LOS TERRITORIOS HISTRICOS

VASCOS: PODERES NORMATIVOS

Y CONFLICTOS DE COMPETENCIAS
JESS LEGUINA VILLA
SUMARIO: I. EL RANGO DE LAS DISPOSICIONES NORMATIVAS DE LOS TERRITORIOS HISTRICOS
VASCOS.II. LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIAS EN GENERAL: EXAMEN DEL DERECHO ESPAOL
VICENTE: 1. Introduccin. 2. Los conflictos de competenci as y vi as jurdicas de
solucin. 3. Observaciones conclusivas.III. Los CONFLICTOS DE COMPETENCIAS ENTRE LA
COMUNIDAD AUTNOMA VASCA YLOS TERRITORIOS HISTRICOS PROVINCIALES: 1. Introduccin
2. Exclusin del mbito de aplicacin del articulo 39 de los rganos de la Adminis-
tracin de Justicia. 3. Los conflictos de competencias normativas entre el Parlamen-
to vasco y los territorios histricos: A) Improcedencia de un recurso directo ante las
Comisiones arbitrales contra leyes del Parlamento vasco. B) Viabilidad de un control
previo por las Comisiones arbitrales de los proyectos o proposiciones de ley que
pudieran afectar a las competencias normativas reservadas por el Estatuto de
Autonom a a los territorios histricos. C) El equivoco de las competencias excl u-
sivas.IV. LOS CONFLICTOS DE ATRIBUCIONES ENTRE LOS TERRITORIOS HISTRICOS YLOS RGANOS
ADMINISTRATIVOS DE LA COMUNIDAD AUTNOMA: A) Naturaleza jurdica de las Comisiones
arbitrales. B) Planteamiento ex ante (preventivo) o ex post (invalidante) del
conflicto de competencias ante las Comisiones arbitrales. O Impugnabilidad o no
de los acuerdos de las Comisiones arbitrales ante los Tribunales contencioso-admi-
nistrativos.
I. EL RANGO DE LAS DISPOSICIONES NORMATIVAS
DE LOS TERRITORIOS HISTRICOS VASCOS
A diferencia de los Estatutos cataln y gallego (y previsiblemente
de otros futuros textos estatutarios), el Estatuto de Autonoma para
el Pas Vasco otorga un tratamiento normativo singularmente res-
petuoso y privilegiado a los territorios de mbito provincial que in-
tegran la Comunidad Autnoma. Los artculos 2., 3., 10-1, 10-5, 10-34,
17-2, 17-5, 22-2, 41 y 47 y disposicin transitoria primera, junto con
los capitales preceptos contenidos en los artculos 24-2, 37 y 39, cons-
tituyen una expresiva demostracin del nfasis con que el legislador
estatutario ha querido respetar y proteger las tradicionales peculari-
dades que los territorios forales han gozado siempre (con mejor o
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Revista Espaola de Derecho Constitucional
Vol. 1. Nm. 3. Septiembre-diciembre 1981.
JESS LEGUINA VILLA
peor fortuna, segn los momentos histricos) dentro de la Comunidad
vasca y del ordenamiento jurdico espaol.
Es sta, sin duda, una de las notas distintivas ms acusadas del
Estatuto vasco, mediante la cual se ha tratado de alcanzar un punto
de estable equilibrio entre la imprescindible supremaca, de un lado,
de la Comunidad Autnoma y de sus propias instituciones y pode-
res, comunes a todo el pueblo vasco en tanto que unidad territorial
dotada de autonoma poltica dentro del Estado espaol, y la preser-
vacin de la identidad institucional y de la personalidad jurdica
autnoma, de otro, de aquellos territorios forales que, a lo largo de
una dilatada historia, han disfrutado de sus propios regmenes pri-
vativos de autogobierno, dndose as cumplimiento al mandato de la
disposicin adicional primera de la Constitucin, en la que se afirma
que sta ampara y respeta los derechos histricos de los territorios
forales.
No es preciso pronunciarse ahora sobre la bondad o el infortunio
de la opcin poltica adoptada a tal propsito por el legislador esta-
tutario, ni es tampoco pertinente examinar en este lugar y momento
si el acierto ha acompaado o no a las frmulas normativas y a las
tcnicas jurdicas concretas que el Estatuto incorpora para articular,
dentro del ordenamiento autonmico vasco, la supremaca poltica de
la Comunidad Autnoma y de sus poderes propios con las facultades
subordinadas de autodisposicin reconocidas a los territorios histri-
cos en el mbito de sus competencias.
S es oportuno, en cambio, interrogarse acerca de si la autonoma
normativa de que, segn el Estatuto, pueden gozar los territorios his-
tricos sobre ciertas materias es susceptible o no de ser ejercida ad
extra bajo la modalidad de leyes formales, de modo anlogo, en caso
afirmativo, a como se ejerce y exterioriza el poder normativo de las
Cortes Generales y del Parlamento de la Comunidad Autnoma.
La ambigedad y latitud de ciertas expresiones del Estatuto (ar-
tculo 3.: Cada uno de los territorios histricos que integran el Pas
Vasco podrn, en el seno del mismo, conservar, restablecer y actuali-
zar su organizacin e instituciones de autogobierno; artculo 24-2:
Los territorios histricos conservarn y organizarn sus institucio-
nes forales de conformidad a lo dispuesto en el artculo 3. del pre-
sente Estatuto; artculo 37-1: Los rganos forales de los territorios
histricos se regirn por el rgimen jurdico privativo de cada uno
de ellos; artculo 37-2: Lo dispuesto en el presente Estatuto no su-
pondr alteracin de la naturaleza del rgimen foral especfico o de
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TERRITORIOS HISTRICOS VASCOS: PODERES Y CONFLICTOS
las competencias de los regmenes privativos de cada territorio hist-
rico, etc.), junto a la diccin literal de dos preceptos capitalesel
articulo 37-3, que recoge las materias en las que, en todo caso, los
territorios histricos tendrn competencias exclusivas: a) organiza-
cin, rgimen y funcionamiento de sus propias instituciones; b) ela-
boracin y aprobacin de sus presupuestos; c) demarcaciones terri-
toriales de mbito supramunicipal que no excedan los lmites
provinciales; d) rgimen de los bienes provinciales y municipa'es, tanto
de dominio pblico como patrimoniales o de propios y comunales;
e) rgimen electoral municipal; f) todas aquellas que se especifiquen
en el presente Estatuto o que le sean transferidas, y el artculo 25-1
in fine, en el que se seala que la potestad legislativa del Parlamento
vasco se ejercita sin perjuicio de las competencias de las institucio-
nes a que se refiere el artculo 37 del presente Estatuto, podra llevar
a sostener, en una lectura apresurada de los textos citados, que los
territorios histricos son efectivamente titulares de una potestad le-
gislativa propia en el mbito de las materias y competencias que,
tanto su tradicional rgimen privativo de autogobierno como el pro-
pio Estatuto de Autonoma, les reconocen. Y, en consecuencia, que,
dentro de ese circulo de materias, los rganos representativos de di-
chos territorios (Juntas generales y Diputaciones forales) pueden dic-
tar normas con valor de ley formal.
Mi opinin es contraria a semejante interpretacin. Los territorios
histricos del Pas Vasco son, con toda evidencia, titulares de un po-
der normativo propio sobre determinadas materias, pero ello no sig-
nifica en modo alguno que tal potestad de dictar normas jurdicas
pueda instrumentarse por medio de leyes formales, equiordenadas,
por referencia a la Constitucin, a las leyes de las Cortes Generales
y a las del Parlamento vasco. Ninguna razn fundada en el Derecho
constitucional vigente, ni tampoco argumento alguno inspirado en la
tradicin histrica de los propios territorios forales, permite obtener
semejante conclusin. La interpretacin correcta es ms bien la con-
traria, a saber: los territorios histricos vascos pueden y deben
ejercer su potestad normativa autnoma a travs de los productos
normativos subordinados a las leyes que corresponden a aquellas
Corporaciones territoriales o locales integradas en algn ente terri-
torial superior dotado de soberana (el Estado) o de autonoma po-
ltica (la Comunidad Autnoma), es decir, a travs de normas jur-
dicas reglamentarias.
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REVI9TA DE DERECHO CONSTITUCIONAL.5
JESS LEGUINA VILLA
En efecto, la vigente Constitucin espaola de 1978, en cuanto nor-
ma normarum que define los principios generales, valores superiores
e instituciones bsicas que han de regir en la comunidad poltica es-
paola, establece un sistema de produccin normativa en el que se
delimitan las fuentes del Derecho y se seala el nivel normativo que
cada una de ellas ocupa dentro del ordenamiento jurdico general y
de los ordenamientos territoriales y sectoriales, de acuerdo con los
principios de jerarqua, y de competencia, y con subordinacin de to-
das ellas, en uno u otro grado, a la propia Constitucin.
Dentro de ese sistema de produccin normativa, la Constitucin
reserva el poder legiferante al Estado y a las Comunidades Autno-
mas o, si se prefiere, al rgano que representa al pueblo como titular
de la soberana (las Cortes Generales, art. 66 CE) y a los rganos
representativos de aquellas comunidades que han accedido a la auto-
noma poltica (las Asambleas legislativas o Parlamentos de las Co-
munidades Autnomas, arts. 147 y 152 CE).
Conforme al modelo no centralizado (aunque unitario) de organi-
zacin territorial del Estado asumido por la Constitucin, el poder po-
tico, articulado en torno al binomio soberana del Estado-autonoma
poltica de las nacionalidades y regiones (arts. 2., 143, 147, 148, 149
y 150 CE), se distribuye exclusivamente entre ambos tipos de entes
el Estado y las Comunidades Autnomas, y por esta razn slo
a ellos, y no a otros, se reserva en exclusiva la potestad de dictar
leyes, que son, desde la perspectiva del ordenamiento interno, la ci-
fra misma de la soberana o de la autonoma poltica. Y por la misma
razn se niega la potestad de legislar a otros entesterritoriales o
noque gozan, sin embargo, de autonoma administrativa constitu-
cionalmente reconocida para elaborar y aprobar sus propias normas
de organizacin y funcionamiento en las materias que las leyes les
atribuyan. Tal es el caso de las provincias y municipios (arts. 140
y 141 CE), dentro de la esfera de la Administracin local, o de las
universidades (art. 27-10 CE: Se reconoce la autonoma de las uni-
versidades, en los trminos que la ley establezca), dentro del crculo
de la Administracin institucional. Y tal es el caso tambin, sin nin-
guna duda, de los territorios histricos de la Comunidad Autnoma
del Pas Vasco. Todos estos entes administrativos estn facultados para
dictar normas reglamentarias, pero no para hacer leyes.
El artculo 25-1 del Estatuto Vasco es, por lo dems, concluyente
al declarar que e Parlamento vasco ejerce la potestad legislativa.
Dentro del territorio de la Comunidad Autnoma vasca, slo el Parla-
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TERRITORIOS HISTRICOS VASCOS: PODERES Y CONFLICTOS
ment puede hacer leyes; los dems rganos e instituciones pblicas
podrn, en su caso, dictar otras normas, por habilitacin expresa del
propio Estatuto de Autonoma o de leyes del mismo Parlamento vasco,
pero tales normas nunca alcanzarn el rango y la fuerza de ley, sino
que sern en todo caso disposiciones de valor y rango reglamentario.
A esta interpretacin no podra oponerse en modo alguno ni la
salvedad contenida en el citado artculo 25-1 del Estatuto (sin per-
juicio de las competencias de las instituciones los rganos forales
de los territorios histricosa que se refiere el artculo 37), ni la
atribucin de competencias exclusivas a dichos territorios forales en
las materias que enumera el artculo 37 del propio Estatuto.
Pues, en efecto, ni en uno ni en otro precepto estatutario se en-
cuentra la menor referencia explcita o implcita a un supuesto poder
de legislar de los territorios histricos: el primero (art. 25-1) estable-
ce una clusula de salvaguarda inespecfica de las competencias
de las instituciones provinciales forales, pero no declara que esta sal-
vedad tenga por objeto potestad legislativa alguna de los territorios
histricos; el segundo, por su parte, enuncia simplemente cules son
las materias sobre las que los territorios histricos tendrn compe-
tencias exclusivas, pero tampoco dispone que esta exclusividad com-
petencial (discutible, por lo dems, como se ver ms adelante) sobre
un nmero limitado de materias haya de instrumentarse normativa-
mente a travs de leyes formales, siendo perfectamente posible que,
para satisfacer los intereses y las necesidades propias del escaln
provincial, aquellas competencias se ejerciten a travs de simples
normas reglamentarias. Queda, pues, inclume el monopolio legisla-
tivo del Parlamento vasco dentro del territorio de la Comunidad
Autnoma.
El nico sentido posible que, en mi opinin, cabe dar a los dos
preceptos citados consiste en el acantonamiento por el legislador esta-
tutario de un grupo de materias (las ms directamente relacionadas
con los intereses peculiares de la comunidad provincial de rgimen fo-
ral) que quedan reservadas al poder normativo autnomo de los terri-
torios histricos, poder que tradicionalmente, y de modo anlogo a lo
que hoy ocurre en el seno de las Corporaciones Locales de Derecho
comn (art. 108 de la Ley de Rgimen Local), se exterioriza a travs
de disposiciones reglamentarias. Una ruptura de dicha tradicin nor-
mativa, que supuestamente elevara el rango de las ordenanzas y regla-
mentos provinciales para transfrmalos ad futurum en leyes forma-
les, habra exigido al menos, obviamente, una permisin constitucional
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JESS LEGUINA VILLA
expresa y una ulterior confirmacin, asimismo expresa, en el Estatuto
de Autonoma.
Como una rigurosa excepcin en el panorama del Derecho constitu-
cional europeo occidental, esta es la situacin en que efectivamente
hoy se encuentran en Italia las provincias de Bolzano y Trento, las
cuales, no obstante su pertenencia a la regin del Trentino-Alto Adige,
cuentan con potestad legislativa propia en un considerable nmero de
materias, tras la reforma del Estatuto de Autonoma por Ley constitu-
cional de 10 de noviembre de 1971, nmero 1 (arts. 11, 12 y 12 bis), lo
que, por lo dems, ha conducido a la doctrina cientfica de aquel pas
a considerar ambas provincias (que de tales slo conservan el nombre)
como autnticas y verdaderas entidades regionales en todo anlogas
a otras regiones de estatuto especial.
Mas, como ya se ha visto, nada parecido ocurre en la Constitucin
espaola de 1978 y en el Estatuto de Autonoma del Pas Vasco. Antes
al contrario, el artculo 37-2 de este ltimo cuerpo legal viene en cierto
modo a refrendar la tradicin normativa de las Corporaciones locales
cuando seala que lo dispuesto en el presente Estatuto no supondr
alteracin de la naturaleza del rgimen foral especfico o de las com-
petencias de los regmenes privativos de cada territorio histrico,
naturaleza y competencias que, desde la perspectiva del sistema de
produccin normativa, nunca han rebasado el nivel o rango reglamen-
tario y que ahora el Estatuto de Autonoma viene a sancionar.
Una observacin final permite confirmar definitivamente cuanto se
ha dicho hasta aqu. Es la siguiente: si se aceptara la interpretacin
contraria a la hasta aqu sostenida, nos encontaramos con la formi-
dable paradoja de que las leyes de los territorios histricos vascos
gozaran de una presuncin de validez y seran portadoras de una vis
normativa, no solamente superior a la que es comn a las disposicio-
nes reglamentarias, sino tambin a la que la propia Constitucin atri-
buye a las leyes de Cortes y a las leyes del Parlamento vasco, puesto
que, a diferencia de unas y otras, aquellas pretendidas leyes no se-
ran susceptibles de control jurisdiccional alguno.
No cabra, en efecto, el control de los Tribunales contencioso-admi-
nistrativos, porque, como es notorio, stos slo conocen de los litigios
que se p'anteen en relacin con actos administrativos y disposiciones
de categora inferior a la Ley (art. 106-1 CE y art. 1-1 de la Ley regu-
ladora de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa, de 26 de diciem-
bre de 1956). Tampoco sera viable el recurso de inconstitucionalidad
ante el Tribunal Constitucional, porque ste slo puede declarar la
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TERRITORIOS HISTRICOS VASCOS: PODERES Y CONFLICTOS
inconstitucionalidad de leyes, disposiciones normativas o actos con
fuerza de ley del Estado o de las Comunidades Autnomas, no as de
otros entes polticos o administrativos (art. 27-2 de la Ley Orgnica
del Tribunal Constitucional, de 3 de octubre de 1979). Y no sera posi-
ble, finalmente, que el Gobierno hiciera uso de la facultad de impugna-
cin ante el mismo Tribunal Constitucional que el artculo 161-2 CE le
reconoce, dado que dicha facultad excepcional queda limitada exclu-
sivamente a las resoluciones y disposiciones adoptadas por los rga-
nos de las Comunidades Autnomas, lo que no sera el caso de las
leyes dictadas por los rganos de los territorios histricos.
En resumen: tales supuestas leyes forales gozaran de una pre-
suncin de validez incondicionada, iuris et de iure, y de una fuerza
normativa absoluta, insusceptible de todo control a posteriori por los
Tribunales de Justicia o por el Tribunal Constitucional. Es obvio que
una consecuencia tan absurdamente anmala no ha podido ser que-
rida ni aceptada por la Constitucin o por el Estatuto de Autonoma,
ni puede hallar en ambos textos el menor amparo legal, lo que, sin ne-
cesidad de mayores esfuerzos dialcticos (ad absurdum nemo tenetur),
priva sin ms de toda base razonable a la supuesta potestad legislativa
de los territorios histricos vascos, permitiendo reconducir el poder
normativo, exclusivo o compartido, de que aquellos territorios sean
titulares a los cauces ordinarios de los Reglamentos administrativos.
II. LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIAS EN GENERAL: EXAMEN
DEL DERECHO ESPAOL VIGENTE
1. Introduccin
El concepto de competencia es uno de los conceptos jurdicos nu-
cleares de la moderna organizacin de los poderes pblicos, posible-
mente sea su concepto capital. Las potestades atribuidas por el orde-
namiento jurdicodesde la Constitucin hasta la ms modesta
disposicin administrativaa las instituciones y a los poderes pbli-
cos, en orden al cumplimiento efectivo de las funciones pblicas y a la
mejor satisfaccin de los intereses generales, se distribuyen con arre-
glo a diferentes criterios (material, territorial, jerrquico, etc.), segn
un orden racional de competencias entre todos los rganos que inte-
gran los distintos poderes y entidades pblicas. En este sentido, la
competencia viene a ser el quantum de potestades que, en el seno de
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JESS LEGUINA VILLA
las instituciones y entes pblicos, corresponde a cada rgano pblico,
el haz de facultades y de atribuciones pblicas que cada rgano debe
ejercer con carct er irrenunciable (art. 4 de la Ley de Procedimiento
Administrativo).
La competencia opera de este modo como un verdadero presupuesto
de legitimidad de la actuacin de cualquier rgano pblico, como un
elemento esencial de sus actos, cuya inobservancia lleva aparej ada la
sancin de invalidez, pudiendo llegar sta en los supuestos ms graves
a la nulidad de pleno derecho.
Por otro lado, dentro de un modelo de organizacin territorial del
Estado, en el que la Constitucin reconoce la autonoma y el autogo-
bierno de las distintas comunidades territoriales que lo componen, la
nocin de competencia cobra asimismo un relieve jurdico medular
en t ant o que tcnica jurdica de proteccin de la capacidad de obrar
de cada ente pblico territorial en sus propios asuntos frente a inmi-
siones o interferencias procedentes de otras personas jurdico-pblicas.
2. Los conflictos de competencias y vas jurdicas de solucin
Por las razones que acaban de saalarse y con el fin de neutralizar
o, en su caso, de remediar los conflictos que, de modo inevitable en
muchos casos, han de suscitarse entre los distintos rganos y entidades
pblicas a la hora de ejercer sus competencias, los ordenamientos
jurdicos contienen por lo general regulaciones especficas y tcnicas
de solucin singulares, en funcin de los distintos tipos de controver-
sias competenciales que eventualmente puedan enfrentar entre s a
unos y otros rganos pblicos.
En una apret ada sntesis, los supuestos ms destacados de conflic-
tos de competencias y las vas de solucin que el Derecho espaol
vigente nos ofrece son los siguientes:
A) Los conflictos constitucionales que pueden plantearse, bien en-
tre rganos constitucionales del Estado (Gobierno, Congreso de los
Diputados, Senado y Consejo General del Poder Judicial, arts. 59-3 y 73
y siguientes LOTO, bien entre el Estado y al guna Comunidad Aut-
noma, bien entre dos o ms Comunidades Autnomas (arts. 60 y si-
guientes LOTO. La solucin de tales conflictos se encomienda al Tri-
bunal Constitucional (art. 161-l-c CE).
B) Las llamadas competencias o conflictos entre rganos judicia-
les: sern resueltas, segn la ndole del conflicto, por la Sala corres-
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TERRITORIOS HISTRICOS VASCOS: PODERES Y CONFLICTOS
pondiente del Tribunal Supremo, por una Sala especial de composicin
mixta entre magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Supremo y
un consejero togado del Consejo Supremo de Justicia Militar, o por
este ltimo (art. 2 de la Ley de Conflictos Jurisdiccionales de 17 de
julio de 1948, LCJ).
A este tipo de contiendas interjurisdiccionales se refiere especfi-
camente el artculo 14-2 del Estatuto vasco, que confa asimismo al
Tribunal Supremo la resolucin de los conflictos de competencia y de
jurisdiccin entre los rganos judiciales del Pas Vasco y los dems del
Estado, reservndose, por el contrario, la solucin de las cuestiones
de competencia entre rganos judicia'es del Pas Vasco a la propia
organizacin judicial que se establezcan en la Comunidad Autno-
ma (art. 14-1-c. No es dudoso pensar que en el futuro corresponder
desempear esta funcin al Tribunal Superior de Justicia, previsto en
el artculo 34 EV.
C) Las cuestiones de competencia entre rganos administrativos y
judiciales: es el jefe del Estado quien los resuelve, previo dictamen no
vinculante de la Comisin Permanente del Consejo de Estado (arts. 1,
33 y 37 LCJ y art. 22-7 de la Ley Orgnica del Consejo de Estado, de 22
de abril de 1980).
D) Los conflictos de atribuciones entre rganos de la Administra-
cin del Estado dependientes de distintos Departamentos ministeriales:
la solucin es la misma que en el supuesto anterior (arts. 49 y 53 LCJ
y art. 16 de la Ley de Procedimiento Administrativo, LPA).
E) Los conflictos de atribuciones entre rganos de la Administra-
cin del Estado dependientes de un mismo Departamento ministerial:
se resuelven por el rgano superior jerrquico comn a los rganos
en conflicto (art. 48 LCJ y art. 17 LPA).
F) Los conflictos de competencia entre rganos de distintos entes
pblicos. Aqu las soluciones que el Derecho espaol prev son distin-
tas segn cules sean las entidades pblicas en litigio. Dejando aparte
el supuesto ya contemplado de los conflictos entre el Estado y las Co-
munidades Autnomas o de stas entre s, pueden enunciarse los si-
guientes supuestos:
a) Conflictos entre la Administracin del Estado y otras Adminis-
traciones pblicas territoriales: si es el Estado el que invade la com-
petencia de otro ente pblico territorial, conocer del conflicto la juris-
diccin contencioso-administrativa, previa la interposicin del recurso
correspondiente por el ente interesado contra el acto administrativo
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JESS LEGUINA VILLA
o el reglamento estatal viciado de incompetencia; en el supuesto con-
trario, la Administracin del Estado podr suspender la ejecucin de
aquellos actos y acuerdos locales que, adems de infringir las leyes,
afecten directamente a materias de la competencia del Estado, dn-
dose traslado de dicha suspensin a la Sala de lo Contencioso de la
Audiencia Territorial para su ulterior control por esta jurisdiccin a
travs de los trmites del procedimiento especial del artculo 118 de
la Ley reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa (art. 8
del Real Decreto-ley 3/1981, de 16 de enero, por el que se aprueban
determinadas medidas sobre el rgimen jurdico de las Corporaciones
locales, que en este punto deroga lo hasta ahora dispuesto por los ar-
tculos 362 a 366 de la LRL).
b) Conflictos entre Administraciones o entidades locales: la solu-
cin provisional del conflicto es adoptada por una autoridad adminis-
trativa (alcalde, Ayuntamiento, gobernador civil o Ministerio de Ad-
ministracin Territorial, segn los casos: art. 384 LRL), correspondiendo
a los Tribunales contencioso-administrativos la decisin final,, si se
interpone ante los mismos el oportuno recurso contra la resolucin
adoptada en va administrativa.
c) Conflictos entre entes institucionales o entre entes locales e ins-
titucionales: la nica va prevista en estos casos es la impugnacin del
acto viciado de incompetencia ante la jurisdiccin contenciosa por el
ente que entienda invadidas o usurpadas sus propias atribuciones.
d) Conflictos entre la Administracin de una Comunidad Autno-
ma y las Corporaciones locales: de modo anlogo a lo previsto para los
conflictos entre el Estado y las entidades locales, la Administracin
autonmica podr suspender los acuerdos de las Corporaciones locales
que infrinjan las leyes y afecten a las competencias que aqulla haya
asumido segn ei Estatuto de Autonoma (disposicin final quinta del
citado Real Decreto-ley 3/1981, de 16 de enero). De la suspensin co-
nocer y decidir posteriormente la jurisdiccin contencioso-adminis-
trativa.
3. Observaciones conclusivas
Tras la breve descripcin que acaba de hacerse del sistema espaol
en materia de conflictos de competencias entre rganos pblicos, cabe
formular a continuacin algunas observaciones que nos han de servir
para situar en sus justos trminos la interpretacin que haya de darse
al artculo 39 del Estatuto vasco, cuyo tenor literal dispone que:
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TERRITORIOS HISTRICOS VASCOS: PODERES Y CONFLICTOS
Los conflictos de competencia que se puedan suscitar
entre las instituciones de la Comunidad Autnoma y las
de cada uno de sus territorios histricos se sometern a
la decisin de una Comisin arbitral, formada por un n-
mero igual de representantes designados libremente por
el Gobierno Vasco y por la Diputacin Foral del territo-
rio interesado y presidida por el presidente del Tribunal
Superior de Justicia del Pas Vasco, conforme al proce-
dimiento que una ley del Parlamento Vasco determine.
Tales observaciones son las siguientes:
1. Hay ciertos litigios competenciales que, salvo en una fase ini-
cial de suspensin o de resolucin administrativa previa, no se forma-
lizan nunca como autnticos conflictos de competencias que hayan de
ser decididos con carcter exclusivo y excluyente, y sin apelacin a
otras instancias jurisdiccionales, por una jurisdiccin de conflictos,
sino que su resolucin se entrega a los Tribunales contencioso-admi-
nistrativos, los cuales ejercen aqu su jurisdiccin comn, esto es, el
conocimiento de un acto administrativo o de un reglamento para con-
firmarlo, si es conforme al ordenamiento jurdico, o anularlo, si no lo
es (en este caso por vicio de incompetencia).
2.
a
Otros litigios, en cambio, se formalizan exclusivamente como
tales conflictos de competencias o de atribuciones ante un rgano
especializado que acta con jurisdiccin exclusiva, sin que sus decisio-
nes puedan ser revisadas por ninguna otra jurisdiccin. Son stos, por
ejemplo, los conflictos de competencias y de atribuciones de que,
conforme al modelo adoptado por la Ley de Conflictos Jurisdiccionales
de 17 de julio de 1948, conoce y decide el jefe del Estado, previo dic-
tamen del Consejo de Estado (art. 37 LCJ: Ultimado el trmite, con o
sin intervencin del Consejo de Ministros, se adoptar decisin por el
jefe del Estado. Esta decisin ser irrevocable; se extender motivada
y en forma de Decreto, y para su cumplimiento se comunicar a los
contendientes y se publicar en el "Boletn Oficial del Estado". Ar-
ticulo 2 c) LJCA: 'No correspondern a la jurisdiccin contencioso-
administrativa... Las decisiones de cuestiones de competencia entre la
Administracin y las de conflictos de atribuciones). Y stos son tam-
bin, como es obvio, los supuestos de conflictos constitucionales que
se suscitan sobre las competencias o atribuciones asignadas directa-
mente por la Constitucin, los Estatutos de Autonoma o las Leyes
73
JESS LEGUINA VILLA
orgnicas u ordinarias para delimitar los mbitos propios del Estado
y las Comunidades Autnomas (art. 59 LOTO, conflictos de los que
slo puede conocer el Tribunal Constitucional, cuya decisin vincu-
lar a todos los poderes pblicos y tendr plenos efectos frente a
todos (art. 61-3 LOTO.
3.
a
Hay, finalmente, conflictos de competencias que, en razn del
momento de su formalizacin, slo pueden ser planteados con carcter
preventivo. Es el modelo seguido por la Ley de Conflictos Jurisdiccio-
nales de 1948. Como ha subrayado GONZLEZ PREZ, en este tipo de
conflictos la finalidad de la decisin que adopte el rgano dirimente
consiste en evitar que llegue a dictarse la resolucin definitiva por
un rgano que carece de competencia. Esta es la razn de que nica-
mente pueda plantearse el conflicto en tanto en cuanto se tramite
el procedimiento ante el rgano supuestamente incompetente (arts. 13
y 14 LCJ). Una vez dictada la resolucin, no es admisible el plantea-
miento del conflicto jurisdiccional. La resolucin dictada por rgano
incompetente podr ser atacada, en su caso, por otras vas (v. gr., ar-
tculos 109 y 110 LPA); pero no podr hacerse valer la incompetencia
a travs del procedimiento de los conflictos jurisdiccionales. Es preci-
samente este carcter preventivo del modelo seguido por la LCJ el
que dota a este sistema de solucin de conflictos competenciales de muy
escasa virtualidad prctica, al menos en lo que concierne a los con-
flictos de atribuciones entre rganos administrativos, como lo demues-
tra el reducido nmero de conflictos de esta ndole decididos por esta
jurisdiccin.
Por el contrario, otros conflictos competenciales todos los que lle-
gan a los Tribunales contencioso-administrativos y los que conoce el
Tribunal Constitucionalse formalizan a posteriori, una vez que el
acto o la disposicin ya han sido dictados por el rgano supuestamente
incompetente. Aqu el planteamiento del conflicto o de la cuestin de
incompetencia tiene por finalidad no ya impedir que acte, como en
el caso anterior, un rgano no competente, sino lograr la anulacin o
desaparicin del acto o de la disposicin dictados por un rgano que
ha actuado efectivamente excedindose del marco de sus atribuciones
legales. En consecuencia, el procedimiento de los conflictos constitu-
cionales positivosobserva con acierto GONZLEZ PREZ, y la observa-
cin es igualmente vlida para los recursos contenciosos fundados en
vicio de incompetencia del acto o disposicin impugnados viene a ser
un proceso cuyo objeto es una pretensin de anulacin basada en la
incompetencia.
74
TERRITORIOS HISTRICOS VASCOS: PODERES Y CONFLICTOS
Como puede observarse, la naturaleza y el alcance jurdico de
uno y otro modelo de solucin de conflictos competenciales son osten-
siblemente diferentes, lo que nos obliga a plantearnos ya a qu modelo
responde la solucin adoptada por el Estatuto de Autonoma del Pas
Vasco en su artculo 39.
III. LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIAS ENTRE LA COMUNIDAD
AUTNOMA VASCA Y SUS TERRITORIOS HISTRICOS PROVIN-
CIALES
1. Introduccin
De acuerdo con el respetuoso tratamiento normativo que el Es-
tatuto de Autonoma dispensa a los territorios histricos, el legisla-
dor ha querido preservar el crculo de competencias que el propio
Estatuto les reconoce, dndoles entrada en la composicin de un
rgano arbitral encargado de sealar los lmites que separan los m-
bitos de atribuciones propias de las instituciones autonmicas de aque-
llos que pertenecen a cada territorio histrico.
Se trata, desde luego, de una tcnica original, no equiparable en
rigor a ninguna de las que, segn se ha visto, ofrece el Derecho
espaol en materia de conflictos competenciales, pero cuya formu-
lacin positiva en el artculo 39 del Estatuto adolece de no escasa
indeterminacin, al remitirse virtualmente en bloque la delimitacin
de sus perfiles jurdicos concretos a una futura ley del Parlamento
Vasco.
En efecto, el citado precepto estatutario no seala con claridad
cules son los elementos subjetivosentre qu instituciones auton-
micas y provinciales puede plantearse el conflicto y qu rganos estn
legitimados para promoverloy objetivosrespecto de qu tipo de
actos jurdicos ha de conocer la Comisin arbitraltampoco nos dice
si ste rgano ha de actuar preventivamente o con posterioridad al
ejercicio ultra vires de la competencia; ni se indica cul haya de ser
el alcance jurdicoirrevisable o node sus decisiones y, por tanto,
si la funcin que ha de desempear es jurisdiccional o simplemente
administrativa.
Creemos, no obstante, que una interpretacin sistemtica de la
Constitucin y del Estatuto de Autonoma permite despejar razona-
75
JESS LEGUINA VILLA
blemente las principales dudas que este precepto suscita y ofrecer
criterios positivos sobre los que pueda articularse en el futuro el
funcionamiento de las Comisiones arbitrales.
2. Exclusin del mbito de aplicacin del artculo 39 de los rganos
de la Administracin de Justicia
El articulo 39 del Estatuto alude genricamente a los conflictos de
competencias que se puedan suscitar entre las instituciones de la
Comunidad Autnoma y las de cada uno de sus territorios histricos.
Una exgesis icto ocli de este precepto, aislado de su contexto nor-
mativo, podra llevar a sostener que las Comisiones arbitrales de re-
solucin de conflictos de competencias extienden subjetivamente su
potestad decisora a cualesquiera instituciones autonmicas, incluidos
los rganos de la Administracin de Justicia.
No creemos, sin embargo, que sea sta la interpretacin correcta
que haya de hacerse del artculo 39, pues, pese a su tenor literal, no
todas las instituciones ni todos los actos jurdicos de la Comunidad
Autnoma, cuando entren en conflicto con las instituciones provin-
ciales forales, son residenciables ante las Comisiones arbitrales.
La exclusin, en primer trmino, de los rganos de la Administra-
cin de Justicia no ofrece mayores dificultades interpretativas. Los
jueces y tribunales que administran justicia dentro del territorio del
Pas Vasco no constituyen, en rigor, una institucin de la Comuni-
dad Autnoma, sino un poder del Estado que ste ejerce en todo el
territorio y cuya organizacin y funcionamiento estn reservados con
carcter exclusivo a las leyes orgnicas de las Cortes Generales (ar-
tculos 122 y 149-1-5. CE). De ah que el propio Estatuto de Autono-
ma no mencione al poder judicial entre los poderes del Pas Vasco
(artculo 24-1), ni se refiera a las instituciones judiciales propias de
la Comunidad Autnoma, sino solamente a la organizacin de la
Administracin de Justicia en el Pas Vasco, que culminar en un
Tribunal Superior con competencia en todo el territorio de la Comu-
nidad Autnoma... y que se estructurar de acuerdo con lo pre-
visto en la Ley Orgnica del Poder Judicial (art. 34-1 EV).
En consecuencia, los hipotticos conflictos que pudieran plantearse
entre los rganos judiciales en el Pas Vasco y los rganos de los
territorios histricos habrn de resolverse por los cauces previstos
hasta el momento en la Ley de Conflictos Jurisdiccionales de 1948
76
TERRITORIOS HISTRICOS VASCOS: PODERES Y CONFLICTOS
y en la Ley de Rgimen Local. Debe tenerse en cuenta, sin embargo,
la reciente declaracin de inconstitucionalidad del artculo 384, n-
mero 6, de la LRL, precepto ste que, previo requerimiento de la
Corporacin local interesada, permita a los gobernadores civiles sus-
citar o no una competencia a los Tribunales de Justicia o desistir
de una positiva que hubieren planteado. El Tribunal Constitucional,
en su sentencia de 2 de febrero de 1981, ha entendido, en efecto, con
todo acierto, que es incompatible con el principio de autonoma el
que el planteamiento de un conflicto jurisdiccional por parte de una
Corporacin local a los Tribunales de Justicia, o el desistimiento,
quede confiado al juicio previo de la Administracin del Estado, cuya
actuacin ... habra de estar orientada por completo a lo pedido por la
Corporacin local correspondiente, actuando en una posicin similar
a la de un representante.
Esta ltima afirmacin del Tribunal Constitucional puede arrojar
alguna luz y propiciar alguna solucin anloga, segn veremos, en
los conflictos de competencias normativas entre Comunidad Autnoma
vasca y territorios histricos.
3. Los conflictos de competencias normativas entre el Parlamento
vasco y los territorios histricos
A) Improcedencia de un recurso directo ante las Comisiones arbitra-
les contra leyes del Parlamento vasco
No se nos oculta que, con alguna probabilidad, en el nimo de los
redactores del Estatuto de Guernica ha podido pesar, a la hora de
crear las Comisiones arbitrales de conflictos, el deseo de proteger a
los territorios histricos frente a invasiones de sus mbitos propios
de competencias por parte, precisamente, de las leyes aprobadas por
el Parlamento vasco. Pero si tal pudo ser, en efecto, una de las prin-
cipales motivaciones polticas que inspiraron la opcin de dirimir los
conflictos internormativos ante un rgano arbitral, muy otra es la
voluntas legis expresada en el propio texto del Estatuto.
En pura hiptesis, ningn obstculo constitucional serio hubiera
encontrado la creacin de un recurso directo de antiestatutoriedad
contra leyes autonmicas ya aprobadas y en vigor (de modo anlogo
al recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional), y
cuyo parmetro de referencia viniera dado exclusivamente por el Es-
tatuto de Autonoma, de tal manera que las leyes del Parlamento
77
JESS LEGUINA VILLA
vasco habran podido ser impugnadas directamente en una doble va:
ante el Tribunal Constitucional, por medio del recurso de inconstitu-
cionalidad, y ante la Comisin arbitral (o, en su caso, ante el Tri-
bunal Superior de Justicia), a travs de un recurso anlogo por
violacin del Estatuto de Autonoma, violacin que incluira la inva-
sin por parte de las leyes autonmicas de las materias reservadas
al poder normativo de los territorios histricos.
No es sta, sin embargo, la solucin incorporada al texto estatu-
tario. El artculo 38-1 declara sin equvocos que las leyes del Par-
lamento vasco solamente se sometern al control de constituciona-
lidad por el Tribunal Constitucional, lo que cierra toda otra posible
va de fiscalizacin jurisdiccional ex post factum de las normas le-
gislativas aprobadas por aqul. Al igual que las leyes estatales, las
leyes de la Comunidad Autnoma vasca slo pueden ser anuladas,
si incurrieren en vicio de inconstitucionalidad (entendido en el sen-
tido expresado por el artculo 28-1 LOTO, por sentencia del Tribunal
Constitucional, siendo, en consecuencia, inmunes a todo enjuiciamien-
to posterior de su validez por cualquier otro rgano jurisdiccional.
No corresponde al Poder judicial ha declarado recientemente el
Tribunal Constitucional en la citada sentencia de 2 de febrero de 1981,
y la doctrina sentada es obviamente aplicable a cualquier otro r-
gano con poder de decisin de conflictos, est o no encuadrado org-
nicamente dentro de la Administracin de Justicia el enjuiciar al
Poder legislativo en el ejercicio de su funcin peculiar, pues tal en-
juiciamiento est atribuido al Tribunal Constitucional.
El citado precepto estatutario no ha hecho otra cosa, por lo dems,
que reproducir el mandato contenido en el artculo 153 de la Cons-
titucin, segn el cual el control de la actividad de los rganos de las
Comunidades Autnomas se ejercer por el Tribunal Constitucional
en lo relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas
con fuerza de ley. Las Comisiones arbitrales del artculo 39 del Es-
tatuto no pueden, por lo tanto, pronunciarse sobre la validez o inva-
lidez de las leyes del Parlamento vasco.
Debe tenerse en cuenta, por otra parte, que la propia composicin
de tales Comisiones, en la que el Parlamento vasco permanece rigu-
rosamente al margen (a diferencia de lo que ocurre con el Tribunal
Constitucional, en cuya formacin, segn el artculo 159-1 CE, juega
un papel decisivo la voluntad de las Cortes Generales), coincide ple-
namente con la voluntad legislativa de excluir al rgano parlamen-
78
TERRITORIOS HISTRICOS VASCOS: PODERES Y CONFLICTOS
tario autonmico de todo arbitraje competencial posterior que pu-
diera implicar un juicio de invalidez con efectos anulatorios sobre
las leyes aprobadas por aqul.
B) Viabilidad de un control previo por las Comisiones arbitrales de
los proyectos o proposiciones de ley que pudieran afectar a las
competencias normativas reservadas por el Estatuto de Autono-
ma a los territorios histricos
La exclusin de todo control de validez por las Comisiones arbi-
trales sobre la adecuacin o no de las leyes al Estatuto de Autono-
ma, una vez que aqullas han sido aprobadas por el Parlamento
vasco, debe cohonestarse, sin embargo, con el mandato estatutario que
obliga a someter a la decisin de un rgano arbitral todos los con-
flictcs de competencias interinstitucionales, con inclusin, por consi-
guiente, de aquellas que, en el ejercicio del Poder legislativo del rgano
parlamentario de la Comunidad Autnoma vasca, pudieran enfrentar
a sta con los territorios histricos. Una interpretacin uti valeat del
artculo 39 del Estatuto exige, pues, la superacin de su aparente
contradiccin en este punto con el monopolio fiscalizador que el ar-
tculo 38-1 del propio Estatuto otorga al Tribunal Constitucional, pues,
si se diera una prevalencia absoluta a este ltimo precepto, la tc-
nica de solucin arbitral de este tipo de conflictos de competencias
normativas entre el Parlamento y los territorios histricos, quedara
literalmente vaca de contenido. Se trata, en suma, de ver si existe
alguna posibilidad de reconducir estas controversias internormativas
en qu medida y con qu alcance jurdicoa la decisin del rgano
arbitral del artculo 39.
La superacin de esta aparente antinomia y la delimitacin de
los respectivos campos de aplicacin de ambos textos estatutarios
podra lograrse, en mi opinin, mediante la configuracin de un con-
trol ex ante por parte de la Cornisn arbitral de aquellos proyectos
o proposiciones de ley que se encuentren en trmite de debate ante
el Parlamento vasco. Se tratara, por tanto, de crear, en desarrollo
del mandato contenido en el artculo 39 del Estatuto, un recurso
previo ante la Comisin arbitral para que sta se pronunciara exclu-
sivamente sobre el respeto o no por el texto del proyecto o de la
proposicin de ley de la reserva normativa que el Estatuto contiene
en favor de los territorios histricos. No habra aqu enjuiciamiento
79
JESS LEGUINA VILLA
alguno sobre la validez de leyes formales, aprobadas y en vigor,
sino simple control preventivo sobre proyectos legislativo? infieri, po-
sibilidad sta que, a mi juicio, es perfectamente compatible con el
texto constitucional y con el mandato contenido en el artculo 39 del
Estatuto vasco.
La legitimacin para interponer dicho recurso previo habra de
limitarse expresamente a los rganos de los propios territorios hist-
ricos, excluyendo a terceras personas; el plazo de interposicin de-
bera ser necesariamente breve, as como tambin debera ser rpida
la sustanciacin de los trmites procedimentales, al objeto de no
paralizar en exceso la tramitacin final en sede parlamentaria del
texto recurrido; finalmente, la motivacin del recurso y la pretensin
que en el mismo se deduzca habran de ceirse exclusivamente, como
es lgico, al vicio de incompetencia del proyecto legislativo (o de al-
guno de sus preceptos) por invadir la reserva foral y a la declaracin
de la Comisin arbitral de que el proyecto recurrido incurre en in-
competencia.
Conviene interrogarse, finalmente, acerca del alcance jurdico que
los acuerdos de las Comisiones arbitrales en los que se declare la
inadecuacin al Estatuto de Autonoma de un proyecto de Ley por
vicio de incopetencia puedan tener respecto del rgano parlamenta-
rio. En otras palabras, la cuestin consiste en saber si la decisin
arbitral puede tener o no eficacia vinculante para el Parlamento
vasco.
La respuesta ha de ser en este caso forzosamente negativa. El Par-
lamento vasco puede, en efecto, hacer suyo el contenido del acuerdo
pronunciado por la Comisin arbitral, introduciendo las modificacio-
nes que sean necesarias en el proyecto de Ley para ajustado a los
lmites competenciales sealados en la declaracin arbitral de in-
competencia, pero no est obligado a ello. Sostener la tesis contraria
Sfcra tanto como convertir a las Comisiones arbitrales en rganos co-
legisladores, cuya voluntad, en caso de conflicto, se impondra inclu-
so a la voluntad discrepante del Parlamento, lo que implicara una
patente vulneracin del artculo 25-1 del Estatuto, que, como ya se
ha dicho, atribuye en exclusiva la potestad de hacer las leyes al Par-
lamento vasco.
El propio tenor literal del artculo 39 no autoriza a obtener tama-
a conclusin. Este precepto dispone tan slo que estos conflictos,
como cualesquiera otros que opongan a los territorios histricos pro-
vinciales con algn rganos autonmico, sean sometidos a la decisin
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TERRITORIOS HISTRICOS VASCOS: PODERES Y CONFLICTOS
de la Comisin arbitral correspondiente, pero no dice en modo alguno
que el alcance jurdico de aquella decisin haya de ser el mismo para
toda clase de conflictos. Dede entenderse por ello que, si la natura-
leza del conflicto competencial es diferente en unos casos y en otros,
tambin podr o habr de serlo el contenido y la eficcaia de la deci-
sin arbitral.
Por consiguiente, en el supuesto que ahora nos ocupa, teniendo
en cuenta el monopolio legislativo atribuido al Parlamento vasco y
la inexistencia de precepto alguno del Estatuto que restrinja o limite
expresamente dicho monopolio, hay que entender que la decisin que
la Comisin arbitral adopte, a requerimiento de un territorio foral
que entienda presuntamente vulnerada su propia esfera de compe-
tencias normativas por algn proyecto legislativo, no puede tener otro
alcance para el rgano parlamentario que el puramente consultivo,
de modo anlogo a lo previsto, con un carcter ms general, por el
artculo 41 del Estatuto de Autonoma de Catalua.
Si se aceptara como vlida la interpretacin precedente, no por
ello quedara cegada toda va de defensa jurisdiccional por parte de
los territorios histricos frente a las leyes del Parlamento vasco que
se apartaran del criterio sostenido por la Comisin arbitral. De acuer-
do con las razones anteriormente apuntadas, no cabra, en efecto, la
interposicin de un nuevo recurso ante la propia Comisin arbitral
contra la Ley aprobada por el Parlamento, ni tampoco le sera posi-
ble al territorio histrico afectado interponer un recurso directo de
inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, puesto que, con-
forme a los artculos 162 CE y 32 LOTC, carecera de legitimacin para
ello. Pero s podra, en cambio, hacer valer por otras dos vas su
pretensin de declaracin de inconstitucionalidad y consiguiente anu-
lacin de la ley del Parlamento vasco, viciada de incompetencia.
La primera va est prevista con carcter general en la propia
Constitucin y en la LOTC. Me refiero al recurso indirecto o cuestin
de inconstitucionalidad, cuyo planteamiento ante el Tribunal Consti-
tucional puede ser instado por el territorio histrico al juez o Tribu-
nal con ocasin de un pleito en el que aqul sea parte (arts. 163 CE
y 35-1 LOTC) y al cual haya de aplicarse la ley del Parlamento vasco
que adolezca de vicio de incompetencia y, en consecuencia, vulnere
el Estatuto de Autonoma y la propia Constitucin, que, segn la dis-
posicin adicional primera, ampara y respeta los derechos histricos
de los territorios forales.
S
UEVI9TA DE DERECHO CONSTITUCIONAL.(i
JESS LEGUINA VILLA
La segunda va a la que me refiero no est todava plasmada en
ningn texto positivo, pero puede ser abierta sin dificultad alguna
por la ley autonmica que en su momento desarrolle el artculo 39
del Estatuto de Autonoma. Consistira en que, al amparo de la legi-
timacin que le otorga el artculo 162-1-aJ de la Constitucin, el Go-
bierno vasco interpusiera con carcter reglado, a requerimiento del
territorio histrico interesado, recurso de inconstitucionalidad contra
la ley del Parlamento vasco que se apartare de la decisin de con-
flictos adoptada por la Comisin arbitral al resolver el recurso previo
contra el proyecto de ley. Utilizando de este modo un criterio an'ogo
al seguido por el propio Tribunal Constitucional con motivo del en-
juiciamiento del artculo 384-6 LRL, la pretensin de la Corporacin
foral, refrendada por el acuerdo consultivo de la Comisin arbitral de
conflictos, vinculara al Gobierno vasco, si es formalmente requerido
para ello, a interponer el recurso directo de inconstitucionalidad, de-
jando as expedito el camino para una definitiva resolucin del con-
flicto competencial por sentencia del Tribunal Constitucional.
C) El equvoco de las competencias exclusivas
No me parece impertinente en este momento formular una ltima
observacin en relacin con este tipo de conflictos de competencias
internormativas que, eventualmente, pueden originarse por presuntas
invasiones del poder legislativo de la Comunidad Autnoma en el m-
bito de la reserva foral de los territorios histricos, observacin que
puede contribuir a situar en sus justos trminos las posibilidades rea-
les de contiendas entre el Parlamento y las instituciones forales, y que
sern, segn creo, mucho ms escasas de lo que en apariencia podra
parecer. Me refiero, en concreto, al tema de las llamadas competen-
cias exclusivas de los rganos forales de los territorios histricos.
Es obvio que, si el Estatuto de Autonoma ha acotado un mbito
de materias reservadas a la competencia exclusiva de las Corporacio-
nes forales, el Parlamento vasco no podr entrar en la regulacin de
tales materias. Pero no es tan obvio ni tan claro que, pese a la dic-
cin literal del artculo 37-3, el Estatuto organice efectivamente las
competencias que se refieren a las materias enunciadas en dicho
precepto sobre ei criterio de la exclusividad, y ello porque virtual-
mente casi todas aquellas materias vienen a caer tambin, segn
otros preceptos del propio Estatuto, bajo el mbito competencial de
82
TERRITORIOS HISTRICOS VASCOS: PODERES Y CONFLICTOS
la Comunidad Autnoma y, por tanto, de su potestad legislativa, lo
que, en pura lgica hermenutica, obliga a calificar tales materias
como de competencia compartida o concurrente.
Sin necesidad de entrar en un anlisis ms detallado de tan rele-
vante cuestin, baste decir ahora que los preceptos del Estatuto que
pasamos a. enumerar permiten sostener la existencia de una compe-
tencia compartida de la Comunidad Autnoma con la que corres-
ponde a los territorios histricos sobre las materias recogidas en las
respectivas rbricas del artculo 37-3. Tales preceptos son los siguien-
tes: artculo 10-4 (rgimen local), que engloba la materia compren-
dida en la letra a) del artculo 37-3 (organizacin, rgimen y funcio-
namiento de las instituciones forales); artculo 42, a), que atribuye
al Parlamento vasco la fijacin por ley de los criterios de distribu-
cin equitativa y el procedimiento por el que habrn de realizarse las
aportaciones financieras de cada teritorrio histrico a la Hacienda
General del Pas Vasco, legislacin que cada territorio histrico ha-
br de respetar a la hora de elaborar y aprobar sus presupuestos
[letra b) del art. 37-31; artculo 10-1 (demarcaciones territoriales mu-
nicipales), que coincide parcialmente con la materia reseada en la
letra c) del propio artculo 37-3 (demarcaciones territoriales de mbito
supramunicipal que no excedan los lmites provinciales); artculo 10,
apartado 4 (rgimen local), apartado 8 (montes, aprovechamiento y
servicios forestales) y apartado 31 (ordenacin del territorio), y artcu-
lo 43-3, que remite a una ley del Parlamento vasco la fijacin del
rgimen de administracin, defensa y conservacin del patrimonio del
Pas Vasco, preceptos todos ellos que, a no dudar, legitiman inter-
venciones legislativas que contribuyan a definir el rgimen de los
bienes provinciales y municipales, tanto de dominio pblico como
patrimoniales o de propios y comunales [art. 37-3, letra d)l; artcu-
lo 10, apartado 3 (legislacin electoral interior que afecte a Juntas
generales y Diputaciones forales) y apartado 4 (rgimen local y Es-
tatuto de la Administracin Local del Pas Vasco), que permiten una
incidencia, al menos parcial, sobre el rgimen electoral municipal
a que se refiere el tantas veces citado artculo 37-3, en su letra e);
finalmente, la reserva de competencias que el apartado 34 del artcu-
lo 10 hace, en materia de carreteras y caminos, a favor de las Dipu-
taciones forales no excluye en modo alguno la competencia concu-
rrente de la Comunidad Autnoma (y, por ende, del Parlamento)
sobre dicha materia, pues esta competencia est explcitamente contem-
plada en la clusula general de atribucin que encabeza el propio
83
JESS LEGUINA VILLA
artculo 10, y, por otro lado, el apartado 34 slo alude a las compe-
tencias que las Diputaciones ostenten o que, en su caso, hayan de
recobrar conforme al artculo 3., lo que muy bien puede referirse
a las facultades reglamentarias y de ejecucin, sin excluir, por tanto,
la potestad de legislar que corresponde al Parlamento.
En resumen, es ms que cuestionable que las supuestas compe-
tencias exclusivas de los territorios histricos sean en realidad tales,
como asimismo lo es la exclusividad con que se enuncian las com-
petencias que el propio Estatuto atribuye a la Comunidad Autnoma
en el citado artculo 10, cuando en realidad dichas competencias, como
se encarga de subrayar el propio Estatuto, desmintiendo la genrica
afirmacin inicial, han de ejercitarse, en un buen nmero de su-
puestos, en rgimen de concurrencia con las que son propias, por
un lado, del Estado y, por otro, de los territorios histricos.
Al calificar como exclusivas las competencias de la Comunidad
Autnoma y de los territorios histricos, el Estatuto de Autonoma
ha vuelto a reproducir el equvoco contenido en el artculo 149 de la
Constitucin. El nuevo sistema de distribucin del poder normativo
entre el Estado, las Comunidades Autnomas y las Corporaciones lo-
cales, que la Constitucin consagra, acrecienta sin duda las dificul-
tades de interpretacin y aplicacin del entero ordenamiento jurdico,
pero hay que convenir en que estas dificultades no se evitan antes
bien, se intensificanpor la expeditiva operacin semntica de con-
ceptuar los respectivos espacios competenciales como exclusivos.
IV. LOS CONFLICTOS DE ATRIBUCIONES ENTRE LOS TERRITO-
RIOS HISTRICOS Y LOS RGANOS ADMINISTRATIVOS DE LA
COMUNIDAD AUTNOMA
Una interpretacin razonable del artculo 39 en este punto re-
quiere, ante todo, poner en relacin su contenido normativo con la
clusula general de control judicial contencioso-administrativo, pre-
vista en el artculo 38-3, con el fin de deslindar los respectivos cam-
pos de aplicacin de ambos preceptos estatutarios.
El alcance normativo del artculo 38-3 no plantea, en principio,
mayores problemas. Segn este precepto, todos los actos administra-
tivos y reglamentos de los rganos ejecutivos y administrativos del
Pas Vasco incluidos, por tanto, los de los rganos forales de los
84
TERRITORIOS HISTRICOS VASCOS: PODERES Y CONFLICTOS
territorios histricosson impugnables ante la jurisdiccin contencio-
sa conforme a las reglas propias de esta jurisdiccin. Por consiguien-
te, cualquier persona legitimada para ello puede impugnar ante dicha
jurisdiccin todo acto o disposicin reglamentaria de la Comunidad
Autnoma o de los territorios histricos que incurran en vicio de
incompetencia, lo que equivale a afirmar que los Tribunales conten-
cioso-administrativos estn facultados para declarar la nulidad de los
actos y reglamentos autonmicos o forales que, en su caso, invadan
mbitos competenciales ajenos, decidiendo as implcitamente el con-
flicto de competencias latente entre unos rganos y otros.
Ahora bien, junto a esta modalidad comn de control jurisdiccio-
nal de la legalidad administrativa, que incluye los vicios de incompe-
tencia de que adolezcan los actos y disposiciones normativas auto-
nmicas o forales, el Estatuto de Autonoma ha querido establecer
adems un medio de control especfico sobre el ejercicio correcto de
las competencias que el ordenamiento estatutario atribuye al Gobier-
no y Administracin del Pas Vasco, de una parte, y a los rganos
representativos de los territorios histricos, de otra. Control de lega-
lidad competencial cuyo ejercicio ha sido encomendado en el artcu-
lo 39 EV a sendos rganos ad hoc de carcter arbitral y de compo-
sicin paritaria.
Como en los supuestos de conflictos internormativos examinados en
el apartado anterior, la creacin por el Estatuto de esta modalidad
arbitral de resolucin de aquellos conflictos competenciales que pue-
den suscitarse en un plano puramente ejecutivo o administrativo re-
quiere tambin un deslinde riguroso de su mbito aplicativo, pero
con la particularidad en este caso de que los criterios hermenuticos
que al efecto se adopten han de permitir la compatibilidad o coexis-
tencia de este medio de control ad hoc con el que es propio de la
jurisdiccin contencioso-administrativa.
Son tres las cuestiones principales que han de analizarse para
lograr la finalidad apuntada, a saber: 1, naturaleza jurdica de las
Comisiones arbitrales y de las decisiones que resuelvan este tipo de
conflictos; 2, carcter preventivo (ex ante) o invalidante (ex post)
del conflicto de competencias formalizable ante las Comisiones arbi-
trales, y 3, impugnabilidad o no de los acuerdos arbitrales de com-
petencias ante los Tribunales contencioso-administrativos. Veamos
cu'.es son las respuestas jurdicamente posibles a tales cuestiones.
85
JESS LEGUINA VILLA
A) Naturaleza juridicca de las Comisiones arbitrales
La naturaleza jurdica de un rgano o de una institucin y, por
consiguiente, lo que le diferencia de otros rganos o instituciones es,
pura y simplemente, la funcin especfica que cumple en el mundo
del Derecho, el papel que el ordenamiento jurdico le encomienda y
el alcance o eficacia que ste presta a sus actuaciones o a su funcio-
namiento.
Para poder calificar un rgano como jurisdiccional o administrati-
vo no basta, en efecto, el simple .dato subjetivo de su incardinacin
dentro de alguno de los poderes pblicos, sino que es preciso saber
cul es la funcin que desempea, en qu condiciones o a travs de
qu cauces lo hace y cul es el valor que el Derecho presta a sus
decisiones. En este sentido cabe afirmar que si un rgano pblico
tiene como funcin la resolucin de litigios entre partes ajenas al
mismo, aplicando el Derecho a los casos controvertidos desde una
posicin de imparcialidad e independencia y a travs de cauces for-
males que garanticen la publicidad, la audiencia y la igualdad de
las partes, y a cuyas decisiones el propio Derecho otorga el valor
de cosa juzgada o de verdad legal, tal rgano desempea, sin duda,
una funcin jurisdiccional, est o no formalmente encuadrado dentro
de la organizacin judicial. Es la funcin quien hace al rgano y
quien determina su naturraleza, y no al revs.
El caso del Consejo de Estado francs (o el del Consejo de Estado
espaol en pocas pretritas), el de la jurisdiccin de conflictos de
atribuciones o de competencias del Derecho espaol vigente, incluso,
el del Tribunal Constitucional espaol en materia de conflictos cons-
titucionales son, segn creo, bien expresivos al respecto. La no in-
cardinacin de tales rganos dentro del Poder judicial (y a salvo el
supuesto del Conseil d'Etat, que, como es notorio, ejerce tambin fun-
ciones administrativas de naturaleza consultiva) no impide que la
funcin que realizan haya de reputarse como jurisdiccional. Otros r-
ganos, en cambio, que formalmente reciben el nombre de Tribunales
o Jurados (Tribunales de oposiciones para el ingreso en la funcin
pblica, Tribunales econmico-administrativos, Jurados provinciales
de expropiacin, etc.) cumplen simplemente funciones administrativas
cuyos pronunciamientos pueden ser objeto de revisin ante instancias
judiciales.
TERRITORIOS HISTRICOS VASCOS: PODERES Y CONFLICTOS
Admitido esto, hay que afirmar inicialmente que el artculo 39 del
Estatuto de Autonoma deja imprejuzgada la cuestin. Es obvio que
las Comisiones arbitrales de conflictos no son ni pueden ser, desde
un punto de vista orgnico o formal, rganos judiciales stricto sensu,
pero ello no significa que la funcin que el Estatuto les encomienda
y los acuerdos que en su momento adopten no puedan conceptuarse
como jurisdiccionales. Que ello sea o no asi depender en ltimo
extremo del propio Parlamento vasco, a cuya voluntad legislativa se
remite el precepto estatutario.
La diccin literal del artculo 39 (los conflictos de competencia ...
se sometern a la decisin de una Comisin arbitral ...) no permite,
en efecto, inclinarse o priori de modo inequvoco por una u otra op-
cin, puesto que las resoluciones que los rganos arbitrales dicten
tanto podran ser de valor provisional e impugnables ante los Tribuna-
les de Justicia como de valor legal definitivo, y exentas, por lo tanto,
de todo control judicial ulterior. En va de principio, ambas posibi-
lidades contaran, pues, con suficiente respaldo estatutario.
No obstante, conviene apurar algo ms el anlisis del precepto que
estamos estudiando y examinar los efectos jurdicos que comportara
la adopcin de una u otra solucin. El resultado a que se llegue nos
permitir asi desvelar la opcin que, en definitiva, se ajuste mejor al
espritu que informa el artculo 39.
Un desarrollo legislativo del precepto estatutario que se inclinara
por reconocer a las decisiones arbitrales un valor puramente provi-
sional, revisable en todo caso por una instancia judicial posterior,
equivaldra a configurar las Comisiones arbitrales de conflictos como
simples rganos administrativos, cuyos acuerdos podran ser impug-
nados, a tenor de lo dispuesto en el artculo 38-3, ante la jurisdiccin
contenciosa. En tal caso, el conflicto de competencias se formalizara
por medio de un recurso contra el acto o disposicin presuntamente
viciados de incompetencia que habra de interponerse, no ante el pro-
pio rgano que dict aqullos o ante su superior jerrquico, sino ante
un rgano administrativo singularla Comisin arbitral, que ven-
dra a funcionar de este modo como una va administrativa previa
a la va jurisdiccional.
Sin descartar totalmente, como ya se ha sealado, esta hiptesis
interpretativa, no es, sin embargo, la nica posible, ni tampoco la
que expresa mejor el verdadero sentido normativo del artculo 39. Se
podra afirmar, incluso, que esta solucin administrativa es relati-
87
JESS LEGUINA VILLA
vamente intil, pues al mismo resultado la decisin ltima del con-
flicto por los Tribunales contencioso-administrativospodra haberse
llegado mediante la utilizacin del sistema ordinario de controles ju-
rdico-administrativos (recursos administrativos, suspensin de actos
y acuerdos y recurso contencioso-administrativo).
En efecto, si la esfera de competencias de una Corporacin foral
resultara vulnerada por un acto o por un reglamento del Gobierno
vasco o de cualquier otro rgano de la Administracin autnoma,
aqulla tendra siempre abierta la posibilidad de acudir ante la juris-
diccin contencioso-administrativa (como cualquier otro sujeto afec-
tado en sus derechos o intereses), una vez agotada la va administra-
tiva previa ante la propia Administracin autnoma. Bastara, pues,
la aplicacin en tal caso de lo dispuesto en el artculo 38-3 del Es-
tatuto.
Si fuera, en cambio, un rgano foral de algn territorio histrico
quien por medio de un acto o de una norma reglamentaria invadiera
el mbito competencial del Gobierno o de la Administracin del Pas
Vasco, la Comunidad Autnoma podra ejercitar las facultades de
suspensin de acuerdos locales, reconocidas en el artculo 8. y dis-
posicin final quinta del Real Decreto-ley 3/1981, de 16 de enero, dan-
do traslado de la suspensin en el plazo de tres das a la Sala de lo
Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial para que sta
resolviera a travs del procedimiento especial del artculo 118 de la
Ley de esta jurisdiccin; o bien, en el caso de que se entendiera no
aplicable dicha facultad de suspensin, dada la excepcin contenida
en la disposicin final sexta del citado Real Decreto-ley (que deja gen-
ricamente intactas las peculiaridades derivadas de los regmenes fo-
rales), y en el propio artculo 37-2 del Estatuto (que sanciona la
inalterabilidad del rgimen foral privativo de cada territorio hist-
rico), el Gobierno vasco estara facultado en todo caso para pretender
de la jurisdiccin contenciosa la anulacin del acto o del Reglamento
foral que usurpara competencias autonmicas.
En definitiva, tanto en un supuesto como en otro, la solucin final
de la contienda competencial quedara en manos de los Tribunales
contenciosos, logrndose as el mismo resultado definitivo que si se
optara por dejar expedita la revisin contenciosa de los acuerdos de-
cisorios de las Comisiones arbitrales por parte de dichos Tribunales.
Entiendo, sin embargo, que el artculo 39 permite ir ms all de
esta simple opcin de carcter administrativo para entronizar un mo-
88
TERRITORIOS HISTRICOS VASCOS: PODERES Y CONFLICTOS
dlo de resolucin de conflictos de atribuciones de naturaleza juris-
diccional ante las propias Comisiones arbitrales, abstraccin hecha
de la posible inconveniencia o inoportunidad poltica actual de un
modelo semejante.
Como he tenido ocasin de sealar, el Estatuto de Guernica con-
sagra un sistema de organizacin territorial de la Comunidad Autno-
ma vasca en el que las Corporaciones provinciales, de acuerdo con su
propia tradicin histrica, han de jugar un papel de primera impor-
tancia, singlarmente en el orden tributario y en el de la organizacin
y gestin de los servicios pblicos. Consecuentemente, la propia estruc-
tura territorial del modelo de autogobierno se vertebra en torno a las
instituciones comunes a toda la Comunidad vasca, de un lado, y a las
que son propias de las demarcaciones provinciales histricas, de otro,
habindose plasmado en el Estatuto el esquema bsico de distribu-
cin de poderes y competencias entre aqullas y stas, a travs del
cual el legislador trata de garantizar la armnica articulacin y el
equilibrio estable de todas ellas.
Este singular elemento diferencial del Estatuto vasco permite sos-
tener, en efecto, que, para dirimir los conflictos de atribuciones que
inevitablemente habrn de producirse entre la Administracin aut-
noma vasca y las Administraciones forales, se haya tratado de res-
petar ese esquema inicial de equilibrio mediante la canalizacin de
las contiendas competenciales hacia unos rganos en los que, bajo la
presidencia de la suprema autoridad judicial en la Comunidad Aut-
noma, estn igualmente representadas las dos partes en conflicto.
La opcin del Estatuto podr ser o no acertada, se podr discutir
o no su oportunidad, pero es obvio que la misma comporta a posibi-
lidad de que, en aras del armnico equilibrio de intereses y de po-
deres que el Estatuto garantiza, los conflictos de competencias admi-
nistrativas entre rganos autonmicos y rganos forales sean llevados
ante las Comisiones arbitrales respectivas para que stas resuelvan
con carcter definitivo.
En consecuencia, pese a que sus miembros son designados por el
Gobierno vasco y por las Diputaciones forales, las Comisiones arbi-
trales no tienen por qu ser forzosamente calificadas como simples
rganos administrativos, sino ms bien como rganos autonmicos
es decir, directamente ordenados al Estatutoque, sin adscripcin
al Gobierno ni a las Diputaciones, y gozando sus miembros de plena
independencia e inamovilidad durante el perodo de su mandato, tie~
89
JESS LEGUINA VIU.A
nen encomendada como nica funcin la de aplicar las normas de
atribucin de competencias contenidas en el Estatuto y en las dispo-
siciones que lo desarrollen, en los casos en que se origine un conflicto
de esta ndole entre la Administracin autnoma y las Administracio-
nes f orales.
B) Planteamiento ex ante (preventivo) o ex post (invalidante) del
conflicto de competencias ante las Comisiones arbitrales
Ahora bien, esta funcin de control del ejercicio de las competen-
cias secundum statutum puede llevarse a cabo a travs de dos vas
o procedimientos distintos: la va del conflicto preventivo y la va
del conflicto posterior a la efectiva emanacin de actos o de dispo-
siciones reglamentarias que incurrieren en presunta incompetencia
ratione materiae. La primera de estas dos vas respondera al modelo
de la jurisdiccin de conflictos que luce en la Ley de Conflictos Ju-
risdiccionales de 17 de julio de 1948; la segunda, en cambio, se ase-
mejara ms al sistema de solucin de conflictos previsto por la Ley
Orgnica del Tribunal Constitucional.
Cabe sostener que, en principio, ambas vas tienen encaje en el
articulo 39 del Estatuto, pudiendo el Parlamento vasco inclinarse por
cualquiera de ellas. Las consecuencias jurdicas son, no obstante, muy
diferentes en uno y otro caso.
Si se optara por entregar a las Comisiones arbitrales la decisin
de conflictos simplemente preventivos, el alcance de su cometido se-
ra muy limitado, habida cuenta que slo cabra llevar ante las mis-
mas aquellos asuntos de los que se halle conociendo algn rgano,
foral o autonmico, pero sobre los cuales no haya recado todava
acuerdo o resolucin definitiva. La experiencia suministrada por la
actual jurisdiccin de conflictos permite afirmar que, en la prctica,
seran muy escasos los litigios de competencias que, a travs de este
cauce, llegaran ante las Comisiones arbitrales. En contrapartida, esta
va tendra la virtualidad de fijar con absoluta claridad los respec-
tivos mbitos de aplicacin de los artculos 38-3 y 39 del Estatuto
en relacin con el control de los vicios de incompetencia por parte
de la jurisdiccin contenciosa y de las Comisiones arbitrales: aqulla
conocera de las pretensiones contra actos o reglamentos de una Ad-
ministracin que presuntamente afectaran a la competencia de la que
90
TERRITORIOS HISTRICOS VASCOS: PODERES T CONFLICTOS
interpone el recurso correspondiente, en tanto que ante las Comisio-
nes arbitrales podran suscitarse slo las cuestiones competenciales
que surgieran antes de haberse dictado el acto o de publicado el re-
glamento que, a juicio del rgano requirente, afectaran a asuntos pro-
pios de su comeptencia.
Si, por el contrario, la opcin legislativa se inclinara por la se-
gunda modalidad, la funcin a desempear por las Comisiones arbi-
trales de conflictos institucionales sera mucho ms trascendente. Se
tratarla en tal caso de incorporar al ordenamiento jurdico de la Co-
munidad Autnoma del Pas Vasco el sistema de solucin de conflictos
establecido por la LOTC (arts. 60 y ss.), mediante la atribucin a las
Comisiones arbitrales de la potestad de pronunciarse definitivamente
sobre las cuestiones competenciales que se les planteen con ocasin
de disposiciones, resoluciones o actos emanados de los rganos de la
Administracin autonmica o de los rganos de los territorios hist-
ricos.
Ningn obstculo insalvable se opondra a ello. No lo sera, desde
luego, el artculo 117-5 de la Constitucin, que consagra el principio
de unidad jurisdiccional, puesto que la propia Constitucin excluye
los litigios competenciales entre el Estado y las Comunidades Aut-
nomas o de stas entre s del conocimiento de los Tribunales ordi-
narios para atribuirlos genricamente al Tribunal Constitucional [ar-
tculo 161-1-cJ CE1, el cual, como es notorio, no forma parte del Poder
judicial ni est integrado en su organizacin. Competencia sta del
Tribunal Constitucional que su Ley Orgnica desarrolla y perfila en
los artculos 60 y siguientes.
Nada se opondra, por tanto, a que, dentro de los lmites de su
propio ordenamiento territorial y con referencia a conflictos auto-
nmicos, el Parlamento vasco desarrollara la previsin contenida en
el artculo 39 en un sentido anlogo a como lo ha realizado la LOTC
respecto de los conflictos constitucionales. Ello significara que el ar-
tculo 39 del Estatuto habra de operar aqu como una excepcin a
la clusula general de control contencioso-administrativo que se con-
tiene en el precedente articulo 38-3, lo que, obviamente, habra de
implicar tambin la suspensin de los procesos pendientes ante aque-
lla jurisdiccin cuando los actos o reglamentos impugnados hubiesen
sido objeto posteriormente de un conflicto de competencias ante la
Comisin arbitral correspondiente.
JESS LEGUINA VILLA
C) Impugnabilidad o no de los acuerdos de las Comisiones arbitrales
ante los Tribunales contencioso-administrativos
La respuesta a esta ltima cuestin ha sido ya implcita o expl-
citamente expresada en las consideraciones que anteceden. Slo en
el caso de que se optara decididamente por configurar las Comisiones
atribrales como simples instancias administrativas previas al control
contencioso-administrativo, los Tribunales de esta jurisdiccin exten-
deran su competencia a la revisin de los acuerdos adoptados por
aqullas, solucin que considero relativamente intil y poco ajustada
a la intentio legis que parece haber inspirado la redaccin del artcu-
lo 39, en el que ms bien se ha pretendido someter las contiendas
interinstitucionales sobre las competencias, dentro del mbito terri-
torial y ordinamental de la Comunidad Autnoma, a unos controles
especficos, singulares y, sobre todo, distintos del comnmente enco-
mendado en el artculo 38-3 a la jurisdiccin contencioso-adminis-
trativa.
Todas las dems hiptesis posibles de desarrollo del artculo 39 lle-
van, pues, derechamente, como exigencia lgica de la propia institu-
cin, a otorgar carcter firme y vinculante a los acuerdos adoptados
por las Comisiones arbitrales de conflictos, sin que puedan, por lo
tanto, ser impugnados tales acuerdos ante los Tribunales contencioso-
administrativos.
En cualquiera de estas hiptesis no se podra decir, en rigor, que
las Comisiones arbitrales actan como rganos ejecutivos o adminis-
trativos del Pas Vasco cuyos acuerdos seran subsumibles dentro de
la clsula general de control judicial del artculo 38-3, sino ms bien
que, conformo a su creacin ex statuto en el artculo 39, son rganos
autonmicos, directamente ordenados al Estatuto y habilitados por
ste para declarar sin apelacin a quin corresponde ejercer las com-
petencias estatutarias y depurar, en su caso, los vicios de incompeten-
cia en que incurran los actos y disposiciones reglamentarias de los
rganos administrativosautonmicos y foralesdel Pas Vasco.
Esta exigencia institucional encuentra, por lo dems, un singular
respaldo normativo en el artculo 2 c) de la Ley reguladorra de la
Jurisdiccin Contencioso-administrativa, que, como ya se ha sealado,
excluye del conocimiento de esta jurisdiccin las decisiones de cuestio-
nes de competencia entre la Administracin y las jurisdicciones ordi-
narias o especiales y las de conflictos de atribuciones.
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