de Barcelona (SANTACANA, 1988), assim de acordo com Moura (1998):
A referncia ao processo de globalizao e ao papel que as cidades podem cumprir, em matria de desenvolvimento econmico, aparece com mais profundidade na anlise do entorno do II Plano. A, discute-se o aprofundamento da competitividade interurbana, sendo afirmado que, nesse contexto, poucas cidades ganham, adquirindo funes de comando na organizao da economia mundial, e outras perdem ou, ainda, podem ficar em situao intermediria. Adota-se esta ltima situao para o caso de Barcelona, assumindo-se, ento, a perspectiva de una ciudad internacional importante (MOURA, 1998:72).
Assim, no segundo plano estratgico de Barcelona, o ponto de vista do processo de planificao se volta para um novo entorno globalizado que, em tese, poderia tornar possvel uma nova viso de cidade, que aproveitava as oportunidades abertas pelo plano anterior e pela nova configurao da economia global. Logo, a viso de Barcelona do segundo plano era de uma cidade que aproveitaria as grandes mudanas fsicas ocorridas nos ltimos anos e, a partir disto, aspiraria as oportunidades oferecidas s cidades por um mundo globalizado. Cabia, neste sentido, ao plano estratgico da cidade de Barcelona centrar esforos para transpassar a esta nova dimenso. No no mbito das caractersticas econmicas, mas no sentido de tentar incentivar o processo econmico e social de seus habitantes (SANTACANA, 1988).
O segundo plano estratgico integra cinco linhas estratgicas. A primeira linha estratgica focaliza uma srie de objetivos que teriam de facilitar o processo de adaptao dos setores econmicos da rea de Barcelona a economia internacional. A segunda linha estratgica do plano pretende dimensionar as reas de atuao dentro do marco territorial metropolitano de Barcelona. A terceira linha estratgica se referia integrao social. A quarta linha estratgica integrou os objetivos endereados a potencializar uma srie de atividades produtivas que 86 pudessem garantir o objetivo central do segundo plano. A ltima linha estratgica era o posicionamento da rea metropolitana de Barcelona na economia internacional. (SANTACANA, 1988).
Sendo assim, durante dez anos de experincia de planificao urbana, Barcelona elaborou dois planos estratgicos, identificou e criou um consenso em torno de um modelo de cidade e promoveu um modelo de metrpole inserido no fenmeno da globalizao. A cidade realmente mudou de escala, passando de uma estratgia de cidade para uma estratgia metropolitana. O plano havia se tornado uma referncia para outras cidades na Catalunha e na Amrica Latina, com as quais se estabeleceu uma relao frutfera a partir de um objetivo do segundo plano: a criao do CIDEU (Centro Iberoamenricano de Desarrollo Estratgico Urbano), que at ento tem a adeso de cinqenta cidades, sendo a sua secretaria geral situada em Barcelona (SANTACANA, 1988). O terceiro plano, por sua vez, teve que preparar a mudana de escala, a passagem de um plano estratgico de mbito municipal para um plano metropolitano.
2.4.3. O terceiro plano estratgico de Barcelona
Graas planificao estratgica que Barcelona mudou sua escala, colocando no papel um marco, de tal maneira que as peas chave para o futuro da cidade foram orientadas em uma dada direo. Conseguiu-se uma linguagem nica entre os agentes econmicos e sociais da cidade, o que mais importante que o plano (SANTACANA, 1988). A gerao de consenso um ponto chave na metodologia catal, e no terceiro plano no poderia ser diferente.
Outro ponto chave do terceiro plano era a cidade do conhecimento. O conhecimento se converteu em criao de riqueza, de empresas e de lcus de trabalho. Cidades como Barcelona deveriam fomentar seu processo em todas as atividades que giram em torno da informao e do conhecimento. Sem esquecer o emprego, que permanece como tema chave do terceiro plano (SANTACANA, 1988).
Em suma, o primeiro plano vai consolidar a metrpole europia, o segundo vai introduzir o conceito de globalizao e o terceiro teria que partir de uma srie de premissas que pensasse sobre a necessidade de aprofundar o tema da regio metropolitana de Barcelona como rea produtora de riqueza e de bem-estar social, um marco de uma Europa unida que necessita 87 melhorar de posio (SANTACANA, 1988). O desenvolvimento destas etapas prepararia, ento, o caminho para o quarto plano que seria o responsvel pelo salto de escala de um plano municipal para um plano regional, englobando toda regio metropolitana de Barcelona, isto , 36 municpios da AMB.
2.4.4. O quarto plano estratgico de Barcelona
O diagnstico, primeira etapa do ciclo de planificao do quarto plano estratgico (primeiro plano metropolitano), que ia do ano de 2003 ao ano de 2005, constata duas potencialidades da regio metropolitana de Barcelona: a primeira, deve-se ao fato da referida regio ter alcanado o posto de sexta regio europia para o desenvolvimento de atividades econmicas; e a segunda, declara que a regio possua uma gama de importantes projetos de alcance metropolitano. Alm disso, outras possibilidades se abriam com a consolidao e a ampliao da Unio Europia, com o fortalecimento da globalizao e a conseqente expanso do mercado mundial de cidades; e tambm pela configurao de um novo modelo social devido ao aumento da imigrao (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2006i).
Com estas novas perspectivas, na segunda etapa do clico de planificao, elaborou-se a seguinte viso de futuro da primeira etapa do quarto plano, que foi corroborada na terceira etapa de planificao:
- Renovacin de los sectores de actividad econmica; - Garanta de accesibilidad, movilidad y calidad de vida; - Gestin eficiente del territorio del AMB (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2006i: 49).
Passa-se, ento, para a quinta fase: a implementao do plano estratgico. Aps a implementao, chega-se sexta fase, a avaliao das aes implementadas. A partir da sexta fase, inicia-se novamente o processo, seguindo o que definimos nesta tese como ciclo da planificao.
Ento, um novo diagnstico feito com o intuito de atualizar o quarto plano estratgico. Esta atualizao se refere ao perodo de tempo que vai de 2006 at 2010. Esse novo diagnstico, feito de para atualizar o quarto plano, foi elaborado para atingir os novos parmetros desejados para regio metropolitana. Isso ocorreu porque se constatou que existiam vrios 88 projetos urbansticos dentro da prpria AMB sem nenhuma conexo intermunicipal ou metropolitana. Assim, a reviso do quarto plano pretendia uma viso mais integrada e coletiva de projetos urbansticos metropolitanos. Para tanto, a partir do novo diagnstico, traou-se uma nova viso de futuro:
A) Convertir la innovacin, la creatividad y el conocimiento en la base de la competitividad y el proceso del AMB, valorando el potencial existente y facilitando la aplicacin y la difusin de los nuevos conocimientos que se vayan generando y captando. B) Actuar sobre los elementos que intervienen en lo que llamamos la productividad del territorio para garantizar el progreso de las personas en un marco de sostenibilidad econmica, social y medioambiental. C) Dotarse de los mecanismos necesarios para garantizar la gestin eficiente del territorio al servicio de los ciudadanos, empresas, entidades, instituciones y municipios del AMB (ASSOCIACI PLA ESTRATGIC BARCELONA 2000, 2006i:47).
Tanto os objetivos como os projetos da segunda etapa do quarto plano estratgico de Barcelona foram elaborados de acordo com esta viso de futuro. Toda reviso do plano que se configurou em sua segunda etapa foi feita de acordo com o ciclo de planificao anteriormente apresentado, corroborando, assim, o que j foi explicitado nesta tese, ou seja, embora tenha mudado a estrutura dos mecanismos institucionais, o ciclo de planificao se manteve. Mas, nem tudo so flores, tanto a metodologia dos planos estratgicos de Barcelona quanto as implementaes dos referidos planos so criticadas por vrias linhas tericas, sendo este tema tratado na seqncia.
2.5. Nem tudo so flores I: crticas ao uso do plano estratgico como instrumento de gesto de cidades
O modelo desenvolvido para Barcelona inspirado no planejamento estratgico empresarial, em que as empresas esto submetidas s condies e desafios do mercado. Dentro desta concepo empresarial, os governos locais esto expostos a estas mesmas condies e desafios. A cidade passa a ser uma mercadoria, e a administrao pblica passa a funcionar com a lgica do mercado, a idia difundida por esse modelo de que: "a cidade uma mercadoria ser vendidas, num mercado extremamente competitivo, em que outras cidades esto venda" (VAINER, 2002:78).
89 A nova identidade da cidade seria similar a de uma empresa. Contudo, essa transio de identidade pode causar distores profundas. Nesta perspectiva, h de se ponderar o fato da cidade ser uma mercadoria complexa, considerando isto Vainer (2002) pergunta-se: Afinal de contas, o que se vende quando coloca-se venda uma cidade?
A idia transformar a cidade em uma mercadoria de luxo, transfigurando a pobreza em ambiente. Logo, os pobres so um entorno social, por no se constituir demanda solvvel, isto , capazes de consumir a cidade. O pblico-alvo da cidade, na perspectiva de um plano estratgico, constitudo por consumidores especficos, como define Vainer (2002):
Em sntese, pode-se afirmar que, transformada em coisa a ser vendida e comprada, tal como constri o discurso do planejamento estratgico, a cidade no apenas uma mercadoria, mas tambm e, sobretudo, uma mercadoria de luxo, destinada a um grupo de elite de potenciais compradores: o capital internacional, visitantes e o usurios solvveis (VAINER, 2002:83).
Assim, a cidade assume a forma ativa do sujeito e este sujeito a empresa privada. Contudo, essa transposio direta de um mecanismo da rea de gesto privada para a rea pblica tem a necessidade de adaptaes profundas por conta da escolha dos instrumentos de gesto e da natureza da ao do processo decisrio, diferenciados de uma empresa privada. Segundo Vainer (2002), os catales no esto preocupados com essas questes referentes transposio direta destes mecanismos. Hoje, segundo eles, a cidade deve ser encarada como uma empresa.
H de se ter em mente tambm que no a primeira vez que a cidade se inspira na gesto privada para se planejar. Lembremos que o urbanismo modernista tinha como base a fbrica taylorista, com processos racionais, reguladores, tarefas divididas e especializadas, alm de produtos feitos em srie e em larga escala. Contudo, segundo Vainer (2002), o modelo modernista utilizava pressupostos inquestionveis dos modelos gerenciais privados. Na atual perspectiva de utilizao de mecanismos da rea privada na administrao pblica, a cidade v-se de forma indireta assimilada pela lgica da empresa, pela lgica do mercado. Logo, a produo, a competio e a subordinao so assimiladas pela gesto pblica, h a transposio da lgica que rege as empresas para a lgica que rege as prefeituras. A cidade passa a ser uma unidade de gesto de negcios sem as devidas adaptaes natureza diferenciada da administrao pblica municipal (VAINER, 2002). 90
Dentro desta lgica, o horizonte do planejamento passou a ser o mercado e os gestores das cidades passaram a decidir com base no mercado. Por conseguinte, os empresrios passaram a ser os principais atores do processo e a separao entre o pblico e privado no mais to rgida. Privado no sentido capitalista da palavra. Assim sendo, o setor pblico incorpora a lgica privada e seus instrumentos so apropriados por grupos empresariais privados. Conforme Vainer (2002) relata:
Se se toma a experincia do Rio de Janeiro, em que um consrcio empresarial e associaes patronais, em parcerias com a prefeitura, conduziram o processo de maneira absolutamente autoritria e fechada participao de segmentos de escassa relevncia estratgica, talvez se devesse falar de democracia direta da burguesia (VAINER, 2002:90).
A cidade vista como empresa surge em detrimento da cidade vista como um espao poltico, isso porque o plano estratgico pressupe uma cidade unificada, a cidade tratada como uma unidade em torno de um projeto que possui um pensamento nico, sendo o consenso a pea chave para esta viso unificada do espao urbano. Mas, como construir este consenso?
Vainer (2002) aponta dois elementos chaves para a construo do to importante consenso: a conscincia de crise e o patriotismo de cidade. O primeiro elemento, a conscincia de crise, definido como algo passageiro, e que para construir um consenso duradouro necessrio transform-lo em um patriotismo de cidade. Essa transformao propicia a instaurao de um discurso nico, de um projeto nico, de cidade. Sendo assim, o patriotismo de cidade resultado do processo de planificao bem-sucedido:
Uma vez conquistada a trgua social pelo sentimento generalizado de crise, a promoo sistemtica e planejada do patriotismo de cidade constitui vetor estratgico da reproduo das condies da paz social no contexto da cidade empresa, agora tambm, da cidade ptria (VAINER, 2002:95).
Alm disso, o fato dos consultores catales estarem preocupados com a continuidade da gesto municipal, defendendo que os embates polticos so impedimentos boa gesto, confronta os denominados citadinos com os cidados. Os primeiros estariam acima de questes como vises ideolgicas, projetos de sociedade, questes nacionais, que fazem parte do universo dos cidados. Contudo, essa diviso, segundo Vainer (2002), no faz sentido. Isso porque a cidadania vivenciada de maneira mais prxima e intensa onde os indivduos 91 residem. So nas cidades onde moram que os cidados esto mais prximos do poder, neste caso o poder local. H de se notar tambm a enftica preocupao com uma liderana forte, personalizada no prefeito, sendo este fator preponderante para que a metodologia do plano estratgico catalo se desenvolva:
O governo forte, personalizado, e estvel, apoltico, carismtico, expresso da vontade unitria de toda uma cidade de manter a trgua e a coeso interna, a fim de afrontar, com base num projeto competitivo e no patriotismo cvico, as outras cidades (VAINER, 2002: 97).
Com esta liderana e com o denominado patriotismo de cidade, elimina-se a esfera poltica local transformando-a em um projeto empresarial (VAINER, 2002). Estas so as maiores crticas ao modelo desenvolvido na Catalunha, o deslocamento da esfera poltica local para uma esfera empresarial e a incorporao apenas da populao capaz de consumir a cidade em seu planejamento. Segundo Botelho (2004), essa questo toma corpo quando se analisa a questo habitacional na cidade:
O problema habitacional um componente importante na realidade de Barcelona, sendo considerado um dos pontos fracos do modelo [...] Isso se passou com os Jogos Olmpicos de 1992: o Poder Municipal de Barcelona prometeu um grande nmero de moradias de proteo social em decorrncia da construo das vilas olmpicas. Assim sendo, o poder local realizou um grande nmero de facilidades para a construo das moradias por parte dos promotores privados. Porm, uma vez concludas, e tendo em vista sua rpida valorizao, o interesse dos promotores imobilirios fez com que apenas um nmero simblico de moradias fosse classificado como de proteo social, ou seja, vendidas ou alugadas a preos baixos para a populao de menores rendimentos [...] A grande parte das moradias foi colocada no mercado, livres de qualquer regulamentao e sem a concorrncia das moradias mais baratas prometidas pelo Poder Municipal, o que poderia ter baixado o preo geral da habitao num contexto de forte especulao (BOTELHO, 2004:117).
A questo da incorporao apenas da populao capaz de consumir a cidade, no planejamento da cidade, leva a um ponto importante destacado por Bourdieu (1997): a necessidade de anlise das relaes entre as estruturas do espao social e as estruturas do espao fsico. Isso porque, segundo o autor, o espao torna a sociedade hierarquizada com espao hierarquizado, isso porque o espao exprime hierarquias e distncias sociais (BOURDIEU, 1997), assim como ocorre, de acordo com Botelho (2004), em relao regio metropolitana de Barcelona, conforme trecho abaixo:
92 Outra contradio constatada no projeto de renovao de Barcelona e de sua rea metropolitana, a de que, apesar da criao de espaos pblicos de qualidade, h uma profuso de desinvestimentos e fechamentos de indstrias, relocalizao das atividades econmicas no territrio e deslocamento da populao de certas reas. A renovao estaria a servio dos negcios, o que requer um incremento na dotao de recursos pblicos diretamente produtivos (infra-estruturas, centros de pesquisa e desenvolvimento) e um retrocesso da parte dedicada ao capital pblico social (sade, educao, moradia) (BOTELHO, 2004: 116).
Logo, o espao social se retraduz no espao fsico, o espao social se torna reificado, isto , fisicamente realizado, se apresenta como a distribuio do espao fsico de diferentes bens e servios. Alm de agentes individuais e de grupos fisicamente localizados, dotados de oportunidades de apropriao destes bens e servios (BOURDIEU, 1997). Assim, essa capacidade ir depender da trama dos diferentes capitais e da distncia fsica destes bens, segundo Bourdieu (1997):
na relao entre a distribuio dos agentes e a distribuio dos bens no espao que se define o valor das diferentes regies do espao social reificado (BOURDIEU 1997:161).
Os diferentes espaos sociais fisicamente objetivados se sobrepem. O resultado disto a concentrao dos bens mais raros e de seus proprietrios em lugares especficos, em comparao com os lugares que so ocupados por grupos mais carentes (BOURDIEU, 1997). Quando se leva em conta apenas a populao capaz de consumir a cidade, essa concentrao pode aumentar, e a populao que tem maior necessidade de bens de consumo coletivos fica, em tese, excluda do processo de planificao.
Com isso, os indivduos capazes de consumir a cidade acabam adquirindo os denominados ganhos de localizao, que so definidos por rendas associadas ao fato de estarem situados perto de agentes e de bens raros e cobiados (equipamentos de sade, culturais ou educacionais). Esses ganhos de localizao se traduzem em ganhos de posio ou de classe, que se definem por um poder sobre o tempo, que so assegurados por endereos de prestgio, pela relao com o tempo de deslocamento, de acordo com a possibilidade de acesso a transportes pblicos ou privados. Esse processo acaba gerando os ganhos de ocupao que se do pela posse de um espao fsico, podendo excluir dele toda intruso indesejvel (BOURDIEU, 1997). Assim, se o planejador em sua concepo, dentro do processo de planificao, reitera a preferncia por investir em reas onde residem apenas os indivduos capazes de consumir a cidade, este planejamento ir cada vez mais tornar os espaos 93 urbanos menos democrticos e exclusivos de uma classe mais abastada. Logo, ao planejar tendo em conta apenas aqueles capazes de consumir a cidade, o planejamento deixa de lado uma parcela significativa da populao que demanda direitos de cidadania, a cidade passa a ter como eixo os direitos do consumidor, que so de outra ordem.
Alm disso, o planejamento tecnocrata e centralizado comea a entrar em decadncia juntamente com a crise econmica dos anos 70, e incio dos 80. Segundo Moncls (2003), tanto na Europa como na Amrica do Norte surgem movimentos que questionam o planejamento convencional. Estes movimentos ganharam fora no final dos anos 60, incio dos anos 70, como j relatado anteriormente no escopo deste captulo (MONCLS, 2003). Os planos estratgicos municipais foram um dos mecanismos de gesto da cidade que surgiram como alternativa a este tipo de planejamento em crise (BORJA, 1995), como aponta Botelho (2004) em trecho destacado abaixo:
A crise da sociedade tambm uma crise da cidade [...] crise essa que se expressou de distintas maneiras, a partir de meados dos anos 70, em distintas cidades do mundo capitalista: crise financeira e econmica dos poderes pblicos municipais, crise de funcionamento da cidade (transportes, limpeza urbana, servios sanitrios etc.), crise da gesto poltica. Em resposta a esse conjunto de crises, novas formas de gesto e planejamento urbano foram colocadas em prtica, a partir da dcada de 1980, em algumas cidades afetadas pela crise [...] transformando-se rapidamente em modelos mundiais de boa gesto a serem adotados pelas demais cidades (como o caso do chamado modelo Barcelona) (BOTELHO, 2004:113).
Alm disso, segundo Borja e Castells (1999), os planos estratgicos municipais mais modernos, dentro deste patamar incluem-se os planos de Barcelona, criam fruns de discusso entre os agentes pblicos e privados que atuam em uma cidade. Esses fruns so formados para discutir em conjunto os grandes projetos urbanos que podem desenvolver o espao urbano. Segundo os mesmos autores, o plano estratgico municipal uma forma de se discutir, analisar, planejar e implementar mudanas e, para isso, a metodologia do plano toma como base uma anlise da situao de forma participativa, focando os recursos escassos em pontos mais crticos. Os mesmos autores tambm defendem que essa participao da sociedade na administrao local promove uma poltica econmica local para manuteno do crescimento.
Essa insistncia na participao pblica, que faz parte da metodologia utilizada pelos planos catales, segundo a chave analtica de Evans (1997), auxilia na criao de sinergia entre a 94 sociedade e o Estado, gerando assim as bases para a construo de capital social e influenciando positivamente no funcionamento do Estado. Segundo o mesmo autor, por meio desta sinergia, a capacidade de participao da sociedade civil aumenta e a sociedade deixa de ser vista como cliente, mas sim como partcipe importante no processo de planificao. Alm disso, de acordo com Moura (1998), a natureza do plano estratgico faz com haja uma maior participao do segmento empresarial, conforme trecho destacado abaixo:
Trata-se de uma rede plural, em termos do leque de foras sociais mobilizadas, estando mais representado o segmento empresarial, entre outros mais diretamente vinculados rea econmica. Isso por conta do que o propsito central do PEC (Plano Estratgico de Barcelona), da direo dada ao mesmo desde o seu incio. Sua funo bsica a formulao e implementao de projetos estratgicos, tendo por base o compromisso e o consenso dos atores integrantes. Mas esta funo desdobra-se em outras, em face do carter no executivo do PEC, da pluralidade da rede e da diferenciao das suas instncias organizativas. Por isso, constitui-se tambm como um espao: para o exerccio do lobby, visando mobilizao de recursos externos rede; de presso social, para que propostas minoritrias sejam, de fato, integradas; de articulao e (re)conhecimento de vises e interesses distintos; de informao e legitimao do processo de planejamento e dos projetos considerados estratgicos (MOURA, 1998:73).
Por essa perspectiva, a cidade no passaria a ter como eixo os direitos do consumidor, isso porque, no caso de Barcelona, ocorre o que Evans (1997) define como construtibilidade, que se d por arranjos institucionais e pela construo e implementao de polticas pblicas baseadas na participao, o que gera sinergia. Essa construtibilidade em Barcelona pode ser observada dentro da reforma administrativa empreendida na prefeitura e dentro da metodologia dos planos estratgicos da cidade e de sua regio metropolitana, que foram edificados sobre as bases da participao de diferentes agentes urbanos, como j relatado anteriormente. Dentro desta reforma e dos planos estratgicos, a participao adquire um papel fundamental na gesto da cidade, sendo reforados os mecanismos participativos e os espaos de dilogo com a cidade. Como resultado disso, a sociedade passa a ser partcipe do processo de planejamento e no consumidora da cidade.
Com a sociedade como partcipe do processo de planejamento da cidade, fica difcil sustentar que o horizonte do planejamento passou a ser apenas o mercado e que os gestores das cidades passaram a decidir com base apenas no mercado. A sociedade por ser partcipe do processo de planificao, e, de acordo com a teoria de Evans (1997), tem a capacidade de influenciar no 95 planejamento e fazer com que esse horizonte se alargue, sendo conduzido para alm do mercado, como argumenta Fernndez (2005):
[] gobernar ciudades es cada vez ms dar algunos apoyos a los marginales o excludos emergentes de aquella dinmica inexorable de la economa reciente. Es as que algunas gestiones exitosas recientes en el campo de la gobernabilidad urbana como los casos de Seattle (con la alcalda de Schell, bajo la gobernacin de Oregon de Tom McCall), Barcelona (bajo el gobierno Maragall), Roma (con la administracin Rutelli), Porto Alegre (en la intendencia de Genro), Curitiba (en el municipio de Lerner) encuentran oportunidades ya sea mejorando el financiamiento devenido de otros gobiernos nacionales o federales, aprovechando nichos favorables en coyunturas temporales y geogrficas concretas, rediseando el perfil de participacin pblica y popular en la administracin local y reformulando la gobernabilidad sectorial tradicional mediante el montaje de programas de relaciones sinrgicas (FERNNDEZ, 2005:22, grifo nosso).
Planejar tendo em conta apenas aqueles capazes de consumir a cidade, deixando de lado uma parcela significativa da populao que demanda direitos de cidadania, no se encaixa com a teoria desenvolvida por Subirats (1989), que pode ser utilizada como base de anlise da metodologia dos planos estratgico de Barcelona. Isso porque com a consolidao da democracia na dcada de 80, h o aparecimento de mais agentes na arena poltica, agentes esses que se encontravam alijados das esferas de representao durante o governo de Franco. Esses agentes buscavam espao nas esferas decisrias e atendimento de suas demandas pelo setor pblico. Contudo, havia restries financeiras que impediam com que o Estado Espanhol respondesse a essas novas demandas, como j destacado no incio deste captulo (SUBIRATS, 1989).
Foi no intuito de dar respostas a esses setores anteriormente alijados, e em meio a uma crise, que os governos passam a utilizar tcnicas que os auxiliem a ter o controle sobre o resultado de aes concertadas com o setor privado (SUBIRATS, 1989). Logo, claro que os planos estratgicos de Barcelona so inspirados no planejamento estratgico empresarial, no qual as empresas esto submetidas s condies e desafios do mercado e, dentro desta concepo empresarial, os governos locais podem estar at expostos a estas mesmas condies e desafios (VAINER, 2002). Mas, esses mesmos governos locais tm de dar resposta no apenas para aqueles que so capazes de consumir a cidade, mas para os que no tm essa capacidade tambm e que se apresentam na arena pblica demandando o reflexo das aes do setor pblico (SUBIRATS, 1989).
96 Alm disso, no h a transposio direta de um mecanismo da rea de gesto privada para a rea pblica. Adaptaes em relao metodologia de planejamento estratgico foram feitas, fruns participativos foram criados, houve a necessidade de adaptaes profundas do instrumento de gesto e da natureza da ao do processo decisrio, que passou a ser participativo. Houve o que Subirats (1989) define como uma combinao entre uma mentalidade de melhora de gesto e as particularidades do setor pblico. No houve, no entanto, a transposio da lgica que rege as empresas para a lgica que rege as prefeituras, ocorreu, sim, a adaptao de um mecanismo de gesto vindo do setor privado para a lgica do setor pblico. Isso se deu de forma participativa e incorporando setores da sociedade que se encontravam alijados do planejamento pblico, antes da volta da democracia na Espanha. Em adio a tudo isso, a proposta de manuteno dos investimentos da cidade interessante, principalmente diante um cenrio de falta de investimentos e crise econmica, apesar da cidade ainda perder para Madri, em termos de investimentos, segundo Botelho (2004):
Com relao posio de Barcelona como metrpole polarizadora de uma regio ou como cidade global, estudos realizados, ao longo da dcada de 1990, classificaram a cidade como pertencente terceira ordem no cenrio europeu [...] Ou seja, em termos de atrao de sedes de empresas e de investimentos, Barcelona estaria atrs de Madri em uma posio que no corresponderia s intenes do poder poltico local (BOTELHO, 2004:116).
O modelo pode, em tese, no abarcar parcela considervel da populao ou, como at alguns defendem, entregar a cidade ao capital, ou at mesmo ainda no ter classificado Barcelona como uma cidade de primeira ordem no cenrio Europeu. Mas, teve como mrito a busca pela participao pblica e implementao de um ciclo de planificao que se manteve ao longo de mais de vinte anos, buscando investimentos e crescimento para Barcelona e sua regio metropolitana, alm de consolidar um consenso de um projeto comum de cidade entre diferentes setores da sociedade e insistir fortemente na participao pblica, tendo como base a sociedade como partcipe do processo de planificao. Contudo, este no o foco desta tese e, portanto, este vis de anlise no ser incorporado na discusso. Entretanto, importante ter em mente que estas crticas existem, conforme aponta Botelho (2004):
[...] com relao ao xito da administrao da cidade como promotora do crescimento econmico, da atrao de investimentos em servios e em setores de alta tecnologia, bem como da resoluo de seus problemas sociais, alguns problemas podem ser detectados. No se trata de desmerecer os xitos da administrao local, mas sim mostrar que o modelo vendido no est livre de contradies (BOTELHO, 2004:116). 97
Assim sendo, com a decadncia do padro tradicional de planejamento urbano, tecnocrata, centralizado e autoritrio, diferentes modelos e ferramentas de planificao urbana concorrem para ocupar seu lugar, e o modelo do plano estratgico de Barcelona, de acordo com Moura, (1998) surge neste cenrio como uma das:
[...] tentativas de renovao da gesto local, no sentido de projetar o desenvolvimento da cidade num horizonte de futuro, adotando um caminho distinto dos esquemas de planejamento de longo prazo, restritos ao mbito tcnico, bem como da administrao setorial de servios articulados em torno do oramento anual. Por um lado, procurou-se constituir redes pblicas e plurais, como mecanismo bsico do processo de planejamento. Por outro, buscou-se integrar agenda do debate pblico temas que vo alm das demandas localizadas e imediatas, seja de um setor seja de partes do territrio, traduzindo-se em termos de diretrizes e projetos estratgicos para a cidade (MOURA 1998:70).
Foi assim que o plano estratgico se apresentou como uma opo no cenrio complexo que se configurou aps a globalizao, se tornando a ferramenta de planificao urbana mais difundida no Brasil e em diferentes pases latino-americanos. Em especial, ganhou fora o modelo que foi apresentado anteriormente, o modelo catalo, e que foi aplicado na cidade do Rio de Janeiro. Modelo este que de acordo com Botelho, apesar das inmeras crticas apresentadas pelo autor em questo, teve inmeros xitos, conforme trecho abaixo:
Em Barcelona, se levaram a cabo numerosas operaes de renovao e melhoria urbana na rea central e em certas reas da periferia. Exemplo dessas operaes seria a construo do Museu de Arte Contempornea (MACBA) na rea central e a abertura de um amplo espao ao seu redor em uma rea degradada do centro da cidade, revalorizando-a. Com relao ao urbanismo estratgico impulsionado pelos grandes eventos, tambm se pode dizer que Barcelona se situa em um dos postos mais altos do ranking internacional [...] A revitalizao da cidade passou pela renovao social de diversos setores da cidade pela melhora do meio construdo, pela construo de novos espaos de consumo e de lazer, e, tambm, por uma imagem capaz de incluir tudo isso [...] Reforar a capacidade de atrao da cidade como centro cultural, comercial e turstico constitui precisamente uma das principais linhas estratgicas de desenvolvimento da cidade [...] A administrao de Barcelona teve xito em propagar uma imagem positiva de suas polticas urbanas implementadas, que contou com amplo reconhecimento internacional, como o prmio Prncipe de Gales de Desenho Urbano outorgado pela Universidade de Harvard, em 1987, e a medalha de ouro concedida pelo RIBA - a ordem britnica de arquitetos - aos polticos e arquitetos da administrao barcelonesa, em 1999. Assim, a experincia de Barcelona, a converteu em uma espcie de referencial e modelo, sobretudo, para as administraes municipais e para os urbanistas de outras cidades europias e latino-americanas (BOTELHO, 2004:115).
98 Assim, desde as perspectivas mais crticas at as mais oficiais, parece haver um acordo no reconhecimento de que o modelo de planificao empreendido em Barcelona teve xitos. Implementaram-se inmeras operaes de renovao e melhora urbana nas diferentes reas da cidade, com o objetivo da manuteno e do incremento da vitalidade e da qualidade nos diferentes centros urbanos de Barcelona. E com base nestas aes que o modelo de planejamento empreendido em Barcelona vem se mostrando criativo e novo (MONCLS, 2003).
Com isso, no prximo captulo desta tese, passaremos a apresentar os dois Planos Estratgicos da cidade do Rio de Janeiro que, em tese, foram inspirados no modelo catalo, e o cenrio complexo no qual estes planos se inserem. Sero apresentados seus contextos histrico, administrativo e poltico, procurando mostrar os diferentes fatores que influenciaram sua adoo e sua perpetuao ao longo do tempo. Analisa-se tambm de que forma esta metodologia de planificao catal foi implantada, por meio do primeiro plano carioca, e a sua continuidade e o suposto desdobramento em um segundo plano. 99 3. O Caso do Rio de Janeiro.
O Rio de Janeiro tem uma tradio de planificao descontinuada. Ao longo do tempo, a cidade passou por diferentes intervenes planejadas. Algumas destas intervenes se tornaram estanques, isto , cumpridas at o fim, mas sem a implementao de um ciclo de planificao aps a sua execuo, um exemplo disto a reforma Pereira Passos, o primeiro plano estratgico da cidade do Rio de Janeiro. Outras intervenes planificadoras foram interrompidas, parcialmente implementadas, ou sequer chegaram a se tornar realidade, como o Plano Agache, o Plano Doxiadis, o Plano Diretor Decenal; e o segundo plano estratgico, que em tese deveria formar com o primeiro um ciclo de planificao, mas que se configurou de outra forma, como veremos mais adiante neste captulo.
O primeiro Plano Estratgico do Rio de Janeiro que, teve incio em 1993, e foi elaborado no perodo de 1994 a 1995, faz uso da metodologia utilizada na cidade de Barcelona. Metodologia esta que objetiva a resoluo de problemas econmicos e ambientais, alm de conflitos sociais presentes nas grandes metrpoles de forma participativa, adotando para isto um Conselho Diretor (AGUIAR, 1998), como veremos mais adiante.
J, o segundo Plano Estratgico carioca voltou seu foco para as regies da cidade, e ao invs de um conselho representativo adotou como fundamento a busca de um dilogo mais direto com os seus cidados. Segundo o prprio Plano, isso foi feito, para renovar de forma mais ampla e democrtica o pacto anterior que envolvia apenas a sociedade civil organizada (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 2004).
No intervalo entre esses grandes movimentos de pensamento sobre os problemas urbanos da cidade, que se configuraram em forma de plano, o Rio foi alvo de planos urbansticos apequenados que, em sua maioria, viam os problemas urbanos da cidade sob apenas um ponto de vista.
Sendo assim, neste captulo, sero descritos os contextos histrico, administrativo e poltico que envolviam esses planos. Depois, se avanar nos condicionantes estruturais do primeiro 100 plano estratgico, que foi inspirado no de Barcelona, assim como na crtica ao seu desenvolvimento. Em seguida, discutiremos o segundo plano estratgico do Rio de Janeiro.
3.1. O Contexto Histrico do Rio de Janeiro
A histria do Rio de Janeiro se confunde com a prpria histria poltica e administrativa do Brasil, e tal fato, como veremos mais adiante, apresentar diversas e complexas implicaes que, por um lado, auxiliam o desenvolvimento da cidade e, por outro, problematizam sua constituio de identidade como ente federativo. A poltica da cidade do Rio de Janeiro foi largamente influenciada pelo plano Federal. Assim, seria plausvel afirmar que o Rio foi palco de diferentes etapas da trajetria do pas na sua constituio como nao, e isso ficou marcado na conformao da cidade, seja na sua administrao, seja na sua identidade.
A fim de resumir melhor uma histria to imbricada com a trajetria nacional, para a construo do contexto onde se insere o objeto desta anlise, dividiu-se a histria da cidade do Rio de Janeiro em trs fases:
Fase 1 O Rio de Janeiro Capital do Brasil; Fase 2 O Rio de Janeiro do Estado da Guanabara ao Estado do Rio (A viva da Capital); e Fase 3 O Rio de Janeiro de Hoje.
Na primeira fase, O Rio de Janeiro Capital do Brasil, foram discutidas questes sobre a autonomia, que fomentava constantes embates entre as elites locais e as elites nacionais, e como resultado interferiam diretamente na maneira como a cidade era administrada. Algumas vezes, a cidade era autnoma em seus mecanismos de gesto e, outras vezes, sofria com a interveno federal. Essa fase, em termos dos objetivos desta tese, discutida j a partir da contemporaneidade, ou seja, sculo XX.
Na segunda fase, O Rio de Janeiro do Estado da Guanabara ao Estado do Rio, alcunhada, nesta tese, como a etapa da viva da capital, foi a fase em que a cidade deixa de ser capital do pas, vivenciando um perodo como cidade Estado e passando a ser capital do Estado do Rio de Janeiro com a fuso. 101
Na terceira fase, O Rio de Janeiro de Hoje, a cidade com base na constituio de 1988, assim como os demais municpios da federao, ganha status de ente federado e passa a ter autonomia para gerir seu prprio territrio. Neste ltimo contexto, foram elaborados os dois planos estratgicos cariocas, objetivo de nossa anlise.
3.1.1. Fase 1 O Rio de Janeiro Capital do Brasil
No incio do sculo XX, a poltica da cidade do Rio de Janeiro era muito difcil de ser analisada separadamente da poltica nacional. O Rio de Janeiro era a expresso do pas, tanto nos aspectos positivos como nos aspectos negativos da repblica que se constitua. Foi no mbito desta configurao de uma poltica regional que refletia mais os anseios nacionais que os locais, que emergiam trs foras polticas e sociais. Segundo Freire e Sarmento (2004), essas foras eram:
- o nascimento de uma classe mdia com vocao cvica, - a precoce incorporao de trabalhadores via poltica; - a presena na cidade das escolas militares, que produziram uma mocidade militar insatisfeita com seu afastamento dos centros de deciso e, por isso mesmo, propensa interveno pela fora (FREIRE e SARMENTO, 2004:22).
Contudo, a primeira repblica se configurou com um carter autoritrio, o que provocou um distanciamento entre as estruturas polticas e essas trs foras polticas e sociais emergentes, que se viam impedidas de expressar-se no cenrio poltico local. Essa impossibilidade de expresso poltica se dava por conta da contnua nomeao dos prefeitos pelo governo federal, fato que s foi alterado com a mudana da capital para Braslia e a eleio de Carlos Lacerda para o cargo de governador do estado do Rio de Janeiro. A falta de autonomia poltica e de instituies estatais locais fortes e bem estruturadas fez com que a poltica local da cidade do Rio de Janeiro se voltasse para prticas clientelistas e se configurasse pela descaracterizao da representao poltica, como veremos mais adiante (FREIRE e SARMENTO, 2004).
Foi no governo do Presidente Campos Sales (1898-1902) que a questo da autonomia da capital da federao volta a ser discutida. O ento Presidente assumiu o poder substituindo Prudente de Morais, que sofrera uma tentativa de assassinato. Alm disso, o pas passava por uma crise econmica e sofria o risco de fragmentao, segundo Motta (2001): 102
[...] Campos Sales resolveu interferir na cidade que, em vez de ser a capital da ordem, era, ao seu ver, o lugar de anarquia, das manifestaes espontneas de multides descontroladas, arredias ao controle do governo. Era preciso a todo custo, abafar os ecos da rua do Ouvidor [...] (MOTTA, 2001:49).
Campos Sales possua a maioria no congresso e conseguiu aumentar a ingerncia do executivo federal no municpio do Rio de Janeiro. Em sua gesto, o senado perdeu a capacidade de sancionar o nome do prefeito da cidade. Assim, Campos Sales conseguiu interferir diretamente na gesto da cidade, aliando-se imprensa para denunciar as fraudes nas eleies cariocas, tentando at anular as eleies municipais de 1902 (FREIRE e SARMENTO, 2004). Por isso, segundo Freire e Sarmento (2004):
Pela via da desconstruo, a orientao presidencial terminou por produzir uma verdadeira saturao de atores sem mecanismos seguros de medio poltica [...] No por acaso, nenhum prefeito do Distrito assentou lugar por muito tempo: durante a gesto de Sales, foram quatro os prefeitos da capital (FREIRE e SARMENTO, 2004:31).
Na gesto seguinte do Presidente Rodrigues Alves (1902-1906), o processo teve continuao por meio da suspenso temporria por seis meses das eleies para prefeito da cidade. A referida suspenso tambm significou o fechamento do conselho municipal e plenos poderes para o Prefeito Pereira Passos (1902-1906) levar adiante seu projeto de reurbanizao total da capital do pas. Segundo Motta (2001):
As indicaes de Campos Sales foram seguidas risca por Rodrigues Alves [...] o novo presidente, em dezembro de 1902, apenas um ms depois de sua posse, aprova a Lei 939, instituindo a ditadura do prefeito e o fechamento temporrio da Cmara Municipal. Esse severo controle do jogo poltico carioca era indispensvel para a implantao de uma reforma radical no espao urbano da capital federal, que a transformasse, de fato, na vitrine da nao republicana. No por acaso, aqui, se testara o projeto de uma capital despolitizada, voltada para a administrao, com uma elite poltica fragmentada e dependente, e um povo/plebes controlado nas suas formas de atuao poltica (MOTTA, 2001: 52-53).
Foi neste cenrio que Francisco Pereira Passos assumiu a prefeitura do Rio de Janeiro. Ele que se graduou em matemtica pela Escola Central, em 1856, perodo em que a cidade do Rio de Janeiro foi assolada por diferentes epidemias como febre amarela, a varola e clera, resultado da falta de infra-estrutura sanitria. Sua formao de engenheiro foi em Paris na cole de Ponts et Chausses, na mesma poca em que Georges Haussman empreendia uma 103 grande reforma urbana na capital francesa, com o intuito de transformar Paris em uma cidade moderna. Ao retornar ao Brasil, dentre outras coisas, trabalhou na construo da estrada de ferro Santos Jundia; dirigiu o estaleiro da Ponta da Areia, pertencente ao Baro de Mau; presidiu a Companhia de Carris de So Cristvo, que trabalhava com a implantao de infra- estrutura urbana em todo pas, dentre outras atividades (MOTTA, 2004ii).
Em 1875, o ento jovem Pereira Passos fez parte da denominada Comisso de Melhoramentos, que elaborou um plano urbanstico para a cidade do Rio de Janeiro. Esse plano tinha como objetivo prover a cidade do Rio de Janeiro com infra-estrutura necessria para acomodar os diferentes investimentos industriais ocorridos na poca. Contudo, parte do plano no foi levada frente, e s veio a ser executada quando Pereira Passos, 27 anos depois, assume a prefeitura do Rio (REZENDE, 2002).
Assim, devido, em parte, a sua longa experincia como engenheiro, Rodrigues Alves que na poca era presidente da repblica, em 1902, nomeia o engenheiro Pereira Passos prefeito da cidade do Rio de Janeiro. Assim que assume, o engenheiro inicia a maior reforma urbana pela qual a cidade j houvera passado. Suas obras tinham como objetivo melhorar o trfego crescente na cidade, substituir as ruelas, sujas e escuras, por largas avenidas arborizadas e iluminadas, melhorar as condies higinicas e estticas das construes, melhorar a higiene dos domiclios das cidades. Enfim, transformar a antiga capital colonial em uma moderna cidade digna de ser a sede da repblica (FURTADO, 2006).
Aps quatro anos de governo, o Rio de Janeiro se encontrava totalmente remodelado. Pereira Passos havia promovido um verdadeiro bota abaixo no centro do Rio, removido diversos cortios, abrindo largas avenidas no estilo francs, arborizadas e iluminadas, lembrando os Bulevares parisienses, facilitando a circulao urbana. O prefeito ainda modernizou o porto do Rio, e implantou trs avenidas que davam acesso rpido ao novo porto, Avenida Central, Francisco Bicalho e Rodrigues Alves. Alm disso, com a Avenida Beira-mar, Pereira Passos conseguiu ligar o centro do Rio a zona sul. Ligou tambm a zona norte zona sul por meio da construo da Avenida Central, atualmente conhecida como Avenida Rio Branco. O prefeito implantou avenidas largas inspiradas nos bulevares de Paris (o Rio queria ser a Paris dos trpicos), para tanto, derrubou vrios cortios e casarios que ocupavam os locais por onde passavam as avenidas, desalojando os seus moradores (MOTTA, 2004 ii).
104 Pereira Passos alcana um enorme xito em seu plano de reurbanizao da cidade do Rio de Janeiro e, a partir da, consegue reconduzir a poltica local no sentido da reabertura do Conselho Municipal da cidade. Em troca desta reabertura, Pereira Passos consegue a ampliao de suas atribuies como prefeito (FREIRE e SARMENTO, 2004). Alm disso, Pereira Passos deixa sua marca na cidade que de uma velha capital colonial passa a ser reconhecida como a cidade maravilhosa (MOTTA, 2004 ii).
Isso porque o Rio de Janeiro, durante o governo de Pereira Passos, passou por uma das maiores reformas urbanas at ento presenciadas pela populao carioca. A cidade antes da administrao Pereira Passos tinha uma condio quase colonial, onde as ruas possuam um desenho no definido e no havia calamento, nem saneamento bsico (facilitando o aparecimento e o crescimento rpido de epidemias). Alm disso, no havia padres construtivos e arquitetnicos, os bondes eram movidos por cavalos e burros, e a iluminao pblica era feita com lampies a gs. Com a reforma promovida pelo prefeito, a cidade se modernizou e adequou-se s novas necessidades de uma economia exportadora que crescia rapidamente, era a fase de ouro do caf e o Brasil se tornara seu maior exportador.
Contudo, algumas verses da histria urbana da cidade do Rio de Janeiro revelam que foi na gesto de Pereira Passos que o processo de favelizao da cidade se acelerou, isso porque com a derrubada dos cortios para a abertura das grandes avenidas acima citadas, no houve uma poltica de realocao das famlias removidas. Assim, os residentes dos cortios viram-se obrigados a se unir a algumas famlias que j favelizavam os morros no entorno do centro antigo do Rio de Janeiro.
Durante a gesto de Pereira Passos, as foras polticas da cidade ganham um novo ordenamento e os poderes federais mais uma vez so reforados em relao s foras locais, apesar do esgotamento do ciclo intervencionista, assim como defendem Freire e Sarmento (2004):
Em 1906, ao trmino da gesto Passos, esgotava-se o ciclo intervencionista. Uma vez mais, a opo preferencial foi pela constituio de acordos e pela existncia de um governo municipal ao mesmo tempo tutelado e partilhado entre os diferentes rgos e foras polticas presentes no campo poltico carioca (FREIRE e SARMENTO, 2004:32).
105 O Rio de Janeiro continua crescendo. Contudo, o processo de planificao da cidade no acompanha seu crescimento e, aps a reforma Pereira Passos, somente em 1920, no mandato do Prefeito Carlos Sampaio (1920-1922) e do Presidente Epitcio Pessoa (1919-1922) que a cidade sofre uma nova reforma planificadora em sua geografia urbana, como veremos mais adiante.
O ento Prefeito Carlos Sampaio, com o intuito de preparar a cidade para o primeiro centenrio da independncia do pas e criar uma rea aterrada para a Exposio Internacional de 1922, utiliza como desculpa a necessidade de higienizar parte da cidade e melhorar a ligao do Centro com outras reas, manda pr abaixo o morro do Castelo. Para tanto, o Prefeito Sampaio acaba removendo dois dos bairros mais antigos da cidade o bairro do Castelo e o bairro da Misericrdia, desabrigando diversas famlias despossudas, que, sem terem para onde ir, se unem aos ocupantes de diferentes morros da cidade (PAIXO, 2006 ; REZENDE, 2002).
A partir deste primeiro movimento de demolio do morro do Castelo, vrios outros projetos surgem. At que, em 1927, o ento Prefeito Prado Jnior (1926-1930), na gesto do Presidente Washington Lus (1926-1930), com o objetivo de definir a ocupao da antiga rea do morro do Castelo, chama Alfred Agache para desenvolver um plano de embelezamento para a cidade do Rio de Janeiro (REZENDE, 2002).
Agache prepara seu plano de remodelao entre os anos de 1927 e 1930. O plano tem como principal objetivo adequar a cidade do Rio de Janeiro expanso do setor industrial que comea a se concretizar a partir da primeira guerra mundial. Havia a necessidade de implantao de infra-estrutura, como tambm era preciso atender a ascendente burguesia urbana. O plano compara a cidade a um organismo vivo, no qual o sistema virio seu sistema circulatrio; a rede de esgoto, seu aparelho digestivo; o centro da cidade, seu corao; os parques e jardins, seu aparelho respiratrio. Dessa forma, o plano desenvolvido por Agache foca o que ele determina como as trs grandes funes vitais da cidade: respirao, circulao e digesto. Focando essas trs grandes funes, Agache propunha a remodelao da cidade. Quanto s favelas, Agache acreditava que, por meio desta remodelao, esse tipo de ocupao desapareceria (BERDOULAY, 2003).
106 Nesta mesma poca, a populao passa de 1.158.000 habitantes, em 1920, para o incrvel nmero de 2.380.000, em 1930. O crescimento foi fruto da intensa migrao entre o campo e a cidade (REZENDE, 2002). Entretanto, boa parte do plano no executada, segundo Rezende (2002):
O plano foi entregue em 1930, nos ltimos meses da administrao que o havia encomendado. Naquele ano, eclode a revoluo e so depostos, entre outros, o presidente da repblica e o prefeito do Distrito Federal. Posteriormente, em 1932, instituda uma Comisso Municipal para avaliar o plano. A Comisso recomenda a alterao de vrias de suas propostas, que em sua maioria no chegam a ser implementadas. A grande contribuio do plano encontra-se no nvel da produo do conhecimento urbanstico. Durante sua elaborao e no perodo posterior a sua entrega, o foco das discusses trazido para os problemas da cidade. A discusso sobre o urbanismo se qualifica, e so buscados exemplos no exterior, no importa o quo distantes se localizem (REZENDE, 2002:261).
Ainda na dcada de 30, com as duas visitas de Le Corbusier ao Rio de Janeiro, as idias de Achage so contestadas. Mais que um embate entre Agache e Le Corbusier, a diferena na concepo de cidade entre os dois o embate entre duas escolas, a escola modernista e a escola tradicional. A escola modernista v a soluo dos problemas urbanos por meio da criao de uma cidade nova e universal, negando a cidade existente e construindo um novo tecido urbano sobre o tecido antigo. A escola tradicional aborda os problemas urbanos por meio da remodelao do tecido antigo e, a partir desta remodelao, preparando a cidade para o futuro (REZENDE, 2002).
Le Corbusier defende a continuao das intervenes no estilo Pereira Passos, isto , construir a cidade sob o novo paradigma. Contudo, algumas das propostas urbansticas do arquiteto francs eram muito difceis de serem implementadas, principalmente em uma cidade de estruturao urbana constituda como a do Rio de Janeiro. Algumas de suas propostas eram: [...] a ausncia de lotes e quadras, a separao da circulao de pedestres e veculos (REZENDE, 2002:264).
Entretanto, os seus princpios arquitetnicos, como: [...] boa ventilao e iluminao (REZENDE, 2002:264), eram mais facilmente concretizados e incorporados em construes isoladas dentro de cidade do Rio de Janeiro. Um exemplo disso o Prdio do Ministrio da Educao e Sade no Centro do Rio, uma construo totalmente modernista (REZENDE, 2002). 107
Aos poucos, ao longo da dcada de 30, enquanto os princpios modernistas so assimilados em termos arquitetnicos, o plano Agache deixado de lado. Mas, os mesmos princpios modernistas, que so assimilados pela arquitetura, no se traduzem em um plano urbanstico para a cidade do Rio de Janeiro (REZENDE, 2002).
No campo poltico, o projeto despolitizador, empreendido inicialmente por Campos Sales, sofreu resistncias, e setores da populao carioca conseguiram se inserir no cenrio poltico da cidade, por meio de partidos, sindicatos e diferentes tipos de associaes. E as lideranas locais insistiam na presena do povo nas ruas e dos eleitores nas urnas. E foi dentro deste cenrio que Pedro Ernesto (1934-1936), pela segunda vez, assume a Prefeitura do Rio de Janeiro, s que desta vez como o primeiro prefeito eleito pela Cmara Municipal, seu primeiro mandato (1931-1934) foi como interventor nomeado por Getulio Vargas (MOTTA, 2001), conforme veremos adiante.
Com as eleies presidenciais de 1930, e a revoluo que conduziu Getulio Vargas (1930- 1945) ao poder, a autonomia da cidade do Rio de Janeiro volta a ser uma questo debatida, de acordo com Freire e Sarmento (2004):
A autonomia da capital era um dos smbolos do compromisso com a reforma dos padres polticos [...] visando incorporar base de apoio do governo provisrio as principais lideranas cariocas (FREIRE e SARMENTO, 2004:33).
Getulio Vargas preocupava-se em indicar para prefeitura figuras diretamente ligadas poltica carioca, tais como Adolfo Bergamini (1930-1931) e Pedro Ernesto (1931-1934). Contudo, o presidente fazia questo de exercer o controle sobre o poder executivo da cidade e, no governo de Pedro Ernesto, o Rio de Janeiro passa de uma situao de interveno federal para uma de autonomia tutelada. Foi na era Vargas tambm que se assumiu o compromisso de transferir a capital do Brasil para o interior do pas com garantias de autonomia para a futura ex-capital federal (FREIRE e SARMENTO).
De acordo com Motta (2001), Pedro Ernesto era mdico e tinha participado do movimento tenentista de 1922 at 1924, defensor da Revoluo de 30, possua laos de amizade com a famlia Vargas. Assim, em 1931, foi nomeado interventor por Getulio, mas, junto com a sua 108 nomeao, o prefeito interventor voltou a defender a autonomia municipal, de acordo com a mesma chave analtica:
Autonomia significa eleio, que significava partido, que significava voto. De imediato, Pedro Ernesto apostou na poltica-partidria como a via mais acabada de acesso ao poder [...] Atravs de uma poltica agressiva de alistamento eleitoral, Pedro Ernesto conseguiu ampliar o contingente de votantes do DF de 64.000, em 1930, para 110.000, quatro anos depois. Os inscritos para votar cresceram cinco vezes mais que a populao [...] e o prefeito queria ser, como realmente foi, o maior beneficiado dessa avalanche de votos (MOTTA, 2001: 55).
Ento, em 1934, Pedro Ernesto se elege e assume a prefeitura da recm autnoma cidade do Rio de Janeiro, e, no decorrer de sua administrao, ele alcana uma grande popularidade, bem como uma maior independncia administrativa e poltica. Em especial, ressalta-se sua reforma que gerou um sistema de educao e sade que ampliou o acesso da populao a estes servios. Assim, Pedro Ernesto desejava se tornar o candidato com maior fora para suceder Getulio Vargas.
Contudo, Getulio Vargas no via com bons olhos essa popularidade e essa maior desenvoltura do prefeito, que iam de encontro ao modelo centralizado que estava sendo desenhado e que se concretizou com o advento do Estado Novo. Assim, com a alterao da lei de segurana nacional, que dava mais poderes ao cargo de presidente, em 1936, Vargas cassa Pedro Ernesto, prendendo-o sob a acusao de colaborar com a tentativa de um golpe comunista. Segundo Motta (2001):
A priso de Pedro Ernesto, em abril de 1936 [...] e o fim da autonomia do Distrito Federal, foram talvez as primeiras demonstraes da profundidade do projeto autoritrio varguista, finalmente consolidado com o golpe de 1937 e a implantao do Estado Novo. A capital volta a ser laboratrio poltico presidencial o de Vargas , para quem o Rio de Janeiro deveria se tornar o lugar de onde emanaria a centralizao poltico-administrativa e lugar de seu poder pessoal. At mesmo a indicao da mudana da capital para o interior desapareceu na Constituio de 1937 (MOTTA, 2001:58)
Em 1937, Getulio Vagas decreta a interveno no distrito Federal e a experincia autonomista do carioca, sob a tutela federal, chega ao fim, como descrevem Freire e Sarmento (2004):
A percepo de Pedro Ernesto, de que o vigor e a fora latentes do campo poltico carioca poderiam dar sustento a uma proposta renovadora que apontava para o conjunto da nao, explicitou um dos paradoxos da poltica 109 da cidade: o de um campo poltico ativo e restringido que no conseguia abrir mo de seus anseios cosmopolitas (FREIRE e SARMENTO, 2004:40).
Entretanto, apesar do projeto de autonomista de Pedro Ernesto ser deixado de lado, Getulio no seguiu a idia de esvaziamento poltico de Campos Sales de impedir a participao social dos setores populares da ento capital do pas. Getulio incorporou o povo carioca via direitos sociais concedidos pelo Estado, segundo Motta (2001):
Em relao ao povo carioca, era prevista a sua incorporao, no pelas vias da cidadania poltica, de partidos, eleies, votos fechadas, alis, a todo povo brasileiro e sim atravs do direito social, generosamente concedido pelo Estado. O Rio deveria ser o esboo por excelncia onde o povo manifestaria seu apoio ao governo em cerimnias cvicas diversas [...] a cabea do pas cumpriria assim sua misso civilizatria [...] (MOTTA, 2001: 58).
Em relao administrao da cidade, Getulio nomeia como prefeito interventor Henrique Dodsworth (1937-1945), que empreende uma reforma urbana com intuito de transformar a capital do pas na vitrine de um Brasil Novo (MOTTA, 2001). Nesta poca, o Rio de Janeiro, sem a execuo do Plano Agache, fica sem plano algum e a ausncia de um planejamento provoca reao entre os urbanistas que, a partir da dcada de 30, passam a atacar o no cumprimento do Plano Agache pelo Prefeito Henrique Dodsworth.
Para se defender das acusaes de deixar de lado o Plano Agache, Henrique Dodsworth afirmou que o referido plano no foi levado adiante porque os esboos dos planos de urbanizao sistemtica, desenhados pelo arquiteto francs, no foram convertidos em plano por ato oficial, razo pela qual no foram implementados ou seguidos (REZENDE, 2002).
Assim, Dodsworth se via livre para reestruturar a Comisso do Plano da Cidade, encomendando mesma comisso um plano piloto, denominado Plano de Extenso e Transformao da Cidade. O plano tinha o intuito de ligar a zona norte, predominantemente industrial, com a zona sul, predominantemente residencial. Estas duas reas eram separadas por morros e seriam ligadas por uma srie de tneis. O plano reduziria o problema urbano do Rio de Janeiro meramente a um problema virio, dele derivaram a duplicao do tnel do Leme, o corte do Cantagalo, o tnel que liga a Rua Barata Ribeiro Rua Raul Pompia.
Alm disso, em 1952, deu-se incio ao desmonte do morro Santo Antnio e a remoo da favela ali existente, com a terra dali retirada duplicou-se a Avenida Beira Mar. Contudo, as 110 obras e o plano de Dodsworth no chegaram a se configurar como um planejamento urbano estruturado, pois se resumiram a intervenes pontuais que s objetivavam um foco do problema urbano, o trfego e a questo viria, deixando de lado diversos pontos importantes dentro de um processo de planificao continuado (REZENDE, 2002).
Nas dcadas seguintes, de 40 e 50, a cidade do Rio de Janeiro, sem um planejamento urbano estruturado e continuado, tem o contorno de sua rea definido, segundo Rezende (2002):
O contorno da cidade e de sua rea j se encontrava razoavelmente definido no final da dcada de 40, e incio dos anos 50, quando se intensifica o processo de adensamento dos espaos j ocupados. A legislao cabe referendar tendncias j expressas no espao construdo, enquanto para planejamento como projeto de mudana pouco resta. A cada mudana econmica ou tecnolgica, ou simplesmente para acomodar uma tendncia de crescimento j constatada, basta alterar a legislao (REZENDE, 2002:266).
Como se pde notar nesta primeira fase da histria, a cidade passou por diversas intervenes urbanas estruturadas, mas no continuadas, por meio de diferentes planos. Contudo, somente dois planos pensaram a cidade como um todo e abordaram diferentes problemas urbanos, tentando de alguma forma solucion-los conjuntamente, so eles: a reforma Pereira Passos e o Plano Agache. Entretanto, apenas a reforma Pereira Passos foi levada adiante. O plano Agache permaneceu na esfera das idias, nem chegou a ser implementado, sendo substitudo por planos apequenados que viam o planejamento urbano por apenas um prisma, como o plano elaborado e levado a cabo na gesto de Henrique Dodsworth. Podemos observar a seqncia dos planos na figura 12 abaixo.
111 Figura 12 C
Observa-se, ento, que a cidade viveu sob a lmina da autonomia e da interveno. Alm disso, as instituies pblicas, como o Conselho da Cidade, toda vez que havia uma interveno ou que novamente se concedia autonomia prefeitura (tutelada ou no), eram desmanteladas ou reestruturadas. Este mesmo paradoxo aparece fortemente na segunda etapa da histria da cidade do Rio de Janeiro, quando a cidade perde o status de capital do Brasil, vira cidade Estado e, por fim, com a fuso, se torna capital do Estado do Rio de Janeiro. Mesmo passando por todo este processo, o Rio de Janeiro ainda guarda seus anseios cosmopolitas, e por muito tempo chorou a perda da capital para Braslia, por isso denominou-se esta segunda fase da histria da cidade como: O Rio de Janeiro do Estado da Guanabara ao Estado do Rio de Janeiro (A Viva da Capital). Alm disso, foi nesta fase da histria que a cidade passou pelo prximo movimento planificador que pensou a cidade como um todo, depois de Pereira Passos e do Plano Agache foi o Plano Doxiadis, como veremos mais adiante.
Reforma Pereira Passos Projeto de Remoo do Morro do Castelo Plano Agache Plano de Exteno e Transformao da Cidade Rodrigues Alves Epitcio Pessoa Carlos Sampaio 1922 Ano da Exposio Internacional no Rio de Janeiro Washington Lus Prado Jnior Getulio Vargas Henrique Dodsworth 1902 1906 1919 1922 1926 1930 1945 1937 Governo Federal Prefeitura do Rio de Janeiro (ainda capital do Brasil) Pereira Passos 112 3.1.2. Fase 2 - O Rio de Janeiro do Estado da Guanabara ao Estado do Rio de Janeiro (A Viva da Capital).
A Constituio de 1946 traz no seu texto novamente a transferncia da capital do pas para o interior, e dez anos depois, no governo de Juscelino Kubitschek (1956-1961), essa transferncia comea a ganhar corpo com a construo de Braslia. Assim, enquanto Braslia era construda, a cidade perguntava-se sobre a situao futura da antiga capital do pas: Qual seria a nova configurao poltica e administrativa da cidade do Rio de Janeiro? De certa maneira, a transferncia da capital poderia se configurar como uma oportunidade para se alcanar a to almejada autonomia da cidade.
Alguns grupos polticos locais viam na transferncia, e no debate gerado em torno da nova configurao poltica e administrativa da cidade, uma possibilidade de controlar a prefeitura. Para tanto, era necessrio observar de perto o comportamento da esfera federal em relao transferncia. Isso porque a Constituio em vigor apontava para a transformao da cidade do Rio de Janeiro em um estado da federao, mas alternativas a esta determinao constitucional j estavam sendo aventadas e alguns setores polticos apontavam para a fuso com o Estado do Rio de Janeiro, transformando a antiga capital da repblica na capital de um novo Estado.
O impasse em torno do novo desenho poltico administrativo poderia se prolongar, o que aumentava as chances de Juscelino Kubitschek transferir a capital sem um acordo em torno deste impasse, abrindo a possibilidade da nomeao de um interventor. Assim, segundo Freire e Sarmento (2004):
[...] setores da UDN passaram a defender a fuso com o estado do Rio, o que poderia resolver os impasses da seo fluminense do partido, ampliou sua base representativa e tentou afast-la de uma possvel marginalizao imposta pelo governo federal, ainda nas mos da coalizao PSD-PTB (FREIRE e SARMENTO, 2004:41).
Contudo, Kubitschek tinha interesse em fortalecer o PSD nas eleies de 1960, o que possibilitaria seu retorno ao poder nas eleies de 1965. A linha adotada pela UDN (Unio Democrtica Nacional), com base na popularizao do partido, e a oposio mais flexvel a Juscelino, possibilitou a aproximao com o PTB (Partido Trabalhista Brasileiro). Com isso, aumentaram as alianas entre PTB-UDN, para as eleies aos governos dos Estados no pleito 113 de 1958, com o objetivo de conquistar o eleitorado do PSD (Partido Social Democrtico). Assim, os atritos entre o PTB e o PSD foram inevitveis, destacando-se os embates das eleies de 1958 e os que estavam ligados discusso sobre a fuso com o Estado do Rio de Janeiro. A UDN entra em crise e segundo Motta (1994):
Apontada como a sada para a crise da UDN, a perspectiva de fuso do Distrito Federal com o Estado do Rio colocou em foco o futuro da cidade do Rio de Janeiro. E se essa conjuntura poltica teve peso expressivo no debate que ocupou as pginas da impressa carioca, ao longo dos meses de julho e agosto de 1958, uma primeira abordagem deste material revela, no entanto, que o ponto central que comandou toda essa discusso foi a condio de capital ostentada pela cidade h mais de um sculo [...] (MOTTA, 1994:05).
Alis, as discusses relativas ao futuro da cidade eram latentes aps a aprovao da Constituio de 1946, que apontava para a criao do Estado da Guanabara com eleies diretas para prefeitura em 1960. Tais embates eram muito genricos e no definiam com clareza o caminho a ser seguido, abrindo, assim, a possibilidade para trs desenhos polticos e administrativos diferentes: o primeiro, era a transformao da cidade em um territrio; o segundo, era a criao do Estado da Guanabara; e o terceiro, a fuso com o Estado do Rio de Janeiro (MOTTA, 1994).
O primeiro desenho visava transformar a cidade do Rio de Janeiro em um territrio, o territrio da Guanabara, designava a cidade como um territrio especial no quadro da federao brasileira (MOTTA, 1994:07). Este desenho favorecia cidade pelo fato de ser uma soluo simples e de manter os gastos do judicirio e da polcia sob a tutela da Unio. Contudo, a referida soluo cobria com a sombra intervencionista a autonomia da cidade, pois mantinha o direito de interveno na cidade do governo federal (MOTTA, 1994).
O segundo desenho visava criao do Estado da Guanabara, possibilitando cidade do Rio de Janeiro se tornar mais um estado da federao ou um estado diferenciado com status de cidade-estado. Segundo Motta (1994):
[...] o ponto central da discusso foi a possibilidade da ex-capital vir a se tornar mais um estado da federao, co-organizao jurdico-poltica semelhante aos demais, ou, ao contrrio, ser um estado especial, uma cidade- estado, tal como Mnaco. Se a pequena extenso territorial da Guanabara [...] parecia ser um obstculo sua transformao em uma unidade 114 federativa [...] era, no entanto, o status espacial de capital, que desfrutava por tanto tempo, o maior empecilho sua insero, como um membro normal, no quadro federativo brasileiro (MOTTA, 1994:07).
A cidade do Rio de Janeiro se configurara por muito tempo como a caixa de ressonncia da poltica nacional, como observamos anteriormente, guardando uma perspectiva muito mais federal do que federativa em seu ethos. Por inmeras vezes, as instituies locais, como o Conselho da Cidade e a Prefeitura, sofreram interveno, foram desmanteladas, perderam autonomia, ou tiveram autonomia tutelada. E, por fim, a cidade perde o ttulo de capital da repblica para Braslia. Contudo, a cidade do Rio no sabia, at ento, ser outra coisa alm de capital em uma relao tutelada ao executivo federal.
Neste sentido, surge a idia de um terceiro desenho: aproveitar a marca da capital impressa ao longo de sculos na cidade, fazer a fuso com o Estado do Rio de Janeiro, e, por fim, transformar a cidade do Rio de Janeiro novamente em capital. Contudo, essa proposta no agradava parte dos fluminenses que identificaram neste desenho a possibilidade da velha provncia ser engolida pela capital, mas havia aqueles que consideravam o desenho positivo para o Estado do Rio.
No meio disto tudo, em relao administrao da cidade, o prefeito Negro de Lima (1956- 1958), em 1957, cria a Superintendncia de Organizao e Saneamento (Sursan) e o Fundo Especial de Obras Pblicas, da criao destes rgos surgem diferentes intervenes na geografia urbana da cidade do Rio de Janeiro, como tneis e elevados, um exemplo disto a Avenida Perimetral (REZENDE, 2002). Todas estas interferncias foram reunidas em um plano de realizaes que no chegava a se configurar como um planejamento urbano estruturado, isso porque novamente se concentrava em apenas alguns aspectos urbanos. Plano estruturado s iria ser desenhado novamente com a criao do Estado da Guanabara, no governo de Carlos Lacerda (1960-1965), como se ver adiante.
A discusso em relao ao desenho que se aplicaria cidade do Rio de Janeiro se prolongou por dois anos quando, em abril de 1960, decidiu-se pela criao do Estado da Guanabara. Alm disso, nomeou-se um governador provisrio e marcaram-se para o ms de outubro eleies para o governo do novo Estado e sua Assemblia Constituinte (FREIRE e SARMENTO, 2004). Contudo, aps a criao do Estado da Guanabara, o campo poltico 115 carioca continuava dividido em tenses locais e nacionais. Essas eleies se refletiram nas eleies para o legislativo do Estado e para o Palcio Guanabara com as eleies de Carlos Lacerda (1960-1965) para governador do Estado. Segundo Freire e Sarmento (2004):
O governo eleito alimentava o projeto de governar a Guanabara sobre um palanque, fazendo de sua gesto um trampolim para as eleies presidenciais de 1965. Para isso, necessitava alimentar a polarizao com as foras petebistas e pessedistas, verdadeiro combustvel que impulsionava sua carreira poltica e manter na cidade-estado a antiga aura de capital e principal centro poltico brasileiro, constitudo para Guanabara a ambgua condio de estado-capital (FREIRE e SAMENTO, 2004:45).
Lacerda se configurava como uma liderana carismtica, no sentido definido por Weber (1922). Esse tipo de liderana gera uma interao entre os indivduos que se submetem ao lderes carismticos fora das relaes normais de poder. O lder carismtico, portanto, no visto como um indivduo comum, mas como um indivduo extraordinrio, e a obedincia dos dominados devotada ao lder que porta esse carisma (WEBER, 1922). Incontestavelmente, Lacerda possua o dom da seduo poltica e, por meio de seus discursos inflamados, conquistava coraes e mentes, fazendo admiradores na mesma proporo que fazia desafetos, desejando sempre alar vos maiores, seu objetivo era a presidncia.
Com o intuito de reforar ainda mais sua liderana, o ento governador encaminhou para a Assemblia Legislativa do Estado o Ato Constitucional 01 que tirava os poderes da Cmara de Vereadores da cidade, formada dois anos antes, passando-os para a Assemblia recm formada. Lacerda consegue, assim, gerar um paradoxo, mantendo a cidade do Rio como capital poltica do pas (FREIRE e SARMENTO, 2004).
A reboque do Ato Constitucional, Lacerda empreendeu o Plano Doxiadis. O plano foi encomendado a uma empresa grega a Doxiadis Associates, e desenhado de acordo com as caractersticas desenvolvimentista do seu governo. A justificativa utilizada por Carlos Lacerda para contratao de uma firma estrangeira fundamentava-se no fato de que o modelo ideal buscado pelo Plano Doxiadis no o mesmo modelo da cidade bela, desenvolvido dentro do plano Agache, e j incorporado na formao dos tcnicos brasileiros. Lacerda buscava o modelo da cidade eficiente, com qual os tcnicos brasileiros no estavam acostumados. claro que a opo de Lacerda por contratar uma equipe estrangeira foi muito criticada por diversos setores da sociedade.
116 Assim, com o intuito de promover uma interao entre os tcnicos brasileiros e os tcnicos gregos, e amortecer um pouco das crticas recebidas pela contratao da empresa estrangeira, em 1964, Carlos Lacerda cria a Cedug (Comisso Executiva de Desenvolvimento Urbano do Estado da Guanabara), na qual aos tcnicos brasileiros caberia a coleta e interpretao dos dados sobre a cidade, e aos tcnicos gregos caberia desenho do plano em si (REZENDE, 2002). Segundo Rezende (2002), os principais objetivos do Plano Doxiadis eram:
O planejamento fsico, segundo o Plano Doxiadis [...], tem por objetivo regular uma srie de espaos de acordo com as necessidades dos indivduos: espao para morar, para o trabalho, para atividades de recreao, com base nas propostas dos CIAM 1 . Trata-se, mais uma vez, de comparar a cidade com um modelo ideal, nesse caso, estruturado em comunidades integradas hierarquicamente, e a seguir definir meios para se chegar at esse modelo. O plano produz como proposta a quantificao das necessidades em termos virios, sanitrios e habitacionais e instigar seus custos at o ano 2000 [...] O plano obtm sobre seu objeto de estudo, o estado da Guanabara, grande nmero de dados e informaes. E como conseqncia de seu alto nvel tcnico, transforma-se no mais completo volume de dados sobre a cidade por aproximadamente duas dcadas, a partir de sua entrega. Suas propostas virias de integrao de partes da cidade [...] at hoje so colocadas em prtica - o caso da Linha Amarela, recentemente implantada (REZENDE, 2002: 267-268).
Quanto s favelas, o Plano Doxiadis prope a reurbanizao de algumas, desde que isso no v contra os objetivos inicialmente traados dentro do plano. Mas, o principal foco, neste sentido, era a presena de uma poltica habitacional com a oferta de postos de trabalhos para a populao carente, na construo civil, e a garantia da propriedade, que poderia gerar o que o plano denomina como: responsabilidade social e estabilidade da comunidade (REZENDE, 2002:268).
Contudo, boa parte das intervenes previstas no plano de Lacerda no eram exeqveis naquele momento, por exemplo, no havia como fazer compromissos oramentrios com os custos previstos at o ano de 2000. Alm disso, no h obrigatoriedade de execuo do plano entre uma administrao e outra, tendo em vista a alternncia no poder de quatro a quatro anos. No desenho do plano, esses problemas so delegados futura Secretaria de Desenvolvimento Urbano, a ser criada no futuro. Assim mesmo, o plano entregue em 1965,
1 Os Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna (CIAM) tinham como objetivo discutir e divulgar os princpios da arquitetura moderna, o primeiro data de 1928 e o ltimo de 1956. Seu produto mais influente foi a Carta de Atenas, redigida por Le Corbusier, na qual foram definidos os princpios do urbanismo moderno, que poderiam ser aplicados de forma universal, considerando sempre as necessidades bsicas do homem (trabalhar, morar e se divertir), que deveriam estar presentes e planejadas dentro da cidade de forma integrada. 117 mas no segue adiante na gesto seguinte, pelo fato de ter sido oficializado, assim como o plano Agache, e pelo fato do Rio de Janeiro ter passado por duas grandes enchentes que demandavam do governo da cidade um grande esforo oramentrio na tentativa de ressarcir os prejuzos sofridos pelo municpio (REZENDE, 2002). Apesar de ser inovador em muitos aspectos, o plano Doxiadis incide na mesma falha do plano Agache, segundo Rezende (2002):
Sua utopia [...] fica clara: propem o desenho fsico como capaz de ordenar padres de relaes sociais [...] o modelo da cidade j est previamente determinado, e o autor, a exemplo do plano Agache, tenta vestir a cidade usando ferramentas complicadas para justificar propostas j estabelecidas (REZENDE, 2002:268).
Assim, em relao ao plano empreendido por Lacerda para o Estado da Guanabara, assim como o Plano Agache, o Plano Doxiadis permaneceu na esfera das idias, mas anos depois de sua concepo algumas de suas idias foram levadas adiante de forma isolada, como a Linha Vermelha e a Linha Amarela. Contudo, o plano de Lacerda deixa como herana mais um esforo de se pensar em longo prazo o futuro da cidade, assim como a forma tcnica que tentou se abordar os diferentes problemas urbanos, mas, assim como seus antecessores, o plano ficou apenas em uma inteno planificadora, no estabelecendo um ciclo de planificao na cidade. J em relao ao Ato Constitucional 01, a manobra poltica de Lacerda fez com que o Estado da Guanabara passasse a sofrer forte vigilncia do governo federal, principalmente a partir de 1964, o que acabou culminando com a derrubada do governo eleito do Presidente Joo Goulart (1961-1964) segundo Motta (2001):
Maro de 1964 se iniciou sob o signo da tenso entre os governos federal e da Guanabara. No dia 9, sob a alegao de que o Banco do Brasil se recusara a descontar para pagamento da polcia militar do Estado da Guanabara, Lacerda entrou com um pedido de falncia do banco. No dia 13, a Central do Brasil, no corao da Guanabara, foi palco do grande comcio das reformas de base, onde esteve presente o prprio presidente da repblica. O ms encerrou o dia 31 com as tropas do Exrcito, vindas de Juiz de Fora, sob o comando do General Mouro Filho, marchando para derrubar o governo eleito de Joo Goulart (MOTTA, 2001:220).
Lacerda negou ter participado de qualquer conspirao para derrubar Joo Goulart. Alm disso, Lacerda esperava que os civis tivessem uma rpida volta ao poder e, em tese, era o que parecia estar por vir com o General Castelo Branco (1964-1967) na Presidncia da Repblica, que possua identificao com os ideais da UDN. Com os cofres da Unio mais abertos e com um melhor relacionamento com a Assemblia, devido s cassaes empreendidas a alguns deputados opositores com o advento do Ato Institucional n 2, tudo parecia estar a favor da 118 candidatura de Lacerda presidncia da repblica. Contudo, nenhuma destas expectativas se concretizou. Lacerda rompeu com o governo federal devido suspenso das eleies de 1966, teve o repasse de verbas restringido e voltou a sofrer oposio dentro do Legislativo Estadual (MOTTA, 2001), segundo Motta (2001):
Atendendo s presses dos setores militares mais duros, na manh do dia 27 de outubro de 1965, Castelo anunciou a edio do Ato Institucional n 2 [...] o AI-2 redefiniu de forma autoritria os termos do AI-1, estabelecendo, entre outras, a eleio indireta Presidncia da Repblica e a dissoluo dos partidos polticos ento existentes. Previa, ainda, que, ouvido o Conselho de Segurana Nacional, o presidente poderia ordenar a interveno federal nos estados e decretar o recesso do Congresso. No dia 5 de novembro, Lacerda renunciou ao mandato (MOTTA, 2001:257).
Mesmo com o fim do mandato de Lacerda, a sombra intervencionista continuava pairando sobre o Estado da Guanabara, isso porque o sucessor de Lacerda foi Negro de Lima (1965- 1970), da coalizo PTB-PSD, que acabou virando outro pretexto para o regime militar decretar o Ato Institucional n 2 (AI2), que dissolvia todos os partidos. O fato acabou obrigando Negro de Lima a administrar o Estado da Guanabara com muita cautela. Isso porque a poltica carioca, ao final da dcada de 60, se tornou um dos principais alvos das cassaes promovidas pelo regime militar, segundo Freire e Sarmento (2004):
Sobre a Guanabara autnoma pendia a lmina intervencionista. Mesmo aps o fim do governo Lacerda e a deposio de Jango, tal padro no se alteraria radicalmente. Ao derrotar a candidatura da UDN nas eleies para sucesso de Lacerda, o moderado Negro de Lima, apoiado por uma coalizo que reunia o PTB e o PDS, tornou-se um dos pretextos para a decretao do AI-2 pelo regime militar, acarretando a dissoluo dos antigos partidos. A centralizao dos poderes no executivo federal, caracterstica de um regime de exceo, foraria Negro a administrar a Guanabara de forma prudente e discreta [...] Alvo prioritrio dos expurgos e cassaes promovidos pelos atos institucionais, a poltica carioca chegou ao final dos anos 60, no limiar da decomposio de sua face cosmopolita. O estatuto autnomo da Guanabara, que fora fator catalisador do acirramento do tom radicalmente nacionalizante dos debates, implicara a articulao de novas formas de constrangimento e controle de suas principais lideranas e de seu eleitorado. Em 3 de outubro de 1970, o emedebista Chagas Freitas seria eleito indiretamente para o governo do estado (FREIRE e SARMENTO, 2004: 47).
Com as eleies indiretas de Chagas Freitas para governador em 1970, sucedendo Negro de Lima, a idia de se manter a cidade do Rio de Janeiro como capital poltica do pas enterrada. Chagas Freitas proporcionou o esvaziamento do desenho poltico e administrativo da cidade-estado, adequando o Rio de Janeiro ao estatuto federativo, mais tradicional, como 119 desejava o governo federal, abrindo caminho para a fuso no ano de 1975, sem consulta popular. Em 1975, o Presidente da Repblica General Ernesto Geisel (1974-1979) promove a fuso entre o Estado da Guanabara e o Estado do Rio de Janeiro. Segundo Motta (2004):
[...] o incio dos anos 70 marcou a emergncia de um conjunto de fatores favorveis transformao da Guanabara de estado-capital em mais um estado na Federao, dos quais pode ser especialmente destacada a concepo que o governo Chagas Freitas (1971-75) tinha da atividade poltica (MOTTA, 2004:56).
Chagas Freitas, como j ressaltado anteriormente, abriu caminho para a fuso. Isso porque no incio do governo do Presidente da Repblica General Ernesto Geisel, em 1974, foi desenhado um plano de desenvolvimento para o pas denominado Brasil Grande, que dentre outras coisas visava diminuio das tenses polticas nacionais e o desenvolvimento mais uniforme dos entes federativos nacionais. Esse projeto tambm se moldava na forma como Chagas Freitas (1970-1975) governava o Estado da Guanabara, procurando enquadr-lo no estatuto federativo do pas.
Sendo assim, a fuso foi a primeira medida para interferir no equilbrio federativo. Segundo Motta (2004), a fuso fazia parte do projeto de Geisel, e, em vista disso, o governador que viria a suceder Chagas Freitas teria que promover a integrao do Estado da Guanabara com o Estado do Rio de Janeiro, o escolhido para este intento foi Faria Lima (1975-1979). Segundo DArajo e Castro (1998), que organizaram um depoimento do General Ernesto Geisel, nas palavras do General:
No caso do Rio de Janeiro, quando a capital foi transferida para Braslia, ficamos com a aberrao da Guanabara, que passou a ter o mesmo status, a mesma posio poltica que os outros estados e, no fundo era apenas uma grande cidade [...] O Congresso aprovou a fuso, e escolhi para primeiro governador, a quem cabia fazer a fuso, o almirante Faria Lima. A operao no foi fcil: imaginem fundir as polticas, a rea escolar, o professorado, a justia... Mas, Faria Lima soube levar adiante [...] Com a fuso, perderam-se trs senadores, um governador, um secretariado, um tribunal de justia, uma assemblia estadual [...] Reagem at hoje. H jornais do antigo estado do Rio que ainda falam mal da fuso e querem o retorno com o desmembramento (DARAUJO e CASTRO, 1994:384).
Faria Lima procurou seguir a poltica de Geisel, afastando-se de polticos do passado e tentando construir um novo Estado sobre novas bases, fazendo alianas com polticos eleitos a partir de 1970, montando assim uma rede de suporte ao seu governo (MOTTA, 2004). Mas 120 muitos cariocas identificavam na indicao de Faria Lima um retorno poca intervencionista na cidade, segundo Motta (2004):
Para muitos cariocas, a indicao de Faria Lima significaria a perda da autonomia poltica do Rio de Janeiro, e at mesmo uma volta poca em que a cidade era Distrito Federal, quando seus prefeitos eram nomeados pelo presidente da repblica, e o eleitorado escolhia apenas a representao federal senadores e deputados e os vereadores da cmara municipal. Ao contrrio da eleio direta de Carlos Lacerda, em 1960; de Negro de Lima, em 1965; e da indireta de Chagas Freitas, em 1970, o governador do novo estado do Rio de Janeiro havia sido escolhido justamente porque no possua vinculao com a poltica e os polticos de qualquer um dos lados da Baa de Guanabara (MOTTA, 2004: 69).
Assim, seguindo a lgica intervencionista ao fim do mandato de Faria Lima, Chagas Freitas (1979-1983) reconduzido ao cargo de governador, desta vez, do j consolidado Estado do Rio de Janeiro, e com a fuso, um novo ciclo de planificao descontinuada iniciado. A cidade do Rio de Janeiro deixa de ser o Estado da Guanabara, passando a ser a capital do Estado Rio de Janeiro, e com 4.251.918 habitantes o Rio perde parte significativa de recursos federais e estaduais, pelo fato de deixar de ser uma cidade-estado. Para recuperar parte destes recursos, e estar apto a receber verbas do governo federal, o municpio do Rio de Janeiro, em conjunto com o governo do Estado do Rio, elabora o Pub-Rio (Plano Urbanstico Bsico).
Alm disso, o governo federal j possua na poca uma poltica maior de planejamento que em englobava as nove regies metropolitanas do pas criadas por ele. Com isso, os municpios, de alguma forma, perderam a autonomia na gesto do seu prprio territrio. Esse planejamento passa a constar no II PND (Plano Nacional de Desenvolvimento), e a responsabilidade de sua execuo levada a recm-criada Comisso Nacional de Regies Metropolitanas de Poltica Urbana. Para executar tal planejamento, so criados ainda o Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano (FNDU) e a Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU). Logo, a elaborao do Plano Urbanstico Bsico (Pub-Rio, entregue em 1977), realizado na mesma poca como resultado de um convnio entre o governo municipal e o estadual, se insere na lgica do II PND, configurando-se o Pub-Rio como resultado das diretrizes presentes no plano nacional.
Pode-se notar que o governo federal possua uma poltica urbana bem definida, que buscava o fortalecimento das regies metropolitanas e o equilbrio nacional entre elas. Assim, ao Pub- Rio restava apenas delinear diretrizes de ocupao territorial. Entretanto, ao contrrio de 121 outros planos j discutidos anteriormente, a execuo do Pub-Rio seria feita pelos tcnicos da prefeitura. Outro fato inovador o reconhecimento da existncia de reas degradadas na cidade, como as favelas, apesar do no aprofundamento da questo em si. Contudo, o plano no chega a ser implementado, isso porque segundo Rezende (2002):
O Pub-Rio entregue em 1977, e a posterior mudana administrativa no chega a apresentar ameaa de descontinuidade s suas proposies, em face da permanncia do corpo tcnico responsvel por suas propostas. A no implementao do plano se deve muito mais a sua caracterstica principal: um plano de diretrizes indefinido quanto a vrias questes (REZENDE, 2002:270).
Ento, outro movimento planificador dentro da cidade do Rio de Janeiro sequer chega a ser implantado, conforme figura 13 a seguir, na qual se encontra o resumo dos diferentes movimentos planificadores desta fase da histria do Rio de Janeiro.
Figura 13
O processo de planificao, assim como a possibilidade de formao de novos grupos polticos organizados em torno de interesses locais, s iria ressurgir aps o fim do regime Governo Federal Governo do Estado do Rio de Janeiro 1960 - Criao do Estado da Guanbara 1975 - Fuso Juscelino Kubitscheck Joo Goulart Castelo Branco Ernesto Geisel Negro de Lima Carlos Lacerda Negro de Lima Plano Doxiadis Chagas Freitas Faria Lima Chagas Freitas 1956 1961 1964 1967 1974 1979 1957 SURSAN 1960 Pub-Rio 1965 1970 1975 1983 II PND Estado da Guanabara Prefeitura do Rio de Janeiro 122 militar com a abertura poltica e a convocao da Assemblia Constituinte. Inicia-se, ento, uma nova etapa na histria carioca, que ser apresentada e discutida a seguir.
3.1.3. Fase 3 O Rio de Janeiro de Hoje.
A abertura poltica comeou a ocorrer a partir dos meados da dcada de 70, e novas lideranas comearam a despontar no cenrio poltico carioca, aps a morte de Carlos Lacerda em abril de 1977, de Juscelino Kubitscheck e de Joo Goulart em 1976. Em 1980, ressurge Leonel Brizola, que logo se firma como nome de peso no cenrio poltico carioca e nacional.
Brizola, assim como Lacerda, se configurava como uma liderana carismtica fazendo aliados e admiradores na mesma proporo que fazia desafetos. Brizola possua uma oratria cativante e uma imagem marcante, alm de idias endereadas diretamente s massas. Foi eleito pela primeira vez em 1947, como deputado estadual no Rio Grande do Sul; em 1950, foi reeleito, casou-se com Neuza Brizola, irm do Presidente da Repblica Joo Goulart, e teve como padrinho de casamento Getulio Vargas, com quem estabeleceu laos polticos. Como Lacerda, a vida familiar de Brizola se mesclava com a vida poltica, o pblico e o privado caminhavam em paralelo.
No ano de 1955, foi eleito deputado federal e passou a se confrontar com Carlos Lacerda. No ano seguinte, foi eleito prefeito de Porto Alegre e, em 1958, foi eleito governador do Rio Grande do Sul, alavancando assim sua imagem poltica para todo pas. Lacerda e Brizola se confrontariam de maneira mais forte durante a renncia de Jnio Quadros. Lacerda assumiu a posio de tentar impedir que o vice de Jnio tomasse posse, enquanto Brizola lutava para manter o marco institucional da sucesso. Uma prova da rivalidade dos dois lderes carismticos foi a candidatura de Leonel para uma cadeira na Cmara dos Deputados estaduais do Estado da Guanabara, em 1962. Tal estremecimento deveu-se ao fato de Brizola ter em mente que Lacerda queria impulsionar sua candidatura presidncia da repblica por meio de suas bases no Estado da Guanabara, no entanto sua presena na cmara poderia de certa forma atrapalhar suas articulaes polticas.
A disputa entre Brizola e Lacerda mobilizou e dividiu o eleitorado carioca e polarizou o cenrio poltico do Brasil (MOTTA, 2004i). Com o golpe militar de 1964, o abismo entre Brizola e Lacerda foi alargado. Segundo Motta (2004i): 123
O golpe militar de 1964 abriria um fosso ainda maior entre os dois lderes carismticos que polarizavam a Guanabara e o pas. Enquanto Lacerda foi um de seus principais artfices, Brizola teve de fugir para o Uruguai para no ser preso (MOTTA, 2004i:94).
As diferenas aumentaram quando tanto Lacerda como Brizola resolveram ir contra o fechamento do regime. Lacerda liderou a denominada Frente Ampla que contava com o engajamento de Juscelino Kubitscheck e Joo Goulart. J Brizola buscou apoio nos movimentos que surgiram no Sul do pas, colocando-se contra a frente de Lacerda. Brizola vai para o exlio e, antes da reabertura, um dos nomes que teve a volta questionada pelos militares, retornando ao pas s aps 1979, ano da anistia. Com a reabertura poltica, as pretenses de Lacerda para chegar presidncia da repblica puderam ser retomadas. Contudo, essas pretenses so interrompidas, pois, em 27 de maio de 1977, Lacerda falece, no concretizando sua volta.
Os caminhos de Brizola foram diferentes dos de Lacerda, apesar dos dois se configurarem como lderes carismticos. Para retomar a vida pblica, aps a anistia, e se inserir novamente na vida poltica do pas, Leonel Brizola buscou trazer para si o marco trabalhista e, mesmo perdendo a legenda do PTB para Ivete Vargas, fundou o PDT (Partido Democrtico Trabalhista), partido no qual permaneceu at o final de sua vida e pelo qual, em 1982, foi, pela primeira vez, eleito governador do Estado do Rio de Janeiro (1983-1987). Durante o mandato de Brizola, a prefeitura do Rio de Janeiro tambm era do PDT, partido que se manteve no executivo municipal durante trs mandatos seguidos, o primeiro mandato foi exercido por Marcelo Alencar (1983-1986); o segundo por Saturnino Braga (1986-1988); e o terceiro, novamente, por Marcelo Alencar (1989-1993). Brizola ainda se elegeria governador do Estado do Rio pela segunda vez, e exerceria seu segundo mandato entre os anos de 1991 at 1994.
Foi durante o segundo mandato do ento Prefeito Marcelo Alencar (1989-1993), que a forma de se gerir os municpios foi impactada pela Constituio de 1988, que definiu, dentre outras coisas, a competncia privativa dos municpios em gerir seu prprio territrio, e estabeleceu para isto um instrumento legal: o Plano Diretor Decenal. Este plano seria obrigatrio para municpios com mais de 20.000 habitantes. O Rio de Janeiro que, na poca, possua 5.474.000 habitantes, v-se obrigado a elaborar um Plano Diretor. Aps inmeras discusses com 124 diferentes setores da sociedade, j que a Constituio determina que as polticas urbanas devem ser elaboradas de forma participativa, em 1991, o plano encaminhado para a Cmara Municipal. Sendo aprovado em 1992, j que o presente instrumento, de acordo com a Constituio, se apresenta como lei (Lei Complementar nmero 16/92).
O Plano Diretor um plano normativo que regula o uso do solo urbano e a ao de agentes econmicos na cidade, ordenando o espao pblico. Alm disso, ele desenha responsabilidades da administrao em relao ao uso do solo urbano, pois determinado dentro da Carta Magna do pas e deve ganhar o formato de lei municipal quando implementado. A participao pblica se d em como elaborar esta lei de acordo com o que foi estabelecido dentro da Constituio, e esta participao se realiza a posteriori do que j est determinado no mbito federal. um instrumento muito importante, principalmente no que diz respeito ao acesso democrtico ao solo urbano e ao limite em relao ao direito propriedade.
Assim, Marcelo Alencar, no exerccio de seu segundo mandato de prefeito pelo PDT, seguindo os pressupostos do Estatuto da Cidade presente na Constituio de 1988, pe em marcha a elaborao do Plano Diretor do Rio de Janeiro, que define dentro de seu escopo diversos instrumentos para regular o uso e a ocupao do solo urbano, como o solo criado, o IPTU (imposto predial territorial urbano) progressivo, dentre outros. Alm de instrumentos institucionais e financeiros que iam facilitar sua implantao, como: o Conselho Municipal de Poltica Urbana (Compur) e o Fundo de Desenvolvimento Urbano.
Nas eleies seguintes, o cenrio poltico do Rio de Janeiro comea a se alterar e introduz Cidinha Campos como candidata de Brizola e possvel sucessora de Marcelo Alencar, na prefeitura da cidade do Rio de Janeiro. A candidata no chega ao segundo turno das eleies de 1992 para prefeito da cidade, sendo eleito Csar Maia pela primeira vez. As emendas ao projeto de lei do Plano Diretor, que foram encaminhadas a Cmara por Marcelo Alencar, foram retiradas no ano seguinte por Csar Maia, alterando profundamente o etos regulador do plano, segundo Rezende (2002):
Para diversas questes so estabelecidas polticas e normas, ainda que muitas delas sujeitas a detalhamento e regulao posterior, razo da no aplicao do plano e, possivelmente, fato que permitiu que fosse aprovado. Nesse caso, se encontram as polticas de habitao e os diversos 125 instrumentos de controle de apropriao do solo urbano, em especial o solo criado, o imposto predial territorial progressivo, e o parcelamento e edificao compulsrios [...] A regulamentao do solo criado e do IPTU progressivo encaminhada Cmara municipal ainda em 1992, no final da gesto do ento prefeito, sob a forma de projeto de lei. Em 1993, entretanto, ao assumir o prefeito seguinte, uma de suas primeiras medidas retirar os projetos de lei, alegando necessidade de aprofundar os estudos sobre a questo. O Plano Diretor Decenal acaba por ficar relegado categoria de plano de intenes ou de diretrizes (REZENDE, 2002: 274-275).
Csar estudou engenharia na Universidade Federal de Ouro Preto, Minas Gerais, fez parte do movimento estudantil e integrou o Partido Comunista Brasileiro. Depois do golpe de 1964, foi exilado no Chile onde se casou e teve seus filhos. Estudou Economia na Universidade do Chile, e formou-se em 1972. Retornou ao Brasil em 1973, foi preso no aeroporto, pois havia um processo pendente da poca antes do exlio. O processo foi arquivado por falta de provas, e trs meses depois Csar Maia estava livre. Dentre outras atividades, Csar Maia lecionou na Universidade Federal Fluminense, foi diretor do Sindicato dos Economistas e presidente do Banco do Estado do Rio de Janeiro (Banerj).
Em 1981, Csar Maia se filia ao PDT, ajudando Brizola a se eleger governador, fato que lhe rende um convite para integrar a equipe de governo de Leonel, em que assume a secretaria de fazenda do Estado do Rio. Pelo PDT, nas eleies de 1986, foi eleito deputado federal constituinte e reeleito para a Cmara Federal, em 1990. Em 1991, j filiado ao PMDB (Partido do Movimento Democrtico Brasileiro), Csar Maia concorre ao cargo de prefeito do Rio de Janeiro e, superando a candidata apoiada por Leonel Brizola, vai para o segundo turno com a candidata do PT (Partido dos Trabalhadores), Benedita da Silva, elegendo-se prefeito pela primeira vez. Para se eleger prefeito, como j ressaltado anteriormente, Csar invoca a imagem de Lacerda, talvez (e no somente) para se diferenciar da matriz brizolista com a qual iniciou sua carreira poltica, se caracterizando como um lder carismtico diferente da imagem forte de Brizola, e com personalidade prpria. Recuperar a imagem do lder diametralmente oposto a Leonel pode ter sido a forma encontrada por Csar Maia para se libertar da imagem de Brizola, criando assim uma identidade prpria (MOTTA, 2004).
Em seu primeiro mandato, Csar Maia convida para a secretaria de urbanismo o arquiteto Lus Paulo Conde. Juntos, eles empreendem o primeiro Plano Estratgico da cidade do Rio de Janeiro. O Plano Estratgico um plano que desenha diferentes aes dentro do municpio, possuindo alguns objetos territoriais que no devem ir contra o plano diretor. O Plano 126 Estratgico no se configura como lei, e pode ser alterado de acordo com as mudanas no cenrio da cidade. Por sua natureza, o plano estratgico, prioriza aes em detrimento de outras, mas no as localiza no espao. O plano baseado no consenso e na participao em diferentes fases, as propostas so pactuadas desde o incio com a sociedade. um plano de compromissos, no normativo e se configura como um plano de ao.
O primeiro plano estratgico, empreendido por Csar Maia e Lus Paulo Conde, teve incio em 1993, sendo elaborado no perodo que vai de 1994 a 1995, utilizando para isso a metodologia da cidade de Barcelona. Assim como Lacerda, em relao ao plano Doxiadis, o ento prefeito contrata uma equipe estrangeira, no caso, uma equipe catal, para elaborar o plano carioca, o que ser tratado mais detalhadamente adiante.
J, em relao ao cargo de prefeito, naquela poca, a reeleio no era permitida. Sendo assim, em 1996, Lus Paulo Conde, com o apoio de Csar Maia, o seu padrinho poltico, se elege prefeito da cidade do Rio de Janeiro. Tanto Csar como Conde eram membros do PFL (Partido da Frente Liberal, direita do aspecto poltico) naquele momento. Contudo, Lus Paulo Conde eleito como sucessor de Csar Maia no governo do Rio de Janeiro, utilizando tambm Lacerda como modelo a ser seguido, segundo Motta (2004i):
[...] Lacerda tornou-se o grande patrono da eleio para prefeito cidade do Rio de Janeiro [...] Se a campanha do candidato vitorioso, Lus Paulo Conde, se sustentou, em larga medida, na tentativa de se identificar com o primeiro governador da Guanabara, os outros candidatos, de um modo ou de outro, prestaram reverncia quele que vem sendo considerado o melhor governado que o Rio jamais teve (MOTTA, 2004i:100).
Diferente de Lacerda e de Csar Maia, Lus Paulo Conde, dentro da prefeitura do Rio de Janeiro, se destacou mais por sua competncia e seus atributos tcnicos do que por sua liderana carismtica. Ele no possua o carisma que rondavam as imagens de Brizola, Lacerda e Csar Maia. O forte de Conde estava na sua formao slida de arquiteto urbanista e na experincia adquirida como planejador urbano.
Conde havia trabalhado anteriormente como arquiteto na gesto de Carlos Lacerda quando este foi governador do Estado da Guanabara. Foi duas vezes presidente do IAB (Instituto dos Arquitetos do Brasil), presidiu o Conselho Executivo do primeiro Plano Estratgico da Cidade do Rio de Janeiro, foi presidente do Centro Ibero-Americano de Desenvolvimento Estratgico 127 Urbano (CIDEU), instituto muito importante no desenrolar do processo de planificao carioca, como veremos mais adiante. Alm disso, Lus Paulo Conde por muito tempo foi diretor da Faculdade de Arquitetura da UFRJ (Universidade Federal do Rio de Janeiro).
Posteriormente, a legislao muda. Essa mudana permite com que Lus Paulo Conde, rompido e afastado, politicamente, de Csar Maia desde o ano de 1999, concorra pelo PFL novamente ao cargo de prefeito em 2000. Desta vez, Conde enfrenta nas urnas Csar Maia, Leonel Brizola e Benedita da Silva, dentre outros. Durante a campanha, tanto Conde como Csar invocavam o legado lacerdista, e segundo Motta (2004i):
Esse lugar que Lacerda passou a ocupar na memria poltica carioca foi confirmado nas eleies municipais de 2000, quando os dois candidatos que tomaram seu legado como um modelo a seguir Csar Maia e Lus Paulo Conde acabaram vencendo Brizola. E Brizola foi derrotado apesar de ter tentado o discurso de poltico da capital: insistiu no papel do Rio de Janeiro como farol do pas, e por conseqncia defendeu a idia de que o prefeito da cidade no deveria ser um mero sndico, e sim uma figura de estatura nacional. preciso que se diga, no entanto, que a derrota de Brizola deve-se mais avaliao negativa de suas qualidades como administrador do que uma rejeio do eleitorado carioca idia da preservao do tradicional papel do Rio de Janeiro no imaginrio poltico nacional (MOTTA 2004i:100).
Assim, utilizando a figura de Lacerda, mais uma vez, Csar Maia ganha as eleies 2000 pelo PTB (Partido Trabalhista Brasileiro), derrotando Conde e Brizola, assumindo mais uma vez a prefeitura do Rio de Janeiro em 2001 (MOTTA, 2004). Com a alterao na legislao eleitoral, outra vez no PFL, Csar Maia reeleito em 2004 no primeiro turno, exercendo, assim, a partir de 2005, seu terceiro mandato, e empreendendo o segundo Plano Estratgico da cidade do Rio de Janeiro, que se configura de forma distinta do primeiro. Este segundo plano foi realizado por uma equipe local, fazendo uso de uma metodologia distinta do empreendido em seu primeiro mandato, conforme veremos mais adiante.
Um ponto importante que deve ser observado, so as constantes trocas partidrias. O atual prefeito do Rio de Janeiro, antes de seu primeiro mandato, era membro do PDT (Partido Democrtico Trabalhista). Foi eleito pela primeira vez prefeito, em 1992, pelo PMDB (Partido do Movimento Democrtico Brasileiro). Em seu segundo mandato, em 2001, estava no PTB (Partido Trabalhista Brasileiro) e, atualmente, membro do PFL (Partido da Frente 128 Liberal, recm batizado Democratas), conforme a figura 14 abaixo (TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL, 2007). Figura 14
Como podemos perceber na figura 14, no houve fidelidade ao partido poltico, as trocas partidrias pressupem alteraes nas alianas polticas e conseqentemente mudanas na elite dirigente, apesar da perpetuao da liderana de Csar Maia no poder. Essas constantes mudanas de alianas podem, em tese, dificultar o planejamento dentro de um horizonte de tempo maior que um mandato, o que vai contra a lgica do planejamento estratgico.
Mas, mesmo com as constantes trocas, a liderana carismtica de Csar Maia foi construda e permaneceu durante todos os seus mandatos. Alm disso, Csar Maia conseguiu impor um estilo prprio na gesto da prefeitura do Rio de Janeiro, muito prximo matriz lacerdista. Matriz esta que, como j citado, se caracteriza pela: [...] preservao da ordem urbana, a realizao de um conjunto expressivo de obras e uma boa gerncia administrativa [...] (MOTTA, 2004:99). Csar Maia, em tese, em seus trs mandatos buscou seguir, mesmo que discursivamente, esta matriz.
Este estilo poltico carioca pode ter influenciado na constituio dos dois planos estratgicos do Rio de Janeiro. Mas, a forma com que a administrao pblica municipal, no Brasil, passou a se configurar, aps a Constituio de 1988, principalmente com o advento do Estatuto da Cidade, pode tambm ter tido um impacto na constituio e na configurao dos planos cariocas. Isso, porque foi a partir da aprovao do Estatuto da Cidade, presente na Constituio de 1988, que os municpios passaram a ter o direito de legislarem e planejarem seu prprio territrio, o que acaba abrindo a possibilidade para que a prefeitura do Rio de Plano Diretor Decenal 1993 1997 2001 2005 2009 Marcelo Alencar (PDT) Csar Maia (PMDB) Conde (PFL) Csar Maia (PTB) Csar Maia (PFL) ? Primeiro Plano Estratgico do Rio de Janeiro (1993) Segundo Plano Estratgico do Rio de Janeiro (2004) 129 Janeiro pudesse empreender os planos estratgicos da cidade de forma participativa, como se autodefinem os documentos. o que veremos a seguir na prxima seo desta tese.
3.2. A Carta de 1988 e Seus Reflexos na Administrao Municipal
Na dcada de 70, a participao pblica se referia democratizao do pas por meio da abertura de canais de representao popular e a centralizao das aes nas massas populares. Na dcada de 80, houve nfase na consolidao e na conquista desses novos canais de participao e representao na esfera pblica. Um bom exemplo disto foi o movimento de participao popular na Constituinte, que permitiu a elaborao de emendas populares, o que iniciou uma nova fase no planejamento de polticas pblicas no Brasil, em que as demandas de cunho reivindicativo das fases anteriores se sistematizaram e se traduziram em propostas polticas nos canais institucionais conquistados (GOHN, 2001).
Assim, aps vinte anos de ditadura, nos anos 80, o Brasil comeava a reconstruir suas instituies polticas por meio da redemocratizao. Os movimentos sociais, antes reprimidos ou cooptados pelo poder, foram atores importantes exercendo presso social, principalmente no que tange questo urbana, organizando manifestaes e se mantendo vivos na poca da represso. Diferentes resultados foram alcanados, fruns foram construdos, trabalhadores passaram a ser representados, partidos polticos foram fundados, houve uma reconquista dos direitos fundamentais, a imprensa voltou a ser livre e, o mais importante, voltou-se a votar livremente, elegendo reais representantes nas diversas instncias de poder (GOHN, 1995; DOIMO, 1995; CARVALHO, Maria, 2004; JACOBI, 1987).
A Constituio Brasileira de 1988, procurando democratizar e tornar transparentes os processos decisrios de planejamento, a alocao de recursos e a execuo de polticas pblicas, prope um modelo jurdico e de gesto em que os diversos setores sociais, independentemente da posio na hierarquia social, possam manifestar seus interesses de forma livre e transparente em instncias decisrias. No que diz respeito problemtica urbana, a Carta Magna incorporou parte do postulado na Emenda Popular pela Reforma Urbana, resultante de amplo movimento de mbito nacional: o Movimento Nacional pela Reforma Urbana, que foi constitudo durante o perodo em que funcionou a Assemblia Nacional Constituinte (CARDOSO, 1997). Foram construdas outras dimenses de 130 participao. A busca da redemocratizao do Estado passava pela questo da participao em conselhos, dando prioridade ao debate do carter consultivo ou normativo que os constitua (GOHN, 2001).
Com a redemocratizao do pas e a participao pblica na Constituinte, tem incio uma nova fase, na qual as demandas se sistematizam e se consubstanciam em propostas polticas nos canais institucionais conquistados, em que as arenas passam a estar situadas dentro dos rgos pblicos (TEODSIO, 2001). Alm disso, segundo Cardoso (1997), a Constituio de 1988 definiu claramente as competncias comuns e especficas das instncias federal, estadual e municipal:
So estabelecidos como competncias comuns Unio, estados e municpios: a proteo ao meio ambiente e o combate poluio em qualquer uma de suas formas; a preservao de florestas fauna e flora; a promoo de programas de construo de moradia e melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico; e o combate s causas da pobreza e aos fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos. So competncias privativas dos municpios: legislar sobre assuntos de interesse local; suplementar a legislao federal e estadual no que couber; organizar e prestar diretamente, sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o transporte coletivo, que tem carter essencial; e promover o adequado ordenamento territorial, mediante o planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano (CARDOSO, 1997: 92).
Atravs de conselhos setoriais, proliferam as experincias de participao no pas. percebida tambm uma diferenciao das mobilizaes sociais anteriores, antes da dcada de 90, muito centradas em movimentos de massa e em presses contra o Estado (GOHN, 2001). Mas, at que a administrao municipal ganhasse essa autonomia, a partir da Constituio de 1988, muitos aspectos dentro das cidades brasileiras foram se alterando com o passar do tempo. O Brasil, desde a dcada de 80, j no era um pas rural, foi se urbanizando ao longo do sculo XX, sendo que, a partir da dcada de 80, a maioria dos brasileiros passou a morar nas cidades. Hoje, 81% da populao vivem em reas urbanas (OLIVEIRA, 2001).
A articulao do movimento pela reforma urbana, que apresenta reivindicaes populares a respeito dos direitos de todos os cidados cidade, ganhou fora ao longo da elaborao da Constituio Federal de 1988 e, pela primeira vez, a cidade foi incorporada em uma 131 Constituio Federal do Brasil. A incorporao dos artigos 182 e 183 2 , que fazem parte do captulo da Poltica Urbana, foi alcanada com a ativa participao de entidades civis e de movimentos sociais pela defesa do direito cidade (OLIVEIRA, 2001).
A participao popular nas decises de interesse pblico tambm foi incorporada ao texto da Constituio de 1988, sendo esta participao um dos avanos desta Constituio (OLIVEIRA, 2001). Este direito, aos poucos, est sendo incorporado pelo poder pblico para elaborar e implementar suas aes, sendo o Captulo IV do Estatuto da Cidade dedicado gesto democrtica da cidade, que assume um papel destacado elaborao e implementao de polticas pblicas no meio urbano. A Constituio de 1988 estabelece a funo social da propriedade, vinculando-a funo social da cidade que definida nos Planos Diretores Municipais, conforme Oliveira (2001):
[...] a gesto da cidade ser democrtica a partir da constituio de rgos colegiados de poltica urbana, debates, audincias, consultas pblicas, conferncias, planos e projetos de lei de iniciativa popular, referendos e plebiscitos, mas para chegar-se at esse ponto um longo caminho foi percorrido. (OLIVEIRA, 2001:15).
A Constituio de 1988 estabelece a funo social da propriedade, vinculando-a funo social da cidade que definida nos Planos Diretores Municipais. Contudo, para compreender- se melhor o porqu da Constituio de 1988 ter incorporado em seu texto a questo urbana, relevante a observao da histria do planejamento municipal anterior Constituio, uma histria de descontinuidade na estruturao de polticas pblicas ligadas cidade.
Como ponto inicial, observou-se a criao do SERFHAU (Servio Federal de Habitao e Urbanismo), em 1964, que, a partir de 1967, era o rgo responsvel pelo desenvolvimento de polticas de incentivo s prefeituras, para elaborao de planos de desenvolvimento locais integrados, que, dentre outras coisas tinha como diretriz a criao de rgos locais de planejamento nas referidas prefeituras (CARDOSO, 1997).
2 A Lei n10.257, de 10 de julho de 2001, Estatuto da Cidade vem regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituio Federal de 1988, que conformam o captulo relativo Poltica Urbana. O artigo 182 estabeleceu que a poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo poder pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, definindo que o instrumento bsico desta poltica o Plano Diretor. O artigo 183, por sua vez, fixou que todo aquele que possuir, como sua, rea urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, adquirir o seu domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural. (OLIVEIRA, 2001:07). 132 A partir da extino do SERFHAU, em 1974, a interveno pblica no espao urbano passou a ser desenhada em mbito federal por meio da elaborao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU). A PNDU buscava o equilbrio espacial da populao e da economia, por meio da reduo do peso do eixo Rio So Paulo. Esses objetivos seriam atingidos com a interferncia permanente do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU). Foi formulada uma estratgia que se baseava na ao de rgos de planejamento metropolitano, alm da busca pelo desenvolvimento de polticas que fortaleciam os centros urbanos de mdio porte (CARDOSO, 1997).
O CNDU no consegue implementar as diretrizes que o orientavam, o que acaba por causar o fracasso do sistema de gesto metropolitana. Este sistema tinha como principal entrave seu formato administrativo, mesmo porque os rgos metropolitanos estavam subordinados aos governos estaduais. Os governos estaduais conseguiram fazer o levantamento de dados e elaborar planos. No entanto, a adoo desses planos por parte dos governos municipais era problemtica. O programa de cidades de mdio porte tambm fracassa (CARDOSO, 1997).
Na Nova Repblica (1985-1989), perodo de transio do modelo autoritrio para o regime democrtico, foi criado o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), mais especificamente em 1985. Ficando o BNH (Banco Nacional da Habitao) responsvel pelo referido ministrio, que tinha como proposta transformar o Banco Nacional da Habitao em um banco de desenvolvimento urbano. O novo Ministrio d incio discusso da poltica habitacional que tinha como objetivo reformular o sistema financeiro de habitao. Esse processo foi coordenado em mbito nacional pelo IAB (Instituto de Arquitetos do Brasil), que organizou um seminrio nacional com base em um documento elaborado por um grupo de trabalho. Documento este que coloca a questo da moradia como um direito para as populaes de baixa renda e um dever do Estado urbano (CARDOSO, 1997).
Depois da Constituinte, com a reorganizao poltica feita pelo grupo que apoiava o governo Sarney, o MDU extinto como um dos reflexos da falncia SFH (Sistema de Financiamento Habitacional), restando apenas a elaborao e implementao dos servios de saneamento bsico, que alocado no Ministrio do Bem-Estar Social, que passa a gerenciar os recursos do FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Servio).
133 Contudo, a primeira verso do projeto de lei de desenvolvimento urbano (LDU) tinha sido formulada em 1977 pelo CNDU, e s, em 1981, o referido projeto chegou s mos do ento Ministro Mrio Andreazza. Somente em 1982 que veio a pblico uma verso do projeto. Mas foi em 9 de maro de 1983 que o Ministro do Interior enviou texto ao presidente da repblica. E, em 3 de maio de 1983, o projeto chegou Cmara dos Deputados (PL 775/83). A discusso do Projeto de Lei n775/83 prejudicada pelo incio dos debates da nova Carta Constitucional, que, a partir de 1986, passou a centralizar todos os interesses urbanos (CARDOSO, 1997).
necessrio lembrar que, na dcada de 80, o Estado se encontrava incapaz de dar respostas aos setores mais afetados durante a represso, crise econmica e manifestaes que marcam a poca, e o movimento de participao popular na Constituinte permitiu a elaborao de emendas populares, o que iniciou uma nova fase dos movimentos sociais, nos quais as demandas de cunho reivindicativo das fases anteriores se sistematizaram e se traduziram em propostas polticas nos canais institucionais conquistados (CARDOSO, 1997). O Movimento Nacional pela Reforma Urbana ganha fora.
Ser, ento, a Constituinte o grande elo de unio do Movimento Nacional pela Reforma Urbana. A proposta final encaminhada pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana, a Emenda Popular pela Reforma Urbana, tinha como princpios gerais: a obrigao do Estado de assegurar os direitos urbanos para todos os cidados; a funo social da propriedade; o direito cidade e gesto democrtica da cidade. Diante da falta de propostas, elaboradas de maneira clara pelos setores conservadores, as formulaes presentes na Emenda Popular pela Reforma Urbana foram aprovadas (CARDOSO, 1997).
A implementao desses princpios garantida por uma srie de instrumentos jurdicos e tributrios, alm de diretrizes para polticas de moradia, de transporte, de servios pblicos e a participao popular na gesto da cidade. Contudo, em seus princpios gerais, a Emenda Popular pela Reforma Urbana apresenta diversas inovaes, em relaes aos seus instrumentos, alm de sofrer clara influncia da LDU. Sendo que a diferena entre as duas se localiza na nfase diferenciada dos dois instrumentos, o planejamento urbano (mais forte na LDU) e a participao popular (mais forte na Emenda Popular pela Reforma Urbana) (CARDOSO, 1997 e OLIVEIRA, 2001).
134 O princpio da gesto democrtica da cidade, presente na Constituio de 1988, por meio da aprovao da Emenda Popular pela Reforma Urbana, significa a ampliao do direito de cidadania atravs da institucionalizao da participao direta da sociedade nos processos de gesto, isso como forma complementar democracia representativa. A concretizao desse princpio se traduz na proposio de leis e na implantao de polticas urbanas com a representao de entidades comunitrias. Os municpios passam a ter o direito de elaborar suas leis e a formular os princpios bsicos legais que orientam a sua Legislao Ordinria, e isto deve ser feito, preferencialmente, pela Carta de maneira democrtica e participativa (CARDOSO, 1997; OLIVEIRA, 2001). Segundo Maria Carvalho (2004):
[...] pela conquista do direito a ter direitos, do direito a participar da redefinio dos direitos e da gesto da sociedade, culminou com o reconhecimento, na Constituio de 1988, em seu artigo 1, de que Todo poder emana do povo, que o exerce indiretamente, atravs de seus representantes eleitos, ou diretamente, nos termos desta Constituio. Esta Constituio cidad prev a participao direta dos cidados atravs dos chamados institutos de democracia direta ou semi-direta como o plebiscito, o referendo, a iniciativa popular de lei, as tribunas populares, os conselhos e outros canais institucionais de participao popular. (CARVALHO, Maria, 2004:03).
No obstante, nos anos 80, foram construdas outras dimenses de participao (GOHN, 2002), e, para consolidar a gesto democrtica nos menores entes federados, a Constituio instituiu quatro mecanismos de participao pblica. Trs deles podem ser aplicados tambm por outras esferas do Governo, e um especfico para os municpios (BRASIL, 1988). Contudo, a aplicao destes mecanismos, evidentemente, no ocorre em todo pas de forma uniforme e, mesmo quando implantados os experimentos participativos, variam em extenso e funcionalidade.
Dando continuidade ao que foi acima delineado, o primeiro mecanismo presente na Constituio de 1988 postula que a Lei Orgnica Municipal deve obrigatoriamente incluir, entre outros princpios, "a cooperao das associaes representativas no planejamento municipal" (BRASIL, 1988, art. 29, XII). O segundo mecanismo de participao pblica, que se aplica em outros nveis de Governo, trata da "iniciativa popular de projetos de leis de interesse especfico do Municpio, da cidade ou dos bairros, atravs de manifestao de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado" (BRASIL, 1988, art. 29, XIII). O terceiro mecanismo e o quarto mecanismo so extensivos aos outros entes federados, so eles: o plebiscito e o referendum de leis pelo eleitorado (BRASIL, 1988, art. 14, I e II). 135
Foi tambm na Constituinte de 1988 que os municpios passaram a ser considerados como unidades polticas e ganharam a responsabilidade e o direito de elaborarem suas leis. Anteriormente, quando eram considerados apenas unidades administrativas componentes dos Estados da Federao, suas leis, por conseguinte, eram criadas pelo Poder Legislativo Estadual. s Cmaras de Vereadores cabia apenas o papel de administradoras das peculiaridades municipais. Depois de 1988, os municpios passaram a ter o direito de gerir seu prprio territrio, por meio da elaborao de suas leis, da formulao dos princpios bsicos que regem a alocao de recursos e a estratgia ocupacional de seus limites geogrficos (CARDOSO, 1997; OLIVEIRA, 2001).
A esfera local, desse modo, ganhou uma dimenso estratgica na implementao da reforma urbana. Logo, a cidade do Rio de Janeiro, assim como toda a cidade do pas, passou ser um ente federado. Com isso, a Constituio de 1988 estabeleceu de que forma os municpios deveriam ser administrados, e o planejamento, anteriormente em crise, ganhou novamente fora (CARDOSO, 1997).
A participao pblica, a partir da dcada de 90, toma forma de parceria, uma institucionalizao de processos mais ou menos avanados de gesto conjunta de diferentes polticas pblicas, e nesse caminho que parecem se encontrar os planos estratgicos do Rio de Janeiro como uma tentativa de parceria entre o setor pblico e o setor privado na gesto da cidade, no caminho da sinergia de Evans (1997).
Neste sentido, as instituies tm um papel primordial na formao do capital social. Como j ressaltado anteriormente, de acordo com Evans (1995), para que as instituies do Estado funcionem bem necessrio sinergia entre o Estado e a sociedade civil na implantao de polticas. Para tanto, esse mesmo Estado deve aumentar a capacidade de participao da sociedade civil, no devendo ver a sociedade como cliente, mas sim como partcipe importante na formulao das agendas governamentais.
Dentro deste contexto, no primeiro governo do Prefeito Csar Maia, no municpio do Rio de Janeiro, a administrao pblica municipal v a possibilidade de delinear juntamente com a participao da sociedade o primeiro Plano Estratgico do Rio de Janeiro, Rio Sempre Rio 136 (AGUIAR, 1998), utilizando para isto a mesma metodologia dos planos estratgicos de Barcelona.
Esse processo teve como fator crtico a escassez de recursos pblicos e a exigncia da competitividade entre as cidades para atrao de investimentos que fizeram com que a metodologia catal, por meio do reconhecimento internacional dos resultados obtidos aps as olimpadas de 1992, fosse difundida para diferentes cidades, inclusive para o Rio de Janeiro (AGUIAR, 1998). A metodologia catal adotada pelo Rio de Janeiro at mesmo em termos do seu planejamento participativo (AGUIAR, 1998), como se ver adiante.
3.3. O Primeiro Plano Estratgico do Rio de Janeiro.
Foi dentro do contexto administrativo municipal da primeira gesto do prefeito Csar Maia (1993-1997), delineado, portanto, aps a promulgao da Constituio de 1988, quando os municpios passaram a ter direitos de gerir seus prprios territrios com a participao da sociedade civil organizada, que o primeiro Plano Estratgico do Rio de Janeiro, denominado Rio Sempre Rio, foi desenhado e implementado.
Esse processo teve incio em 1993, primeiro ano do primeiro mandato de Csar Maia como prefeito do Rio de Janeiro, quando Lus Paulo Conde era o seu Secretrio de Urbanismo. Juntos, o prefeito e o secretrio organizam um seminrio na prefeitura do Rio de Janeiro com a mesma equipe que fez o primeiro plano de Barcelona. Durante o seminrio, iniciou-se a elaborao do primeiro plano estratgico para cidade do Rio de Janeiro, com o intuito de resgatar a imagem da cidade e retir-la da crise em que se encontrava.
A questo que orientava o seminrio era: Como resolver a crise em que o Rio de Janeiro estava imerso? A compreenso deste problema e a alterao da agenda poltica no sentido de estruturar polticas, capazes de promover solues, dependeria da poltica feita pelos diversos atores com o intuito de influenciar esta agenda (Kingdon, 2003). Neste sentido, a elaborao do seminrio Rio Barcelona cumpriu seu papel, abrindo uma janela de oportunidade para alterao da agenda poltica da cidade, pois gerou um contexto favorvel de negociao entre os agentes polticos urbanos.
137 Logo, este seminrio, alterou a agenda poltica em torno de um projeto de planificao continuada, conforme figura 15 abaixo, tentando com isto romper a tradio de planejamentos descontinuados e no implementados. A implantao deste ciclo de planificao, possibilitaria, em tese, o enfrentamento da crise em que se encontrava o municpio. Logo, o plano se caracterizou como um plano defensivo, que tinha como um de seus objetivos a atrao de investimentos para a cidade, buscando responder a uma crise, por meio da estruturao de uma poltica pblica.
Figura 15 Esquema representativo da teoria de Kingdon (2003), adaptado ao cenrio do Primeiro Plano Estratgico do Rio de Janeiro.
Fonte: adaptado da teoria de Kingdon (2003).
Naquele momento, era necessrio criar consenso em torno da nova agenda, e neste ponto a metodologia escolhida para elaborar o primeiro plano carioca, a metodologia de planificao de Barcelona, girava em torno da gerao de consenso. Isso porque, dentro do mtodo catalo, a criao de consenso fundamentada na viso de futuro comum de cidade um dos elementos centrais para a elaborao do plano nos moldes catals.
Kingdon (2003) descreve sobre o processo de mudana de agenda, denotando que se percebe que os agentes gradualmente recombinam elementos de suas redes sociais, dentro de novos Alternativas desejveis e previstas. Elaborao de propostas por diversos agentes Empreendedores polticos Contexto favorvel de negociao Primeiro Plano Estratgico Da cidade do Rio de Janeiro Propostas do governo de Csar Maia Adaptao (no o equilbrio entre as partes na construo das polticas pblicas) Como retirar o Rio de Janeiro da crise a qual estava imerso?
Seminrio Rio de Janeiro Barcelona 138 propsitos. Foi o que ocorreu na aplicao do mtodo de planejamento estratgico de Barcelona na constituio do primeiro plano do Rio de Janeiro. Neste caso, a necessidade de mudana da agenda fez com que Csar Maia e Conde trabalhassem em suas proposies, no por um longo perodo, como se deu em Barcelona, mas por tempo suficiente para incorpor- las dentro do primeiro plano estratgico.
Assim, o Primeiro Plano Estratgico do Rio de Janeiro (1996) teve incio em 22 de novembro de 1993, com a assinatura de um acordo de cooperao entre a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, a Associao Comercial do Rio de Janeiro e a Federao da Indstria do Rio de Janeiro. No documento constavam os procedimentos necessrios para a constituio de um consrcio de empresas e entidades com o objetivo de custear e supervisionar a contratao da equipe tcnica para elaborao do primeiro Plano Estratgico da Cidade do Rio de Janeiro (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 1996).
Segundo o texto descrito no Plano, optou-se pela criao de um consrcio mantenedor, que buscaria a adeso de empresas sensveis e preocupadas com o futuro da cidade do Rio de Janeiro, representativas de seus setores econmicos ou sociais e que entenderiam a necessidade desse esforo para o bem da cidade e de seus cidados (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 1996).
A partir da assinatura do acordo, iniciou-se a busca dos membros do consrcio. A institucionalizao da cooperao pblica e privada foi efetivada em 3 de fevereiro de 1994, oficializando-se o consrcio mantenedor que contou com a adeso inicial de 40 empresas, entre pblicas e privadas. Nessa ocasio, efetuou-se a contratao dos servios de uma consultoria. Os trabalhos preliminares do Plano Estratgico do Rio de Janeiro tiveram incio antes da formalizao do consrcio mantenedor e to logo os executivos foram definidos (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO,1996).
Algumas decises iniciais nortearam o andamento do processo. A primeira deciso relaciona- se abrangncia do plano, que foi definida como municpio do Rio de Janeiro; a segunda refere-se ao financiamento do plano, que desde o incio foi definido que seria feito pelo setor privado; e, por fim, a terceira que diz respeito s responsabilidades, cabendo prefeitura a tarefa de ceder tcnicos e instalaes (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO,1996). 139
Alm disso, o Plano no seria um plano de governo, mas sim plano participativo da cidadania carioca, envolvendo todos os que quisessem colaborar como: especialistas, tcnicos, organizaes da sociedade civil, entidades governamentais, ou qualquer outro segmento da sociedade. A estrutura organizacional do Plano se configura a partir de 2 rgos bsicos: o Conselho da Cidade e o Conselho Diretor. Esses rgos se articulam com o Comit Executivo, cuja atuao apoiada pela equipe tcnica (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 1996).
Alm dessas instncias fixas, no desenvolvimento dos trabalhos so organizados grupos multifacetados para a elaborao do diagnstico, que se propunha ser um marco de reflexo sobre a cidade conjuntamente com a posterior anlise de propostas que derivariam deste diagnstico. A elaborao deste diagnstico se deu de forma similar ao plano de Barcelona. Assim como no plano de Barcelona, inicialmente, fez-se um trabalho prospectivo com vrias entrevistas com diferentes agentes pblicos e privados, atravs das quais pde-se fazer o levantamento da situao inicial do municpio. Dentro deste levantamento, identificaram-se os pontos fracos e fortes da cidade, assim como suas potencialidades e fraquezas. A partir da, foram destacados os temas crticos da cidade, que seriam os aspectos abordados pelo diagnstico que serviria de base para elaborao do plano estratgico da cidade. De acordo com Plano Estratgico do Rio de Janeiro (1995), esses temas so:
Atratividade e competitividade, Emprego, Qualidade de vida, Dinmica urbana, Imagem e cidadania (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 1995:122).
Depois da definio dos temas crticos para a elaborao do diagnstico, cinco grupos de trabalho foram criados para aprofundar os temas crticos previamente delineados. Os grupos de trabalho contavam com a participao da sociedade, e os relatrios que resultaram da dinmica dos grupos foram consolidados no diagnstico que auxiliou a construo do primeiro plano estratgico da cidade do Rio de Janeiro (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 1995).
140 Assim, como em Barcelona, a prefeitura do Rio de Janeiro era a instituio promotora deste marco de reflexo, que tinha como objetivo, conforme ocorreu na cidade catal, a busca do chamado protagonismo da cidade no Plano. Este protagonismo seria alcanado pela participao dos diferentes agentes sociais e econmicos presentes no Rio de Janeiro. Para tanto, participaram diretamente do processo de planificao carioca: 305 membros no Conselho da Cidade e no Conselho Diretor. Alm destes 305 participaram tambm 109 pessoas envolvidas na elaborao do diagnstico da cidade, 323 dedicadas anlise de propostas para a cidade e, ainda, 25 especialistas elaborando estudos de apoio. (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 1996). Acreditava-se, assim como ocorreu na cidade de origem da metodologia, que, por meio desta participao, a gerao de consensos em torno de uma viso de futuro para o Rio de Janeiro se tornaria mais fcil. Em constante dilogo com a teoria e buscando interpretar esse processo, as polticas pblicas quando colocadas em prtica acabam sendo influenciadas por grupos de interesses. Assim, a participao, dependendo da forma como se configura, pode facilitar a capacidade de resposta aos anseios destes grupos em relao administrao pblica (SUBIRATS, 1989). Logo, a possibilidade de participao no Plano Estratgico do Rio de Janeiro, se bem estruturada poderia suprir o dficit de capital social gerado ao longo do tempo pelas inmeras intervenes sofridas na arena poltica e administrativa do Rio de Janeiro.
Assim, a possibilidade de gerar as bases para a construo do capital social, interferindo positivamente no funcionamento do Estado, no caso carioca, no viria por um processo histrico e sim pelo que Evans (1997) define como sinergia. Como j mencionado acima, sinergia, segundo Evans (1997), um Estado autnomo que estabelece laos de confiana por meio de polticas participativas com a sociedade. Esses laos iro assegurar a cooperao da sociedade na implementao de polticas pblicas. Essa unio sinrgica entre Estado e sociedade, de acordo com Evans (1997), seria capaz de influenciar positivamente no desempenho das instituies do Estado, gerando com isso as bases para criao de capital social. Logo, a possibilidade de fazer deste o diagnstico uma poltica participativa abre, em tese, um precedente para se estabelecer uma maior interpenetrao entre as vises da prefeitura do Rio de Janeiro e dos partcipes do processo de planificao.
Alm disso, a chave analtica de Subirats (1989), referente anlise de polticas pblicas que divida em dez perguntas, como j visto no captulo 2, a serem respondidas durante a elaborao e implementao de polticas pblicas no processo denominado pelo referido autor 141 como labor e introspeccin de consenso, tambm pode auxiliar a anlise da metodologia utilizada no primeiro plano estratgico do Rio de Janeiro, da mesma forma que ocorre com os planos de Barcelona. As perguntas lato sensu so as seguintes:
1) Onde estamos? 2) Onde queremos chegar? 3) Quais as dificuldades que impedem a organizao de chegar ao objetivo desejado? 4) O que se necessita de outras instituies, instncias ou organismos? 5) O que se requer de cada um dos rgos encarregados da ao administrativa? 6) Como abordar objetivos mltiplos? 7) Em que momento pode-se falar em xito da organizao? 8) Se deveria quantificar o nvel de consecuo dos objetivos inicialmente traados? 9) Em que condies pode-se assegurar a relevncia do xito? 10) O que fazer no caso de no se cumprir os objetivos previstos?
A elaborao do plano est dividida em quatro fases, mais a implantao do plano. A primeira fase refere-se organizao da cooperao pblico-privada, em que foram compostos o Conselho Diretor e o Conselho da Cidade. Iniciou-se tambm a busca de informaes sobre a cidade, utilizando diferentes bases de dados e entrevistas com diferentes agentes da iniciativa pblica e privada, alm de fruns de debates promovidos pelo Plano Estratgico e por organizaes da sociedade civil, e de seminrios gerais e setoriais sobre temas selecionados.
A segunda fase foi a elaborao do diagnstico que leva em considerao os mesmos pontos levantados a respeito da cidade de Barcelona: o entorno, o territrio e a administrao. Com o diagnstico e o levantamento da situao inicial da cidade, promovido pelo plano, possvel traar de suas potencialidades e franquezas, pontos fortes e pontos fracos, desenhando, ento, a viso de futuro, assim como foi feito para a capital catal. Como j descrito no captulo 2 desta tese, a partir desta viso de futuro que se definem as aes que sero empreendidas para se alcanar o futuro desejado, tendo em conta os meios para se alcan-los, quais rgos ou instituio estariam implicados em cada ao e de que forma estariam implicados. Assim como no plano estratgico de Barcelona, paralelamente elaborao do diagnstico, h a implementao dos mecanismos institucionais do plano. Estes mecanismos possuam os mesmos objetivos dos mecanismos catales, fomentar a to anunciada participao assim 142 como o protagonismo da cidade, so eles: o Conselho da Cidade, o Conselho Diretor e o Comit Executivo.
O Conselho da Cidade foi, em tese, o rgo mximo de participao institucional cidad, e teve a funo de supervisionar e aprovar as diretrizes do Plano, em todos os seus nveis: diagnstico, estratgias e objetivos. O Conselho da Cidade era composto por 305 representantes institucionais e personalidades relevantes do Rio de Janeiro, e presidido pelo prefeito da cidade (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 1996).
O Conselho Diretor foi o responsvel direto pelo processo de elaborao do plano, orientando e acompanhando as decises do Comit Executivo. Era presidido pelo Secretrio de urbanismo. O Conselho Diretor era composto por 25 membros representativos da pluralidade econmica e social da cidade (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 1996).
O Comit Executivo respondeu pela execuo do processo de elaborao do Plano, coordenando os trabalhos das diversas pessoas e grupos envolvidos em todas as etapas, e esteve sediado em uma sala cedida pelo Iplanrio, Empresa Municipal de Planejamento e Informtica do Municpio S.A. (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 1996), onde tambm se localizava o escritrio autnomo. O escritrio autnomo de coordenao, no administrado pela prefeitura do Rio de Janeiro e fora da administrao pblica, era responsvel pela coordenao de todo processo de planificao. Esse escritrio do plano estratgico era financiado em parte pela iniciativa privada e dava suporte e autonomia ao andamento do processo.
Alm disso, uma equipe tcnica trabalhou na preparao dos estudos e documentao do Plano e secretariou e assessorou os grupos de trabalho. A secretaria dos grupos de anlise de propostas contou com a colaborao de tcnicos de outras organizaes pblicas e privadas. Sem esquecer da consultoria externa da TUBSA (Tecnologas Urbanas Barcelona S.A.), empresa catal contratada para orientar todo processo com o apoio do Centro Iberoamericano de Desenvolvimento Estratgico Urbano (CIDEU) (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 1996). Assim, os mecanismos institucionais do primeiro plano estratgico do Rio de Janeiro se configuraram de maneira muito similar aos do primeiro plano de Barcelona, fato que podemos observar por meio da figura 16, a seguir.
143 Figura 16 - Configurao dos Mecanismos Institucionais do Primeiro Plano Estratgico do Rio de Janeiro e do Primeiro, Segundo e Terceiro Planos de Barcelona
Fonte: Plano Estratgico do Rio de Janeiro, 1996:58.
A partir do diagnstico e da implementao institucional do planejamento estratgico, iniciou- se a fase 3 do plano estratgico, denominada anlise de propostas, que abrangia a formulao do plano em si. Para tanto, foram institudos 14 grupos de trabalho para realizar a anlise de propostas e desenhar o plano em si. Os grupos foram divididos em 14 temas chave e contaram com a participao de 322 pessoas. Assim, por meio da definio da viso de futuro baseada no diagnstico, deu-se incio ao desenvolvimento das estratgias ligadas a esta viso de futuro e das aes ligadas a cada estratgia, alm da definio dos projetos a serem implementados dentro de cada ao. A quarta fase foi a aprovao do plano, que foi feita pelo Conselho da Cidade em 11 de setembro de 1995, e a partir da iniciou-se a implementao e o processo de acompanhamento dos projetos (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 1996). Assim, as fases do primeiro plano estratgico da cidade do Rio de Janeiro se estruturava de acordo com a figura 17.
Conselho da Cidade Conselho Diretor Comit Executivo Equipe Tcnica e Comit Executivo Consultores Externos Grupos de Trabalho de diagnstico e anlise de propostas. Equipe de consolidao dos trabalhos. Processo decisrio Produo de Subsdios 144 Figura 17
Fonte: http://www.rio.rj.gov.br/planoestrategico/old/plano93_96/, acesso em janeiro de 2008.
Com isso, o Plano Estratgico do Rio de Janeiro foi composto por 1 objetivo central, 7 estratgias, 21 objetivos, 61 aes e 159 projetos, que se configuram de acordo com a figura 6. O objetivo central o que se pretendia alcanar com a implementao do Plano, que formalmente foi definido como:
Tornar o Rio de Janeiro uma metrpole com crescente qualidade de vida, socialmente integrada, respeitosa da coisa pblica e que confirme sua vocao para cultura e a alegria de viver. Uma metrpole empreendedora e competitiva, com capacidade para ser um centro de pensamento, de gerao de negcios para o pas e sua conexo privilegiada com o exterior (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 1996:23).
As sete estratgias que sustentavam essa misso constituam os temas chave da cidade. Essas sete estratgias compem-se de 21 objetivos. As 61 aes so agrupamentos dos 159 projetos, medidas ou instrumentos que devem ser incrementados para alcanar os objetivos de cada uma das estratgias e, portanto, garantir a realizao do plano, como demonstra a figura 18 (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO,1996).
145 Figura 18 Configurao da Estrutura do Primeiro Plano Estratgico do Rio de Janeiro
Fonte: Plano Estratgico do Rio de Janeiro, 1996:22.
A primeira estratgia era denominada: O carioca do sculo XXI, que pretendia, de acordo com o plano: Oferecer s pessoas oportunidades de facilidades para acesso ao emprego e aos bens sociais e culturais em seu sentido mais amplo (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO,1996:27), se dividia em 4 objetivos, 8 aes e 24 projetos, de acordo com o quadro 1:
Quadro 1 Estratgia Objetivos Aes Projetos Incorporao e insero do carioca no mercado de trabalho formal 2 aes estruturadas 6 projetos vinculados Qualificao do sistema educativo 2 aes estruturadas 4 projetos vinculados Facilitao do acesso e melhoria da qualidade dos servios de sade 2 aes estruturadas 5 projetos vinculados Carioca do sculo XXI Incorporao da diversidade pessoal na vida cotidiana 2 aes estruturadas 9 projetos vinculados Fonte: Feito com base no Plano Estratgico do Rio de Janeiro (1996:28-29).
A segunda estratgia, denominada Rio Acolhedor, era definida da seguinte forma: Melhorar a relao da cidade com seu entorno uma exigncia de qualidade do ambiente urbano 146 necessria para conseguir que o Rio de Janeiro seja identificado como uma cidade receptiva, funcional e capaz de promover e ampliar a convivncia e a vizinhana (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 1996:31), e se dividia em 2 objetivos, 9 aes e 25 projetos, de acordo com o quadro 2:
Quadro 2 Estratgia Objetivos Aes Projetos Meio ambiente 5 aes estruturadas 14 projetos vinculados Rio acolhedor Qualificar e fortalecer a vida nos bairros e melhorar a qualidade de vida nos espaos pblicos 4 aes estruturadas 11 projetos vinculados Fonte: Feito com base no Plano Estratgico do Rio de Janeiro (1996:32-33).
A terceira estratgia, Rio participativo, se configurava da seguinte forma: As profundas transformaes da vida urbana obrigam mudana na estrutura de governo local, reorganizao da vida comunitria, ao incremento da participao coletiva na construo da cidade, a novas formas de cidadania e convivncia, e a uma administrao pblica eficaz e eficiente, que estabelea novas formas de relao e comunicao com o cidado (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO,1996:35), e se estruturava de acordo com o quadro 3: Quadro 3 Estratgia Objetivos Aes Projetos Administrao descentralizada e participativa 3 aes estruturadas 4 projetos vinculados Desenvolvimento da cidadania 2 aes estruturadas 6 projetos vinculados Rio participativo Segurana para o cidado carioca 5 aes estruturadas 15 projetos vinculados Fonte: Feito com base no Plano Estratgico do Rio de Janeiro (1996:28-29).
A quarta estratgia era o Rio integrado que se delineava da seguinte forma: O processo de integrao crescente ser alcanado atravs da melhor vertebrao da cidade, do equilbrio territorial e de novas centralidades que facilitem a difuso da qualidade urbana por toda cidade, a modernizao da habitao, o fortalecimento do centro e a melhor mobilidade dos cidados (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO,1996:39), se estruturando de acordo com o quadro 4 a seguir:
147 Quadro 4 Estratgia Objetivos Aes Projetos Novas centralidades e revitalizao do centro 3 aes estruturadas 8 projetos vinculados Normalizao urbanstica 3 aes estruturadas 5 projetos vinculados Rio integrado Mobilidade interna 4 aes estruturadas 11 projetos vinculados Fonte: Feito com base no Plano Estratgico do Rio de Janeiro (1996:28-29).
A quinta estratgia tratava dos acessos cidade e era denominada Portas do Rio, se configurando da seguinte forma: A cidade do Rio de Janeiro se configure como um centro articulador da regio metropolitana e, ao mesmo tempo, como xito vertebrador da mais importante regio econmica do pas. Sua situao privilegiada exige que suas portas de entrada e suas infra-estruturas de acesso sejam adequadas para os importantes fluxos econmicos. A qualificao das portas internas, articulando as zonas sul, norte e oeste com o centro um pr-requisito para que o Rio seja um plo integrador da regio metropolitana (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO,1996:43). A referida estratgia se configurava de acordo com o quadro 5:
Quadro 5 Estratgia Objetivos Aes Projetos Acessibilidade 3 aes estruturadas 8 projetos vinculados Mercadorias 4 aes estruturadas 11 projetos vinculados Portas do Rio Telecomunicaes 2 aes estruturadas 6 projetos vinculados Fonte: Feito com base no Plano Estratgico do Rio de Janeiro (1996:44-45).
J, a sexta estratgia tratava da competitividade da cidade do Rio de Janeiro na economia mundial, de sua insero no mercado mundial de cidades, e era denominada Rio competitivo, sendo delineada da seguinte forma: Recuperar a competitividade do Rio, no contexto da economia globalizada, enfrentando os desafios para a modernizao dos processos produtivos, tais como: o fortalecimento dos setores econmicos tradicionais, o suporte para o desenvolvimento dos setores emergentes, a implantao de servios avanados e a potencializao de tecnologias de inovao (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 1996:47). A sexta estratgia se configurava de acordo com o quadro 6 abaixo:
148 Quadro 6 Estratgia Objetivos Aes Projetos Melhoria das infra- estruturas de servios 4 aes estruturadas 9 projetos vinculados Rio competitivo Melhoria e desenvolvimento do tecido produtivo 3 aes estruturadas 8 projetos vinculados Fonte: Feito com base no Plano Estratgico do Rio de Janeiro (1996:32-33).
A stima e ltima estratgia era Rio 2004, plo regional, nacional e internacional; e mais uma vez tratava da insero da cidade no mercado internacional de cidades, e configurada da seguinte forma: O Rio desenvolver uma srie de projetos com prazos definidos e efeitos sobre sua imagem interna e externa, de modo a se tornar um plo de atratividade regional. O plano estabelece como marco o ano de 2004 quando sero colhidos resultados expressivos nos campos da atratividade cultural, do esporte e de eventos (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 1996:51). A ltima estratgia se delineava conforme o quadro 7:
Quadro 7 Estratgia Objetivos Aes Projetos Centro do Rio como mercado cultural 1 ao estruturada 4 projetos vinculados Cidade esportiva 2 aes estruturadas 5 projetos vinculados Marketing da cidade 2 aes estruturadas 3 projetos vinculados Rio 2004, plo regional, nacional e internacional. Turismo e eventos 3 aes estruturadas 7 projetos vinculados Fonte: Feito com base no Plano Estratgico do Rio de Janeiro (1996:52-53).
As estratgias do plano esto acompanhadas de fichas com contedos genricos. Estes contedos so os indicadores de impacto por ao e organizam-se em fichas por projeto. Alm disso, as fichas de cada projeto contm: a descrio do projeto, os responsveis por sua implantao, a existncia de recursos financeiros e o estgio de desenvolvimento. O documento prev tambm uma fase de avaliao, com reunies trimestrais e informes semestrais das atividades (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO,1996). Assim, aps trs anos do incio da implantao do primeiro plano estratgico do Rio de Janeiro, do total de 161 projetos, que faziam parte do Plano Estratgico, cerca de 3/4 encontravam-se em execuo, isso 70% das aes chegaram a ser implementadas (http://www.rio.rj.gov.br/planoestrategico/old/plano93_96/, acesso em janeiro de 2008), conforme figura 19 a seguir:
149 Figura 19
Fonte: http://www.rio.rj.gov.br/planoestrategico/old/plano93_96/, acesso em janeiro de 2008.
O segundo Plano Estratgico da Cidade do Rio de Janeiro, denominado As cidades da Cidade, teve incio em 2004 e era definido como um desdobramento do primeiro Plano. A segunda gerao do Plano Estratgico tem seu foco direcionado para as 12 regies em que se divide a cidade, conforme figura 16 a seguir, e procura delinear um futuro desejvel e possvel para cada uma das regies, focando assim o que definido como viso endgena. A idia de insero da cidade em um mercado internacional de cidades some dentro do segundo plano o que rompe a lgica de continuidade do primeiro plano, o foco muda, conforme veremos adiante.
3.4. O Segundo Plano Estratgico do Rio de Janeiro
O segundo Plano Estratgico da cidade do Rio de Janeiro um conjunto de 12 planos regionais que, em tese, se configuram como um desdobramento do primeiro Plano da Cidade, conforme as primeiras frases presentes no referido documento: A presente publicao apresenta o Plano Estratgico II da cidade do Rio de Janeiro As Cidades da Cidade um desdobramento inovador do Plano Estratgico anterior (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 2004:08). Os mecanismos institucionais de planificao so 12 comisses regionais que correspondem a cada uma das regies em que a cidade foi dividida, conforme figura 20. Essas comisses contavam com a participao direta de qualquer cidado que se apresentasse para discutir as propostas delineadas para regio a qual reside. A idia era trabalhar com o que o plano define como desenvolvimento endgeno, que de acordo com o plano a: 150
[...] execuo de polticas de fortalecimento e qualificao de estruturas internas, visando consolidao de um desenvolvimento originalmente local, a partir da criao de condies econmicas para a gerao e atrao de novas atividades produtivas. Estimulando-se as potencialidades endgenas, ou fatores internos, os efeitos perniciosos da globalizao tendem a ser minimizados (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 2004:22).
Figura 20 Regies nas quais se divide a cidade do Rio de Janeiro
Fonte: Plano Estratgico do Rio de Janeiro (2003:37)
O plano deixou de ter um escritrio autnomo de coordenao, no administrado pela prefeitura do Rio de Janeiro, passando a ser coordenado e administrado pelo IPP (Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos), este instituto uma autarquia vinculada Secretaria Municipal de Urbanismo, criada pela Lei n 2689 de 01/12/98. O plano tambm passa a ser financiado totalmente pela prefeitura. Alm disso, a metodologia utilizada para elaborao dos 12 planos foi diferente da usada no primeiro, segundo descrito no prprio plano, houve uma adaptao do mtodo de planejamento estratgico ao de Plataformas Tecnolgicas adotado pelo Ministrio de Cincia e Tecnologia. Com a fuso das duas metodologias, surgiu, segundo delineado no plano, um terceiro mtodo, cuja primeira aplicao foi no segundo plano estratgico da cidade do Rio de Janeiro e tinha como objetivo estimular a emulao do ambiente de comunicao (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 2004:25), envolvendo nas discusses dos planos a sociedade civil, a administrao municipal e seus diferentes rgos.
151 Assim, por meio da compilao de dados de diferentes rgos internacionais, rgos oficiais de diferentes esferas governamentais e de um questionrio aplicado em moradores das diferentes regies da cidade do Rio de Janeiro. A partir da, elaborou-se um modelo estatstico organizado em tabelas, grficos e mapas temticos, o que possibilitou estabelecer um ranking dos bairros do Rio, de acordo com as condies de vida na cidade, estabelecendo as faixas favorveis (pontos fortes) e as faixas desfavorveis (pontos fracos) de cada bairro. Com essa gama de informaes, so organizados quadros conceituais para projees com diferentes equipamentos, durante as reunies das 12 Comisses que participaram da organizao dos 12 planos regionais que compem o segundo plano estratgico da cidade do Rio de Janeiro. De acordo com o texto do plano, as projees auxiliavam a participao da audincia para a obteno de resultados consensuais que eram aprovados na mesma reunio (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 2004). Nas palavras da atual gestora, Ceclia Maria Neder Castro, durante a pesquisa de campo realizada para realizao deste trabalho:
[...] a metodologia foi outra, a metodologia que usamos para fazer esse movimento de trabalhar com o endgeno, com o que vem de dentro das bases da sociedade, voc sabe que ns dividimos a cidade em 12 regies e fomos trabalhando cada uma delas com esse conceito de desenvolvimento endgeno. Ento, esse mtodo foi um pouco modificado, visto que tnhamos que fazer 12 planos simultneos, tendo que fazer uma metodologia mais resumida, mais condensada, mas, ao mesmo tempo, utilizamos tecnologias mais modernas. Trabalhvamos com 12 computadores, 12 teles, vnhamos para as reunies com muita informao. e ento, mudou um pouco a metodologia. Quem nos deu o apoio, quem montou essa metodologia conosco foi o Ministrio da Cincia e Tecnologia, ela foi, realmente, um pouco modificada [...]
Alm disso, a metodologia para implementao do plano envolveu a criao de 87 grupos de trabalho em diferentes rodadas de negociao, que se desenvolveram em seis etapas. A primeira etapa era a de sensibilizao, que consistia na apresentao da metodologia de trabalho do segundo plano. A segunda etapa era a de pr-diagnstico, que consistia no levantamento dos problemas e fraquezas de cada uma das 12 regies da cidade e a definio de propostas para enfrentar tais debilidades. A terceira etapa era destinada ao diagnstico, no qual se identificou as potencialidades e os pontos fortes de cada uma das 12 regies, alm da definio preliminar dos objetivos centrais a serem alcanados em cada regio e das linhas estratgicas para alcanar tais objetivos. Na quarta etapa foram redigidas as verses finais de cada objetivo central de cada regio, assim como os objetivos especficos e a proposio de programas e projetos vinculados a cada objetivo especfico. A quinta etapa era a destinada aos 152 projetos e complementao das propostas. Nesta fase ocorria a escolha de trs propostas ou projetos por cada tema, priorizado por regio, para compor os trabalhos do oramento do participativo municipal. A sexta etapa consistia na homologao do plano em si, e um dos produtos desta etapa era: Relao de projetos selecionados na elaborao do oramento participativo organizados por tema, regio, competncia, nmero do programa de trabalho e valores aprovados pela Cmara de Vereadores para o oramento de 2003 (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 2004:33). Assim, de acordo com o mesmo plano:
[...] foram selecionados projetos e temas que pudessem ser executados com recursos municipais que foram encaminhados Comisso do Oramento Participativo, constitudas por representantes da sociedade civil, eleitos durante as reunies de homologao dos planos estratgicos regionais [...] As sesses plenrias escolheram 3 projetos, por 7 temas, totalizando 252 para as 12 regies. Aps a aplicao de critrios tcnicos, foram priorizados 55 projetos e includos no oramento municipal de 2003. Para o oramento de 2004, utilizaram-se os mesmos critrios (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 2004:20).
Contudo, os objetivos que movem um oramento participativo municipal so diferentes dos que movem um planejamento estratgico, so ferramentas que no so excludentes, mas que tm objetivos distintos e incidem em escalas diferentes. De acordo com Pfeiffer (2000), um plano estratgico municipal tem como objetivo principal estabelecer estratgias para alcanar objetivos, elaborando projetos estratgicos em conjunto com a sociedade para a cidade, visando garantir a continuidade no planejamento municipal, independente de quem esteja no poder. O plano busca refletir uma viso de futuro de todos os agentes envolvidos no processo de sua elaborao e implementao por meio da criao de consenso a respeito desta viso, conforme j ressaltado no captulo 1 deste trabalho. Alm disso, de acordo com Borja e Castells (1999), os planos estratgicos propem um planejamento que corresponde aos novos espaos metropolitanos, que se situam nas escalas das regies e das macrorregies dos municpios sobre os quais incide. Isso se daria por meio da abertura de um frum de discusso entre os agentes pblicos e privados que atuam em uma cidade, com o objetivo de discutir conjuntamente grandes projetos urbanos que podem desenvolv-la.
O oramento participativo municipal foi criado na gesto de Olvio Dutra pelo PT, em 1989, em Porto Alegre, onde se dividiu a cidade em questo em cinco regies. Dentro destas regies, houve uma srie de discusses que envolviam os cidados e os representantes da prefeitura em torno de propostas de investimentos para serem includas no oramento do ano seguinte. O oramento participativo municipal, de acordo com Silva e Carvalho (2006), tem 153 como objetivo ampliar a democracia e reiterar o controle dos cidados sobre a administrao pblica, privilegiando a discusso dos gastos estatais dentro de um espao pblico de mbito local, formando assim um novo centro decisrio. O oramento participativo municipal visa tambm democratizar a ao poltica e integrar o cidado no processo de elaborao oramentria, potencializando o exerccio dos seus direitos. J segundo Goulart (2006), o oramento participativo municipal aprimora o exerccio democrtico incluindo novos atores no debate oramentrio e aumenta a compreenso destes atores a respeito da complexidade de se governar, isso porque o mecanismo permite a partilha de informaes sobre o errio. Contudo, no ir se discutir dentro do escopo deste trabalho se foi isso que se promoveu ao se vincular o oramento participativo municipal ao segundo plano estratgico do Rio de Janeiro. O que estamos argumentando que os objetivos dos dois mecanismos so distintos, assim como as escalas sobre as quais eles incidem. O oramento participativo incide sobre uma escala local, como definido acima. J o planejamento estratgico, alm de incidir sobre a escala local, na sua concepo, vislumbra a escala da regio e da macrorsegio na qual se insere a cidade.
Assim, de acordo com o que foi descrito acima, pode-se notar que ocorre uma mudana na metodologia aplicada ao plano estratgico da cidade do Rio de Janeiro, em sua segunda verso. Esta mudana acaba gerando diversas alteraes na estrutura do plano em si, a comear pela viso de futuro. Em vez de uma viso de futuro para toda a cidade, na segunda gerao do Plano Estratgico, h a escolha de um modelo para cada uma das 12 regies em que a cidade do Rio de Janeiro se encontra dividida, segundo o prprio plano:
Nesta nova fase, o foco deixou de ser a busca de uma nova identidade para fortalecer a cidade e inseri-la de forma competitiva no cenrio mundial, mas encontrar meios que pudessem indicar caminhos em direo ao futuro desejvel para cada regio [...] No Plano Estratgico II, a cidade foi dividida em 12 regies e em cada uma delas foi formulado um objetivo central e elaborado um plano estratgico especfico [...] ficou retratado, de forma mais ntida e expressiva, o cenrio diversificado que a cidade do Rio de Janeiro possui, As Cidades da Cidade, construindo, de forma mais abrangente e democrtica um novo Plano Estratgico (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 2004:09).
Com isso, para cada uma das 12 regies estabeleceram-se um objetivo central, diversas estratgias, objetivos especficos e propostas, que se distribuem de acordo com o quadro 8 abaixo, referente ao segundo plano.
154 Quadro 8 Regio Objetivo Central Estratgias Objetivos Especficos Propostas Desenvolver aes inerentes ao eco- turismo na regio 2 33 Revitalizar o setor de cultura e lazer 2 19 Revitalizar o setor industrial 1 6 Revitalizar o comrcio e servios 1 5 Promover a qualificao dos setores da economia local 2 10 Regio 1 - Bang Ser um plo de ecoturismo e lazer, resgatando suas tradies histrico- culturais e desenvolvendo seu potencial industrial. Desenvolver programas complementares, visando melhoria das condies de vida na regio 5 65 Desenvolver aes que fortaleam o setor turstico 2 7 Desenvolver o setor de negcios voltado para as atividades de lazer 2 5 Desenvolver aes, visando revitalizar o setor de servios 2 5 Desenvolver aes de preservao, recuperao, manejo e educao ambiental 2 23 Regio 2 Barra da Tijuca Ser um plo de negcios focado no turismo, lazer, servios e um modelo de preservao ambiental Desenvolver programas complementares, visando melhoria das condies de vida da regio 4 43 Desenvolver aes inerentes ao ecoturismo na regio 1 18 Promover o setor de gastronomia na regio 1 7 Desenvolver a economia produtiva da regio nos setores botnico, pesqueiro e agrcola 1 14 Definir um novo plano de uso e ocupao do solo, privilegiando o meio ambiente 4 15 Promover o desenvolvimento tecnolgico e a expanso dos negcios para os setores industrial, comercial, de servios e turstico 2 9 Incentivar e consolidar as diferentes expresses histrico-culturais da Regio 2 25 Regio 3 Campo Grande Ser o centro de referncia para o ecoturismo, com enfoque nas vocaes gastronmica, botnica, pesqueira e agrcola, consolidando as diferentes expresses histrico-culturais da Regio Desenvolver programas complementares, visando melhoria das condies de vida da regio 2 23 Desenvolver aes, visando tornar a regio no centro de referncia histrico-cultural do pas 2 14 Desenvolver aes, visando fortalecer a vocao de centro de negcios 2 18 Desenvolver aes que consolidem a vocao para centro de desenvolvimento e difuso tecnolgica 2 2 Regio 4 - Centro Ser o centro de referncia histrico- cultural do pas, consolidando as vocaes de centro de negcios, centro de desenvolvimento de tecnologia e principal centro de telecomunicaes da Amrica Latina Desenvolver aes que consolidem a regio como centro de 1 2 155 telecomunicaes da Amrica Latina Desenvolver aes, visando implantao de uma poltica habitacional no Centro 3 10 Desenvolver programas complementares, visando melhoria das condies de vida da regio 6 23 Desenvolver aes que revitalizem o comrcio varejista 2 10 Promover aes, visando revitalizar o setor de servios 2 4 Desenvolver as atividades de cultura e de lazer, a fim de promover a convivncia e a integrao cidad 2 18 Promover o incremento da mobilidade urbana 1 7 Regio 5 Grande Mier Voltar a ser a capital dos subrbios cariocas, como centro de comrcio varejista e plo prestador de servios, com relevo na cultura e lazer Desenvolver programas complementares, visando melhoria das condies de vida da regio 5 24 Consolidar a base principal de chegada do turismo cidade 5 22 Preservar a qualidade do setor residencial 2 4 Fortalecer as atividades esportivas da regio, envolvendo a comunidade 2 10 Fortalecer as atividades culturais e artsticas, envolvendo a comunidade 2 12 Preservar e recuperar o meio ambiente construdo e natural 4 20 Regio 6 Ilha do Governador Ser a principal base de chegada do turista cidade, preservando a qualidade da rea residencial e incrementando as atividades esportivas, culturais e artsticas Desenvolver programas complementares, visando melhoria das condies de vida da regio 5 22 Revitalizar o setor de abastecimento 3 19 Promover a formao de atletas em diferentes modalidades 2 13 Fortalecer a tradio residencial, garantindo infra-estruturas e equipamentos necessrios 4 21 Regio 7 - Iraj Ser o principal centro de abastecimento da cidade e um plo formador de atletas, garantindo a tradio residencial e a qualidade de vida Desenvolver programas complementares, visando melhoria das condies de vida da regio 5 26 Ser o grande centro de eventos nacionais e internacionais 1 8 Desenvolver aes inerentes ao ecoturismo 3 10 Fortalecer o setor industrial de alta tecnologia 1 1 Resgatar a tradio da histria local 3 13 Revitalizar o setor de servios 1 5 Promover o desenvolvimento tecnolgico e a expanso dos negcios 2 9 Implantar um sistema de transporte de massa e melhorar o sistema virio 3 18 Regio 8 - Jacarepagu Ser o grande centro de eventos nacionais e internacionais, tendo como foco do desenvolvimento econmico o ecoturismo e a indstria de alta tecnologia, garantindo a tradio histrico-geogrfica Desenvolver programas complementares, visando melhoria das condies de vida da regio 5 32 156 Desenvolver aes que promovam integrao entre os bairros da regio 2 24 Desenvolver aes, visando incrementar o desenvolvimento do setor industrial de base tecnolgica no poluente 3 9 Fortalecer o comrcio 3 6 Regio 9 - Leopoldina Ser uma regio de bairros integrados, resgatando a relao de vizinhana, desenvolvendo-se a partir de indstrias de base tecnolgica no poluentes Desenvolver programas complementares, visando melhoria das condies de vida da regio 4 46 Revitalizar o setor de lazer cultural na regio 2 9 Desenvolver as aes relativas ao ecoturismo na Regio 2 5 Fortalecer e recuperar o setor de comrcio e turismo 1 2 Promover o desenvolvimento tecnolgico e a expanso dos negcios 2 6 Regio 10 Tijuca / Vila Isabel Ser um grande plo de lazer e cultura, de ecoturismo, de desenvolvimento econmico focado no setor de servios e comrcio, garantindo a qualidade de vida Desenvolver programas complementares, visando melhoria das condies de vida da regio 4 56 Fortalecer o setor de comrcio atacadista e varejista 3 14 Revitalizar o setor industrial com indstrias de base no poluente e controlar a poluio causada pelas indstrias existentes 3 8 Resgatar a histria e a cultura locais 3 13 Criar condies, visando revitalizar o setor residencial 2 6 Ser um plo formador de mo-de- obra 1 5 Regio 11 Zona Norte Ser o grande plo de comrcio e centro industrial no poluente, preservando e incrementando suas tradies histrico- culturais e caractersticas residenciais Desenvolver programas complementares, visando melhoria das condies de vida da regio 6 46 Revitalizar o setor de turismo como vitrine do Brasil 2 12 Revitalizar o setor de cultura 3 10 Revitalizar o setor de lazer 1 4 Valorizar a imagem da maneira de ser carioca 2 4 Promover o desenvolvimento tecnolgico e a expanso dos negcios 2 5 Regio 12 Zona Sul Ser a vitrine nacional e internacional do turismo, da cultura e do lazer, reforando a imagem da maneira de ser carioca Desenvolver programas complementares, visando melhoria das condies de vida da regio 6 70
A articulao entre esses 12 planos feita pela anlise e incluso de sete temas chave na elaborao dos planos: ecoturismo; turismo; cultura e histria; produo e indstria; comrcio e servios; ambiente residencial e esporte. De acordo com o plano estratgico, os temas aparecem, de maneira alternada, em todos os planos regionais e a partir desta alternncia que se identifica os temas mais importantes a serem impulsionados em cada regio e a 157 articulao com as demais regies e com cidade como um todo. Alm disso, para cada uma das 12 regies, conforme j ressaltado anteriormente, foi estabelecida uma comisso regional, em um total de 12 comisses regionais que propem conceitualmente adotar como fundamento um suposto dilogo mais direto com os seus cidados, com o objetivo de renovar o pacto anterior entre prefeitura e sociedade em uma suposta forma mais ampla e democrtica, em torno de um futuro delineado para cada regio da cidade. O plano prope isso tentando envolver em sua concepo a sociedade civil (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 2004). O que, em tese, pode ser um ponto positivo no processo de construo de sinergia (EVANS, 1997), mas rompe o processo anterior que no retomado na segunda verso do plano.
Os laos estabelecidos com diferentes setores da sociedade, representados no Conselho Geral do plano anterior, perdem sua posio hegemnica para se estabelecer um novo padro de participao, fato que no ocorre no processo em Barcelona. Apesar da troca dos mecanismos de participao no quarto plano de Barcelona, o padro de participao mantido e os representantes da sociedade que estavam presentes nos planos anteriores, so realocados nos novos mecanismos institucionais, mantendo assim o processo de sinergia com estes agentes. Ampliam-se os partcipes porque h um salto de escala, mas se mantm os agentes envolvidos no processo anteriormente, criando assim confiana e fortalecendo as bases para criao de capital social (EVANS, 1997). Fato que no ocorre no segundo plano carioca, no qual os representantes so inseridos em uma lgica de participao distinta da anterior.
Como vimos em Barcelona, h uma adaptao dos mecanismos institucionais na passagem dos primeiros planos para o quarto plano. Contudo, a lgica planificadora que perpassa os diferentes planos catales, e que faz com que eles formem um ciclo de planificao continuado, independente da adaptao dos mecanismos institucionais no quarto plano, continua existindo. A viso de futuro ainda geral, compartilhada e advinda da anlise de perspectivas mltiplas apresentadas dentro diagnstico. Esta viso de futuro continua sendo consensuada e aprovada por um Conselho Geral que continua com as mesmas funes e segue sendo o rgo maior de participao e deciso do plano. O Conselho Geral dos planos de Barcelona, mesmo o plano dando um salto de escala e passando abranger toda regio metropolitana, no teve sua estrutura nem funes alteradas. Ele no foi substitudo por um mecanismo diferente de representao com uma lgica de participao diferente, como ocorreu nos planos estratgicos cariocas em que o Conselho Geral foi desarticulado. Em seu 158 lugar, surgem comisses regionais de participao. Nas palavras do Prefeito Csar Maia, em entrevista realizada durante a pesquisa de campo deste trabalho, avaliando a participao pblica por meio das comisses regionais:
[...] deu certo do ponto de vista dos diagnsticos localizados regionais. No deu certo no ponto de vista daquele diagnstico ter influenciado as prioridades localizadas na administrao. Eu chamei a Ceclia que trabalha no PT para que ela fosse dar continuidade. Com esse foco, criamos, dividimos as cidades em regies, mais ou menos iguais as subprefeituras e essas regies produziam, primeiro, um levantamento detalhado dos nmeros e dos dados de cada regio, tudo isso foi publicado, inclusive no dirio oficial, com encarte, estudos, e em seguida vinha uma segunda etapa, que era uma etapa participativa na base. A etapa participativa na base catica porque na hora que voc chega no nvel de rua as pessoas vo discutir sobre iluminao, asfalto, sobre coleta de lixo, sobre poda de rvore, ento voc passa a trabalhar em um nvel que ele no orientador, ele no pode se dizer planejamento estratgico, estratgico diferente de futuro, estratgico o que h de presente no futuro, estratgico o incerto, estratgico o especulativo [...]
Alm disso, o conjunto dos 12 planos estratgicos regionais descrito como um desdobramento do Plano Geral da Cidade (o Primeiro Plano Estratgico da Cidade do Rio de Janeiro, Rio Sempre Rio): O segundo plano estratgico As Cidades da Cidade um desdobramento inovador do Plano anterior (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 2004:19). Contudo, o segundo plano rompe a lgica do primeiro, mais integrada e de insero da cidade do Rio de Janeiro no mercado mundial de cidades. A relao com global aparece como uma das recomendaes na parte do plano relativa articulao dos 12 planos regionais. Chama ateno tambm, no mesmo trecho, o fato do texto do segundo plano destacar a necessidade de atualizao do plano anterior. Essa necessidade tambm aparece na proposta de agenda de trabalho. Contudo, o segundo plano, como destacado anteriormente, definido como um desdobramento do primeiro. Segue abaixo o trecho em questo:
A elaborao dos Planos Estratgicos Regionais suscitou a necessidade da atualizao do Plano Estratgico Geral da Cidade, considerando os seguintes itens: [...] importante lembrar que a cidade no uma mera soma de suas regies; neste caso, o Plano Estratgico Geral da Cidade deve refletir o conjunto das regies dentro de uma viso totalizadora para o municpio, bem como sua insero em outros contextos regional e mundial. [...] A elaborao dos Planos Estratgicos Regionais, com o especial foco no potencial de desenvolvimento endgeno, conceito que dever nortear a atualizao do Plano Geral (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 2004:219).
159 A justificativa para essa alterao metodologia que o segundo plano busca implementar um processo de monitoramento pela sociedade, promovendo e buscando seu envolvimento na chamada impulso dos projetos e dos planos, assim como na posterior avaliao de suas propostas. Desta forma, em tese, Governo e sociedade estariam trabalhando juntos, aliados em busca da construo de um futuro. Assim, o segundo plano considera separadamente as caractersticas de cada regio. Cada qual com identidade prpria, seus objetivos centrais especficos e estratgias diferenciadas para alcan-los (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 2004). Nas palavras do Prefeito Csar Maia, em entrevista realizada para este trabalho, avaliando o segundo plano como desdobramento do primeiro:
No teve segundo plano estratgico. Teve um primeiro plano estratgico at metade do governo Conde. A partir da, ele entra em uma linha de permanncia do poder [...] E se tem uma ruptura inevitvel, porque mesmo que o Manoel Forn 3 tenha vindo aqui e conversado comigo nulamente, dizendo que estava pronto para eles fazerem as adaptaes necessrias etc. Eu perdi a confiana poltica. Ao perder a confiana poltica, voc produz uma natural descontinuidade, no descontinuidade em relao ao que estava sendo feito, que tinha que ser produzido mesmo, mas em relao prpria origem. Eu procurei retomar isso, a partir, de como eu j disse, de centralizar o plano, s que ele se tornou um plano do cotidiano, intervenes cotidianas e, ento, tem esse espalhamento. Partimos para essa outra etapa que estamos construindo tijolo a tijolo e que passa a ser uma viso basicamente de Estado, sobre o que deve se intervir. Essa viso de Estado, assim como nenhuma viso de Estado, engloba somente o Estado em si porque as pessoas tm seus locais de referncia, tm a sua literatura, tm os seus contatos, as pessoas que interagem com ela, as pessoas que vm de fora que reclamam, protestam, pressionam, mas voc tem o eixo da organizao estatal, obviamente [...]
Relembrando Barcelona, os quatro planos estratgicos da capital da Catalunha possuam uma viso competitiva da cidade e pretendiam uma insero no contexto regional, na Comunidade Econmica Europia e no mercado internacional globalizado gradualmente, tendo para isto uma lgica e uma continuidade. Os objetivos dos planos cariocas rompem com a lgica de continuidade planificadora. Alm disso, como j citado, no primeiro plano estratgico do Rio de Janeiro criou-se um escritrio autnomo, no administrado pela prefeitura e financiado em parte pela iniciativa privada, seguindo a mesma metodologia dos planos catales. Entretanto, o plano, como entidade autnoma, no foi mantido ao longo do tempo. Este segundo plano deixa de ser uma entidade parte da prefeitura e passa a ser um departamento dentro da administrao pblica do Rio de Janeiro, mais especificamente dentro do IPP (Instituto de
3 Manuel Forn foi o consultor catalo que orientou a elaborao do primeiro Plano Estratgico do Rio de Janeiro. 160 Planejamento Municipal Pereira Passos) (PLANO ESTRATGICO DO RIO DE JANEIRO, 2003). Como j descrito no captulo referente Barcelona, um dos mecanismos institucionais da metodologia de planificao catal um escritrio autnomo de coordenao, no administrado pela prefeitura de Barcelona e fora da administrao pblica, responsvel pela coordenao de todo processo de planificao. Esse escritrio de coordenao do plano estratgico continua a existir e a ser financiado em parte pela iniciativa privada, e o plano continua sendo feito e administrado com a participao e o financiamento de uma rede de instituies pbicas e privadas, o que em tese garante a autonomia do plano em relao prefeitura e garante com que o plano continue sendo um frum de reflexo autnomo sobre a cidade e sobre a regio metropolitana (CAMPRECIS, 1998). A colocao do plano estratgico dentro de um rgo da prefeitura blinda o gestor do plano que fica sem autonomia e, em vez de se reportar a um Conselho, representativo da sociedade carioca, passa a reportar ao prefeito. Nas palavras da prpria gestora Ceclia Maria Neder Castro, durante a pesquisa de campo realizada para realizao deste trabalho, quando perguntada a respeito da falta de autonomia e do plano estar sob a estrutura do IPP:
Nisso, eu acho que voc tem razo. Eu tive que me submeter s orientaes do prefeito. Acho que no momento para a situao poltica, na ocasio, acho que isso est correto. Acho que a gente pecou um pouco em manter a sociedade informada [...] Acho que poderia ter sido maior se a minha equipe tivesse sido mantida do jeito que estava, em termos de monitoramento, mas acho que em termos de prximo passo, aqui melhor. um momento de transio.
Logo, de acordo com o que foi discutido acima, o segundo plano no constitui o que identificamos na anlise empreendida nesta tese como ciclo de planificao, pois, h uma interrupo no processo, conforme a figura 21 a seguir.
161 Figura 21 Ciclo de Planificao Carioca
De acordo com o que foi descrito ao longo deste captulo, os planos estratgicos que foram elaborados e implementados na cidade do Rio de Janeiro tiveram um caminho distinto dos planos catales. Apesar do primeiro utilizar uma metodologia muito similar de Barcelona, e o segundo se autodefinir como desdobramento do primeiro, a segunda gerao do plano estratgico carioca se configura como uma continuidade apequenada do processo de planificao. Isso se d porque, seja por condicionantes histricos, polticos ou administrativos, o processo contnuo de planificao no se estabeleceu.
Assim, no sentido de mapear tais condicionantes e responder pergunta da tese traada na introduo deste trabalho, realizamos uma extensa pesquisa de campo no Rio de Janeiro e em Barcelona. Tendo como objetivo principal analisar os mecanismos de gesto dos planejamentos estratgicos das experincias de Barcelona e do Rio de Janeiro, verificando quais os condicionantes que permitiram a adoo e a perpetuao do mtodo de planificao das duas cidades e de que forma esta planificao ocorreu. Logo, no prximo captulo desta Interrupo no Ciclo de Planificao
Diagnstico
Execuo e Implementao do Plano Estratgico
Implementao Institucional
Estudos para Atualizao ou Elaborao do Plano Estratgico Elaborao do Documento e Aprovao do Planejamento Estratgico
Avaliao do Plano Estratgico 162 tese, ser apresentada a metodologia utilizada para esta anlise e os resultados da pesquisa de campo empreendida.
3.5. Nem tudo so flores II: crticas aos planos estratgicos da cidade do Rio de Janeiro
Vrias crticas ao processo de planificao do Rio de Janeiro foram feitas. Houve questionamentos referentes estrutura e orientao da documentao que, segundo Vainer (2008i), no podiam ser feitos. As sugestes s poderiam girar em torno da classificao proposta dentro do documento. A estrutura e o formato de apresentao, em que se sucedem tendncias, pontos fortes e fracos da cidade e a metodologia imposta aos grupos de trabalho, no podiam ser questionados. O diagnstico no qual se baseou o plano era um documento generalista que, segundo o autor, agregava percepes acerca da cidade e no construa uma viso global e aprofundada sobre pontos importantes, como, por exemplo, a populao de rua, que era tratada no documento como um problema paisagstico:
A preocupao com a imagem atinge seu paroxismo entre os estrategistas carioca - catales quando o diagnstico aponta como dos problemas a "forte visibilidade da populao de rua" (Plano Estratgico do Rio de Janeiro, p.50): a misria estrategicamente definida como problema paisagstico (ou ambiental) (VAINER, 2002i:82).
O diagnstico do plano estratgico do Rio de Janeiro, segundo Vainer (2002i), uma espcie de preparao para a criao de um consenso final que gira em torno dos projetos prioritrios para a cidade, na viso da prefeitura e do empresariado. No documento em questo, no h elaborao das estratgias, mas sim a corroborao delas, isso porque as estratgias j estavam delineadas dentro da metodologia aplicada.
Contudo, Borja e Castells (1999) defendem a integrao social entre o poder pblico e a sociedade na metodologia do plano estratgico, e isso requer participao pblica na administrao local e uma poltica econmica local para manuteno do crescimento do mercado de trabalho. Para tanto, necessria a participao do empresariado que, no intuito de manter os investimentos, torna-se muito importante no processo. O mesmo sucede na metodologia delineada em Barcelona, na qual primordial a atuao dos agentes econmicos potentes da cidade, que so chamados a participar do processo, isso porque, segundo o mesmo autor, com o dinheiro escasso se faz necessrio definir muito bem as prioridades. Assim, 163 torna-se necessrio a administrao pblica analisar quais objetivos a traar a fim de alcan- los, e os resultados desejados e, assim, incrementar a capacidade de resposta aos anseios de grupos de interesse, que pressionam o governo para atender suas demandas. Logo, a definio exata das estratgias, criticada por Vainer (2002i), faz parte da metodologia adotada, conforme delineado anteriormente.
A questo da incorporao apenas da populao capaz de consumir a cidade, de acordo com Vainer (2002i), destaca o grande peso dos empresrios no primeiro plano carioca. Assim como o destaque dado a projetos prioritrios para a cidade, na viso da prefeitura e do empresariado, leva a um ponto importante destacado por Bourdieu (1997): as relaes entre as estruturas do espao social e as estruturas do espao fsico. Na teoria de Bourdieu (1997), o espao torna a sociedade hierarquizada, o espao exprime hierarquias e distncias sociais. Logo, o espao social se retraduz no espao fsico, se apresentando como a distribuio de espaos fsicos diferentes e bens e servios distribudos de forma distinta. Alm de agentes individuais e de grupos localizados em reas distintas e dotados de oportunidades de apropriao destes bens e servios distintos. Com isso, tem-se a concentrao dos bens mais raros e de seus proprietrios em lugares especficos, e de grupos mais carentes em lugares pouco providos destes bens. Assim, como j discutido em relao cidade de Barcelona, quando se leva apenas em conta a populao capaz de consumir a cidade, em tese, h o aumento desta concentrao, e a populao que tem maior necessidade de bens de consumo coletivos pode ficar excluda do processo de planificao. Com isso, os indivduos capazes de consumir a cidade acabam adquirindo os denominados ganhos de localizao, que se traduzem em ganhos de posio ou de classe, e se definem por um poder sobre o tempo, que so assegurados por endereos de prestgio, excluindo deste espao toda intruso indesejvel (BOURDIEU, 1997).
Logo, se o planejador no processo de planificao passa a investir em reas onde residem apenas os indivduos capazes de consumir a cidade, esse processo acaba por tornar os espaos urbanos menos democrticos e exclusivos de uma classe com maior poder aquisitivo, deixando de lado uma parcela significativa da populao e o planejamento da cidade passa a ter como eixo os direitos do consumidor, que so de outra ordem em relao aos direitos de cidadania. Alm disso, a organizao e o entendimento entre os setores que no estavam de acordo com a estrutura metodolgica do plano estratgico do Rio de Janeiro era uma tarefa difcil, no se sabia bem o que fazer para interferir no processo: 164
As divergncias so muitas. H os que consideram tratar-se de uma iniciativa espria com a qual [...] no se deve comprometer [...] H os que, embora concordando com o carter esprio do processo, julgam que constitui um espao de discusso e enfrentamento poltico, portanto, deve-se participar [...] H aqueles para quem o plano estratgico da cidade do Rio de Janeiro deve ser utilizado para ampliar o debate [...] (VAINER, 2002i:114).
Alm disso, segundo o mesmo autor, o processo de questionamento do plano tinha outra barreira a ser vencida. Alm da falta de entendimento entre os setores que o questionavam, os prazos do plano eram inquestionveis. O ritmo das reunies para discusso das diferentes etapas do plano no poderia ser alterado, pois, estava firmado por contrato, o que dificultava a articulao dos grupos interessados em questionar o processo de planificao. Mesmo assim, conseguiu-se elaborar um documento para ser encaminhado ao comit executivo do plano estratgico do Rio de Janeiro, no qual se propem alteraes nas linhas estratgicas e nos objetivos traados dentro do plano. A proposta rejeitada sob o argumento de que no haveria tempo para fazer as devidas alteraes e que as reivindicaes no passavam de diferenas formais. Aps esta resposta, o movimento de questionamento, por parte dos grupos insatisfeitos, enfraquece e esvazia (VAINER, 2002i). Assim, Vainer (2002i) avalia o plano estratgico da cidade do Rio de Janeiro da seguinte forma:
Poder-se-ia, sem grande dificuldade, qualificar o Plano Estratgico da Cidade do Rio de Janeiro de bem orquestrada farsa, cujo objetivo tem sido o de legitimar orientaes e projetos caros aos grupos dominantes da cidade. Sem dvida, esta avaliao contempla dimenses da iniciativa. Mas, ela insuficiente, pois escapa-lhe aquilo que o Plano Estratgico da Cidade do Rio de Janeiro tem de inovador. Sua insistncia na participao, seu forte investimento nos rituais da participao e da unificao da cidade em torno de objetivos comuns, uma expressiva retrica associando desenvolvimento econmico a desenvolvimento e integrao sociais, que so novidades no discurso das entidades empresariais cariocas, cuja tradio fortemente corporativa. H inovaes, e elas no so meramente discursivas (VAINER, 2002i: 115-116).
Como pode-se notar no trecho destacado acima, at um dos principais crticos do primeiro plano estratgico do Rio de Janeiro destaca um ponto positivo em sua metodologia: [...] Sua insistncia na participao, seu forte investimento nos rituais da participao e da unificao da cidade em torno de objetivos comuns [...] (VAINER, 2002i: 116). O mesmo ponto que destaca Moura (1998), como uma das principais inovaes na metodologia de planificao estratgica de Barcelona utilizada no Rio de Janeiro, conforme trecho abaixo:
165 [...] um dos aspectos que aparece como inovao diz respeito s formas como interagem o Governo e a sociedade civil, tendo em vista a cooperao pblica- privada e/ou o alargamento da democracia e da cidadania, entre outros objetivos. Os arranjos inter-organizacionais da emergentes podem ser tomados enquanto Rede, medida que apresentem alguns dos traos caractersticos do que vem sendo identificado como as novas redes [...] Expressam um tipo de articulao que envolve uma pluralidade de atores, sejam eles da mesma ou de distintas esferas de Governo, empresas de porte e atividades diversas, ONGs, organizaes populares, de categorias profissionais e/ou de outra natureza. Essa articulao menos hierrquica e estruturada, tendo em vista problemas/projetos delimitados, com base em relaes mais ou menos formais e regulares. Destacam-se, ainda, as idias de cooperao: mobilizao de recursos, de solidariedade, de confiana; em se tratando do campo da ao pblica, distinguem-se outros sentidos: o processamento de conflitos e divergncias, a negociao e a democratizao dos processos decisrios [...] (MOURA, 69-70).
Sendo assim, por meio da participao, de acordo com Evans (1997), a sociedade tida como partcipe do processo de planejamento da cidade, ficando difcil sustentar que dentro do processo de planificao os gestores s tm em conta a parcela da populao capaz de consumir a cidade ou o mercado. A sociedade, de acordo com a teoria de Evans (1997), sendo partcipe do processo, tem a capacidade de influenciar no planejamento e fazer com que suas demandas sejam includas dentro do processo de planejamento, e isso faz com que o processo decisrio torne-se mais democrtico, como destaca o trecho acima. Essa participao auxilia na criao de sinergia entre a sociedade e o Estado, o que acaba gerando as bases para construo de capital social que vo, no futuro, influenciar positivamente no funcionamento do Estado, se o ciclo de planificao mantido.
Alm disso, com a consolidao da democracia na dcada de 80, mais especificamente a partir da Constituio de 1988, mais agentes se apresentam na arena poltica. Esses agentes buscavam espao nas esferas decisrias e atendimento de suas demandas pelo setor pblico. Contudo, havia restries financeiras que impediam com que o Estado respondesse a essas novas demandas, pois, como j destacado neste captulo, a cidade do Rio de Janeiro passava por uma crise. Logo, a proposta de conseguir investimentos para a cidade, presente na metodologia escolhida, interessante, principalmente diante de um cenrio de falta de investimentos e crise econmica, e isso faz parte da metodologia escolhida para ser implementada no Rio de Janeiro, conforme descreve Botelho (2004):
Frente crise econmica, o planejamento urbano e o urbanismo adquirem uma nova funo, diferente da mera regulamentao do setor privado. Trata- se da promoo do crescimento econmico, de uma ao empresarial para a 166 atrao de investimentos que dinamizem a economia local, como os de setores de alta tecnologia e de servios, dado que as cidades de forte tradio industrial sofreram um relativo processo de desindustrializao, e forte enxugamento dos postos de trabalho industriais em decorrncia dos processos de reestruturao produtiva, tendo, assim, que redefinir seu papel econmico. Essas cidades buscaram, ento, produzir uma imagem renovada de si mesmas, dentro da lgica de competio interurbana para atrair investimentos (BOTELHO, 2004:113).
Alm disso, segundo Subirats (1989), os governos passam a utilizar tcnicas que os auxiliem a ter o controle sobre o resultado de aes concertadas com o setor privado, com o intuito de dar respostas a esses setores anteriormente alijados. Logo, assim como em Barcelona, o primeiro plano carioca inspirado no planejamento estratgico empresarial, no qual as empresas esto submetidas s condies e desafios do mercado, conforme afirma Vainer (2002). Nesta perspectiva, os governos locais podem estar expostos a estas mesmas condies e desafios das empresas, contudo esses mesmos governos locais tm de dar resposta aos anseios, no apenas para aqueles que so capazes de consumir a cidade, mas para os que no tm essa capacidade, pois, a partir da consolidao da democracia, todos esses grupos apresentam-se na arena pblica demandando o reflexo das aes do setor pblico, conforme relata Subirats (1989).
Talvez, o primeiro plano estratgico carioca no incorporasse parcela da populao, como muitos de seus crticos defendem. Mas, teve como mrito a busca pela participao pblica, como destaca o prprio Vainer (2002i), e a tentativa de implementao de um ciclo de planificao que foi interrompido no segundo plano, como delineado na anlise empreendida neste captulo. Mas, como j demonstramos, essa interrupo j faz parte da tradio de planificao do Rio de Janeiro, e essa tradio se manteve em relao aos planos estratgicos.
Como relatado no incio deste captulo, ao longo do tempo, a cidade passou por diferentes intervenes planejadas, algumas se tornaram estanques, isto , cumpridas at o fim, mas sem a implementao de um ciclo de planificao aps a sua execuo, como a reforma Pereira Passos. Outras foram interrompidas, parcialmente implementadas como o Plano Diretor Decenal. H algumas que sequer chegaram a se tornar realidade, como o Plano Agache, o Plano Doxiadis. Entre esses grandes movimentos de pensamento sobre os problemas urbanos da cidade, o Rio foi alvo de planos urbansticos no estruturantes em sua concepo e que observavam os problemas urbanos da cidade sob apenas uma perspectiva.
167 O primeiro plano estratgico da cidade do Rio de Janeiro foi uma tentativa de se quebrar com essa tradio de descontinuidade por meio de uma metodologia participativa, a idia era estabelecer um processo de planejamento continuado com a participao da sociedade e, de acordo com a metodologia catal, esse primeiro plano deveria formar com o segundo plano um ciclo de planificao. Mas, os planos se configuraram de outra forma, como foi observado no decorrer deste captulo, e a tradio de planificao descontinuada mais uma vez se perpetuou, mesmo se utilizando de uma metodologia que tenha propiciado a implementao de um ciclo de planificao, que j perdura por vinte anos em Barcelona.
Assim, partindo da premissa de que a metodologia do planejamento estratgico adotada por Barcelona similar adotada pelo Rio de Janeiro, quais os condicionantes que levam a resultantes diferentes de planificao nas duas cidades? Foi no intuito de responder essa pergunta apresentada na introduo desta tese, que foram realizadas 24 entrevistas em profundidade com diferentes agentes envolvidos diretamente no processo de planificao estratgica das duas cidades. A apresentao e anlise prvia destas entrevistas so apresentadas no captulo seguinte. 168 4. Pesquisa de Campo e Anlise de Dados.
Esta pesquisa uma anlise exploratria dos contextos polticos, sociais e histricos que impulsionaram planos institudos nas cidades de Barcelona e do Rio de Janeiro e os seus respectivos mecanismos institucionais. Dentro desta anlise, procurou-se desvendar a viso dos agentes envolvidos na concepo dos planos institudos nestas duas cidades, para observar o que sustentou ao longo do tempo os seus planejamentos e de que forma estes se configuraram. Para tal, utilizaram-se a pesquisa documental, bibliogrfica, conjuntamente com entrevistas em profundidade semi-estruturadas com 24 agentes envolvidos diretamente na concepo dos planos estratgicos das duas cidades, a partir da gerou-se as categorias para a anlise do material.
Em relao aos agentes do processo de planificao de Barcelona, optou-se para escolha dos entrevistados pelo critrio de acessibilidade. Os agentes ligados aos planos de Barcelona foram entrevistados dentro do prazo de seis meses em que foi realizada a pesquisa de campo na Espanha, foram feitas doze entrevistas presenciais durante a participao no Programa de Doutorado no Pas com Estgio no Exterior (PDEE) da CAPES. Em relao aos entrevistados no Rio de Janeiro, optou-se tambm pelo critrio de acessibilidade, ao final da pesquisa de campo igualou-se ao nmero de entrevistados de Barcelona. Todos os entrevistados, tanto no Rio de Janeiro como em Barcelona, participaram diretamente ou indiretamente do plano estratgico, sejam como elaboradores da metodologia, como gestores do plano ou como partcipes do processo de planificao, conforme descrito abaixo.
O primeiro entrevistado em Barcelona foi o Senhor Juan Camprecis, coordenador do Plano Estratgico de Barcelona. A entrevista auxiliou na construo de uma viso geral dos planos estratgicos de Barcelona, histria dos planos, metodologia, funcionamento, estrutura administrativa e executiva das atividades desenvolvidas pelo plano e os resultados alcanados no decorrer de todo processo.
A segunda entrevistada foi a Professora Doutora Mireia Belil, professora universitria e pesquisadora, que desenvolve estudos sobre a rea metropolitana de Barcelona na Fundaci Frun Universal de les Cultures, j participou do plano estratgico de 169 Barcelona em suas primeiras verses. A entrevista contribuiu com uma viso geral dos planos estratgicos de Barcelona, histria dos planos, metodologia, funcionamento. Contudo, a Professora possui uma viso crtica dos planos e dos resultados alcanados por ele.
O terceiro entrevistado foi o Senhor Joan Play, prefeito de Castellbisbal, municpio da regio metropolitana de Barcelona que faz parte do Plano Estratgico. O entrevistado contribuiu com uma viso de um agente diretamente envolvido no processo, avaliou de pontos positivos e negativos dos planos e de seus mecanismos de gesto e de concertao, alm de sua ligao com entidades como a Mancomunitat de Municipis de lrea Metropolitana de Barcelona. A viso de um municpio pequeno, como Castellbisbal, a respeito do plano, mostra como funciona o processo de concertao dos agentes e o que leva os prefeitos a participarem de todo processo. O entrevistado mostrou o que move os prefeitos a participarem de um processo liderado por Barcelona.
O quarto entrevistado na etapa de Barcelona foi o Professor Doutor Manuel de Forn, professor universitrio e consultor, participou da elaborao dos planos estratgicos de Barcelona e do primeiro plano estratgico do Rio de Janeiro, onde liderou a equipe de consultores contratada pela prefeitura do Rio de Janeiro. A entrevista auxiliou na construo de uma viso geral dos planos estratgicos de Barcelona e do Rio de Janeiro, alm da histria, metodologia, funcionamento, estrutura administrativa e executiva das atividades desenvolvidas dos planos, tanto do Rio de Janeiro como os de Barcelona.
O Senhor Josep Carreras, Chefe del Servei dInformaci i Estudis Territorials de la Mancomunitat de Municipis de lrea Metropolitana de Barcelona, instituio que possui ligao e caminha paralelamente ao Plano Estratgico de Barcelona, foi o quinto entrevistado em Barcelona. A entrevista mostrou a viso tcnica do processo de planejamento da regio metropolitana e serviu como base para entrevista posterior com o Senhor Jaume Vendrell.
O Senhor Jaume Vendrell, Gerente da Mancomunitat de Municipis de lrea Metropolitana de Barcelona, instituio que possui ligao e caminha paralelamente 170 ao Plano Estratgico de Barcelona, mostrou a ligao do plano estratgico de Barcelona com entidades como a Mancomunitat de Municipis de lrea Metropolitana de Barcelona, a tradio histrica de planejamento da regio e cultura dos municpios em se unirem para realizar o planejamento territorial conjuntamente. Durante a entrevista, foi possvel mapear como se realiza a implementao de polticas pblicas que agrupam diferentes municpios e agentes na regio metropolitana de Barcelona.
A stima entevista foi com o Senhor Jose Manuel Jurado, responsvel de Medi Ambient de la Comissi Obrera Nacional de Catalunya, sindicato que participa dos grupos de trabalho do Plano Estratgico de Barcelona. O entrevistado mostrou como algumas instituies presentes na metropolitana de Barcelona participam do plano estratgico por meio de grupos de trabalho, dando uma viso sindical sobre o plano. Assim como, descreveu o que leva a associaes como a Comissi Obrera Nacional de Catalunya (CCOO) a participarem do plano, que interesses tm, a quem representam e o que ganham com esta participao. Destacou a parte do plano que se relaciona ao meio ambiente, as estratgias que esto ligadas a este tema e sua conexo com o mundo sindical.
A oitava entrevista foi com o Senhor Jordi Lpez, Diretor Geral da LocalRet, instituio que participa dos grupos de trabalho do Plano Estratgico de Barcelona. O entrevistado mostrou, mais uma vez, como algumas instituies presentes na metropolitana de Barcelona participam do plano estratgico por meio de grupos de trabalho. Destacou estratgias ligadas a telecomunicaes e a importncia do setor para o desenvolvimento das grandes metrpoles. Corroborou alguns pontos da entrevista anterior com o Senhor Jose Manuel Jurado da CCOO.
A nona entrevista foi com o Senhor Carlos Martinez, responsvel, dentre outras atribuies, por acompanhar o Plano Estratgico Metropolitano de Barcelona na Comissi Obrera Nacional de Catalunya, instituio que participa dos grupos de trabalho do referido plano. O Entrevistado mostrou especificamente como a CCOO participa do plano estratgico por meio de grupos de trabalho, complementou a viso sindical sobre o plano, conferida pela entrevista realizada com Senhor Manuel Jurado da mesma instituio. Descreveu mais detalhadamente, e com exemplos prticos, o 171 que leva uma associao como a Comissi Obrera Nacional de Catalunya (CCOO) a participar do plano e o que ganha com esta participao. Destacou a parte do plano que se relaciona ao transporte pblico e negociao com a patronal, s estratgias que esto ligadas a este tema e sua conexo com o mundo sindical.
A dcima entrevista em Barcelona foi com o Professor Doutor Juli Ponce Sole, professor titular de direito administrativo da Faculdade de Direito da Universidade de Barcelona, especialista em Direito Urbanstico e diretor da Escola de Governo da Catalunha. O professor elucidou especificamente como funcionam os grupos de trabalho do Plano Estratgico, como so feitos os convites pelo escritrio do plano estratgico metropolitano de Barcelona para realizao de estudos, e o que feito com esses estudos aps suas publicaes. Detalhou o dia-a-dia da coordenao de um grupo de trabalho. Alm disso, apontou as questes jurdicas que envolvem a regio metropolitana de Barcelona do ponto de vista histrico e administrativo.
A penltima entrevista realizada em Barcelona foi com o Senhor Juan Martinez, Presidente da CONFAV (Confederacin de Asociaciones de Vecinos). O entrevistado tambm destacou especificamente como funcionam os grupos de trabalho do Plano Estratgico, como so feitos os convites pelo escritrio do plano estratgico metropolitano de Barcelona. Detalhou como se d a participao pblica no plano de Barcelona. Alm disso, apontou as questes relevantes sobre como so organizadas as reunies dos planos e como so discutidas questes ligadas implementao das polticas pblicas aps as estratgias a serem delineadas.
A ltima entrevista em Barcelona foi com o Professor Doutor Juan Subirats, que fez parte de um grupo de intelectuais responsvel pela anlise da reforma do Estado Espanhol e que fazia parte dos precursores da metodologia utilizada no plano catalo. O mesmo Professor faz parte do marco terico desta tese. A entrevista elucidou alguns aspectos da teoria do autor, assim como mostrou as similaridades da teoria com a metodologia de planificao catal. Apontou uma alternativa para construo de uma rede para estabelecer a governana metropolitana na regio metropolitana de Barcelona.
172 No caso do Rio de Janeiro, a pesquisa de campo foi entre os meses de junho e novembro de 2007, totalizando onze entrevistas. Devido limitao de tempo e dificuldade de acesso aos agentes envolvidos no processo de planificao carioca, decidiu-se interromper a coleta de dados e dar prosseguimento anlise das entrevistas realizadas. Assim como em Barcelona, todos os entrevistados participaram diretamente do plano estratgico, conforme descrito abaixo.
A primeira entrevistada foi a Professora Hlia Nacif, secretria de urbanismo na gesto do Lus Paulo Conde, prefeito da cidade do Rio de Janeiro de 1997 a 2000. A entrevistada acompanhou parte da implementao e do desenvolvimento do plano, e relatou sua experincia. A entrevista auxiliou na constituio da histria dos planos estratgicos, assim como mostrou as dificuldades de se realizar um planejamento continuado na cidade do Rio de Janeiro.
A segunda entrevista no Rio de Janeiro foi com o Senhor Bernardo Horta, terceiro diretor executivo do primeiro plano carioca. A entrevista mostrou como funcionava o primeiro plano do Rio de Janeiro, de que forma os conselhos presentes nele se estruturavam, qual a funo de cada conselho, como surgiu a idia de fazer o plano e as dificuldades e os xitos alcanados. Alm disso, foi possvel identificar as motivaes que levaram a iniciativa privada a participar do primeiro plano carioca.
A terceira entrevista foi com o Professor Doutor Carlos Vainer, professor do IPPUR (Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional) da UFRJ (Universidade Federal do Rio de Janeiro). O referido professor participou de alguns grupos de trabalho do primeiro plano do Rio de Janeiro e passou a ter a viso crtica de todo processo. Sua experincia resultou em um livro 1 (A Cidade do Pensamento nico) que critica a aplicao do mtodo catalo na cidade capital carioca. A entrevista possibilitou a reconstruo histrica de parte do plano, assim como do processo de crtica ao modelo aplicado.
A quarta entrevista foi com o Senhor Rodrigo Lopes, segundo gestor do primeiro plano estratgico do Rio de Janeiro. Mais uma vez, foi possvel recuperar o processo
1 ARANTES, O; VAINER, C. e MARIATO, E (org.). (2002). A Cidade do Pensamento nico. Petrpolis: Editora Vozes, 2002. 173 histrico do primeiro plano, de que forma ele foi constitudo e de que maneira se davam as relaes entre os diferentes conselhos e os agentes envolvidos no processo.
A quinta entrevista foi com a Professora Doutora Maria Alice Rezende de Carvalho, professora do IUPERJ (Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro). A entrevistada apontou vrios aspectos interessantes da constituio da identidade da cidade do Rio de Janeiro, das elites cariocas e de que forma isto pode ter contribudo nos desenvolvimentos dos planos estratgicos da cidade. Alm disso, a entrevistada participou de grupos de trabalho do primeiro plano estratgico do Rio de Janeiro.
A sexta entrevista foi com a Senhora Ceclia Maria Neder Castro, atual gestora do segundo plano estratgico da cidade do Rio de Janeiro. Por meio desta entrevista, foi possvel verificar como o plano funciona hoje em dia, de que forma a gesto feita e mapear porque o ciclo de planificao foi alterado.
A stima entrevista foi com o Professor Doutor Carlos Lessa, primeiro gestor do primeiro plano estratgico do Rio de Janeiro. A entrevista possibilitou um diagnstico do primeiro plano como um todo e a forma como a cpula do governo Csar Maia e o, na poca, secretrio de urbanismo Lus Paulo Conde, conceberam junto com a consultoria catal a estruturao do processo de planificao. Alm disso, foi possvel fazer um resgate histrico da cidade do Rio de Janeiro, da construo de sua identidade, da transferncia da capital para Braslia e das conseqncias desta transferncia na malha urbana e na estruturao das elites dirigentes do municpio.
A oitava foi com a Vereadora e Professora Doutora Aspsia Camargo. A entrevista critica muito o processo de planificao do Rio de Janeiro e a forma com que as elites dirigentes gerem a cidade por meio de um resgate da histria poltica do municpio, desde que era capital do pas at os dias atuais, pontuando suas principais lideranas em cada etapa.
A nona com o Senhor Srgio Guilherme Lyra de Aguiar, na poca presidente da Associao Comercial do Rio de Janeiro, coordenador da entidade mantenedora do primeiro plano estratgico carioca. A entrevista elucidou como se dava a parceira pblico-privada e como funcionava o consrcio mantenedor do primeiro plano do 174 Rio. Mostrou tambm o que fez com que os empresrios cariocas participassem do processo e como esta parceria se deteriorou ao longo do tempo, no se mantendo no segundo plano.
A dcima entrevista foi com o Deputado Estadual Lus Paulo da Rocha. A entrevista auxiliou no entendimento do processo de transio do governo Marcelo Alencar para o primeiro governo Csar Maia, a alterao no foco de planificao da cidade, a ascenso do planejamento estratgico e a dificuldade de se concertar as lideranas polticas da capital do Rio de Janeiro com as demais lideranas do estado.
A penltima entrevista foi com o Prefeito Csar Maia. A entrevista foi importante para entender de que forma um gestor pblico no Rio de Janeiro implementa e leva adiante um processo de planificao vindo de outro pas; o porque do ciclo de planificao, inicialmente delineado no primeiro plano, no ter se mantido no segundo. As dificuldades de concertao poltica dentro e fora do municpio foram postas durante a entrevista, assim como a relao e a gesto dos dois planos cariocas.
A ltima entrevista foi com o Senhor Sergio Magalhes, Secretrio de Habitao, que integrou o primeiro plano estratgico do Rio de Janeiro e que tambm fez parte do Conselho Executivo do plano. A entrevista corroborou algumas vises de diferentes agentes e, mais uma vez, apontou para a dificuldade de concertao poltica dentro da prefeitura do Rio de Janeiro.
Com base nas entrevistas feitas com os agentes acima relacionados, foram criadas as categorias utilizadas para proceder anlise de contedo. Optou-se por trabalhar com uma grade aberta, na qual, aps a realizao das entrevistas semi-estruturadas, para analis-las por meio da tcnica de anlise de contedo, as categorias no so definidas preliminarmente, elas surgem conforme o pesquisador l o material recolhido e observa, por meio de sua interpretao, a recorrncia de elementos que podem ser agrupados em categorias. Assim, a partir destes elementos que as categorias e subcategorias so criadas e agrupadas em uma rede lgica, como veremos mais adiante. Ao fim da pesquisa, estabelece-se a grade categrica final, levando-se em considerao os arranjos feitos no decorrer do trabalho (VERGARA, 2005). Aps a anlise das entrevistas, as categorias so criadas e relacionadas ao marco terico e, a 175 partir da relao entre elas, responde-se ao problema de tese apresentado na introduo deste trabalho.
Para organizar e facilitar a anlise e a interpretao das falas dos referidos agentes, fez-se o uso do software de anlise de contedo, Atlas ti. Inicialmente, introduziram- se as transcries das entrevistas no software, realizou-se uma leitura inicial, em que foram identificados os trechos presentes nas transcries das entrevistas, alguns destes destacados a seguir, elementos recorrentes em todas as entrevistas. Esses trechos foram utilizados como unidades de anlise. A partir desta identificao, agruparam-se esses elementos em categorias e subcategorias que foram criadas no decorrer da leitura das entrevistas e da recorrncia de determinados elementos presentes em suas unidades de anlise. Aps essa leitura inicial, voltou-se ao marco terico da tese para verificar se as categorias criadas estavam de acordo com as teorias utilizadas, em seguida, procedeu-se leitura final da consolidao dos dados.
Assim, observando a fala do primeiro entrevistado, Carlos Martinez, dentro do cenrio complexo do plano estratgico de Barcelona surgem elementos para criao da categoria dotes socioculturais, o que pode ser verificado em sua fala quando ele perguntado o que leva as pessoas a participarem do plano estratgico de Barcelona:
Digo-lhe que interessante, que tem que participar etc. Mas, no tenho uma chave que desperta isso, o que faz com que nossas pessoas tenham vontade de participar disso. O sindicato tem claramente seus objetivos que so de carter sindical, desde reivindicaes econmicas at reivindicaes sociais. Transcender o debate do plano estratgico para um espao onde podemos solucionar nossos problemas difcil para falar para o trabalhador por meio de uma entidade sindical [...] em uma empresa, ou para bancrios, portanto, nesse sentido, nenhuma h resposta certa, mesmo porque no as tenho. Mas me parece muito importante que as organizaes no mbito, dentro do possvel, tenham uma estrutura que nos permita manter o contato e discutir com opinies sobre questes que tm conseqncias para todos os trabalhadores.
O mesmo entrevistado, durante a sua fala, destaca elementos que acabam por apontar a criao da categoria porosidade institucional, isso pode ser notado quando o 176 entrevistado se refere forma como o plano estratgico metropolitano de Barcelona gerido:
[...] o plano estratgico funciona fundamentalmente com um conselho de prefeitos, e depois tem outro mbito de direo que de alguma forma o que faz agrupar os setores econmicos, os distintos setores sociais conjuntamente com representao deste conselho de prefeitos. Basicamente, esta a estrutura do plano estratgico. Na fase de criao das linhas estratgicas se criam as comisses de trabalho com participao social [...] que vo discutir os produtos, desenhos distintos projetos sociais, urbansticos, de moradia.
Na anlise da entrevista, essas duas categorias esto associadas criao de outra categoria que emerge na fala do entrevistado, a categoria agenda poltica, fato que aparece em sua fala da seguinte forma:
[...] a administrao em 2004, creio que foi, se reuniu para promover um acordo estratgico em diferentes temas que pareciam entraves para que os investimentos que vinham das Generalitat se alinhassem assim nesse sentido. Mas esse foi um macro acordo estratgico, esses acordos estratgicos so teis, mas no poderiam se desenvolver seguramente e de forma suficiente se no viram marco de discusso de carter local, o que entendo isso.
Sendo assim, dentro da entrevista de Carlos Martinez, destacam-se elementos para criao de trs categorias, a porosidade institucional, os dotes socioculturais e a agenda poltica que pela anlise empreendida se encontra associada s duas primeiras categorias destacadas. J de acordo com a anlise da entrevista de Jaume Vendrell, dentro do cenrio complexo do plano estratgico de Barcelona, surgem elementos para criao de, dentre outras categorias, de forma mais evidente da categoria responsividade institucional, fato que se observa quando o entrevistado relata a forma com que as verbas so divididas entre os municpios que participam da rea Metropolitana de Barcelona e da Mancomunitat de Municicpis de Barcelona, entidades que seguem as linhas estratgicas definidas dentro do plano catalo:
Sim, quanto mais pobre o municpio mais recursos [...] O grosso, desde o ponto de vista aritmtico do plano de investimentos, tem trs partes [...]: uma que reparte pela populao, outra que se pondera e se reparte por universo 177 econmico, isto , populao mais universo econmico, e a ltima parte de obra metropolitana generalista, o que chamamos de investimentos estratgicos.
O entrevistado tambm destaca em sua fala os dotes socioculturais presentes em Barcelona, principalmente no trecho da entrevista onde descreve a criao voluntria da rea Metropolitana de Barcelona e da Mancomunitat de Muinicipis de Barcelona, como j observado em um captulo anterior desta tese, instituio de livre associao onde os municpios compartem servios e fazem conjuntamente a gesto territorial da regio metropolitana de Barcelona:
Por isso, creio que ns somos a nica rea metropolitana criada voluntariamente, de carter voluntrio, do mundo, pelo menos da Europa, com certeza, criada voluntariamente pelos municpios. Uma coisa so elementos de coordenao sim que h no mundo, mas com vocao finalista, sim de execuo de servios e obras. Devemos ser a nica da Europa seguramente.
De acordo com a leitura e a interpretao da fala do entrevistado, essas so as principais categorias que emergem, e ambas esto associadas agenda poltica, estruturando um ciclo de planificao continuado desenhado dentro do plano estratgico de Barcelona, e, para caracterizar tal relao, o entrevistado destaca a influncia mtua que ocorre entre o plano estratgico e as aes empreendidas pela Mancomunitat:
Neste sentido, eu penso que h uma influncia mtua. No? O trabalho reverte. Quando ns nos aplicamos no que seja urbanizar um polgono industrial, que tem uma especial dedicao ao assunto de conhecimento e novas tecnologias, e, talvez, algo que captado pelo plano estratgico e vice e versa. E, s vezes, ns aplicamos a nossa verba em espaos fsicos ou lugares que so prioritrios tambm para o plano, para o plano estratgico, h uma influncia mtua, mas no uma dependncia.
Na anlise da fala de Juan Camprecis, surgem elementos que constituem a categoria porosidade institucional, alm de elementos da categoria adaptabilidade institucional, que para o entrevistado so os que esto associados com maior peso categoria agenda poltica, estruturando um ciclo de planificao continuado, desenhado dentro do plano estratgico de Barcelona. Sobre os elementos que, de acordo com a anlise 178 empreendida, esto associadas categoria porosidade, o entrevistado destaca que o fato do escritrio no ser da prefeitura, mas ser uma associao autnoma, facilita a participao de outras instituies, e torna o plano mais poroso:
O presidente do plano o prefeito, mas este escritrio no da prefeitura, ns no somos funcionrios da prefeitura, um escritrio parte e o plano estratgico tem seu estatuto, sua ordenao jurdica parte da prefeitura, e temos uma forma jurdica que temos na Espanha que se chama associao e assim funcionamos, digamos. Eu creio que isso um dos xitos do plano, ter externalizado, trazendo para fora da prefeitura o processo, porque facilita muito mais a cumplicidade e o consenso com outras instituies. Se isso fosse feito dentro, e partindo da prefeitura, mais fcil cair em suscetibilidades ou freios [...].
Em relao aos elementos que passam a constituir a categoria adaptabilidade, o entrevistado destaca o fato do plano estratgico de Barcelona deixar de ser um plano apenas para a cidade e passar a ser um plano metropolitano. Essa deciso foi tomada com base em uma estrutura urbana que foi se configurando ao longo do tempo. Assim, para o plano deixar de ser municipal e passar a ser metropolitano fez-se a adaptao de uma instituio a uma realidade que j existia:
Primeiro, uma observao, fizemos trs planos estratgicos de Barcelona, existem trs verses do plano estratgico de Barcelona, 1990, 1995, 1999. E o quarto plano do ano de 2003, e o primeiro plano estratgico metropolitano. Nascemos o plano estratgico metropolitano, j tnhamos a experincia de trs planos anteriores. As razes por que chegamos a esta concluso, porque a realidade estava nos indicando. Ns temos a realidade de uma cidade central, radiante, pequena, 97 km2, um milho e meio de habitantes. Mas temos, ao redor da cidade, um conjunto de cidades que na lgica do domiclio, da atividade econmica, do cio etc., cada vez mais, a populao, digamos, vive em um lugar, trabalha no outro, compra em outro lugar. A mobilidade tem este entorno metropolitano, faz que quando quisermos dizer coisas de promoo econmica, coisas de polticas de habitao, coisas de polticas de estruturas de mobilidade etc. muito difcil diz-lo exclusivamente para uma cidade central. Porque ademais, a cidade de Barcelona uma cidade muito construda, no h espaos livres para se construir, j esta muito urbanizada, e se eu quero planejar novos elementos de urbanizao, desde centros de negcios etc. tenho que pensar sempre neste cenrio metropolitano; impossvel pens-lo 179 estritamente para o cenrio de Barcelona. Ento, digamos, era evidente que o que a cidade real, onde vive, onde trabalha, onde se move a gente, no a cidade de Barcelona se no o entorno metropolitano. Entorno metropolitano, que em alguns casos um contnuo urbano, porque no h separao, uma rua de um lado um municpio, de outro outro municpio[...].
Joan Play, prefeito de Castellbisbal, em sua fala, destaca elementos que constituram duas categorias, a primeira so os dotes socioculturais e a segunda, a porosidade institucional. De acordo com a interpretao da fala do entrevistado, so os elementos destas as duas categorias que esto associadas com maior peso categoria agenda poltica. Em relao aos dotes socioculturais, ao ser perguntado o que leva um prefeito a participar do plano estratgico de Barcelona, o entrevistado destaca a importncia de trabalhar junto com outros municpios e que deste trabalho conjunto depende o futuro de todas as cidades que fazem parte da regio metropolitana de Barcelona, conforme trecho retirado de sua entrevista e que segue abaixo:
Estamos inter-relacionados, no podemos evitar. Ento, o pacto que vai ter no plano estratgico, por um lado, vai ser a luz de todos esses projetos para existir e dar uma imagem a eles. Sobretudo, transladar a cidadania, uma mensagem no sentido de que o crescimento no individual, de que isso coletivo e que os problemas, mas tambm os benefcios do futuro, ns temos de compartilhar entre todos.
Em relao aos elementos que compem a categoria porosidade institucional, de acordo com a anlise empreendida neste trabalho, o prefeito destaca a importncia da presena de diferentes setores da sociedade no plano estratgico de Barcelona:
Eu penso que uma parte importante, eu penso que o bom deste plano que no um plano s da parte pblica, pois desde o princpio participa a parte privada tambm. Desde o princpio, a parte privada est representada. Eu penso que isso muito bom [...] no plano estratgico h uma representatividade do mundo industrial, empresarial, poltico, importante [...].
Por meio da anlise da fala de Jordi Lopz, emergem com maior destaque elementos que compem as categorias dotes socioculturais e a adaptabilidade institucional, estando, na interpretao empreendida de sua entrevista, as referidas categorias como 180 fatores mais associados categoria agenda poltica. Em relao aos dotes socioculturais, o entrevistado destaca a importncia dos municpios trabalharem em conjunto para alcanarem objetivos comuns e a tradio dos municpios catales em realizar planejamento conjunto:
[...] eu creio que ao final chega um momento de maturidade, seja necessrio dizer isso, como uma comunidade de vizinhos, se os vizinhos no se falam nem colaboram, claro que h como sobreviver, mas existem coisas que no se consegue fazer bem. Ento, sei que h cidades que comea a colaborar e h uma que no colabora normalmente, a que no colabora perde, perde capacidade de deciso, perde terreno, perde mercado de trabalho, perde. Quando isso comea a funcionar vira uma necessidade para os municpios.
Quanto adaptabilidade institucional, pode-se destacar na fala do entrevistado a importncia da necessidade de se pensar a regio metropolitana como um todo, justificando assim o porqu o plano de Barcelona deixou de ser municipal passando a ser um plano metropolitano:
Creio que os marcos de fronteira fsica ou jurdico legal so marcos que no se ajustam com a realidade atual. dizer que uma fronteira de um municpio h alguns anos se sabia onde estava, agora no se sabe mais onde fica a mesma fronteira. Existe um contnuo de edificao das mais diversas variedades. Cada vez mais, no podemos pensar somente em cidades ou povos como ilhas, se no como redes que inter atuam. impossvel poder desenhar uma poltica, digamos, urbana sem ter em conta esta nova realidade. Os municpios, os espaos so os mesmos, e ns temos que pensar no entorno. O entorno normalmente quer desfrutar das mesmas vantagens.
Alm disso, a fala do mesmo entrevistado pontua a presena de elementos que apontam para criao de mais uma categoria, a categoria personalismo poltico. Esse personalismo acaba se consolidando como uma das categorias de anlise, como veremos mais adiante. Esses elementos que emergem da fala do entrevistado podem ser observados quando o referido agente questionado a respeito de como so convidados para realizarem estudos tcnicos ou pareceres no mbito do plano estratgico de Barcelona, conforme trecho abaixo destacado:
Normalmente, as pessoas se conhecem, como no Rio de 181 Janeiro, mas conhecemos as pessoas do plano estratgico, o Santacana, [...] j faz alguns anos temos contatos de tempo em tempo e, normalmente, quando h necessidade de se convidar algum para o tema de telecomunicaes naturalmente chamam a nossa instituio.
Da anlise da fala do entrevistado Jose Manuel Jurado, emergem com maior destaque elementos das categorias porosidade e responsividade institucional. E, segundo a interpretao empreendida nesta tese, na entrevista do referido agente estes elementos so os mais associados agenda poltica. Quanto porosidade institucional, a categoria pode ser observada quando o entrevistado destaca a importncia da possibilidade de diferentes agentes estarem discutindo questes diversas dentro do plano estratgico, fato que destacado no trecho que segue:
[...] estamos falando de temas que afetam a realidade social, ou seja, atividade econmica de trabalhadores, e tambm a qualidade de vida dos cidados [...], mas os sindicatos tambm se preocupam tambm com os processos da sociedade como um todo. Ns somos um sindicato de uma parcela, mas no cuidamos somente da fronteira com as empresas. Preocupamos-nos em troca social e normas mais justas e solidrias. Se queres, aqui, temos um frum, porque estamos em contato com a patronal, com empresas, com setores pblicos, cmaras de comrcio, gestores imobilirios, gestores de meio ambiente, empresas de servio, ou seja, onde esto muitos dos interlocutores necessrios para fazer de verdade interlocues no campo e, a partir da, tirar concluses necessrias para corrigir as deficincias.
Em relao responsividade, segundo Jose Manuel Jurado, o plano estratgico reage a estmulos e s necessidades dos agentes envolvidos no processo, o que pode ser detectado quando se perguntou ao entrevistado como se desenvolviam os estudos presentes dentro plano:
[...] s haver propostas de estudos por parte de qualquer instituio que participe do plano, ou seja, h um problema como passou com a mobilidade [...] houve uma proposta relativa aos planos industriais [...] a partir da o plano encomenda um estudo a uma entidade, um grupo tcnico, para fazer um estudo com resultados em termos de mobilidade.
Analisando a fala de Josep Carreras, por meio da interpretao de sua entrevista, 182 emergem elementos da categoria dotes socioculturais como a principal categoria associada agenda poltica, o que pode ser observado em sua fala a respeito da cooperao entre diversos agentes dentro do plano estratgico em busca de um futuro comum:
[...] este um bom ponto de partida para entender que o plano estratgico tambm uma associao voluntria de municpios, empresas e instituies de diversas naturezas que tenta pensar o que necessrio fazer ou planificar agora para que o futuro... O futuro competitivo, desde o ponto de vista econmico, e de qualidade, desde o ponto de vista cvico, que se pode fazer que se possa produzir. Ento, o plano estratgico de fato no tem nenhuma competncia que lhe permita obrigar a fazer nada. Simplesmente um acordo. um acordo entre distintos operadores da poltica, do territrio, que chegam a um acordo para desenvolver este futuro prximo.
Emergiram tambm na anlise da fala do entrevistado elementos das categorias porosidade, adaptabilidade e a responsividade institucional associadas agenda poltica. Assim, dentro da anlise da fala de Josep Carreras, destacam-se categorias ligadas s instituies de Barcelona e aos dotes socioculturais.
Da anlise da entrevista de Juan Martinez emerge com maior destaque elementos da categoria dotes socioculturais. Na anlise da fala do entrevistado, essa foi categoria mais associada categoria agenda poltica, conforme trecho abaixo no qual ele avalia a importncia da participao da instituio a qual representa dentro do plano estratgico de Barcelona:
[...] existem temas que cremos ser muito importante participar, entre outras coisas. Por que temos de ir? Porque se no falarmos de infra-estrutura, se no falarmos de servios, o contexto nos leva abaixo [...] O que no podemos deixar de fazer disseminar a idia, porque se no disseminamos a idia o deixaremos que s um fale [...] Se ficarmos separados, alguma coisa no funcionar bem.
Apesar de o entrevistado apontar pontos negativos no processo de participao dentro do plano de Barcelona, por acreditar que existem muitas instituies sendo consultadas com pouco tempo para se expressar, ele acredita ser relevante e importante a participao no referido mecanismo de planificao da cidade e da 183 regio metropolitana. O entrevistado destaca que essa participao se configura como um processo democrtico, pois passvel de mudana e, por isso, a instituio que ele representa participa e, nesse ponto, dentro da anlise desenvolvida nesta tese, so destacados mais uma vez elementos para a constituio da categoria dotes socioculturais:
No incio, chamaram e se apresentaram para trabalhar 750 entidades, [...] se pretendia que de cinco em cinco reunies, essas 750 entidades pudessem desenvolver suas idias e seus projetos. Como te disse, foram cinco comisses e 150 pessoas por comisses, se as 150 pessoas por comisso tivessem que intervir nas reunies por pelo menos 5 minutos isso superava completamente todo o tempo que havia para se desenvolver a discusso. O que se viu desde um primeiro momento foi que havia um planejamento com o qual as pessoas s aportavam coisas em que o conceito de participao era muito reduzido. [...] Qualquer plano estratgico a coisa mais de uma conta de que tem a participao, se no as pessoas no seguem. Se no, no um plano estratgico sem participao. O que foi feito, que ao por em marcha a participao, o prprio tempo e a forma de planejamento do plano faz com que essa participao seja limitada. [...] Se for democrtico pode mudar, se voc entende que democrtico aquilo que lhe permita participar, que lhe permita mudar democrtico. Mas, para ser democrtico necessrio que se mude e que se veja o resultado [...] Mas, se o resultado dessa participao for simplesmente consultiva, o conceito de democrtico acaba caindo no escutar e tambm implicando em que voc escute. Mas, creio que participar gerar resultados mais positivos, e creio que a administrao tem que abaixar um pouco mais de de dar mais participao ativa para as pessoas que esto vivendo nessas cidades [...], apesar de avaliar mal, importante que entendamos que temos muito tempo daqui para frente, no podemos querer que um ano consigamos fazer melhorar toda a parte de participao que no a nica. Temos que pr em marcha muitas outras coisas e outras que esperamos que coloquem, esperamos dentro de 3 ou 4 anos que se normalize a situao.
De acordo com a anlise desenvolvida da fala de Juli Ponce Sole, destacam elementos da categoria porosidade institucional como a mais associada aos elementos da categoria agenda poltica, conforme trecho abaixo, em que o entrevistado destaca a rede de agentes que o plano tenta acionar para criar consenso com intuito de gerar polticas pblicas:
184 Eu creio que o plano estratgico metropolitano e todas as suas formas de trabalho avanam um pouco na idia que est um pouco em voga na cincia e poltica e noutras cincias, que a idia de governana. Portanto, o plano estratgico metropolitano em todos os seus trabalhos tenta acionar uma rede de atores pblicos e privados pensando conjuntamente sobre problemas que afetam a rea metropolitana. Eu creio que esse um grande mrito. Eu creio tambm que se faz um esforo para obter efetivamente a um consenso mnimo em algumas questes sobre as quais todo mundo pode estar de acordo. O mdico seria estabelecer um standard mnimo de consenso, isso positivo, e logo depois se tem o mrito de difundir os trabalhos e de tentar chegar a responsveis, neste caso pblicos, com resultados dos trabalhos, para que estes possam adot-los como polticas pblicas.
Na anlise da entrevista de Manuel Forn, destacam-se os elementos das categorias responsividade e adaptabilidade institucional, sendo que esses elementos so os que esto mais associados aos elementos da categoria agenda poltica, influenciando a estruturao de um ciclo de planificao continuado em Barcelona. Em relao aos elementos que se enquadram e do suporte criao da categoria responsividade institucional, destacou-se da fala do entrevistado o trecho onde comenta sobre a elaborao do plano estratgico em resposta a uma crise anunciada, tirando proveito de uma janela de oportunidade que foi aberta, conforme destacado em um captulo anterior desta tese, os jogos olmpicos:
As razes mais claras que havia neste momento que a cidade estava em uma crise econmica importantssima, um ndice de desemprego muito alto, mas muito alto quer dizer de 20 e pouco %. Com uma crise industrial muito importante, ento tnhamos que buscar alternativas econmicas a tudo que estava se realizando naquele momento. Feito, o plano iniciou como quase um plano de marketing urbano, de atrair investimentos, de buscar aquelas coisas que necessitava Barcelonam para converter-se de uma cidade industrial em uma cidade de servios, sobretudo, tendo em conta se havia dado os jogos olmpicos e que a transformao urbana fsica j estava assegurada.
Quanto aos elementos associados categoria adaptabilidade, o entrevistado destaca que foi necessrio, para criar uma estrutura participativa, que proporcionasse credibilidade ao plano. Era necessrio que o processo de planificao no fosse dirigido pela prefeitura. Assim, adaptou-se a estrutura institucional do plano, criando 185 um escritrio autnomo, conforme trecho destacado da fala do agente abaixo:
Ento, rapidamente se viu que o plano estratgico, se queramos que fosse um elemento participativo srio, no podia ser dirigido fisicamente pela prefeitura.
De acordo com a anlise da entrevista com a realizada com Mireia Belil, apesar de a entrevistada ter diversas crticas ao processo de planificao de Barcelona, surgem elementos relacionados categoria porosidade institucional. Alm disso, conforme interpretao da fala da agente em questo, a categoria porosidade a que mais est associada aos elementos da categoria agenda poltica, influenciando a estruturao de um ciclo de planificao continuado. A entrevistada relata que, no incio, o plano estratgico teve sua importncia, mas que depois o plano perdeu fora, conforme trecho abaixo:
No incio, eu creio que foi uma boa maneira de aglutinar distintas entidades, distintas personalidades, em tentar definir o que teria de ser Barcelona, a nvel econmico, a nvel poltico, a nvel social, especialmente a nvel econmico. O plano estratgico comeou como um plano de melhorar a competitividade econmica. Vinte anos depois, a verdade que tem um papel pouco relevante na evoluo de Barcelona. Ou seja, segue havendo um escritrio, segue produzindo coisas, fazendo reunies, mas no uma referncia para as polticas que se desenvolvem no pas.
Em relao aos elementos ligados criao da categoria porosidade, ainda, a entrevistada destaca que o plano teve uma proposta interessante quanto participao, unindo na mesma mesa de discusso pessoas distintas:
Que o prefeito de Barcelona fale com o chefe da patronal, eu creio que um processo natural, que no se necessita de nenhum plano. Agora, sentar os sindicatos, a patronal, o prefeito, todos em uma mesma mesa, pois seguramente isso foi feito no plano.
Contudo, na viso da referida agente, a respeito desta participao, remonta ao fato j destacado por ela em trecho anterior, a perda da fora. Atualmente, Mireia Belil muito crtica em relao a esta participao:
186 [...] h um compromisso social ao qual sou muito crtica. Bom, h um compromisso social, e no sentido de que se te convocam, voc necessita de uma srie de proposies metropolitanas e que todo mundo est de acordo. Pois estas proposies so reunies [...], s reunies do plano e aprovao do plano vo quem quer, no obrigatrio e no vo todos. Que quer dizer, que firmem que esto de acordo em participar, no quer dizer que logo isto se transforma nas polticas de seus municpios.
Com base na anlise e na interpretao da fala de Juan Subitarts, surgem elementos relacionados categoria adaptabilidade institucional. Alm disso, conforme interpretao da fala do agente em questo, a referida categoria a que mais est associada aos elementos da categoria agenda poltica, estabelecendo um processo de articulao de agentes com objetivos comuns em torno de uma poltica pblica estruturada. O entrevistado relata que, na mesma poca da alterao do regime poltico, mais especificamente com a queda de Franco, a cidade de Barcelona necessitava de uma reformulao e revitalizao e, com isso, as instituies tiveram que se adaptar nova realidade poltica e s novas necessidades que surgiram com ela. Assim, o projeto olmpico se apresentou como alternativa de atrair investimentos para a cidade e disseminar uma viso estratgica sobre o planejamento territorial. As instituies se adaptaram e alteraram a agenda poltica, de acordo com a percepo do entrevistado, conforme se pode notar em trecho abaixo destacado da transcrio da entrevista do referido agente:
Ento, quando muda o regime poltico, h uma oportunidade de se fazer coisas, de mudar a cidade, e de alguma maneira aplicar a agenda de intervenes que havia sido acumulada durante muitos anos. O que se passa que no havia dinheiro, no havia muitos recursos, ento vs quando... Estou falando do ano de 79 j se passaram 30 anos, quando foi eleito o primeiro governo democrtico local com o Narsi Serra como prefeito, quando surgiu a idia dos jogos olmpicos. A idia dos jogos olmpicos era uma idia que reunia muitas caractersticas interessantes. Por um lado, era um projeto internacional, logo, muito atrelado idia de mudar a cidade atravs de grandes acontecimentos internacionais, os dois outros eventos anteriores foram exposio de 29, logo a exposio universal do princpio do sculo XX, e os jogos olmpicos se apresentaram como uma terceira grande oportunidade. Portanto, era preciso aproveitar essas oportunidades, j que Barcelona no capital Estado no 187 acumula recursos como Madrid. Ento, no momento em que se conseguiu de alguma maneira ver esse projeto como um projeto a ser compartilhado, inclusive antes de haver a concesso dos jogos olmpicos, se criou uma plataforma de interesses pblicos e privados para defender a candidatura olmpica. Criou-se uma espcie de comisso de comit olmpico, onde cada uma das grandes empresas catals colocou dinheiro para ajudar na gerao desta... E isto, j foi o embrio, o incio do plano estratgico. Porque essa gente, empresas, sindicatos, universidades, junto com o municpio se colocaram de acordo em pensar como impulsionar os jogos olmpicos, mas, mais alm dos jogos olmpicos, em como impulsionar uma reflexo sobre a cidade, como teramos que mudar essa cidade. O mais interessante do processo [...], e isso eu destacaria e contrasta com o que passa agora em Barcelona, que a liderana do projeto uma liderana pblica. O municpio e a prefeitura tinham um papel muito importante, a prefeitura foi quem criou o plano estratgico, foi quem organizou o plano estratgico, foi quem implicou os empresrios, os sindicatos, as universidades, e convocou os profissionais para que: tinham muitos projetos j preparados para a cidade para implicar-se nesta reflexo.
Com isso, pode-se preliminarmente definir, de acordo com a anlise das falas dos agentes entrevistados em Barcelona, o surgimento e a consolidao de trs categorias que fazem parte de fatores institucionais e esto ligadas a condicionantes institucionais: porosidade institucional, adaptabilidade institucional e responsividade institucional. Assim como outras duas categorias: dotes socioculturais, ligada a condicionantes histricos e personalismo poltico, ligadas a condicionantes polticos. Alm disso, surgiu tambm a categoria agenda poltica que est associada a todas as demais categorias encontradas. Assim sendo, na prxima etapa da anlise de dados, passaremos a observar e interpretar as falas dos entrevistados do Rio de Janeiro, da mesma forma que se procedeu com os entrevistados de Barcelona, buscando consolidar as categorias j estabelecidas nas entrevistas de Barcelona e alguma categoria nova que, porventura, possa surgir durante a anlise.
Foram entrevistados no Rio de Janeiro, assim como em Barcelona, doze agentes envolvidos diretamente e indiretamente na constituio dos planos estratgicos da cidade. O primeiro perfil discursivo a ser analisado o de Aspsia Camargo, que identifica em sua fala elementos associados categoria personalismo poltico. Esse personalismo, de acordo com interpretao empreendida na fala da entrevistada, est 188 associado categoria agenda poltica. Assim, Aspsia Camargo destaca em sua entrevista o personalismo que existe dentro da prefeitura do Rio de Janeiro influenciando a constituio da agenda polticas pblicas, conforme trecho destacado abaixo:
um total personalismo, e eu acho que isso no era assim no primeiro mandato. No era assim no primeiro mandato. Se agravou no segundo e se agravou mais ainda no terceiro mandato. Neste terceiro mandato, talvez at por conta do Pan, que foi uma deciso ousada dele, e positiva para a cidade, mas que ele tomou como uma proposta exclusivamente sua, ele no quis partilhar com o governo federal nem como o governo estadual, ele quis assumir a liderana e a identificao total do projeto.
Em relao interferncia dos elementos da categoria personalismo poltico e sua associao com os elementos da categoria agenda poltica, na composio da agenda poltica, a entrevistada destaca:
uma concepo de administrao, , ao mesmo tempo, um loteamento muito grande poltico da mquina administrativa, porque isso no aconteceu no primeiro governo do Csar, mas foi pirando medida que as administraes se sucederam, e hoje ns temos realmente um governo loteado por foras polticas e por protegidos polticos dele. Ento, isso tambm fragiliza muito qualquer planejamento, porque o objetivo principal o voto na prxima eleio. E quando o objetivo o voto na prxima eleio no a ao estruturadora de um plano estratgico. Isso a no resta a menor dvida.
O segundo entrevistado do Rio de Janeiro a ter sua fala analisada e interpretada no mbito deste trabalho foi Bernardo Horta que, aps a anlise dos dados, verificou-se em sua fala um destaque para a presena de elementos ligados categoria porosidade institucional. Fato que pode ser corroborado por meio do trecho da fala do entrevistado abaixo destacado, em que o entrevistado observa a metodologia utilizada no primeiro plano estratgico do Rio de Janeiro, e o fato desta metodologia ser participativa ter propiciado a mobilizao de diferentes agentes:
Se a gente falar sobre a metodologia de plano estratgico, a sim a experincia vivida l em Barcelona, de certa forma, foi colocada aqui disposio do programa de planejamento 189 estratgico aqui no Rio. Especialmente, a forma como foi realizada, no esquema de grande participao das camadas sociais, econmicas, que esto presentes l em Barcelona e aqui no prprio Rio de Janeiro. Houve uma forte mobilizao, o plano foi construdo com base nessa mobilizao. Eu me recordo na poca que eu dirigia as reunies semestrais de prestaes de contas, essas reunies contavam sempre com quatrocentas, quinhentas, seiscentas pessoas. Isso prova de que havia um interesse pelo tema e pelas questes que eram ali tratadas.
A prxima entrevista analisada foi a de Carlos Lessa e, de acordo com a anlise neste trabalho, empreendida a fala do entrevistado, em alguns trechos apresenta, dentre outros elementos, fatores que podem ser ligados categoria personalismo poltico. Estando a categoria personalismo poltico dentro da interpretao realizada da fala do referido agente, associada com a categoria agenda poltica. Esse personalismo pode ser destacado dentro do trecho abaixo retirado de sua entrevista quando analisa o esvaziamento do plano estratgico do Rio de Janeiro:
Agora, a estrutura do plano no foi consolidada, ele foi descontinuado como esforo. Essa cooperao entre a prefeitura e as trs outras entidades se completou neste primeiro plano, mas no houve continuidade. O prprio Conde, que vem a ser prefeito da associao do Csar Maia, ele tinha sido o proponente e, de certa maneira, esvaziou o plano estratgico. E houve muitas querelas tambm entre as comisses que deviam fazer os planos de bairro, se bem que so coisas de natureza muito diferente. O Csar Maia encaixou, digamos assim, algumas das principais redes de (...) popular. Para a minha surpresa, depois que ele se reelegeu, ele abandonou... muito surpreendente isso.
Dentro da fala do entrevistado Carlos Vainer, aps a anlise e interpretao empreendida, tambm se identificam elementos referentes categoria personalismo poltico. Alm disso, a mesma categoria no decorrer da leitura da transcrio a categoria que mais se associa agenda poltica, o que pode ser observado por meio do trecho abaixo destacado, em que o agente entrevistado ressalta que dentro de sua concepo no houve articulao dentro do processo de planificao e da incapacidade de conduo do processo por conta de fatores polticos:
190 No Rio de Janeiro, nunca foi, mesmo naquele primeiro momento, numa pequena elite, foi uma tentativa de articulao fracassada, porque as elites que encabeavam no so capazes de conduzir um processo hegemnico na cidade do Rio de Janeiro. Uma anlise da cidade do Rio de Janeiro no tem um grupo dominante capaz de estruturar uma coalizo poltica na cidade. A cidade lida com fragmentaes, negociaes segmentadas entre poder pblico, e voc v, porque o Csar Maia e o Conde romperam? Expressam vises diferentes de cidade? Parece que no. O que me explica isso? Eu s posso pensar em interesses segmentados, no h projeto, ou alguma coisa de estado. Mas se voc perguntar o que eles pensam em desenvolvimento da cidade, eles vo falar a mesma coisa. No entanto, so de partidos diferentes, tambm no ideologia, porque j trabalharam juntos, no questo ideolgica.
A anlise da entrevista de Ceclia Maria Neder Castro identifica dentre outras coisas a forte presena de elementos ligados categoria personalismo poltico, e aponta a associao destes elementos com os elementos da categoria agenda poltica. Fato que pode ser corroborado por meio do trecho abaixo, retirado da entrevista do referido agente, quando a atual gestora do plano estratgico do Rio de Janeiro questionada a respeito do fato do segundo plano estratgico do Rio de Janeiro estar dentro da estrutura da prefeitura, e no ter um escritrio autnomo, e se este fato no tiraria a autonomia dela como gestora:
[...] Eu tive que me submeter s orientaes do prefeito. Acho que no momento para a situao poltica, na ocasio, acho que isso est correto. Acho que a gente pecou um pouco em manter a sociedade informada o tempo todo. Nesses dois anos de pan-americano, a prefeitura inteira voltada para outros assuntos, e a gente deixou um pouco de lado. Estamos retomando agora com o oramento participativo, estamos fazendo um levantamento de tudo o que conseguimos fazer, dos projetos que foram para frente e os que no foram e fazemos agora um monitoramento desse processo para depois poder voltar questo da regio metropolitana. Acho que poderia ter sido maior se a minha equipe tivesse sido mantida, do jeito que estava, em termos de monitoramento, mas acho que em termos de prximo passo, aqui melhor. um momento de transio.
Na anlise da fala de Csar Maia, de acordo com a interpretao feita na anlise de dados desta tese, h tambm a presena de elementos ligados categoria personalismo 191 poltico, categoria esta que tem seus elementos associados aos elementos da categoria agenda poltica. Para observao do que foi descrito, destacou-se da transcrio integral o trecho a seguir, no qual o Prefeito avalia o governo do seu sucessor Lus Paulo Conde e sua relao com o processo de planificao carioca:
O planejamento estratgico o incerto, o que h de futuro no presente, voc est tentando descobrir o futuro e voc tem (problema na gravao), voc vai apostar nelas, portanto, voc tem elementos de riscos altos na sua prpria escolha, por isso que voc precisa de uma densidade de participao muito grande para voc reduzir os elementos de risco nas suas decises. A partir do final do terceiro governo nosso, o Conde uma seqncia do nosso governo, depois vem o terceiro governo, esse o quarto, j no final do terceiro governo eu mudo esse carter e a partir, junto com o PT, ns comeamos a fazer focalizaes regionais e trabalhar com os grupos da prefeitura nessas focalizaes.
De acordo com a anlise empreendida, os elementos ligados categoria personalismo interferem na constituio do segundo plano estratgico, como podemos observar no trecho destacado da fala do entrevistado, em que ele aponta a no existncia de um segundo plano, ou seja, a adoo do mtodo de planificao estratgica no primeiro plano e a no estruturao de um ciclo de planificao continuado, a interrupo no chamado ciclo de planificao carioca. Assim, pode-se dizer que, de acordo com a anlise realizada, a categoria personalismo poltico est associada categoria agenda poltica, abaixo segue o trecho da entrevista supracitada:
No teve segundo plano estratgico. Teve um primeiro plano estratgico at metade do governo Conde. A partir da, ele entra em uma linha de permanncia do poder, se afasta da gente e passa a manipular aqueles elementos para respaldarem o governo que ele fez. Se pegar o documento, e ver os nmeros de hoje, ver que no tem nada a ver, so nmeros bbados. E se tem uma ruptura inevitvel, porque mesmo que o Manuel Forn tenha vindo aqui e conversado comigo nulamente, dizendo que estava pronto para eles fazerem as adaptaes necessrias etc., eu perdi a confiana poltica. Ao perder a confiana poltica, voc produz uma natural descontinuidade, no descontinuidade em relao ao que estava sendo feito, que tinha que ser produzido mesmo, mas em relao prpria origem. Eu procurei retomar isso, a partir, de como eu j disse, de centralizar o plano, s que ele 192 se tornou um plano do cotidiano, intervenes cotidianas e, ento, tem esse espalhamento.
De acordo com a anlise da fala de Hlia Nacif, os elementos que mais se destacam so os ligados categoria adaptabilidade institucional. Essa adaptabilidade estaria associada categoria agenda poltica. Conforme o trecho que se destacou abaixo, no qual a entrevista aponta a articulao que havia entre os rgos da prefeitura para dar agilidade ao processo de planificao, e adaptao das funes da secretaria de urbanismo, para promover essa articulao:
Eu me lembro que era o conselho estratgico da cidade e aonde se discutiam os projetos que apareciam, qual era o encaminhamento que ele ia ter dentro da estrutura administrativa da prefeitura. Porque, alm do licenciamento do urbanismo, ele tinha que passar por outros rgos, pela questo ambiental, pela secretaria de meio ambiente, muitas vezes, envolvia questo com a cultura. Sempre o licenciamento do urbanismo vai olhar a questo de circulao do trnsito, mobilidade. Ento, envolvia muita articulao dentro da mquina. Ento, o urbanismo muitas vezes podia fazer o papel de agente de articulao dessas aes, mas, normalmente, a prpria agncia assumia essa coordenao, embora o licenciamento e toda a autorizao tivesse que ser dada para qualquer atividade.
Neste trecho, ela descreve como os encaminhamentos dos projetos presentes no primeiro plano estratgico dentro da prefeitura foram elaborados de forma com que esse processo fosse mais rpido, dentro dos parmetros legais. Assim, Hlia Nacif destaca os elementos ligados criao e consolidao da categoria adaptabilidade.
Na anlise da entrevista de Lus Paulo da Rocha, assim como a maioria das anlises das entrevistas do Rio de Janeiro, de acordo com a interpretao dos dados, os elementos que tm maior incidncia so os ligados categoria personalismo poltico. Estes elementos, mais uma vez, se encontram associados aos elementos da categoria agenda poltica, conforme trecho destacado abaixo, no qual o entrevistado compara o primeiro plano estratgico do Rio de Janeiro com o segundo:
O prprio Csar, quando volta ao governo no ano 2001, ele quer reviver e atualizar o plano estratgico, mas j o faz sem dar coordenao do plano estratgico a fora que devia dar. 193 Ento, a reviso do plano estratgico que acontece uns seis anos depois j uma reviso de carter absolutamente tmido em relao ao primeiro.
Da anlise da entrevista de Maria Alice Rezende de Carvalho so destacados elementos referentes categoria dotes socioculturais e categoria porosidade institucional, estando estes elementos associados aos elementos da categoria agenda poltica. O trecho destacado abaixo aponta para elementos da categoria dotes socioculturais, no qual a entrevistada destaca que a prpria histria da cidade fez com que esses dotes fossem latentes e no evidentes, e se configurassem de forma distinta, em um sentido de uma no institucionalizao, de uma organizao inorgnica:
Aqui, no Rio de Janeiro, voc no tem elites desse porte, elites econmicas muito fortes. O que voc vai ter uma economia, inclusive a economia industrial que respondia s demandas do estado. Ento, quais eram as grandes indstrias que a gente tinha no Rio de Janeiro? A gente tinha a indstria porturia, as ferrovias. Ento, era uma classe trabalhadora articulada, digamos, ao estado. Tinha como patro no o empresariado econmico. Ento, acho que essa uma marca forte da cidade do Rio de Janeiro, elites absintestas, elites econmicas absintestas, com raras excees. Evidente que eu estou falando de um modo geral. Voc tem alguns atores importantes, os Guinle, a prpria construo de uma instituio ligada pesquisa em sade que tambm aqui no Rio obedeceu a um investimento, digamos de um segmento da elite. Mas, de qualquer maneira, voc pode dizer que o Rio de Janeiro tem uma vida popular que no foi modernizada no caminho da institucionalidade, no caminho da articulao do estado, a partir de uma interveno, a partir de um trabalho de direo, de lideranas das elites, isso d uma diferena. Ento, por muito tempo ao longo do sculo XX voc observava a cidade de So Paulo mais estruturada, mais vertebrada. E a cidade do Rio de Janeiro mais inorgnica. Evidentemente que a gente pode dizer, uma criatividade popular mais intensa, uma cultura mais rica, mais diferenciada no Rio de Janeiro, verdade, mas em compensao um descolamento em relao ao mundo pblico poltico muito maior. Isso uma marca da cidade. Isso fez com que ela apresentasse algumas debilidades em passagens importantes da modernizao do pas. Debilidades eu diria no sentido de ter a construo de um plano coletivo, de um projeto de cidade, de uma forma mais orgnica de crescimento. Ento, voc tem uma dificuldade no Rio de Janeiro, que acho que deriva da histria da cidade.
194 Quanto aos elementos relacionados categoria porosidade institucional, a entrevistada destaca que durante a sua elaborao o primeiro plano estratgico do Rio de Janeiro teve o mrito de tentar estabelecer um pacto com essas elites descritas acima no trecho anterior:
Independente dos resultados do plano estratgico, eu acho que o mrito de voc ter uma iniciativa que forava uma reflexo conjunta sobre o Rio de Janeiro, me parece indiscutvel, esse um mrito. Eu no sei se ns conseguimos corresponder s expectativas metodolgicas, e eu no sei tambm se os resultados foram compatveis com o desejo. Mas era uma iniciativa importante, porque chamou as elites a um pacto com a cidade. E evidentemente tentou articular atores, o que havia tambm de organizado na sociedade civil, as organizaes no-governamentais, o associativismo de moradores; um grande chamamento responsabilidade pblica dos atores organizados na cidade do Rio de Janeiro. Acho que esse mrito indiscutvel.
O entrevistado Rodrigo Lopes, dentro da anlise empreendida de sua fala, nesta tese, de acordo com a interpretao realizada, destaca, dentre outros aspectos, elementos relacionados categoria personalismo poltico e s categorias porosidade e responsividade institucional. Quanto categoria personalismo poltico, destacou-se o seguinte trecho da entrevista de Rodrigo Lopes:
O Csar Maia o plano estratgico que ele fez no incio, h catorze anos atrs. Ento, eu acredito que a base est feita. Foi feito um plano local, que um plano simples, no tem nada espetacular, mas aquela viso local dos problemas do Rio de Janeiro, que podem ser consolidados como o incio de um diagnstico para fazer um segundo plano estratgico.
O penltimo entrevistado no Rio de Janeiro foi Srgio Guilherme Lyra de Aguiar. Dentro da interpretao da anlise empreendida de sua fala, os elementos referentes categoria personalismo poltico mais uma vez se destacam. Parte destes elementos ligados categoria personalismo poltico, que, por sua vez, se encontra associada categoria agenda poltica, pode ser observada dentro do trecho destacado abaixo, no qual o entrevistado ressalta a importncia das figuras de Csar Maia e de Lus Paulo Conde, o desentendimento poltico entre os dois, nas palavras do agente entrevistado, fez com que o processo de planificao perdesse fora: 195
Eu tenho a impresso de que uma das coisas que atrapalhou o plano foi a briga entre Csar Maia e Lus Paulo Conde, porque um era o pai do plano, que era o Conde quando era secretrio de urbanismo. Quando os dois brigaram politicamente, o Conde passou a no ter mais nenhuma ingerncia, e o Csar Maia levou para a prefeitura, alis o Humberto Mota j tinha levado para a prefeitura, eu tenho a impresso que houve uma politizao gradativa do plano. E acabou em esvaziamento dele. Sem dvida nenhuma, porque, inclusive, nenhuma empresa que se preze vai querer participar de nada que seja poltico-partidrio. Porque o cara no louco, no caso de uma multinacional. Vrias multinacionais participaram do plano e me perguntaram: "Voc garante que isso no tem nada a ver com poltica?" Eu garanto. O plano, o consrcio nada tem a ver com poltica.
O ltimo entrevistado no Rio de Janeiro foi Srgio Magalhes, com base na anlise empreendida de sua fala, mais uma vez, se destacam os elementos referentes categoria personalismo poltico, que, por sua vez, se encontram associados aos elementos da categoria agenda poltica, o que pode ser observado dentro do trecho destacado abaixo, no qual o entrevistado comenta que os planos cariocas foram impactados pela dissenso entre Csar Maia e de Lus Paulo Conde, nas palavras do agente entrevistado:
Agora, depois que o plano estratgico de modo geral cumpriu seus objetivos mais claros, os primeiros objetivos, no meu entendimento, foi justamente uma certa mobilizao ampla para a recuperao da cidade. E depois que, no mbito da prefeitura, houve uma dissenso importante, dissenso no meio do governo do Conde, dissenso entre ele e Csar Maia, eu acho que a o plano se tornou mais paulatinamente da prefeitura, mais do governo, e a sua tendncia foi de se tornar mais burocrtico [...] Porque de fato o plano estratgico, no caso do Rio de Janeiro, eu no posso te dizer sobre o de Barcelona, nem o de Madrid, nem outros planos estratgicos, mas, o plano estratgico aqui foi fortemente decorrente da vontade poltica do prefeito, no caso do Csar Maia prefeito e do Conde secretrio de desenvolvimento urbano, que foi quem fez as pontes com o planejamento estratgico.
Com isso, pde-se definir, de acordo com a anlise das falas dos agentes entrevistados do Rio de Janeiro, em conjunto com a anlise das falas dos agentes de Barcelona, a consolidao das trs categorias que fazem parte de fatores institucionais e esto 196 ligadas a condicionantes institucionais: porosidade institucional, adaptabilidade institucional e responsividade institucional. Assim como, outras duas categorias: dotes socioculturais, ligada a condicionantes histricos; personalismo poltico, ligada a condicionantes polticos. Alm disso, consolidou-se a categoria agenda poltica que est associada a todas as demais categorias encontradas.
Contudo, estes entrevistados apontaram necessidades comuns s duas cidades e indicaram uma soluo semelhante para a questo em comum: a criao de uma entidade metropolitana com competncias legais, executivas e impositivas. Por se tratar de um ponto interessante dentro da coleta de dados, e por esta tese ser uma pesquisa exploratria, em que se pode dar foco a certos aspectos considerados mais importantes no decorrer do trabalho, decidiu-se, ento, dedicar um pequeno espao dentro da anlise de dados para esta discusso, apesar de no se tratar de um condicionante que auxilie a resposta da pergunta de tese.
4.1. Ponto comum entre Barcelona e Rio de Janeiro: a necessidade de uma entidade metropolitana.
Tanto Barcelona como o Rio de Janeiro, de acordo com alguns entrevistados, tm necessidade de uma instituio de carter metropolitano com competncias reais e legais para implementao de polticas de cunho metropolitano presentes em seus planos estratgicos. Alm disso, os mesmos entrevistados, alm de apontarem esta necessidade das duas cidades, indicaram uma soluo semelhante para este impasse: a criao de uma entidade metropolitana com competncias legais, executivas e impositivas.
No caso especfico de Barcelona, j existe uma entidade de livre associao entre os 36 municpios que pertencem regio metropolitana da cidade a Mancomintat de Municipis de Barcelona. Entretanto, essa entidade de livre associao, que inclusive faz parte e segue o plano estratgico, no tem suporte legal para ser uma entidade impositiva com competncias reais, o que segundo alguns entrevistados, como Juli Ponce Sole, dificulta a gesto do territrio metropolitano, conforme trecho abaixo retirado de sua entrevista:
197 [...] um problema de fundo que ocorre na rea metropolitana de Barcelona, e esse um ponto dbil de toda a rea metropolitana de Barcelona, que, hoje em dia, no existe uma autoridade metropolitana com competncias em muitos setores, de um deles h o do humanismo e da moradia que foi objeto do estudo que coordenei. Isso sim um ponto dbil, mas isso outra coisa, faz tempo que se fala na criao de uma nova autoridade metropolitana, novamente, que existiu aqui at 1987. Sabe todo esse processo? [...] Ento, creio que seja muito dbil a inexistncia de uma autoridade metropolitana supra municipal que tenha competncia em determinados campos. Agora, quando existe essa autoridade e as autoridades obtm funes com valor jurdico, para elaborar planos urbansticos com relao do territrio, e existindo essa autoridade metropolitana e ela elaborando planos, as coisas podem seguir tendo sentido, inclusive sentido em continuar existindo um plano estratgico metropolitano e provavelmente em um escritrio dedicado a elaborar estudos, informes, e recomendaes. um ponto dbil a falta de peso do plano estratgico metropolitano, no podemos pedir ao plano estratgico e o escritrio do plano estratgico coisas que no lhe tocam, espero que lhe toquem algum dia, quando existir autoridade metropolitana. E esse governo metropolitano seguir necessitando da criao de fruns de encontro de pessoas de precedncia distintas, para fazer informes sobre pontos e projetos que podem inspirar polticas pblicas [...] a Mancomunitat de Muinicpios da rea Metropolitana que agora existe o resultado do que comentavam de quando, em 1987, por um gesto legal, o governo da Generalitat elimina a corporao metropolitana que, para uma autoridade metropolitana que existia desde 1974, se produz um vazio e esse vazio se preenche porque as prefeituras do mesmo vis poltico devem entender um pouco disso, um pouco da histria poltica da Catalunha. Em 1987, se elimina a corporao metropolitana porque existe um governo, Covergencia e Unin, um governo nacionalista conservador, na Generalitat, um governo catalo autonmico. Entretanto, a regio metropolitana estava formada por prefeituras governadas pela esquerda, com a maioria dos prefeitos do partido socialista, o governo autonmico v a corporao comum contra o poder poltico, e a elimina. Contudo, os problemas supra municipais persistem e os municpios tornam a se unir de maneira voluntria no organismo que agora est funcionando e que se chama Mancomunitat de Muinicpis da rea Metropolitana. Portanto, sei que existe essa tradio, fruto desses ltimos problemas polticos que lhe relatei. Mas, a falta de uma autoridade metropolitana com valor legal persiste.
Assim, a Mancomunitat de Municpis da rea Metropolitana seria uma resposta necessidade j detectada historicamente. Alm disso, Jaume Vendrell destaca que o 198 plano estratgico deveria estar ligado a essa instituio, de forma a ter mais capacidade impositiva em torno de projetos estratgicos para a regio metropolitana de Barcelona:
[...] Eu penso que o plano estratgico teria que estar dotado de mais recursos para ser capaz que essa funo aglutinadora ou coordenadora tivesse maior intensidade. Eu destinaria mais recursos e lhe daria mais algumas capacidades operativas adicionais, as prescries do plano estratgico, as funes da administrao, premiaria a vinculao, o trabalho pblico e o trabalho prognstico do plano estratgico [...]
Contudo, de acordo com Juan Subirats, essa entidade metropolitana no pode ser uma entidade engessada, um governo metropolitano, a idia, na percepo do agente, mais de uma governana metropolitana, de uma forma mais horizontal, de compartilhar solues para problemas comuns:
Voc pode criar uma dinmica de governana que parte da hiptese de que temos problemas comuns, interesses comuns e que se nos colocarmos de acordo, seguramente funcionariam as coisas melhor. Quero dizer, de uma posio horizontal, de rede, porque a viso de rede uma viso horizontal, de ns da rede, que todos so interdependentes, dependem uns dos outros, mas no tm uma posio hierrquica. Porque se no estaramos em uma relao mais de governo, mais de hierarquia de verticalidade. Estamos falando que Hospitalet, Cordela, La Coloma ou Badalona, sabem que sua vida est muito vinculada a Barcelona. Mas, depois de tantos anos de se buscar por sua vida e trabalhar por sua conta, e fazer suas coisas, no tm nenhum interesse em que Barcelona, como antes ocorria, lhes repasse os problemas e no comparta com elas as vantagens e solues. Portanto, eu creio que impossvel que funcione a idia de um governo agora. O que no dizer que seja importante que essa capacidade de Mancomunitat que temos em transporte, em resduos, no se possa ir ampliando, por uma lgica mais de output que input, ou seja, por uma viso de como se construiu a Unio Europia [...] de gerar, digamos, um entorno de produtos aos pases, que no sobre a base de criar uma idia compartilhada de Europa. As pessoas no sabem muito bem o que seja a Europa, s sabem que melhor estar na Europa que estar fora, tem os benefcios de uma comunidade comum, de elementos comuns, e isso vai bem, beneficia. Mas, se temos que discutir se somos catlicos ou cristos, protestantes ou muulmanos, teremos que discutir se somos europeus e teremos que discutir sobre 199 um governo europeu, e sobre isso no nos colocaremos de acordo, mas, pelos menos estamos de acordo nos outputs. Porque isso uma viso de construo de uma realidade mais desde debaixo, mais de compartilhar problemas, que no desde cima de uma estrutura a mais que ningum saberia para que serve e a quem serve. Logo, acredito que necessitamos de governana metropolitana, mas no estou seguro se necessitamos de governo metropolitano. Necessitamos de uma Mancomunitat de educao, de sade, uma de impostos para evitar que haja uma lgica, digamos, de free hider, em que os municpios abaixem os impostos para atrair investimentos, isso seguramente ns necessitamos, ou seja, uma lgica de respeito e de nvel de hierarquia similar de todas as partes que compem essa unidade. Por exemplo, pode ser que Barcelona queira fechar sua cadeia que est aqui na [...] e mover para fora da rea metropolitana, porque ningum aceitar isso. Barcelona tem que ter sua prpria cadeia, qui [...] ou em outro lugar. E no pode ser que exporte problemas e somente importe benefcios. O nvel de centralidade de Barcelona tambm muito grande, e isso importante termos em conta. Logo, outro problema de que metrpole falamos da pequena, da mediana ou da grande. Falamos de 37 municpios, de 42 municpios ou de 300 municpios. Se olhar Madrid, ali temos um governo metropolitano que a comunidade de Madrid. Eles geraram seu governo metropolitano que a comunidade autnoma de Madrid. Ento, poderamos pensar que nosso governo metropolitano poderia ser a Diputacin de Barcelona (comentrio nosso: a Diputacin de Barcelona uma rede de 311 municpios que se uniram para impulsionar polticas de interesse comum, trabalha auxiliando os prefeitos a orquestrar polticas pblicas) porque j existe, so 311 municpios com o qual [...] Por que 27 e no 42, por exemplo. No? Sabadel e Terrasas que no esto na rea metropolitana deveriam estar, porque visvel que compartilham muitos problemas com Barcelona. Ento, a temos outro problema que a escala. A existem quatro temas vinculados que so escala, espao e identidade de poder. Escala, qual a escala adequada para se implantar um sistema de mobilidade. Seguramente so distintas. A escala de resduos uma, a escala de mobilidade outra, a escala de transporte outra, em troca o espao quais os espaos que compartilhamos comum e que... Por que importante o espao? Pelo tema da identidade, porque queremos governana, quer dizer que queremos mecanismos participativos, temos que ter gente se sentindo formando parte disso que chamamos de metrpole Barcelonesa, mas, isso requer uma identidade que toda gente compartilhe. E logo, tem de haver poder, poder para mudar as coisas. Aqui h muita gente que fala em governo metropolitano, mas no est disposta a compartilhar o poder. muito fcil falar que necessrio um governo metropolitano, logo no soltar verba e 200 nenhuma capacidade de... Ento, h tambm esse outro tema. Temos um governo de Catalunha que aparentemente se diz muito municipalista, mas vivemos 5 anos de governo de esquerda na Generalitat, e no nvel local no se notou.
A mesma necessidade foi relatada em relao ao Rio de Janeiro, que possui mais um dado: o plano estratgico no deu um salto de escala e continua de maneira isolada a tratar apenas da cidade do Rio de Janeiro. Maria Alice Rezende de Carvalho destaca em sua entrevista esta falta de uma entidade que articule o Rio de Janeiro com sua regio metropolitana, e da falta de organizao de uma agenda para a rea em questo, organizao que poderia ser feita dentro de um plano estratgico regional:
Mas, de qualquer maneira, voc tem uma sucesso de membros de um mesmo partido. Isso aqui, voc sabe que seria impossvel. Mas se o desenho de uma estrutura, de um comit supra partidrio, tivesse sido constitudo, voc talvez tivesse mais chance de constituir uma poltica para a cidade e, a essa altura, dependendo do sucesso, ns poderamos ter tambm uma organizao que previsse as articulaes do Rio de Janeiro com sua regio metropolitana. Parece que ns estamos sempre correndo atrs das coisas. Quando a gente comea a desenhar uma estratgia para atacar alguns problemas da cidade, como se o mundo e a dinmica social brasileira j tivesse superado aquele desenho, j tivesse exigindo uma outra coisa, como o caso da regio metropolitana. Voc tem que pensar nisso, como organizar uma agenda que inclua a regio metropolitana tambm. Que muitos dos nossos problemas de educao, sade, transporte, etc, perpassam essas fronteiras. Ento, no faz sentido hoje voc pensar um plano estratgico para a cidade do Rio de Janeiro que no contemplasse a regio metropolitana. Ento, eu acho que se a gente no conseguiu primeiro, vamos ver como a gente se sai diante desse grande desafio agora que pensar uma integrao metropolitana [...] ns temos que comear a trabalhar com a idia de administradores coletivos, criar um instrumento institucional que d conta dessa articulao entre Rio, Baixada. Saber como que vai ser dirigido isso, do ponto de vista de transporte, por exemplo, isso crucial. Do ponto de vista de gua, isso crucial, do ponto de vista de lixo, isso crucial. H uma srie de questes no mundo contemporneo que so questes que vo comear a forar esse ponto intermunicipal. E a gente ainda no tem muita clareza como vai funcionar essa administrao conjunta.
201 Carlos Vainer vai alm e critica duramente o fato do Rio de Janeiro ter um plano estratgico isolado do restante da regio metropolitana, e aponta isso como uma falta de projeto para a rea como um todo, afirmando que esse projeto existia no regime militar, pontuando a criao de um rgo metropolitano na poca e sinalizando mais uma vez o personalismo como um dos fatores que impede essa estruturao seguir adiante:
A ditadura militar teve. Voc pode discordar. Ela pensou a fuso, pensou a cidade passando a ocupar, fez a ponte Rio- Niteri, ela estruturou a Barra da tijuca tambm, so dois grandes espaos de articulao global, durante a ditadura militar, ela pensou a regio metropolitana. Pode dizer que no foi o suficiente, mas que criou um rgo metropolitano. Eu posso discordar do projeto por ser autoritrio. Eu quero dizer que havia um projeto, era autoritrio, convivia com (...) as redes de clientela, e atravs disso reproduziu uma certa reproduo em baixo da estrutura de poder autoritria, tecnocrtica. A gente pode fazer uma anlise. O que se v hoje uma absoluta fragmentao e incapacidade das prprias elites dominantes apresentarem cidade um projeto. O Csar Maia, aparentemente eleito e votado. O projeto Guggenheim, ele no foi capaz de lev-lo adiante, ele apostou muito, que seria um novo cone dentro da cidade, nessa mentalidade. [...] Tem um plano para levar a srio, muito mais operao de marketing do que um projeto srio, e para dar validade, ou legitimidade, ou credibilidade se paga no sei quanto a um consultor internacional de renome vindo da Catalunha para colocar um carimbo. To irresponsveis, que o mesmo grupo da consultoria do Rio o da consultoria de Nova Iguau para fazer plano estratgico para l, agora fala srio. O plano estratgico da cidade do Rio de Janeiro que no fala da regio metropolitana e um plano estratgico de Nova Iguau. Os catales eram consultores de Nova Iguau [...] Se voc quer pensar a cidade do Rio de Janeiro, voc tem que pensar a regio metropolitana, que o municpio no uma cidade, parte de uma cidade. Ento, a cidade do Rio de Janeiro existe, se voc quer pensar a cidade do Rio de Janeiro, no pensa a cidade, isso significa Nova Iguau, Caxias, So Gonalo... mas no, eles fazem um projeto da cidade do Rio de Janeiro e depois vo vender consultoria para Nova Iguau, para fazer consultoria para plano estratgico. Voc pode pensar o que o pessoal de l est pensando [...] um debate com uma pessoa que era o planejador desse projeto, dava pena porque ele no conseguia articular trs palavras que no fosse uma repetio do bl, bl, bl dos consultores. brincadeira que Nova Iguau tenha um plano estratgico e o Rio de Janeiro tenha outro. 202
O discurso de Carlos Vainer vai ao encontro do discurso de Lus Paulo da Rocha, e mais uma vez o personalismo aparece de forma forte, impedindo as relaes no mbito metropolitano:
E antes da fuso havia uma lei complementar federal que criava as regies metropolitanas. Com o advento da fuso, foi criada uma instituio chamada Fundrem, Fundao para o Desenvolvimento da Regio Metropolitana. E o governador na poca, Faria Lima, convidou o arquiteto Jaime Lerner para ser o presidente da fundao. Exatamente, por qu? Porque tinha que ter... Naquela poca, no se falava de plano estratgico, ou Masterplan geral, na regio metropolitana. Mas, cada municpio ao fazer o seu plano tivesse casado com o Masterplan. No diferente, nem pode ser, de pas nenhum do mundo, nem da Espanha. Isso que chama-se de articulao. Mas a comea aqui a poltica e a guerra das vaidades. A, precisava fazer levantamento[...]. Era prefeito nomeado Marcos Tito Tamoio, ento foram contratados levantamento[...] da regio metropolitana, na casa dos dez mil, na cidade um por dois mil. Isso muito investimento. O da cidade, o Tamoio usou para corrigir o v-zero do IPTU, para dizer que no estava aumentando o IPTU, e corrigiu o v-zero do IPTU, porque v-zero est na frmula do IPTU. Ento, comeou-se bem, depois o Lerner brigou com o secretrio de planejamento lcio Costa Couto se exonerou. Ento, a Fundrem j deu uma balanada. A, o lcio assumiu e nomeou outro presidente, Paulo de Melo, a Fundrem continuou a existir porque tinha muito dinheiro, mas j entrou no to vigorosa como estava. Paulo de Melo j vem no governo do Chagas que sucedeu Faria Lima. Mas j no ficou to vigorosa como era em seu incio. Porque um rgo desse planejamento, ele fica forte quando tem o dinheiro e tinha no governo Faria Lima. No governo Chagas, ela j comeou a coordenar obras, que no era funo, porque a funo era planejamento. Ento, ao longo do tempo, ela foi perdendo vigor, at que no governo Brizola, na primeira greve que a Fundrem fez, o Brizola extinguiu. J ficou ausente a poltica de planejamento na regio metropolitana. Eu sou s regio metropolitana, porque tem 80% da nossa populao. Quando feito o plano diretor, foi muito importante conversar com os municpios lindeiros, plano diretor da cidade do Rio de Janeiro. E como eu no tenho o macroplano, mas eu no posso dissociar a poltica de transportes, a de meio ambiente. E diria que hoje, a de sade, de educao, a de segurana pblica, para nenhuma. Ento, teve-se que pelo menos conversar, porque no tinha um rgo coordenador mais. J no funcionava como tal. A cidade do Rio de Janeiro deveria ser, 203 pela atividade poltica dela, como capital do estado e deter aqui praticamente 48% da populao do estado, ela devia exercer uma coordenao poltica com as prefeituras lindeiras. Mas coisa que o profissional apenas no fazia. Ento, o que ficou faltando nisso tudo? Coordenao geral. No tem um macroplano. E as brigas entre prefeito e governador, em diversos governos, foram cada vez mais promovendo polticas mais apartadas [...] A Constituio de 88 a constituio cidad. A constituio cidad, de eu at...No fui deputado federal, mas...acompanhava de perto. Ela quis enterrar o lixo autoritrio. O que o lixo autoritrio? o rano de toda a legislao da ditadura que foi instalada em 64, no qual parcela significativa das pessoas que esto na poltica na minha faixa etria, lutaram contra. E na nsia de enterrar o lixo autoritrio, enterraram a questo metropolitana. Se voc olhar, no tem uma linha na Constituio Federal sobre a questo metropolitana. Por qu? Porque a lei complementar que criou as regies metropolitanas, era uma lei da ditadura. Foram nos anais do Congresso as discusses sobre as questes metropolitanas, foram tmidas[...] essa a linha de defesa. Eu por acaso, eu sou...A minha formao... E ter vivido a criao da Fundrem e ter feito o meu mestrado em transporte na COPPE, todos os anos que eu trabalho no poder executivo, eu sou um defensor intransigente da existncia do homem metropolitano. Seno um desperdcio de dinheiro violentssimo. Voc pega no transporte, cidade do Rio de Janeiro tarifa nica, com algumas poucas excees. Cidado pega um nibus na Pavuna, imagine, vai aqui no Centro, um real e cinqenta. Em So Joo de Meriti, perto da divisa com a Pavuna, voc atravessou a ponte, vai ter um monte de nibus que a tarifa diferenciada, ele paga o dobro. Ele no faz o menor sentido. Porque as divisas entre os municpios no so verdadeiras, so divisas geogrficas, mas para a populao...Ento, enquanto no tiver poltica...Todo municpio quer ter seu hospital, mas no tem como manter. Por que no pode ter hospitais administrados por consrcios?[...] Mas, essa liderana poltica, ela no poderia de alguma forma entrar em atrito com uma entidade metropolitana que viesse acima disso. No, se a cabea desse prefeito tivesse essa viso institucional. Em geral, quando o estado comea a querer isso, em alguns poucos movimentos, quem mais boicota a capital. Quando no governo do Marcelo, governador, 95 a 98, (no prefeito, governador). Se criou uma agncia metropolitana de transportes, sabe quem no quis aderir? O Rio. Os outros municpios de outros partidos polticos aderiram. O municpio no quis. Era prefeito o Conde, esqueceu que era urbanista, que era um homem de Barcelona, por causa das divergncias polticas.
204 Como destaca Srgio Magalhes em sua entrevista, h a necessidade de uma viso metropolitana no planejamento do Rio de Janeiro. O agente por meio de sua fala destaca, dentro de sua percepo em relao ao processo de planificao da cidade, a necessidade de articulao do Rio de Janeiro com sua regio metropolitana, e da falta de organizao de uma agenda para a rea em questo, conforme trecho destacado abaixo:
[...] acho que no caso do Rio ns temos que caminhar para compreender que a cidade uma s. Mas, Barcelona, eu no sei te dizer qual a matriz atualmente, mas Barcelona mais forte em relao regio metropolitana que o Rio de Janeiro na minha avaliao [...]
Assim sendo, coloca-se ento a necessidade das duas cidades em terem entidades metropolitanas, sejam estas entidades um governo ou uma governana, a forma desta entidade no faz parte do escopo desta tese. Esta entidade, em tese, de acordo com a percepo dos agentes entrevistados, facilitaria a articulao e interao dos territrios destas cidades e suas respectivas regies metropolitanas, possibilitando a implementao de polticas pblicas de carter metropolitano de maneira mais gil e produzindo resultados que venham favorecer a rea planejada. Tendo sempre em mente que a entidade metropolitana de Barcelona e a do Rio de Janeiro devem se adaptar aos seus cenrios complexos, o que exige desenhos distintos, e esses desenhos no so objetos desta tese. Colocados estes pontos em comum em evidncia, alm de toda anlise preliminar dos dados acima delineada, na prxima etapa desta tese, so apresentas a definio das categorias encontradas, delineadas e corroboradas por meio da interpretao das falas dos entrevistados, cujos trechos foram anteriormente explicitados, alm da consolidao dos resultados que essas categorias apontam.
4.2. Consolidao dos Dados:
Conforme j ressaltado no incio deste captulo, a anlise de contedo se presta tanto anlise de documentos como anlise de entrevistas, pois se configura como um instrumento de anlise das comunicaes, isto do que est sendo comunicado por meio de diferentes suportes (BARDIN, 1977). Segundo Bardin (1977): A anlise de contedo procura conhecer aquilo que est por trs das palavras sobre as quais se debrua (BARDIN, 1977:44). 205
Objetiva-se realizar por meio deste mtodo de anlise a correspondncia entre as estruturas semnticas, lingsticas ou sociolgicas dos enunciados analisados, se configurando, assim, como um conjunto de tcnicas com procedimentos sistematizados e objetivados, estruturados para descrever os contedos das mensagens analisadas (BARDIN, 1977).
Dentro desta tese, conforme demonstrado no decorrer da anlise do material coletado, aps a leitura e interpretao das transcries das entrevistas realizadas em campo diferentes elementos emergiram e se repetiram. Estes elementos apontaram para a criao de diferentes categorias. Tendo como base o desenho prvio das categorias e os elementos que apontaram para sua criao, retomou-se a teoria utilizada para anlise dos processos de planificao das duas cidades, a fim de verificar se a interpretao dos dados estava de acordo com o marco terico utilizado. Aps a verificao, agruparam-se os elementos observados em quatro grandes categorias, sendo que a categoria instituies foi dividida em trs subcategorias, que juntas definem a categoria mais geral que as deriva, conforme pode-se observar abaixo:
Categoria 1 - Personalismo Poltico: definido como as relaes pessoais que se sobrepem s relaes institucionais.
Categoria 2 - Instituies: se subdivide em trs categorias. Categoria 2.1 - Porosidade das instituies: definida como a sinergia, presena de laos entre o Estado e a sociedade. Esta porosidade pode criar as bases para a constituio de capital social, influenciando positivamente o desempenho institucional. Categoria 2.2. Responsividade: definida como a capacidade das instituies em responderem demandas advindas da sociedade. Categoria 2.3. Adaptabilidade: definida como a capacidade das instituies em se adaptarem s mudanas dos cenrios no qual elas se inserem.
Categoria 3 - Agenda Poltica: processo de articulao de agentes com objetivos comuns em torno de uma poltica pblica estruturada.
206 Categoria 4 Dotes socioculturais: definida como o capital social acumulado ao longo do tempo por meio do exerccio cvico.
Aps verificao das categorias, que auxiliaram a anlise do material coletado com a ajuda do software de anlise de contedo ATLAS ti, com o objetivo de consolidar as categorias principais que foram extradas da leitura e da interpretao das entrevistas, e que correspondero espinha dorsal da concluso da tese, foi possvel estabelecer a relao entre as categorias da anlise de contedo, conforme figura 22 abaixo.
Figura 22 - Relaes Entre Categorias da Anlise de Contedo
parte de parte de est associado est associado est associado parte de personalismo poltico {79-1}~ adaptabilidade insitucional {44-1}~ responsividade insitucional {56-1}~ dotes scio-culturais {67-1}~ instituies {0-4} agenda poltica {58-3}~ porosidade institucional {78-1}~
Por meio da anlise das relaes estabelecidas entre as categorias e subcategorias, observou-se que no h citaes diretas para a categoria instituies, mas que as subcategorias responsividade, porosidade e adaptabilidade fazem parte da categoria. Em conjunto, essas trs subcategorias puderam ser utilizadas para analisar de que forma tais caractersticas institucionais contriburam para a perpetuao dos processos de planificao nas duas cidades. A categoria instituies, em conjunto com as outras duas categorias, dotes socioculturais e personalismo poltico, est associada categoria agenda poltica. Assim, pde-se observar qual categoria influenciou mais fortemente na agenda poltica, mantendo, ou no, um processo de articulao de agentes com objetivos comuns em torno de uma poltica pblica estruturada.
207 Estruturada esta rede de relacionamento entre as categorias e subcategorias, foi possvel saber quais foram os condicionantes que permitiram a adoo e a perpetuao do mtodo de planificao das duas cidades, segundo a percepo dos entrevistados. Deve-se ressaltar que as categorias e subcategorias que emergiram da coleta de dados realizada por meio de entrevistas, com agentes envolvidos direta e indiretamente no processo de planificao das duas cidades, se referem a condicionantes histricos (percebidos pela categoria dotes socioculturais); condicionantes polticos (captados pela categoria personalismo poltico) e a condicionantes institucionais (coletados por meio da categoria instituies e suas subcategorias). Todos esses condicionantes estavam associados agenda poltica, estruturando ou no um ciclo de planificao continuado (percebido por meio da presena da categoria agenda poltica). Pode-se verificar a estrutura de anlise na figura 23 abaixo.
Figura 23 Estrutura da Anlise dos Dados
Tanto o condicionante poltico como o condicionante institucional sofrem influncias de fatores histricos. No entanto, para efeito de anlise e para que a observao dos Dotes scio- culturais Porosidade Adaptabilidade Responsividade Personalismo poltico Instituies Agenda Poltica Influenciam Condicionante histrico Condicionante institucional Condicionante poltico 208 dados coletados ficasse mais clara, metodologicamente, optou-se por observar apenas um fator histrico, os dotes socioculturais, e separar este condicionante histrico em uma categoria especfica. A referida opo possibilitou que as concluses finais desta tese tivessem uma maior objetividade.
Contudo, aps toda a pesquisa de campo realizada e o levantamento de dados feito por meio do estudo dos contextos histricos, polticos e administrativos das duas cidades, verificou-se que o Rio de Janeiro e Barcelona so muito diferentes e que se inseriam em contextos e realidades muito distintas. Portanto, apesar de utilizarem o mesmo mtodo de planificao, o mtodo catalo, seus condicionantes no poderiam ser analisados em conjunto. Esta constatao evidenciou a necessidade de separar estes contextos e proceder a uma anlise individual de cada cidade, pois a anlise conjunta poderia induzir ao erro.
Assim sendo, para facilitar a anlise dividiram-se as entrevistas em duas famlias, com o auxlio do software Atlas ti. A primeira famlia de entrevistas concentra os entrevistados de Barcelona e a segunda famlia concentra os entrevistados do Rio de Janeiro. Lembrando que a diviso das famlias foi feita de modo arbitrrio pelo pesquisador para poder observar separadamente os cenrios complexos onde se inseriam os planos estratgicos de Barcelona e do Rio de Janeiro e, assim, poder extrair de uma maneira mais precisa os condicionantes que permitiram a adoo e a perpetuao do mtodo de planificao das duas cidades, conforme justificado anteriormente. Assim, nas tabelas 3 e 4 abaixo pode-se analisar separadamente os cenrios complexos das duas cidades.
Por meio da anlise das freqncias das categorias no cenrio complexo de Barcelona pode-se observar que, de acordo com a Figura 22 (Relaes Entre Categorias da Anlise de Contedo), a agenda poltica pode ter estruturado um ciclo de planificao continuado o que, em tese, pode ser observado pelo nmero de citaes a esta categoria, 45 no total. Percebe-se tambm que h um certo equilbrio entre as subcategorias da categoria instituies. Isso porque, ao mesmo tempo em que as instituies so muito porosas (49 citaes), elas so responsivas (36 citaes) e adaptveis (37 citaes). Alm disso, na soma do nmero de citaes destas subcategorias, que compem a categoria instituies, se concretizam um total de 112 citaes, o que faz com que a categoria instituies seja a mais associada categoria agenda poltica.
Em tese, esta constatao pode levar a crer que as instituies catals so estruturadas de uma maneira em que conseguem levar adiante polticas pblicas, de forma a dar continuidade agenda poltica, articulando agentes com objetivos comuns em torno de uma poltica pblica estruturada e, conseqentemente, mantendo o ciclo de planificao, independentemente de quem esteja no poder, tendo em vista tambm que o personalismo poltico mnimo com apenas 7 citaes.
210 Alm disso, a categoria dotes socioculturais influencia positivamente para que as mesmas instituies funcionem bem, de acordo com o marco terico desta tese, o que pode ser observado na figura 24 a seguir, gerada dentro do Atlas ti, no qual o nmero de citao a categoria dotes socioculturais chega a 53. Entretanto, o peso das instituies maior que o da categoria dotes socioculturais (se somados ao nmero de citaes das subcategorias que compem a categoria instituies).
Figura 24 - Relaes Entre Categorias da Anlise de Contedo de Barcelona
est associado est associado parte de parte de est associado parte de personalismo poltico {7-1}~ adaptabilidade insitucional {37-1}~ responsividade insitucional {36-1}~ dotes scio-culturais {53-1}~ instituies {0-4} agenda poltica {45-3}~ porosidade institucional {49-1}~
Tudo isso pode ser melhor entendido por meio do grfico 1 abaixo, onde se encontram as distribuies proporcionais das categorias e subcategorias de Barcelona. Neste grfico, possvel notar que apesar da categoria dotes socioculturais ter um peso maior em relao s outras categorias, h um certo equilbrio entre a categoria dotes socioculturais e as caractersticas institucionais presentes em Barcelona. Contudo, a categoria instituies (com todas as suas subcategorias somadas) detm maior influncia na agenda poltica.
211 Grfico 1 - Distribuies Proporcionais das Categorias e Subcategorias de Barcelona 16% 20% 23% 3% 22% 16% Adaptabilidade institucional Agenda poltica Dotes scio-culturais Personalismo poltico Porosidade institucional Responsividade institucional
No Rio de Janeiro, o cenrio complexo em que se inserem os dois planos estratgicos da cidade se configura de uma maneira bem diferente, como podemos notar na tabela 4 a seguir. Tabela 4 Cenrio Complexo do Rio de Janeiro
Por meio da anlise das freqncias das categorias no cenrio complexo do Rio de Janeiro, podemos observar que, de acordo com a Figura 22 (Relaes Entre Categorias da Anlise de Contedo), a agenda poltica da cidade, em tese, no 212 estrutura um ciclo de planificao continuado, o que pode ser observado pelo nmero baixo de citaes ligadas categoria agenda poltica, apenas 13 citaes. Esta constatao corrobora o que j foi delineado dentro do captulo referente ao Rio de Janeiro nesta tese, em que observa-se (Figura 21, pgina 162) que h uma interrupo no chamado ciclo de planificao carioca.
Esta possvel no estruturao de um ciclo de planificao continuado pode ter ocorrido por conta da forte presena de elementos ligados categoria personalismo poltico detectado nos dados analisados, em um total de 72 citaes. Contudo, este mesmo forte personalismo, que pode ter impedido a constituio de um ciclo de planificao, pode ter colaborado para a implementao e elaborao do primeiro plano estratgico carioca, corroborando a tradio de planejamento descontinuado destacado em captulo anterior desta tese.
Alm disso, a no constituio deste ciclo de planificao pela interrupo do processo no segundo plano (Figura 21, pgina 162 desta tese) pode ter sido influenciada no s pelos elementos da categoria personalismo poltico, mas tambm pela possvel falta de elementos da categoria dotes socioculturais, com apenas 14 citaes, e pela, em tese, debilidade das instituies cariocas. Esta possvel debilidade pode ser observada pela baixa presena de elementos ligados s subcategorias responsividade institucional (apenas 20 citaes), porosidade institucional (apenas 27 citaes), mas principalmente pela baixssima presena de elementos ligados adaptabilidade institucional (apenas 07 citaes) captadas na anlise dos dados deste trabalho.
Os elementos das subcategorias institucionais, mesmo se somados entre si (o que daria um total de 56 citaes) e somados aos elementos da categoria dotes socioculturais (o que daria um total de 70 citaes), no suplantariam os elementos ligados categoria personalismo poltico, como se pode observar na figura 25 a seguir, gerada dentro do Atlas ti.
213 Figura 25 - Relaes Entre Categorias da Anlise de Contedo do Rio de Janeiro
est associado parte de est associado est associado parte de parte de personalismo poltico {72-1}~ adaptabilidade insitucional {7-1}~ responsividade insitucional {20-1}~ dotes scio-culturais {14-1}~ instituies {0-4} agenda poltica {13-3}~ porosidade institucional {29-1}~
Alm disso, em captulo anterior, j havia sido destacada a suposta debilidade institucional, por conta dos diferentes perodos de autonomia e interveno nas instituies cariocas. Destacou-se tambm, no mesmo captulo, a suposta falta ou a debilidade da categoria dotes socioculturais, por conta das diversas intervenes, da falta de exerccio cvico da populao carioca e da presena de uma elite poltica e econmica, que mais vocaliza questes nacionais do que questes regionais da cidade, e que no se integra com as elites da regio metropolitana.
Outro possvel vis de anlise que o grande peso do personalismo poltico pode ter influenciado a pouca capacidade adaptao das instituies a uma nova metodologia de planificao, a metodologia catal. No grfico 2 abaixo, se encontram as distribuies proporcionais das categorias do Rio de Janeiro. Neste grfico, possvel notar a presena marcante deste personalismo poltico carioca em detrimento das demais categorias e subcategorias.
214 Grfico 2 - Distribuies Proporcionais das Categorias e Subcategorias do Rio de Janeiro 5% 8% 9% 46% 19% 13% Adaptabilidade institucional Agenda poltica Dotes scio-culturais Personalismo poltico Porosidade institucional Responsividade institucional
H um certo desequilbrio, na percepo dos entrevistados, entre a categoria dotes socioculturais, as caractersticas instrucionais e o personalismo poltico, presentes no cenrio carioca. Esse desequilbrio pode ter impedido o estabelecimento de uma agenda poltica, categoria com apenas 8% do percentual de citaes, estruturada em torno de um ciclo de planificao continuado. Alm disso, nota-se que a mesma categoria agenda poltica pode ter sido impactada pelo personalismo que, em princpio, pode ter impedido a estruturao de um ciclo de planificao continuado. Assim, tendo em vista os cenrios complexos apresentados acima e as concluses preliminares que puderam ser extradas dos contextos das duas cidades, na prxima etapa delinearam-se as concluses do estudo empreendido.
215 5. Concluso.
Nesta tese, verificou-se que o Rio de Janeiro e Barcelona so muito diferentes e que se inseriam em cenrios complexos muito distintos. Portanto, apesar de utilizarem o mesmo mtodo de planificao, os condicionantes que permitiram a adoo e a perpetuao do mtodo de planificao das duas cidades no poderiam ser analisados em conjunto. Esta constatao fez com que se procedesse a uma anlise individual de cada cidade, isso porque a anlise conjunta poderia induzir ao erro. Logo, tendo em mente a necessidade de se proceder a uma anlise dissociada das duas cidades, e partindo da premissa de que a metodologia do planejamento estratgico adotada por Barcelona similar adotada pelo Rio de Janeiro, por meio da pesquisa empreendida, verificou-se que os condicionantes que permitiram a adoo e a perpetuao do mtodo de planificao das duas cidades foram distintos.
Respondendo pergunta de tese, no caso de Barcelona, o condicionante que mais influenciou na adoo e na perpetuao do mtodo de planificao em Barcelona foi o condicionante institucional, mantendo um certo equilbrio entre os elementos relacionados porosidade, adaptabilidade e responsividade das instituies catales. Assim, com base na preponderncia deste condicionante, pode-se supostamente concluir que as instituies catals so estruturadas de uma maneira em que se conseguem levar adiante polticas pblicas, dando continuidade agenda poltica. Assim, alcanando o objetivo central desta tese, conclui-se que os mecanismos de gesto dos planejamentos estratgicos de Barcelona, por conta do condicionante institucional, permitem levar adiante o mtodo de planificao, estabelecendo, ento, o ciclo de planificao continuado e uma agenda poltica, isto , permitindo a criao e a manuteno de um processo de articulao de agentes com objetivos comuns em torno de uma poltica pblica estruturada.
Em relao ao Rio de Janeiro, e tambm respondendo pergunta da tese, o condicionante que mais influenciou na adoo do mtodo de planificao carioca foi o condicionante poltico. Entretanto, este mesmo condicionante pode ter impedido que se estruturasse um ciclo de planificao continuado. Isso porque a agenda poltica da cidade, em tese, no estrutura um ciclo de planificao continuado, h uma interrupo 216 e at mesmo a no constituio do chamado ciclo de planificao carioca. Esta possvel no estruturao de um ciclo de planificao continuado pode ter ocorrido por conta do forte personalismo poltico. Contudo, este mesmo condicionante pode ter colaborado para a implementao e elaborao do primeiro plano estratgico carioca, corroborando a tradio de planejamento descontinuado destacado em captulo desta tese. Alm disso, a interrupo ou no constituio deste ciclo de planificao, por meio da elaborao do segundo plano, pode ter sido influenciado no s pelo personalismo poltico, mas tambm pela possvel falta de dotes socioculturais.
Dessa forma, alcanando objetivo central desta tese em relao ao Rio de Janeiro, conclui-se que os mecanismos de gesto dos planejamentos estratgicos cariocas so fortemente impactados pela debilidade das instituies cariocas, que possuem baixa responsividade, baixa porosidade e principalmente baixssima adaptabilidade. Mesmo unindo o condicionante histrico ao condicionante institucional, eles no suplantariam o condicionante poltico que impacta diretamente na constituio da agenda poltica do Rio de Janeiro, em torno de um processo de articulao de agentes com objetivos comuns que envolve uma poltica pblica estruturada.
Alm disso, no caso carioca, a baixssima adaptabilidade institucional dificulta a alterao das instituies no sentido de implementar um processo baseado em uma metodologia estrangeira, feita em um cenrio complexo distinto. O personalismo poltico domina as relaes institucionais, o que impede a alterao das mesmas. Logo, h um grande peso do personalismo poltico que pode ter influenciado a pouca capacidade adaptao das instituies a uma nova metodologia de planificao, a metodologia catal. Unindo esses fatores ao desequilbrio entre os dotes socioculturais, as caractersticas institucionais e o personalismo poltico, presentes no cenrio carioca, conclui-se que essa instabilidade pode ter impedido o estabelecimento de uma agenda poltica, estruturada em torno de um ciclo de planificao continuado e de um processo de articulao de agentes com objetivos comuns em torno de uma poltica pblica estruturada. Alm disso, a falta de dotes socioculturais e de tradio em se estabelecer um processo de planificao continuado, faz com que o condicionante histrico carioca abra espao para o condicionante poltico, dentro de uma perspectiva de anlise desta tese. Com isso, pode-se depreender que o mesmo condicionante que possibilitou o incio do processo de planificao carioca, por meio do primeiro plano estratgico da cidade, 217 foi o que impediu que esse processo se constitusse como um ciclo de planificao continuado no segundo plano.
Esta concluso nos permite observar que a metodologia catal to embasada em um cenrio complexo ao qual o principal condicionante o institucional, deveria ter sido adaptada ao cenrio carioca, fortemente marcado pelo condicionante poltico. Essa adaptao poderia em tese permitir o estabelecimento de uma agenda poltica estruturada em torno de um ciclo de planificao continuado, no apenas para a cidade do Rio de Janeiro, mas para toda a sua regio metropolitana. O mtodo de planificao catalo, apesar das diversas crticas que sofre, funciona no cenrio complexo de Barcelona. Para o cenrio complexo do Rio de Janeiro, necessrio se delinear uma metodologia carioca. Contudo, as adaptaes referentes a esta metodologia ou criao de uma nova metodologia, criando assim um mtodo de planificao carioca, no fazem parte do escopo desta tese, ficando como sugesto para pesquisas futuras.
Alm disso, assim como Barcelona, impossvel pensar o Rio de Janeiro sem ter em conta sua regio metropolitana. Logo, o Rio de Janeiro, assim como a capital catal, possui a necessidade de implementar polticas pblicas de carter metropolitano, mas dentro de um cenrio complexo completamente diferente do cenrio catalo.
No caso de Barcelona, o plano estratgico j metropolitano, e o fato do plano ser uma entidade autnoma, no gerida pelas prefeituras e com a participao dos diferentes agentes das cidades, faz com que ele se configure como frum de reflexo em relao cidade e sua regio metropolitana. Mas, em sua fase de implementao e excusso, h a necessidade do apoio de uma entidade metropolitana com competncias legais, superando a dificuldade de se passar do discurso para a prtica, conforme relatado pelos diferentes agentes entrevistados.
No caso carioca, o Rio de Janeiro necessita retomar a discusso de um planejamento estratgico real e fazer essa discusso no mbito metropolitano. A partir desta retomada, necessrio tentar suplantar as dificuldades impostas pelo personalismo poltico estruturando uma metodologia de planificao prpria que ao mesmo tempo fortalea as instituies envolvidas no processo, tornando-as mais porosas, responsivas e adaptveis, e que consiga levar adiante uma agenda poltica que gere um ciclo de planificao 218 continuado. Assim como Barcelona, aps esta retomada, torna-se necessria a estruturao de uma entidade metropolitana com competncias legais que d suporte implementao e execuo deste novo plano.
Tendo em vista a necessidade que ambas as cidades tm de implementar polticas pblicas de carter metropolitano, seria necessria a criao de entidades metropolitanas com competncias reais, tanto em Barcelona como no Rio de Janeiro, com o objetivo de implementar polticas pblicas de carter metropolitano com mais facilidade. Tendo sempre em mente que a entidade metropolitana de Barcelona e a do Rio de Janeiro devem se adaptar aos seus cenrios complexos e, portanto, devem ter desenhos institucionais apropriadas a estes cenrios, isto , desenhos distintos. Contudo, se essas entidades se configuraro como governos ou governanas metropolitanas, assim como os desenhos institucionais destas entidades, tal discusso e seus desdobramentos no fazem parte do escopo desta tese, ficam, portanto, como sugestes para pesquisas futuras.
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ANEXOS
232
ESADE Alumna: Janaina de Mendona Fernandes
Barcelona
Estructura de las entrevistas:
1. La Historia del Plan Estratgico de Barcelona:
1.2. Cmo he visto la evolucin del plan estratgico de Barcelona, cmo aparece la idea de hacer el plan, sus antecedentes histricos.
1.3. Cules son las razones de que hicieran el plan estratgico de Barcelona, en su primer versin de 1988; de cambiar a un plan metropolitano, a partir de su segunda versin?
1.4. Cul es hecho en especial que indujo a los municipios de la regin metropolitana de Barcelona a participar en plan?
1.5. Estas relaciones entre los municipios de la regin metropolitana de Barcelona existieron ya histricamente o haban sido inducidas por el proceso de planificacin? Describe el proceso.
1.6. Como funciona el plan.
1.7. Cuales son los mayores desafos de las ciudades en la globalizacin?
2. La concertacin poltica y administrativa del Plan Estratgico:
2.1. Cules son los mecanismos institucionales del plan estratgico, como estos mecanismos se articulan y si funcionan de la misma forma desde el primer plan?
2.2. Cmo el Plan es administrado en su esfera poltica y ejecutiva?
2.3. Cules son sus principies mecanismos de gestin y como han funcionando? Estos mecanismos se han cambiado a lo largo del tiempo?
2.4. Qu mecanismos son responsables de hacer que los alcaldes de las ciudades que participan del plan estratgico metropolitano de Barcelona cumplan lo que se decide dentro de los Consejos y de las Comisiones?
2.5. Cmo son distribuidas los puestos en los Consejos y las Comisiones? Son en su mayora del gobierno o de la iniciativa privada?
2.6. Quin indica a los miembros de los Consejos y las Comisiones, cules se criterios y por cunto tiempo?
233 2.7. Siendo el Plan Estratgico de Barcelona una asociacin privada sin fins lucrativos, quines los mantienen? Cul era la legitimidad de esta asociacin fines ante de las agencias del gobierno y de las ciudades implicadas en el plan? Cmo legitimase?
2.8. Cmo la iniciativa privada entra en el plan?
2.9. Cmo entra en el plan la comunidad de la regin metropolitana de Barcelona?
3. Evaluacin del Impacto del Plan en el Desarrollo de la Regin Metropolitana de Barcelona:
3.1. Cmo evala el impacto del Plan Estratgico de Barcelona en el desarrollo de la Regin Metropolitana?
3.2. Anote los puntos positivos y negativos del modelo de gestin del Plan y su funcionamiento.
234 FGV-EBAPE Doutoranda: Janaina de Mendona Fernandes
Estrutura das entrevistas:
1. Globalizao:
1.1. Em sua opinio qual o impacto da globalizao no desenvolvimento, no planejamento e na administrao das cidades?
1.2. Como voc analisa o plano estratgico como ferramenta de gesto de cidades no contexto da globalizao?
1.3. Como voc v o caso paradigmtico do plano estratgico de Barcelona?
1.4. Como voc avalia a aplicao do modelo catalo de planificao na cidade do rio de Janeiro?
2. A histria dos planos estratgicos do Rio de Janeiro:
2.1. Qual sua ligao com os planos estratgicos do Rio de Janeiro.
2.2. Como voc observa a evoluo do plano estratgico do Rio de Janeiro, como surge idia de fazer o plano, quais so seus antecedentes histricos.
2.3. Pedir ao entrevistado que descreva como funcionava o primeiro plano estratgico e como funciona atualmente o segundo plano.
2.4. Em sua opinio quais foram s razes que fizeram com que os mecanismos de gesto do primeiro plano estratgico fossem totalmente alterados no segundo plano?
2.5. O que foi feito de especial para induzir os agentes do primeiro e do segundo plano a participarem do processo de planificao carioca?
2.5. Estas relaes entre esses agentes j existiam anteriormente ou foram induzidas durante o processo de planificao? Pedir ao entrevistado que descreva o processo nos dois planos.
3. A concertao poltica e administrativa dos Planos Estratgicos:
3.1. Quais eram os mecanismos institucionais do primeiro plano estratgico e como esses mecanismos se articulavam? No caso do segundo plano como isto ocorre?
3.2. Como o primeiro plano era administrado em suas esferas poltica e executiva? E hoje em dia, no segundo plano, como essas esferas so administradas?
3.3. Quais eram os principais mecanismos de gesto do primeiro plano e quais so os dos segundo? Por que esses mecanismos se alteraram ao longo do tempo?
235 3.4. No primeiro plano quais mecanismos eram responsveis por fazer com que as linhas estratgicas definidas dentro do plano fossem cumpridas? Como isso ocorre entro do segundo plano?
3.5. Como eram distribudas as cadeiras dentro dos Conselhos e das comisses no primeiro plano? Como isso ocorre hoje em dia no segundo plano?
3.6. Sendo o primeiro Plano Estratgico do Rio de Janeiro uma estrutura fora da prefeitura, um escritrio autnomo, quem o mantinha? Qual era a legitimidade do primeiro plano perante o governo da cidade Rio de Janeiro e perante os agentes implicados no processo de planificao?
3.7. Sendo o segundo Plano Estratgico do Rio de Janeiro uma estrutura dentro da prefeitura, um departamento dentro a administrao municipal, quem o mantm? Qual a legitimidade do segundo plano perante o governo da cidade Rio de Janeiro e perante os agentes implicados no processo de planificao?
3.8. Como a iniciativa privada entrava no primeiro plano e como entra no segundo?
4. Avaliao do impacto dos Planos no Desenvolvimento da cidade do Rio de Janeiro:
4.1. Como avalia o impacto do primeiro plano estratgico do Rio de Janeiro para o desenvolvimento da cidade? E como avalia o impacto do segundo plano?
4.2. Aponte os pontos positivos e negativos do modelo de gesto dos dois planos cariocas e de seus respectivos funcionamentos.