OEA-Informe Sobre Drogas en America Latina

Esta versin del Informe sobre el Problema de las Drogas en las Amricas incluye la correccin
de los datos sobre Ecuador (pgina 32) de acuerdo a lo solicitado por el gobierno de ese pas.
OAS Cataloging-in-Publication Data
Insulza, Jos Miguel.
El problema de las drogas en las Amricas.
p. 115 ; cm. (OEA documentos ofciales)
ISBN 978-0-8270-5988-7
1. Drug abuse--America. 2. Drug control--America. 3. Drug traffc--America. 4. Drug addiction--America.
I. Organization of American States. Secretary General.
OEA/Ser.D/XXV.4
Secretario General
Jos Miguel Insulza
Secretario de Seguridad Multidimensional
Adam Blackwell
Secretario Ejecutivo de la CICAD
Paul Simons
Editores
Alvaro Briones
Francisco Cumsille
Adriana Henao
Bryce Pardo
Diseo Grfco
Alejandro Ahumada
All rights reserved
Todos los derechos reservados
EL PROBLEMA DE
LAS DROGAS EN LAS
AMRICAS
Organizacin de los Estados Americanos
Secretara General
El Problema de las Drogas en las Amricas | Organizacin de los Estados Americanos 5
INTRODUCCIN
En los ltimos dos aos el debate hemisfrico sobre las polticas de drogas
se ha hecho mucho ms activo e intenso. Parece haber una actitud ms abierta
a entablar un dilogo acerca de las actuales polticas y, en algunos sectores, una
disposicin a experimentar enfoques no tradicionales hacia el tema.
Los intensos niveles de violencia asociados al narcotrfco especialmente
en pases afectados por la produccin, trnsito y trfco de drogas ilegales han
sido el factor principal de alarma que ha llevado a las autoridades del ms alto
nivel a involucrarse de manera ms activa en este debate. Otros factores deter-
minantes de esta nueva actitud han sido los cambios en los patrones de consumo
de drogas en el Hemisferio, la mayor prevalencia de este consumo, la violencia
que afecta a los grupos ms vulnerables de la sociedad y la demanda creciente
de servicios de salud para el tratamiento de las adicciones.
Lderes hemisfricos, ex Jefes de Estado, acadmicos y representantes de
la sociedad civil, preocupados por el impacto de la violencia relacionada con las
drogas y el continuo fujo de drogas en la regin, han promovido la adopcin de
polticas orientadas a reducir la importancia de la justicia penal en el control de
stas. Informes emanados de grupos de alto nivel como la Comisin Global sobre
Polticas de Drogas, al enfatizar la necesidad de reducir los daos a la salud, la
seguridad y el bienestar de los individuos y la sociedad, favorecen la ptica de
tratar el consumo de drogas como una cuestin de salud pblica, de reducir el
consumo con campaas de prevencin basadas en la evidencia y de alentar la
experimentacin con modelos de regulacin legal de ciertas drogas, entre otras
recomendaciones.
Sin embargo, al mismo tiempo se escuchan otras voces que plantean que
es prematuro dar por fracasados los enfoques actuales sobre el tema. Sin dejar
de reconocer que ha habido defciencias en su aplicacin, estos planteamientos
sostienen que los pases estn comenzando a implementar a nivel nacional polti-
cas consistentes con la Estrategia Hemisfrica de Drogas y su Plan de Accin
2011 2015, adoptados en 2011 por los Estados miembros de la Comisin
Interamericana para el control del Abuso de Drogas (CICAD) de la Organizacin
de los Estados Americanos. Esta Estrategia plantea un enfoque integrado y ba-
lanceado para la elaboracin de polticas de drogas, que enfatiza la reduccin
de la oferta y la demanda poniendo atencin especial a medidas de control y
cooperacin internacional de manera consistente con las Convenciones de las
Naciones Unidas sobre la materia.
Existen puntos de consenso entre ambos tipos de planteamientos: los dos
coinciden en reconocer que la dependencia de las drogas es una enfermedad cr-
nica (o recurrente) que requiere la respuesta de un tratamiento de salud pblica;
coinciden, igualmente, en la necesidad de promover el control de drogas sobre
la base de evidencia e incorporando el enfoque de gnero y la participacin de la
sociedad civil en la defnicin de las polticas. De igual manera ambos se concen-
El Problema de las Drogas en las Amricas | Introduccin 6
tran en la dimensin humana del problema al no caracterizar al consumidor de
drogas como objeto del sistema de justicia penal exclusivamente y al promover
alternativas al encarcelamiento de personas dependientes de drogas que hayan
cometido delitos.
En la medida que avanza el debate es posible advertir, empero, que no obs-
tante el inters internacional que suscita el problema y de todos los recursos que
se han destinado a su anlisis, es poco lo que sabemos acerca de lo que funciona
bien y cmo utilizar buenas prcticas que no slo son conocidas sino que estn
disponibles para uso o rplica.
Contamos con muchos buenos ejemplos de ello. Se trata de iniciativas que
permiten enriquecer el dilogo y que pueden inspirar a cada pas a entender cmo
se pueden enfrentar con xito los diferentes desafos de las drogas de acuerdo
a su propio contexto y sus caractersticas econmicas, polticas y sociales. Se
puede citar, por ejemplo, la recuperacin de la presencia del Estado en reas ru-
rales y corredores de drogas en Colombia; los casos de la polica con orientacin
comunitaria en Nicaragua y Brasil; el desarrollo alternativo como en el caso del
Modelo San Martn en el Per; la despenalizacin de la tenencia para consumo
personal en muchos pases (que no ha incrementado el consumo y ha reducido
la carga sobre los consumidores y el sistema judicial); las innovaciones en la ju-
risdiccin penal y la prevencin de sobredosis en Estados Unidos; el intercambio
de agujas y otros programas de reduccin de daos para evitar el uso inseguro
y la transmisin del VIH en Canad; el control social para contener el cultivo de
la coca en Bolivia; el desarrollo de Normas Internacionales para la Prevencin
del Consumo de Drogas por parte de la Ofcina de las Naciones Unidas contra
la Droga y el Delito; y la construccin de instituciones fuertes para promover la
salud en Chile y Costa Rica.
Adicionalmente, hemos logrado un mejor entendimiento de muchos factores
relacionados con la iniciacin y consumo continuo de drogas, as como un mayor
conocimiento cientfco sobre los factores de riesgo que contribuyen a explicar
por qu una minora de usuarios eventualmente desarrolla un consumo problem-
tico. Tambin entendemos mejor el contexto y las normas sociales en las que es
ms probable que la dependencia se desarrolle y genere daos a las personas y
en la comunidad en general.
Sabemos, adems, que los patrones de consumo se estn modifcando. Por
ejemplo, el consumo de la cocana est incrementndose en el Cono Sur y dismi-
nuyendo en los Estados Unidos, en donde el consumo de cannabis est aumen-
tando y el uso indebido de las drogas farmacuticas legales se ha convertido en
la preocupacin principal. Sobre Estados Unidos se puede agregar que si bien el
consumo de cannabis permanece ilegal en la mayor parte de este pas, se percibe
un cambio en la opinin pblica, que se tradujo en el voto de 2012 para legalizar
esta sustancia en dos estados y que se expresa tambin en que la mayora de los
ciudadanos apoya su legalizacin y regulacin. No ocurre lo mismo con la opinin
pblica de la mayora de los otros pases del hemisferio.
La creciente preocupacin sobre el tema de los medios de comunicacin en
muchos pases, incluyendo los medios sociales, da cuenta de un mundo mucho
ms consciente de la violencia y del sufrimiento relacionado con el problema de
las drogas. Existe un mayor conocimiento de los costos humanos y sociales no
solo del consumo sino tambin de la produccin y del trnsito de sustancias con-
troladas. El mundo es consciente, adems, de la enorme estructura econmica
ilcita promovida por las ganancias del negocio ilegal de las drogas. Un negocio
y unas ganancias que distorsionan las economas, enriquecen y empoderan al
crimen organizado y generan corrupcin en el sector pblico.
Parte de esa preocupacin se vuelca tambin sobre los costos econmicos y
sociales de las leyes y polticas promulgadas para controlar las drogas. Se seala
que las inversiones destinadas a expandir las capacidades policiales, judiciales y
penales desarrolladas a ese efecto pueden ir en detrimento de las inversiones en
salud, educacin y otros bienes sociales.
Este ltimo tipo de reclamos cobra mayor vigor cuando se constata que las
formas en que el problema de las drogas afecta a nuestros pases es diversa y
por lo tanto son tambin diversas las formas de reaccionar a l y los efectos que
esas reaccin puedan tener. A nivel interno, algunos pases afrontan tendencias
relativamente altas de consumo de drogas ilcitas y sus consecuentes problemas
relacionados con aspectos como la salud pblica y la criminalidad. Otros pases
no son consumidores principales de sustancias controladas, pero tienen tasas
mayores de violencia que se relacionan en parte con la accin de las fuerzas
del orden en contra de la produccin, el trfco y el trnsito de drogas ilegales y
sus efectos en materia de violencia criminal. Mientras que algunos pases tienen
mayores recursos y mayor fortaleza institucional para enfrentar mejor los daos
relacionados con el mercado ilegal y con el consumo de drogas, as como para
asumir los costos que se derivan de su control, otros pases enfrentan mayores
difcultades al lidiar con estos problemas. Por eso, las polticas que pueden ser
tiles para algunos pases (como reducir los recursos destinados al control del
trnsito, por ejemplo) pueden ser percibidas por otros pases como extremada-
mente dainas, lo que hara muy difcil la cooperacin internacional. No hay duda,
entonces, que en las discusiones del futuro sobre polticas de drogas podemos
seguir encontrando no slo acuerdos, sino tambin importantes desacuerdos.
Se pueden destacar, no obstante, importantes progresos. Existe una mejor
comprensin de la dependencia de las drogas, que se enfrenta ahora como un
problema de salud pblica. El consumo de cocana se ha reducido en mercados
que han sido histricamente signifcativos. Se ha logrado desmantelar enormes
organizaciones de trfco de drogas y sus lderes han sido procesados y condena-
dos. Los pases han establecido unidades de inteligencia fnanciera para combatir
el lavado de activos. Han mejorado los mecanismos de cooperacin internacio-
nal. Ms de la mitad de los pases del Hemisferio tienen estrategias nacionales
vigentes para el control de las drogas. Los programas de prevencin a nivel de
escuela primaria y secundaria se han incrementado. Los pases han expandido su
habilidad de llevar a cabo encuestas nacionales peridicas sobre la prevalencia
de las drogas. Se han reforzado, por ltimo, el Estado de derecho y las reformas
judiciales en varios pases.
La otra cara de la moneda es que la fnanciacin para programas de control
de drogas sigue siendo dbil, especialmente en lo que concierne a la prevencin y
el tratamiento. Aunque las incautaciones han aumentado, el fujo general de dro-
gas sigue estable y robusto. Los programas de desarrollo alternativo han logrado
algunos xitos locales que no han sido extendidos a nivel nacional.
Conscientes de todas estas realidades y de los desafos que ellas plantean,
las Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de las Amricas decidieron dar un
paso adelante en la bsqueda de caminos para desentraar sus complejidades y
avanzar en frmulas que den lugar a una mayor efectividad en su manejo. Para
cumplir con tal propsito se confri un mandato explcito a la Organizacin de
los Estados Americanos.
El propsito de este Informe Sobre el Problema de las Drogas en las Amricas
es dar cumplimiento a ese acuerdo y satisfacer ese mandato. Nos proponemos
con l asistir a las Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de las Amricas en la
defnicin de un marco de referencia para el tratamiento de este problema en sus
pases, as como para futuras polticas y acciones multilaterales.
Para cumplir esta tarea de la manera ms amplia y til posible, decidimos
adoptar dos enfoques, a la vez distintos y complementarios. Por una parte, rea-
lizar un amplio estudio tcnico del consumo, produccin, trnsito, comercio y
dimensin del negocio de las drogas en el Hemisferio, examinando al mismo
tiempo las polticas pblicas adoptadas para enfrentar los problemas de salud
pblica, ilegalidad y violencia que suscitan, as como su impacto social y poltico
en nuestras sociedades. Hemos denominado a ese aspecto del Informe, Informe
Analtico. Como un complemento necesario de ste decidimos desarrollar tam-
bin un Informe de Escenarios en el que, a diferencia de aquel, no se muestra la
realidad que es sino la que podra ser. Lo elaboramos sobre la base de las opinio-
nes y visiones de futuro de acadmicos, lderes polticos, lderes sociales y ex-
pertos de todo el continente, que representan todas las vertientes del problema
y que contribuyeron con entusiasmo a este esfuerzo.
El Informe Analtico que se presenta en este volumen es una sntesis de
todos los estudios que tambin son publicados como anexos - realizados por
grupos de profesionales de alta competencia que se abocaron a esa tarea durante
la segunda mitad de 2012. Se presenta dividido en 10 Captulos que se inician
con una defnicin del tema que nos preocupa y una explicacin de cmo abor-
daremos su anlisis. Comenzamos ese anlisis, en el Captulo 2, por el examen
de las razones que llevaron a la sociedad a preocuparse por el consumo de cier-
tas sustancias y a decidir controlarlas, esto es a los efectos de las drogas sobre
la salud humana. Conscientes de que esa decisin, si bien necesaria, dio lugar
a la actividad econmica ilcita destinada a abastecer la demanda de productos
prohibidos, dedicamos los captulos 3,4,5 y 6 al examen detenido de las formas
como, en nuestro continente, tiene lugar el cultivo, la produccin, la distribucin
(o trnsito) y la venta fnal de sustancias controladas. En el contexto de ese
examen nos detenemos en la revisin del volumen y las distintas formas que
adopta la actividad as como su impacto ambiental y la reaccin del Estado, sus
consecuencias y limitaciones.
El captulo 7 est dedicado al estudio del consumo de las diferentes drogas
que son usadas en nuestros pases, analizando en particular las razones que lle-
van a los seres humanos a consumirlas, a las formas de tratamiento y prevencin
posibles y practicadas en la actualidad y a sus efectos sobre la exclusin social
y el ejercicio de los derechos humanos, adems de la reaccin de nuestros Esta-
L
os mandatarios del Hemisferio iniciamos una valiosa discusin
sobre el problema mundial de las drogas. Coincidimos en la
necesidad de analizar los resultados de la actual poltica en
las Amricas y de explorar nuevos enfoques para fortalecer esta
lucha y para ser ms efectivos. Le hemos dado un mandato a la
OEA para tal fn.
Declaracin del Presidente de la Repblica de Colombia,
Juan Manuel Santos Caldern,
tras la clausura de la VI Cumbre de las Amricas
Cartagena de Indias, 15 de abril de 2012
dos, sus consecuencias y limitaciones. En el Captulo 8 se exponen con detalle
las diferentes formas de violencia criminal asociadas a las diferentes etapas de la
cadena de valor de la economa ilegal de drogas, incluida aquella que se presenta
en la fase de consumo de esas sustancias. En particular nos detenemos en la
consideracin de las posibles razones que explican por qu esa violencia se hace
presente con mayor intensidad y virulencia en algunos pases y no en otros, as
como en la necesaria comparacin entre la letalidad del consumo de drogas y la
letalidad de la accin criminal. El Captulo 9, a su vez, est dedicado al examen
de las alternativas legales y regulatorias frente al problema, en particular sus or-
genes y caractersticas, las tendencias actuales a la despenalizacin, reduccin
de sanciones y legalizacin, los posibles costos y benefcios de estas distintas
alternativas as como a la revisin de otras alternativas distintas a la accin en
el plano jurdico.
Finalmente en el Captulo 10 ofrecemos nuestra propia contribucin al dilo-
go que se inicia con la presentacin de este Informe, exponiendo los criterios que
nos llevan a concluir que el problema de las drogas en las Amricas es un tema
hemisferico que se expresa en un proceso nico el cual, sin embargo, admite tra-
tamientos distintos en cada una de sus fases y en los pases en los cuales ellas
tienen lugar. Concluimos igualmente que no existe una relacin indisoluble entre
el problema de las drogas y la situacin de inseguridad en que viven muchos
ciudadanos de las Amricas, aunque sta es diferente para cada pas o grupo de
pases y que la inseguridad afecta ms a aquellas sociedades en las cuales el Es-
tado no esta en condiciones de entregar respuestas efcaces. Enfatizamos, igual-
mente, la necesidad de enfrentar el consumo de drogas con un enfoque de salud
pblica. Finalmente concluimos tambin que el problema de las drogas debe ser
abordado de manera diferenciada y fexible entre nuestros pases, en funcin de
la forma como ste los afecta en particular.

Abordar la complejidad del problema de las drogas requiere consultar muchos
puntos de vista distintos y permitir que las ideas fuyan en el ambiente ms abier-
to posible. A ese propsito obedece la segunta parte de nuestro informe, que
hemos llamado Informe de Escenarios.
Para construir el Informe de Escenarios reunimos, junto a nuestros asociados de
Reos Partners y Centro de Liderazgo y Gestin, un grupo de numerosos especialistas
y personas vinculadas vitalmente al tema - intelectuales, autoridades, especialistas
en salud pblica, lderes sociales y comunitarios - que interactuaron para imaginar el
posible desarrollo futuro del Problema.
Como somos conscientes tambin de que no existe un solo futuro, sino que
muchos futuros que se construyen sobre la base de nuestras decisiones del pre-
sente, ofrecemos cuatro posibilidades sobre lo que podra llegar a ser en el futuro
el problema de las drogas en las Amricas. Ninguna de ellas representa lo que
ser ni lo que queremos que sea, pero todas ellas podran llegar a ser de ocurrir
algunos hechos y de adoptarse determinadas decisiones polticas. Conocer esas
posibilidades, analizar sus causas y efectos, sacar conclusiones respecto de ellas,
es una tarea que juzgamos no solamente til sino que necesaria para nuestra re-
fexin individual y colectiva sobre el Problema.
Tres de los cuatro escenarios expuestos Juntos, Caminos y Resilien-
cia- describen distintas alternativas de futuro segn se ponga el acento en el for-
talecimiento institucional, la experimentacin con modifcaciones legales o la ca-
pacidad de reaccin ante el problema desde la comunidad. El cuarto, Ruptura,
nos advierte sobre lo que podra ocurrir si no somos capaces en el corto plazo de
arribar a una visin compartida que nos permita sumar nuestros esfuerzos para
enfrentar el problema, respetando al mismo tiempo nuestra diversidad frente a l.
De cada uno de estos escenarios surge una gran variedad de oportunidades y
desafos colectivos y multilaterales que deben ser los factores sobresalientes del
debate posterior. En las drogas, como en cualquier otro problema social comple-
jo, existe una amplia gama de motivaciones y convicciones que infuyen mucho
en el tejido social. Por ende, los escenarios son un buen punto de partida para
que nuestros lderes, y nuestros pueblos en ltima instancia, defnan rumbos co-
lectivos y sostenibles en medio de la diversidad.
Tanto el Informe Analtico como el Informe de Escenarios que componen este
Informe Sobre el Problema de las Drogas en las Amricas son el resultado del
esfuerzo colectivo de un gran nmero de especialistas, lderes sociales, acadmi-
cos, polticos, empresarios y servidores pblicos de todos los Estados miembros
de la Organizacin de los Estados Americanos, as como de la inestimable cola-
boracin del personal de la Secretara General de nuestra Organizacin. A todos
ellos va mi reconocimiento y mi agradecimiento por el generoso despliegue de
sus capacidades empleado en llevar a buen fn este esfuerzo colectivo.
De esta forma hemos respondido al mandato explcito que la Sexta Cumbre
de las Amricas nos confriera. Al otorgarnos el privilegio de elaborar este Infor-
me, las Jefas y Jefes de Estado de nuestro continente nos asignaron una alta
responsabilidad pero a la vez nos defnieron lmites muy precisos para responder
a ella. Por eso en este Informe exponemos hechos que sirvan a la toma de deci-
siones, pero no imponemos soluciones. Ello les corresponde a nuestros lderes,
quienes podrn contar en el debate futuro con una base frme para sus delibera-
ciones. Este Informe no es, por lo tanto, una conclusin, sino slo el inicio de un
debate largamente esperado.
Jos Miguel Insulza
Secretario General de la
Organizacin de los Estados Americanos
INFORME
ANALTICO
1. El punto de partida: qu es el problema de las drogas y
cmo ser analizado

2. La droga en la salud humana
3. El cultivo de drogas o de insumos para la produccin de
drogas
3.1. Cultivo de coca
3.2. Cultivo de amapola
3.3. Cultivo de cannabis
3.4. Impacto ambiental
3.5. La reaccin del Estado, sus difcultades y
consecuencias
4. Produccin de drogas
4.1. Produccin de cocana
4.2. Produccin de herona
4.3. Produccin de drogas sintticas y sustancias
emergentes
4.4. Produccin de nuevas sustancias psicoactivas
4.5. Produccin de frmacos
4.6. Produccin de precursores qumicos
consecuencias
5. Distribucin o trnsito de drogas e insumos para producir
drogas
5.1. Flujos de cocana
5.2. Flujos de marihuana
5.3. Flujos de drogas sintticas
consecuencias
6. La venta de drogas
6.1. El tamao del mercado y quines se benefcian
de l
6.2. A dnde va el dinero: corrupcin lavado de activos
y gobernabilidad democrtica
6.3. La venta de cocana
6.4. La venta de herona
6.5. La venta de marihuana
6.6. La venta de estimulantes tipo anfetamina
6.7. La venta de nuevas sustancias psicoactivas
consecuencias
17
21
29
29
31
32
33
34
39
39
40
40
41
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42
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50
55
55
57
60
60
60
61
62
62
INDICE
7. El consumo de drogas
7.1. Por qu los seres humanos consumen drogas
7.2. Qu drogas se consumen en las Amricas y en
qu volumen
7.3 Tratamiento y prevencin
7.4 La reaccin del Estado, sus difcultades y
consecuencias
7.5 Derechos humanos y exclusin social
8. Drogas, delito y violencia
8.1. Trnsito de drogas y violencia: La presencia
principal del delito organizado transnacional
8.2. La violencia asociada al cultivo, la produccin y
la venta de drogas
8.3. Consumo de drogas y violencia
8.4. Por qu el problema de las drogas genera
diferentes situaciones de violencia en nuestros
pases?
9. Alternativas legales y regulatorias
9.1 Terminologa
9.2 Elaboracin y evaluacin de las polticas de
control de drogas
9.3 Tendencias: despenalizacin, reduccin de
sanciones y ms
9.4 Leyes sobre la disponibilidad
9.5 Modelos de disponibilidad legal
9.6 Costos y benefcios de las alternativas legales y
regulatorias
9.7 Otras alternativas
10. Contribucin a un Dilogo que se Inicia
10.1 El problema de las drogas es un tema hemisfrico
10.2 El problema de las drogas admite tratamientos
distintos en cada una de sus fases y en los
paises en los cuales ellas tienen lugar
10.3 No existe una relacin indisoluble entre el
problema de las drogas y la situacin de
inseguridad en que viven muchos ciudadanos de
las amricas, aunque sta es diferente para cada
pas o grupo de pases
10.4 La inseguridad afecta ms a aquellas sociedades
en las cuales el Estado no esta en condiciones de
entregar respuestas efcaces
10.5 Es necesario enfrentar el consumo de drogas con
un enfoque de salud pblica
10.6 El problema de las drogas debe ser abordado de
manera diferenciada y fexible entre nuestros
pases, en funcin de la forma cmo ste los
afecta en particular
Colaboradores
Contribuyentes
67
67
69
72
75
75
79
79
83
84
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91
93
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105
105
106
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108
109
110
113
114
EL PUNTO DE
PARTIDA:
QU ES EL
PROBLEMA DE LAS
DROGAS Y CMO
SER ANALIZADO
01
17 El Problema de las Drogas en las Amricas | Organizacin de los Estados Americanos
EL PUNTO DE PARTIDA:
QU ES EL PROBLEMA DE
LAS DROGAS Y CMO SER
ANALIZADO.
1.
Como pocos conceptos en el esce-
nario mundial contemporneo, el Pro-
blema de las Drogas se muestra her-
mtico e indeterminado. La expresin
no es mencionada en ninguno de los
documentos ofciales de obligada refe-
rencia sobre el tema, desde el ya cen-
tenario Convenio Internacional del Opio
de 1912 hasta la ms reciente Con-
vencin de las Naciones Unidas contra
el Trfco Ilcito de Estupefacientes y
Sustancias Sicotrpicas de 1988.
Sin embargo, el Problema exis-
te y preocupa. Preocupa a las Jefas
y Jefes de Estado y de Gobierno que
encargaron el presente Informe, pero
tambin al ciudadano comn. Preocupa
a la mujer que ve el trfco de drogas
practicado en su vecindario como una
amenaza inminente para sus hijos y la
integridad de su hogar; al juez que debe
condenar a un vendedor o, en muchos
pases, a un consumidor de drogas; a
los voluntarios de una ONG que tratan
de apoyar a jvenes drogadictos y al
legislador que debe interpretar la diver-
sidad de voluntades de sus representa-
dos frente a este problema.
Todos viven el problema, pero lo
viven de manera distinta. Y lo mismo
ocurre con los pases, para los cuales el
problema se manifesta de manera dife-
rente segn sus realidades especfcas.
Los niveles de desarrollo econmico,
las estructuras institucionales, las prio-
ridades polticas, son diferentes entre
nuestros pases, como tambin lo son
los patrones de consumo de drogas, los
temas de salud y los efectos de la acti-
vidad del crimen organizado asociados
al problema. Lo cierto es que nuestros
pases sienten y viven de manera diver-
sa lo que denominamos Problema de
las Drogas e incluso en el interior de
cada uno de ellos el problema puede lle-
gar a plantearse de manera diversa en
el mbito rural y en las reas urbanas.
Ocurre de tal modo no slo debi-
do a la diversidad existente entre los
pases del Hemisferio, sino porque el
problema mismo se compone de di-
ferentes manifestaciones que afec-
tan tambin de manera diferenciada a
nuestros pases, al grado de hacer dif-
cil, quiz imposible, capturar en un solo
conjunto de recomendaciones polticas
la variedad y extensin de desafos que
ese problema, en esas diversas mani-
festaciones, plantea.
El punto de partida de este anli-
sis es, en consecuencia, que no existe
un solo problema relacionado con las
drogas sino mltiples problemas aso-
ciados, a su vez, a la diversidad de ca-
ractersticas de nuestros pases pero
tambin a la posicin que ellos ocupan
con relacin al problema.
Para abordar este Informe, por con-
siguiente, es preciso organizar el con-
junto de diferentes aspectos y partes
de aquello que en trminos genricos
conocemos como Problema de las
Drogas, que son vividos y percibidos
con diferentes intensidades y con dife-
rentes impactos por los pases de nues-
tro Hemisferio. Slo la identifcacin de
las partes que lo componen y de la re-
El Problema de las Drogas en las Amricas | 1. El punto de Partida: Qu es el Problema de las Drogas y cmo ser analizado 18
lacin que mantienen entre s, nos per-
mitir explicar la totalidad del problema
as como sus efectos sobre nuestros
pases y sus pueblos y responder a las
preguntas cruciales en torno a l.
Cules son esas partes que com-
ponen el Problema de las Drogas?
El consumo de las sustancias consi-
deradas ilcitas por las convenciones
internacionales, as como sus conse-
cuencias sobre la salud de los seres
humanos que las consumen, son par-
te principal de ese problema, pero no
su nico componente. La experiencia
histrica es prdiga en ejemplos que
muestran que en la medida que existan
bienes y servicios demandados por la
sociedad que permanecen prohibidos,
existirn los incentivos para que pros-
pere la actividad econmica destinada
a abastecerlos. Esa actividad econmi-
ca, al estar asociada a una prohibicin,
automticamente califca como ilegal y
su prctica, de manera igualmente au-
tomtica, como delito y en casi todas
sus etapas como delito organizado. Y
puesto que esta economa ilegal gene-
ra mercados igualmente ilegales, tales
mercados no estn sujetos a regulacio-
nes o normas impuestos socialmente ni
estn abiertos a procesos regulares de
competencia.
En consecuencia, las normas y pro-
cesos regulatorios que rigen la produc-
cin y el trfco, son los que imponen
los propios delincuentes; y la nica
competencia que puede existir para que
el negocio prospere y se expanda es la
violencia. Ese conjunto de actividades
ilcitas destinadas a permitir el acceso a
las sustancias prohibidas son tambin
parte del Problema de las Drogas.
Para efectos de este Informe, en
consecuencia, consideraremos Pro-
blema de las Drogas al conjunto de
actividades asociadas a la produccin,
comercializacin y consumo de sustan-
cias declaradas prohibidas por las con-
venciones internacionales relativas al
tema de las drogas o estupefacientes.
En el curso del examen de cada una
de las partes de ese proceso examina-
remos tambin su organizacin econ-
mica. El proceso en su conjunto cons-
tituye una actividad econmica (una
cadena de valor) lo que hace necesa-
rio identifcar la utilidad que genera, a
quines benefcia y en qu medida, en
cada parte de la cadena. De igual ma-
nera se examinar la actividad criminal
que protege las distintas etapas del
proceso, los daos que produce y las
respuestas del Estado frente a ella. Se
expondrn, asimismo, los efectos que
las distintas partes del Problema de
las Drogas tienen sobre el medio am-
biente. Finalmente se examinar, con
relacin a cada una de estas partes del
problema, las capacidades de reaccin
del Estado, sus limitaciones y las for-
mas que ellas asumen.
Especfcamente se analizar:
a) El cultivo, en el caso que se trate
de sustancias de origen vegetal o
que productos de ese origen sirvan
de materia prima para la produccin
de la sustancia ilcita.
b) La produccin, no slo de las dro-
gas consideradas como producto f-
nal, sino tambin de aquellos bienes
que son necesarios para producirlas
y cuya produccin est prohibida.
c) La distribucin o trnsito de las sus-
tancias y de los insumos necesarios
para producirlas.
d) La violencia que ejerce el crimen
organizado que, aunque acompaa
todo el proceso, se manifesta prin-
cipalmente en la fase del trfco y la
convierte en aquella en que se ge-
nera la mayor violencia y el mayor
nmero de vctimas.
e) La comercializacin (o venta) de las
sustancias a sus consumidores f-
nales, momento en que se genera
la mayor ganancia.
f) El consumo. En particular por qu
se consumen drogas, cuntas per-
sonas las consumen en nuestro
continente, qu drogas consumen
y cules son los daos que ellas
producen.

LA DROGA
EN LA SALUD
HUMANA
02
LA DROGA
EN LA SALUD
HUMANA
2.
Se ha sealado antes que las con-
secuencias del consumo de drogas so-
bre la salud de los seres humanos son
una parte principal del Problema de
Drogas. Son esas consecuencias las
que han llevado a la sociedad a con-
trolar tal consumo, una decisin que,
como tambin se ha sealado, ha ge-
nerado una economa ilegal con enor-
mes secuelas en materia de violencia y
delito. El esfuerzo que la sociedad hace
por evitar los daos que el consumo de
drogas provoca sobre la salud de los
seres humanos se encuentra, en con-
secuencia, en la base del Problema de
Drogas y, por consiguiente, es lgico
que este Informe comience por el exa-
men de ese dao.
Las diferentes drogas impactan y
modifcan mltiples sistemas y rga-
nos, especialmente el cerebro, con con-
secuencias an ms severas entre los
jvenes. La investigacin desarrollada
en las ltimas dcadas en el campo de
las neurociencias ha aportado evidencia
que permite sustentar una relacin nti-
ma entre las estructuras cerebrales y las
conductas asociadas con el consumo de
drogas. Esta relacin se agrega a la pre-
disposicin, a los efectos a corto y largo
plazo que puede causar el consumo de
sustancias y la importante participacin
de los factores medioambientales
1
.
1 Volkow ND, Li TK. Drug addiction: the
neurobiology of behaviour gone awry. Nat Rev Neu-
rosci 2004;12:963-70. Goldstein RZ, Volkow ND.
Dysfunction of the prefrontal cortex in addiction:
neuroimaging fndings and clinical implications.
Nat Rev Neurosc2011;12(11):652-69. Volkow ND,
Los factores que llevan a una per-
sona a comenzar a consumir drogas y
las razones por las cuales desarrolla
el trastorno de dependencia, involu-
cran una poderosa interaccin entre el
cerebro y una serie de determinantes
biolgicos, psicolgicos y sociales del
entorno del individuo. La dependencia
se caracteriza por el uso compulsivo de
drogas a pesar de las consecuencias ne-
gativas asociadas con su empleo. Este
comportamiento fue tradicionalmente
considerado como una mala decisin
que el sujeto adicto toma en forma vo-
luntaria. Sin embargo gracias al avance
en el conocimiento de la neurobiologa
de las adicciones ahora se sabe que el
consumo repetido de drogas se sigue
de cambios persistentes en el funcio-
namiento del sistema nervioso central
2
.
Las drogas, legales o ilegales,
pueden producir dependencia. En ese
proceso, un mecanismo clave es que
aumentan la concentracin del neuro-
transmisor llamado dopamina, en una
zona especfca del cerebro: el ncleo
accumbens, que es probablemente el
centro del placer ms importante. El ce-
rebro cuenta tambin con reas y circui-
tos vinculados con la capacidad de eva-
luar los riesgos de una situacin e inhibir
conductas potencialmente perjudiciales.
Los estudios con imgenes cerebrales
muestran que los sujetos con depen-
Fowler JS, Gene-Jack W. The addicted human
brain: insights from imaging studies. J Clin In-
vest2003;111(10):144451.
2 Volkow ND, Li TK. Drug addiction: the
neurobiology of behaviour gone awry. Ed. Cit.
El Problema de las Drogas en las Amricas | 2. La Droga en la Salud Humana 22
dencia a sustancias psicoactivas pre-
sentan una disfuncin en aquellas re-
giones del cerebro que son crticas para
la toma de decisiones, el aprendizaje, la
memoria y el control de la conducta.
3
No existe un factor que determine,
por s solo, que una persona desarrolle
dependencia a las drogas. Sin embargo
la ciencia ha identifcado una variedad
de factores de riesgo que contribuyen
al desarrollo de la adiccin. Uno de los
ms importantes es la edad del primer
consumo. Las neurociencias han de-
mostrado que el cerebro de los nios y
adolescentes est an desarrollndose
y que el consumo de drogas durante
ese periodo puede tener consecuencias
signifcativas en el largo plazo.
Existen estructuras del cerebro hu-
mano que continan madurando hasta
los 25 aos de edad, especialmente
aquellas relacionadas con funciones
mentales complejas y con la capacidad
de controlar los impulsos. Las drogas
modifcan el equilibrio de la neuroqu-
3 Volkow ND, Fowler JS, Gene-Jack W.
The addicted human brain: insights from imaging
studies. J Clin Invest 2003;111(10):144451.
Goldstein RZ, Volkow ND. Dysfunction of the
prefrontal cortex in addiction: neuroimaging fndings
and clinical implications. Ed. Cit.
Fuente: NIDA/NIH - Las drogas, el cerebro y el comportamiento: La ciencia de la adiccin.
mica cerebral y las seales que condu-
cen los complejos procesos de madu-
racin de esas estructuras. El consumo
durante esta etapa puede traer reper-
cusiones a largo plazo, ya que tambin
puede alterar el proceso de seleccin
de las conexiones neuronales que en
el futuro permitirn el funcionamiento
ntegro del cerebro
4
y por ello la nece-
sidad de evitar el consumo o, cuando
menos, retrasar la edad de inicio. Mien-
tras ms se retrase el inicio en el con-
sumo de cualquier sustancia, despus
de que hayan concluido los procesos
de desarrollo cerebral comentados, la
accin preventiva tendr un mayor im-
pacto.
La Cannabis Sativa, o marihuana,
tiene como compuesto activo al te-
trahidrocannabinol (THC), que afecta la
regulacin de las emociones, memoria,
atencin, control de la atencin y la per-
4 Paus T, Keshavan M, Giedd JN. Why do
many psychiatric disorders emerge during adolescen-
ce? Nat Rev Neurosci, 2008; 9(12):947-57.
cepcin
5
. El consumo intenso de ma-
rihuana incrementa la probabilidad de
que se presenten sntomas psicticos,
depresivos y conducta suicida
6
. La in-
vestigacin indica que las alteraciones
cognitivas producidas por esta droga
podran ser reversibles una vez que la
persona deja de consumirla, pero otros
estudios demuestran que el consumo
intenso durante la adolescencia puede
producir cambios persistentes.
7
La evi-
dencia cientfca disponible seala que
es una droga asociada a una menor
mortalidad en comparacin con otras
sustancias, pero que no est exenta de
daos potenciales y est asociada con
riesgos mayores si se consume en la
adolescencia.
El uso teraputico de esta droga ya
es una realidad en lugares de los Es-
tados Unidos y en algunos pases de
Europa del Oeste y Central. La eviden-
cia del uso teraputico est en pleno
desarrollo y en la actualidad demuestra
resultados diversos cuyo estudio es ne-
cesario proseguir, utilizando metodolo-
gas cientfcas adecuadas.
La cocana es un potente estimu-
lante con una gran capacidad adicti-
5 Piomelli D. The molecular logic of endo-
cannabinoid signaling. Nat Rev Neurosci, 2003;
4(11):873-84.
6 Moore TH, Zammit S, Lingford-Hughes A,
Barnes TR, Jones PB, Burke M, Lewis G. Cannabis
use and risk of psychotic or affective mental health
outcomes: a systematic review. Lancet, 2007;
370(9584):319-28.
7 Se ha reportado que el consumo antes
de los 26 aos de edad incrementa la probabilidad
de presentar sntomas psicticos entre 1.20 - 7.04
veces, e incluso ms cuando el individuo presenta
susceptibilidad gentica. Cf Caspi A, Mofftt TE,
Cannon M, McClay J, Murray R, Harrington H, Ta-
ylor A. Moderation of the effect of adolescent-onset
cannabis use on adult psychosis by a functional
polymorphism in the catechol-O-methyltransferase
gene: longitudinal evidence of a gene X environ-
ment interaction. Biol Psychiatry, 2005;57(10):Biol
Psychiatry. Crean RD, Crane NA, Mason BJ. An evi-
dence based review of acute and long-term effects
of cannabis use on executive cognitive function.
J Addict Med, 2011;5(1):1-8. Fontes MA, Bolla KI,
Cunha PJ, Almeida PP, Jungerman F, Laranjeira RR,
Bressan RA, Lacerda AL. Cannabis use before age
15 and subsequent executive functioning. Br J
Psychiatry, 2011;198(6):442-7. Becker B, Wagner
D, Gouzoulis-Mayfrank E, Spuentrup E, Daumann J.
The impact of early-onset cannabis use on functio-
nal brain correlates of working memory. Prog Neu-
ropsychopharmacol Biol Psychiatry, 2010;34(6):837-
45.
va. Se extrae de las hojas de la plan-
ta Erithroxylon coca. El consumo de
cocana produce una amplia gama de
efectos nocivos en la salud a corto
plazo, alteraciones de la transmisin
de los estmulos nerviosos, formacin
de cogulos en el interior de los vasos
sanguneos, trastornos del ritmo y las
contracciones cardiacas, infartos en
rganos especialmente susceptibles
como corazn y cerebro. A largo plazo
provoca atrofa cerebral, alteraciones
en la memoria, trastornos del sueo y
del nimo como la depresin
8
.
La herona es parte del grupo de los
opiceos y se obtiene del procesamien-
to de la amapola. Una de sus formas
de consumo es por va intravenosa,
por lo que rpidamente llega al cere-
bro, donde se convierte en morfna y
activa receptores celulares especfcos.
La herona es una sustancia psicoacti-
va altamente adictiva, que genera una
rpida dependencia fsica y psicolgica
en los consumidores. Se asocia a su
consumo una gran cantidad de muer-
tes por sobredosis y por la transmisin
de enfermedades infecciosas
9
debido al
intercambio de jeringas.
El alcohol es el principal factor cau-
sal de ms de 60 tipos de enfermedades
y lesiones y es responsable de aproxi-
madamente 2,5 millones de muertes
en el mundo cada ao
10
. El consumo
de alcohol en grandes cantidades por
periodos prolongados de tiempo, repre-
senta un grave riesgo para la salud. Su
consumo en la adolescencia es espe-
cialmente nocivo. La evidencia muestra
que las personas que empiezan a beber
antes de los 15 aos de edad tienen
cuatro veces ms probabilidad de desa-
rrollar dependencia en algn momento
de sus vidas. Dado el proceso de desa-
rrollo del cerebro, el consumo de alco-
hol en la adolescencia, especialmente
si se hace en grandes cantidades, pue-
8 SOCIDROGALCOHOL. Cocana: Guas
Clnicas SOCIDROGALCOHOL basadas en la Evi-
dencia Cientfca. Valencia, Espaa; 2007. NIDA.
Cocana: abuso y adiccin. Serie de Reportes de
Investigacin. Maryland, E.E.U.U.; 2010.
9 NIDA. Herona: abuso y adiccin. Serie
de Reportes de Investigacin. Maryland, E.E.U.U.;
2005
10 WHO, Global Status Report on Alcohol
and Health, Ginebra, Suiza, 2011.
El Problema de las Drogas en las Amricas | 2. La Droga en la Salud Humana 24
de alterarlo, afectando tanto las estruc-
turas como sus funciones. Esto puede
ocasionar problemas cognitivos o de
aprendizaje, aumentando la propensin
a la dependencia.
Los inhalables son un rango diver-
so de sustancias que tienen diferentes
efectos psicoactivos y toxicolgicos.
Su uso prolongado est relacionado
con una diversidad de trastornos neu-
ropsicolgicos, incluidos la prdida de
la coordinacin muscular y el deterioro
del cerebro.
Una herramienta til para el anli-
sis de las consecuencias para la salud
del consumo de drogas es un indicador
de la OMS denominado carga global
de enfermedad (Global Burden of Di-
sease), que evala el impacto de las
enfermedades, lesiones y otros facto-
res de riesgo con base en la mortalidad
prematura y das vividos sin salud. De
la lista total con 88 condiciones, los
trastornos por uso de drogas contro-
ladas y alcohol ocupan los lugares 31
y 35 a nivel mundial respectivamente;
esto implica que las drogas controla-
das contribuyen con 0,8% y el alcohol
0,7% de la carga mundial de mortali-
dad y discapacidad.
Si bien todas las regiones de Am-
rica ocupan lugares por encima de la
media mundial de la carga de enfer-
medad, tanto para drogas controladas
como para alcohol, en nuestra regin
tampoco ocupan los primeros lugares
de carga global de enfermedad compa-
rados con otras afecciones. Destacan
Estados Unidos y Canad, con los lu-
gares 11 (en el caso de drogas contro-
ladas) y 19 (en el caso de alcohol). En
los pases de la regin Sur de Amrica
Latina (Chile, Argentina y Uruguay), las
drogas controladas y el alcohol ocupan
los lugares 18 y 19 y en la zona tro-
pical, los lugares 22 y 17 respectiva-
mente
11
.
El consumo de alcohol y otras dro-
11 Murray C, Vos T, Lozano R, Naghavi M,
Flaxman AD, Michaud C, Ezzati M, et.al. Disability-
adjusted life years (DALYs) for 291 diseases and
injuries in 21 regions, 19902010: a systematic
analysis for the Global Burden of Disease Study
2010. Lancet 2010;380(9859):2197 223.
gas son factores de riesgo en el caso
de 60 enfermedades y lesiones aso-
ciadas a accidentes y violencia. En el
Hemisferio, el uso de drogas ocupa el
lugar 19 entre 43 factores de riesgo
analizados, ocupando un lugar anterior
a este promedio Canad y Estados Uni-
dos (lugar 10), la regin Andina (11),
y las regiones Sur (13) y Tropical de
Amrica Latina (13)
12
.
Los opioides son responsables de
poco ms de la mitad de las muertes
asociadas con drogas controladas (55,4
por ciento). El aumento en la mortalidad
asociada con esta causa aument 385
por ciento entre 1990 y 2010, lo que
refeja el incremento en su abuso. La
contribucin de la cocana a la mortali-
dad general es marginal (0,6 por ciento)
y ha disminuido desde 1990
13
.
La mortalidad por cannabis parece
ser insignifcante y no ha sido reporta-
da de manera independiente.
12 Lim SS, Vos T, Flaxman AD, Danaei G,
Shibuya K, Adair-Rohani H, Amann M. A compara-
tive risk assessment of burden of disease and injury
attributable to 67 risk factors and risk factor clusters
in 21 regions, 1990-2010: a systematic analysis for
the Global Burden of Disease Study 2010. Lancet
2013;380(9859):2224-60.
13 Lozano R, Naghavi M, Foreman K, Lim S,
Shibuya K, Aboyans V, et.al. Op. cit..
LAS DROGAS Y EL DESARROLLO
El problema de las drogas afecta todos los pilares del desarrollo: el productivo, el
poltico, el social y el ambiental. Ms an si se consideran los impactos que ejercen sobre
la sociedad los distintos eslabones del problema (produccin, trfco, venta, consumo),
como tambin los costos y efectos asociados al modo en que los Estados enfrentan la
situacin. Para entender esa relacin es necesario tener en cuenta que, igual que las dro-
gas, el desarrollo es un proceso complejo en el cual se combinan las dimensiones produc-
tiva, social, poltica y ambiental, que en su conjunto generan un crecimiento sostenido
en el largo plazo. El gran desafo, por lo mismo, es plantearse alternativas de poltica de
Estado para enfrentar este problema a fn de que tenga los menores efectos negativos
sobre la sociedad y el desarrollo.
La criminalizacin de amplios sectores de la poblacin puede tener un efecto perni-
cioso en la naturalizacin del delito y la transgresin a las normas en una proporcin
creciente de la sociedad, sumado a la normalizacin de la actividad criminal a medida
que se extiende la economa ilegal de las drogas, siendo ambos fenmenos corrosivos
para la cohesin social. En primer lugar, porque la cohesin social implica la adhesin de
la ciudadana a normas e instituciones consagradas colectivamente por la sociedad, y
tanto del lado de las polticas como del lado de la respuesta social, esta adhesin se ve
erosionada con relacin al problema de las drogas. Naturalizar la actividad ilegal, como
la violacin al Estado de derecho, son dos formas de corroer la adhesin a normas e
instituciones. Por otro lado la produccin y el trfco de drogas ilcitas pueden generar
lo que se ha dado en llamar cohesin social perversa, a saber, relaciones de lealtad y
reciprocidad, y un fuerte sentido de pertenencia y reconocimiento, pero fundados en el
crimen y la violencia.
La vulnerabilidad a la drogodependencia, si bien radica en importante medida en
rasgos individuales, tambin puede verse agravada por la vulnerabilidad social, vale de-
cir, por condiciones estructurales que hacen ms probable el paso del uso no dependien-
te al uso dependiente, o bien al consumo de drogas con mayores daos asociados, tanto
para el consumidor como para terceros. As, se ha visto que variables tales como menor
educacin, menor acceso al empleo, mayor vinculacin con situaciones de violencia
pueden tornar a las personas ms vulnerables a caer en patrones ms problemticos de
consumo de drogas ilcitas. Esto no necesariamente como relacin necesaria e inexora-
ble; pero estas condiciones de exclusin a la vez refuerzan procesos psicolgicos y de
subjetivacin, tales como baja autoestima, falta de confanza en las propias capacidades
y visin fatalista del futuro, que pueden debilitar la autorregulacin en relacin al consu-
mo de drogas. El estigma o la penalizacin del consumo operan, en tales circunstancias,
como agravante, pues no previenen el consumo problemtico sino que lo encapsulan en
la marginalidad y la falta de oportunidades.

Sin duda es necesario abordar el Problema de las Drogas en consonancia con pol-
ticas que enfrenten las mltiples formas de exclusin social: falta de voz pblica, falta
de accesos a servicios, falta de ingresos para satisfacer necesidades bsicas, falta de
empleo formal, falta de perspectivas de futuro. Y tambin con polticas de gobernabili-
dad (transparencia, garanta de la seguridad, presencia del Estado, funcionamiento de
la justicia). A problemas estructurales deben plantearse respuestas estructurales. Esto
no signifca, claro est, que las polticas ante el Problema de las Drogas deben perder
especifcidad y diluirse en polticas de integracin social y gobernabilidad. Signifca, por
el contrario, que estas lneas de poltica deben dialogar y transversalizarse para provocar
las necesarias sinergias. Y sobre todo signifca interrogarse hasta qu punto las polticas
vigentes hasta ahora, bajo el paradigma de la penalizacin y criminalizacin, reducen
ms daos de los que precipitan.
EL CULTIVO DE
DROGAS O DE
INSUMOS PARA
LA PRODUCCIN
DE DROGAS
03
EL CULTIVO DE DROGAS
O DE INSUMOS PARA LA
PRODUCCIN DE DROGAS
3.
3.1 CULTIVO DE COCA
La coca se cultiva en los pases
andinos, principalmente Colombia,
Per y Bolivia. Las estimaciones sobre
su cultivo varan segn la fuente. Las
principales fuentes son el Gobierno de
los Estados Unidos y la Ofcina de las
Naciones Unidas Contra la Droga y el
Delito (ONUDD). Las estimaciones de
esta ltima son realizadas sobre la base
de imgenes satelitales de la totalidad
del pas examinado, lo que implica que
cultivos menores a 0.25 hectreas no
puedan ser identifcados. Las estima-
ciones de Estados Unidos, a su vez, se
basan en imgenes de alta resolucin
tomadas en reas seleccionadas al azar
en regiones en las que se sabe o se
presume que se cultiva coca. Ambos
tipos de estimaciones son limitados y
slo pueden ofrecer una aproximacin
a la realidad, que permanece ignorada
en su verdadera dimensin.
Se estima que en la regin andi-
na las reas de cultivo han disminui-
do aproximadamente un 30 por ciento
desde 2000, debido a erradicaciones
y, en particular, a la reduccin de ms
del 50 por ciento de las zonas de cul-
tivo en Colombia, provocadas a su vez
por la intervencin del Estado
1
.
1 Statistics for Colombia, Per and Bolivia at:
http://www.whitehouse.gov/ondcp/targeting-coca-
na-at-the-source. Total Andean compiled by adding
the country data.
Fuente: Informe Mundial de Drogas
Grafco 1:
Tendencias del Cultivo de Coca en la Regin Andina 1990 - 2011
El Problema de las Drogas en las Amricas | 3. El Cultivo de Drogas o de Insumos para la Produccin de Drogas 30
Las zonas donde se cultiva la coca
permanecieron relativamente constan-
tes durante el periodo de decrecimiento
general de cultivos, aunque se obser-
varon cambios en la densidad y la ex-
tensin de los mismos. Como muestran
los mapas, en Colombia disminuy la
extensin total de reas bajo produc-
cin, mientras que por lo general se in-
crement la densidad de cultivos en las
zonas de produccin en Per y Bolivia.
En Colombia, el cultivo de la coca
por lo general se realiza en reas muy
aisladas de las comunidades vecinas
-no solo fsicamente sino que tambin
econmicamente- debido a que los cul-
tivadores de coca desde un principio
buscaron evitar la deteccin de sus ac-
tividades ilcitas. Las comunidades que
cultivan coca tradicionalmente han te-
nido un acceso limitado a los servicios
de las instituciones del Estado. Adems
deben sufrir la presencia de grupos ar-
mados que operan al margen de la ley
y explotan tanto las tierras como a las
personas que all residen.
En Per y Bolivia, a diferencia de
Colombia, la coca se cultiva con fre-
cuencia en zonas agrcolas cercanas a
pueblos rurales y mercados que estn
bien conectados con los sistemas eco-
nmicos y de transporte del pas. En
ambos pases se encuentran cultivos
de coca no solo en zonas remotas sino
tambin junto a cultivos lcitos, cam-
pos de pastura y zonas boscosas. En
Per hay grandes cultivos de coca en
el valle del Alto Huallaga. Los cultiva-
dores de coca que han migrado desde
las zonas coqueras tradicionales se han
establecido en nuevas regiones, expan-
diendo el cultivo.
Densidad de los Cultivos de Coca en la Regin Andina 2010
Densidad de los Cultivos de Coca en la Regin andina 2004
Uso tradicional de la hoja de coca:
Bolivia y la Convencin de 1961 de la ONU
La hoja de coca es originaria de los pases andinos y es un elemento de
algunas culturas indgenas de esa regin. Sin embargo, en forma paralela
al uso tradicional, se ha desarrollado el cultivo destinado a la produccin
de cocana en varios pases de Sudamrica.
La hoja de coca fue introducida en la Lista I (altamente restringida) de
sustancias bajo la Convencin nica de 1961 sobre Estupefacientes
de las Naciones Unidas, a fn de limitar la produccin de la coca, su
procesamiento y exportacin. El artculo 49, busca la abolicin de la
masticacin de la hoja de coca despus de 25 aos a partir de la entrada
en vigor del tratado.
En 2009, el Estado Plurinacional de Bolivia propuso una enmienda a la
Convencin de 1961 para eliminar los controles del uso tradicional de
la hoja de coca. Despus de que 18 Estados Partes presentaran sus
rechazos, la enmienda fracas en 2011. El Estado Plurinacional de Bolivia
se retir del convenio ese ao y solicit nuevamente su re-adhesin con
una reserva en el uso tradicional de la coca. La Junta Internacional de
Fiscalizacin de Estupefacientes (JIFE), en su informe anual de 2011,
expres su preocupacin de que esa medida, aunque tcnicamente
est permitida por la Convencin, es contraria al objeto fundamental y al
espritu de sta.
1
La JIFE igualmente expres otras inquietudes respecto
a la integridad del sistema internacional de fscalizacin de drogas.
Luego de presentarse menos de las 62 necesarias objeciones a la re-
adhesin, el Estado Plurinacional de Bolivia logr reingresar a la Convencin
nica con una reserva, conciliando as sus obligaciones internacionales
con su Constitucin. Entre los Estados Miembros de la OEA, solo Estados
Unidos, Canad y Mxico se opusieron a la propuesta de enmienda o a la
re-adhesin del Estado Plurinacional de Bolivia.

Si bien el uso tradicional de la hoja de coca es comn en Bolivia y Per,
no se han completado estudios para determinar qu cantidad de hojas de
coca se necesita para satisfacer la demanda de su uso tradicional. Tanto
Bolivia como Per, de acuerdo a su legislacin interna, han designado
reas donde est permitido el cultivo legal de la hoja de coca.
1 INCB 2011 Annual Report, p. 37.
3.2 CULTIVO DE
AMAPOLA
La ONUDD estima que en 2010 en
Mxico fueron cultivadas alrededor de
14.000 hectreas de amapolas para la
produccin de opio (post-erradicacin)
y que en Colombia se cultivaron entre
300 y 400 hectreas, aproximadamen-
te la misma cantidad que ambos pases
haban cultivado durante los dos aos
previos. Esto marca un cambio sus-
tancial con la situacin de una dcada
atrs, cuando Colombia produca vir-
tualmente toda la amapola para la pro-
duccin de opio en el hemisferio.
La amapola para opio en Mxico
es cultivada en las laderas de la Sierra
Madre, en los estados de Durango, Chi-
huahua y Sinaloa, as como ms hacia
el sur, en Guerrero y Michoacn. Las
parcelas son generalmente pequeas y
estn situadas en zonas de difcil acce-
so. Existen antecedentes de cultivos de
amapola en Guatemala y que estos se
encuentran cerca de la frontera con M-
xico, pero no hay estimados confables
sobre la cantidad de tierra cultivada.
De acuerdo a clculos de los Esta-
dos Unidos, el rendimiento del total de
los cultivos de herona en el Hemisferio
tiene el potencial de producir 50 tone-
ladas mtricas
1
de herona pura
2
, cl-
culo que excede el consumo estimado
de Estados Unidos y Mxico
3
. Mxico
inform que erradic 15.484 hectreas
en 2010, Colombia 711 y Guatemala
918, cifras congruentes con las tasas
estimadas de produccin. Guatemala
inform que erradic 1.490 hectreas
de amapola para opio en 2011
4
.
Colombia y Ecuador registraron ci-
fras de decomisos anuales rcord, de
1,7 y 0,9 toneladas de herona respec-
tivamente, en 2010
5
. Esto constituye
una gran cantidad de interdiccin si se
compara con la cantidad de amapola
que se cree ha sido cultivada en estos
dos pases.
1 Produccin potencial es la cantidad de
herona que podra ser producida si cada planta fuese
cultivada y convertida en herona 100% pura. Es un
clculo til para hacer comparaciones universales,
pero no mide la cantidad real de herona que entra al
mercado ilegal en un ao en particular ni la cantidad
disponible para los consumidores. La cantidad de
amapola cultivable pero no cultivada se desconoce,
igual que se desconoce lo que se pierde en la manu-
factura y en el proceso de transporte, incluyendo el
dao provocado por los elementos naturales.
2 US Department of State, International
Narcotics and Crime Strategy Report. Available
at: http://www.state.gov/j/inl/rls/nrcrpt/2011/
vol1/156361.htm#Mxico
3 El consumo de herona en Estados Unidos,
a diferencia de la prevalencia, se desconoce. El
ltimo estudio ofcial publicado analiz el periodo
comprendido entre los aos 1988 y 2000. Sus
estimaciones de consumo se basaron en una extra-
polacin del gasto en que incurrieron los usuarios
para comprar la droga. Este estudio estim que
en Estados Unidos el consumo de herona fuctuaba
entre 11 y 17 toneladas mtricas por ao, con un
promedio anual de 13 toneladas mtricas. Offce of
National Drug Control Policy, What Americas Users
Spend on Illegal Drugs, 19882000. Washington,
DC: Executive Offce of the President (December
2001).
4 United Nations Offce on Drugs and Crime,
World Drug Report 2012. Page 27, table 9.
5 Id. P. 32, map 7.
3.3 CULTIVO DE
CANNABIS
La marihuana es una preparacin
de la planta de cannabis usada como
un psicoactivo y por algunos consu-
midores por sus efectos teraputicos.
Es la droga controlada de mayor pro-
duccin y consumo en las Amricas. El
cannabis est incluido en las Listas I y
VI de la Convencin nica sobre Estu-
pefacientes, que prohbe la produccin
y posesin de esta sustancia excepto
para fnes mdicos y cientfcos.
La planta de cannabis forece en di-
versos climas y altitudes, desde el nivel
del mar hasta 3.000 metros de altura.
En trminos prcticos, puede crecer
en cualquier zona geogrfca, especial-
mente debido al aumento del cultivo
bajo techo. El rendimiento por planta
depende de la calidad del cannabis o
de la concentracin del componente
psicoactivo THC. El cannabis con una
concentracin ms elevada de THC tie-
ne un precio ms alto por unidad, pero
tambin produce una cantidad mucho
menor por planta; el de inferior calidad
puede incluir hojas y pequeos tallos
que diluyen la concentracin de THC
pero que se puede producir en mayores
cantidades. El cannabis de gran poten-
cia, como el Sinsemilla, consiste de
plantas hembras secas sin semillas en
forescencia, que requiere un cultivo de
trabajo intensivo y de tcnicas particu-
lares para su cosecha.
Mxico, Estados Unidos, Colom-
bia, Paraguay y Canad son los princi-
pales pases productores de cannabis
en las Amricas
6
. Se considera que
desde Mxico se suministra alrededor
de la mitad del cannabis que se consu-
me en Estados Unidos, aunque existe
incertidumbre con respecto al porcen-
taje. Desde Paraguay se provee gran
parte del cannabis en el Cono Sur, en
tanto que Jamaica y San Vicente y las
Granadinas son una fuente importante
del cannabis en el Caribe.
6 UNODC (2011). World Drug Report 2011:
The Cannabis Market.
Debido a las variaciones de rendi-
miento, que depende de la calidad de la
marihuana, es difcil calcular el poten-
cial de la produccin. Estados Unidos
ha estado calculando el nivel de cultivo
en Mxico desde los aos 80, pero este
pas sostiene que la metodologa utiliza-
da no es correcta y que se sobrestima
su produccin. La ONUDD est traba-
jando con Mxico para ayudar al go-
bierno a calcular mejor la erradicacin
del cannabis; entre tanto, se revel que
se destruyeron 16.547 hectreas en
2009
7
. Estados Unidos, que computa
su erradicacin por nmero de plantas,
erradic cerca de 10 millones de plantas
de cannabis de cultivo exterior y ms de
400 mil cultivadas bajo techo en 2009.
El cultivo de cannabis bajo techo ha
cambiado signifcativamente el carcter
del comercio, especialmente en Estados
Unidos y Canad. Por medio de Internet
se puede encontrar todo tipo de infor-
macin acerca de su cultivo, germina-
cin y cosecha, as como obtener se-
millas y equipo especializado necesario
para esa tarea. Con frecuencia se utili-
zan tcnicas agrcolas sofsticadas para
aumentar la cosecha, la calidad y la po-
tencia, as como para cruzar con otros
tipos con el fn de obtener nuevas ca-
ractersticas de sabor o aroma. Actual-
mente no es posible calcular la cantidad
de cannabis que se cultiva bajo techo
en todo el mundo
8
.
3.4 IMPACTO AMBIENTAL
El cultivo de drogas de origen ve-
getal se realiza en muchos casos en
zonas selvticas de gran valor ecol-
gico, generando consecuencias inme-
diatas para el ambiente: la defores-
tacin, la degradacin de tierras y la
contaminacin. Muchas actividades
econmicas tradicionales agricultura,
minera, ganadera, entre otras- ejer-
cen en conjunto un impacto negativo
sobre los ecosistemas, en parte debido
a la tendencia a reemplazar bosques
por reas de cultivo. Los anteceden-
tes que se entregan a continuacin, en
7 Idem.
8 Ibidem.
consecuencia, son igualmente vlidos
para actividades lcitas e ilcitas, sin
que pueda establecerse con certeza la
importancia relativa de cada una, aun-
que por sus limitaciones caractersticas
es probable que el dao provocado por
los cultivos ilcitos sea inferior a aquel
provocado por las actividades lcitas.
Es posible afrmar, sin embargo, que
es tambin probable que el proceso de
impacto ambiental se acelere con los
cultivos ilcitos pues su produccin, ge-
neralmente en zonas geogrfcas aisla-
das de los centros urbanos donde no
existen vas de penetracin y la presen-
cia estatal se difculta, tiende a ampliar
la frontera agrcola. Asimismo, el ritmo
y los mtodos de produccin, que no
incluyen medidas para promover la sos-
tenibilidad de las tierras, contribuyen a
exacerbar el impacto ambiental.
Ms all de los daos atribuibles a
la produccin, los mismos procesos de
fscalizacin de drogas pueden compli-
car el problema. Algunos estudios han
sostenido que la aspersin area del
herbicida glifosato causa un impacto
negativo en el medio ambiente y la sa-
lud humana, lo cual ha sido causa de
preocupacin en regiones de Colombia
donde se emplea este mtodo de con-
trol de cultivos ilcitos.
Por otra parte, en respuesta al te-
mor por la erradicacin, los producto-
res ilegales intentan acelerar los ciclos
productivos al mximo posible, obte-
niendo el mayor rendimiento de la tie-
rra al menor plazo. Igualmente tienden
a situarse en lugares con abundantes
cuerpos de agua que permiten su uti-
lizacin en el procesamiento y elimina-
cin de los desechos. Por otro lado, la
presencia de ros navegables facilita la
introduccin de sustancias qumicas
mediante contrabando procedente de
pases vecinos, as como la salida de
grandes volmenes de producto termi-
nado. Los productores de drogas optan
por ecosistemas con abundante presen-
cia de biomasa vegetal que difculta la
ubicacin de los cultivos, laboratorios
y bodegas para las sustancias qumi-
cas, y que cumplen con las exigencias
climticas de las variedades de plantas
que se desean cultivar.
A pesar de que es muy difcil produ-
cir informacin confable sobre la mag-
nitud de la deforestacin causada por
los cultivos ilcitos, algunos estudios
sugieren que en Per se han destruido
2,5 millones de hectreas de bosque
amaznico para cultivar coca
9
. En Co-
lombia se calcula que ms de un milln
de hectreas de bosque nativo han sido
eliminadas como resultado de los cul-
tivos ilcitos y que por cada hectrea
de coca, se deforestan cuatro hect-
reas de selva, casi siempre mediante
el mtodo de la tala y quema. Por su
parte, en Estados Unidos particular-
mente en los condados de Humboldt y
Mendocino en California, un territorio
mundialmente conocido por sus pinos
rojos gigantes, recientemente diferen-
tes medios de comunicacin
10
, estu-
dios acadmicos
11
y entes estatales
12

han denunciado la preocupante expan-
sin de la tala imprudente de bosques,
el desvo ilegal de los arroyos y el uso
de pesticidas y fertilizantes que conta-
minan los cursos de agua y matan ani-
males silvestres debido a los cultivos
de marihuana y su continua expansin.
El impacto ambiental no solo afec-
ta a los pases productores de cultivos
ilcitos: el despeje por medio de la tala
y quema contribuye a generar cam-
bios en el equilibrio de los gases de la
atmsfera. La quema de los bosques
tropicales emite grandes cantidades de
metano, dixido de carbono, monxido
de carbono y xidos de nitrgeno, los
llamados gases del efecto invernadero.
Adems, los qumicos o insumos
empleados en la produccin de drogas
controladas, son resistentes a la biode-
gradacin y son txicos, asimismo tie-
nen altos niveles de movilidad: una vez
9 DEVIDA http://www.devida.gob.pe/ima-
ges/documentos/Impacto_ambiental_del_cultivo_de_
coca.ppt
10 How Industrial Pot Growers Ravage the
Land: A Google Earth Tour, Harkinson Josh, Mother
Jones, 06/02/13
http://www.motherjones.com/blue-marble/2013/02/
google-earth-tour-marijuana-farms-environment-video
11 Humboldt Institute for Interdisciplinary Ma-
rijuana Research 1 Harpst St., Arcata, CA 95521
http://www.humboldt.edu/hiimr/news.html
12 A growing issue: Environmental Impacts
of Medical Marijuana in Northern California, Califor-
nia Department of Fish and Game- Northern Region,
Draft Briefng, July 2012.
introducidos al medio ambiente pueden
viajar grandes distancias a travs de un
proceso de ciclos mltiples de evapo-
racin y condensacin conocido como
efecto saltamontes.
3.5 LA REACCIN
DEL ESTADO,
SUS DIFICULTADES
Y CONSECUENCIAS
Reduccin de los cultivos ilcitos y
desarrollo alternativo
Colombia, Bolivia y Per han imple-
mentado programas de erradicacin ma-
nual forzosa para controlar los cultivos
ilcitos. En Colombia el mtodo principal
es la aspersin area, aunque su impor-
tancia est disminuyendo.
Mxico ha realizado la erradicacin
manual de marihuana y amapola para opio
como parte de su estrategia de control
de drogas durante dcadas; entre 2008
y la primera mitad de 2012, el nmero
de hectreas de amapolas erradicadas
ascendi a 15.600 por ao. Guatemala
tambin erradica cultivos de amapola y
marihuana y, como ya se ha sealado,
por lo menos 1.490 hectreas de amapo-
las fueron erradicadas en 2011.
13
Per ha estado ejecutando progra-
mas de desarrollo alternativo desde
1995, con el objetivo de ofrecer a los
agricultores incentivos que les alienten
a abandonar el cultivo de la coca
14
. En
Bolivia, los programas de desarrollo alter-
nativo se han llevado a cabo desde me-
diados de la dcada de los aos 70, con
apoyo internacional. Sin embargo, en
ninguno de estos casos el valor econ-
mico de los productos de desarrollo alter-
nativo alcanz el de los cultivos ilcitos.
13 Prensa Libre, (Guatemala), Destruyen
Cultivos de Amapola y Marihuana por US $318 Mi-
llones, May 24, 2012. http://www.prensalibre.com/
san_marcos/Destruyen-cultivos-marihuana-US318-
millones_0_706129666.html
14 National Strategy for Combating Drugs,
2012-2016, Per. DEVIDA.
En Colombia, el gobierno ha pro-
curado contrarrestar el aumento de los
cultivos de coca mediante la creacin
de una base econmica local y regional
slida para el trabajo agrcola, agroin-
dustrial y forestal. Adems, Colombia
est desarrollando actualmente una po-
ltica sobre tenencia de la tierra para las
zonas tradicionales de cultivo de coca
con el objeto de ayudar a afanzar el
apoyo local para las actividades lcitas
como alternativas a la coca
15
. El de-
sarrollo alternativo ha sido una piedra
angular de la respuesta internacional al
comercio ilcito de drogas por dcadas.
El objetivo es estimular a los cultivado-
res de drogas a orientarse hacia otros
cultivos remunerativos, como el cacao
o el caf. Sin embargo la asociacin
del desarrollo alternativo con las activi-
dades de la represin, incluidas erradi-
cacin y aspersin area, ha afectado
negativamente las actitudes de las co-
munidades directamente involucradas.
Este hecho es relevante porque sin la
participacin de estas comunidades no
existe posibilidad de desarrollo de pro-
gramas efcaces de cultivo alternativo.
Durante los ltimos aos se han
diseado mecanismos innovadores de
desarrollo alternativo, como subsidios
monetarios condicionados, antes utili-
zados solamente en poltica social
16
. En
Colombia, mediante el Programa de
Familias de Guardabosques se realiza-
ron pagos a ms de 122.000 familias,
logrando como condicin mantener
222.000 hectreas de bosques pre-
viamente daados por cultivos ilcitos.
Otro ejemplo relevante se encuentra en
Bolivia, donde la racionalizacin o erra-
dicacin de los cultivos de coca se ha
constituido en una poltica de Estado,
sobre la base del dilogo, la concerta-
cin y el control social. El Estado Pluri-
nacional de Bolivia aplica dos concep-
tos distintos en su poltica de control
de cultivos de hoja de coca: por una
15 Ver Plan de Desarrollo Nacional 2010-
2014.
16 Estos subsidios monetarios condicionados
los utilizan los Gobiernos como instrumento de pol-
tica social a los pobres en zonas rurales de Colom-
bia y Mxico, pero a nivel general se han usado en
un total de 14 pases en toda la regin: Argentina,
Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Sal-
vador, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua, Rep.
Dominicana, Paraguay y Per.
parte, la racionalizacin de cultivos,
que contempla la participacin o acuer-
do voluntario de los productores con la
estrategia de reduccin de la superfcie
cultivada y, por otra parte, la erradi-
cacin que se ejecuta en parques na-
cionales y en reas donde el cultivo de
hoja de coca no es permitido. Ambas
prcticas son exclusivamente manua-
les y no se utiliza aspersin qumica.
Impacto de las polticas de
reduccin de cultivos y desarrollo
alternativo
Si bien las zonas bajo cultivo han
fuctuado con el tiempo en cada uno
de los principales pases productores,
la produccin global en general ha
permanecido estable. Los avances en
la erradicacin en Colombia han sido
compensados, ya que la produccin en
Bolivia ha permanecido estable y la del
Per ha aumentado.
Segn se ha dicho ya, el potencial
de produccin de cocana en Colombia
ha disminuido signifcativamente en
aos recientes, debido en cierta me-
dida al xito de los esfuerzos del Plan
Colombia
17
. Se cree que la mayor pre-
sencia del Estado en reas que no es-
taban atendidas por el gobierno ha re-
ducido las cosechas de coca
18
porque
ha llevado a los agricultores a trabajar
en parcelas ms pequeas, menos pro-
ductivas y ms alejadas de las zonas
pobladas, lo cual difculta que puedan
atender sus cultivos y adquirir y aplicar
fertilizantes e insecticidas.
La erradicacin area con herbici-
das reduce la productividad del cultivo
de la coca al debilitar o matar las plan-
tas en un cultivo activo; ocasionalmen-
te puede destruir todos los cultivos de
coca o provocar que los campos sean
17 El Plan Colombia combin estrategia
econmica con estrategia fscal, un proceso de
negociacin de paz, estrategia de defensa, reforma
judicial, estrategia contra narcticos, alternativas de
desarrollo, estrategia de inclusin social y comunita-
ria, expansin de programas de salud y educacin y
colaboracin internacional basada en el principio de
responsabilidad compartida. Plan Colombia, Bogo-
t, Imprenta Nacional, Oct. 1999.
18 En Colombia el promedio de produccin
por hoja de coca disminuy de 6.300 Kg./Ha./ao en
2005 a 4.200 Kg./Ha./ao en 2011, esto es 33%.
abandonados inmediatamente. Los
herbicidas tienen un impacto ms me-
dible sobre la productividad de la coca
porque al repetirse sus aplicaciones se
tiende a reducir signifcativamente las
cosechas, aun cuando tienen un im-
pacto ms limitado de reducir el rea
de cultivo.
La evidencia proveniente de Colom-
bia, Per y Bolivia sugiere que las in-
versiones en la erradicacin han tenido
cierto xito en contraer la produccin
de la coca a nivel local. Sin embargo
los crticos alegan que la erradicacin
por s sola aumenta el precio de los cul-
tivos, estimula la produccin adicional
en zonas ms remotas, produce niveles
crecientes de inestabilidad y tiene poco
impacto sobre el precio y la disponibi-
lidad de las drogas en los mercados de
consumo.
El desarrollo alternativo, por s mis-
mo, ha ofrecido la asistencia necesa-
ria a poblaciones sin poder econmico
pero no ha terminado en forma con-
gruente y duradera con el problema
del cultivo de la coca. En Colombia,
debido en parte a las restricciones de
seguridad necesarias para implantarlo,
el desarrollo alternativo ha tenido un
impacto relativamente modesto en la
limitacin del rea de cultivo de coca.
En los casos en que el desarrollo
alternativo ha producido resultados,
estos han sido slo de alcance local.
Si bien algunas comunidades han deja-
do los cultivos ilegales, esto no ha sido
sufciente para tener infuencia directa
sobre los cultivos y la produccin na-
cional
19
de drogas, por ejemplo el caso
del Modelo San Martn en Per
20
. Hasta
la fecha, la produccin y los cultivos
ilegales generalmente se han desplaza-
do a otros lugares.
19 UNODD World Drug Report 2012.
20 Modelo de Desarrollo Alternativo de la
Regin San Martn.
PRODUCCIN
DE DROGAS
04
PRODUCCIN
DE DROGAS
4.
4.1 PRODUCCIN DE
COCANA
Colombia, Per y Bolivia son los
pases de origen de toda la cocana
consumida en el mundo, ya sea como
producto fnal o en alguna etapa de su
elaboracin para terminar de ser proce-
sada en otro lugar. Segn fuentes de los
Estados Unidos, la produccin mundial
total de cocana, que disminuy entre los
aos 2000 y 2008, se ha estabilizado en
aproximadamente 800 toneladas mtri-
cas por ao. Colombia, el pas que ante-
riormente produca la mayor cantidad de
cocana, disminuy su produccin duran-
te la ltima dcada, al tiempo que Per y
Bolivia la aumentaban.
Los mtodos de produccin en Co-
lombia han incrementado su efciencia
durante la ltima dcada y en aos recien-
tes ha habido avances similares en Per y
Bolivia. Dada la creciente efcacia de los
controles sobre precursores qumicos que
realizan autoridades nacionales e interna-
cionales, los narcotrafcantes colombia-
nos ahora han comenzado a manufactu-
rar sus propios precursores. Tambin se
ha observado el reciclaje de combustibles
y solventes entre los productores colom-
bianos, lo cual ha reducido el volumen de
productos qumicos que se requieren para
extraer los alcaloides de las hojas de coca.
Grfco 2
Produccin potencial de cocana (toneladas mtricas)*
* El concepto produccin potencial ya ha sido explicado en la nota 18. La cantidad de coca cultivable
pero no cultivada se desconoce, igual que lo perdido durante la produccin o el traslado antes de llegar al
mercado.
Fuente: ONDCP
El Problema de las Drogas en las Amricas | 4. Produccin de Drogas 40
4.2 PRODUCCIN DE
HERONA
Como ya se ha sealado, an
existen signifcativas brechas de infor-
macin sobre la cantidad del cultivo de
amapolas y produccin de herona en
los Estados Miembros de la OEA. Sin
embargo es posible afrmar que Mxi-
co ha reemplazado a Colombia como la
fuente principal de herona en las Am-
ricas. En Mxico se produce herona de
muy baja calidad black tar heroin y
herona marrn, aunque es posible que
la actividad se haya expandido para
producir herona de mejor calidad en
una forma ms concentrada
1
.
4.3 PRODUCCIN DE
DROGAS
SINTTICAS
Y SUSTANCIAS
EMERGENTES
Los estimulantes tipo anfetamina
(ETA) se encuentran entre las sustancias
sintticas de mayor abuso. A diferen-
cia de la cocana y la herona, los ETA
pueden ser manufacturados en cualquier
lugar, a bajo costo y con facilidad. Des-
de 1990, ms de 60 pases del mundo
han registrado por lo menos alguna pro-
duccin ilcita relacionada con los ETA y
cada vez ms pases estn detectando
su produccin todos los aos
2
. Estos
productos se pueden manufacturar en
fbricas industriales de gran escala, en
pequeos laboratorios mviles o incluso
en la cocina de cualquier casa.
1 National Drug Intelligence Center of the US
Department of Justice. 2011 National Drug Threat
Assessment. August 2011. 27 30. Dado que
los cultivos de amapola no mexicana en el Hemisfe-
rio son inferiores a 2.500 Ha. en 2010 y el potencial
de cultivo de herona blanca en Colombia se estim
en 2,1 toneladas mtricas (equivalente puro) en
2009, no se puede dejar de concluir que al menos
parte de las 13 toneladas mtricas de herona pura
consumidas en Estados Unidos son herona blanca
de Mxico. La evaluacin nacional de la amenaza de
drogas en Estados Unidos en 2011 establece que:
Las investigaciones periodsticas sugieren que los
productores de herona en Mxico podran estar uti-
lizando tcnicas colombianas de procesamiento para
producir herona blanca en polvo; sin embargo el
anlisis no ha confrmado la existencia de esta forma
de herona.
2 World Drug Report 2012, Op. cit.
Los estimulantes sintticos inclu-
yen la anfetamina, la metanfetamina,
la metacatinona y sustancias como el
xtasis. La metanfetamina, un estimu-
lante del sistema nervioso central, es
la sustancia en este grupo de drogas
que ms comnmente se consume. Es
de fcil elaboracin mediante el uso de
efedrina y pseudoefedrina, dos qumi-
cos que se utilizan como ingredientes
en los medicamentos para los resfros
y que an estn legalmente disponibles
en gran parte del mundo. Como resul-
tado del fortalecimiento de los contro-
les del trfco de los precursores ms
comunes utilizados, los productores il-
citos han cambiado sus mtodos y es-
tn reemplazando precursores tradicio-
nales con otros qumicos alternativos o
pre-precursores, que no estn bajo el
control internacional.
La anfetamina y la metanfetamina
estn incluidas en la Lista II del Conve-
nio de las Naciones Unidas sobre Sus-
tancias Sicotrpicas de 1971 y pueden
ser obtenidas con una receta mdica.
Las anfetaminas son utilizadas para
tratar la narcolepsia (un trastorno del
sueo) y el dfcit de atencin por hi-
peractividad.
A continuacin se presentan algu-
nas tendencias recientes en el campo
de la produccin de estimulantes tipo
anfetamina:
El aumento de los controles de
precursores qumicos en Estados
Unidos tuvo como consecuencia el
traslado de la manufactura de dro-
gas sintticas a Mxico.
Cuando el gobierno mexicano re-
forz sus controles, ms precurso-
res fueron desviados a Centroam-
rica, especfcamente a Guatemala
y Honduras.
La elaboracin de los ETA es con-
trolada por las organizaciones de
narcotrafcantes o por otras redes
criminales. En Mxico, por ejem-
plo, la organizacin de narcotra-
fcantes La Familia Michoacana
es considerada como el grupo que
domina la elaboracin de las me-
tanfetaminas. Mxico es el nico
pas latinoamericano que ha infor-
mado sobre decomisos de ETA que
representan un porcentaje signif-
cativo del total mundial (20% en
2010) y hay seales de un consi-
derable aumento
3
.
La manufactura es un negocio glo-
balizado. La mayor parte de la efe-
drina que se enva a Mxico pro-
cede de China, Repblica Checa,
Suiza, Tailandia, India, Bangladesh
y Estados Unidos.
De acuerdo a la ONUDD, en 2009
Guatemala realiz confscaciones
de metanfetaminas por un total de
ms de 10,6 toneladas cbicas, y
si bien en 2010 el gobierno report
slo 15 kilos confscados, las au-
toridades an consideran que Gua-
temala es un importante punto de
trnsito de envos de pseudoefedri-
na procedentes de la India y Ban-
gladesh en ruta a Mxico.
En 2009 aument la oferta de me-
tanfetaminas en las calles de Esta-
dos Unidos y era vendida a precios
ms bajos debido a que los carteles
mexicanos comenzaron a elaborar
la droga con precursores menos
controlados, tales como el cido
fenilactico, que se usa frecuente-
mente para fragancias y para me-
jorar el sabor de los alimentos.
Han comenzado a aparecer nue-
vos indicadores de elaboracin y
trfco de ETA en algunos pases
de Sudamrica, Centroamrica y el
Caribe.
Entre 2001 y 2006 se descubrieron
laboratorios clandestinos de ETA y
otras drogas sintticas en Argenti-
na (2003), Suriname (2003), Chile
(2002) y Colombia (2001 y 2002),
mientras que en 2008 se detec-
taron laboratorios en Guatemala,
Brasil y Argentina. En 2009 se
confsc otro laboratorio en Brasil,
adems de tres en Guatemala.
4.4 PRODUCCIN DE
NUEVAS
SUSTANCIAS
PSICOACTIVAS
Las nuevas sustancias psicoactivas
(NSP) son una clase de nuevas drogas
narcticas psicotrpicas en su estado
puro o en preparacin, que no est
controlada por la Convencin nica de
1961 sobre Estupefacientes o por el
Convenio de las Naciones Unidas so-
bre Sustancias Sicotrpicas de 1971.
Entre las NSP se incluyen compuestos
sintticos tales como los cannabinoi-
des sintticos, catinonas sintticas, pi-
perazinas y las sustancias psicoactivas
tradicionales de origen vegetal tales
como el qat (Catha edulis), kratom (Mi-
tragyna speciosa) y Salvia divinorum.
Algunas de las nuevas sustancias
psicoactivas tienen propiedades farma-
colgicas y producen efectos similares
a las drogas controladas, tales como
la cocana, el xtasis y las anfetami-
nas, por lo tanto, con frecuencia se
comercializan como alternativas le-
gales a las drogas controladas. Las
NSP se venden como fertilizante para
plantas, sales de bao o qumicos
de investigacin, en polvo, tabletas,
cpsulas o como mezclas para fumar.
Las confscaciones se han realizado en
todas partes del mundo, incluidos Aus-
tralia y Nueva Zelanda, Este y Sudes-
te Asitico, Cercano y Medio Oriente,
frica, Europa, Norteamrica
4
y Suda-
mrica.
Si bien muchas de las nuevas sus-
tancias psicoactivas estn en el merca-
do desde hace mucho tiempo, la diver-
sidad de los productos ha aumentado
considerablemente, debido a la adap-
tabilidad y fexibilidad de los produc-
tores. La variedad, las formas fsicas
cambiantes y las modifcaciones cons-
tantes de las etiquetas de los envases
difcultan su identifcacin por parte de
las autoridades de control y vigilancia.
Muchas veces los laboratorios no tie-
nen la capacidad analtica, forense y
toxicolgica para identifcarlas. Ade-
4 Se incluye en esta subregin a Estados
Unidos, Canad y Mxico.
ms, existe solo un pequeo nmero
de normas de referencia o en algunos
casos no existen normas que puedan
facilitar el trabajo de identifcacin.
Con frecuencia, la verdadera composi-
cin de las nuevas sustancias psicoac-
tivas es desconocida para los usuarios,
trabajadores de la salud o autoridades
de control. La lista de contenidos en el
envase no siempre indica los ingredien-
tes activos ni los trminos genricos
que son utilizados.
4.5 PRODUCCIN DE
FRMACOS
Los frmacos generalmente son re-
cetados o administrados por profesio-
nales de la salud para el tratamiento de
muchas patologas, pero sus propieda-
des psicoactivas los hacen muy atrac-
tivos para su desvo y uso no mdi-
co. Por uso no mdico se entiende
su uso luego de ser obtenidos sin una
consulta mdica previa o una receta o
cuando no se los utiliza de la forma y con
la dosis recetada. En Estados Unidos y
algunos pases latinoamericanos, el uso
de frmacos para uso no mdico es ms
prevalente que cualquier otra droga con-
trolada, excepto la marihuana.
La produccin lcita mundial de mu-
chos opioides, incluidos morfna, co-
dena, tebana, hidrocodona, oxicodona
y metadona, ha aumentado notable-
mente durante las ltimas dos dca-
das, lo que permite suponer su desvia-
cin para uso no mdico. Por ejemplo,
la elaboracin global de oxicodona, un
opioide comnmente mal utilizado que
se vende como OxyContin en los Es-
tados Unidos, aument de 2 toneladas
en 1990 a ms de 135 toneladas en
2009, ms de dos tercios de las cuales
se manufactura en Estados Unidos.
4.6 PRODUCCIN DE
PRECURSORES
QUMICOS

Para elaborar drogas controladas
se precisan ciertas sustancias qumicas
esenciales y precursores qumicos que
se desvan del comercio lcito o se ma-
nufacturan clandestinamente. Durante
los ltimos aos se ha observado un
considerable aumento de la produccin
de estimulantes tipo anfetamina, lo que
ha provocado una creciente preocupa-
cin por la posibilidad de aumentos en
la produccin de los precursores y sus-
tancias qumicas que se utilizan para su
elaboracin.
Complica los esfuerzos para con-
trolar los precursores qumicos el hecho
que los trafcantes estn produciendo
precursores controlados y qumicos
esenciales sobre la base de qumicos
no controlados. Por ejemplo:
El permanganato de potasio, un qu-
mico importante en el procesamien-
to de la cocana, puede ser elabo-
rado con dixido de manganato y
manganato de potasio.
Soluciones de amohna que se uti-
lizan en la extraccin de la pasta
de cocana, se producen utilizando
urea.
El cido clorhdrico, empleado para
convertir la base de cocana en
cocana hidroclorhdrica, se produ-
ce usando cido sulfrico y sal de
mesa.
La produccin de metanfetaminas
provoca impacto ambiental en los prin-
cipales pases productores, incluyendo
los Estados Unidos, Mxico y cada vez
ms Centroamrica. Segn la Adminis-
tracin de Control de Drogas (DEA) de
Estados Unidos, se utilizan aproxima-
damente 12 productos qumicos peli-
grosos en la fabricacin de esta droga,
estos incluyen el cido sulfrico, ter,
tolueno, acetona y amonaco anhidro.
Como resultado, la produccin de un
kilo de metanfetamina puede producir
cinco o seis kilos de residuos txicos,
que a veces se vierten directamente al
drenaje, contaminando el agua de uso
domstico y los sistemas agrcolas de
riego
5
. Similar es el caso de la cocana
y la herona, que requieren la aplica-
cin de sustancias txicas como amo-
naco, acetona y cido clorhdrico, que
tambin afectan negativamente el en-
torno donde se producen.
Tal como se vio anteriormente en
el contexto de erradicacin, las condi-
ciones de ilegalidad igualmente inciden
en la contaminacin ambiental en las
etapas de transformacin artesanal o
industrial de las drogas.
Adicionalmente debe considerar-
se que cuando las fuerzas policiales
encuentran fbricas clandestinas,
aplican el mtodo de destruccin ms
accesible para ellos, lo que normal-
mente signifca que vierten barriles
de insumos lquidos y arrojan envases
plsticos al suelo o a los arroyos o les
prenden fuego.
4.8 LA REACCIN
DEL ESTADO,
SUS
DIFICULTADES Y
CONSECUENCIAS
Aunque los indicadores son impre-
cisos, todo hace suponer que el nme-
ro de laboratorios destruidos, las con-
fscaciones de cocana y la produccin
mundial de cocana se han reducido
desde mediados de la ltima dcada.
A nivel mundial, las confscaciones de
cocana en 2011 disminuyeron en un
7,5% desde el volumen anual ms alto,
de 750 toneladas, registrado en 2005.
La mayora de las confscaciones en
2011 tuvieron lugar en Sudamrica
(52%), en pases donde se cultiva la
hoja de coca y se manufactura la ma-
yor parte de la cocana en laboratorios
clandestinos, seguido de Norteamrica
(25%) y Centroamrica (12%). La ma-
yora de los laboratorios y precursores
detectados y destruidos fueron encon-
trados en los pases productores de
drogas, especialmente Colombia
6
. Sin
5 Utah Department of Health. Resource Gui-
de to Methamphetamine Decontamination. 2008.
6 Observatorio de Drogas Ministerio de Inte-
rior y Justicia de Colombia. En 2001 en Colombia
embargo, laboratorios de elaboracin
del hidrocloruro de cocana han sido
destruidos en otros pases del hemisfe-
rio, entre ellos Argentina, Chile, Ecua-
dor, Venezuela y Estados Unidos.
Mxico ha informado que confsc
48 toneladas mtricas de cocana en
2007, 19,6 en 2008, y 21,5 en 2009,
con nmeros ms bajos en aos recien-
tes: 9,9 en 2010, 11,3 en 2011, y 1,2
en el primer semestre de 2012. Las con-
fscaciones de herona alcanzaron un
promedio de 394,7 kilos por ao entre
2005 y 2011, con un inusual volumen
confscado de 694,7 kilos en 2011
7
.
Aun tomando en cuenta estos 695 kilos,
las cantidades incautadas son ms pe-
queas que las que se lograron en Ecua-
dor y Colombia, donde se cultiva mucho
menos amapolas para opio. En 2011,
Mxico arrest a 10.979 ciudadanos
mexicanos y 218 extranjeros por delitos
relacionados con las drogas, incluidos 22
narcotrafcantes de alto nivel
8
.
Los esfuerzos de interdiccin han
derivado en la confscacin de porcen-
tajes importantes de ciertas drogas, in-
cluido hasta 40% de la cocana produ-
cida a nivel global en los ltimos aos.
La mayor parte de estas incautaciones
han sido realizadas en Amrica Latina.
La interdiccin focalizada ha tenido
como efecto, sin embargo, el traslado
de actividades de trfco y produccin
a nuevas localizaciones. De manera si-
milar, los esfuerzos agresivos para con-
tener la produccin y el trnsito de co-
cana en Bolivia y Per, iniciados en los
ltimos aos de los 80, probablemente
ocasionaron el traslado del cultivo de
fueron detectadas y destruidas 2.447 infraestruc-
turas ilegales para la produccin y extraccin de
drogas, de las cuales 2.2000 fueron infraestructuras
para la extraccin de base y pasta de coca, 200
laboratorios para el procesamiento de hidrocloruro
de cocana, un laboratorio de herona, 39 laborato-
rios de marihuana, 7 laboratorios de permanganato
de potasio y 81 refneras de gasolina en pequea
escala.
7 Estados Unidos Mexicanos. Anexo Esta-
dstico. Sexto Informe de Gobierno. Septiembre
2012. <http://sexto.informe.calderon.presidencia.
gob.mx/pdf/ANEXO_ESTADISTICO/02_ESTADISTI-
CAS_NACIONALES/2_ESTADO_DE_DERECHO_Y_SE-
GURIDAD.pdf>.
8 U.S. State Department of State. 2012
International Narcotics Control Strategy Report (INC-
SR). March 2012.
la coca a Colombia a mediados de la
dcada de los aos 90.
Desde 1999, ao en que se inici
el Plan Colombia, este pas ha imple-
mentado una estrategia coordinada que
incluye acciones militares y policiales
contra los grupos armados ilegales y
los trafcantes, la reforma judicial, pro-
gramas de desarrollo social y la erra-
dicacin de cultivos. Estos esfuerzos
tienen por objeto reducir la violencia y
consolidar la presencia del Estado en
reas donde se encuentran tradicional-
mente los cultivos ilcitos y se realizan
otras actividades ilegales como la tala
de rboles y la minera ilcitas.
En este terreno el fortalecimien-
to de las capacidades institucionales
sigue siendo crucial. En la actualidad
existen diversos esfuerzos en marcha
en esa direccin. Por ejemplo, Mxico
ha desarrollado esfuerzos, en particu-
lar en el plano federal, por fortalecer
la polica encargada del crimen organi-
zado. Ese pas se encuentra abocado,
adems, a una reforma judicial que si
bien se encuentra en sus etapas ini-
ciales contina siendo tramitada en las
instancias legislativas regulares.
DISTRIBUCIN
O TRNSITO
DE DROGAS E
INSUMOS PARA
PRODUCIR
DROGAS
05
DISTRIBUCIN O TRNSITO
DE DROGAS E INSUMOS
PARA PRODUCIR DROGAS
5.
5.1 FLUJOS DE
COCANA
Segn indican anlisis del gobierno
estadounidense, el 95% de la cocana
confscada en los Estados Unidos el
mercado individual ms grande de la
regin es de origen colombiano. El fu-
jo de cocana hacia los Estados Unidos
probablemente disminuy entre 2007
y 2010, pero los datos disponibles son
imprecisos. En 2007 el fujo promedio
hacia los Estados Unidos fue de 400 a
600 toneladas mtricas, dependiendo
de si se estima con base en la deman-
da estadounidense o en la potencial
oferta colombiana
1
; sobre las mismas
1 Offce of National Drug Control Policy (ON-
DCP). Cocaine Smuggling in 2010 ONDCP. January
2012.
bases las estimaciones indican que en
2010 el fujo anual desde Colombia
hacia el mercado estadounidense fue
de aproximadamente 400 toneladas
mtricas
2
, lo cual es congruente con
una disminucin del consumo en los
Estados Unidos
3
.
Aunque el Caribe fue una ruta
principal de trnsito de cocana hasta
mediados de los aos 90, actualmen-
te 80% de la cocana destinada a los
Estados Unidos pasa por Centroamri-
ca y Mxico. El fujo se realiza princi-
palmente desde Colombia a travs de
las costas del Caribe y del Pacfco. En
el Pacfco, la cocana se dirige desde
Colombia hacia el norte y se desem-
barca en Centroamrica o en Mxico.
Otra ruta pasa por Ecuador y se dirige
hacia el oeste de las islas Galpagos,
de donde sigue rumbo al norte para en-
contrarse en alta mar con navos que
la transportan a las costas de Mxico
o Centroamrica. Con el mayor uso de
semisumergibles y submarinos carga-
dos de cocana, resulta difcil conocer
la cantidad de cocana que se dirige
an ms al oeste en el Pacfco antes
de dirigirse al norte.
La ruta del Pacfco, desde Colom-
bia a Mxico y Estados Unidos, era im-
portante antes de 2009: dos tercios de
los decomisos en alta mar y en puerto
2 Id.
3 White House Offce of National Drug Con-
trol Strategy. National Drug Control Strategy 2012.
December 2012 Data Supplement 2012 Table 1.
Fuente: ONUDD
El Problema de las Drogas en las Amricas | 5. Distribucin o Trnsito de Drogas e Insumos para Producir Drogas 48
llevados a cabo por las autoridades co-
lombianas tuvieron lugar en ese corre-
dor. Sin embargo a partir de 2009 hubo
una signifcativa reduccin de los deco-
misos en el Pacfco, lo que sugiere que
la ruta desde la costa Atlntica de Co-
lombia atravesando el Caribe Occidental
hacia Centroamrica y Mxico parece
haberse convertido en la favorita para
los narcotrafcantes colombianos.
Durante 2010 y 2011, la cocana
pas por Venezuela hacia el Caribe y
el Oeste de frica para luego ser trans-
portada a Europa o hacia Centroam-
rica y luego a los Estados Unidos
4
. La
mayor parte de la cocana que sale de
Venezuela es transportada por va ma-
rtima, aunque existe evidencia que la
preponderancia de contrabando areo
con origen en Venezuela est dirigida
a Centroamrica y el Caribe. Honduras
es un importante punto de ingreso
5
.
Los fujos hacia otros mercados,
adems de los Estados Unidos, han au-
mentado en la ltima dcada. La coca-
na peruana y boliviana pasa por varios
pases de Sudamrica en donde queda
una parte para el consumo interno y
luego es transportada, a travs del Ca-
ribe y el Oeste de frica, hacia Europa,
Asia y el Oriente Medio.
La cocana fuye a Europa a lo largo
de rutas mltiples. Las principales son
las siguientes:
El ocano Atlntico, atravesando el
Caribe e ingresando a Europa, de
preferencia a travs de Espaa y
Portugal.
Desde Sudamrica a Cabo Verde
y las Islas Canarias y luego a Eu-
ropa, principalmente a travs de
Portugal.
La ruta africana, que va desde Ve-
nezuela y otros lugares de Sudam-
4 U.S. Departement of State. Country
Reports- Venezuela. INCSR 2012. March 2012.
< http://www.state.gov/j/inl/rls/nrcrpt/2012/
vol1/184102.htm#Venezuela>.
5 U.S. Departement of State. Country
Reports- Honduras. INCSR 2012. March 2012.
< http://www.state.gov/j/inl/rls/nrcrpt/2012/
vol1/184100.htm#Honduras>.
rica, a pases del frica Occidental
y de all a Portugal y Espaa.
Desde Brasil, Venezuela y Ecuador
a los puertos de Espaa, los Pases
Bajos y Portugal
6
.
Las confscaciones de cocana en
Europa han disminuido entre 2006 y
2009, de acuerdo al Centro Europeo
de Monitoreo de Drogas y Adiccin a
Drogas (EMCDDA)
7
, pero la prevalen-
cia y el precio de mercado por gramo
(de pureza desconocida) se mantienen
estables, lo que sugiere que la reduc-
cin de las confscaciones no indica
una reduccin del fujo.
La INTERPOL seala que la ruta del
frica Occidental se ha vuelto ms im-
portante durante los ltimos 10 aos a
travs de pases como Guinea-Bissau,
Guinea, Senegal, Sierra Leone y Mali,
y luego hacia Europa. Sin embargo, la
ONUDD indica que, segn datos recien-
tes sobre confscaciones y arrestos, ha
habido una probable disminucin del
uso de esta ruta.
En todas las rutas martimas hacia
todos los mercados, el principal medio
de transporte son las lanchas rpidas,
los yates de placer, las embarcacio-
nes pesqueras, los buques de carga y
los navos porta contenedores. Estos
ltimos presentan un desafo particu-
lar para la deteccin del cargamento
y adems tienen un enorme potencial
para cargar grandes volmenes.
El trfco por aire utiliza perso-
nas como transportadores (conocidos
como mulas) cuando viajan por com-
paas de lneas areas. Los aviones
controlados por los narcotrafcantes
usan una amplia variedad de mto-
dos; por ejemplo lanzando la cocana
en aguas internacionales desde donde
puede ser recogida por embarcaciones,
aterrizando o lanzando la cocana des-
de el aire en zonas remotas de Centro-
amrica o el Caribe y, cuando se trata
6 Centro Europeo de Monitoreo de Drogas y
Adiccin a Drogas (EMCDDA) . 2012 Annual Report
on the state of the drugs problem in Europe. Noviem-
bre 2012. 60 -65.
7 EMCDDA. Table SZR-10 Statistical Bulle-
tin 2012. Noviembre 2012.
de distancias ms grandes y cuentan
con aviones adecuados, transportando
la cocana hasta frica. El transporte
terrestre, por su parte, tiene lugar en
Centroamrica y Mxico hacia los mer-
cados de Estados Unidos y Canad, as
como desde la regin andina para el
consumo en Amrica Latina y su envo
a Europa y a otros lugares del mundo.
5.2 FLUJOS DE
MARIHUANA
El cannabis es producido en casi
todos los pases del mundo y, por lo
tanto, la mayora es cultivado para uso
interno o mercados cercanos. Debido a
que sus fuentes son mltiples (internas
e internacionales) no hay una nica red
de distribucin o fuente geogrfca fja.
Los usuarios pueden cultivar su propio
cannabis, pueden pertenecer a un gru-
po que cultiva en forma cooperativa,
lo pueden adquirir de los productores
o distribuidores internos o de organi-
zaciones sofsticadas de narcotrafcan-
tes internacionales que adquieren sus
productos en un pas y lo venden en
otro. Los narcotrafcantes internacio-
nales estn diversifcando sus lneas de
negocios para incluir todas las drogas,
y como la marihuana tiende a recorrer
las mismas rutas que otros productos
ilcitos, la interdiccin de las drogas en
las zonas fronterizas o en las vas ma-
rtimas afecta todo el comercio ilcito.
Adems de las rutas de trnsito a
travs de la frontera de Estados Unidos
con Mxico, la marihuana de Jamaica
ingresa a Estados Unidos a travs de
las Bahamas
8
. Dentro de la subregin
del Caribe, la mayora de las exporta-
ciones provienen de Jamaica y San
Vicente y las Granadinas, aunque una
gran parte de la demanda interna se
satisface por medio de la produccin
interna. Segn expertos que asistieron
a una reunin realizada en preparacin
para este Informe, algunas de las agen-
8 Seelke, C. R., Wyler, L. S., Beittel, J. S., &
Sullivan, M. P. Latin America and the Caribbean: Illi-
cit drug traffcking and U.S. counterdrug programs.
Congressional Research Service. Washington, DC:
2011.
cias de orden pblico de otros pases
han observado la importacin de can-
nabis de alta potencia proveniente de
Estados Unidos; aunque las cantidades
son pequeas, el cannabis de origen
estadounidense se vende a un precio
ms alto y generalmente se considera
como un producto de alta calidad
5.3 FLUJOS DE
DROGAS
SINTTICAS
El trfco de estimulantes tipo an-
fetamina (ETA) contina siendo, en
gran medida, intrarregional, porque la
elaboracin tiene lugar cerca de los
mercados de los consumidores. A nivel
internacional el principal fujo de me-
tanfetaminas va de Mxico a Estados
Unidos por vas areas y terrestres.
Las organizaciones de narcotrafcantes
mexicanos han expandido sus redes de
distribucin y han consolidado a mu-
chos de los trafcantes independientes
de metanfetaminas en varias regiones
de Estados Unidos.
Adems de las rutas de trfco de
Mxico a Estados Unidos, dentro de la
regin las metanfetaminas van de Co-
lombia a Venezuela y Ecuador, y de Ar-
gentina a Uruguay. En mayo de 2009,
autoridades del aeropuerto de la Ciudad
de Mxico confscaron un cargamento
de pldoras de anfetaminas y metanfe-
taminas procedentes de El Salvador.
En febrero de 2010, las autoridades de
Costa Rica confscaron a su vez cinco
kilos de anfetaminas a dos ciudadanos
salvadoreos supuestamente en cami-
no a su pas. Tambin es posible iden-
tifcar algunas rutas intrarregionales
que van de Mxico, Brasil y la Guayana
Francesa a Europa, y de los Pases Ba-
jos y Blgica a Chile y Brasil.
Las actividades relacionadas con
el trfco y comercializacin de drogas
tambin afectan el medio ambiente.
Un ejemplo del impacto ambiental del
comercio y trfco ilegal de drogas se
puede observar en la gran Reserva de
El Problema de las Drogas en las Amricas | 5. Distribucin o Trnsito de Drogas e Insumos para Producir Drogas 50
Biosfera Maya en Guatemala, donde
grupos conservacionistas luchan por
preservar un bosque nico que se en-
cuentra bajo la amenaza de los carteles
mexicanos de droga y de las pandillas
salvadoreas de drogas entre otros,
debido a que esta zona tiene una ubi-
cacin ideal para que los aviones que
transportan drogas desde Amrica del
Sur recarguen combustible y hagan
transferencia de narcticos a camiones
que son conducidos fcilmente hasta
Mxico. Los trafcantes construyeron
docenas de pistas de aterrizaje, entre
ellas una apodada el aeropuerto inter-
nacional, que contaba con tres pistas
y ms de una docena de aviones aban-
donados. El resultado fue una prdida
de 40.000 hectreas de bosque.
5.5 LA REACCIN
DEL ESTADO,
SUS DIFICULTADES
Y CONSECUENCIAS
Las respuestas del Estado a las
amenazas derivadas del trnsito de
drogas y precursores qumicos han
sido muchas y de distinto tipo. Cada
Estado ha empleado sus propias estra-
tegias, por lo general complejas, que
han combinado distintos elementos en
funcin de sus evaluaciones de proble-
mas y necesidades.
En 2009 se decomis un total de
6.022 toneladas mtricas de marihua-
na a nivel mundial. Un 70 por ciento de
estos decomisos tuvo lugar en Nortea-
mrica y un 10 por ciento en Sudam-
rica. Estados Unidos y Mxico han rea-
lizado los decomisos de cannabis ms
grandes del mundo. En Mxico el can-
nabis fue confscado principalmente en
la zona cercana al cultivo o cerca de la
frontera con Estados Unidos. En 2010,
el Departamento de Justicia de Esta-
dos Unidos confsc 1.500 toneladas
mtricas en la frontera con Mxico, en
comparacin con un total de 2.500 a
3.000 toneladas mtricas de consu-
mo dentro del pas
9
. De acuerdo con
9 Caulkins, Jonathan, Hawken, Angela,
Beau, Kilmer, and Mark A.R. Kleiman. Marijuana Le-
la ONUDD, las confscaciones colom-
bianas aumentaron de 209 toneladas
en 2009 a 255 en 2010. Brasil incaut
155 toneladas en 2010 y en Paraguay
las confscaciones alcanzaron 84 tone-
ladas en 2009. En la Repblica Boliva-
riana de Venezuela, las incautaciones
subieron de 33 toneladas en 2009 a 39
en 2010. Bolivia erradic 1.069 tone-
ladas de plantas de cannabis en 2010,
ms de ocho veces la cantidad erradi-
cada en 2006.
10

Se debe tener en consideracin,
empero, que las decisiones y acciones
de las instituciones para responder al
problema de las drogas no siempre re-
sultan en una reduccin de la actividad
criminal sino slo su modifcacin. Es
posible identifcar dos tendencias prin-
cipales que tienden a producirse en
el mundo criminal como efecto de la
accin estatal: por un lado, procesos
de fragmentacin y competencia entre
organizaciones del crimen organizado
y, de otra parte, procesos de integra-
cin de grupos de delincuencia orga-
nizada que buscan aglutinar diferentes
actividades para ponerlas bajo su do-
minio. De este modo la ofensiva con-
tra las grandes estructuras criminales
puede generar procesos de atomiza-
cin que debilitan las capacidades de
las agrupaciones criminales en el plano
nacional pero llevar a la dispersin de
las facciones delincuenciales y por lo
tanto del crimen.
La situacin anterior puede gene-
rar, a su vez, competencia por el terri-
torio, haciendo ms intensa la disputa
entre bandas delincuenciales en el nivel
local.
Existe una tendencia al desplaza-
miento de redes criminales de un ba-
rrio a otro dentro de las ciudades o de
una ciudad, estado o regin a otros
dentro de un pas o de un pas a otro,
en bsqueda de lugares que ellas con-
sideran ms seguros y con autoridades
estatales con menores capacidades. La
evidencia indica que en estas nuevas
reas tiende a producirse un incremen-
galization: What Everyone Needs to Know, Oxford
University Press. 2012. 41. Print.
to signifcativo de los niveles de violen-
cia, aunque no siempre se observa una
reduccin de la violencia en las reas
abandonadas. Por ejemplo, la presin
de las autoridades en pases como M-
xico y Colombia ha tenido como efecto
el desplazamiento de las organizacio-
nes criminales ms all de las fronte-
ras, afectando a los pases de Centro-
amrica, la Regin Andina, el Caribe y
hay indicios que tambin al Cono Sur.
Adems del desplazamiento te-
rritorial de las organizaciones, las in-
tervenciones estatales pueden tener
como consecuencia la diversifcacin
de la actividad criminal hacia nuevos
delitos. Algo que ya est ocurriendo en
varios pases de la regin donde, tras
la fragmentacin de las grandes orga-
nizaciones criminales, surgen grupos
con menos poder y recursos. Estas or-
ganizaciones, al verse incapacitadas de
realizar actividades vinculadas al trf-
co internacional de drogas, utilizan sus
recursos y conocimientos sobre violen-
cia para cometer otro tipo de delitos
como el secuestro, la extorsin y el
robo de automviles.
LA VENTA
DE DROGAS
06
LA VENTA
DE DROGAS
6.
6.1 EL TAMAO DEL
MERCADO Y
QUINES SE
BENEFICIAN DE L
La venta de drogas al por menor
es el momento o parte del Problema
de Drogas en que el valor econmico
de las sustancias aumenta considera-
blemente. Es tambin el momento del
Problema que presenta menor parti-
cipacin de organizaciones criminales
transnacionales (o de los carteles de
gran tamao)
1
y cuando se manifesta
menor violencia.
La medicin del valor -no de volu-
men de sustancia- trafcado en esos
mercados es, por cierto, compleja.
Existen dos mtodos comnmente uti-
lizados para calcularlos, conforme a
dos enfoques: el de la oferta y el de
la demanda. Ambos utilizan al mximo
la limitada informacin disponible sobre
la produccin o uso de drogas y am-
bos requieren la adopcin de supuestos
para completar la informacin.
1 Slo el mercado de herona parece escapar
a este modelo en lo que a participacin de organi-
zaciones transnacionales toca, pues productores
de herona de municipios de Nayarit (Mxico) han
desarrollado mercados de herona negra en Ohio
y Carolina del Norte (Estados Unidos) mediante el
procedimiento de introducir la sustancia a travs de
la frontera luego de pagar a las organizaciones de
narcotrafcantes mexicanos por el permiso de paso a
travs de sus plazas o franquicias en el norte de ese
pas. A continuacin transportan la herona a clulas
en los Estados Unidos controladas por individuos de
los mismos pueblos de Nayarit, las que la venden
directamente a los consumidores o a pequeos ven-
dedores y remiten parte de las ganancias a Mxico.
Como se ha sealado en pginas
anteriores, el enfoque de la oferta para
estimar el volumen de produccin de
cocana y herona utiliza datos satelita-
les que indican la produccin de coca
y amapolas. La formulacin de estas
estimaciones requiere que se hagan
suposiciones sobre la frecuencia de las
cosechas de la coca y las amapolas,
el promedio del contenido de sustancia
activa en la coca y la amapola y la ef-
cacia de los trabajos de erradicacin.
Asimismo, es necesario hacer suposi-
ciones sobre la calidad de los qumicos
y la capacidad de los especialistas qu-
micos empleados para convertir la coca
y las amapolas en cocana y herona,
la cantidad de drogas decomisadas y,
para las estimaciones regionales, res-
pecto a la forma en que estas drogas
son distribuidas en los diferentes mer-
cados. La formulacin de estimaciones
con base en la oferta es an ms difcil
en el caso del cannabis y las drogas
sintticas.
El enfoque de la demanda se basa
principalmente en encuestas de hoga-
res. Tambin se pueden utilizar datos
obtenidos de las ofcinas de admisin
hospitalaria, de la poblacin carcelaria
y de otras fuentes. A fn de hacer es-
timaciones de la poblacin de usuarios
de drogas con base en datos de esas
El Problema de las Drogas en las Amricas | 6. La venta de Drogas 56
encuestas, los investigadores deben
hacer suposiciones acerca de los ca-
sos que no se registran, cuyo nmero
probablemente es sustancial. Tambin
deben tomar en cuenta que los gran-
des consumidores de drogas no estn
bien representados en las encuestas de
hogares y tampoco en otros tipos de
fuentes de datos. Adems, en general
las encuestas preguntan en qu das de
la semana se usan las drogas, no pre-
cisamente la cantidad de drogas con-
sumidas para su uso; por lo tanto, esto
ltimo tiene que ser calculado como
tambin debe ser calculada la potencia
y la pureza de la droga. Las estimacio-
nes de la demanda global son an ms
complicadas porque la informacin pro-
cedente de diferentes pases con fre-
cuencia se refere a poblaciones demo-
grfcas diferentes y distintos aos y
algunos pases no cuentan con ningn
tipo de datos.
Se han realizado estimaciones de
los tamaos econmicos de los mer-
cados al por menor de algunas de las
drogas de mayor circulacin. Basa-
da en el enfoque de la demanda, la
ONUDD estima que el valor total de
ventas de drogas controladas a nivel
mundial fue de US$320.000 millones
en 2003, equivalente al 0,9% del PIB
mundial. Los mercados de venta mino-
rista de drogas en las Amricas fueron
estimados en US$151.000 millones, o
sea, aproximadamente el 47% del total
mundial. Los mercados de venta mino-
rista en dlares ascendieron en Nortea-
mrica a aproximadamente el 44% del
total mundial y en Europa al 33% de
ese total. Los mercados minoristas de
Sudamrica, Centroamrica y el Caribe
slo rondaron el 3% del total mundial.
Quines y en qu volumen se be-
nefcian de estos valores provenientes
de la venta de drogas?
Como se ha visto, la economa ile-
gal de drogas comprende una extensa
red de actores que se despliega desde
las zonas de cultivo y produccin hacia
los lugares de venta, con lo cual los
mrgenes de ganancia para cada uno
de los participantes vara segn su pa-
pel en la cadena.
Utilizando diversas fuentes, entre
las que destacan la Ofcina de las Na-
ciones Unidas contra la Droga y el Deli-
to y el Anlisis Nacional de la Amenaza
de Drogas del Departamento de Estado
de los Estados Unidos, es posible tra-
zar el siguiente camino de la droga con
su ganancia a cada paso:
Para producir un kilo de pasta base
de hidrocloruro de cocana se re-
quiere entre 450 y 600 kilos de
hoja de coca. Como un granjero
colombiano recibe en promedio 1,3
dlares por kilo de hoja de coca,
puede estimarse que el kilo de pas-
ta base en la selva colombiana tiene
un costo de entre 585 y 780 dla-
res.
En la misma selva colombiana el
kilo se vende en alrededor de 2.700
dlares; en los puertos del pas el
precio se eleva ya a entre 5.500 y
7.000 dlares.
En Centroamrica el mismo kilo
alcanza un valor que ronda los
10.000 dlares.
En la frontera norte de Mxico el
precio puede haber subido a 15 mil
dlares.
En los Estados Unidos, pasada la
frontera, el kilo es vendido al ma-
yoreo y alcanza un precio de 27 mil
dlares o ms.
En algn momento de su trayec-
toria, el kilo de pasta base original
sufri adulteraciones qumicas que
normalmente permiten una duplica-
cin de su volumen fsico y, por lo
tanto, el kilo original se transform
en dos kilos.
El gramo de cocana refnada alcan-
z en 2010 un precio de 165 dla-
res en Estados Unidos.
Por lo tanto, el kilo original, con un
costo promedio de 650 dlares (en-
tre 585 y 780), se transform en
dos kilos con un valor total de venta
al detalle de 330.000 dlares, esto
es el valor del producto se incre-
ment alrededor de 500 veces a lo
largo de su cadena de valor.
Todos los eslabones de la cade-
na tuvieron una importante ganancia.
Pero esta informacin disponible sugie-
re que la mayor ganancia se produjo al
fnal. El mayor valor en esta economa
ilegal es agregado en los mercados de
venta fnal, con lo que presumiblemen-
te tambin una parte importante de las
ganancias se genera en esos mercados
donde, paradjicamente segn vere-
mos en el Captulo 8, la violencia es
visiblemente menor.
La distribucin de las ganancias a
travs de la cadena de la oferta ha sido
razonablemente estudiada, en particu-
lar en lo que respecta a la cocana. Se-
gn la ONUDD, los mercados de coca-
na de los Estados Unidos y del mundo
ascienden en valor a un total cercano a
los US$34.000 millones y US$84.000
millones, respectivamente.
2
En ambos
mercados slo un poco ms del 1%
del valor corresponde al ingreso de los
productores originales en los pases an-
dinos, en tanto que los vendedores mi-
noristas de los pases consumidores re-
ciben cerca del 65% de esos ingresos.
Alrededor del 9% de los ingresos se
adquieren cuando la cocana es trans-
portada desde los pases productores a
los pases de trnsito (tales como M-
xico o pases de frica Occidental).
Las ganancias de las ventas al por
mayor son divididas entre los vendedo-
res internacionales, que introducen el
producto desde los pases de trnsito
a los pases consumidores (por ejem-
plo, de Mxico a los Estados Unidos)
y los vendedores nacionales que divi-
den las compras de kilos de cocana en
pequeas unidades de una onza, que
se venden a los minoristas y se divi-
de an ms antes de ser vendida a los
consumidores fnales. Las ganancias
de los vendedores internacionales son
un poco ms elevadas en el mercado
de la cocana a nivel mundial que en el
mercado de la cocana en los Estados
Unidos, aunque en ambos casos reci-
ben entre el 20% y el 25% del total de
los ingresos.
No obstante las limitaciones de la
informacin de que se dispone, es posi-
ble afrmar que, en general y para todas
las sustancias, el margen de ganancias
del narcotrfco es muchsimo ms alto
que los mrgenes que se pueden obte-
ner con bienes lcitos. Por ejemplo, el
costo del grano de caf es cinco veces
ms alto a nivel del comercio minorista
que en la puerta de la hacienda del ca-
fetal, en tanto que el costo de la hero-
na es 170 veces ms.

6.2 A DNDE VA EL
DINERO:
CORRUPCIN,
LAVADO
DE ACTIVOS
Y GOBERNABILIDAD
DEMOCRTICA
Esos enormes volmenes de ganan-
cias son a su vez enormes volmenes
de dinero en billetes que generan otros
graves problemas en nuestro conti-
nente -aunque nuevamente de manera
principal en los pases productores y de
trnsito- en una doble vertiente de co-
rrupcin. La corrupcin de las personas
-funcionarios pblicos o privados-, que
se ven fnalmente envueltos como faci-
litadores u operadores en algn punto
de ese proceso econmico, y la de las
instituciones, principalmente aquellas
del mbito fnanciero, que creciente-
mente se ven comprometidas en activi-
dades que buscan lavar esos dineros
estableciendo peligrosos enlaces entre
las esferas de lo legal y lo ilegal.
La evidencia indica que el problema
de las drogas ilegales, y fundamental-
mente el de su produccin y trnsito,
ha sido acompaado por la corrupcin
de funcionarios pblicos en distintos
niveles. En un marco de prohibicin, la
economa de las drogas ilegales requie-
re del soborno, la connivencia y la omi-
sin de servidores pblicos para pro-
teger sus operaciones y garantizar la
impunidad de sus acciones. Si en algo
existe consenso en materia de econo-
ma ilegal de drogas es que sta y el
crimen organizado no pueden existir
sin corrupcin. Tanto la violencia como
la corrupcin pueden ocurrir slo en un
contexto de alta impunidad, donde no
hay certidumbre del cumplimiento de la
ley y el Estado no tiene la capacidad
de identifcar y procesar a los respon-
sables de infringir las normas. Como
seal la Comisin Interamericana de
Derechos Humanos (CIDH) en su In-
forme sobre Seguridad Ciudadana y
Derechos Humanos: En varios pases
de la regin, la corrupcin y la impunidad
han permitido a organizaciones crimina-
les desarrollar y establecer verdaderas
estructuras de poder paralelas. La CIDH
destaca que en la mayora de los pases
de la regin no se destinan los recursos
necesarios para que el sistema de justi-
cia cuente con los recursos humanos y
la infraestructura necesaria para poder
investigar, juzgar y sancionar. Es preciso
admitir que la corrupcin y la impunidad
hacen parte de las debilidades estructu-
rales de los Estados de Amrica Latina
y el Caribe y que las organizaciones del
narcotrfco han aprovechado esta si-
tuacin, profundizando sus dimensiones
y consecuencias. El tema es abordado
nuevamente, en lo que dice relacin con
la debilidad de las instituciones estatales
frente al tema de la violencia, en el Cap-
tulo 8 de este Informe.
De acuerdo a Transparencia Inter-
nacional, que elabora una escala de
percepcin de la corrupcin que va de
1 a 10 (siendo 10 el pas ms transpa-
rente), tres cuartos de los pases del
hemisferio analizados estn por debajo
de 5 puntos. Cuando la corrupcin ge-
nerada por el problema de las drogas
ilegales y los niveles de penetracin
del crimen organizado en las institucio-
nes alcanzan gran intensidad, pueden
llegar a producir la cooptacin y/o re-
confguracin de las instituciones del
Estado. No hay otra economa ilegal en
la regin con tal capacidad de erosionar
la institucionalidad. La corrupcin pro-
ducida por el problema de las drogas
ilegales puede comprometer desde of-
ciales de bajo rango hasta autoridades
y funcionarios pblicos con posicio-
nes de alta responsabilidad, incluidos
miembros de la Polica y el Ejrcito en
posiciones de mando.
En materia de corrupcin, las fac-
ciones criminales han pasado de la
etapa predatoria, asentadas en el nivel
local, a la etapa simbitica, con nexos
con sectores polticos y econmicos a
nivel nacional, con graves implicacio-
nes para la gobernabilidad democrtica.
Pases con una institucionalidad demo-
crtica dbil y de poca transparencia,
se ven especialmente expuestos a esta
situacin y las consecuencias suelen
ser devastadoras en trminos de mag-
nitud de la corrupcin pblica, penetra-
cin de las instituciones estatales, tr-
fco de infuencias y manipulacin de la
justicia.
La misma situacin tiene efectos
sobre un aspecto clave de la goberna-
bilidad democrtica: la transparencia y
rendicin de cuentas, pues cuanto ms
se permean enclaves del Estado, del
gobierno y/o del sistema poltico con la
infuencia del narcotrfco (va corrup-
cin, trfco de infuencias y omisiones
en la fscalizacin), ms difcil resultan
dichas transparencia y rendicin de
cuentas. Esto genera un crculo vicioso
de debilitamiento de la gobernabilidad
democrtica, porque cuanto ms se
debilita la institucionalidad y los proce-
dimientos pblicos, ms susceptible es
el Estado de verse afectado por la eco-
noma ilegal de las drogas.
La segunda gran vertiente de co-
rrupcin generada por la economa ile-
gal de drogas es aquella asociada a su
necesidad de ocultar el origen ilcito de
sus bienes y fondos a fn de integrarlos
al sistema econmico legal, conocida
como lavado de activos. Si bien no
existe acuerdo respecto al volumen de
fondos que se integran al sistema, s
hay un amplio consenso en que estos
fondos tienen un gran poder corruptor
y distorsionante pues arrastra a agentes
econmicos legales hacia actividades
ilegales y genera reas grises en las
que actores aparentemente legales par-
ticipan en acciones claramente ilegales.
Tradicionalmente el sector fnan-
ciero, y los bancos en particular, han
sido utilizados para el lavado de ac-
tivos. El tipo y diversidad de los ser-
vicios que ofrece este sector permite
realizar maniobras que pueden cana-
lizar los fondos generados por activi-
dades criminales en forma rpida y se-
gura, manteniendo oculto el origen de
los mismos. Sin embargo y en buena
medida como respuesta a las acciones
de prevencin aplicadas al sector f-
nanciero, las organizaciones delictivas
han diversifcado sus procedimientos
y ahora utilizan tambin otros agentes
econmicos, entre ellos compaas de
seguros, corredores de bolsa y de va-
lores, agencias de cambio de monedas,
empresas de envos de giros, casinos,
comerciantes y concesionarios de mi-
nerales y piedras preciosas, bienes in-
muebles y profesionales independien-
tes, tales como notarios, contadores y
abogados
3
.
La ONUDD estima que las ganan-
cias relacionadas con las drogas, dispo-
nibles para el blanqueo a travs del sis-
tema fnanciero, se sitan entre el 0,4
y el 0,6% del PIB mundial.
4
Se estima
igualmente que alrededor de la mitad
de estas ganancias son blanqueadas
dentro de la jurisdiccin donde se han
generado, ingresando al sector banca-
rio, al de bienes inmuebles o a otros
tipos de inversiones. En particular, la
ONUDD condujo un anlisis detallado
del lavado de activos procedentes del
3 Todas las pruebas sugieren que los nuevos
desarrollos en materia de lavado de activos siempre
estn un paso ms adelante que los esquemas
legales formulados para combatirlos, lo cual signifca
que estos ltimos tienen que ser constantemente
revisados y reemplazados. Para avanzar en este fren-
te se debe considerar fortalecer las capacidades del
Estado para la investigacin y adopcin de sanciones
ms severas, aun cuando esto pueda traducirse en
nuevas medidas de control para el sector fnancie-
ro. Podra ser oportuno, por ejemplo, contemplar
la imposicin de sanciones penales a las institucio-
nes y no slo a los individuos, de manera de evitar
la situacin actual en la que con frecuencia son
los funcionarios de bajo nivel los sancionados por
delitos que cometen los bancos u otras instituciones
fnancieras. Tambin se debe tener en cuenta que
una de las razones principales por las cuales este
fenmeno es de carcter transnacional es que, en la
mayora de los casos, el dinero legalizado termi-
na siendo depositado en las casas centrales de los
bancos y ofcinas en Estados Unidos y Europa y no
en las sucursales fnancieras de esas instituciones en
Amrica Latina y el Caribe. Por lo tanto, la preocupa-
cin mayor debe centrarse en la aplicacin de la ley
en los pases en que residen esas casas matrices. Es
igualmente importante y urgente asegurar la homo-
geneidad de la legislacin de los diferentes pases,
porque es obvio que las discrepancias en esta rea
anulan completamente la capacidad de investigar y
sancionar desarrollada en los pases que cuentan con
una legislacin ms avanzada. No se debe ignorar la
posibilidad de desarrollar un marco jurdico comn,
por lo menos con relacin a este problema.
4 World Drug Report 2011
comercio de la cocana. Sus clculos
sugieren que el 46% de las ganancias
brutas de la cocana vendida por los mi-
noristas y el 92% de las ganancias bru-
tas de los mayoristas estn disponibles
para el blanqueo, lo cual resulta en una
proporcin de dinero disponible para el
blanqueo que asciende al 62% de las
ganancias brutas de la cocana.
La cifra anterior ha sido cuestio-
nada por diversos estudios que sos-
tienen que el dinero y activos que son
fnalmente blanqueados ascienden a
volmenes menores y no superaran
la cuarta parte del total obtenido por
las organizaciones criminales
5
. En cual-
quier caso y cualquiera que sea en de-
fnitiva su real dimensin no cabe duda
que el lavado de activos, impulsado
por la economa ilegal de drogas, tiene
efectos perjudiciales en la economa, el
desarrollo social y la gobernabilidad de-
mocrtica.
En las zonas subdesarrolladas don-
de existe una escasa presencia del Es-
tado, la inyeccin de fondos provenien-
tes del mercado de drogas controladas
tiene un poderoso impacto, acumulan-
do bienes y servicios en segmentos
de la poblacin que estn aislados de
los circuitos tradicionales legal y eco-
nmico. Bajo estas circunstancias, los
grupos delictivos organizados estable-
cen vnculos con las comunidades que
aprecian sus actividades e inversiones
como una oportunidad para su integra-
cin social y econmica. La dinmica
de esta relacin promueve un desarro-
llo perverso, basado en fondos ad-
quiridos ilegalmente y en la presencia y
control de grupos criminales que impo-
nen orden mediante amenazas y violen-
cia. En este escenario, las actividades
econmicas tradicionales son dejadas
de lado por ser menos rentables en
tanto que prosperan las actividades
5 World Drug Report 2011
Reuter, Peter: Are Estimates of the Volu-
me of Money Laundering either Feasible or Useful?
Comments on the Presentation by John Walker.
Paper presented at the Tackling Money Laundering
Conference, Utrecht University, November 2, 2007.
United States Of America-Mexico Bi-National Cri-
minal Proceeds Study. Brien, Nicolas: A Bilateral
Study on Money Laundering in the United States and
Mexico. 2011.
que propician el lavado de activos y la
concentracin de recursos.
6.3 LA VENTA DE
COCANA
La venta de la cocana se ha inves-
tigado en gran detalle y hay un relativo
consenso sobre el valor total aproxima-
do de este mercado. La ONUDD estima
que el valor total de venta de cocana a
nivel mundial fue de aproximadamente
US$85.000 millones en 2009 (rango
de US $75.000 - $100.000 millones).
6

Tanto la metodologa basada en la de-
manda que utiliza los datos de las
encuestas de hogares como la meto-
dologa que se basa en la oferta -que
utiliza informacin sobre la produccin
y decomisos de la sustancia produ-
cen estimaciones bastante similares.
ONUDD estima que los principales mer-
cados son Norteamrica (US$40.000
millones o el 47% del mercado mun-
dial), seguido de Europa Occidental y
Central (US$34.000 millones o el 39%
del mercado mundial).
Los datos ms recientes de Amri-
ca Latina no se desglosan de acuerdo
a los diferentes mercados regionales,
aunque datos recopilados en 2003 su-
gieren que los pases de Sudamrica
contribuyen a la mayor parte del mer-
cado latinoamericano.
El mercado de Estados Uni-
dos se estima en aproximadamente
US$38.000 millones, lo cual es simi-
lar a otro estimado ampliamente citado
de US$30.000 millones (rango de: US
$25.000 - $35.000 millones).
7
Ha ha-
bido diferencias signifcativas entre las
estimaciones de las Naciones Unidas
y el gobierno de los Estados Unidos,
probablemente debido a las diferencias
que se han explicado antes entre las
imgenes satelitales, las suposiciones
sobre las cosechas y las suposiciones
sobre la efcacia de la erradicacin de
las cosechas. Si bien estas diferencias
pueden ser bastante grandes para un
6 UNODC, World Drug Report (2012).
7 Offce of National Drug Control Policy,
White House (ONDCP) What Americas Users
Spend on Illegal Drugs, (2012).
ao determinado, la diferencia del pro-
medio estimado de produccin de co-
cana durante un perodo prolongado es
menos marcada.
6.4 LA VENTA DE
HERONA
La ONUDD tambin ha calculado
recientemente el valor del mercado mi-
norista de la herona. Estima que el va-
lor mundial de ese mercado en 2009
fue de aproximadamente US$55.000
millones.
8
Estados Unidos y Canad
representan el 13% (Estados Unidos
US$8.000 millones) de este mercado;
alrededor de la mitad de la herona del
mundo es consumida por la Unin Eu-
ropea y la Federacin Rusa. No se ha
calculado un consumo especfco para
Amrica Latina, que se incluye en la
categora otros, y el informe cita da-
tos inexistentes en ms de la mitad de
los pases de la regin. Si bien como se
menciona en otras partes de este Infor-
me, existen evidencias de incrementos
de consumo de herona en Amrica La-
tina, lo ms probable es que su merca-
do minorista siga siendo muy pequeo.
6.5 LA VENTA DE
MARIHUANA
Las estimaciones ms recientes de
la ONUDD sobre el valor del mercado
minorista de cannabis estn contenidas
en el Informe Mundial sobre las Drogas
de 2012. Este informe advierte que el
error entre el valor estimado del mer-
cado de cannabis y el valor real podra
ser mucho mayor que el error de los
mercados de la cocana y la herona,
debido a las inconsistencias de los da-
tos que imposibilitaron reconciliar los
clculos de la oferta y la demanda.
ONUDD opt por una estimacin
entre los clculos logrados con el enfo-
que basado en la oferta y aquellos basa-
dos en la demanda y estim el valor del
mercado mundial minorista del canna-
bis en US$141.000 millones, del cual
8 UNODC, World Drug Report (2012).
algo menos de la mitad (US$64.000
millones) corresponde a Estados Uni-
dos. Estim igualmente que el mercado
sudamericano es pequeo y se eleva
slo a US$4.200 millones. Sin embar-
go existen estudios que indican que el
valor verdadero del mercado mundial
de cannabis es probablemente la mitad
de lo que calcula la ONUDD y han in-
dicado que la produccin de cannabis
denota niveles increblemente elevados
en los Estados Unidos.
9
En general las estimaciones con
base en la oferta son probablemente
menos tiles para utilizarlas con un pro-
ducto como la marihuana que, como
se ha dicho, se puede producir casi en
cualquier lugar- que en el caso de la
coca y las amapolas que se producen
en el exterior, en reas limitadas y en
condiciones geogrfcas especfcas.
Mediante el uso del enfoque que
se basa en la demanda, un informe de
la Ofcina Nacional de Polticas para el
Control de las Drogas de Estados Uni-
dos, calcul que el valor del mercado
de drogas minorista de esta sustancia
en ese pas en el ao 2000, ascendi a
aproximadamente US$11.000 millones
(casi US$14.000 millones en dlares
actuales).
10
Otros estudios, que utili-
zan el enfoque basado en la demanda,
han estimado que el valor del mercado
minorista del cannabis en Estados Uni-
dos en 2005 fue de aproximadamente
US$20.000 millones y en 2012 entre
US$15.000 y US$30.000 millones.
11

El nivel ms alto de este rango es cer-
cano al valor estimado del mercado
minorista de la cocana. Si bien exis-
ten considerables incertidumbres que
conducen a un gran margen de error,
9 Reuter, Peter, and Franz Trautmann, eds.
A Report on Global Illicit Drug Markets 1998-2007.
European Communities, 2009.
10 Abt Associates, What Americas Users
Spend on Illegal Drugs, Washington, D.C.: Executi-
ve Offce of the President, Offce of National Drug
Control Policy, December 2001. http://purl.access.
gpo.gov/GPO/LPS20925
11 Kilmer, Beau and Rosalie Liccardo Pacula.
Estimating the size of the global drug market: A
demand-side approach, RAND Corporation, 2009;
Caulkins, Jonathan, Angela Hawken, Beau Kilmer,
and Mark A.R. Kleiman. Marijuana Legalization: What
Everyone Needs to Know, Oxford University Press,
2012.
es evidente que el valor del mercado
minorista del cannabis en los Estados
Unidos ha aumentado sustancialmente
a travs del tiempo.

6.6 LA VENTA DE
ESTIMULANTES
TIPO ANFETAMINA
Las estimaciones del valor del mer-
cado minorista de los estimulantes
tipo anfetamina son por lo menos tan
inciertas como las estimaciones de la
marihuana. La ONUDD estim que el
mercado minorista mundial de anfeta-
minas ascenda a US$28.000 millones
en 2003, con US$17.000 millones
(60%) de este mercado concentrado
en Norteamrica y menos del 1% en
Sudamrica.
12
El valor total del merca-
do minorista del xtasis se estim en
US$16.000 millones, contribuyendo
Norteamrica con US$8.500 millones
(52%) y Sudamrica con US$1.200
millones (7%). Ms recientemente, el
Informe Mundial sobre las Drogas de
2010 indic que hay una gama muy
amplia de estimaciones de produccin
mundial de anfetaminas (de 149 a 577
toneladas mtricas). Las estimaciones
basadas en la oferta de anfetaminas se
calculan controlando las cantidades de
precursores qumicos, pero este mto-
do puede ser problemtico porque los
precursores tambin se utilizan para f-
nes legtimos.
Un estudio ms reciente, que uti-
liza el enfoque de la demanda, estima
que el valor del mercado minorista de
anfetaminas en Estados Unidos es de
entre US$3.000 y $8.000 millones,
con un clculo de conjetura que lo ubi-
ca en US$5.000 millones.
13
El margen
de error es grande porque el rastro del
uso de las metanfetaminas no se co-
rresponde con el sistema de recopila-
cin de datos: estos sistemas se con-
centran especialmente en las zonas
urbanas y el uso de metanfetaminas en
los Estados Unidos -que est concen-
trado en ciertas regiones- no es funda-
12 UNODC. World Drug Report (2005).
13 Kilmer et al: Better understanding efforts
to reduce supply of illicit drugs.
mentalmente urbano. Adems, como
durante la ltima dcada se registraron
cambios profundos en el consumo y
produccin de las metanfetaminas, las
estimaciones dependen en gran forma
del ao que sea analizado.
Si bien hay considerables incerti-
dumbres, en Norteamrica el mercado
de las metanfetaminas es claramente
menor que el de la cocana y el canna-
bis, menor que el de la cocana en Sud-
amrica y potencialmente menor que
los mercados de otras drogas en otros
lugares del Hemisferio. Sin embargo,
no hay datos disponibles para ofrecer
un anlisis detallado correspondiente a
todas las regiones.
6.7 LA VENTA DE
NUEVAS
SUSTANCIAS
PSICOACTIVAS
No existe informacin confable so-
bre el valor y el tamao del mercado
de nuevas sustancias psicoactivas en
nuestra regin. Un indicador de esos
volmenes puede desprenderse, sin
embargo, del incremento de uso de la
Internet para facilitar la distribucin de
estas sustancias a un pblico global. El
Centro Europeo de Monitoreo de Dro-
gas y Adiccin a Drogas ha observado
un continuo aumento del nmero de
sitios que venden estos productos por
Internet: desde 170 en 2010 a 690 en
2012.
6.8 LA REACCIN
DEL ESTADO,
SUS DIFICULTADES
Y CONSECUENCIAS
Tanto los productores de drogas
como los trafcantes, violan las leyes
de drogas y son criminales. Pero como
los recursos de los sistemas de justicia
son escasos y los costos de acceso a
ellos altos, fnalmente termina ocurrien-
do que la aplicacin de la ley se con-
centra en aquel aspecto que es menos
complejo y ms barato, lo que tiene
por efecto que la gran mayora de los
detenidos por delitos de drogas sean
pequeos productores o trafcantes.
En Amrica del Sur las crceles
femeninas estn llenas de mulas o
pequeas trafcantes, que muchas ve-
ces tienen de compaa en la crcel a
sus hijos pequeos. Algunos estudios
afrman que aproximadamente el 70%
de las mujeres en prisin estn all por
micro trfco no violento
14
. La mayora
de ellas vienen de comunidades social-
mente marginalizadas y vulnerables y
comnmente son migrantes o provie-
nen de poblaciones indgenas. Como
resultado de lo anterior, muchas cr-
celes presentan niveles de hacinamien-
to muy altos y en ellas las presas son
vctimas de abuso sexual, extorsiones
y matonaje.
En Brasil se experiment un gran
incremento en la poblacin de presos
por trfco
15
como consecuencia de la
nueva legislacin de 2006. Si bien la
ley aboli la pena de encarcelamiento
para consumidores de drogas (siendo
esta conducta an considerada un cri-
men), no cont con una clara defnicin
jurdica sobre lo que signifca consumo
personal. La nueva ley aument la pena
mnima para el trfco de drogas y la
previsin legal de prisin preventiva
obligatoria. Entre 2007 y 2012 el n-
mero de presos por este delito creci en
123%, pasando de 60.000 a 134.000.
14 Meetal, P. and Youngers, C. (Eds), Sys-
tems Overload: Drugs Law and Prisons in Latin Ame-
rica, Transnational Institute and the Washington
Offce on Latin America, 2010.
15 Boiteux, Luciana, Ela Wiecko, Volkmer de
Castilho, Beatriz Vargas, Vanessa Oliveira Batista,
Geraldo Luiz Mascarenha Prado, carlos Eduardo
Adriano Japiassu. Trfco de drogas e constituio:
um estudo jurdico-social do tipo do art. 33 da Lei de
Drogas diante dos princpios constitucionais-penais.
Relatrio de Pesquisa, Projeto Pensado o Direito,
Ministrio da Justia, Braslia., Garcia, Cassia S.
(2005). Os (des)caminhos da punio: a justia penal
e o trfco de drogas So Paulo. Dissertao (Mes-
trado em Sociologia), FFLCH/USP., Raupp, Mariana
M. (2005). O seleto mundo da justia: anlise de
processos penais de trfco de drogas. So Paulo:
Dissertao (Mestrado em Sociologia), FFLCH/USP.
Teixeira, Alessandra (2012). Construir a delinqun-
cia, articular a criminalidade. Um estudo sobre a
gesto dos ilegalismos na cidade de So Paulo. Tese
(Doutoramento em Sociologia), FFLCH-USP, So
Paulo
Este aumento se dio sobre todo a par-
tir del encarcelamiento de delincuentes
primarios con pequeas cantidades, sin
relacin con el crimen organizado.
Muchos tienden a justifcar las
sanciones punitivas para quienes vio-
lan las leyes contra las drogas porque
son, supuestamente, retributivas y
disuasivas: buscan castigar a quienes
han violado leyes y generar temor en-
tre quienes podran hacer lo mismo. Sin
embargo, es importante determinar si
la legislacin y las actuales sanciones
tienden a castigar a los menos culpa-
bles. Las condenas por venta de drogas
en ocasiones son tremendas y exceden
incluso las condenas por actos graves
de violencia. Los sistemas de conde-
nas, que se basan principalmente en la
cantidad de drogas implicadas en vez
de en la conducta especfca del acusa-
do, pueden abarrotar con facilidad mu-
chas celdas carcelarias con delincuen-
tes menores.
Si una actividad laboral o produc-
tiva es defnida como ilegal sin que la
poblacin afectada comprenda con cla-
ridad las razones de esa decisin o las
rechace a partir de sus contradicciones
y paradojas, se crear una disposicin
a continuar transgrediendo otras nor-
mas, pues sobre todas se extender la
sombra de dudas respecto de su legiti-
midad. Muchas personas que carecen
de otras oportunidades claras de mo-
vilidad social pueden llegar a percibir
la economa ilegal de la droga como
una va aceptada de trabajo, de fuen-
te de ingresos, de elevacin del status
social, de acceso a mayor consumo e
incluso de sentido de pertenencia.
EL CONSUMO
DE DROGAS
07
EL CONSUMO
DE DROGAS
7.
7.1 POR QU LOS
SERES HUMANOS
CONSUMEN
DROGAS
Existen muchas respuestas dife-
rentes a esta pregunta, lo que proba-
blemente refeja la diversidad del fe-
nmeno. Como se ha expuesto en el
Captulo 2 de este Informe, diversas
investigaciones han demostrado el im-
portante papel que tiene la interaccin
entre el cerebro y una serie de deter-
minantes biolgicos, psicolgicos y
sociales del entorno de las personas,
en el proceso por el cual el consumo
regular puede derivar en el trastorno de
dependencia.
Lo cierto es que la mayora de la
poblacin mundial no usa drogas, que
entre quienes llegan a probarlas solo
un pequeo grupo las seguir usando
regularmente y que de estos slo una
fraccin an ms pequea desarrollar
patrones de uso nocivo y dependen-
cia
1
. La transicin de una etapa de uso
a otra est asociada a una gran varie-
dad de factores de riesgo y proteccin
relacionados con el individuo y su me-
dio. La relacin entre personas y sus-
1 De acuerdo a la informacin ms actuali-
zada, correspondiente a 2010, proporcionada por la
Ofcina Contra la Droga y el Delito de las Naciones
Unidas, las personas adultas que consumen una
droga ilcita por lo menos una vez al ao alcanzan
a alrededor del 5% de la poblacin mundial. De
ellas slo alrededor de la dcima parte, aproximada-
mente el 0,6% de la poblacin adulta mundial, son
consumidoras habituales y de esta ltima proporcin
un porcentaje an menor, que no supera el 0,1%,
pueden considerarse adictas
tancias, as como las consecuencias
que se derivan del uso, comprenden un
amplio espectro de posibles combina-
ciones y resultados.
El uso experimental. Una droga es
consumida para probar sus efec-
tos y despus de pocos eventos de
uso, es abandonada.
El uso regular o social. Se contina
usando la sustancia despus de ha-
ber experimentado y su consumo
se integra al estilo de vida habitual.
El uso nocivo. Defnido por la OMS
como un patrn de uso que causa
dao, ya sea mental o fsico.
Abuso y consumo perjudicial. Pa-
trn de consumo de una sustancia
psicoactiva que causa dao a la sa-
lud. El dao puede ser fsico (como
el caso de la hepatitis por la auto
administracin de sustancias psi-
coactivas inyectables) o mental (por
ejemplo, en los episodios de tras-
torno depresivo secundario a una
ingestin de masiva de alcohol).
Al analizar las interrelaciones que
llevan a esos comportamientos, los in-
vestigadores de la epidemiologa social
han cuestionado los enfoques anclados
nicamente en la responsabilidad del su-
jeto y han insistido en la necesidad de
una perspectiva ms amplia que tome
El Problema de las Drogas en las Amricas | 7. El Consumo de Drogas 68
en cuenta el contexto social y cultural.
El examen desde esa perspectiva mues-
tra que en los escenarios de consumo
existen diferentes niveles de peligro. In-
tervienen factores tales como nivel de
desarrollo, urbanizacin y servicios; la in-
clusin/exclusin social; la disponibilidad
de drogas y de armas; el ndice de deli-
tos y la existencia de grupos que pueden
estar involucrados en la distribucin de
drogas, algunos de los cuales pueden ser
ms violentos que otros. Tambin inter-
viene la accin de la polica y las estrate-
gias utilizadas para combatir el delito o,
en su caso, el consumo.
Desde la perspectiva de las deter-
minantes individuales es posible distin-
guir dos categoras: a) factores de ries-
go que, sin estar ligados causalmente
al consumo o dependencia, los ante-
ceden y aumentan su probabilidad de
ocurrencia; b) factores de proteccin,
que hacen fuertes a las personas para
resistir los riesgos. En este ltimo caso
se habla de personas con resiliencia,
quienes a pesar de haber experimenta-
do muchos de los factores de riesgo,
no incurren en el consumo o no desa-
rrollan dependencia.
La evidencia cientfca muestra que
los individuos tienen caractersticas di-
ferentes y viven en entornos tambin
diversos que los harn ms o menos
vulnerables al uso de sustancias. Es-
tos factores de riesgo pueden situar-
se en diferentes dominios: individual
(por ejemplo, trastorno emocional o de
aprendizaje o personalidad orientada a
la bsqueda de sensaciones nuevas);
familiar (convivencia con padres alco-
hlicos); escolar (fracaso escolar); pa-
res (amigos usuarios de drogas); comu-
nitario (alta disponibilidad de sustancias);
condicin social (la pertenencia al mundo
de los excluidos sociales por situaciones
de pobreza, desigualdad, falta de edu-
cacin, escasez de oportunidades, dis-
criminacin de gnero). Tales factores
interactan con cada individuo, quien
procesa los estmulos, los interpreta y
responde a ellos de una manera diferen-
te. La importancia de estos factores va-
ra a lo largo de diferentes etapas de su
desarrollo personal.
Los factores de proteccin pue-
den situarse tambin en cada uno de
los dominios de la vida del individuo:
en la esfera individual (por ejemplo,
alta autoestima o personalidad orien-
tada a la evitacin de riesgos), fami-
liar (convivencia con padres capaces
de cubrir las necesidades afectivas de
los menores), escolar (apego escolar),
pares (amigos poco tolerantes hacia el
consumo), comunitario (pertenencia a
redes de apoyo social), condicin so-
cial (instrumentos pblicos o privados
destinados a reducir la exclusin social
y las desigualdades). Todos los ante-
riores pueden defnirse como factores
que, en presencia del riesgo, protegen
a los individuos de consumir drogas,
ms que lo opuesto al riesgo.
Los factores que contribuyen a la
resiliencia pueden incluir: una relacin
estrecha con los padres u otro adulto
quien asegura un ambiente proveedor
de afecto desde edades tempranas y
de manera consistente; sentimientos
de xito, de control y de respeto por
s mismos por parte de los menores;
fuertes recursos internos (por ejem-
plo, buena salud fsica y psicolgica)
y externos (buena red social de apo-
yo que incluye a la familia, la escuela,
la comunidad y el Estado). Entre otros
factores se encuentran habilidades so-
ciales que incluyen la capacidad para
comunicarse, negociar, tomar buenas
decisiones y rehusar actividades que
pueden resultar peligrosas; habilidades
para resolver problemas; una percep-
cin de que las adversidades se pueden
resolver con perseverancia y esfuerzo,
y haber sobrevivido situaciones de ries-
go anteriores
2
.
Todo lo anterior debe entenderse, a
su vez, en el contexto social real de los
pases de nuestro Hemisferio. Muchos
de los enormes cambios sociales ocu-
rridos en las ltimas dcadas en todo
el continente americano, han debilitado
las normas que tradicionalmente con-
trolaban el comportamiento de muchas
personas. La desintegracin de la familia,
los cambios en los papeles sociales de
2 Brounstein PJ, Altschelr DM, Hatry HP,
Blair LH. Substance use and delinquency among
inner city adolescent males. Washington, DC: Urban
Institute Press; 1989.
hombres y de mujeres, el aumento de la
migracin, el desprecio a la autoridad de
las personas mayores, el conocimiento
de otras sociedades obtenido a travs de
los medios de comunicacin, el aumento
signifcativo en los niveles de educacin
y el acceso a nuevas formas de empleo,
son algunos de los factores que han con-
tribuido a que muchas normas de com-
portamiento tradicionales se hayan de-
bilitado y a que otras simplemente sean
hoy obsoletas.
En muchos casos, las estructu-
ras sociales tradicionales que fueron
estables por largo tiempo, como las
familias, al enfrentarse con el mun-
do moderno experimentan fragilidad
y terminan envueltas en procesos de
cambio fuertes e impredecibles. Este
proceso puede derivarse en el rechazo
de normas atvicas y la erosin de la
cohesin social.
La sociedad moderna ha generado
otras tensiones que agravan las fragili-
dades sociales, especialmente entre las
personas proclives al uso problemtico
de las drogas:
Las presiones para aumentar el
consumo, particularmente de bie-
nes posicionales que refejen o
pretendan refejar estatus social.
La necesidad de rituales de trnsi-
to y conexin. Algunas personas
pueden llegar a usar drogas para
compensar la prdida de rituales
y de pertenencia en una sociedad
moderna. La participacin en las
pandillas que negocian drogas
controladas tambin puede produ-
cir un sentido de comunin.
Afrmacin en la exclusin. La
participacin en el negocio ilegal
puede ser una respuesta a la ex-
clusin, bien sea segregacin o
discriminacin racial, tnica, de
gnero o de clase. Los campesi-
nos cocaleros y los miembros de
muchos carteles consideran sus
acciones como una protesta con-
tra la sociedad excluyente.
7.2 QU DROGAS
SE CONSUMEN EN
LAS AMRICAS Y
EN QU VOLUMEN
Como se ha sealado antes, segn
el Informe Anual 2011 de ONUDD, en
2010 alrededor de 230 millones de per-
sonas en el mundo (estimacin que va
de 153 a 300 millones) consumieron
alguna droga ilcita en el ao previo.
Como tambin se ha dicho, esto repre-
senta alrededor del 5% (entre 3,4% y
6,6%) de la poblacin mundial de 15 a
64 aos de edad.
Marihuana
La marihuana es la droga ilcita de
mayor consumo en todo el mundo. Se
calcula que entre 119 y 224 millones
de personas entre 15 y 64 aos lo que
equivale entre 2,6% y 5% de la pobla-
cin en ese grupo han consumido mari-
huana alguna vez en el ltimo ao. Esto
quiere decir que los usuarios de marihua-
na pueden llegar a representar entre el
75 y el 80% de los consumidores de dro-
gas controladas a nivel mundial.
El 24% del total de consumidores
de marihuana del mundo se encuentra
en la regin de las Amricas. Del total
de usuarios de las Amricas, 81% son
de Norteamrica. En los pases del He-
misferio, 6,6% de la poblacin entre 15
y 64 aos ha consumido marihuana en
los ltimos doce meses. El consumo de
marihuana en el continente es prctica-
mente idntico al de Europa y supera lar-
gamente el promedio mundial. Los pro-
medios ocultan una variacin importante
entre las naciones. En algunos pases de
Amrica, la prevalencia del uso en el lti-
mo ao es inferior a 1% de la poblacin
de 15 a 64 aos, mientras que en otros
supera el 14%
3
.
El uso de marihuana en Norteamri-
ca en promedio alcanza a 10,8% de la
poblacin, con diferencias muy marca-
das entre Estados Unidos y Canad (en
ambos pases se acerca al 14%) respec-
to de Mxico (1%). En Centroamrica el
3 Organizacin de los Estados Americanos:
Informe del uso de Drogas en las Amricas. 2011.
valor promedio es alrededor de 2,4% de
la poblacin, cifra muy similar al obser-
vado como promedio en Sudamrica. No
hay datos comparables disponibles para
la regin del Caribe.
Todo indica que las personas que
consumen marihuana se inician mayo-
ritariamente a muy temprana edad, un
fenmeno que tiende a repetirse particu-
larmente en el caso del tabaco. El Infor-
me del Uso de Drogas en las Amricas
2011 evalu 33 pases del Hemisferio,
de los cuales en 9 la prevalencia del
uso de esta droga alguna vez en la vida
en la poblacin escolar supera el 30 por
ciento. En 12 pases, ms de 10% de
escolares de 14 aos o menos haban
consumido marihuana al menos una vez;
en 11 pases, el consumo entre adoles-
centes de 17 aos super el 30 por cien-
to. En aquellos pases donde el consumo
es ms alto, la diferencia entre hombres
y mujeres es menor. La diferencia en el
consumo entre jvenes y adultos sugiere
que de aquellos jvenes que experimen-
tan con la substancia en la adolescencia
o antes, slo una proporcin menor con-
tina consumindola en la edad adulta.
El consumo de marihuana se ha in-
crementado entre los escolares de nivel
medio en la mayora de los pases del
hemisferio. Una excepcin es el caso
de Canad, que entre 2010 y 2011 re-
porta una disminucin del 27 al 21% en
la prevalencia de consumo de cannabis
durante el ltimo ao en estudiantes de
sptimo a duodcimo grados
4
.
Cocana
Segn la ONUDD, entre el 0,3 y
el 0,4% de personas entre 15 y 64
aos de edad declararon haber consu-
mido cocana alguna vez en el ltimo
ao a nivel mundial. El total de usua-
rios en las Amricas se sita entre 7 y
7,4 millones de personas, lo que arro-
ja una prevalencia de 1,2 por ciento,
porcentaje equivalente al encontrado
en la poblacin europea. El consumo
en los pases de las Amricas represen-
ta aproximadamente 45% del total de
consumidores de cocana a nivel mun-
4 Canadian Alcohol and Drug Use Monitoring
Survey (CADUMS) 2011.
dial. En algunos pases de Amrica la
prevalencia del uso de cocana es infe-
rior a 0,1% de la poblacin en tanto en
otros supera el 2 por ciento.
El porcentaje de individuos consu-
midores tambin puede variar en forma
importante en el interior de los pases.
Por ejemplo, los estudios en poblacin
general realizados en Colombia
5
, Chile
6

y Argentina
7
muestran que la prevalen-
cia de consumo en los departamentos/
regiones/provincias de dichos pases
va de 0,1 a 2 por ciento. Algo similar
ocurre cuando se comparan los esta-
dos dentro de Estados Unidos
8
.
Tal como se observ en el caso de
la marihuana, tambin es posible en-
contrar uso de cocana en la poblacin
escolar entre 13 y 17 aos de edad. En
varios pases del hemisferio se estima
que 2% o ms de dicha poblacin ha
consumido cocana en el ltimo ao
9
.
Adicionalmente, entre los pases que
cuentan con datos sobre tendencias
en el consumo de cocana en esta po-
blacin, se puede observar que en el
Cono Sur, es decir Argentina, Chile y
Uruguay, se ha incrementado la preva-
lencia del consumo de cocana entre
2005 y 2011. En comparacin, en los
Estados Unidos la prevalencia del con-
sumo baj entre escolares de ensean-
za media en el mismo periodo
10
.
Cocanas fumables
Durante los ltimos 10 aos el con-
sumo de pasta base de cocana (PBC),
que anteriormente se limitaba princi-
5 Observatorio de Drogas de de Colombia:
http://www.odc.gov.co/docs/publicaciones_nacio-
nales/Estudio%20Sustancias%20Psicoactivas%20
en%20Escolares%202011.pdf.
6 Gobierno de Chile, Ministerio del In-
terior: http://www.senda.gob.cl/wp-content/
uploads/2012/02/2010_noveno_estudio_nacional.
pdf.
7 Observatorio Argentino de Drogas: http://
www.observatorio.gov.ar/investigaciones/Estu-
dio_Nacional_sobre_consumo_en_poblacion_general-
Argentina2010.pdf.
8 Substances Abuse and Mental Health
Services Administration: http://www.samhsa.gov/
data/NSDUH/2k10State/NSDUHsae2010/NSDU-
HsaeAppB2010.htm.
palmente a los pases de la regin an-
dina, se ha ido extendiendo a pases
como Argentina, Chile y Uruguay
11
, si
bien su prevalencia es baja en compa-
racin con otras drogas controladas.
El empleo de cocana base es menos
frecuente en Centroamrica y Norte-
amrica, en donde se encuentra con
mayor frecuencia el uso de crack. Es
importante destacar tambin la cre-
ciente presencia de diferentes formas
de cocana fumable en Brasil.
Herona
En Estados Unidos y Canad se en-
cuentra el mayor consumo de hero-
na en el hemisferio. Mxico y Colom-
bia, han experimentado aumentos en
el consumo de herona nacional segn
las solicitudes de tratamiento registra-
das. En Repblica Dominicana la repa-
triacin de usuarios de drogas estara
contribuyendo a crecientes fujos de
herona y a un aumento del consumo
nacional. Informaciones recientes esti-
man que las dos terceras partes de los
usuarios de herona en este pas cari-
beo han sido deportados por Estados
Unidos, lugar donde tuvieron el primer
contacto con la sustancia
12
.
Estimulantes tipo anfetaminas
(ETA)
A nivel mundial, los estimulantes
tipo anfetaminas son el grupo de dro-
gas de mayor uso despus de la mari-
huana, con estimaciones que van en-
tre 14 y 53 millones de personas en
el caso del grupo de las anfetaminas,
y entre 10 y 28 millones de usuarios
para las sustancias tipo xtasis. En los
pases de las Amricas el uso de estas
drogas es muy variado, con altas ta-
sas de consumo en Canad y Estados
Unidos. Sin embargo, tambin se ha
detectado un consumo importante de
sustancia tipo xtasis en la poblacin
joven de muchos otros pases del he-
misferio.
11 Organizacin de los Estados Americanos /
Comisin Interamericana para el Control del Abu-
so de Drogas. Informe Hemisfrico, Evaluacin del
Progreso de Control de Drogas, Quinta Ronda de
Evaluacin. Washington DC2011.
12 Estudio de la CICAD y del Consejo Nacio-
nal de Drogas de la Repblica Dominicana. 2013
Inhalables
El anlisis sobre el uso de drogas
realizado por la CICAD (2011), indica
que los inhalables se encuentran entre
las sustancias utilizadas por los estu-
diantes de enseanza media en el he-
misferio, junto con alcohol, tabaco,
marihuana y farmacuticos. En ms
de un pas es la droga de mayor uso.
Segn el estudio de 2011, la mayor
prevalencia del uso de inhalables se
registra en Brasil (14,4 por ciento)
13
,
seguido de Jamaica (13,9 por ciento),
Trinidad y Tobago (13,3 por ciento) y
Guyana (10,4 por ciento), en tanto que
Estados Unidos (6 por ciento) y Mxico
(5 por ciento) presentan una prevalen-
cia signifcativa aunque menor.
Frmacos
La situacin del abuso de medica-
mentos con potencial adictivo en Nor-
teamrica es diferente a la de Amrica
Latina y el Caribe. En Estados Unidos
y Canad, los derivados de opioides
(empleados principalmente como anal-
gsicos), los tranquilizantes y sedantes
(especialmente las benzodiacepinas) y
los estimulantes (como el metilfenidato
o la dextroanfetamina) son los frma-
cos de mayor uso indebido. Los datos
provenientes de la Administracin de
los Servicios de Salud Mental y Abuso
de Sustancias
14
de Estados Unidos, in-
dican que en 2011, 2,4% de la pobla-
cin mayor de 12 aos de edad en ese
pas haba empleado frmacos psico-
teraputicos de prescripcin sin justi-
fcacin mdica en el ltimo ao y que
13,3 por ciento lo haba hecho alguna
vez en su vida. La mayor proporcin
del uso indebido de estos medicamen-
tos fue de narcticos (4,3 por ciento)
con una tendencia al alza en el abuso y
dependencia a estos compuestos (es-
13 Estudios posteriores en Brasil muestran
que el consumo de inhalantes en estudiantes de
enseanza media habra disminuido a un 5.2%, sin
embargo se mantiene como la substancia de uso
mas comn despus del alcohol y el tabaco.
14 Substance Abuse and Mental Health Servi-
ces Administration, Results from the 2011 National
Survey on Drug Use and Health: Summary of Natio-
nal Findings, NSDUH Series H-44, HHS Publication
No. (SMA) 12-4713. Rockville, MD: Substance
Abuse and Mental Health Services Administration,
2012.
pecialmente los derivados de opioides),
cuya frecuencia de consumo desde
2009 solo es superada por la canna-
bis
15
. En el caso de los estimulantes,
su empleo se ha relacionado con activi-
dades estudiantiles, y es ms probable
que ocurra entre estudiantes universi-
tarios de tiempo completo.
En contraste, en Mxico el consu-
mo indebido de frmacos es bajo: en
la encuesta nacional de adicciones de
2011, 0,4% de la poblacin entre 12 y
65 aos report el consumo no mdico
de frmacos en el ao previo. Los me-
dicamentos que se utilizan con mayor
frecuencia sin prescripcin mdica son
los tranquilizantes (0,3% de la pobla-
cin), mientras que un 0,2% de la po-
blacin entre 12 y 65 aos report a
su vez haber usado narcticos fuera de
prescripcin alguna vez. En muchas de
las naciones de Sur y Centro Amrica
el consumo de medicamentos deriva-
dos de opioides es ms frecuente que
el consumo de herona. Los ndices de
consumo fuera de prescripcin en el l-
timo ao, en poblacin general adoles-
cente y adulta para los pases en donde
existe esta informacin, oscilan entre
2,8% en Costa Rica y 0,03% en Rep-
blica Dominicana y las benzodiacepinas
entre 6,1% en Chile y 0,15% en M-
xico. Estas diferencias en los ndices
de consumo estn relacionadas con la
disponibilidad de medicamentos para la
atencin de los enfermos.
7.3 TRATAMIENTO Y
PREVENCIN
La atencin que se proporciona a
la poblacin afectada por problemas
debidos al consumo de sustancias psi-
coactivas en el hemisferio se presenta
segmentada y fragmentada. La oferta
de tratamiento para la dependencia de
sustancias se ha desarrollado funda-
15 Informe de la Junta Internacional de Fisca-
lizacin de Estupefacientes correspondiente a 2011.
New York: ONU 2012.
Substance Abuse and Mental Health Services Admi-
nistration. Results from the 2008 National Survey
on Drug Use and Health: National Findings. Offce of
Applied Studies; Rockville, MD:2009. NSDUH Series
H-36, HHS Publication No. SMA 09-4434.
mentalmente al margen del sector p-
blico, en una red asistencial dbilmente
conformada, integrada principalmente
por establecimientos o unidades no in-
tegradas, a cargo de particulares o de
organizaciones de tipo comunitario,
donde tienen gran relevancia las aso-
ciaciones de carcter religioso.
La oferta pblica de servicios, por
su parte, est mayoritariamente repre-
sentada por la red de asistencia en sa-
lud mental y comparte con ella la falta
de recursos apropiados, as como las
caractersticas asilares que predominan
en el hemisferio. Las potenciales vio-
laciones de los derechos humanos de
los usuarios de estos servicios cons-
tituyen, adicionalmente, un tema de
preocupacin.
En la Estrategia sobre el Consumo
de Sustancias Psicoactivas y la Salud
Pblica, de la Organizacin Panameri-
cana de la Salud (OPS), se destacan los
siguientes aspectos sobre la oferta de
tratamiento en el Hemisferio:
Existen obstculos importantes
para la prestacin de servicios y, a
menudo, a los individuos que pade-
cen algn trastorno relacionado con
el consumo de sustancias se les di-
fculta o se le niega la posibilidad de
obtener atencin mdica general y
acceso a los servicios.
Es posible que individuos afectados
por problemas relacionados con el
consumo de sustancias sean asig-
nados a tratamiento involuntario,
sin un procedimiento con las debi-
das garantas.
En algunos pases del hemisferio,
la oferta de tratamiento slo est
disponible en zonas aisladas o en
asilos, a veces durante periodos
largos, sin evaluacin peridica del
progreso del paciente.
Algunos servicios pueden estar si-
tuados lejos de la comunidad habi-
tual de residencia de la persona o
se prohbe el acceso a visitantes o
la participacin de la familia.
Muchas veces, los servicios se pres-
tan sin la supervisin mdica nece-
saria, sin contar con los estndares
mnimos de atencin o las medidas
de seguimiento y evaluacin, que
garanticen su cumplimiento.
El costo del tratamiento muchas ve-
ces debe ser cubierto directamen-
te por el paciente o familiares, en
efectivo, hacindolo inaccesible a
la mayora de las personas que lo
necesitan.
Los grupos de personas sin hogar
y otros grupos marginados pueden
no tener derecho a recibir los servi-
cios o no tienen acceso a ellos.
La prevalencia del estigma asocia-
do al consumo de sustancias impi-
de que las personas busquen trata-
miento y asistencia y puede llevar a
forzarlas a recibir servicios de mala
calidad, inefcaces o en condiciones
que violan sus derechos humanos
bsicos.
La Organizacin Mundial de la Sa-
lud (OMS), por su parte, ha publica-
do un informe sobre los recursos para
la prevencin y el tratamiento de los
trastornos debidos al consumo de sus-
tancias conocido como ATLAS sobre
el consumo de sustancias en el que
se incluye un anlisis regional basado
en un cuestionario respondido por 21
pases del Hemisferio y segn el cual
la mayor parte de los pases de nues-
tra regin tiene un nmero limitado
de profesionales y servicios de salud
especializados en el consumo de sus-
tancias. Aunque se encuentran en mar-
cha varias iniciativas de capacitacin y
actualizacin dirigidas a desarrollar las
competencias necesarias para las nue-
vas funciones y responsabilidades del
equipo de salud, stas frecuentemente
no tienen o tienen muy poca coordina-
cin entre ellas.
En cuanto a programas de preven-
cin, algunos pases han reportado que
se han realizado o se estn realizando
evaluaciones de los programas, pero la
mayor parte de ellas se referen al proce-
so e implementacin de la intervencin
ms que al impacto de la misma. En lo
que concierne a los programas vigentes,
la mitad de las naciones del Hemisferio
realizan actividades preventivas que se
difunden por medios audiovisuales. No
se proporcionaron datos sobre los resul-
tados de la implementacin de los pro-
gramas. Existen programas comunitarios
en la mitad de los pases, y en 73% de
los pases de la regin se reporta algn
tipo de intervenciones preventivas en las
escuelas. Un 53% de los pases tienen
programas preventivos orientados a gru-
pos vulnerables.
Al analizar la situacin por subregio-
nes se constata que en los pases de Nor-
teamrica los programas de prevencin
cuentan con difusin por medios audiovi-
suales. Tambin se realizan intervencio-
nes preventivas en escuelas, as como
programas familiares, comunitarios y di-
rigidos a grupos vulnerables. La mayora
de los pases de Centroamrica difunden
mensajes preventivos en medios audiovi-
suales. Cerca de la mitad de ellos cuen-
tan con intervenciones preventivas en
el mbito comunitario y algunos tienen
programas orientados a grupos vulnera-
bles. Adicionalmente, en gran parte de
los pases se llevan a cabo intervencio-
nes preventivas en los mbitos escolar
y familiar.
En Sudamrica, tambin la mayo-
ra de los pases difunden mensajes
en medios audiovisuales de comuni-
cacin. Todos los pases realizan in-
tervenciones preventivas en escuelas.
Dos terceras partes de los pases de la
subregin cuentan con programas co-
munitarios. Casi la mitad de los pa-
ses cuentan con programas familiares
de prevencin y la mayora tienen al-
gn programa o actividad de preven-
cin orientado a grupos vulnerables. En
cuanto al Caribe no se logr documen-
tar la existencia de programas preven-
tivos por medios audiovisuales de co-
municacin en la mitad de los pases,
mientras que el resto s report que ha
implementado este tipo de intervencin
preventiva.
A inicios de la dcada de los 90, la
OPS y CICAD en cooperacin, comenza-
ron a promover en los pases miembros
de la OEA la regularizacin del trata-
miento para dependencia de sustancias,
mediante la adopcin de estndares m-
nimos de atencin. Esta iniciativa con-
tribuy signifcativamente a incluir el
tema de tratamiento en la agenda pbli-
ca, recalcando la responsabilidad de los
gobiernos en la regulacin de estos ser-
vicios de tratamiento brindados por pro-
veedores pblicos y privados.
El Mecanismo de Evaluacin Multi-
lateral de la OEA reporta en su Quinta
Ronda de Evaluacin que dos tercios
de los pases disponen de normas of-
ciales para regular el funcionamiento
de servicios de tratamiento y cuentan
con registros de dichos centros. Aun-
que este aspecto permanece igual que
en rondas anteriores, referen que en
algunos pases se han expandido los
esfuerzos de implementacin. Este es-
fuerzo es coordinado en la mayora de
los pases por los Ministerios de Salud
que son los responsables de la emisin
y vigilancia en el cumplimiento de las
normas. Se reporta, tambin, una acti-
vidad constante de capacitacin y for-
macin de recursos humanos a pesar
de que es imposible determinar desde
la informacin disponible si dichas acti-
vidades se traducen en la mejor calidad
y efectividad del tratamiento.
Muchos servicios en nuestro he-
misferio han sido prestados por grupos
de la sociedad civil que no cuentan con
un fnanciamiento adecuado y no es-
tn capacitados de manera sufciente.
En aos recientes, varios pases como
Mxico, El Salvador, Costa Rica y pa-
ses del Caribe, han lanzado programas
piloto para capacitar y certifcar a con-
sejeros en materia de tratamiento. An
no se ha evaluado el alcance general,
la efcacia e impacto a largo plazo de
estos programas.
En algunos pases existen progra-
mas de intercambio de jeringas para
los usuarios de drogas intravenosas,
que tienen el propsito de disminuir la
transmisin de VIH y hepatitis C. En la
mayora de los pases que tienen pro-
gramas de intercambios de jeringas
esta intervencin se encuentra dentro
de modelos que aplican otras medidas
preventivas, como unidades mviles de
dispensacin de jeringas y distribucin
de material para esterilizar las jeringas.
Slo en Canad se cuenta con un pro-
grama establecido de administracin
vigilada de drogas intravenosas, y slo
Canad y Estados Unidos implementan
la distribucin de agonistas a opiceos
drogas de mantenimiento, como me-
tadona dentro de las medidas preven-
tivas para disminuir la transmisin de
enfermedades infecto contagiosas.
16
En Estados Unidos, Canad y Brasil
existen programas que proporcionan a
los usuarios de crack equipos de inha-
lacin (con la fnalidad de disminuir la
transmisin de enfermedades respira-
torias), junto con preservativos y folle-
tos que informan sobre los riesgos del
consumo de la sustancia y sobre las
conductas sexuales de riesgo
17
. Los es-
tudios han mostrado que la distribucin
de estos equipos incrementa la disponi-
bilidad y empleo de material seguro para
la inhalacin y disminuye la frecuencia
de algunas prcticas de riesgo, aunque
el impacto que esta medida tiene sobre
la transmisin de enfermedades infecto
contagiosas no se conoce an
18
.
16 ATLAS on substance use: Resources for
the prevention and treatment of substance use
disorders. Francia: Organizacin Mundial de la Salud;
2010. Organizacin de los Estados Americanos /
Comisin Interamericana para el Control del Abu-
so de Drogas. Informe Hemisfrico, Evaluacin del
Progreso de Control de Drogas Quinta Ronda de
Evaluacin. Washington DC; 2011. 2009. Alcohol
Estrategia Nacional de Drogas y Alcohol. Santiago:
CONACE. Gobierno de Chile2011. Burrows D. Eva-
luacin del progreso del control de drogas. CICAD.
SSM. Organizacin de Estados Americanos; 2009.
17 Rhodes T, Hedrigh D. Harm reduction:
evidence, impacts and challenges. Luxemburgo:
EMCDDA; 2010.
18 Malchy LA, Bungay V, Johnson JL, Buxton
J. Do crack smoking practices change with the
introduction of safer crack kits? Can J Public Health
2011;102(3). Leonard L, DeRubeis E, Pelude L,
Medd E, Birkett N, Seto J. I inject less as I have
easier access to pipes: injecting, and sharing of
crack-smoking materials, decline as safer crack-
smoking resources are distributed. Can J Public
Health2008;19(3):255-64.
7.4 LA REACCIN
DEL ESTADO,
SUS DIFICULTADES
Y CONSECUENCIAS
Slo 18 de los 33 pases de las
Amricas evaluados por el Mecanismo
de Evaluacin Multilateral (MEM) de la
OEA han informado la existencia de un
plan o estrategia nacional antidrogas,
mientras que 15 no contaban con pla-
nes actuales vigentes o no proporcio-
naron informacin.
De acuerdo con el reporte ms re-
ciente del MEM, de los 31 Estados
Miembros del Mecanismo que indican
contar con una Comisin o autoridad
antidrogas, 27 cuentan con un presu-
puesto anual asignado, pero no se es-
pecifcan los detalles sobre los recursos
destinados directamente a la implemen-
tacin y operacin. Los otros cuatro
pases llevan a cabo sus actividades de
control de drogas bajo el presupuesto
de otros organismos y entidades.
A pesar de toda la investigacin
disponible sobre los programas de pre-
vencin y tratamiento, un problema
fundamental que queda sin resolver es
la falta generalizada de informacin so-
bre cules enfoques son los ms ef-
caces en los pases del Hemisferio. La
mayora no ha llevado a cabo evalua-
ciones de sus polticas de drogas, ya
sea a nivel nacional o local, y es difcil
determinar el impacto de las polticas
sin esta informacin. En cuanto a los
sistemas de informacin, 28 de los 33
pases evaluados cuentan con obser-
vatorios u ofcinas centralizadas para
recopilar, organizar, analizar y difundir
datos sobre drogas; de estos pases,
21 cuentan con un presupuesto asig-
nado para realizar sus funciones.
Un problema que afecta a muchos
pases del hemisferio tiene que ver con
el crecimiento de la poblacin peniten-
ciaria debido a las drogas controladas.
La represin policial contra los ofen-
sores relacionados con las drogas ha
contribuido a sobrecargar los sistemas
judiciales y penitenciarios. Para la so-
ciedad esto resulta en costos fscales
cada vez ms altos, no solamente de-
bido al costo de mantenimiento de los
reclusos sino por la prdida de su po-
tencialidad laboral. El dao se expande
hacia sus familias y tendr tambin re-
percusiones en el ciclo maduro, cuan-
do muchos podran carecer de recursos
para sostenerse y demanden asistencia
al sector pblico.
7.5 DERECHOS
HUMANOS Y
EXCLUSIN
SOCIAL
En algunas ocasiones los esfuerzos
para controlar las drogas han sido aso-
ciados a violaciones de los derechos
humanos y de libertades individuales.
En el caso de los consumidores, pro-
blemas como el hacinamiento carcela-
rio y el tratamiento obligatorio pueden
ejercer presiones indebidas sobre los
derechos humanos. Se trata de una
situacin que no slo afecta a los de-
lincuentes sino tambin a muchos ino-
centes puestos bajo sospecha por las
autoridades policiales y judiciales.
En la medida que el consumo de
drogas est penalizado o estigmatiza-
do, las poblaciones ms vulnerables al
consumo problemtico se ven inhibidas
de recurrir a la informacin oportuna,
a los servicios de salud pblica y, en
general, a los programas de prevencin
y tratamiento. La prohibicin oscurece
la realidad de la drogodependencia de
cara a la comunidad y a los servicios
correspondientes, en lugar de hacerla
ms transparente y, con ello, suscep-
tible de abordaje oportuno para evitar
mayor deterioro personal, familiar y
comunitario. Por ende, el consumo de
drogas podra considerarse tanto una
consecuencia como una causa de la
exclusin social. Este consumo pue-
de provocar, por un lado, un deterio-
ro considerable de las condiciones de
vida. Por otra parte, los procesos de
marginacin social pueden constituir
un elemento determinante para el con-
sumo problemtico de drogas.
Como parte del mismo proceso de
exclusin, las representaciones socia-
les tienden a considerar al usuario pro-
blemtico de drogas como una suer-
te de minusvlido o de desviado
social, generalmente asociado a delin-
cuencia, violencia, peligrosidad y ame-
naza para la sociedad. Por ello el usua-
rio problemtico de drogas es excluido
de los espacios cotidianos, de los es-
pacios socio-afectivos, de los espacios
de integracin social y, en mltiples
ocasiones, incluso de los mismos pro-
gramas de tratamiento para su propia
dependencia.
Esta exclusin difculta las pers-
pectivas de resiliencia y reintegracin
social. El estigma del drogadicto o de
quien tiene antecedentes penales por
consumo o trfco de drogas opera ne-
gativamente sobre las opciones de ac-
ceso al empleo legal y de permanencia
en el mismo y a diferentes servicios
sociales y benefcios pblicos. La so-
ciedad reacciona de manera refractaria
ante estas personas y tiende a discri-
minarlas y a cerrarles las puertas de
inclusin, a pesar de su voluntad de
rehabilitarse. El resultado fnal es un
porcentaje importante de recadas y
reingresos, lo que limita en gran me-
dida las posibilidades de superacin de
los problemas de adicciones y reduce
sustancialmente la efcacia de la inver-
sin, an pequea, que se realiza en el
mbito de tratamiento.
DROGAS,
DELITO Y
VIOLENCIA
08
El Problema de las Drogas en las Amricas | 8. Drogas, Delito y Violencia 78
DROGAS,
DELITO Y
VIOLENCIA
8.
Con la excepcin del consumo des-
penalizado de algunas drogas en algu-
nos pases y la reciente aprobacin de
leyes que permiten y regulan la produc-
cin, venta y consumo en jurisdicciones
especfcas; toda actividad relacionada
con sustancias consideradas ilcitas y
declaradas objeto de control por las
convenciones internacionales, es ilegal
y en la mayora de los casos penada
por la ley. El mundo del Problema de
las Drogas es, en consecuencia, un
mundo de delitos. La perpetracin de
esos delitos, en particular aquellos rela-
cionados con la economa ilegal de dro-
gas, esto es con el proceso de cultivo,
8.1 TRNSITO DE
DROGAS Y
VIOLENCIA:
LA PRESENCIA
PRINCIPAL DEL
DELITO
ORGANIZADO
TRANSNACIONAL
El trnsito es la actividad del Pro-
blema de las Drogas que genera el
mayor volumen de delito y violencia y
crea los mayores problemas y desa-
fos de seguridad pblica a los pases
por donde ese trnsito se realiza. La
informacin trasmitida casi cotidiana-
mente por medios de comunicacin y
que da cuenta de la ocurrencia de ma-
sacres, ataques realizados por sicarios
y muertes acompaadas por torturas
est, real o presuntamente, vinculada
casi en su totalidad con organizaciones
involucradas con el trnsito de la droga
en esos pases.
Todo indica, sin embargo, que si
bien los niveles de violencia en los prin-
cipales pases consumidores son rela-
tivamente bajos incluyendo en este
grupo los pases de Europa en compa-
racin con aquellos pases de trnsito,
es justamente esa demanda la que esti-
mula la violencia en el resto de la cade-
na. Lo que sucede en Mxico, Centroa-
mrica, los pases de la Regin Andina
y el Caribe no puede entenderse sin
tener en cuenta esa relacin. Para el
produccin, distribucin (o trnsito) y
venta de drogas, genera sin embargo
otros delitos y, sobre todo, una abru-
madora violencia criminal relacionada
con la proteccin de esas activida-
des delictivas y con las disputas entre
facciones criminales.
Ese mundo de delito y violencia que
envuelve al Problema de las Drogas
es quiz hoy su cara ms visible y, sin
duda aquella que provoca ms dao
entre las mujeres y hombres de nuestro
Hemisferio y entre las instituciones que
estn destinadas a protegerlos y procu-
rar su bienestar y prosperidad.
caso de Colombia se ha estimado que
un aumento del 10% en el valor de la
cocana en el mercado internacional,
produce un incremento en la tasa de
homicidios de entre 1,2% y 2%
1
.
Cun grave es esa violencia?
Es muy difcil estimarlo. Nos aquejan
enormes carencias de informacin en
este campo. Podemos guiarnos sin em-
bargo por los antecedentes proporcio-
nados por el Gobierno de Mxico que,
en su comunicado de prensa 074/2012
del 27 de marzo de 2012, seal que
sus Secretarios de Defensa Nacional y
de Marina haban dado a conocer a sus
colegas de Canad y Estados Unidos
en una reunin sostenida ese mismo
da en Ontario, que estimaban en al-
rededor de 150 mil los casos de ho-
micidios presuntamente ocurridos por
la violencia entre organizaciones crimi-
nales en el continente americano. Ese
nmero estimado coincide inquietante-
mente con el total de homicidios dolo-
sos registrado por el Observatorio de
Seguridad Ciudadana de la OEA, que
cifra en 144.733 el nmero de estos
casos sobre la base de informacin of-
cial proporcionada por los propios Es-
tados.
Slo existen dos explicaciones po-
sibles para esta coincidencia: o alguna
informacin que proviene de los Esta-
dos es incompleta o bien la estimacin
de las autoridades mexicanas incluye
otro tipo de homicidios adems de los
directamente dolosos, abarcando la
muerte de delincuentes a manos de las
fuerzas del orden y la de personas no
involucradas cadas en medio del fue-
go cruzado. La cercana entre ambas
cifras, sin embargo, permite sostener
la hiptesis que un nmero signifcati-
vo de casos de homicidios dolosos en
nuestra regin est asociado a la ac-
tividad del crimen organizado relacio-
nada a su vez con la economa ilegal
y especfcamente con el trnsito de
drogas desde pases principal, aunque
no exclusivamente, productores hacia
pases principal, aunque no exclusiva-
mente, consumidores
2
.
1 Meja, D. y Restrepo, P., Do Illegal Mar-
kets Breed Violence? Evidence for Colombia; 2011.
2 En su Estudio Global de Homicidios
2011, UNODC indica que en las Amricas, 25%
Esta actividad ha propiciado el sur-
gimiento o el fortalecimiento de gigan-
tescas redes criminales transnaciona-
les
3
, que han terminado por expandir
sus acciones a otras reas delictivas a
un grado que lleva a pensar que ni si-
quiera la desaparicin de esa economa
ilegal podra poner ya fn a su accionar
criminal.
Un rasgo importante de las estruc-
turas criminales ms poderosas (en tr-
minos de recursos e infuencia) es que
operan en varios frentes de manera
simultnea. Es el caso de los denomi-
nados carteles mexicanos, las bandas
emergentes en Colombia, los Coman-
dos en Brasil y las maras en Centro-
amrica, estructuras que tienen distin-
tas vinculaciones con el mercado de las
drogas y que no dependen exclusiva-
mente de l. En el plano transnacional
pueden mencionarse como otras activi-
dades ilcitas realizadas por estas orga-
nizaciones al trfco ilegal de armas, el
contrabando, la piratera de productos,
la trata de personas, el trfco de mi-
grantes, el trfco de rganos, el trfco
de especies animales en extincin y el
trfco de reliquias arqueolgicas, entre
otras. En el plano interno o nacional,
adems de la produccin y venta de
drogas controladas pueden identifcar-
se como actividades del delito organi-
zado la venta ilegal de armas, la venta
de piratera y contrabando, el control y
explotacin de la prostitucin, el robo
y la venta de productos robados, la mi-
nera ilegal, el secuestro y la extorsin,
incluida la victimizacin de migrantes.
de los homicidios estn relacionados con el crimen
organizado y las actividades delictivas de las pandi-
llas, mientras que en los pases europeos y asiticos
este ndice no pasa el 5%. A su vez la Fundacin
Grupo de Apoyo Mutuo (GAM), de Guatemala, esti-
ma que el 45 % de los homicidios dolosos en su pas
son provocadas por el narcotrfco.. Si se tiene en
consideracin que la estimacin de UNODC con-
templa a todos los pases de la regin, esto es tanto
a aquellos de trnsito como a los de destino fnal
de las drogas, se debe suponer que un porcentaje
ajustado a la realidad sobre este tema debe situarse
cerca de la estimacin realizada en Guatemala y en
ningn caso por debajo de la estimacin de UNODC.
3 El fortalecimiento y no el origen es el caso
de la mayora de los carteles mexicanos y colombia-
nos que surgieron de la evolucin de organizaciones
ms pequeas dedicadas a otros delitos, preferente-
mente el contrabando, del cual el trnsito o distribu-
cin de drogas es en cierto modo una variante.
TRFICO DE ARMAS, VIOLENCIA Y TRFICO DE DROGAS
El trfco ilegal de armas ha devenido en uno de los principales problemas
para la seguridad ciudadana en la regin. La violencia letal producida por las
armas de fuego en Amrica Latina y el Caribe supera ampliamente al promedio
mundial de 42% del total de homicidios. Segn el Informe Sobre Seguridad Ciu-
dadana 2012, de la OEA, en el Caribe el 68% de los homicidios son cometidos
con armas de fuego, en Amrica Central el 78%, en Norte Amrica el 55% y en
Amrica del Sur el 83%.
Esta situacin se vincula directamente con la actividad del delito organizado
y, dentro de sta, con el mercado de drogas controladas, al grado que la Comi-
sin de Estupefacientes de la ONUDD emiti una resolucin (Vnculos entre el
trfco ilcito de drogas y el trfco ilcito de armas de fuego. Resolucin 51/11.)
en la que expresa su preocupacin por la creciente conexin entre ese mercado
y las redes de comercio ilegal de armas, lo que en algunos casos le ha permitido
a las organizaciones criminales tener un poder de fuego que llega a igualar o su-
perar al de las propias autoridades.
La Convencin Interamericana contra la Fabricacin y Trfco Ilcito de Ar-
mas de Fuego, Municiones, Explosivos y otros Materiales Relacionados (CIFTA),
adoptada durante el Vigsimo Cuarto Periodo Extraordinario de Sesiones de la
Asamblea General de la OEA en 1997, ha demostrado ser un adecuado instru-
mento para el control del trfco de armas en la regin. Ha sido frmada por todos
los Estados miembros activos de la Organizacin, aunque tres de ellos an no lo
han ratifcado.
Grfco 3
Mxico: Homicidios totales y homicidios relacionados
con el narcotrfco, 2003-2010
En el caso de Mxico, un estudio
clasifc los homicidios ocurridos en el
periodo 2003-2010 en dos tipos: los
relacionados con el crimen organizado
y los homicidios dolosos no vinculados
con el crimen organizado. Los resulta-
dos de este ejercicio se pueden obser-
var en el Grfco 3, que muestra que
la violencia producida por el Problema
de las Drogas tiene una importante
participacin en los homicidios y su
crecimiento es mayor que la violencia
no vinculada al crimen organizado
4
.
4 Robles, Gustavo, Caldern, Gabriela y Ma-
galoni, Beatriz. Las Consecuencias Econmicas de
la Violencia del Narcotrfco en Mxico. Standford
University. 2013. Documento preparado para el
seminario Los costos del crimen y de la violencia en
Amrica Latina y el Caribe del Banco Interamericano
de Desarrollo (BID).
Fuente: Roble et.al. (2013). Pg. 9.
La situacin no afecta slo a M-
xico pues la mayora de los pases con
mayores tasas de homicidio en el He-
misferio se ha visto afectada de ma-
nera notable por el trnsito de drogas
a travs de su territorio. Es el caso,
adems de Mxico, de Colombia, Ve-
nezuela, los pases del Tringulo Norte
(El Salvador, Guatemala y Honduras) y
de la Triple Frontera (Argentina, Brasil
y Paraguay).
Algunos hechos recientes podran
cuestionar la relacin directa entre am-
bos fenmenos. Por ejemplo, en El Sal-
vador, en el marco de la tregua entre las
maras, el nmero de homicidios tuvo
un descenso notable durante 2012,
situacin que no est relacionada con
el trnsito de drogas. En Venezuela, el
trnsito de drogas podra llegar a ex-
plicar una parte importante de los ho-
micidios; sin embargo, los anlisis no
identifcan una relacin importante en-
tre el trasiego de drogas y la alta tasa
de homicidios que se registra en Cara-
cas. En Honduras, el pas que presenta
la situacin ms crtica en trminos de
violencia, no existe una nica causa a
partir de la cual se puedan explicar las
altas tasas de homicidio, con una mul-
tiplicidad de actores legales y no lega-
les que participan en la generacin y
reproduccin de la violencia.
Los casos anteriores, sin embargo,
solo indican que no todos los fenme-
nos de alta criminalidad se relacionan
con la droga. Pero en aquellos pases
en que se experimentan incrementos
en el volumen de decomisos de drogas
-lo que hace suponer un incremento
equivalente en el volumen del trnsito-
tienden a darse aumentos paralelos en
la tasa de homicidios (ver grfco 4).
Cabe hacer notar que se ha veri-
fcado tambin que en algunos pases
del Caribe ha habido reducciones en
el volumen de decomisos sin una dis-
minucin equivalente en las tasas de
homicidio. Este ltimo fenmeno, em-
pero, no necesariamente niega la exis-
tencia de una relacin directa entre am-
bos fenmenos, sino ms bien lleva a
suponer que la densidad criminal y la
acumulacin de violencia ligada al trn-
sito de drogas generan una inercia que
contina dinamizando el homicidio y el
delito, a pesar de cambios en las rutas
o en los mercados.

Grfco 4
Incautaciones de cocana y tasas de homicidios en un grupo
seleccionado de pases del Caribe (izquierda), Mxico y Centroamrica
Fuente: UNODC, 2011 Global Study on Homicide, pg. 52 y 54.
Se debe aclarar que el trnsito de dro-
gas y sustancias qumicas, y en general
la economa de drogas, no siempre estn
asociadas con altos niveles de violencia.
A lo largo del hemisferio se encuentran
municipios, ciudades y barrios donde hay
8.2 LA VIOLENCIA
ASOCIADA
AL CULTIVO,
LA PRODUCCIN Y
LA VENTA DE
DROGAS
Como se ha sealado antes en este
Informe, las comunidades en las que se
cultiva coca tradicionalmente han ten-
dido a sufrir la presencia de grupos ar-
mados que operan al margen de la ley
y explotan tanto las tierras como a las
personas que all residen. Es el caso,
segn se ha indicado, de la presencia
de la organizacin terrorista Sendero
Luminoso en Per. Ms relevante pa-
rece ser la asociacin entre las Fuerzas
Homicidios en Colombia
Fuente: Snchez et al. (2012), Evolucin
geogrfca del homicidio en Colombia
trfco y venta de drogas sin que ello se
refeje en disputas u homicidios. Incluso
es posible constatar situaciones en las
cuales las organizaciones dedicadas al
trfco preferen regular la violencia para
no llamar la atencin de las autoridades.
Armadas Revolucionarias de Colombia
(FARC) y el cultivo de coca en diversas
regiones de Colombia, en donde esta
organizacin ilegal parece haber pa-
sado de una funcin de proteccin de
cultivos a la de cultivadores directos e
incluso de productores.

La violencia asociada directamente
a la produccin de drogas y sustancias
qumicas parece ser mayor que aquella
vinculada a la actividad de cultivo. Un
estudio reciente seala que las activida-
des de produccin de drogas en Colom-
bia cobran entre 4.600 y 7.000 vidas
cada ao, lo que equivaldra en su esti-
macin ms alta al 40% de los 17.700
homicidios que se registraron en 2010
5
.
5 Mejia, D. y Restrepo P. The War on Illegal
Drug Production and Traffcking: An Economic Eva-
luation of Plan Colombia. February 2010.
No existe la misma evidencia so-
bre la relacin entre violencia y la pro-
duccin de otro tipo de drogas, en par-
ticular de drogas sintticas.
El micro trfco o la venta de dro-
gas al por menor no es generalmente un
factor muy importante de violencia o,
por lo menos, no lo es comparado con
la violencia que genera la distribucin
o trnsito. Sin embargo la competencia
por mercados locales de micro trfco
ha sido una explicacin recurrente de
la violencia en lugares como las fave-
las de Ro de Janeiro, ciertas zonas de
Mxico y algunas zonas urbanas en
Colombia y Jamaica. Tambin existe
evidencia de la participacin crecien-
te de las maras centroamericanas
en la venta de drogas al detalle
6
. Sin
embargo, la limitada informacin no
permite tener estimaciones sobre qu
tanta violencia se puede explicar por la
competencia por los mercados locales.
En los denominados puntos calientes
(hotspots), coinciden geogrfcamente
mltiples actividades ilegales (trfco
ilegal de armas, venta de bienes roba-
dos, prostitucin, piratera), por lo cual
es difcil asegurar que la venta de dro-
gas es la causa principal de la violencia
en esos lugares.
Cabe hacer notar en conexin con
la violencia asociada al micro trfco de
drogas controladas, que en cierta for-
ma la venta de drogas al detalle y el
consumo ms problemtico se clus-
terizan territorialmente, generando un
patrn de segregacin espacial en que
se producen nichos urbanos de intensi-
fcacin de la violencia, de las activida-
des ilcitas, del consumo problemtico
con mayor dao a las personas, y de
la desestructuracin de familias y co-
munidades. Precisamente en barriadas
populares urbanas donde hay mayor
marginalidad, menos educacin, mayor
violencia estructural, redes incipientes
o consolidadas de actividades ilegales,
junto con una menor presencia de la
seguridad pblica, la economa ilegal
de las drogas encuentra un caldo de
cultivo para asentarse y generar un cr-
6 Informacin obtenida en un taller con auto-
ridades policiales y de seguridad pblica de Centro-
amrica, realizado en el marco de la preparacin de
este Informe.
culo vicioso de vulnerabilidad, violencia,
desestructuracin social y micro trfco.

8.3 CONSUMO DE
DROGAS Y
VIOLENCIA
Un aspecto importante de la rela-
cin entre delito, violencia y drogas es
aquel que se refere al comportamiento
que el consumo de sustancias induce
en los consumidores. Est demostra-
do que el consumo de drogas tiende
a ser alto entre las personas que han
cometido delitos. A partir de la evi-
dencia disponible en torno a delitos
cometidos, as como del examen de
personas privadas de libertad por esa
circunstancia, se puede advertir que
entre la poblacin carcelaria los niveles
de consumo son mucho ms altos que
los mostrados en las tasas de preva-
lencia nacional
7
. Estudios basados en
test biolgicos en detenidos han en-
contrado tasas muy elevadas de con-
sumo y demuestran que la probabilidad
de cometer un delito o de reincidir en
la comisin de un delito es mayor en
quienes consumen drogas. Sin embar-
go, el hecho que estas personas sean
consumidoras regulares de drogas no
prueba que los delitos ocurrieran bajo
la infuencia de una droga o hayan sido
motivados por la necesidad de consu-
mir una droga.
En otras palabras, si bien puede
afrmarse que el consumo de drogas
tiende a ser alto entre las personas
que han cometido delitos, no puede
afrmarse igualmente que la comisin
de delitos sea alta entre quienes con-
sumen drogas. Ms bien la vulnerabili-
dad y exclusin social podran ser ms
determinantes de la actitud delictiva
de las personas que su relacin con
el consumo de drogas. Como muestra
el estudio realizado por la CICAD y la
ONUDD, Consumo de Drogas en Po-
blacin Privada de Libertad y la Rela-
7 No es posible saber de manera objetiva
cuantas personas que consumen drogas cometen
delitos, a menos que ellas estn siendo juzgadas o
estn cumpliendo alguna condena por los delitos co-
metidos. De all que el anlisis que sigue tenga como
referencia exclusiva este tipo de personas.
cin Entre Delito y Droga, las personas
privadas de la libertad tienen una dbil
vinculacin al trabajo formal y experien-
cias fallidas de escolarizacin. Un alto
porcentaje de ellos indic tener algn fa-
miliar con antecedentes delictivos.
La relacin entre consumo de dro-
gas y delitos vara con el tipo de dro-
gas. Las drogas ms duras tienen corre-
laciones ms fuertes con la ocurrencia
de delitos; sin embargo no es comn
que su uso derive en violencia. Existe
un debate abierto sobre los efectos que
producen ciertas drogas y su relacin
con la violencia. Mientras que la mari-
huana parece disminuir la agresividad,
la cocana puede llegar a estimularla y
el consumo de herona est ms vincu-
lado a los delitos contra la propiedad
que a la violencia de los usuarios. Los
estudios destacan que la violencia psi-
cofarmacolgica no es comn y es ms
atribuible al alcohol que a las drogas
controladas, aunque en los dos casos
debilitan los mecanismos inhibitorios
de la conducta del individuo espe-
cialmente si est armado o est en un
ambiente que estimule el uso de la vio-
lencia. Un factor importante a tener en
cuenta es el estado de la adiccin.
Algunos estudios muestran que la
ocurrencia del delito est ms relaciona-
da con momentos de adiccin intensa,
mientras que disminuye en los periodos
de menos dependencia, lo que sugiere
que una respuesta temprana a la adic-
cin puede contribuir a disminuir los de-
litos relacionados con el uso de drogas.
La letalidad provocada por compor-
tamientos producidos por el consumo
de drogas es signifcativa aunque mino-
ritaria dentro del total de muertes vio-
lentas en la regin. La estadstica of-
cial disponible slo ofrece informacin
para 2004, ao en que la Organizacin
Panamericana de la Salud report que
el comportamiento patolgico asociado
al consumo de drogas provoc 27.899
muertes en Amrica Latina y el Cari-
be, incluyendo aquellas provocadas por
traumatismos (principalmente acciden-
tes de trnsito), suicidios o contagios
de VIH debido a jeringas infectadas
usadas por adictos. Esas cifras se pue-
den comparar con la informacin pro-
porcionada por el Informe Sobre Segu-
ridad Ciudadana en las Amricas de la
OEA, que revela que el total de muer-
tes slo por suicidio ese mismo ao en
Amrica Latina y el Caribe, se elev a
28.432, y que las muertes slo por ac-
cidentes de trnsito y slo en Amrica
Latina en 2009 (nico ao y subregin
disponible), ascendieron a 102.940.
Es posible suponer que debido al incre-
mento del consumo de drogas en algu-
nos pases de Amrica Latina se haya
incrementado marginalmente la cifra de
muertes asociada al comportamiento pa-
tolgico de los usuarios de drogas; sin
embargo se debe admitir que seguir
constituyendo una proporcin menor del
total de situaciones violentas o letales de
la misma ndole en el continente.
8.4 POR QU
EL PROBLEMA
DE LAS DROGAS
GENERA
DIFERENTES
SITUACIONES
DE VIOLENCIA
EN NUESTROS
PASES?
Cada una de las actividades desti-
nadas a cultivar, producir, distribuir y
vender drogas prohibidas por los con-
venios internacionales es ilegal y su
prctica es un delito. En su conjunto,
sin embargo, se sigue tratando de una
actividad econmica o negocio, lo
que convierte a los delincuentes en un
tipo particular de empresarios. Todo su
negocio est basado en una activi-
dad ilcita y no estn sujetos a las obli-
gaciones regulares de cualquier empre-
sario: no deben someter la calidad de
sus productos al control de alguna au-
toridad, no pagan impuestos, conquis-
tan sus cuotas de mercado mediante
la violencia e imponen sus precios por
el mismo expediente. Estas condicio-
nes les permiten liberarse de toda sub-
ordinacin que no sea la del dinero.
No se sienten obligados a mantener el
prestigio de una marca, a promover so-
cialmente su producto ni a respetar a
sus clientes. Su nico objetivo y gran
orientador es la ganancia a toda costa.
Ella motiva sus decisiones y acciones
y, en consecuencia, debiera explicar la
necesidad de aplicacin de la violencia
y la brutalidad criminal a lo largo de la
cadena de valor a la que da lugar esta
economa ilegal de drogas.
Sin embargo no ocurre as. Como
se ha demostrado en el Captulo 6
de este Informe, la fase de venta de
la economa ilegal de drogas es aque-
lla en que se agrega ms valor en ese
negocio ilegal y, presumiblemente en
consecuencia, aquella en la que se ge-
nera el mayor volumen de ganancias.
Sin embargo, no es la fase en la que es
posible encontrar mayores situaciones
de violencia y los pases destinatarios
de los fujos internacionales de drogas
no se ven aquejados por situaciones de
extrema violencia criminal asociada a
su trfco. Como hemos mostrado en
este mismo captulo, la mayor cantidad
de violencia y la mayor cantidad de vc-
timas se sita en la etapa de trnsito
de esa economa ilegal y afecta, por
consiguiente, directamente a los pases
por los cuales ese trnsito se realiza.
Esta aparente paradoja obliga a bus-
car una respuesta en las caractersticas
de los pases en los que el fenmeno
tiene lugar, ya que no es posible encon-
trarla en las caractersticas de la propia
economa ilegal. Y de esa indagacin sur-
ge una evidencia incontrovertible: existe
una manifesta diferencia entre la solidez
del Estado en aquellos pases que, en tr-
minos generales, pueden caracterizarse
como de destino del trfco internacional
de drogas controladas y aquellos que,
de manera igualmente general, pueden
caracterizarse ms bien como pases de
trnsito.
Es posible que sea esa diferencia la
que explica por qu en algunos pases
la economa ilegal de drogas da lugar a
situaciones de extrema violencia y en
otros no lo hace. Que la existencia de
grados diferenciados de violencia crimi-
nal entre nuestros pases se deba a las
capacidades diferenciadas de los Es-
tados para garantizar la proteccin de
sus ciudadanos y, principalmente, para
garantizar que las leyes sean efectiva-
mente cumplidas.
En muchos pases de nuestro He-
misferio, pero particularmente en aque-
llos que hemos caracterizado como de
trnsito de drogas controladas, existe
una cobertura geogrfca institucional
defciente, falta de coordinacin y articu-
lacin institucional, recursos fnancieros
y humanos limitados y falta de informa-
cin apropiada para guiar la defnicin e
implementacin de las polticas de segu-
ridad. Y por encima de estos problemas
e imponindose sobre todos ellos, un
bajo nivel de confanza en las institucio-
nes provocado por su debilidad, por la
corrupcin y por la impunidad.
Es esa debilidad del Estado, agu-
dizada por la accin corruptora de las
propias organizaciones criminales, el
terreno frtil en el cual esas organiza-
ciones tienden a acentuar el uso de la
violencia como forma principal de ope-
racin de su negocio. As, la violen-
cia se convierte en el nico instrumen-
to para resolver sus disputas con sus
competidores y para imponer su poder
sobre la comunidad y muchas veces
sobre el propio Estado.
El elemento central de ese deplo-
rable paisaje parece ser la impunidad.
Aun constituyendo un tipo particular,
los operadores de la economa ilegal de
drogas son, al fn y al cabo, empresa-
rios, y en esa calidad no pueden per-
der de vista la relacin costo-benefcio
de su operacin. Y resulta claro que la
certeza de la impunidad disminuye el
costo de la violencia en la misma me-
dida en que el riesgo del castigo lo au-
menta. Resulta probable que el mismo
trafcante de drogas que emplea la vio-
lencia y la crueldad como mtodo para
resolver sus disputas con competido-
res o defensores de la ley en pases en
los que no corre un riesgo real de ser
castigado por sus delitos, emplee m-
todos diferentes en pases en los que
ese castigo puede considerarse inelu-
dible.

Es la situacin de impunidad gene-
ralizada la que explica la existencia de
una cultura igualmente generalizada de
irrespeto del Estado, que coincide con
la existencia de altos ndices de vio-
lencia criminal en aquellos pases que,
tambin coincidentemente, tienden a
ser de trnsito de drogas. Dicha cul-
tura genera un crculo vicioso en que
la comunidad decide no recurrir a las
instituciones (delitos que no se denun-
cian, litigios que son resueltos priva-
damente, justicia que es tomada por
propia mano) porque la polica no per-
sigue a los delincuentes, los tribunales
no juzgan, las crceles no rehabilitan
y muchas veces sirven como refugio
de criminales que continan operando
como tales desde esos recintos.
La situacin ha sido bien resumida
en el informe conjunto del PNUD y la
OEA Nuestra Democracia
8
, en el que
se afrma que la falta de Estado es la
que explica por qu poseemos la tasa de
homicidios ms alta del mundo, por qu
el narco-crimen domina territorios e infu-
ye sobre las decisiones pblicas, por qu
hay amplias zonas de nuestros territorios
que estn fuera del alcance de la ley.
Es probable que la anterior no sea la
nica causa que explica las situaciones
diferenciadas de violencia entre nuestros
pases en relacin al Problema de las
Drogas. Que nuestras historias indivi-
duales como naciones, nuestras culturas
e idiosincrasias y sobre todo las situacio-
nes de pobreza y desigualdad social que
caracterizan a algunos pases, estn pre-
sentes tambin, de manera determinan-
te, en la explicacin de ese fenmeno.
Sin embargo, parece igualmente innega-
ble que en la base de su solucin siempre
se va a encontrar la necesidad de una
institucionalidad formal, que garantice
efectivamente la seguridad ciudadana y
vele realmente por el bienestar y la pros-
peridad de todos.
La evidencia del enorme volumen
de violencia generado por la economa
ilegal de drogas en sus diferentes eta-
pas, pero en particular la que practica
el delito organizado transnacional en
los pases de trnsito, lleva inevitable-
mente a plantear la comparacin entre
el nmero de vctimas que ella provoca
8 FCE, PNUD, OEA, 2010, p. 145
y las vctimas que genera el consumo
mismo de las drogas.
Segn cualquier patrn de compara-
cin, las cifras de muertes provocadas
por el consumo de drogas parecen mni-
mas si se cotejan con las muertes provo-
cadas por la accin criminal vinculada al
narcotrfco. El Gobierno de Mxico esti-
m que entre diciembre de 2006 y enero
de 2012 murieron alrededor de 60 mil
personas en ese pas, como resultado de
ejecuciones, enfrentamientos entre ban-
das rivales y agresiones a la autoridad
por parte de las organizaciones crimina-
les vinculadas al narcotrfco
9
. En el mis-
mo perodo la Organizacin Mundial de
la Salud (OMS) registra 563 muertes en
Mxico por sobredosis de drogas contro-
ladas. Para un ao en particular, 2010,
la misma OMS registra 137 muertes
por sobredosis de drogas controladas,
en tanto la misma fuente del Gobierno
Mexicano admite 15.273 muertes vio-
lentas presuntamente vinculadas con el
crimen organizado.
En Brasil, en tanto, el Ministerio de
Salud inform que el nmero de muer-
tes por drogas aument 65% en una
dcada, pasando de 916 en 2000 a
1.516 en 2010. Las autoridades brasi-
leas no tienen nmeros consolidados
sobre las substancias ms usadas por
las casi 25 mil personas que murieron
por intoxicacin y abuso de drogas a lo
largo de esos aos (2000-2010). En el
mismo perodo (2000-2010) se regis-
traron en Brasil 480.000 muertes por
homicidio doloso.
En todos los casos y como quiera
que se haga esta comparacin, todo
indica que el nmero de muertes pro-
vocadas por el consumo de las drogas
mismas es bastante menor que el que
proviene de delitos conexos, sean los
derivados del transporte o trfco, del
control por parte de bandas criminales
de comunidades enteras, de los deli-
tos cometidos bajo la infuencia de las
drogas o de la accin desesperada de
drogadictos que buscan dinero para sa-
tisfacer su adiccin.
9 Base de Datos de Presuntos Homicidios
Relacionados con la Delincuencia Organizada de
la Procuradura General de la Repblica. Cf www.
sergioaguayo.org/biblioteca/contandocruces/BD,pdf
ALTERNATIVAS
LEGALES Y
REGULATORIAS
09
ALTERNATIVAS
LEGALES Y
REGULATORIAS
9.
9.1 TERMINOLOGA
Prohibicin es un conjunto de leyes y
reglamentos que prohben la produccin,
venta y uso de determinadas sustancias,
excepto en circunstancias muy limitadas,
como la investigacin y el uso medicinal
clnicamente defnidos.
1
Los cambios de estas leyes para libe-
rar a los usuarios de las sanciones pena-
les son conocidos como Despenalizacin.
Con frecuencia se considera a la despe-
nalizacin simplemente como una ver-
sin menor de la disponibilidad legal para
la venta, pero las ganancias, prdidas y
cuestiones de diseo de polticas son to-
talmente diferentes. La despenalizacin
contribuye muy poco a reducir los daos
del comercio ilcito y tiene un impacto
moderado sobre los niveles de consumo.
La despenalizacin puede cambiar
dramticamente el nmero de arrestos
por violacin de las leyes de drogas, evi-
tando cargas sustanciales sobre aquellos
que son arrestados. La despenalizacin
incluye sanciones no criminales, tales
como multas o intervenciones destina-
das a disuadir a los usuarios de continuar
consumiendo drogas ilcitas.
El trmino depenalization es utili-
zado ampliamente en ingls cuando se
examinan las alternativas de los regme-
nes jurdicos, pero esta palabra no corres-
ponde exactamente al concepto des-
penalizacin sino que se refere a una
reduccin de los niveles actuales de las
1 Por ejemplo, se usa la cocana para como
un anestsico tpico para ciertos procedimientos
quirrgicos.
sanciones formales por posesin de una
droga para uso personal. Para efectos de
este Informe, ese concepto se defnir
como reduccin de sanciones.
Legalizacin se refere a un rgimen
en el que tanto la produccin como el
consumo son legales. Puede haber res-
tricciones tanto del lado de la oferta como
de la demanda, incluso con sanciones pe-
nales por violaciones. Por ejemplo, puede
ser un delito penal vender marihuana a
una persona menor de 21 aos o tener
ms de cierto nivel de la sustancia en el
cuerpo cuando se est conduciendo un
automvil. No obstante, la legalizacin
signifca que es posible para un numero-
so grupo de personas obtener drogas sin
que haya una sancin y que las drogas
sean producidas y distribuidas por algu-
nas entidades sin ninguna sancin penal.

Una dimensin que se sita entre
la posesin y el suministro es el cultivo
para el uso personal, por lo menos para la
marihuana, que se cultiva fcilmente en
pequeas cantidades. El cultivo para uso
personal podra prevenir los peligros de la
expansin del consumo asociada con la
venta comercial al detalle y permitir a las
personas producir para su propio uso y
quizs para regalarlo o compartirlo en un
pequeo colectivo. Aun en el contexto de
la prohibicin, el cultivo para el uso per-
sonal puede tener un tratamiento diferen-
te: por ejemplo los estados de Australia
que han despenalizado la posesin de la
marihuana tambin han despenalizado el
cultivo de un nmero pequeo de plantas
de marihuana
2
. En este caso la meta es
2 N. Donnelly, W. Hall, and P. Christie,
Effects of the Cannabis Expiation Notice Scheme
El Problema de las Drogas en las Amricas | 9. Alternativas Legales y Regulatorias 92
reducir el trfco de drogas y quizs los
ingresos de la delincuencia organizada.
Es interesante destacar que las con-
venciones facultan a los pases signata-
rios, principalmente de nuestro Hemisfe-
rio, a formular reservas para permitir el
on levels and patterns of cannabis use in South
Australia: evidence from National Drug Strategy Hou-
sehold Surveys 1985-95, Drug and Alcohol Review
(2000), 19(3): 2659.
uso tradicional de la hoja de coca entre
los pueblos indgenas que usan estas
sustancias controladas.
3

3 Mxico hizo una reserva, segn lo permiti-
do por el artculo 32, prrafo 4, del Convenio sobre
Sustancias Sicotrpicas de 1971, para permitir el
uso tradicional de ciertas sustancias para las etnias
indgenas en su territorio. El reciente caso de Bolivia
y el uso indgena de la hoja de coca, se complic
por el hecho de que Bolivia no hizo una reserva a la
Convencin nica sobre Estupefacientes de 1961 a
la frma o ratifcacin.
Convenciones internacionales y los rganos de control
Las opciones en materia de polticas nacionales de drogas se deciden en el contexto de trata-
dos internacionales de larga data sobre drogas. Las primeras normas internacionales sobre drogas
se concentraron en la regulacin de sustancias como el opio (Convencin de La Haya de 1912).
Sin embargo, durante los primeros aos de existencia de las polticas internacionales sobre drogas
se logr muy poco progreso respecto a la forma de organizar o consolidar una poltica internacio-
nal en este campo.
La Organizacin de las Naciones Unidas intent abordar este problema mediante la Conven-
cin nica de 1961 sobre Estupefacientes, que busc a consolidar el cumplimiento de los trata-
dos sobre la materia en un solo acuerdo global. Este tratado introdujo el sistema de listado de
estupefacientes, que es utilizado an.
Durante los 30 aos siguientes la poltica internacional de drogas fue evolucionando gradual-
mente. La Convencin nica de 1961 sobre Estupefacientes se concentr en el control de las
drogas extradas de plantas, tales como opio, marihuana y cocana. Diez aos ms tarde, debido
al aumento del uso de estas drogas, surgi el Convenio de las Naciones Unidas sobre Sustancias
Sicotrpicas (1971), que ampli las polticas internacionales para incluir sustancias sintticas, ta-
les como las anfetaminas, benzodiazepinas, barbitricos y psicodlicos. Hacia fnes de la dcada
de los aos 80, la ONU ampli su enfoque para incluir facetas del narcotrfco. La Convencin de
las Naciones Unidas contra el Trfco Ilcito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrpicas (1988)
regul los precursores qumicos y requiri a los Estados signatarios promulgar leyes contra el la-
vado de dinero y otros delitos relacionados con las drogas.
Muchas sustancias narcticas, de origen vegetal y psicotrpicas, estn incluidas en estos
tratados internacionales sobre control de drogas. La gran mayora de los gobiernos son signatarios
de estos tratados, que consideran ilegal el uso, venta, trfco y produccin de drogas tales como
la herona, cocana y cannabis. Sin embargo, cuando un Estado frma, ratifca o accede a un con-
venio, tiene el derecho de frmar con una reserva con lo que puede excluir o modifcar el efecto
legal de ciertas disposiciones del tratado en su aplicacin en ese Estado.
1

El progreso alcanzado y los desafos relacionados con el control de las drogas y las obliga-
ciones contenidas en los tratados se analizan en el mbito de la Comisin de Estupefacientes
(CND, por sus siglas en ingls), un rgano de 53 miembros de las Naciones Unidas que se rene
anualmente. La CND ofrece oportunidades para plantear enfoques especfcos para el control de
las drogas, tales como las medidas orientadas a la salud y la reduccin de la oferta. Este ltimo
aspecto se debate con frecuencia y ocupa mucho tiempo a la CND; de igual manera ha sido un
tema recurrente en el mbito de las discusiones de poltica internacional en materia de drogas.
Como resultado, recientemente,se ha acordado un creciente nmero de resoluciones sobre cues-
tiones relacionadas con la salud.
1 Por ejemplo, cuando se frm la Convencin de 1988 de las Naciones Unidas contra el Trfco Ilcito de Estupefa-
cientes y Sustancias Psicotrpicas, Per expres su reserva al prrafo 1 (a) (ii) del Artculo 3, concerniente a las infracciones
y sanciones relativas a cultivos, ya que en el convenio no se distingua claramente entre cultivos lcitos e ilcitos.
9.2 ELABORACIN Y
EVALUACIN
DE LAS POLTICAS
DE CONTROL DE
DROGAS
Las medidas de polticas cuyo prop-
sito fundamental es el control de drogas
nunca pueden ser totalmente desligadas
de los valores sociales subyacentes; en
cierta forma, refejan la desaprobacin de
la sociedad a ciertas sustancias. Tenien-
do esto en cuenta, estas polticas deben
ser evaluadas con relacin a su real ef-
cacia en diferentes dimensiones. stas
incluyen:
La proteccin de las personas y las
comunidades contra los daos rela-
cionados con las drogas, incluidos
los trastornos causados por el abu-
so de sustancias (dependencia) y
el uso en s mismo;
La mitigacin del dao a la salud de
los usuarios (por ejemplo, las sobre-
dosis);
La reduccin de las consecuen-
cias negativas en los usuarios y en
otros, debido a los accidentes cau-
sados por intoxicacin y delitos co-
nexos a las drogas; y
La prevencin de problemas de las
familias, el vecindario, los centros
de estudio y el lugar de trabajo.
Las polticas prohibicionistas buscan
cumplir con estos objetivos. Al aumen-
tar el precio de las drogas y obstaculizar
su acceso fcil, estas polticas resultaran
en un menor uso de drogas que el que
ocurrira en una sociedad en la que fuese
ms fcil y ms barato adquirirlas.
Al mismo tiempo, estas polticas de
control de drogas pueden producir daos
por s mismas:
Las regulaciones y prohibiciones,
crean oportunidades para que haya
lucro ilcito y por lo tanto la crea-
cin de empresas delictivas orga-
nizadas, con los correspondientes
riesgos para la seguridad ciudadana.
La aplicacin estricta de las prohi-
biciones puede contribuir al encar-
celamiento masivo y al aislamiento
social y generar abusos de dere-
chos humanos.
La represin de las drogas utiliza re-
cursos que se podran destinar a ac-
ciones contra otros tipos de delitos
violentos y contra la propiedad.
En consecuencia, cualquier conjunto
de polticas de drogas refeja los pros y
contras de los males que compiten: dao
debido al abuso de drogas, dao debido al
narcotrfco, dao debido a los esfuerzos
de represin y el costo presupuestario di-
recto de las propias medidas de control.
Existen polticas sociales que, no
siendo dirigidas explcitamente a reducir
el uso de drogas en la sociedad, pueden
contribuir positivamente en esa direccin.
Un sistema educativo ms efciente, una
comunidad mejor diseada, mejores pro-
gramas para capacitar a los padres en la
crianza de sus hijos y tribunales que pue-
dan administrar justicia en forma ms r-
pida y justa, pueden reducir los factores
de riesgo.
La Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes (JIFE), el rgano cuasi-judicial de
13 representantes encargado de establecer los niveles de produccin de analgsicos que fguran
en los diferentes listados de los convenios y hacer cumplir las convenciones, puede recomendar
embargos contra la produccin lcita de drogas para fnes mdicos en un pas, si determina que
ese pas est violando los tratados internacionales sobre drogas. Esta medida nunca ha sido pues-
ta en prctica.
9.3 TENDENCIAS:
DESPENALIZACIN,
REDUCCIN DE
SANCIONES Y MS
Los tratados internacionales sobre
control de drogas consideran ilegal el
uso, venta, trfco y produccin no
autorizada de drogas tales como hero-
na, cocana y cannabis. El consumo no
medicinal o para fnes investigativos de
estas sustancias es prohibido en todo
nuestro continente. Si bien las conven-
ciones prohben el consumo y venta
de ciertas drogas, la forma en que los
pases implementan estos requisitos
vara considerablemente, en particular
las leyes y penalizaciones relacionadas
con la posesin para fnes personales
4
.
Sin embargo, ningn pas permite libre-
mente la posesin o uso personal no
autorizados de sustancias que estn
prohibidas y el contrabando es an de-
comisado incluso si el individuo no es
sancionado.
En ese contexto, en algunos pases
de nuestra regin y en algunos esta-
dos de los Estados Unidos se manifes-
ta en la actualidad una tendencia a la
despenalizacin o a la reduccin de las
sanciones por posesin de drogas y de
hacer an algo ms respecto a la ma-
rihuana. Algunos ejemplos especfcos
se detallan a continuacin.
Argentina
La Corte Suprema de Justicia de
Argentina decidi por unanimidad que
es inconstitucional el segundo prrafo
del artculo 14 de la Ley Nacional de Dro-
gas (Ley No. 23.737), que penalizaba la
posesin de drogas para el uso personal
con la privacin de libertad, sujeto a
la sustitucin por medidas educativas
o tratamiento. El poder legislativo ar-
gentino est actualmente modifcando
la ley para cumplir con la sentencia de
la Corte Suprema y para ampliarla con el
propsito de que cubra otras sustancias
adems de la marihuana.
4 CICAD documento de trabajo interno de
revisin de las leyes y reglamentos en el Hemisferio
Occidental. Proyecto, octubre de 2012.
Mxico
Los artculos 477 al 480 de la Ley
General de Salud, enmendada en 2009,
establecen que el Ministerio Pblico no
enjuiciar al consumidor por la posesin
no autorizada de sustancias en cantida-
des que se consideren adecuadas para
el uso personal, aunque el arrestado
puede ser puesto en detencin preventi-
va. La autoridad gubernamental deber
informar al individuo sobre las instala-
ciones de tratamiento, deber registrar
el incidente y proveer la informacin a
las instituciones de salud.
5
Las cantida-
des fjadas para el uso personal se es-
tablecen en el artculo 479: 5 gramos
de cannabis, 2 gramos de opio, 0,5 gra-
mos de cocana, 50 miligramos de he-
rona, 0,015 miligramos de LSD o 40
miligramos de metanfetamina.
Chile
De acuerdo al artculo 4 de la Ley
20.000 de 2005, la posesin no auto-
rizada de pequeas cantidades de sus-
tancias destinadas al uso personal no
es sancionable. El uso pblico de sus-
tancias no autorizadas es considerado
una infraccin de conformidad con el
artculo 50 y se sanciona con multas,
servicio comunitario o mediante la asis-
tencia a programas de prevencin del
abuso de drogas. El tribunal es el que
determina si la cantidad en un caso es-
pecfco es para uso personal.
Brasil
La Ley de Drogas de Brasil cambi
en 2006 con el propsito de reducir las
sanciones a los usuarios de drogas e
incrementar las sanciones para los nar-
cotrafcantes. De acuerdo al artculo 28
de la Ley 11.343 de 2006, la posesin
no autorizada (incluida la adquisicin y
transporte) de sustancias para el uso
personal es considerada una infraccin
penal. Sin embargo, no se penaliza con
la privacin de libertad sino con la edu-
cacin sobre drogas, el servicio comu-
nitario y/o la asistencia obligatoria a
programas sobre abuso de drogas du-
rante un perodo de cinco meses cuan-
do se trata de la primera infraccin. El
5 Idem
tribunal podr aplicar advertencias ver-
bales y multas para asegurar la parti-
cipacin del infractor. Las cantidades
para el uso personal son determinadas
a discrecin del tribunal
6
.
Estados Unidos
Durante la dcada de los aos 70,
13 estados de los Estados Unidos elimi-
naron las sanciones penales por pose-
sin de pequeas cantidades de mari-
huana, generalmente una onza, aunque
el uso en pblico continu siendo un
delito menor. El movimiento por la des-
penalizacin fnaliz en 1978 y el si-
guiente estado en realizar ese cambio
fue Massachusetts, 30 aos despus
en 2008. En los ltimos 15 aos los
esfuerzos realizados en ese pas para
suavizar los efectos de las prohibicio-
nes de la marihuana se han concentra-
do en permitir el uso de esta droga con
fnes medicinales.
Actualmente, 18 estados y el Dis-
trito de Columbia permiten el uso de
la marihuana como un medicamento
7
.
Esta es una medida mucho ms amplia
que la simple despenalizacin porque
incluye que el estado aprueba la venta
para fnes medicinales. A la vez, cuatro
estados (California, Washington, Co-
lorado y Oregn) han considerado ini-
ciativas para legalizar la marihuana. El
6 de noviembre de 2012, votantes en
dos de ellos, Colorado y Washington,
aprobaron nuevas leyes para regular e
imponer impuestos a esta sustancia.
En la medida que lo permite la ley es-
tatal y con vigencia inmediata, en am-
bos estados los adultos pueden poseer
una cantidad limitada de marihuana. En
ambos estados, tanto los cultivadores
como los vendedores deben tener li-
cencias y pagar impuestos, de confor-
midad con las normas que entrarn en
vigor en diciembre de 2013. La venta y
posesin continuar prohibida para me-
nores de 21 aos de edad.
El estado de Washington requie-
re que la produccin, distribucin y
6 Idem.
7 Vese http://medicalmarijuana.procon.org/
view.resource.php?resourceID=000881 para ms
detalles para los 18 Estados y el Distrito de Colum-
bia.
venta sea controlada por la Junta de
Control de Bebidas Alcohlicas del Es-
tado (State Liquor Control Board). Los
comercios que vendan marihuana no
podrn vender alcohol. Se gravar con
un impuesto de 25% cada uno de los
tres niveles de transaccin: produc-
cin, venta al por mayor y venta al por
menor; adems, la venta fnal estar
sujeta al impuesto estatal de venta al
pblico. El esquema de Colorado para
la produccin y distribucin comercial
no se especifc en la iniciativa aproba-
da en el referendo. Existe un impuesto
especfco, de 15%, que grava la ven-
ta al por mayor. En Colorado -pero no
en Washington- la ley estatal tambin
permite (con vigencia inmediata) que
cualquier persona mayor de 21 aos
cultive hasta seis plantas de marihuana
(no ms de tres de ellas en la etapa
de forecimiento) en cualquier espacio
cerrado y seguro y almacene la mari-
huana producida en el lugar de cultivo.
Esta marihuana puede ser regalada (un
mximo de una onza en una sola oca-
sin), pero no puede ser vendida.
La ley federal an prohbe, sujeto
a sanciones penales, la posesin, pro-
duccin y venta de marihuana. En el
momento de emitirse el presente Infor-
me, el Departamento de Justicia toda-
va no haba indicado si iba a intentar
bloquear la aplicacin de las nuevas le-
yes estatales.
Uruguay
En junio de 2012, el Presidente
de Uruguay, Jos Mujica, anunci la
propuesta de su gobierno de enviar
un proyecto de ley al Parlamento que
legalizara y regulara el suministro de
cannabis. Dos meses despus, el 8 de
agosto, el gobierno present ofcial-
mente el proyecto de ley que incluy
un solo artculo que seala: el Esta-
do asumir el control y la regulacin
de las actividades de importacin, pro-
duccin, adquisicin a cualquier ttulo,
almacenamiento, comercializacin y
distribucin de marihuana o sus deriva-
dos, en los trminos y condiciones que
al respecto fje la reglamentacin. El
proyecto de ley mantuvo la prohibicin
de la venta de marihuana entre los ciu-
dadanos privados y el cultivo personal
para su uso y, en su lugar, propuso la
creacin de un monopolio del Estado
para la produccin, procesamiento y
distribucin de la sustancia.
Luego de varios meses de negocia-
ciones parlamentarias, el proyecto de
ley ha tenido considerables modifca-
ciones y sus detalles normativos an
se encontraban en etapa de elaboracin
durante la preparacin de este Informe.
El 18 de diciembre de 2012 el Presi-
dente Mujica anunci la postergacin
del examen del proyecto, citando la ne-
cesidad de explicar mejor la iniciativa al
pblico a raz de la publicacin de una
encuesta de opinin pblica que seala
que el 64% de los uruguayos se opo-
ne a la legalizacin de la sustancia. La
administracin aclar que esta medida
no signifca que se retira el proyecto de
ley y que el gobierno continuar exa-
minando en forma abierta la propuesta
para crear un mercado legal del can-
nabis, tal vez a partir de un proyecto
piloto de la marihuana medicinal.
9.4 LEYES SOBRE LA
DISPONIBILIDAD
Se puede aprender mucho si se
examina la forma en que las socieda-
des han tratado el problema de otras
sustancias psicoactivas. Tanto el alco-
hol como el tabaco son drogas adicti-
vas que causan un dao considerable a
la salud y la sociedad. Los efectos ne-
gativos del alcohol son muy similares
a los de la cocana porque los dos son
fsiolgicos y conductuales, as como
agudos y de largo plazo. El tabaco es
diferente; sus efectos negativos afec-
tan slo la salud y son de largo plazo.
De acuerdo a la legislacin vigente
en todo el hemisferio, el alcohol y el
tabaco estn ms o menos disponibles
como artculos de comercio, en una
cantidad no regulada para que sea con-
sumido por cualquier adulto. El alcohol
y el tabaco son objeto de una tributa-
cin especial y regulacin de venta (en
particular la prohibicin de su venta a
menores). Los consumidores de estas
drogas estn tambin sujetos a cier-
tas normas, por ejemplo para prevenir
los accidentes automovilsticos y para
prevenir la exposicin al humo de otras
personas. En el caso del tabaco, pero
no del alcohol, la reduccin del nmero
de consumidores, y especialmente de
nuevos usuarios, es una meta de pol-
tica reconocida en la mayor parte de la
regin.
Una importante alternativa aun-
que de ninguna manera la nica a
las polticas actuales hacia las drogas
controladas, tales como la cocana, he-
rona, marihuana y metanfetamina, in-
cluira legalizar una o ms de ellas para
su venta en algn tipo de forma que
no sea para uso mdico. Las variacio-
nes entre las reglas que actualmente se
aplican al tabaco y al alcohol ilustran
la amplia gama de posibles polticas
que se podran aplicar a los mercados
regulados de drogas actualmente ilci-
tas. Por ejemplo, en diversos momen-
tos y lugares, el alcohol y el tabaco (as
como el opio) han pertenecido a mo-
nopolios estatales, potencialmente un
rgimen muy diferente del que utilizan
los negocios con licencias para produ-
cir o distribuir la sustancia.
De esta manera, a pesar de que
normalmente la legalizacin es en-
tendida como si se tratara de una sola
poltica, lo cierto es que existen mu-
chos y muy diversos enfoques posibles
para legalizar una droga, algunas de las
cuales son mucho ms restrictivas que
otras. En ciertos pases el alcohol est
sujeto a una gran regulacin aunque en
muchos otros la regulacin es mnima.
Entre esas mltiples restricciones pue-
den citarse, por ejemplo, elevados im-
puestos, menos lugares para su expen-
dio, horas reducidas para el consumo y
restricciones a la publicidad comercial.
Todas estas restricciones pueden redu-
cir tanto el consumo como el dao que
provoca este producto.
8
8 T. Babor et al., Alcohol: No Ordinary Com-
modity (Oxford University Press, 2010); P. Cook,
Paying the Tab: The Costs and Benefts of Alcohol
Control (Princeton University Press, 2007).
9.5 MODELOS DE
DISPONIBILIDAD
LEGAL
Existe un nmero limitado de mode-
los que podran ser de utilidad para pro-
fundizar el anlisis sobre las alternativas
a las polticas prohibicionistas actuales
y sus posibles consecuencias. Los mo-
delos concretos varan segn la droga y
segn el pas. El modelo ms conocido
es el de los coffee shops de los Pases
Bajos, que constituye una legalizacin de
facto, aunque no lo sea de jure.
La experiencia de los holandeses con
los coffee shops ha sido un tema pol-
mico. En este momento los Pases Bajos
despus de 30 aos de fcil acceso de
los adultos presentan una tasa de uso
de marihuana que los coloca en la mitad
del grupo de los pases de Europa. El n-
mero de coffee shops ha sido reducido
a la mitad durante la ltima dcada por
los gobiernos locales, los cuales tienen la
responsabilidad de supervisin de estos
establecimientos bajo las directrices ge-
nerales del Ministerio de Justicia. Entre
las principales razones de esta reduccin
se incluye la preocupacin por la atrac-
cin de turistas extranjeros a comprar
marihuana, en particular en el sur. De
igual manera se ha tenido en considera-
cin la molestia pblica en general y las
infracciones de las disposiciones fscales
sobre estos negocios. Tanto el gobierno
conservador anterior como el ms libe-
ral que fue instalado en septiembre de
2012, han expresado que el elevado ni-
vel de las concentraciones de THC (ms
del 15%) en la droga que se vende es un
problema para los jvenes holandeses.
Otro modelo de inters es el de los
clubes sociales, de los cuales quiz el
mejor ejemplo sea el cultivo y el uso
privado de cannabis en Espaa. Estos
clubes se mantienen en una zona gris
de la ley pero, despus de una serie
de fallos de la Corte Suprema, han
sido permitidos con limitaciones desde
2002
9
. Estos clubes son grupos socia-
les no comerciales, que cultivan y dis-
9 Martn Barriuso Alonso, Cannabis social
clubs in Spain, A normalizing alternative underway,
TNI Series on Legislative Reform of Drug Policies, Nr.
9 (January 2011).
tribuyen el cannabis para satisfacer las
necesidades de consumo personal de
sus miembros. En virtud de los conve-
nios internacionales, la penalizacin de
cultivo y posesin para uso personal de
sustancias estn sujetas a limitaciones
constitucionales y, en el caso de Es-
paa, la ley no penaliza el uso privado
de una droga ni el cultivo colectivo de
cannabis, siempre y cuando no est
destinada al trfco ilcito. La membre-
sa est normalmente limitada a un cierto
nmero de adultos registrados y pagado-
res que pueden utilizar cannabis en las
instalaciones. Cada club aparentemente
puede establecer sus propios requisitos
de afliacin y sus precios internos. Se
trata de operaciones no comerciales que
buscan satisfacer las necesidades de
sus miembros, lo cual tiene la ventaja de
prevenir la comercializacin y la compe-
tencia de precios y a la vez restringir la
oferta. De acuerdo con un artculo perio-
dstico sobre un conocido club, los pre-
cios son aproximadamente la mitad del
mercado ilcito
10
.
Este modelo de club ha sido amplia-
do a otros pases; est incluido en el refe-
rndum recientemente aprobado en Co-
lorado y es parte del proyecto de ley en
Uruguay. La aplicacin de este modelo, a
diferencia de los cofee shop, no obliga a
los Estados a retirarse de los Convenios
internacionales y volver a ellos haciendo
una reserva, slo requiere cambios en la
legislacin nacional.
Los modelos de disponibilidad pro-
curan minimizar la variedad de calidad
de las diferentes drogas, en una ver-
sin del sistema de control del alcohol
que es comn en muchos pases. Bajo
este supuesto la sustancia es legal pero
slo puede venderse en lugares regis-
trados especfcamente y con licencia,
sujetos a ciertas regulaciones entre las
que se incluye la prohibicin de venta a
menores de edad. El uso es permitido
a los adultos pero existen limitaciones
respecto a circunstancias especfcas,
tales como durante la operacin de un
vehculo y en ciertos lugares de trabajo.
10 Nick Buxton, Drug club: Spains alterna-
tive cannabis economy, Red Pepper (June 2011):
http://www.redpepper.org.uk/drug-club/.
En estas condiciones, los precios
de las drogas probablemente bajen sus-
tancialmente. Un estudio de 2010, que
analiz las consecuencias de los precios
de la legalizacin de la marihuana en
California, lleg a la conclusin que los
costos de produccin son tan bajos que
el precio de la marihuana legal sin im-
puestos no sera ms del 20% del pre-
cio actual de la marihuana ilegal; es de-
cir, aproximadamente US$2 por gramo,
contra los US$12 por gramo que cuesta
la marihuana ilcita de alta potencia
11
.
Como precios ms bajos podran
promover un mayor consumo, para res-
taurar el precio actual de la marihuana
ilcita se tendra que gravar con un im-
puesto de cerca de US$300 por onza.
Esto llevara a una gran evasin imposi-
tiva, como en el caso del tabaco, don-
de se ha visto una sustantiva evasin
fscal con impuestos a valores mucho
ms bajos, de aproximadamente US$10
por onza.
Los costos materiales y de produc-
cin de la cocana y la herona son tam-
bin mnimos comparado con el actual
precio del mercado. El gobierno tendra
que imponer un enorme impuesto por
gramo para elevar los precios a niveles
cercanos a los que prevalecen actual-
mente, ofreciendo nuevamente un in-
centivo para la evasin de impuestos.
9.6 COSTOS Y
BENEFICIOS DE LAS
ALTERNATIVAS
LEGALES Y
REGULATORIAS
Las consecuencias de la disponibi-
lidad legal para bien y para mal de-
penden de la droga o drogas que estn
disponibles, de los detalles del rgimen
jurdico y de la capacidad de las insti-
tuciones gubernamentales y no guber-
namentales para regular el suministro,
moderar la demanda y manejar tanto
los trastornos por el abuso de sustan-
11 B. Kilmer, J. Caulkins, B. Bond, P. Reuter,
Reducing Drug Traffcking Revenues and Violence
in Mexico: Would Legalizing Marijuana in California
Help? (RAND, 2010).
cias como las conductas de intoxica-
cin. Cuanto mayor sea la capacidad
para tratar con las consecuencias del
uso y abuso de drogas, menor ser el
dao causado por el aumento del uso y
abuso que probablemente resulte si las
prohibiciones sobre la produccin, ven-
ta y uso son reducidas o eliminadas.
El punto clave de la poltica de al-
ternativas legales y regulatorias es el
reconocimiento de sus costos y benef-
cios, que a veces son difciles de iden-
tifcar y ms difciles an de analizar
con precisin. De ah la importancia de
reconocer explcitamente las ventajas y
desventajas y, en particular, las con-
secuencias adversas de las medidas
especfcas de combate a las drogas,
como una forma de aportar claridad a
un debate que de otro modo puede re-
sultar confuso e inconducente.
Como se ha visto, varios pases,
incluyendo algunos del Hemisferio, han
aprovechado la fexibilidad que ofrecen
las convenciones para despenalizar el
consumo de drogas y proporcionar cas-
tigos alternativos al encarcelamiento
para las infracciones relacionadas con
las drogas. La evidencia sugiere que la
despenalizacin tiene poca incidencia
en la prevalencia, aunque tiene el be-
nefcio de reducir la cantidad de casos
judiciales, los prontuarios criminales y
las tasas de encarcelamiento.
Una disponibilidad legal podra re-
ducir los costos de la justicia penal en
materia de aplicacin de las prohibicio-
nes, un tema que ha dominado los es-
timados del gasto bruto del control de
drogas en pases tan diferentes como
los Estados Unidos y Holanda
12
. Entre
los costos socioeconmicos de las dro-
gas tienden a dominar aquellos relacio-
nados con la situacin de ilegalidad y
su represin
13
. Sin embargo, los costos
12 P. Reuter, What drug policies cost:
Estimating government drug policy expenditures,
Addiction (2006), 101: 315-322.
13 Carnevale et al., The Economic Cost of
Illicit Drug Abuse: 2007, National Drug Intelligence
Center (2011). Un reciente estudio realizado en Chile
estima que alrededor de un tercio del impacto so-
cioeconomico de las drogas y el delito est explicado
por los gastos de aplicacin de las leyes sobre dro-
gas. Cf. M. Fernandez, The socioeconomic impact
of drug-related crimes in Chile, International Journal
de la represin no desapareceran por
completo con una legalizacin. Asegu-
rar que los vendedores cumplan con
las restricciones, por ejemplo que no
vendan a menores de edad, requiere el
apoyo de las fuerzas del orden, aunque
probablemente estos costos seran me-
nores de los que actualmente ocasiona
el control de drogas.
La morbilidad y mortalidad tambin
podran disminuir gracias a las drogas
legalizadas. La situacin ilegal de las
drogas es la principal causa de las so-
bredosis, tanto por la incertidumbre
acerca de la pureza de lo que se com-
pra como porque la ausencia de regu-
laciones alienta el uso de adulterantes
que pueden por s mismos provocar
efectos peligrosos. En un rgimen legal
regulado, las drogas vendidas seran
de pureza conocida y sus ingredientes
constaran en la etiqueta del producto.
El VIH, estrechamente asociado con la
inyeccin de herona, podra reducirse
considerablemente si los consumidores
de herona ya no tuviesen que escon-
der su hbito y compartir jeringas. Sin
embargo, como se desprende de la ex-
periencia de los Estados Unidos con el
abuso de los opiceos legales, el au-
mento del consumo y la dependencia
reducira algunas de estas ventajas, ya
que estas drogas an presentan ries-
gos para la salud incluso cuando la pu-
reza es conocida y su uso no tiene que
ser clandestino.
Otras consecuencias de la legaliza-
cin podran ser la reduccin del des-
orden en los mercados y la violencia
criminal, as como la reduccin de la
corrupcin en el sistema de justicia pe-
nal y de las autoridades polticas en ge-
neral. Esto supone que los pases son
capaces de poner en marcha y aplicar
sistemas efcaces de reglamentacin
que no den lugar a un gran mercado
negro paralelo de drogas, algo que pue-
de ponerse en duda a la luz de lo ex-
puesto en los Captulos 6 y 8 de este
Informe en los que se detalla el vnculo,
en muchos pases de la regin, entre
la violencia e instituciones dbiles que
estn sujetas a la penetracin de las
organizaciones de narcotrafcantes. En
of Drug Policy (2012), 23: 465-472.
el Captulo 8 se ha descrito tambin la
diversifcacin de las organizaciones
criminales en diferentes delitos eco-
nmicos depredadores (el trfco y la
trata de personas, el contrabando de
migrantes, el secuestro, la extorsin,
el trfco de armas y la piratera, entre
otros) los cuales quizs no disminuiran
e incluso podran aumentar en el caso
que haya un entorno de drogas que
est legalizado.
Se deben considerar tambin las
posibles consecuencias negativas de la
disponibilidad legal. No se puede saber
cunto aumentar efectivamente el uso
y la dependencia de drogas debido a la
legalizacin, pero es razonable suponer
que una mayor disponibilidad, en con-
diciones de legalidad especialmente
si hubiese publicidad comercial po-
dra llevar a ms gente a consumir sus-
tancias. Est demostrado que el precio
y la facilidad de venta son determinan-
tes importantes del consumo de dro-
gas lcitas, tales como el alcohol.
14
Aun
con regulacin relativamente estricta,
el resultado de la legalizacin probable-
mente sera una expansin del uso y la
dependencia.
La disponibilidad legal, aun sin pre-
cios ms bajos, posiblemente incre-
mentara la experimentacin. Algunos
de los que experimentan por primera
vez se convertiran en drogodependien-
tes. Es probable que haya un aumento
del nmero de personas que necesiten
tratamiento por las drogas, aun si las
consecuencias negativas de dependen-
cia son menores si las drogas son le-
gales.
Entre los usuarios dependientes se
encuentran padres, estudiantes, tra-
bajadores y vecinos de barrio. Por lo
tanto, el aumento de la dependencia
probablemente conduzca a un mayor
descuido y abuso de menores, un ma-
yor ausentismo escolar y laboral y me-
nor espritu comunitario en poblaciones
que no haban sido muy afectadas an-
teriormente por la dependencia de las
drogas. Cuando se trata de los estimu-
14 G. Edwards et al., Alcohol Policy and
the Public Good (Oxford: Oxford University Press,
1994).
lantes, inciden otros factores: los es-
timulantes generan una conducta vio-
lenta. Un mayor uso de estimulantes,
especialmente en combinacin con el
alcohol, podra generar ms violencia
entre los usuarios de drogas.
La distribucin de estos problemas
en la sociedad tambin es probable que
cambie. En la actualidad, en muchos
pases del hemisferio la drogodepen-
dencia y los problemas conexos estn
ms concentrados en la poblacin po-
bre y vulnerable que en la clase media;
esta concentracin podra disminuir
con la legalizacin.
9.7 OTRAS
ALTERNATIVAS
Como se ha sealado anteriormen-
te en este Informe, un problema que
afecta a muchos pases del Hemisferio
es el crecimiento de la poblacin peni-
tenciaria debido a las drogas ilcitas. La
aplicacin de la ley contra los infrac-
tores relacionados con estas drogas
consumidores, pequeos trafcantes y
ofensores dependientes de las drogas
que cometen otros crmenes genera
situaciones de sobrepoblacin de los
sistemas penitenciarios. En los Estados
Unidos, la existencia de leyes sobre
condenas obligatorias ha contribuido
al aumento explosivo en el nmero de
presos por infracciones a la ley de dro-
gas, al punto que hoy alrededor del 1%
de la poblacin adulta en edad produc-
tiva est encarcelada. La situacin ha
derivado en una gran carga fnanciera
para el pas y un problema social con
consecuencias enormes debido, entre
otras razones, al predominio de mi-
noras raciales en las crceles. Como
tambin se ha sealado ya, en Estados
Unidos, despus de los delitos contra
la propiedad, los delitos relacionados
con las drogas constituyen la catego-
ra ms importante de las detenciones
no necesariamente encarcelamien-
to-- superando a la conduccin bajo la
infuencia de las drogas.
En algunos casos, mediante alter-
nativas al encarcelamiento se pueden
compensar daos sufridos por las vcti-
mas, ofrecer benefcios a la comunidad,
tratar a la persona dependiente de dro-
gas o con enfermedad mental y rehabi-
litar al infractor dependiente de drogas.
Por ejemplo, tras ms de dos dcadas
de investigacin, existe evidencia cla-
ra de que los tribunales de tratamien-
to de drogas un modelo integral que
abarca el sistema judicial, los servicios
sociales y el tratamiento al usuario que
cometi un delito no violento- contribu-
yen a reducir la delincuencia, a dismi-
nuir las recadas en el consumo, a redu-
cir la poblacin penitenciaria y a bajar
los costos del encarcelamiento. Otras
opciones incluyen los servicios previos
al juicio, programas especfcos para la
defensa, programas de sentencias dife-
ridas y centros de medicacin. Algunos
programas especializados ofrecen al-
ternativas al encarcelamiento para po-
blaciones especfcas, como infractores
dependientes jvenes.
Los Tribunales de Tratamiento de
Drogas (TTD) conectan el sistema ju-
dicial de jueces, fscales y abogados
defensores a travs de proveedores de
servicios sociales con una estrategia de
tratamiento que aborda las causas sub-
yacentes que han conducido a la perso-
na al acto criminal: la dependencia de
las drogas. Este modelo, cuyas evalua-
ciones han demostrado su efcacia en
funcin de los costos y la reduccin del
riesgo de reincidencia, se ha empezado
a implementar en Canad, Chile, Costa
Rica, Repblica Dominicana, Jamaica,
Barbados, Trinidad y Tobago, Mxico y
Estados Unidos.
Un modelo prometedor que est
siendo puesto a prueba es el Hawaiis
Opportunity Probation with Enforce-
ment (HOPE), un programa de supervi-
sin que busca reducir el delito y el uso
de drogas por medio de la realizacin
de exmenes de deteccin del uso de
drogas, frecuentes y aleatorios, a per-
sonas bajo libertad condicional con la
advertencia de un encarcelamiento in-
mediato en caso de no aprobar el exa-
men. Otros esfuerzos que promueven
la integracin social y disminuyen la
reincidencia son aquellos que propor-
cionan tratamiento contra las drogas
a los delincuentes drogodependientes
mientras estn en prisin, y el desarro-
llo de juzgados comunitarios y juzga-
dos de reinsercin. En todos estos pro-
gramas la evidencia sugiere que para
que sean exitosos es fundamental la
participacin de actores locales y co-
munitarios.
CONTRIBUCIN
A UN DILOGO
QUE SE INICIA
10
10.
CONTRIBUCIN
A UN DILOGO
QUE SE INICIA
10.
Como se ha sealado en las pginas
introductorias, los planteamientos con-
tenidos en este Informe no constituyen
una conclusin sino el inicio de un deba-
te largamente esperado. A partir de este
momento ese debate, y las conclusiones
defnitivas que puedan derivarse de l,
pertenecen a los destinatarios de estas
refexiones y sern parte del anlisis co-
lectivo y del dilogo democrtico en cada
uno de nuestros pases.
Para fnes de ese anlisis, presenta-
mos a continuacin lo que pueden ser las
principales conclusiones de este estudio.
10.1 EL PROBLEMA DE LAS DROGAS ES UN TEMA
HEMISFRICO
1.1 Las evidencias presentadas en este Informe son claras en mostrar que las
diferentes partes que es posible distinguir en el Problema de las Drogas se pre-
sentan y afectan de manera diferenciada a los distintos pases de las Amricas.
Pero el problema involucra a todos los pases y todos tienen responsabilidades,
aunque diferenciadas, en la bsqueda de soluciones que reduzcan sustantiva-
mente la adiccin a las drogas, el riesgo para la poblacin - especialmente los
jvenes - y la violencia criminal.
1.2 El problema de salud asociado al consumo de sustancias est presente en to-
dos nuestros pases, pues en todos ellos existe evidencia de uso de drogas. Sin
embargo los efectos de ese problema en trminos del nmero de las personas
afectadas, son mayores en los pases de Norteamrica, en que ese consumo es
mayor, sin perjuicio de que el consumo est aumentando en otros paises. De
acuerdo a la informacin ofcial proporcionada por la Organizacin Mundial de la
Salud, al ordenar las causas de muerte segn su importancia los trastornos por
abuso de drogas aparecen en el lugar 15 en los pases del Norte, en el lugar 40
entre los pases andinos y en el lugar 52 en Amrica Central.
1.3 Por contraste, el impacto en la economa, las relaciones sociales, la seguridad
y la gobernabilidad democrtica es mayor en los pases de cultivo, produccin
y trnsito situados en Amrica del Sur, Amrica Central, en Mxico y en el Ca-
ribe. En los pases de Norteamrica, que son los principales lugares de destino
fnal de las sustancias trafcadas, esas manifestaciones del problema son mucho
menores.
1.4 Algunos efectos de la economa ilegal de drogas se experimentan, sin em-
bargo, de manera simultnea y anloga en todos los pases de la regin, lo que
sugiere la necesidad no slo de polticas comunes sino, eventualmente, de un
marco jurdico comn o a lo menos homogneo. Es el caso destacado de las ac-
tividades de lavado de activos en las que los delincuentes muestran ser perma-
nentemente innovadores y tienden a aprovechar todas las ventajas que brinda
la heterogeneidad legal entre nuestros pases.
El Problema de las Drogas en las Amricas | 10. Contribucin a un Dilogo que se Inicia 106
10.2 EL PROBLEMA DE LAS DROGAS ADMITE
TRATAMIENTOS DISTINTOS EN CADA UNA DE
SUS FASES Y EN LOS PASES EN LOS CUALES
ELLAS TIENEN LUGAR
2.1 Los diversos componentes del proceso deben ser tratados de manera sepa-
rada para establecer la dimensin y el impacto real de cada una de las partes
que componen el Problema de las Drogas en las Amricas, esto es el cultivo,
produccin, distribucin (o trnsito), venta y consumo de drogas controladas.
2.2 Desde la perspectiva del valor generado en cada una de esas partes, la venta
es indudablemente aquella en la que se generan mayores volmenes de ingre-
sos y ganancias, alcanzando al 65% del total generado, en tanto que los culti-
vadores y productores originales generan y perciben slo alrededor de un 1%.
2.3 Desde la perspectiva de la composicin social de los actores, tradicionalmen-
te los cultivadores han sido un eslabn muy dbil en la cadena productiva. A
pesar de que los programas de sustitucin de cultivos y desarrollo alternativo
implcitamente reconocan la necesidad de dar opciones al campesinado, la
erradicacin de los cultivos ilegales ha sido en trminos generales la meta pri-
mordial de los gobiernos, lo que ha generado fuertes reacciones sociales en los
pases andinos productores de coca y amapola.
2.4 La mayora de quienes actan como productores, trafcantes y comerciantes
de drogas, incluidos los sicarios de las bandas del delito organizado son, a su
vez, personas provenientes de reas vulnerables de nuestras sociedades y en
la mayora de los casos han sido objeto de desigualdad de oportunidades, baja
escolaridad y pobreza familiar
2.5 El consumo, si bien transversal a la sociedad, tiende a su vez a ser propor-
cionalmente mayor entre esos mismos sectores vulnerables que, por el tipo de
consumos (inhalables, cocanas fumables), suelen correr mayores riesgos a la
vez que por su misma condicin de marginalidad suelen tener un menor acceso
a procedimientos de tratamiento y rehabilitacin.
2.6 Desde la perspectiva de la violencia, la accin criminal asociada a la produc-
cin, pero principalmente al trnsito de las sustancias hacia los pases y merca-
dos de consumo fnal es abrumadoramente mayor y ms alarmante que aqulla
que generan la venta al detalle y los consumidores.
2.7 En lo relativo al consumo est bien establecido que todas las drogas son po-
tencialmente perjudiciales para la salud, incluso las legales como el alcohol y el
tabaco. Pero es tambin evidente que algunas drogas son ms perjudiciales que
otras, como la herona y las cocanas incluyendo sus versiones de clorhidrato o
fumables.
2.8 Tambin existe evidencia sufciente para afrmar que las adicciones a las
drogas causan enormes tragedias humanas. Si bien la mortalidad por uso de
drogas no es alta, s lo es la cantidad de muertes que el uso de drogas provoca
y la devastacin de familias y comunidades como resultado del consumo y el
trfco.
10.3 NO EXISTE UNA RELACIN INDISOLUBLE ENTRE
EL PROBLEMA DE LAS DROGAS Y LA SITUACIN
DE INSEGURIDAD EN QUE VIVEN MUCHOS
CIUDADANOS DE LAS AMRICAS, AUNQUE
STA ES DIFERENTE PARA CADA PAS O GRUPO
DE PASES
3.1 Las distintas partes que componen el Problema de las Drogas generan a su
vez amenazas de distinta ndole e intensidad a la seguridad de los ciudadanos.
3.2 Aunque el problema de las drogas es motivo de preocupacin en todos los
pases de la regin, la principal fuente de temor para los ciudadanos es la vio-
lencia que se genera en torno a l, unida a la accin cada vez ms extensa del
crimen organizado.
3.3 La violencia criminal asociada a la produccin y el trnsito es practicada
principalmente por bandas de delito organizado de carcter transnacional, que
pueden llegar a realizar actos de una violencia extrema y que han diversifcado
sus actividades hasta cubrir una amplia gama de delitos adems del narcotr-
fco (trfco ilcito de personas, armas, dinero, rganos, piratera intelectual,
contrabando, secuestro y extorsin).
3.4 La inseguridad originada por la actividad de estas bandas o carteles afecta
no slo a los ciudadanos en su integridad fsica y en su patrimonio, sino a la
sociedad en su conjunto, generando situaciones de corrupcin que debilitan a
las instituciones civiles y estatales y pueden llegar a afectar la gobernabilidad
democrtica de los pases.
3.5 La venta de drogas, en la que por regla general intervienen bandas distintas
de las dedicadas a la produccin y/o trnsito, no genera las situaciones de
aguda violencia que se manifestan en las fases anteriores del proceso. En esta
etapa esas situaciones de violencia estn asociadas ms bien a disputas entre
pandillas menores por el control de mercados locales de micro trfco, en todos
los pases del hemisferio.
3.6 Las situaciones de inseguridad asociadas al consumo se referen al compor-
tamiento alterado de las personas cuando consumen sustancias psicoactivas.
Dependiendo del tipo de droga, la dosis, la suceptibilidad individual y la ex-
pectativa de la experiencia que tiene el propio usuario, el consumo produce
efectos distintos (euforia, ansiedad, agitacin psicomotora, alucinaciones, deli-
rio, somnolencia, sedacin, entre muchas otras) que aunque son generalmente
nocivos, se manifestan en conductas diversas que deben atenderse en forma
individualizada.
3.7 Otra situacin de inseguridad provocada por los usuarios de drogas dice re-
lacin con los comportamientos patolgicos asociados a ese consumo y que
pueden provocar efectos graves, incluyendo accidentes de trnsito y otros,
agresiones -principalmente domsticas- , suicidios o contagios de VIH y otras
enfermedades infecciosas.
10.4 LA INSEGURIDAD AFECTA MS A AQUELLAS
SOCIEDADES EN LAS CUALES EL ESTADO NO
ESTA EN CONDICIONES DE ENTREGAR
RESPUESTAS EFICACES
4.1. Ninguna situacin de inseguriad es irresoluble, pero cada una de ellas exige
una reaccin diferente:
a) La violencia asociada al consumo, debe enfrentarse con acciones destina-
das a prevenir el uso de drogas y, en lo relativo a usuarios o dependientes
de drogas, su trato como personas afectadas por una enfermedad crnica
o recurrente y convertirlos en objeto de tratamiento y rehabilitacin.
b) La reduccin o eliminacin de la violencia e inseguridad asociadas a la venta
de drogas, tal como se hace presente en barrios y zonas socialmente vul-
nerables de Amrica Latina y el Caribe, est relacionada con la reduccin
de esa condicin de vulnerabilidad social y demanda una atencin integral
del Estado y la sociedad civil en los mbitos de la educacin, el empleo, la
igualdad de oportunidades y la habitabilidad urbana.
c) La eliminacin de la violencia y la inseguridad asociada a la actividad de
bandas del delito organizado, principalmente en pases de cultivo, produc-
cin y trnsito, dice relacin con la efcacia de la accin de los organismos
policiales, judiciales y penitenciarios.
4.2 Sin embargo, en los pases en que el fenmeno est presente de manera sig-
nifcativa, esa efcacia parece depender del necesario y urgente fortalecimiento
del conjunto de las instituciones y de la presencia del Estado. Existe una co-
bertura geogrfca institucional defciente, falta de coordinacin y articulacin
institucional, recursos fnancieros y humanos limitados y falta de informacin
apropiada para guiar la defnicin e implementacin de las polticas de seguri-
dad. La nica explicacin para el hecho de que la violencia se exprese con mu-
cha mayor fuerza en los pases de trnsito es la falta de un estado de derecho
sufciente y de instituciones policiales, judiciales y penitenciarias adecuadas,
para garantizar el cumplimiento de la ley.

4.3 La impunidad y la corrupcin estimulan la violencia, por cuanto permiten que
los delincuentes acten sobre seguro, sin preocuparse de las penas que puedan
recibir, aunque ellas aparezcan nominalmente altas. La certeza del castigo es
un disuasivo mucho ms efcaz que la magnitud de las penas.
4.4 Es la falta de estado de derecho lo que mejor explica los altos ndices de vio-
lencia por parte de las organizaciones criminales y el hecho que ellas dominen
territorios e infuyan sobre las decisiones pblicas. Por lo mismo, es all en don-
de debe ponerse el acento para terminar o a lo menos reducir drsticamente la
situacin de inseguridad que afecta a los ciudadanos.
10.5 ES NECESARIO ENFRENTAR EL CONSUMO DE
DROGAS CON UN ENFOQUE DE SALUD PBLICA
5.1 Las polticas nacionales, internacionales y hemisfricas sobre drogas han
adoptado gradualmente la visin de la dependencia como una enfermedad cr-
nica y recurrente, que requiere un enfoque orientado hacia la salud que integre
una amplia gama de intervenciones. El cambio fundamental en esta materia
reside en considerar al usuario como una vctima, un adicto crnico y no como
un delincuente o un cmplice del narcotrfco.
5.2 Estas polticas incluyen la promocin de estilos de vida saludables, la pro-
teccin de los usuarios con medidas para limitar la disponibilidad de sustancias
psicoactivas, la prevencin en sus tres principales modalidades (universal, se-
lectiva e indicada), el tratamiento, la rehabilitacin y la reinsercin social.
5.3 Sin embargo, actualmente son escasos y limitados los recursos y programas
para implementar esta visin. En general, los usuarios de drogas enfrentan sig-
nifcativos obstculos para hacer uso de servicios de tratamiento efectivo y ac-
cesible; esto incluye el acceso geogrfco, el estigma asociado con la bsqueda
del tratamiento y los altos costos. Todos estos obstculos se agravan cuando
la persona es miembro de un grupo marginado o de un grupo social vulnerable,
si tiene antecedentes penales o se le neg acceso a los servicios y benefcios
sociales.
5.4 El tratamiento sobre drogas debera estar presente en todos los niveles de
atencin general y especializada del sistema de salud, con especial nfasis en
la deteccin temprana e intervencin breve a nivel de atencin primaria. Existe
una brecha signifcativa entre la visin de salud pblica y los servicios para la
atencin de los problemas por consumo de sustancias psicoactivas en mucho
de los pases del hemisferio. Si bien varios pases han desarrollado y aprobado
normas de calidad para estos servicios, dichas normas no se aplican sistemti-
camente ni se han desarrollado sistemas de tratamiento que estn integrados
al sistema de atencin de la salud.
5.5 La despenalizacin del consumo de drogas debe ser considerada en la base
de cualquier estrategia de salud pblica. Un adicto es un enfermo crnico que
no debe ser castigado por su adiccin, sino tratado adecuadamente. Si no es
posible pasar de la noche a la maana a un cambio radical en el tratamiento de
los adictos, al menos debera comenzarse con mtodos transicionales, como
las cortes de drogas, la reduccin sustantiva de penas y la rehabilitacin. Las
medidas restrictivas de libertad son antagnicas de este enfoque y slo de-
beran usarse cuando est en riesgo la vida del adicto o cuando su conducta
constituya un riesgo para la sociedad.
10.6 EL PROBLEMA DE LAS DROGAS DEBE SER
ABORDADO DE MANERA DIFERENCIADA Y
FLEXIBLE ENTRE NUESTROS PASES, EN
FUNCIN DE LA FORMA COMO STE LOS
AFECTA EN PARTICULAR
6.1 Como consecuencia de la realizacin de este Informe y en particular de la
evidencia recopilada, emerge una afrmacin vlida y debidamente sustentada:
el Problema de las Drogas tiene manifestaciones muy diversas y su impacto es
tambin diverso en los pases y subregiones de nuestro Hemisferio. Es por ello
que enfrentarlo requiere de un enfoque mltiple, de una gran fexibilidad, de
comprensin por realidades diferentes y, por sobre todo, del convencimiento
de que, para ser exitosos, debemos mantener la unidad en la diversidad.
6.2 Es posible afrmar que las polticas pblicas que han abordado el fenmeno
de drogas en el hemisferio, cuya base fue planteada hace varias dcadas, no
han contado con la sufciente fexibilidad para incorporar nuevos conocimientos
que permitan hacerlas ms efectivas, detectar costos y daos no deseados y
asumir los evidentes cambios econmicos y culturales sobrevenidos a lo largo
del tiempo. Es preciso aplicar mtodos de generacin de evidencia, anlisis y
evaluacin que permitan aprender de los xitos y los errores, adaptar las nor-
mas a las necesidades y caractersticas de cada entorno particular y tomar en
cuenta el balance de costos y benefcios que la aplicacin de determinadas
polticas tiene para cada pas y cada sociedad, as como para el conjunto de
nuestros pases y sociedades.
6.3 Una mayor fexibilidad podra llevar a aceptar la posibilidad de transforma-
ciones de las legislaciones nacionales o de impulsar cambios en la legislacin
internacional.
a) En el terreno de las legislaciones nacionales no parecen aconsejables cam-
bios drsticos o dramticos. Sin embargo corresponde evaluar los signos
y tendencias existentes, que se inclinan a que la produccin, venta y con-
sumo de la marihuana puedan ser despenalizados o legalizados. Tarde o
temprano debern tomarse decisiones al respecto.
b) Nuestro Informe, en cambio, no encuentra ningn apoyo signifcativo, en
ningn pas, para la despenalizacin o legalizacin del trfco de las dems
drogas ilegales.
c) En el plano de las convenciones de las Naciones Unidas, las transformacio-
nes surgirn de la posibilidad que el actual sistema de control de estupe-
facientes y sustancias psicotrpicas se fexibilice y permita que las partes
exploren opciones en materia de poltica sobre drogas, que tengan en con-
sideracin conductas y tradiciones particulares de cada una de ellas.
6.4 La promocin de esas modifcaciones no debe poner en duda o cuestionar
lo avanzado hasta este momento en materia de accin colectiva en nuestro
Hemisferio, sino ms bien basarse en la identifcacin de aquello que sirve a
las necesidades de cada cual y aquello que sirve a las necesidades de todos.
En ese equilibrio entre lo individual y lo colectivo, entre la soberana nacional
y la accin multilateral, se basa toda nuestra convivencia y toda la estructura
asociativa que hemos logrado crear en el curso de nuestras historias como na-
ciones independientes pero unidas y solidarias en el mbito internacional.
COLABORADORES
Las siguientes personas participaron en la elaboracin de este Informe.
La Secretara General de la Organizacion de los Estados Americanos
agradece su inestimable colaboracion:
Pedro Abramovay
Luis Alfonzo
Andres Antilliano
Oscar Arteaga
Francisco Babn
Hernan Bernal
Edgardo Buscaglia
Marco Vinicio Cahueque
John Carnevale
Kevin Casas Zamora
Sandeep Chalwa
Fabian Chiosso
Marika Cohen
Lucia Dammert
Ivan de Rementera
Melissa Dell
Brian P. Emerson
Rafael Franzini
Roberto Gallinal
Guillermo Garca
Jaime Garca
Juan Carlos Garzon
Wolfgang Gtz
Mark Haden
L. Brad Hittle
Alejandro Hope
Martin Hopenhayn
Brendan Hughes
Martin Jelsma
David Johnson
Mark Kleiman
Aldo Lale
Julius Lang
Roberto Laserna
Angela Me
Jorge McDouall
Donald McPherson
Mara Elena Medina Mora
Efrem Milanese
Mariano Montenegro
Alejandro Montesdeoca
Plinio Perez
Marta Paredes
Peter Reuter
Adriana Rossi
Kevin Sabet
Fernando Salazar
Lisa Snchez
Zili Sloboda
Agustina Sara Suaya
Francisco Thoumi
Juan Gabriel Tokatlian
Sergio Gabriel Torres
Graciela Touze
Tara Vandergrift Morazzini
John Walsh
Coletta Youngers
CONTRIBUYENTES
Este informe se llev a cabo gracias al esfuerzo fnanciero de los siguientes gobiernos,
organismos internacionales, fundaciones y empresas privadas:
Gobierno de Brasil
Gobierno de Chile
Gobierno de Colombia
Gobierno de Estados Unidos
Gobierno de Mxico
Gobierno de Uruguay
Gobierno de Panam
Gobierno de Per
Gobierno de Trinidad y Tobago
Gobierno de Turqua
Banco Interamericano de Desarrollo
Corporacin Andina de Fomento
Fundacin Mario Santo Domingo
Pacifc Rubiales
Fundacin Bolvar
CARISM (COPA)
Fundacin Prosperidad Colectiva
Grupo Pochteca
Occidental Petroleum Corporation
Grupo Argos
Mxico Unidos Contra la Delincuencia
OAS Cataloging-in-Publication Data
Escenarios para el problema de drogas en las Amricas 2013 2025 / por el Equipo de Escenarios convocado por la
Organizacin de los Estados Americanos bajo el mandato recibido de los Jefes de Gobierno de los Estados Miembros
en la Cumbre de las Amricas de Cartagena de Indias - 2012.
p. ; cm. (OEA documentos ofciales)
ISBN 978-0-8270-5989-4
Drug abuse--America. 2. Drug control--America. 3. Drug traffc--America. 4. Drug addiction--America.
I. Organization of American States. Scenario Team. II. Organization of American States. Secretariat for Multidimensional Security.
OEA/Ser.D/XXV.3
Secretario General
Jos Miguel Insulza

All rights reserved
Todos los derechos reservados
Nosotros, los lderes de la regin sostuvimos
una invaluable discusin sobre el problema global
de las drogas. Coincidimos en la necesidad de
analizar los resultados de la actual poltica en las
Amricas y de explorar nuevos enfoques para
fortalecer esta lucha y para ser ms efectivos. Le
hemos dado un mandato a la OEA para tal fn.
Presidente de la Sexta Cumbre de las
Amricas, Juan Manuel Santos Caldern, Presidente
de la Repblica de Colombia, Cartagena de Indias, 15
abril de 2012
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Escenar i os par a el pr obl ema de dr ogas en l as Amr i cas
Declaracin del Secretario General de la OEA,
Jos Miguel Insulza
De qu se tratan los Escenarios
Trminos comunes
El Problema de las Drogas en las Amricas:
Introduccin a los Escenarios
Comparacin de los Escenarios
Los Escenarios
Juntos
Caminos
Resiliencia
Ruptura
Participantes
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Esta reunin tiene su origen en la ltima Cumbre de las Amricas,
donde los lderes y Jefes de Estado y de Gobierno llegaron a consen-
sos signifcativos sobre algunos conceptos bsicos: que el problema
de las drogas es uno de los retos ms importantes que enfrenta el
hemisferio, con su impacto en la salud pblica y el costo en que in-
curren los Estados, y con las tremendas consecuencias de violencia
que trae consigo. Segundo, que el enfoque actual, ms all de algu-
nos resultados importantes, no ha tenido xito y no est funcionando
sufcientemente bien. Y, tercero, que debemos encontrar y combinar
nuevas y mejores alternativas, sin dejar de construir sobre lo que ya
estamos haciendo, que permitan enriquecer nuestro enfoque actual
en sus distintos aspectos.
Por esto, la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno en Cartagena
nos entreg un mandato para producir dos informes: un informe ana-
ltico que analiza las tendencias actuales, las mejores prcticas y los
desafos de poltica, y un conjunto de escenarios acerca de lo que po-
dra ocurrir en el futuro y los resultados que podran preverse en cada
uno de dichos escenarios. El propsito del Informe Analtico y de los
Escenarios es ayudar a los lderes del hemisferio a encontrar mejores
formas de abordar estos retos. No es ni nuestra obligacin ni nuestra
tarea casarnos con una sola opcin de poltica o seleccionar un solo
escenario. Eso lo harn los Jefes de Estado y de Gobierno.
Para llevar a cabo la tarea de creacin de los escenarios, buscamos a
las mejores personas posibles. Naturalmente, no pudimos incluirlas a
todas. Sin embargo, pensamos que con las docenas de personas que
se encuentran aqu reunidas, hemos integrado un grupo signifcativo,
relevante y conocedor de individuos comprometidos a exigirse al
ciento por ciento en esta tarea.
Lo que necesitamos del Equipo de Escenarios es que construyan un
conjunto de escenarios de lo que es posible desarrollando un infor-
me creble, claro y honesto, con escenarios relevantes, plausibles y al
mismo tiempo desafantes, con relacin a las decisiones que podran
tomar nuestros Jefes de Estado y de Gobierno. El Informe Analtico
y de Escenarios debern abrirnos el camino hacia un nuevo dilogo
hemisfrico sobre cmo actuar.
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Los escenarios que usted encontrar a continuacin son narracio-
nes de lo que podra ocurrir en el futuro. No son pronsticos sobre
lo que va a ocurrir ni son recomendaciones sobre lo que debera
ocurrir. Son historias de lo que podra ocurrir en los prximos aos
en la problemtica de las drogas en el hemisferio, que se elabo-
raron con base en las tendencias actuales y en las variables ms
importantes en materia poltica econmica, social, cultural e inter-
nacional.
Para la construccin de los Escenarios para el Problema de las
Drogas en las Amricas 2013 2025 se reuni, en dos sesio-
nes de intenso dilogo, un equipo de destacadas personas prove-
nientes de diversos mbitos como la seguridad, el sector privado,
la salud, la educacin, las culturas indgenas, las organizaciones
internacionales, las instituciones de justicia, la sociedad civil y la
poltica, incluyendo funcionarios y ex funcionarios de gobiernos a
lo largo del hemisferio. A partir de la diversidad de experiencias y
de conceptos, el equipo formul cuatro escenarios, que tambin se
fundamentan en el Informe Analtico, preparado por un grupo de
expertos de primer nivel, y en un conjunto de entrevistas que se
realiz previamente a 75 lderes a lo largo del hemisferio, incluyen-
do Jefes de Gobierno del pasado y de la actualidad.
Las siguientes cuatro historias sobre cmo podra ser la evolucin
de la situacin actual pretenden ser relevantes, desafantes, fac-
tibles y claras, puesto que solo as sern tiles para los dilogos
estratgicos que emprendern los lderes del hemisferio sobre la
mejor forma de enfrentar la problemtica de las drogas. El prop-
sito de los cuatro escenarios, en consecuencia, es el de establecer
un marco y un lenguaje comn que respalde el dilogo, el debate
y la adopcin de decisiones de los Jefes de Gobierno y de otros
actores relevantes en cada pas y a nivel bilateral y multilateral. Su
fnalidad es la de ser un cimiento sobre el que se edifque la bs-
queda transparente y constructiva de respuestas a las siguientes
preguntas fundamentales en materia de polticas y de estrategias
de drogas: Cules son las oportunidades y los desafos actuales?
Cules son las oportunidades que podramos tener y los retos que
tendramos que afrontar en el futuro? Qu opciones tenemos?
Qu es lo que debemos hacer para enfrentar mejor el problema de
las drogas en las Amricas?
Los escenarios tienen un rol muy particular en los procesos de pla-
neacin estratgica. Son narrativas de fccin que se presentan en
conjuntos de dos o ms historias diferentes y factibles, lo que les
permite ofrecer una ventaja poltica crucial: la de ser el soporte de
un debate verdaderamente informado en el que no se compromete
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Or gani zaci n de l os Est ados Amer i canos
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a nadie con ninguna posicin poltica especfca. Los escenarios,
adems, nos permiten asumir que, aunque no podemos predecir ni
controlar el futuro, s podemos trabajar para tener alguna infuencia
en el porvenir.
En el caso particular de la problemtica de las drogas, los siguien-
tes escenarios son tiles para respaldar los dilogos que conduzcan
a la formacin de polticas y estrategias al respecto. El propsito de
tales dilogos no es el de rehacer los escenarios propuestos sino el
de usar dichos escenarios para establecer colectivamente lo que se
puede y lo que se debe hacer. Por ende, para que cada dilogo sea
lo ms productivo posible, lo mejor es que en l participe un gru-
po de actores interesados e infuyentes, que sean representativos
pero no representantes, de todo el sistema en cuestin. (Cada sis-
tema puede ser, por ejemplo, un gobierno, una ciudad, un sector,
una nacin o una regin). La diversidad es imprescindible: no se
trata de convocar solo a colegas y amigos sino tambin a descono-
cidos y a oponentes.
Hay cuatro pasos fundamentales para este tipo de dilogo basado
en los escenarios. En primer lugar, se deben presentar los escena-
rios, lo cual puede hacerse a travs de la lectura del texto original,
de diapositivas, de un relato de cada una de las historias, o de un
video. Despus, el grupo debe responder a la siguiente pregunta: si
este escenario ocurriera, qu signifcara eso para nosotros? Es la
forma que el grupo tiene para entender qu es lo que podra ocurrir
en su propio contexto y cules son las oportunidades y los desa-
fos presentes si cada uno de los escenarios se hiciera realidad. En
tercer lugar, el grupo debe resolver otra pregunta: si este escenario
ocurriera, qu podramos hacer? La respuesta se encamina, de
este modo, a establecer las distintas opciones que habra en cada
uno de los escenarios. Finalmente, el grupo debe enfocarse ya no
en el futuro sino en el presente y considerar las respuestas a la
siguiente pregunta: si estos son los escenarios posibles, qu es lo
que debemos hacer a continuacin?
Los escenarios lidian tanto con el mundo de los hechos como con el
mundo de las percepciones. Su propsito es el de recopilar y transformar
la informacin que est disponible y que sea de potencial importancia
estratgica en percepciones renovadas que conduzcan a trazar visiones
estratgicas que antes estaban fuera del alcance de nuestras mentes.
Pierre Wack, cofundador del equipo de escenarios en Ro-
yal Dutch Shell
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Despenalizacin:
Alude a la eliminacin de las sanciones penales por el consumo y
posesin no autorizada de sustancias controladas, usualmente en
cantidades lo sufcientemente reducidas como para que califquen
nicamente como dosis personal. En un rgimen con despenaliza-
cin del consumo y de la posesin, ya no hay lugar a sanciones
penales como el encarcelamiento, aunque en algunas jurisdicciones
pueden dictaminarse sanciones administrativas como multas, ser-
vicio comunitario o citaciones de comparecencia ante las respec-
tivas autoridades. En algunos lugares, el consumo y la posesin
de sustancias controladas para fnes personales ya no constituye
en absoluto una conducta punible o una infraccin de la ley y, por
ende, no se aplica ninguna sancin penal o administrativa.
Despenalizacin de hecho (a veces denominada como legaliza-
cin de hecho):
Se refere a la no aplicacin en toda su extensin de las leyes que
penalizan la produccin, distribucin o consumo de una sustancia.
Ocurre cuando el sistema de justicia penal omite la aplicacin de la
sancin, por accin o por omisin, sin haber perdido formalmente
el poder para hacerlo. Usualmente es una consecuencia de la evolu-
cin de las costumbres en una sociedad, en la que algunos hbitos
comienzan a ser aceptados socialmente a pesar de que legalmente
an sigan prohibidos. Tambin se puede deber a la sobrecarga del
sistema de justicia penal, que lleva a que no haya una interven-
cin en delitos menores debido a la necesidad de darle prioridad a
conductas criminales ms graves. En algunas jurisdicciones en las
que hay poderes legales discrecionales basados en el principio de
conveniencia (en el que a la hora de decidir cules deben ser las
prioridades de los procesos penales se procede de conformidad con
un examen de inters pblico), la prctica de evitar la aplicacin
de la ley para ciertas conductas puede formalizarse en directrices
especfcas a la polica, a los fscales y a los jueces.
Legalizacin
Hace referencia al proceso de eliminacin de las prohibiciones le-
gales sobre la produccin, la distribucin y el consumo de sustan-
cias controladas para otros propsitos diferentes a los medicinales
o los cientfcos, generalmente a travs de la sustitucin con un
mercado regulado. Es un trmino que se asocia a menudo con la
liberalizacin o con algunos regmenes en los que ha cesado la
prohibicin de ciertas drogas sin que se hayan impuesto necesaria-
mente controles estatales estrictos. Tambin se asocia en algunos
casos a los regmenes en los que se ha impuesto una regulacin
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para controlar el comercio de la produccin y la distribucin. El
trmino, por ende, se usa en este contexto para que haya mayor
claridad en nociones como las de legalizacin y regulacin o le-
galizacin de mercados libres.
Regulacin:
Es un concepto que engloba un amplio rango de marcos regula-
torios que permiten que las drogas controladas estn disponibles
legalmente para otros propsitos diferentes a los medicinales o
los cientfcos pero siempre bajo control estatal, cuyos parmetros
diferen segn los riesgos a la salud que se deriven del consumo
de cada sustancia. Los instrumentos de control administrativo pre-
vistos en cada marco regulatorio pueden incluir la prescripcin y el
despacho en farmacias, licencias condicionadas para la produccin
y la distribucin, polticas fscales para mantener el nivel de precios
que se considere adecuado, restricciones segn la edad y diversos
estndares de calidad, entre otros. Las caractersticas y el grado
de intensidad de cada marco regulatorio puede variar signifcativa-
mente, desde una regulacin leve (como, por ejemplo, la que se
establece para las bebidas con cafena) o una regulacin moderada
(como las leyes vigentes para el alcohol y el tabaco) hasta una
regulacin ms estricta (como en el caso de los opiceos por pres-
cripcin mdica).
Consumo dependiente de drogas:
Es el consumo que puede catalogarse como habitual y compulsivo
a pesar de sus efectos negativos a nivel social y sanitario.
Consumo problemtico de drogas:
Es el consumo que empieza a tener consecuencias negativas en la
salud y que causa efectos perjudiciales tanto en todos los aspectos
de la vida de la persona como en otros aspectos relacionados con
los individuos, las familias, los amigos y la sociedad.
Drogas ilcitas:
Es un trmino coloquial ms que legal, que no se utiliza en las con-
venciones respectivas de las Naciones Unidas. En la prctica, no es
fcil hacer una distincin entre drogas legales e ilegales porque hay
muchas zonas grises de por medio. En general, se puede afrmar
que no hay sustancias que per s sean ilegales pero que s pueden
ser producidas o distribuidas ilegalmente en mercados ilegales. Por
eso, un trmino ms preciso puede ser el de sustancias contro-
ladas, en el que se contemplan los usos y los mercados lcitos e
ilcitos. Es un termino distinto al de drogas controladas, que se
limitan esencialmente a las que tienen usos mdicos y cientfcos.
Tambin es distinto al de sustancias reguladas, como el tabaco y
el alcohol.
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Infractor de las leyes de drogas:
Se refere a la persona que transgrede las leyes vigentes sobre
drogas (como, por ejemplo, las leyes sobre produccin, posesin
o trfco).
Infractor drogodependiente:
Se refere a un adicto al consumo que comete un delito bajo el
efecto de las drogas o relacionado con su dependencia (como, por
ejemplo, la conduccin bajo el efecto de las drogas, la agresin o
el hurto).
Interdiccin:
Es la interceptacin de drogas de contrabando por aire, mar o tierra
por parte de las fuerzas encargadas del cumplimiento de la ley y
de garantizar la seguridad. Usualmente se hace en aguas o zonas
internacionales.
Marco Internacional para el Control de Drogas:
Es un conjunto de convenciones y organismos de las Naciones
Unidas (ONU) que rigen el control de las sustancias psicoactivas
a nivel mundial. Las convenciones han sido suscritas por todos
los pases miembros de la OEA e incluyen la Convencin nica
sobre Estupefacientes de 1961 y su correspondiente enmienda del
Protocolo de 1972, la Convencin de Sustancias Psicotrpicas de
1971 y la Convencin contra el Trfco Ilcito de Estupefacientes
y Sustancias Psicotrpicas de 1988. Los organismos incluyen la
Comisin de Estupefacientes (CND, por sus siglas en ingls), que
es el organismo de la ONU que elabora las polticas sobre drogas; la
Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes (JIFE), que
monitorea la implementacin de las Convenciones de 1961 y 1971
y del rgimen de control internacional de precursores establecido
en la Convencin de 1988; la Organizacin Mundial de la Salud
(OMS), que tiene el mandato de hacer recomendaciones sobre la
clasifcacin de la sustancias; y la Ofcina de Naciones Unidas con-
tra la Droga y el Delito (Unodc, por sus siglas en ingls), que es
la agencia encargada de implementar los programas de Naciones
Unidas.
Nuevas sustancias psicoactivas / Drogas de diseo:
Son sustancias diseadas para eludir las leyes vigentes de control
de drogas, en muchos casos a travs de la modifcacin de estruc-
turas qumicas. En la defnicin de la Unodc, son sustancias de
abuso, ya sea en forma pura o preparada que, aunque no estn
bajo el control de la Convencin nica sobre Estupefacientes de
1961 o de la Convencin sobre Sustancias Psicotrpicas de 1971,
s pueden ser una amenaza a la salud pblica.
Prevencin:
Es un concepto que aplica a los programas destinados a disuadir o
retrasar el inicio del consumo de drogas o, en caso de que ya haya
iniciado, a evitar la progresin hacia los trastornos del consumo o
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la dependencia. Es un trmino que tambin se usa en reas muy
relacionadas como prevencin del delito, prevencin de los daos
relacionados con el consumo de drogas (como, por ejemplo, el con-
tagio del VIH entre los usuarios de drogas inyectables) y desarrollo
alternativo de carcter preventivo (como los programas de desarro-
llo rural en reas que estn en riesgo de emprender actividades de
cultivo ilcito).
Prohibicin:
Es la proscripcin por parte de la ley penal del cultivo, la produc-
cin, la distribucin y la posesin no autorizada de ciertas sus-
tancias psicoactivas con propsitos diferentes a los medicinales o
cientfcos.
Reduccin del dao:
Nocin que agrupa las polticas, programas y prcticas orientadas
a mitigar las consecuencias negativas a nivel social, econmico y
sanitario que se deben al consumo de drogas psicoactivas legales
e ilegales, sin reducir necesariamente dicho consumo. La reduccin
de daos se basa en el principio de que los usuarios de drogas,
ms que la sociedad, son los principales agentes de cambio en
la reduccin de daos derivados de su consumo. La nocin fue
desarrollada originalmente para abordar principalmente los daos
directos relacionados con el consumo problemtico de drogas (es-
pecialmente para prevenir las sobredosis y el contagio de diversas
enfermedades entre los usuarios de drogas inyectables) a travs
de programas de intercambio de agujas, de tratamientos de sus-
titucin, de recetas de herona y de salas de consumo de drogas
bajo supervisin. Recientemente, tambin alude a los cambios en
las prioridades de polticas para lograr la reduccin de los daos
relacionados con el mercado ilcito y con la aplicacin de las leyes
vigentes sobre drogas, como la violencia, la corrupcin o el dete-
rioro ambiental, sin que ello implique necesariamente la reduccin
del mercado.
Tribunales para el tratamiento de la drogadiccin:
Son aquellos en los que, a partir de un calendario de metas previa-
mente defnido o de unos expedientes especialmente diseados,
se busca lograr una disminucin en la reincidencia del consumo
y en el consumo problemtico de los infractores de las leyes de
drogas. Tambin buscan incrementar las probabilidades de una re-
habilitacin exitosa de dichos infractores mediante tratamientos
tempranos, permanentes e intensivos, que se desarrollan bajo con-
trol judicial, que exigen la realizacin de pruebas peridicas de dro-
gas, que incluyen la supervisin comunitaria y que prevn tanto la
imposicin de sanciones como la prestacin de otros servicios de
recuperacin.

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De los mltiples caminos que se pueden recorrer en el futuro en el
problema de las drogas en las Amricas, el Equipo de Escenarios
ha formulado los tres escenarios que ha considerado que son ms
tiles de explorar y un cuarto escenario preventivo de ruptura que
se aade a la plataforma de discusin.
En la construccin de todos los escenarios, aunque sabemos que
el futuro es incierto, hemos partido de una certeza: en el 2025
todava habr una demanda relevante de sustancias psicoactivas,
incluyendo tanto alcohol y medicamentos como drogas produci-
das ilegalmente. Por ende, un porcentaje pequeo de los usuarios
de drogas se convertir en drogodependientes y algunos morirn,
y otros desarrollarn enfermedades o infecciones graves como el
VIH y la hepatitis C. Igualmente, persistirn las actividades ilega-
les mientras que siga existiendo la posibilidad de hacer dinero con
ellas, y por ello seguirn operando grupos delictivos organizados
en toda la regin, que se benefciarn de estas actividades ilegales.
No obstante, hay muchas incertidumbres. Incrementar o dismi-
nuir la violencia en la mayora de pases en el hemisferio? Au-
mentar el consumo problemtico de drogas y habr, por consi-
guiente, an ms presin en la infraestructura de salud pblica
de algunos pases? Para que ello no ocurra, seremos capaces de
implementar, mantener y difundir con mayor efcacia los progra-
mas de prevencin basados en la evidencia, de reduccin de daos
y de tratamiento que, en combinacin con las tendencias sociales
cambiantes y las sociedades ms inclusivas, reducirn signifcati-
vamente el consumo problemtico y sus daos en muchos pases?
Recibirn efectivamente la atencin que necesitan aquellas perso-
nas que sufren de trastornos por el abuso de las drogas?
Podemos as seguir mencionando incertidumbres. El lavado de di-
nero permanecer en su gran mayora sin ser detectado ni casti-
gado en buena parte de pases en todo el hemisferio? Apoyar la
opinin pblica los cambios propuestos a las polticas de drogas? Y
en caso de que lo haga, en qu consistirn los cambios propues-
tos? Cules sern las concesiones y los sacrifcios programticos
y presupuestales que se harn entre las variables de control de
la oferta, de marcos legales y regulatorios y de reduccin de la
demanda? Y, a propsito, se puede controlar la oferta en forma
ms integral bajo las polticas actuales o es necesario cambiar las
polticas y las estrategias? Cmo funcionarn los nuevos marcos
legales y regulatorios para las drogas actualmente ilegales que es-
tn siendo debatidos o implementados en ciertos pases? Estas
innovaciones harn parte del sistema internacional de control de
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drogas? Las nuevas drogas de diseo y la tecnologa reemplaza-
rn las drogas producidas a partir de plantas e impondrn nuevos
e inesperados desafos? O acaso tendrn benefcios inesperados,
como la expansin de opciones en los tratamientos de drogas?
De las cuestiones anteriores se desprenden desafos que pueden
ser enfrentados desde una gran variedad de enfoques posibles.
Cabe entonces preguntarse sobre cules van a ser nuestras res-
puestas ms predominantes. Construiremos las respuestas sobre
la base de aos de esfuerzos y de progresos en varias reas y pro-
curaremos trabajar juntos para fortalecer la capacidad institucional,
para ser ms efectivos contra la corrupcin y para cambiar las
prioridades y enfocarnos en la seguridad ciudadana? O acaso nos
podra esperar otro futuro, que no es mutuamente excluyente con
el anterior, en el que, mientras que algunos pases concluyen que
se deben cambiar las polticas actuales y que deben empezar a ex-
perimentar con formas de regular las drogas que actualmente son
ilegales, otros acuerdan que deben enfocarse en el fortalecimien-
to de los programas de prevencin? En pocas palabras, podra
haber un futuro en el que los pases exploran diversos caminos?
O predominar un tercer enfoque basado en la comunidad en el
que el nfasis pasa de tratar el consumo de drogas y la violencia
relacionada como un asunto legal y de seguridad a responder al
problema de las drogas mediante la consolidacin de la resiliencia
comunitaria? O acaso podra haber una ruptura en el hemisfe-
rio, un enfoque que es menos probable pero cuyo entendimiento y
anlisis es muy importante, en el que los pases que sufren altos
ndices de violencia relacionados con los esfuerzos por suprimir la
produccin, el trfco y el trnsito de drogas ilcitas optarn por
seguir su propio rumbo? Escogern estos pases abordar en forma
autnoma el reto que presentan las drogas al tratar de encontrar
un balance entre la urgencia de reducir la violencia que se perpetra
en contra de sus propias instituciones y la necesidad de establecer
mecanismos ms adecuados de cooperacin internacional?
Los siguientes escenarios Juntos, Caminos, Resiliencia y Ruptu-
ra- son la formulacin de cuatro futuros posibles que exploran las
respuestas que el hemisferio podra desplegar ante el problema de
la droga.
1
1 A menos que se indique lo contrario, todas las citas en los siguientes
casos provienen del Equipo de Escenarios o de las entrevistas a 75 lderes de
todo el hemisferio, incluyendo Jefes de Gobierno actuales y anteriores, y se ha
evitado hacer atribuciones directas de las afrmaciones correspondientes.

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Juntos Caminos Resiliencia Ruptura
Cmo se entiende
el problema de las
drogas
El problema de las
drogas es parte de
un problema mayor
de inseguridad,
con instituciones
estatales dbiles
incapaces de
controlar sus
consecuencias como
el crimen organizado,
la violencia y la
corrupcin.
El problema es que
el rgimen legal y
regulatorio actual
para controlar el uso
de drogas mediante
sanciones penales
(especialmente
arrestos y
encarcelamiento)
estn causando
demasiado dao.
El problema de
las drogas es una
manifestacin de
disfunciones sociales
y econmicas
subyacentes que
generan violencia y
adiccin.
El problema es
que los pases en
donde se producen
las drogas
(especialmente la
cocana) y aqullos
por donde se hace
el trnsito, estn
pagando costos
insoportables e
injustos.
La respuesta que
se intenta dar
Fortalecer las
capacidades de
las instituciones
judiciales y de
seguridad pblica
mediante una mayor
profesionalizacin,
mejores alianzas
con los ciudadanos,
nuevos indicadores
de xito y una
cooperacin
internacional
mejorada.
Probar y aprender
de regmenes legales
y regulatorios
alternativos, iniciando
con el cannabis.
Programas para el
fortalecimiento de
las comunidades y el
mejoramiento de la
seguridad y la salud
pblicas, creados de
abajo hacia arriba por
los gobiernos locales,
las empresas y las
organizaciones no
gubernamentales.
Algunos pases
abandonan
unilateralmente
la lucha contra (o
llegan a aceptar)
la produccin y el
trnsito de drogas
en su territorio.
Oportunidades
que presenta esa
respuesta
Mejor seguridad
ciudadana; mayor
credibilidad en
las instituciones
estatales, lo
que respalda el
incremento en la
tributacin; una
alianza hemisfrica
renovada.
Desarrollo de mejores
polticas de drogas
mediante una
experimentacin
rigurosa; los recursos
para el control de
drogas y usuarios de
drogas se reasignan
para la prevencin
y el tratamiento del
uso problemtico;
eliminacin de algunos
mercados y ganancias
del crimen mediante la
regulacin.
Comunidades ms
incluyentes, menos
violentas y ms
sanas que asumen un
rol activo en la lucha
contra las drogas y el
crimen.

Reduccin de
la violencia;
mayor atencin
a las prioridades
domsticas sobre
las internacionales;
liberacin de
recursos que
actualmente
se invierten en
seguridad y
ejecucin de la
ley.
Retos para la
implementacin de
esta respuesta
La reconstruccin
de instituciones
estatales frente
a la oposicin de
intereses arraigados;
una cooperacin
internacional
dispersa y vacilante;
el efecto globo
de las actividades
criminales
desplazndose
hacia lugares con
instituciones ms
dbiles.
Gestionar los riesgos
de la experimentacin,
especialmente en lo que
concierne a la transicin
de mercados criminales
hacia mercados
regulados (incluyendo
posibles incrementos
del uso problemtico);
lidiar con los nuevos
mercados criminales y
las nuevas tensiones
intergubernamentales
como resultado de
las diferencias de
regmenes entre
jurisdicciones.
Recursos y
capacidades
insufcientes
de muchos
gobiernos locales
y organizaciones
no-gubernamentales
para abordar estos
problemas; rezagos
antes de que esta
respuesta logre
reducir el crimen
relacionado con las
drogas.
La reduccin en
la aplicacin de
la ley permite
la expansin de
los mercados
y ganancias de
las drogas; la
cooptacin de
estados por parte
de organizaciones
criminales; los
confictos por
violaciones a
los tratados
internacionales.
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En este escenario, los principales lderes de las Amricas reconocen
expresamente el alto costo que la violencia y la criminalidad han sig-
nifcado para los pases ms vulnerables del hemisferio, en particular
para los de Centroamrica y algunos del Caribe. Existe demasiada
violencia y demasiadas vctimas inocentes. Emerge as un fuerte con-
senso: simplemente no podemos continuar con la situacin actual.
Utilizando la presentacin del estudio de la OEA sobre drogas como
catalizador, los lderes de las Amricas reconocen que, para cumplir
con sus responsabilidades compartidas, necesitan cooperar de mane-
ra ms efectiva, para as enfrentar juntos los problemas de crimina-
lidad relacionada con las drogas y para proveer mejores condiciones
de seguridad a sus ciudadanos mediante el fortalecimiento del estado
de derecho y profesionalizacin y modernizacin de las instituciones
democrticas; la priorizacin de las medidas que buscan disuadir y
desalentar la violencia; la implementacin de buenas prcticas en la
materia; y el establecimiento de nuevas y mejores relaciones entre
los ciudadanos y las instituciones del gobierno, especialmente en las
reas de aplicacin de la ley, de justicia penal y de seguridad ciudada-
na. En Juntos, el nfasis pasa del control de las drogas a la prevencin
del crimen, de la violencia y de la corrupcin.
La Regin de San Martn en Per estuvo afectada durante dos dcadas y media (1970
1995) por las actividades delictivas del narcotrfco y la violencia asociada. Actual-
mente se ha podido superar esta experiencia, como resultado del arduo trabajo y de
la voluntad de cambio de su poblacin. Los cultivos ilcitos de coca contabilizaban
28,600 hectreas en 1992 con un valor bruto equivalente al 75% de la economa
agrcola regional. En el 2011, dicha rea se redujo a 468 hectreas con un valor bruto
que solo representa el 0.71% menos del 1% de la economa agrcola regional. Este
modelo de resiliencia comunitaria requiri la interaccin de siete factores principales.
Gobernabilidad:
El Estado y los donantes internacionales, conscientes de la necesidad de establecer
confanza entre la poblacin y sus autoridades, mejoraron la capacidad de dilogo y
concertacin, generando agendas comunes entre la poblacin y las autoridades re-
gionales y locales, estableciendo la gestin pblica a partir del principio de servicio al
ciudadano, fortaleciendo las capacidades tcnicas locales para una mejor gestin de
los recursos, y promoviendo la capacidad de la poblacin para organizarse y opinar, as
como para proponer, evaluar y fscalizar la gestin pblica.
Inversin en infraestructura:
El Estado hizo una fuerte inversin en infraestructura vial y energtica que cambi la di-
nmica econmica de la regin. La produccin agropecuaria ahora est interconectada
con los mercados nacionales e internacionales y es mucho ms competitiva, lo cual ha
La solucin de este
problema no puede ser
unilateral y no puede
provenir de una sola
regin. La cooperacin es
necesaria. Esta no es la
discusin de hace quince
aos.
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abierto el camino a mayores posibilidades para un desarrollo agroindustrial. La poblacin
tambin goza de mayor acceso a los servicios bsicos, cuya calidad ha mejorado.
Desarrollo agrcola:
En los ltimos aos, un crecimiento extraordinario en la agricultura ha permitido que
el PBI per cpita regional presente uno de los crecimientos anuales ms altos en el
Per, con la ventaja de estar constituido casi exclusivamente por la actividad de pe-
queos agricultores y pequeos empresarios. El rea cosechada se ha incrementado
de 98.000 hectreas en 1996 a 279.000 hectreas en 2010.
Organizacin social:
El proceso de transformacin de San Martn est estrechamente relacionado a la
capacidad de organizarse de la poblacin para potenciar su desarrollo. Las organiza-
ciones de pequeos productores son un claro ejemplo de ello al haber logrado brindar
asistencia tcnica y crediticia a sus asociados, diversifcar e industrializar la produc-
cin, acceder a fnanciamiento de la banca nacional y extranjera, acortar la cadena
de comercializacin, conseguir reconocimientos internacionales a la calidad de sus
productos, negociar directamente en el mercado externo, califcar para el mercado
justo y orgnico (certifcaciones) y posicionarse en los mercados ms exigentes.
Cooperacin internacional:
La cooperacin internacional con una colaboracin sostenida enfocada en el aprendi-
zaje acumulativo, contina cumpliendo un rol fundamental en el proceso de cambio
en San Martn. El aporte tcnico y fnanciero internacional apoya la gobernabilidad,
la infraestructura vial y social bsica, la produccin agrcola, la asociatividad y forta-
lecimiento de organizaciones de productores, el desarrollo comunal, el acceso a ser-
vicios fnancieros, la formalizacin de la propiedad rural y la sostenibilidad ambiental.
El apoyo de la cooperacin internacional fue particularmente en los momentos en
que el Per sala de la peor poca de crisis econmica y de violencia interna de su
historia y el Estado no contaba con los recursos para atender las necesidades de la
poblacin y promover el desarrollo.
Cumplimiento de la ley:
Para evitar el resurgimiento del narcotrfco, el Estado implementa un proyecto sos-
tenido en San Martn de erradicacin programada de cultivos ilegales de coca que
incluye almcigos y plantaciones abandonadas para evitar su rehabilitacin, y que
se complementa con acciones de destruccin de laboratorios rsticos dedicados al
procesamiento de hoja de coca.
Sostenibilidad ambiental:
La regin de San Martn, producto del fujo migratorio y la expansin de los culti-
vos de coca y del narcotrfco, experiment la deforestacin de ms del 33% de
sus bosques. Esto afect la cuenca amaznica, que es la primera fuente de agua y
biodiversidad del planeta y cuyo bosque contribuye a la mayor captura de carbono
en el mundo. Para controlar y reparar el grave dao ocurrido, se estn adoptando
polticas y acciones orientadas a implementar planes para la ocupacin ordenada
del territorio, promover cultivos permanentes que eviten la agricultura migratoria,
sanear legalmente la propiedad de predios individuales y de comunidades nativas,
y atenuar el impacto ambiental recuperando las reas degradadas y preservando la
biodiversidad en las reas naturales y parques nacionales.
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En Juntos, los lderes reconocen que las metas de fortalecer y
profundizar los mecanismos de cooperacin, tanto a nivel interno
y entre las agencias nacionales y las instituciones de cada pas
como a nivel internacional y a lo largo del hemisferio, slo pueden
lograrse a travs de la construccin de confanza entre ellos y sus
ciudadanos. Es la nica forma que tienen los Gobiernos para res-
ponder de manera efectiva a la creciente amenaza que suponen las
organizaciones criminales transnacionales.
Los gobernantes se comprometen, en primer lugar, a intensifcar la
coordinacin interna para que las instituciones nacionales de segu-
ridad y de justicia trabajen mejor que antes dentro de las fronteras
que imponen sus competencias, lo cual implica tambin compartir
mayor informacin de inteligencia con los aliados internacionales.
Pases con ideas afnes deciden lanzar juntos una campaa con vo-
cacin de permanencia contra las organizaciones de crimen trans-
nacional y contra sus ms nocivas repercusiones como la violencia,
el trfco de drogas y armas y su poder corruptor, as no se hayan
logrado consensos sobre la necesidad de cambiar o fexibilizar las
leyes vigentes sobre drogas o crear un marco regulatorio alternati-
vo para el control de las drogas.
Sin perjuicio de unos pocos experimentos con cannabis a nivel
local, un eventual cambio del rgimen en vigor para el control de
la produccin, la distribucin y la posesin de drogas no goza del
apoyo ni de la mayora de los gobiernos ni del porcentaje mayori-
tario de la opinin pblica en el hemisferio. No obstante, los lde-
res del hemisferio s reconocen que las interdependencias y com-
plejidades de este problema son tan grandes que les imposibilitan
cumplir cabalmente con los objetivos trazados en las polticas de
drogas. Igualmente, aceptan que no es posible abordar las causas
subyacentes que originan la violencia y la inseguridad en la regin
sin antes reformar instituciones fundamentales en el sector de la
seguridad.
Por eso, los lideres estn dispuestos a que sus pases emprendan
un trabajo intensivo para alcanzar juntos mayor efectividad a nivel
interno y para lograr juntos que esa mayor efectividad sea tambin
posible a nivel internacional, lo que, por supuesto, implica adoptar
todas las decisiones controversiales y difciles que sean necesa-
rias para fortalecer sus respectivas instituciones de seguridad. Tras
aos de suscribir acuerdos multilaterales, se considera que la culpa
de la crisis actual no es principalmente de la legislacin ni del rgi-
men internacional vigente sobre drogas sino de la implementacin
inadecuada o incompleta de esas leyes y polticas por parte de
instituciones que son muy dbiles, o muy corruptas, o que no han
establecido las relaciones de confanza recproca imprescindibles
para responder efectivamente al desafo que imponen fenmenos
como el crimen organizado, la violencia, el trfco de drogas, la
extorsin o los delitos fnancieros.
La variable clave es la
fortaleza o debilidad de las
instituciones del Estado. En
otras palabras, la capacidad
efectiva de las sociedades
para aplicar el imperio de
la ley.
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En lugar de proponer nuevos regmenes de control de drogas, cuya
viabilidad poltica y social se considera remota o nula, los lderes
del hemisferio acuerdan reformar las instituciones estatales y coo-
perar en forma ms efectiva en mltiples mbitos. La propuesta
implica aprender constantemente del anlisis y la evaluacin de las
mejores prcticas internacionales a lo largo del hemisferio y sacar
provecho del crecimiento de las economas, pues se ha logrado en
varios casos una mejor recaudacin tributaria y una mayor cober-
tura y efciencia en el gasto social. Los aspectos fundamentales de
estas reformas incluyen mecanismos ms efectivos de colabora-
cin y de intercambio de informacin de inteligencia a nivel inter-
nacional y local, de lo cual se consuma la necesidad de desarrollar
comits interinstitucionales ms efectivos y centros de inteligencia
a nivel regional y hemisfrico que tambin garanticen mayor efec-
tividad en la cooperacin internacional.
Aunque hay un reconocimiento mayoritario de que no habr nunca
forma de evitar que existan mercados ilegales que enriquezcan a
organizaciones criminales, o que nunca se podr erradicar del todo
la corrupcin institucional en algunos sitios, la meta concertada
ms importante es la de reducir la violencia asociada al trfco il-
cito de drogas. Lo que se pretende es disminuir el poder de las or-
ganizaciones criminales y, al mismo tiempo, incrementar la solidez
y la efectividad de las instituciones democrticas y la idoneidad de
quienes trabajan en las reas de seguridad, de administracin de
justicia y en las dems instituciones encargadas de garantizar el
cumplimiento de la ley. Se trata de una meta que se puede cumplir
mucho mejor en el contexto de una mejor cooperacin internacio-
nal, sobre todo en materia de trfco y trnsito de la cocana.
Hemos logrado mostrar
que, si hay sufciente
confanza, que si los
mecanismos internacionales
estn en su lugar, que si
hay buena legislacin,
que si hay personas bien
entrenadas y equipadas que
trabajan por el imperio de
la ley y, lo ms importante,
que si hay compromiso
poltico, entonces se puede
tener mayor xito. Cuando
hubo compromiso poltico
en mi pas vimos los
resultados.

Los pases miembros de la OEA son evaluados cada dos o tres aos por la Comisin Inte-
ramericana para el Control de Abuso de Drogas (Cicad) y la OEA bajo el Mecanismo de
Evaluacin Multilateral (MEM), que en 2013 se ha enfocado en el grado de avance en la
implementacin de las acciones recomendadas en la Estrategia Hemisfrica sobre Drogas.
El MEM, producto de un mandato de la Cumbre de 1998, promueve programas en toda
la regin para asistir a los estados miembros en el fortalecimiento de sus polticas para el
control de drogas y para incrementar la cooperacin multilateral en el hemisferio.
Adicionalmente, el Departamento de Estado de los Estados Unidos ejecuta su
propio proceso anual independiente de revisin y certifcacin segn lo establecido en
sus leyes internas. Este proceso se ha sometido a revisiones posteriores pero sigue
vigente, y se expiden resoluciones presidenciales que evalan si los principales pases
de produccin o trnsito de droga han fallado manifestamente en el cumplimiento
de los acuerdos internacionales para el control de drogas. Dichos pases, en caso de un
fallo manifesto, se vuelven inelegibles para muchos tipos de asistencia externa por
parte de los Estados Unidos, a menos de que el Presidente estadounidense determine
que la provisin de ayuda es vital para sus intereses nacionales.
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Para mejorar la implementacin de las polticas sobre control de
drogas y seguridad, resulta crucial, en efecto, que haya mayor
intercambio de informacin de inteligencia a lo largo del hemisfe-
rio, ms all de las fronteras nacionales. Sin embargo, en 2013 la
cooperacin en materia de inteligencia se limita principalmente a
los acuerdos bilaterales de intercambio entre los Estados Unidos y
algunos de sus socios claves en la regin. Por ello, y en virtud de la
propuesta presentada por Mxico en 2012 de crear una comisin
para el crimen organizado en la OEA y un centro de inteligencia
regional, en 2017 los pases centroamericanos y andinos, Mxico
y otros pases de la regin comparten en forma permanente tanto
informacin de inteligencia operativa como datos necesarios para
procesos judiciales. Es algo que no hubiese sido posible sin antes
establecer unidades ms confables e idneas y procedimientos
internos que faciliten el intercambio de informacin con ms de-
terminacin y menor recelo. Con el transcurso de tiempo, estas
medidas ayudan a incrementar la confanza entre las agencias de
inteligencia de varios pases.
El intercambio de inteligencia contribuye a que las instituciones de
polica sean ms efectivas al combatir la violencia y al desmantela-
miento de organizaciones trafcantes y pandillas callejeras. En algu-
nos pases, y en forma gradual, empieza a disminuir el apoyo local
que reciben las organizaciones criminales y los ejrcitos irregulares,
no slo debido al progreso econmico sino tambin a la presencia
fsica del Estado. Las instituciones estatales, entre las que se inclu-
yen las de seguridad y de justicia, se caracterizan ahora por la es-
tricta observancia de los derechos humanos y por la transparencia
de su proceder, lo cual permite que, incluso en reas perifricas de
cultivo y produccin, los criminales tengan menor infuencia.
Entre 2015 a 2010, se lanzan varios programas de entrenamiento
a las fuerzas de polica y de seguridad con nfasis en la proteccin
de los derechos humanos, en la seguridad ciudadana y en la dig-
nidad del ser humano. Algunos de estos programas, de hecho, se
basan en modelos exitosos y ya conocidos de fuerzas policiales
comunitarias como, por ejemplo, las de Nicaragua, las de Rio de
Janeiro en Brasil y las de High Point en Carolina del Norte, Esta-
dos Unidos. Tambin se implementan en algunos pases programas
ms rigurosos para combatir la corrupcin de las fuerzas de seguri-
dad, cuya supervisin se hace acorde a mejores estndares hemis-
fricos. El xito de estos programas anticorrupcin es posible, en
parte, gracias a que se garantiza una mayor fnanciacin en materia
de seguridad y defensa, que prev una mejor cobertura de los gas-
tos operativos, mejores salarios y mejores condiciones de servicio.
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El crimen organizado genera mltiples amenazas a los estados y la sociedad. Sin em-
bargo, ha sido difcil para los Estados reprimir a estos grupos a travs de acercamientos
de cero tolerancia a las drogas y la delincuencia y, en cambio, se han producido casos
de violaciones de derechos humanos, corrupcin y abusos policiales. Algunas auto-
ridades han recurrido a estrategias ms centradas en la disuasin de la comunidad y
enfoques dirigidos selectivos, que buscan minimizar el comportamiento ms pernicioso
de los grupos delictivos (especialmente involucrados en la violencia) mientras se tole-
ran comportamientos menos dainos. Este enfoque tambin permite a las abrumadas
instituciones policiales superar los problemas de falta de recursos.
Boston, Massachusetts:
El enfoque centrado en la disuasin y basado en la comunidad se deriva principalmente
de la lucha de Boston contra las pandillas violentas en la dcada de 1990, conocida
como Operacin Alto el Fuego. Despus de un incidente particularmente letal en
1992, una coalicin de grupos de fe comenz a organizar foros agrupando delincuen-
tes involucrados en pandillas, policas, ministros de la iglesia y el personal de servicios
sociales. A los pandilleros delincuentes se les dio las opciones de aceptar la educacin
y la formacin o estar en la mira de la polica por sus actividades violentas. Esto fue
acompaado por una focalizacin muy publicitada de los grupos criminales ms violen-
tos, lo que llev a las bandas de Boston a abandonar sus altos niveles de violencia para
as evitar ser blanco de las intervenciones policiales. Con el tiempo, la violencia en las
zonas donde operan las pandillas se redujo drsticamente. Una evaluacin del proyecto
en el 2001 encontr una disminucin del 63% en la tasa mensual de homicidios entre
los jvenes.
High Point, North Carolina:
Otra ilustracin del principio es proporcionada por la ciudad de High Point en Carolina
del Norte. Durante un largo perodo de tiempo, la polica recogi informacin de los
distribuidores jvenes en el mercado local de la droga responsable de la mayor parte
de los daos y molestias asociadas, se comunic con sus padres y otras personas que
pudieran infuir en ellos, y luego se acerc a los distribuidores con los datos que ha-
ban recopilado. La polica hizo que los distribuidores fuesen conscientes de que seran
arrestados si continuaban con sus actividades delictivas. La iniciativa dio lugar a un
menor nmero de detenciones despus de dos aos y una disminucin del 25% de los
delitos violentos y contra la propiedad.
La Iniciativa de Mercado de Drogas High Point (DMI por sus siglas en ingls) depende
de la construccin de recursos de la comunidad y de los fuertes lazos pblicos como
un factor clave para ayudar a los individuos a desvincularse de la conducta criminal. La
ayuda ofrecida por las familias y la comunidad incluye la capacitacin laboral, el em-
pleo, la crianza de los hijos, guarderas, tratamiento de abuso de sustancias, la vivien-
da, el transporte y asistencia a la familia. DMI se ha expandido a ms de una docena
de ciudades de los Estados Unidos DMI implica pocas detenciones, algunas prcticas
tradicionales, y da lugar a una completa transformacin de las zonas seleccionadas.
Los resultados son inmediatos y pueden mantenerse durante aos. Los propios vecin-
darios asumen la responsabilidad de la seguridad en sus comunidades.
Santa Tecla, El Salvador:
Santa Tecla, en El Salvador, ha adoptado un enfoque similar para reducir los altos
niveles de violencia que haban sido asociados con los mercados de drogas, el crimen
organizado y las actividades de las pandillas. La municipalidad se comprometi con pla-
nes a largo plazo que darn prioridad al desarrollo social, la educacin, el desarrollo de
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Los Estados Unidos tiene
una gran capacidad de
inteligencia. Los capos que
hoy estn en la crcel han
revelado mucha informacin
estratgica. Con dicha
informacin, los Estados
Unidos pueden ayudar a
nuestros pases a escoger
dnde atacar.
Adicionalmente, algunos pases optan por crear sus propias versio-
nes de los casos de Mxico y Colombia, en los que se emprendie-
ron exitosos esfuerzos para mejorar los criterios de reclutamiento,
por ejemplo, al contratar ms graduados universitarios y al entre-
narlos en forma ms avanzada para enfrentar los crmenes relacio-
nados con lavado de activos (contadura, fnanzas y economa),
para combatir el secuestro (gestin de crisis y seguimiento, detec-
cin y rastreo), y para controlar los precursores qumicos para la
cocana y las drogas de diseo (procesos qumicos en la fabricacin
de estas drogas).
Comienza as a emerger en estos pases un nuevo modelo hemisf-
rico para las instituciones de seguridad que se basa en estndares
compartidos ms exigentes y en mayor profesionalismo. En algu-
nas instituciones pblicas hay mayor presin para adoptar ms y
mejores medidas que garanticen la transparencia y la constante
rendicin de cuentas de la administracin pblica. Hay, adems,
un nfasis renovado en la defensa del Estado de derecho y en la
confanza de los ciudadanos hacia las instituciones de gobierno.
Por otro lado, la profesionalizacin de quienes se desempean en
las fuerzas militares y de polica no solo se limita a reducir la ten-
tacin de la corrupcin: es un aliciente para profundizar el com-
promiso con el trascendental servicio pblico que prestan estas
instituciones. El mayor empoderamiento de las secciones de asun-
tos internos, que son incorporadas en forma creciente en cada ins-
titucin, asegura que los funcionarios corruptos sean detectados
y removidos antes de que puedan atentar contra los forecientes
esfuerzos de reforma institucional.
Como es evidente, el monitoreo, la evaluacin y el mejoramiento
de la efectividad de estos programas se sustenta no solo en la
mejor recoleccin e intercambio de informacin sino tambin el
desarrollo de un nuevo conjunto de mediciones. Por ejemplo, en
vez de comprobar cuntas hectreas de coca han sido erradicadas,
o cuntas toneladas de cocana han sido incautadas, o cuntas
personas han sido arrestadas, los Gobiernos y las organizaciones
internacionales empiezan a analizar hasta qu punto se ha neu-
tralizado a las organizaciones criminales, o cuntos funcionarios
infraestructura, la capacidad de construccin de la comunidad y la coordinacin entre
los organismos gubernamentales locales. Se implement un modelo de polticas comu-
nitarias que se centr en la prevencin de la violencia, con la participacin de actores
a nivel local, estatal, y nacional, as como de los ciudadanos locales, para proporcionar
una respuesta de orientacin social a los delitos violentos de drogas. El enfoque ha sido
muy popular entre los ciudadanos y ha logrado resultados positivos. Desde el inicio del
programa, Santa Tecla ha experimentado una reduccin signifcativa en sus ndices de
homicidios.
Basado en: Tackling Urban Violence in Latin America: Reversing Exclusion through Smart Policing and Social
Investment (Washington, D.C.: Washington Offce on Latin America, June, 2011); International Drug Policy
Consortium (Marzo 2012); IDPC Drug Policy Guide, 2nd Edition (London: International Drug Policy Consor-
tium); y http://www.highpointnc.gov/police/dmi_the_high_point_model.cfm.
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pblicos corruptos han sido removidos de sus cargos, o cuntas
demandas ciudadanas sobre violaciones de derechos humanos se
han traducido en condenas penales de policas o militares, o cun-
tos homicidios han sido investigados, procesados y sancionados
exitosamente, o si han cerrado las lagunas existentes en el sistema
fnanciero que facilitan el lavado de activos y la evasin fscal, o
cuntas armas han sido decomisadas y rastreadas para identifcar
su origen, o hasta dnde se la llegado en la reduccin de las tasas
de homicidios.

El signifcado de la evasin de impuestos:
Una buena parte de los fujos que salen de Mxico cada ao, estimados en US$ 42 mil
millones, llegan a los bancos en Estados Unidos. Algunos de estos bancos hacen que la
creacin de cuentas annimas sea mucho ms fcil que los centros fnancieros interna-
cionales off-shore.
1
Estos vacos en el sistema fnanciero privan al fsco de Mxico de
recibir entre US$ 7 y 12 mil millones de ingresos tributarios al ao,
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que es una suma
muy superior a los US$ 1,5 mil millones de ayuda que recibe de Estados Unidos para
combatir la violencia asociada a las drogas (la Iniciativa Mrida.)
Lavado de activos y regulacin fnanciera:
En julio de 1989, los lderes de las potencias econmicas reunidos en la Cumbre del G7
en Pars decidieron establecer el Grupo de Accin Financiera Internacional (GAFI) para
implementar una estrategia efectiva contra el lavado de dinero (AML por sus siglas en
ingls). Sin embargo, desde el inicio del rgimen del AML hay un creciente conciencia
de que no est funcionando como se deseaba.
3
Un ejemplo de ello es reciente escn-
dalo del HSBC: entre 2006 y 2010 el cartel de Sinaloa en Mxico y el cartel del Norte
del Valle en Colombia movieron ms de $881 millones a travs de una ofcina del HSBC
en Estados Unidos y otras sucursales en Mxico.
4

La mayora de los observadores sospechan que este caso es tan solo la punta del ice-
berg. Las sucursales del banco en Estados Unidos y Mxico fracasaron en monitorear
efectivamente el origen de ms de $670 mil millones en transferencias y ms de $9,4
mil millones en compras de dlares americanos hechas por HSBC Mxico. En ocasio-
nes los trafcantes depositaron cientos de miles de dlares en efectivo en un solo da
en cuentas individuales usando cajas diseadas a la medida de las dimensiones de las
ventanillas de los cajeros en sucursales del HSBC en Mxico.
5
En vez buscar una acu-
sacin criminal en contra del banco, las autoridades en Estados Unidos se aseguraron
de que HSBC pagara US$1.92 mil millones por los cargos. La multa representa menos
del 10% de la utilidad antes de impuestos (de US$20,6 mil millones) que report HSBC
en 2012.
1 How Delaware Thrives as a Corporate Tax Haven, The New York Times, June 30, 2012; http://
www.nytimes.com/2012/07/01/business/how-delaware-thrives-as-a-corporate-tax-haven.html
2 Las tasas tributarias en Mxico oscilan entre 17,5 y 30% (la tasa ms alta para el impuesto a la
renta de personas y empresas), ver: PKF Mexico Tax Guide 2012 en http://www.wipfi.com/Resources/
Images/13754.pdf
3 Blickman, Tom (2010), Countering illicit and unregulated money fows: Money laundering, tax
evasion and fnancial regulation, TNI Crime & Globalisation Debate Paper, January 2010 (http://www.undru-
gcontrol.info/images/stories/documents/crime3.pdf)
4 HSBC Mexican Branches Said to Be Traffckers Favorites, Bloomberg, December 12, 2012 (http://
www.bloomberg.com/news/2012-12-12/hsbc-mexican-branches-said-to-be-traffckers-favorites.html)
5 . http://www.justice.gov/opa/documents/hsbc/dpa-attachment-a.pdf
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En marzo de 2010, Wachovia (que pertenece al gigante fnanciero Wells Fargo) pag
a las autoridades federales US$110 millones de prdidas por permitir transacciones
relacionadas con el trfco de drogas, e incurri en una multa por no monitorear el
efectivo utilizado en el envo de 22 toneladas de cocana. Aunque se tomaron medidas
criminales contra Wachovia, pero no contra ningn individuo, el caso nunca lleg a las
cortes. El banco fue sancionado por no aplicar la supervisin adecuada a la transfe-
rencia de US$378 mil millones, una suma equivalente a un tercio del producto interno
bruto de Mxico. Segn el fscal del caso, Wachovia fagrantemente ignor nuestras
leyes bancarias y le dio a los carteles de la cocana un carta blanca para fnanciar sus
operaciones.
6
La multa total pagada por Wachovia fue aun menor que la del HSBC:
2% del las utilidades del banco por US$12,3 mil millones en 2009.
Mientras se presta particular atencin a los centros fnancieros off-shore en pases en
va de desarrollo, las principales fuentes para la evasin de impuestos, la clandestinidad
tributaria, el lavado de activos y el arbitraje regulatorio estn en los sistemas bancarios
off-shore de los pases desarrollados, segn lo manifesta la llamada Comisin Stiglitz,
creada en 2008 para asesorar a las Naciones Unidas sobre las consecuencias del de-
rrumbe fnanciero y su impacto en el desarrollo.
7
6 How a big US bank laundered billions from Mexicos murderous drug gangs, The Observer, April
3, 2011 (http://www.guardian.co.uk/world/2011/apr/03/us-bank-mexico-drug-gangs)
7 Report of the Commission of Experts of the President of the United Nations General Assembly on
Reforms of the International Monetary and Financial System; http://www.un.org/ga/econcrisissummit/docs/
FinalReport_CoE.pdf
Se revelan as muchas ventajas adicionales de construir confanza
y trabajar juntos. Se puede recopilar mucha ms informacin es-
tratgica que sirva como evidencia para mejorar la prestacin de
los servicios pblicos y para enriquecer la comprensin de quienes
formulan polticas pblicas. Las buenas practicas se difunden ms
rpidamente en los pases que implementan mediciones consisten-
tes y objetivas y que tienen una mejor nocin de lo que s funciona.
Incluso, se establece un circuito permanente de retroalimentacin
de informacin que permite mejoramientos graduales en el desem-
peo. No hay duda, adems, de que la coordinacin para medir,
evaluar y actuar aumenta la transferencia de conocimiento entre
diversos sectores y la efciencia organizacional del sistema.
Para 2020, se han logrado progresos iniciales en la lucha contra
el lavado de activos y la evasin de impuestos. A diferencia de lo
que ocurra una dcada atrs, cuando los bancos que lavaban di-
nero reciban solo una multa, ahora los ejecutivos bancarios deben
asumir plena responsabilidad penal. Ahora se tiene la certeza de
que el sistema fnanciero global, con sus inadecuadas regulaciones
y su insufciente supervisin, limit los intentos de introducir los
controles bsicos que se requeran para contrarrestar el lavado de
activos y la evasin de impuestos. En Juntos, los parasos fscales
ya no pueden operar con impunidad y se cuenta con nuevos siste-
mas computarizados diseados para analizar una gran cantidad de
datos fnancieros annimos, que son vitales para que los Gobiernos
puedan rastrear fujos de dinero sospechosos. De este modo, en
2020 los pases del hemisferio cuentan con una base tributaria ms
slida, que es usada para fnanciar el fortalecimiento de las institu-
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ciones, las reformas de los sistemas de justicia penal y las mejoras
en los servicios de prevencin, tratamiento y reduccin de daos.
Se registran disminuciones importantes en los niveles de violencia,
pues los Gobiernos logran tener un mayor control de sus territorios
y, en especial, de reas en las que histricamente no se ha podido
consolidar el imperio de la ley como en las zonas urbanas en las
que suele predominar la competencia entre pandillas. Las fuerzas
de seguridad cambian su proceder: ahora la labor de identifcar y
desarticular los carteles del narcotrfco y las organizaciones cri-
minales ms violentas se vuelve gradualmente ms prioritaria que
la de erradicar cultivos y decomisar cargamentos de droga. Se re-
gistra, adems, una ligera disminucin en el fujo total de cocana
que pasa por Centroamrica con destino a los Estados Unidos, que
se debe en parte a un pequeo cambio de trnsito hacia el Caribe.
Como puede advertirse, hay un nfasis muy fuerte en el forta-
lecimiento institucional. No obstante, los primeros resultados fa-
vorables estn en los proyectos hemisfricos a gran escala para
combatir el crimen organizado. No ocurre lo mismo a nivel local. La
corrupcin persiste localmente: los criminales siguen intimidando o
sobornando a los jueces; siguen corrompiendo a los funcionarios
para lograr la adjudicacin de grandes contratos de infraestructura;
siguen fnanciando a los infltrados en el poder judicial para dilatar
los juicios; siguen contribuyendo y participando en campaas elec-
torales. Son problemas que disminuyen paulatinamente, en buena
parte porque ahora existe un contrapeso importante en la construc-
cin de Estados ms fuertes y transparentes que hacen presencia
an en aquellas reas remotas tradicionalmente controladas por los
delincuentes.
Entre 2015 y 2025, en suma, hay avances importantes que llevan
a materializar algunos progresos en el combate contra las organi-
zaciones criminales. En primer lugar, hay ms y mejor informacin
sobre la accin de las organizaciones criminales y sobre sus opera-
ciones de lavado de activos, lo cual es decisivo para la captura de
los narcotrafcantes ms importantes. Por otro lado, se han fortale-
cido las relaciones entre las fuerzas de seguridad y los ciudadanos,
que se construyen a partir de programas intensivos anticorrupcin,
de procesos sobresalientes de entrenamiento y capacitacin, de
reducciones perceptibles de los niveles de violencia y de mayor
presencia institucional en los territorios apartados. Finalmente, se
concretan reformas selectivas en las jurisdicciones penales.
En consecuencia, los ciudadanos ahora tienen mayor confanza
y mayores expectativas sobre la transparencia pblica, sobre las
condiciones de seguridad y sobre el funcionamiento del sistema
judicial, y las instituciones empiezan a estar a la altura de esas
mayores expectativas. El progreso en la implementacin de las an-
teriores iniciativas afanza una relacin directamente proporcional
con la captura, el procesamiento y la condena de los principales
lderes de los carteles y de los criminales ms violentos en el he-
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La Convencin nica sobre Estupefacientes de Naciones Unidas de 1961 fusion todos los
tratados internacionales previos a la guerra en un solo instrumento enfocado en controlar
las drogas ms notables derivadas de plantas, tales como el opio, el cannabis y la cocana,
incluyendo la obligacin de abolir todos los usos tradicionales de las plantas las prcticas
culturales, religiosas y cuasi-mdicas generalizadas y profundamente arraigadas en los
pases en vas de desarrollo.

Diez aos despus, el incremento en el consumo de sustancias dio lugar a la Convencin
sobre Sustancias Sicotrpicas de1971, la que ampli las polticas internacionales de forma
que incluyeran sustancias sintticas como las anfetaminas, benzodiacepinas, barbitricos
y psicodlicos o alucingenos. El concepto de sustancias psicotrpicas fue inventado
como forma de excluir a la amplia gama de frmacos psicoactivos incluidos en la Conven-
cin de 1971 de los controles ms estrictos contenidos en la Convencin nica. En sus co-
mentarios a sus leyes modelo contra las drogas, el Programa Internacional de las Naciones
Unidas para el Control de Drogas (Undcp, por sus siglas en ingls), predecesor de Unodc,
recomend no utilizar la distincin artifcial en la legislacin nacional, reconociendo que la
clasifcacin internacional de drogas narcticas y sustancias sicotrpicas de acuerdo a si la
sustancia se rige por la Convencin de 1961 o la de 1971, no tiene ninguna base concep-
misferio. Lo anterior, lgicamente, tiene una repercusin en los
menores incentivos que tienen las personas para dedicarse a las
actividades ilegales, pues ahora el costo de infringir la ley es po-
tencialmente mayor.
El avance de estas polticas tambin acenta las diferencias que
hay entre distintos pases del hemisferio. Aunque ahora todos los
pases trabajan bajo el mismo marco internacional de polticas y
bajo la misma sombrilla hemisfrica en su implementacin, se hace
cada vez ms patente que algunos pases estn ms expuestos
a amenazas desestabilizadoras que otros. No es un secreto que
la construccin de instituciones ms slidas requieren de mucha
determinacin y voluntad poltica, elementos que no estn distri-
buidos uniformemente entre los pases del hemisferio o, incluso,
al interior de cada pas. La fortaleza institucional vara segn el
contexto nacional, lo que implica que las actividades ilcitas que se
realizaban en pases que han logrado avances en la implementacin
de las anteriores iniciativas se trasladan a otros pases o regiones
con mayor debilidad y menores resultados. Es un efecto globo
de la ilegalidad.
Asimismo, hay un abanico de cuestiones sobre las que resulta im-
posible lograr acuerdos entre todos los pases. No hay solucin
distinta que la de aceptar que hay diferencias y persistir en el di-
logo abierto y sincero. Que la de estar de acuerdo en estar en
desacuerdo. Hay grupos subregionales de pases que se unen para
enfrentar problemas comunes, por lo que introducen medidas es-
pecfcas que pueden obstaculizar la ejecucin de programas ms
amplios y ambiciosos a nivel hemisfrico. La cooperacin hemisf-
rica se vuelve ms efectiva, pero al mismo tiempo se vuelve ms
compleja.
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tual. La defnicin legal de muchas sustancias sicotrpicas es completamente aplicable a
las drogas narcticas, y en muchos casos, lo contrario es verdadero.
Unas 235 drogas sicoactivas, tanto provenientes de plantas como sintticas (ya sea
con efectos narcticos, estimulantes o alucingenos) se encuentran cubiertas por estos
tratados internacionales. La gran mayora de gobiernos son signatarios de estos tratados
internacionales para el control de drogas, que establecen la ilegalidad del uso, venta,
trfco y produccin de drogas como la herona, cocana y cannabis, y tambin de la me-
tadona, morfna o diazepn para cualquier fnalidad que no tenga propsitos mdicos y
cientfcos. Sin embargo, al frmar, ratifcar o acceder a un acuerdo, un Estado retiene el
derecho de frmar con reserva, la cual busca excluir o modifcar el efecto legal de ciertas
clusulas del tratado en su aplicacin a dicho Estado.
A fnales de la dcada de los 80, las Naciones Unidas ampliaron su enfoque para incluir
muchas facetas del trfco de drogas. La Convencin de las Naciones Unidas contra el
Trfco Ilcito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrpicas de 1988, regul los precurso-
res qumicos y reforz las intervenciones en contra del lavado de activos y otros delitos
relacionados con las drogas. La Convencin de 1988 reforz la obligacin de criminalizar
los delitos de drogas (excluyendo el consumo en s pero incluyendo la posesin para uso
personal) e hizo un llamado a las Partes, en el caso de delitos de trfco, para que impon-
gan sanciones que tomen en cuenta la grave naturaleza de estos delitos, tales como el
encarcelamiento u otras formas de privacin de la libertad y para que desalienten la
puesta en libertad anticipada y la libertad condicional.

La Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes (JIFE), el cuerpo cuasi-judicial
de 13 miembros individuales electos por el Consejo Econmico y Social de Naciones
Unidas (Ecosoc), tiene el mandato de monitorear el cumplimiento de las convenciones
de 1961 y 1971, as como del sistema de control de precursores bajo la Convencin
de 1988. La tarea ms importante de la Junta es administrar el sistema de estimados
y requerimientos para garantizar la disponibilidad de drogas controladas para propsitos
mdicos y cientfcos. En el caso de percibirse violaciones serias a los tratados de 1961
y 1971, la JIFE puede abrir consultas, y en caso extremo en el que las metas de la Con-
vencin se vean seriamente amenazadas, puede recomendar un embargo contra la im-
portacin y exportacin de drogas para fnes mdicos desde y hacia el pas en cuestin.
Este poder de imposicin no ha sido utilizado nunca.
1
Regularmente surgen diferencias
sobre la interpretacin del lmite de laxitud que el rgimen del tratado otorga a los pases
con respecto a las prcticas de reduccin de daos, tales como salas de consumo de
drogas y varios modelos de polticas ms indulgentes para el cannabis.
2

Es posible hacer cambios a las convenciones internacionales mediante la modifcacin o
la enmienda. La modifcacin incluye la reprogramacin de sustancias y podra hacerse
por parte de la Comisin sobre Drogas Narcticas (CND) en consulta con la Organizacin
Mundial de la Salud, y para los precursores se hara en consulta con la JIFE. La enmienda
implica una alteracin formal de las clusulas de los tratados. Cualquiera de las partes
puede proponer una enmienda a cualquiera de los tratados. Si ninguna de las otras partes
presenta su objecin a dicha enmienda dentro de los siguientes 18 o 24 meses poste-
riores a su circulacin, dependiendo del tratado afectado por la enmienda propuesta, en-
tonces la enmienda se acepta y entra en vigencia.
3
Los pases tambin pueden modifcar
sus obligaciones en los tratados de forma individual o en grupo mediante la denuncia y
1 https://www.incb.org/incb/en/treaty-compliance/index.html
2 Dave Bewley-Taylor and Martin Jelsma, The Limits of Latitude - The UN drug control conventions,
Series on Legislative Reform of Drug Policies Nr. 18, TNI/IDPC March 2012. http://undrugcontrol.info/ima-
ges/stories/documents/dlr18.pdf
3 A thorough analysis of altering the international drug control conventions is done by D. Bewley-
Taylor, Challenging the UN drug control conventions: problems and possibilities. International Journal of
Drug Policy, 2003, Vol. 14, pages 171- 179 7 See R. Room, et al, Rewriting the UN Drug Conventions.
Room et al, Cannabis Policy: Moving Beyond the Stalemate. Oxford Press (2010).
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En mi escenario positivo,
podramos enfocarnos
en los crmenes que en
realidad causan problemas.
Las personas con las que
trabajo no seran fastidiadas
y hostigadas todo el tiempo
por la polica. Nuestros
policas persiguen el fruto
del rbol que les queda ms
cerca. Los problemas que
se resuelven son los de los
nios en la esquina. Los
homicidios y crmenes de
mayor envergadura no se
solucionan.
Para 2025, ha disminuido en general la violencia relacionada con las
drogas. Ha disminuido tambin el comercio ilcito? No hay certezas
absolutas al respecto. Lo que s es claro es que las fuerzas de segu-
ridad ya no se enfocan en los distribuidores de droga de menor nivel
sino que concentran sus esfuerzos en el crimen organizado de mayor
nivel. Por ello es que enflan sus recursos al fortalecimiento institu-
cional y a la prevencin de la corrupcin. Eso no quiere decir que las
fuerzas de seguridad se hayan dado por vencido en la lucha contra
las drogas. El verdadero signifcado es que han optado por destinar
mayores esfuerzos a reducir la violencia y la corrupcin bajo un marco
renovado de cooperacin internacional.
La expectativa mayoritaria es que estos esfuerzos sern ms efecti-
vos contra el crimen organizado a largo plazo. Se considera que si los
trafcantes se percatan de que cada acto violento que perpetran atrae
mayor atencin hacia ellos y hacia sus operaciones, habr un incen-
tivo para que sean menos violentos. La conviccin, al mismo tiempo,
es que este nfasis renovado en los criminales ms violentos, com-
binado con la creciente solidez y efectividad de las instituciones de
seguridad, representa algunos progresos no slo en contra de los tra-
fcantes de droga sino tambin en contra de otros delincuentes como
los secuestradores, los extorsionistas y los trafcantes de personas.
La violencia tambin declina gracias a la creciente efectividad para
combatir el trfco ilegal de armas de fuego con el respaldo de todo
el continente. Es otro resultado de la poltica hemisfrica que refuerza
las reformas institucionales, la cooperacin internacional y el ataque
frontal contra todas las formas de crimen organizado, y no solo el
control del trfco de drogas. Es resultado, adems, de la aplicacin
de la Convencin Interamericana contra la Fabricacin y el Trfco Il-
cito de Armas de Fuego (Cifta), al que se adhieren en 2015 los nicos
dos pases que an no lo haban ratifcado: Estados Unidos y Canad.
Esta adhesin mejora la expansin de los sistemas de software para
el rastreo electrnico, que permiten a las agencias de seguridad iden-
tifcar la procedencia del arma y la persona responsable al ingresar los
nmeros de serie correspondientes en una base de datos. Al respec-
to, cabe sealar que los Gobiernos del hemisferio son cada vez ms
la re-adhesin a una reserva, tal y como hizo Bolivia recientemente. Todos estos proce-
dimientos no son fciles y usualmente se ven impugnados, pero tal y como se dijo en
el primer Informe Mundial sobre Drogas de las Naciones Unidas, las leyes e incluso
las Convenciones internacionales no estn escritas en piedra; pueden ser modifcadas
cuando la voluntad democrtica de las naciones as lo desee.
4
La Estrategia Hemisfrica sobre Drogas de 2010 respaldada por la OEA y su Plan de
Accin 2011-2015 tambin establecen un conjunto de opciones programticas de pol-
ticas que respetan los derechos humanos, promueven las reducciones en el consumo de
drogas y reconocen la dependencia a las drogas como un problema de salud pblica que
requiere una respuesta integrada.
4 United Nations International Drug Control Programme, World Drug Report, Oxford University Press
1997, ISBN 0-19-829299-6, p. 199.
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conscientes de que el trfco de armas es una causa tan importante
de la violencia como el trfco de drogas, y que la lucha contra ambos
fenmenos se debe emprender con igual intensidad.
A lo largo de la dcada varios pases han logrado ver los progresos
iniciales de sus reformas judiciales. Los cursos especiales que se han
establecido de capacitacin y entrenamiento han permitido que haya
fscales y jueces mejor preparados. Es un contraste con lo que ocurra
en el pasado, cuando los jueces no tenan la experiencia necesaria
para llevar a cabo juicios exitosos contra los sindicados de lavado de
activos. En el pasado los procesos languidecan con frecuencia, an
en los casos en los que los fscales lograban armar un caso slido.
Adicionalmente, hay mayor rigor de las regulaciones contra las lagu-
nas legales que tradicionalmente han benefciado a las corporaciones
y que facilitaban la evasin fscal. A medida que se produce mayor in-
tercambio de informacin, que se expande el entrenamiento y que se
cuenta con mayores recursos, se logra mayor madurez y efectividad
en las instituciones de seguridad y justicia.
Sin embargo, los progresos son lentos y desiguales, en parte por-
que todas estas reformas requieren fondos crecientes y, en muchos
casos, los presupuestos son muy ajustados. Por eso los lderes re-
conocen que para materializar nuevos procedimientos legales no es
sufciente con ofrecer cursos ni con cambiar las leyes. Se llega a
la certeza de que cualquier proceso de fortalecimiento institucional
requiere una inversin estable y entrenamientos y capacitaciones per-
durables en el tiempo.
Con todo, y mientras que siguen creciendo las economas de Latino-
amrica, la cooperacin regional reporta benefcios en reas adiciona-
les a las de la seguridad y el control de drogas y, particularmente, en
los procesos de construccin de institucionalidad democrtica. A su
turno, la cooperacin de sur a sur sobre entrenamiento en seguridad
tambin ha mejorado. La conclusin es que si cada pas hubiese se-
guido su propio camino en la implementacin de las polticas contra
las drogas, las soluciones a corto plazo hubiesen desembocado en el
sacrifcio de benefcios tangibles a largo plazo. Las diferencias y nece-
sidades particulares de cada regin no han sido ignoradas, puesto que
el esquema de cooperacin se ha desarrollado en mltiples niveles,
como lo ejemplifcan numerosos proyectos subregionales que se han
iniciado a lo largo del hemisferio.
En defnitiva, para 2025 el escenario de Juntos prev que muchos
pases han empezado a recuperar soberana sobre su territorio, que
se han establecido estructuras institucionales menos vulnerables a la
penetracin del crimen organizado y que se han desmantelado los car-
teles ms violentos y peligrosos. An as, la disminucin del comercio
hemisfrico de drogas sigue siendo un trabajo en proceso. Es evidente
que falta un largo trecho por recorrer, pero los avances instituciona-
les, de cooperacin internacional y de mayor compromiso hemisfrico
han permitido que el continente empiece a conocer una era menos
violenta y menos corrupta.
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En este escenario, un creciente nmero de lderes a lo largo del
hemisferio considera que los actuales enfoques para el control de
las drogas en sus pases no estn produciendo los resultados espe-
rados. Otros pases, por distintos motivos, estn menos inclinados
a llevar a cabo reformas legales y regulatorias. Como resultado,
hay una gran difcultad para establecer un consenso sobre el norte
al que debe apuntar la bsqueda de nuevos caminos de regulacin.
En vez de continuar trabajando con los mismos enfoques que siem-
pre se han utilizado, varios pases inician procesos de experimenta-
cin que, en efecto, los llevan a discrepar con las polticas vigentes
para luego construir gradualmente un nuevo consenso.
Parte del mpetu que impulsa el cambio proviene de presiones polti-
cas dentro del hemisferio, as como de la sociedad civil, los gobier-
nos, los lderes polticos, acadmicos, y otros actores del mundo
entero. Los pases del hemisferio analizan la aplicacin de diversas
polticas en materia de reduccin del dao y despenalizacin que
han probado tener resultados positivos, as como polticas menos
severas sobre cannabis que han sido implementadas en Canad,
Nueva Zelanda, Australia, Estados Unidos y en algunos pases eu-
ropeos, entre otros.
Un creciente nmero de lderes internacionales piden realizar un
debate transparente y honesto. Algunos pases hablan sobre la
necesidad de contar con nuevas perspectivas para enfrentar los
actuales desafos de la poltica sobre drogas, comenzando con el
cannabis, mientras que otros, que posiblemente son afectados en
menor grado por el uso problemtico de drogas, o por las conse-
cuencias no intencionales de la aplicacin de las polticas sobre dro-
gas, o por otros motivos, se oponen a emprender cualquier reforma
legal o regulatoria al respecto. All donde el consumo de cocana o
el trfco es el mayor problema, los lderes estn interesados, tanto
en entender qu tipo de modelos alternativos pueden ser tiles en
sus propias jurisdicciones, como en incrementar la presin sobre
pases con altos niveles de consumo para reducir la demanda de
cocana o para encontrar mejores formas de encarar el problema.
El resultado es que los pases en el hemisferio emprenden diferen-
tes caminos. Mientras que unos recorren el camino de las reformas
y las experimentaciones graduales y basadas en la evidencia dis-
ponible, otros mantienen la vigencia del marco legal y regulatorio
sobre drogas actual y enfocan sus esfuerzos en programas de re-
duccin de la demanda, a travs de la prevencin y de alternativas
al encarcelamiento. No obstante, algunos pases siguen presionan-
do para que se realicen cambios importantes en los pases de alto
consumo.
La Comisin cree que
el problema de drogas
americano ha emergido en
parte de nuestra respuesta
institucional al uso de
drogas. (...) A no ser que
se redireccione la presente
poltica, nosotros vamos
a perpetuar los mismos
problemas, tolerar los
mismos costos sociales y
llegaremos a la situacin
en la que estamos ahora,
no muy lejos del camino
que recorramos hacia
un enfoque racional,
legal y social en 1914.
(Comisin Nacional sobre
Abuso de Marihuana y
Drogas, que recomendaba
la despenalizacin del
cannabis en 1972)
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Los lderes polticos de los pases que buscan reformar la ley con-
cluyen que redoblar la aplicacin de la leyes que prohben las dro-
gas a sus ciudadanos produce mayor dao que las mismas drogas.
Entre ellos predomina la conviccin de que las polticas actuales
fallan a la hora de lograr una reduccin satisfactoria de la oferta
y demanda de drogas y, a la vez, permiten que el crimen organi-
zado tenga una fuente de ingentes recursos, lo que menoscaba
la seguridad de los ciudadanos y la integridad de la democracia.
Adems, el rpido aumento de las nuevas sustancias psicotrpicas
que aparecen en el mercado y la preocupante expansin del desvo
ilegal de las drogas farmacuticas, con las consecuencias que ello
conlleva en la salud pblica, aumentan la presin para examinar las
polticas actuales.
A su turno, en un porcentaje mayoritario de la opinin pblica en
varios pases desarrollados, que son tambin pases con altos n-
dices de consumo, se registra un cambio en el momento en que
crece la certeza de que el consumo ocasional de cannabis no es
ms nocivo, o que incluso puede ser menos nocivo, que el consu-
mo ocasional de alcohol o tabaco. Es un punto de vista que parece
que se convierte en un criterio generalizado, an si se considera
que los patrones de consumo diferen en cada pas y que en algu-
nas jurisdicciones se acusa un aumento en el nmero de personas
que ingresan a tratamiento por consumo problemtico de cannabis.
(Empero, no parece que este aumento se deba efectivamente a un
incremento en el nmero de consumidores problemticos sino que,
por el contrario, los consumidores problemticos se sienten cada
vez ms libres de buscar ayuda en nuevo contexto en el que se re-
duce la estigmatizacin y la criminalizacin y en el que hay mayor
oferta de opciones para el tratamiento.)
A nivel ms general, la opinin pblica en todo el hemisferio tam-
bin empieza a alejarse, en forma gradual y desigual, de la fuerte
oposicin que antes exista a la legalizacin de las drogas de cual-
quier tipo. Sin embargo, en algunos pases continua el rechazo
generalizado a nivel social al concepto del consumo recreacional de
las drogas, que se debe a la persistencia de las percepciones vigen-
tes sobre el nexo entre droga y crimen y a la preocupacin sobre
las consecuencias del consumo intenso y prolongado del canna-
bis. Ello no es bice para que en varios pases se empiece a creer
que el consumo no problemtico de cannabis requiere de polticas
particulares al tratarse de un caso especial que difere en buena
medida con los casos de drogas ms peligrosas como la cocana,
la metanfetamina o la herona.
El creciente inters en buscar soluciones que puedan reducir los
niveles de criminalidad organizada se traduce en la posibilidad de
tener un dilogo ms sincero y abierto sobre posibles alternativas.
El movimiento que promueve la regulacin del cannabis en Estados
Unidos origina un vigoroso debate sobre si incluir otras drogas como
la cocana y el opio en este tipo de polticas puede reducir el crimen
organizado y la violencia en los pases de origen y de trnsito.
Una buena perspectiva
sera la aceptacin de que la
prohibicin ha fracasado y
que la experimentacin con
nuevos marcos polticos se
debe fomentar. Esto puede
implicar la legalizacin,
la reduccin de daos y la
inversin en regmenes de
tratamiento. La frmula
precisa debe variar de
acuerdo con las decisiones
democrticas de cada pas.
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El debate es promovido, entre otros, por analistas del rgimen ac-
tual, que opinan que el problema principal en la actualidad no est
simplemente en la necesidad de implementar mejor las polticas
vigentes. Para ellos, el principal problema est en las leyes y po-
lticas en s mismas, algunas de las cuales, segn esta refexin,
producen un desbalance porque son mayores los costos que tienen
que lo benefcios que producen. Denuncian as que en los costos y
las consecuencias no intencionales de tal rgimen se incluyen, en-
tre otros muchos aspectos, el incremento de las cargas que deben
asumir todos los sectores del sistema de justicia penal y del siste-
ma de salud, los costos de oportunidad del gasto en la aplicacin
de la ley, el aumento de los riesgos de individuos y comunidades
asociados con el comercio y el consumo de drogas, la oportunidad
de percibir grandes utilidades por parte del crimen organizado que
lleva al lavado de activos, la corrupcin y el debilitamiento de las
instituciones democrticas. Otros, adems, opinan que el rigor en
la aplicacin de la ley y la militarizacin del control de las drogas, la
expansin del aparato de seguridad de los pases y otros aspectos
propios de lo que antes se sola denominar como guerra contra
las drogas no son coincidentes con los mejores intereses del he-
misferio.
En el transcurso de este proceso, un grupo de lderes concluye que
no habrn nunca soluciones perfectas o totalmente consistentes;
solo alternativas a los enfoques actuales que pueden ser menos da-
inas. En contraste, otros lderes manifestan de nuevo su convic-
cin de que el rgimen actual s produce resultados satisfactorios
o, al menos, que provee las oportunidades necesarias para lograr
progresos tangibles. No tienen una opinin muy favorable de la ex-
perimentacin porque creen que cualquier desviacin sustancial del
modelo vigente de control podra tener consecuencias negativas no
intencionales.
Entre los lderes gubernamentales que resuelven tener un nfasis
ms pragmtico persiste la que para muchos es la pregunta ms
importante de todas: Cmo se puede mitigar el dao causado no
solo por la produccin, el trfco y el consumo de drogas sino tam-
bin por el intento de prohibir la produccin, el trfco y el consumo
de drogas? Las respuestas, desde la ptica del pragmatismo, par-
ten de una premisa comn: el consumo problemtico de drogas es
una condicin crnica, como la diabetes, que el mundo tiene que
aprender a manejar en forma ms efectiva, pero el rgimen vigente
que impera en un gran nmero de pases lo trata como un cncer
que debe ser quirrgicamente removido, an si ello implica daar
tejidos sanos en el proceso.
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En la dcada de los 80, el trmino reduccin de daos surgi como un enfoque de
la poltica de drogas distinto de las que trataron de reducir la demanda o la oferta de
estupefacientes. La reduccin del dao ya ha sido defnida como las polticas, pro-
gramas y prcticas cuya fnalidad sea reducir las consecuencias sanitarias, sociales
y econmicas del consumo de sustancias psicoactivas legales e ilegales sin reducir
necesariamente el consumo de drogas.
1
El concepto de reduccin del dao no est
limitado a las polticas de drogas: ha sido aplicado con xito en un amplio rango de
campos, y tambin para el alcohol, el tabaco y la salud sexual.
En lo que se relaciona con las drogas, la reduccin de daos fue en un momento dado
sinnimo de ciertas iniciativas de salud pblica, tales como los esfuerzos de prevencin
del VIH entre los consumidores de drogas, principalmente a travs de intervenciones
como programas de agujas y jeringas y la terapia de sustitucin de opiceos. Con el
tiempo, sin embargo, el concepto de reduccin del dao se ampli para incluir los
daos sociales e individuales atribuidos a los esfuerzos internacionales de control de
drogas (como la encarcelacin en masa y violaciones de derechos humanos). La reduc-
cin de daos ha sido adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas
2
y por
otros foros sobre derechos humanos y la salud de Naciones Unidas
3
, por la Federacin
Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y las Sociedades Media Luna Roja
4
, por
el Plan de Emergencia de los Estados Unidos para el Alivio del SIDA (Pepfar, por sus
siglas en ingls)
5
, por el Fondo Mundial
6
, por otros donantes principales y, de una u
otra manera, por casi un centenar de pases de todo el mundo, incluyendo una docena
de Estados miembros de la OEA y de toda la Unin Europea
7
. Sin embargo, el trmino
reduccin de daos sigue siendo controvertido por la Comisin de Estupefacientes de
la ONU, en donde su uso en las resoluciones sigue generando la resistencia de algunos
Estados Miembros. La Estrategia Regional de la Organizacin Panamricana de la Sa-
lud (OPS) adopta el concepto pero tambin evita el trmino en s mismo, hablando en
cambio de servicios de apoyo para reducir las consecuencias negativas del consumo
de drogas.
8

Organismos como la OMS, Unodc y Onusida han identifcado un paquete completo
bsico de intervenciones basadas en la evidencia para los usuarios de drogas inyec-
tables.
9
Grupos de la sociedad civil han argumentado a favor de la ampliacin de la
lista de los servicios de reduccin de daos esenciales para incluir, entre otras, las
intervenciones por sobredosis, la promocin de reformas a la poltica, la reduccin
de la estigmatizacin, la reduccin de la violencia, los servicios jurdicos, las salas de
consumo de drogas y el desarrollo alternativo
10
. La aplicacin de medidas efectivas
de reduccin de daos para la cocana fumable (crack, basuco, paco) en las Amricas
se encuentra todava en una etapa inicial, con varios proyectos pioneros en curso en
Canad, Estados Unidos, Brasil, Uruguay, Argentina y Colombia.
La reduccin de daos se implementa mejor como un pilar complementario de una res-
puesta equilibrada de polticas de drogas, junto con la reduccin de la demanda y la re-
1 http://www.ihra.net/what-is-harm-reduction
2 h t t p : / / www. u n a i d s . o r g / e n / me d i a / u n a i d s / c o n t e n t a s s e t s / d o c u me n t s / d o c u -
ment/2011/06/20110610_un_a-res-65-277_en.pdf
3 http://www.ihra.net/fles/2010/06/01/BuildingConsensus.pdf
4 http://www.ifrc.org/PageFiles/96733/Red_Cross_spreading_the_light_of_science.pdf
5 http://www.pepfar.gov/documents/organization/144970.pdf
6 J.Bridge, B.M. Hunter, R. Atun, and J.V. Lazarus, Global Fund Investments in Harm Reduction
from 2002 to 2009, Int J Drug Policy, 23(4) (2012), pp. 279-85.
7 http://www.ihra.net/global-state-of-harm-reduction-2012
8 http://new.paho.org/hq/dmdocuments/2010/CD50.R2-e.pdf
9 http://www.unodc.org/documents/hiv-aids/idu_target_setting_guide.pdf
10 http://www.aidsalliance.org/includes/Publication/GPG_drug%20use_07.06.12.pdf
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Sin embargo, la concepcin y aplicacin de nuevas polticas so-
bre drogas resulta ser una tarea compleja. Cada pas experimenta
en forma diferente el problema de las drogas. La opinin pblica
tambin oscila entre varias posturas: en algunos lados se encuen-
tran movimientos que promueven reformas legales y en otros de-
fenden la intensifcacin de las intervenciones en salud basadas
en la evidencia disponible y los programas de tratamiento como
una alternativa preferible al encarcelamiento. En algunos pases,
inclusive, se respaldan enfoques mucho ms estrictos y condenas
de prisin mucho ms largas que las actuales. Otros, a su vez,
tratan de encontrar un punto intermedio estableciendo tribunales
para el tratamiento de la drogadiccin, pero sus lderes polticos
creen que todava no ha llegado el momento de proponer cambios
ms atrevidos.
duccin de la oferta. Sus defensores argumentan que es un enfoque con objetivos cla-
ros, gradual, basado en la evidencia y efciente en funcin de los costos
11
. Al reconocer
que muchas personas en todo el mundo son incapaces o no estn dispuestos a dejar
su participacin en los mercados de drogas, la reduccin de daos intenta proteger
su salud, los derechos humanos, la dignidad y el bienestar en la medida de lo posible.
11 http://www.ihra.net/what-is-harm-reduction
El problema no son las
drogas; el problema son
las leyes que prohben las
drogas y que impiden a las
personas lidiar con estos
asuntos. La criminalizacin
causa ms problemas que
las drogas en s mismas.
El principio de proporcionalidad reconocido internacionalmente exige que la respuesta
de un Estado a cualquier situacin que pueda perjudicar a la paz, el orden o el buen
gobierno sea equilibrado. En trminos de justicia penal, el principio permite el castigo
como una respuesta aceptable a la delincuencia, siempre y cuando no sea despropor-
cionada en relacin con la gravedad del delito.
Las ltimas dcadas muestran un crecimiento sin precedentes de la utilizacin del de-
recho penal para hacer frente a los mercados de drogas ilcitas en expansin, y todo el
continente americano ha visto el aumento en la aplicacin de sanciones por delitos de
drogas. En el contexto de una escalada del combate contra las drogas, y a partir de la
obligacin de aplicar las disposiciones de la Convencin sobre Trfco de 1988, todos
los pases de la regin reforzaron su legislacin para el control de drogas.
Dos indicadores demuestran claramente esta tendencia: el aumento del nmero de
actos relacionados con las drogas tipifcados en los artculos de los cdigos penales
nacionales y el aumento de la duracin de las sentencias en las prisiones, establecidas
como sentencias mnimas y mximas para esas conductas. El primero de ellos se multi-
plic por diez, lo que le facilit a los gobiernos a encarcelar a una gama ms amplia de
actores en los mercados de drogas, la mayora de ellos consumidores y comerciantes
en pequea escala, a menudo con penas que superan por mucho la gravedad del delito.
En el mbito de las sanciones penales, las primeras leyes de control de drogas incluyen
sentencias menores de hasta dos aos de prisin, o incluso ninguna pena de prisin,
pero la severidad de las sanciones se ha multiplicado en las ltimas dcadas. Un es-
tudio de siete pases de Amrica Latina encontr que, en 1950, el total de las penas
en los siete pases fue de 34 aos para la mxima y 4.5 aos para la mnima, con una
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Lo que algunos perciben es que el rgimen internacional sobre dro-
gas vigente es una buena opcin para algunos pases pero genera
problemas muy graves para otros. Por ejemplo, enuncian que los
daos y los costos relacionados con el consumo de drogas en la
regin no se distribuyen equitativamente y no tienen la misma re-
percusin en cada pas del hemisferio. Factores como la perdida
de productividad, la dependencia, el costo de los tratamientos, las
tensiones en las familias y los dems que tienen un nexo causal
con la aplicacin del rgimen vigente, no afectan en la misma for-
ma o en la misma extensin a cada pas del hemisferio.
Entre los lderes polticos en algunos pases de Centroamrica y de
Suramrica involucrados en el cultivo de drogas se percibe que pro-
blemas como los altos ndices de homicidios, la inseguridad, el haci-
namiento en las crceles, las violaciones a los derechos humanos y
la violencia relacionada con las drogas se empeoran y recrudecen o
son causados al persistir en los esfuerzos para prevenir la produccin
ilcita y el trfco de drogas. Es claro que la seguridad domstica y re-
gional contina siendo vulnerada por el poder de los grupos criminales
transnacionales que se lucran del comercio de la droga.
No sorprende, pues, que el asunto de los impactos negativos que
ocasionan las obligaciones previstas en el rgimen internacional so-
bre drogas se aborde con mayor frecuencia en los debates pblicos
internos. Y, mientras tanto, en algunos pases en Norteamrica y el
Cono Sur predomina es la preocupacin por el consumo de drogas,
y por eso hay mayor proclividad para adoptar un enfoque basado
en la reduccin de demanda, en algunos casos tratando de encon-
trar un balance entre el cumplimiento de la ley y los programas para
la prevencin, el tratamiento y la reduccin de daos.
El punto de infexin para un nuevo debate hemisfrico ha llegado
en 2012 con la Cumbre de las Amricas en Cartagena de Indias y
con el mandato que all se asign a la OEA. Poco despus, la re-
sonancia del tema aumenta an ms cuando en Colorado y Wash-
ington, en Estados Unidos, se adoptan importantes decisiones en
el mbito estatal para la implementacin de un mercado regulado
y supervisado de cannabis con fnes recreacionales, lo que incluye
el establecimiento de parmetros para el cultivo, licencias de dis-
tribucin comercial, controles de calidad e impuestos. Si se asume
Proyectos experimentales y
pilotos han sido esenciales.
Necesitamos una escala no
abrumadora de innovacin
y despus ampliar las cosas.
En Europa estuvo bien
probar cosas incluso si hay
fracasos, pero en Canad
hubo 101 razones para no
hacer experimentos.
pena media de 19.25 aos. Estas cifras son ahora de 141 aos para la mxima y 59.7
aos para la mnima, con una sancin promedio de 100.4 aos. Esto signifca que en
60 aos la pena mxima aument en 415%, el mnimo en 1,327% y el promedio en
521%.
1

1 Addicted to Punishment: The Disproportionality of Drug Laws in Latin America, Executive Sum-
mary, Colectivo de Estudios Drogas y Derecho (CEDD), 2013.
http://www.wola.org/sites/default/fles/Addicted%20to%20Punishment_Exec%20Summ.pdf. Edicin com-
pleta (en espaol) disponible en http://www.dejusticia.org/index.php?modo=interna&tema=estado_de_
derecho&publicacion=1391
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que la produccin en Colorado y Washington surtir tambin la
demanda de otros estados vecinos, los expertos estiman que el de-
sarrollo de mercados legales en estos dos estados puede disminuir
signifcativamente y en un breve lapso las ganancias de los carteles
mexicanos que se lucran del cannabis.
Las reacciones al respecto son mixtas en otros estados del pas.
Algunos manifestan su preocupacin sobre el riesgo de que se in-
cremente el consumo de drogas en la juventud. Otros alertan que
la cercana a un mercado legal de cannabis aumenta la difcultad
para prevenir el contrabando y el desbordamiento de la oferta ms
all de las fronteras estatales de Colorado y Washington. En Den-
ver y Seattle, algunos polticos y ciudadanos declaran su inquietud
sobre el riesgo de que sus ciudades se conviertan rpidamente en
un destino turstico para el consumo de drogas, o que aumente la
incidencia del consumo problemtico.
Nada de lo anterior, sin embargo, es un obstculo para que en otros
estados crezca el respaldo ciudadano a las iniciativas que buscan
introducir legislaciones similares o que promueven el voto popular.
De hecho, algunos polticos empiezan a cuestionarse si seguir sien-
do adalides de la prohibicin federal resulta contraproducente para
sus intereses. Por su parte, el Gobierno federal es lento y mesurado
al confrontar estos cambios legales a nivel estatal porque, adems
de la complejidad que se deriva de la forma en la que esta nueva
regulacin fue aprobada, hay tanto difcultades jurdicas por la di-
visin constitucional entre los poderes estatales y federales como
difcultades polticas al estar de por medio la voluntad del electora-
do en ambos estados que aprob estas modifcaciones.
Al menos a corto plazo, pareciera que los experimentos de Colora-
do y Washington no han tenido mayores repercusiones negativas,
lo que representa un impulso adicional para otras iniciativas simi-
lares en Estados Unidos y Canad. La mesura del Gobierno federal
a la hora de prevenir que estas iniciativas progresen y los cambios
graduales en la opinin pblica a favor de los mercados legales
son terreno frtil para una mayor expansin de la regulacin del
cannabis en otros estados. Adems, algunos polticos concluyen
fnalmente que no resulta rentable polticamente ir en contra de los
cambios promovidos por el electorado.
Al llegar al 2014, la despenalizacin de la dosis personal y los
primeros intentos de disponibilidad legal limitada de cannabis son
causas que cada vez ms empiezan a tener la aprobacin de la
opinin pblica de algunos pases de Latinoamrica y el Caribe. Se
debe tener en cuenta que en buena parte del hemisferio el cannabis
es considerado como una preocupacin relativamente marginal, y
que son los problemas de consumo confictivo de alcohol, de coca-
na, de herona y de drogas farmacuticas los que realmente llaman
la atencin de las autoridades. No es un secreto que muchos pases
ya estaban aplicando informalmente un enfoque ms pragmtico
para los delitos relacionados con cannabis.
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En consecuencia, muchos ms pases, en vez de implementar un
rgimen especfco para la regulacin estrictamente del cannabis,
siguen recorriendo el camino que desemboca en la despenalizacin
del consumo personal y de la posesin de las dems drogas. Es
un cambio que refeja el criterio mayoritario de las autoridades de
control de drogas, quienes argumentan que poner en marcha un
sistema complejo que legalice y regule el cannabis, aparte de ser
una transgresin de las convenciones internacionales vigentes, es
un gran desafo que desborda las limitadas herramientas polticas
y los insufcientes mecanismos institucionales con los que cuentan
la mayor parte de los gobiernos del hemisferio. Si bien es cierto
que en varios pases se presentan una gran variedad de propuestas
legislativas para establecer mercados legales y regulados, el debate
se desarrolla con mucha cautela, puesto que muchos lderes prefe-
ren esperar para tener mayor informacin sobre las experiencias en
algunos estados de Estados Unidos. Mientras tanto, aumentan ms
las tensiones entre las prcticas sobre terreno que realizan algunos
pases y las restricciones previstas en el rgimen internacional.
En este periodo, un pas latinoamericano aprueba en una estrecha
votacin una nueva legislacin que lo posiciona como el primer
pas en el planeta que tiene un mercado legal y regulado para la
produccin, distribucin y consumo de cannabis en mayores de
edad con propsitos no medicinales. No obstante, un sector re-
presentativo de la opinin pblica revela su escepticismo sobre las
bondades de esta nueva poltica, que es rechazada por algunos de
los candidatos de las siguientes elecciones presidenciales.
Para 2015, son varios pases del Caribe los que empiezan a en-
mendar sus leyes sobre drogas. La larga tradicin de aceptacin
social para el uso del cannabis, sumada a la coyuntura poltica, son
un estmulo para aprobar reformas legislativas que despenalizan la
tenencia y el consumo de esta droga y para discutir abiertamente
sobre la mejor forma de regular su produccin y distribucin. En
el mismo ao, se presentan varias propuestas legislativas que van
sumando ms apoyos en varios pases de Latinoamrica. Sin em-
bargo, otros pases siguen siendo reacios a experimentar con la
legalizacin del cannabis, pues tienen la preocupacin de que ese
respaldo puede transmitir un mensaje errneo que incite entre los
jvenes el consumo de cannabis.
El debate contina: algunos presidentes expresan pblicamente su
apoyo de la regulacin del cannabis; otros van ms all y defenden
la regulacin de la cocana y del opio derivado de las amapolas que
se cultivan ilegalmente en la regin. Desde otros pases, en la orilla
opuesta, se advierte que todos los miembros de la OEA han sus-
crito las convenciones de Naciones Unidas que limitan y circuns-
criben la produccin, el comercio y el consumo de muchas sustan-
cias controladas para propsitos medicinales e investigativos. De
hecho, los pasos que estn dando algunos hacia la regulacin del
mercado del cannabis son condenados en forma vehemente como
violaciones de las convenciones internacionales. Se arguye que ig-
Es crucial crear ms
fexibilidad para los pases
y que as desarrollen sus
propias soluciones basadas
en su contexto local.
Hoy en da la comunidad
internacional controla la
manera en que las drogas
son criminalizadas. Deben
permitir a los pases
desarrollar diversas
estrategias para proteger
a su gente. Necesitamos
un men ms amplio de
opciones que no dependan
de la ley penal.
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norar las obligaciones de estas convenciones socava la integridad
de todo el sistema vigente de control de drogas y atenta contra
la legitimidad de otros tratados internacionales, que son cada vez
ms importantes en el mundo globalizado e interconectado de la
actualidad. Incluso, pases en Asia y frica se suman para denun-
ciar que la apertura de mercados legales de cannabis implica abrir
una caja de Pandora que puede vulnerar el rgimen de control
de la cocana y otras drogas ms riesgosas y tener consecuencias
inesperadas y potencialmente dramticas.
Entretanto, los pases condenados argumentan que, lejos de ig-
norar sus obligaciones, lo que estn haciendo es conciliar los re-
querimientos legales previstos en los tratados internacionales, que
muchas veces resultan ser muy confictivos, con aquellos requeri-
mientos que emanan de las convenciones de derechos humanos,
que salvaguardan el derecho a la salud y al libre desarrollo de la
personalidad y que protegen los derechos culturales e indgenas.
Como puede verse, no son confictos que se resuelvan fcilmente
y por eso las tensiones se incrementan.
Vivimos en la Sierra Nevada de Santa Marta. Contamos con una superfcie de 603.000
hectreas y en tres reservas encontramos los Koguis, los Arhuacos, los Wiwas y los
Kankuamos. Todos formamos parte de un ncleo cultural comn: el Tayrona. All he-
mos sido capaces de vivir con nuestras tradiciones, a pesar de muchas difcultades.
Cmo entendemos la vida? Cul es nuestro papel en la tierra? Nosotros entendemos
las leyes de la naturaleza. Nuestra forma de pensar tiene que ser coherente con las le-
yes de la naturaleza. El mundo depende de nosotros. Nuestros cdigos de felicidad van
a estar relacionados con nuestra responsabilidad. El uso de las hojas de coca es una
forma de mantener un mayor nivel de conciencia y de conexin con el orden natural.
Los lderes espirituales estn contentos de que la sociedad al fn est empezando a
reconocer que el bienestar depende de la interrelacin responsable con ese orden. Lo
que la sociedad ha tenido es un problema cultural. Se trata de una falta de identidad.
Por qu la gente se niega a aceptar las normas sociales? Podra ser que nadie les ha
preguntado lo que realmente quieren? Todo se deja en manos de expertos. En muchas
cuestiones surgen los expertos, pero los expertos no son una comunidad, no son una
colectividad, por lo que cuando mueren dejan una gran cantidad de archivos, teoras o
conceptos que estn ah pero no se reproducen en la sociedad.
Para que algo funcione y se reproduzca en la sociedad, es necesario que los nios imi-
ten la conducta de sus padres, que es reproducida por sus hijos y por las generaciones
futuras. Los expertos no son en realidad una cultura. La nica manera de explorar la
verdad es tener una prctica colectiva. La falta de una prctica colectiva conduce a una
ausencia de buenas ideas y acuerdos. El otro problema es que su mundo se ve afectado
por los medios de comunicacin, pero a veces eso no conlleva la carga cultural y ellos
son quienes guan las decisiones.
Es una buena cosa para este taller haber invitado a alguien de la comunidad indgena.
Creo que hay una fuente de ideas de nuestra parte, a pesar de que somos una comu-
nidad pequea. Cmo podemos contribuir a este debate? Decimos que somos los
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An as, los experimentos de regulacin de mercados estn en mar-
cha en varias jurisdicciones. En otras, sigue primando la cautela y
sus lderes postulan que estos experimentos no han sido del todo
probados y que son altamente controversiales. Algunas preguntas
fundamentales aforan en el transcurso del debate. Por ejemplo,
si en un mercado ilcito ya es fcil conseguir el producto, habra
an ms disponibilidad con un mercado regulado? Aumentara el
consumo? La situacin sera ms problemtica que antes con el
incremento de la disponibilidad? La oferta se comercializara de la
misma forma que el alcohol y el tabaco, con similares campaas
publicitarias corporativas que han tenido gran xito en el pasado?
Cules seran los impactos concretos a la salud pblica? Hasta
qu punto el crimen organizado reemplazara los ingresos que pier-
de de las drogas con el incremento de otras actividades ilegales?
An si las organizaciones criminales siguen involucradas al menos
en parte en el negocio de las drogas, aproximadamente cunto
dinero dejaran de devengar por los mercados regulados y cunto
poder perderan? Los mercados regulados tendran consecuencias
no esperadas? Ser o no ser la cura peor que la enfermedad?
En 2016, y siguiendo los resultados de las revisiones previas he-
chas por su comit de expertos en 2014, la Organizacin Mundial
de la Salud (OMS) recomienda eliminar el cannabis de la Listas I y
IV y la hoja de coca de la Lista I de la Convencin nica, aunque
advierte que ello podra incitar una gran controversia poltica. Una
mayora de los pases representados en la Comisin de Estupefa-
cientes de las Naciones Unidas (CND por sus siglas en ingls) vota
a favor de rechazar esta recomendacin, por lo que se mantiene
el estatus actual de estas dos sustancias. En los primeros meses
del mismo ao, en una sesin especial de la Asamblea General de
Naciones Unidas sobre la poltica global de drogas (Ungass, por sus
siglas en ingls), un grupo de pases expresan a su turno su oposi-
cin a la inclusin del cannabis y la hoja de coca en el sistema de
clasifcacin. El grupo reclama el inicio de un proceso para revisar y
enmendar las convenciones internacionales y, de este modo, para
gozar de mayor fexibilidad en las iniciativas de experimentacin
con modelos de regulacin.
Varios pases del hemisferio deciden no esperar a que fnalmente
se produzca una renegociacin de las convenciones de Naciones
Unidas antes de explorar las alternativas al rgimen vigente. Esta-
hermanos mayores porque creemos que somos portadores de un mensaje importante
en un mundo confundido. Tenemos conciencia de que el mundo depende de nuestra
forma de actuar. Tenemos que dialogar con madurez y serenidad. En algn momento
tiene que haber una especie de cambio, una lgica renovada de la vida, y un nuevo sen-
tido de responsabilidad hacia la Tierra. Con suerte, este ser un momento de cambio,
para ver con claridad las cosas que pueden reorientar nuestro pensamiento.
Danilo Villafae, lder Arhuaco texto expuesto en el Taller de
Escenarios, Panam, 2013.
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dos Unidos es un buen ejemplo del paradigma latente a nivel he-
misfrico: a pesar de que la prohibicin federal se mantiene intacta,
despus de las elecciones de 2016 se aprueba la legalizacin y
regulacin del cannabis en ms estados. Por su parte, los gober-
nantes de varios pases latinoamericanos procuran emular los ex-
perimentos de regulacin del cannabis pero se topan con el frreo
escepticismo de un porcentaje relevante de la opinin pblica. Y,
adicionalmente, crece el movimiento para que se reconozcan los
derechos de indgenas y nativos de cultivar la hoja de coca.
Al menos dos presidentes del hemisferio hacen un llamado para
un debate abierto sobre la necesidad y las ventajas de ampliar los
modelos de regulacin a otras sustancias diferentes al cannabis. A
su turno, los cambios de patrones en el consumo problemtico de
drogas en la regin, incluyendo el creciente desafo de la cocana
fumable o crack y la herona, tambin infuyen en el debate. No
obstante, en algunos pases, y ms notablemente en Brasil, crece
el movimiento para que el cannabis reciba un tratamiento diferente
al de la cocana, lo que hace que se intensifque el inters de expe-
rimentos de tratamiento como el de uso del cannabis en sustitucin
del consumo problemtico de la cocana fumable.
La sesin especial de Naciones Unidas en 2016 previamente men-
cionada es un espacio propicio para discutir todas estas cuestio-
nes, pero no hay forma de llegar a acuerdos concretos. Las gran-
des diferencias de opinin y las agudas divisiones hacen que sea
imposible llegar a un consenso. Se despliegan todos los esfuerzos
diplomticos posibles para evitar una demostracin explcita del
desacuerdo existente, por lo que la sesin concluye con la adop-
cin de una declaracin anodina que procura enmascarar la eviden-
te ruptura del consenso sobre cmo debe ser el control de drogas
a nivel global. Esta sesin de 2016 es recordada en el futuro como
un momento decisivo en la historia del rgimen de drogas.
Tras reconocer que las enmiendas formales a las convenciones
internacionales son muy difciles de lograr en el corto plazo, en
2017 varios pases del hemisferio y de Europa suscriben polticas
regionales de facto en materia de cannabis, demostrando as una
mayor desviacin de los arquetipos consignados en los tratados.
De hecho, un grupo de pases con posiciones coincidentes, que
desde 2014 comenzaron a dialogar sobre cmo debera ser la es-
tructura de un rgimen actualizado, impulsan ahora una propuesta
para revisar las tres convenciones de Naciones Unidas que confor-
man el actual marco internacional de control de estupefacientes, y
una hoja de ruta para llegar a ese objetivo.
Al grupo se une la mayora de pases de Latinoamrica y de Eu-
ropa, lo cual le confere a la propuesta, bautizada como Hacia la
Modernizacin del Control de Drogas, una gran relevancia en el
seno de Naciones Unidas. Adems de ser respaldada por un gran
bloque solidario, la propuesta se destaca por concebir un plan muy
preciso para el monitoreo de los efectos de los diversos modelos
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de regulacin y de las experiencias relacionadas con la produccin,
distribucin y consumo del cannabis y productos naturales deriva-
das de la hoja de coca.
Todo el proceso se fundamenta en el balance que han hecho diver-
sas investigaciones sobre los modelos pioneros de regulacin de
cannabis. Estas investigaciones indican que algunos de estos expe-
rimentos han tenido consecuencias positivas o, al menos, efectos
negativos insignifcantes en variables como la salud, el turismo
de drogas o los ndices de consumo. Otros modelos, en cambio,
han tenido un saldo problemtico y en ellos se encuentran varias
lecciones que permiten hacer los ajustes pertinentes. En algunos
casos, se ha encontrado que los modelos de regulacin fueron mal
concebidos o implementados, y por ello han tenido un impacto
desfavorable debido al crecimiento del consumo problemtico, a la
sobrecarga en las instituciones de salud y a los confictos creados
con jurisdicciones vecinas que no tienen el mismo modelo. Con
todo, se reconoce ampliamente que la mayora de los experimentos
de regulacin han disminuido los daos que solan ser consecuen-
cia directa del estatus ilegal del cannabis.
Las consultas y dilogos informales posteriores llevan a que en
2021, cinco aos despus de la particin de aguas en la sesin
especial de la Asamblea General, el Secretario General de Naciones
Unidas decida convocar una conferencia plenipotenciaria con todas
las partes involucradas en las tres convenciones sobre control de
drogas para negociar los componentes de una nueva Convencin
nica. Muchos pases de Asia, frica y el Medio Oriente se oponen
fuertemente a esta decisin porque consideran que es una eviden-
cia de la disminucin de la autoridad que tienen las convenciones
internacionales. Segn este bloque, se debe ejercer presin para
preservar la mayora del lenguaje original que tradicionalmente ha
delimitado el control de las sustancias psicoactivas. Sin embargo,
el bloque reconoce que el consenso que haba antes, y con el que
se negoci el rgimen anterior, ya no existe ms, por lo que existe
la necesidad de que el nuevo rgimen sea ms fexible.
En este punto, coexisten en el hemisferio una gran variedad de re-
gmenes heterogneos en torno al asunto del cannabis. El comercio
internacional de la coca en su forma natural se ha habilitado entre
varios pases y permite, por ejemplo, que Bolivia pueda surtir la
gran demanda que existe en el norte de Argentina. Ningn pas el
hemisferio est preparado todava para dar un salto hacia la regula-
cin de la produccin y venta de la cocana o de la herona puesto
que persiste todava una fuerte oposicin al respecto de la opinin
pblica. No obstante, la posesin para el consumo personal de
pequeas dosis de todas las sustancias controladas ha sido despe-
nalizado en varios pases.
Nuestras polticas hacen
que la herona sea peligrosa
para el consumidor porque
nunca se sabe qu es lo
que se est inyectando o
fumando o cul es la dosis
apropiada. Cuando los
jvenes ingieren xtasis no
saben qu es exactamente
lo que estn consumiendo.
Nuestras polticas
maximizan el riesgo para
el consumidor de una
sobredosis mortal o del
consumo de contaminantes
letales que se encuentre en
la droga.
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En 2025, la ptica fja e inamovible de prohibicin de drogas se ha
convertido en un caleidoscopio de diversas aproximaciones hacia
distintas sustancias psicoactivas como el cannabis, la hoja de coca
y algunas sustancias de reciente creacin. En lo que respecta a
la eventual regulacin de cocana, persiste una gran oposicin en
la mayora del continente, si bien se lleva a cabo un serio debate
sobre las opciones regulatorias para estimulantes. Incluso, se reali-
zan algunos experimentos de tratamientos con estimulantes en los
sitios en los que el consumo de crack es un problema de grandes
dimensiones. En Brasil y otras jurisdicciones, los programas de re-
duccin del dao se centran en el respaldo a los consumidores de
crack y de la pasta base de la cocana.

En febrero de 2011, una pgina web llamada Ruta de Seda fue lanzada para personas
de todo el mundo que quieran comprar y/o vender diversas drogas controladas en forma
annima. No es el nico sitio para este propsito, pero es lamentablemente el ms cle-
bre. Ha sido escrito por el senador de Estados Unidos, Chuck Schumer, como una ven-
tanilla nica certifcable para las drogas ilegales que representa el intento ms descarado
para vender medicamentos en lnea que hayamos visto jams
1
, y hasta el momento ha
logrado eludir los intentos legales para cerrarlo. Como tal, es uno de los desarrollos tec-
nolgicos que plantean grandes desafos a la efcacia de los esfuerzos tradicionales de
aplicacin de la ley para frenar el suministro de drogas.
Investigaciones independientes entre 2011 y 2012 han demostrado que aproximada-
mente 1,2 millones de dlares se gastaron en la Ruta de Seda cada mes
2
, y desde
entonces el sitio ha crecido ms en escala. El sitio opera de forma similar a otros foros de
ventas conocidos basados en la comunidad como eBay: la reputacin de los vendedores
y compradores se verifca mediante la retroalimentacin de transacciones y los pagos se
realizan normalmente en un fdeicomiso hasta que se complete la transaccin. La Ruta
de Seda se ha descrito como un sitio para los conocedores: una manera fcil de ubicar
una mejor calidad - no es barato - en las drogas y una forma para que los consumidores
eviten las pandillas.
3
Ruta de Seda ha evadido las intervenciones policiales, ya que opera con el software
de Tor - una red de tneles virtuales - que garantiza el anonimato de los usuarios de
Internet
4
. Las transacciones tambin se realizan en la divisa en lnea Bitcoin. Ambos
son mecanismos legtimos en lnea: Tor ha sido una herramienta activista fundamental
contra la censura del gobierno en lugares como China, Irn y Siria, mientras que Bitcoin
es la moneda de ms rpido crecimiento en el mundo y tiene un valor estimado de USD
800 millones.
1 http://www.nbcnewyork.com/news/local/123187958.html
2 http://www.andrew.cmu.edu/user/nicolasc/publications/TR-CMU-CyLab-12-018.pdf
3 http://www.guardian.co.uk/world/2013/mar/22/silk-road-online-drug-marketplace
4 https://www.torproject.org/about/overview.html.en
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El crimen organizado y la violencia, aunque estn en declive, siguen
asociados en un buen porcentaje al trfco de la cocana en el Sur,
a pesar de que algunos grupos criminales intentan diversifcar al
dedicarse a la fabricacin y la distribucin ilcita de medicamentos
y nuevas sustancias psicoactivas en el Norte. A su vez, las nuevas
polticas de regulacin de cannabis han sido muy positivas para au-
mentar la recaudacin del gobierno y para disminuir las ganancias
del crimen organizado all donde han sido puestas en prctica.
Los enfoques innovadores deben ser aplicados por los agentes del orden. Nueva Zelanda, por
ejemplo, ha promulgado una legislacin creativa que atribuye la responsabilidad de probar que la
sustancia es segura al vendedor.
Yuri Fedotov, Director Ejecutivo de la Unodc, 2013
El proyecto de ley de Nueva Zelanda para la regulacin de las nuevas sustancias psicoac-
tivas (NSP) prev la concesin de licencias de determinadas NSP (lo que actualmente no
est previsto en las convenciones sobre drogas de la ONU) para que se produzcan legal-
mente y se vendan segn un marco de regulacin estricta.
1
Esta nueva legislacin da seguimiento a los intentos anteriores de abordar el desafo emer-
gente de NSP en Nueva Zelanda y, en especial, el de la creciente popularidad de las llama-
das party pills (pldoras para festas) que contienen la droga estimulante benzilpiperacina
o BZP. Los primeros intentos de introducir un modelo de mercado regulado de BZP a
travs de una enmienda a la Ley del Uso Indebido de Drogas en Nueva Zelanda fracasaron
(aunque s representan el primer intento de regular un estimulante sinttico para consumo
con fnes no medicinales en cualquier parte del mundo) y la BZP se prohibi en 2008.
La experiencia comn en otros pases donde las NSP han establecido mercados es que la
tendencia de las prohibiciones ha provocado la aparicin de nuevas sustancias en el merca-
do.
2
El nuevo Proyecto de Ley para la Regulacin de Sustancias Psicoactivas contempla un
marco normativo para la produccin y venta de NSP, pero establece que son los productores
los responsables de revisar y defnir los riesgos de los productos, de la misma manera que
las empresas farmacuticas deben solicitar una licencia para comercializar un medicamento
nicamente despus de numerosas pruebas. Las sanciones en el marco del nuevo rgimen
incluyen hasta dos aos de prisin por la importacin, fabricacin, suministro o posesin
con intencin de suministrar sustancias no aprobadas. Los elementos del modelo regulatorio
de ventas incluyen una edad mnima de compra de 18 aos; ningn tipo de publicidad es
posible, excepto en el punto de venta; hay restricciones sobre qu puntos de venta pueden
ofrecer los productos; y hay tambin requerimientos en las etiquetas y empaque.
El gobierno de Nueva Zelanda declar que la situacin actual es insostenible, y que este
nuevo rgimen brindar controles ms estrictos sobre las sustancias psicoactivas. Por
el momento, estos productos no estn regulados, no hay control sobre sus ingredientes,
puntos de venta y no hay certeza sobre a quin se le pueden vender.
3
1 El texto complete del proyecto de ley est disponible en: http://www.legislation.govt.nz/bill/govern-
ment/2013/0100/latest/whole.html
2 UNODC, 2013, The Challenge of New Psychoactive Substances http://www.unodc.org/docu-
ments/scientifc/NPS_2013_SMART.pdf
3 http://www.scoop.co.nz/stories/PA1210/S00181/dunne-legal-highs-regime-costs-and-penalties-an-
nounced.htm
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En todo caso, al haber creado el espacio que permite a diferentes
pases recorrer distintos caminos; al disear e implementar nuevas
prcticas basadas en la evidencia disponible; al reducir signifcati-
vamente la carga de la polica, de las prisiones y de los tribunales;
y al disminuir los niveles de violencia relacionada con el control de
las drogas, ahora s se entienden y se reconocen los benefcios de
la regulacin de algunas drogas que antes eran ilegales.
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El escenario de resiliencia narra la historia de un cambio profundo
en la perspectiva con la que se establecen las soluciones al proble-
ma hemisfrico de las drogas. En lugar de centrarse principalmente
en suprimir la produccin y el trfco de drogas, o en cambiar el
marco legal y regulatorio vigente, los lderes nacionales y locales
reconocen en conjunto que una mejor aproximacin debe enfocar-
se en el ser humano, no en las drogas, y en reconstruir y fortale-
cer las comunidades desde sus bases ms elementales hasta los
siguientes niveles sociales. Al igual que en un cuerpo saludable,
una comunidad saludable combate una epidemia, ya sea esta la
epidemia de la violencia o de la dependencia de drogas, a travs
de su propia capacidad para responder efectivamente, es decir, su
propia resiliencia.
Las investigaciones realizadas durante las ltimas dcadas en la neurociencia han pro-
porcionado evidencia de la existencia de una estrecha relacin entre las estructuras del
cerebro y los comportamientos de consumo de drogas, incluyendo la predisposicin al
consumo de drogas; los efectos a corto y largo plazo que pueden ser causados por el
consumo de sustancias; y el importante papel de los factores ambientales.
La evidencia de la neurociencia tambin apoya la defnicin de los trastornos por consu-
mo de sustancias como los problemas crnicos que responden al tratamiento, con una
serie de indicadores que son potencialmente tiles en el desarrollo de estrategias para
abordar el consumo. Los trastornos por consumo de sustancias son condiciones mdi-
cas que vienen acompaadas de dolor y sufrimiento, y que ponen en peligro la vida y
el funcionamiento de quienes los padecen. Existen tratamientos especfcos para estos
trastornos que ayudan a un porcentaje signifcativo de los pacientes. Sin embargo, y
como ocurre con otras enfermedades crnicas, las recadas son frecuentes. Se ha infor-
mado que el porcentaje de los pacientes que dependen de las drogas que son capaces
de mantener la abstinencia y el porcentaje de pacientes con diabetes mellitus tipo II que
son capaces de lograr un control adecuado sobre su trastorno metablico es similar: de
40 a 60%.
Esta estadstica demuestra la necesidad de implementar una respuesta en trminos de
reduccin de daos, en paralelo y de forma ms pragmtica, a los trastornos por el con-
sumo de sustancias en el caso del signifcativo porcentaje de personas que son incapa-
ces de cumplir con los objetivos propios de los tratamientos que se basan en la abstinen-
cia. Si se desea aplicar en forma efectiva el conocimiento adquirido sobre los prototipos
problemticos de consumo de drogas en el contexto de la prevencin, del tratamiento y
de la reduccin del dao, se deben hacer distinciones claras entre los diferentes patrones
de consumo y entre la peligrosidad y los riesgos asociados con las diferentes sustancias
que estn disponibles en los mercados lcitos e ilcitos.
El cambio inicia en el momento en que se percibe la necesidad
de hacer un nuevo esfuerzo para combatir problemas comunes en
muchas partes del hemisferio, como los crecientes niveles de vio-
lencia, la amenaza de las pandillas, la sobrepoblacin carcelaria y
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la exclusin social relacionada con las drogas. Como es fcilmente
previsible, no hay una causa exclusiva que explique la ocurrencia
de estos problemas. Lo que hay es una confuencia de factores
que contribuyen a la desesperacin y a la frustracin a nivel social,
como las familias disfuncionales, el consumo problemtico de sus-
tancias adictivas, el terreno abonado para los mercados ilegales de
trfco de drogas y la degradacin de los valores comunitarios y de
las redes de apoyo que son imprescindibles para que los jvenes
logren hacer una transicin exitosa a la vida adulta. Lo anterior,
como si fuera poco, se suma a los bajos niveles de confanza que
despierta el sistema judicial y otras instituciones del poder pblico
entre los ciudadanos de muchas partes del hemisferio.
La situacin descrita es el punto de partida para la formacin de
coaliciones locales y nacionales que reclaman el desarrollo de ini-
ciativas ms amplias, integrales y efectivas en materia de salud
pblica, de progreso social y de administracin de justicia al interior
de las comunidades. Un grupo creciente de gobiernos locales, de
organizaciones no gubernamentales y de empresarios hacen eco de
este reclamo al demostrar un mayor compromiso para lograr una
participacin ms amplia de los ciudadanos en la implementacin
de este nuevo enfoque y para contribuir con el xito de las iniciati-
vas comunitarias propuestas. Estas incluyen, por ejemplo, el entre-
namiento de personas de las propias comunidades en prevencin y
tratamiento de consumidores problemticos de drogas, programas
de reduccin del dao y programas de educacin enfocados en la
juventud y actividades recreativas y deportivas que permitan a los
ciudadanos socialmente excluidos pertenecer a un equipo y no a
una pandilla. Una mayor proximidad comunitaria tambin permite
un mayor caudal de informacin que les permita a los miembros
de la comunidad saber quin necesita ayuda en un momento dado.
Como muchos cambios estructurales, esta nueva aproximacin ini-
cia solo gradualmente y se va afanzando con el tiempo. Por su-
puesto, algunos pases y algunas comunidades avanzan ms rpido
que otras. Por ejemplo, se presenta el caso de un mandatario local
pionero que entiende el poder de construir comunidades resilientes
y, al cabo de cinco aos y tras una fuerte inversin, le demuestra
a la comunidad internacional cmo sus iniciativas comunitarias lo-
graron resultados muy positivos en la reduccin de los homicidios,
en la reduccin del trfco de drogas y en mejoras en el sistema
de salud. Es un ejemplo que es replicado por otros y que, gracias
a logros patentes en cada caso en particular, se convierte en diez
aos en una tendencia que se expande por todo el hemisferio.
Se trata, no obstante, de un proceso lento, que sufre al comienzo
retrocesos normales debido a que los polticos y las instituciones
sienten inicialmente que supone una amenaza directa a sus inte-
reses. Es un proceso, adems, que tropieza con la resistencia de
aquellos que perciben que los resultados no se materializan con la
rapidez sufciente.
Cuando se mostraron esas
imgenes de los jvenes
de Davis Inlet al norte de
Canad algunos hasta
de 11 y 12 aos de edad-
, inhalando gasolina de
bolsas de papel con sus
miradas vacas en las
pantallas de la televisin
urbana en la dcada de
la dcada de los 90, los
canadienses comprendieron
inmediatamente el
problema. Nadie supuso
que el problema fuese la
gasolina.
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En todo caso, los procesos que empiezan a germinar no se dan solo
a nivel local. Tambin se perciben cambios paulatinos a nivel glo-
bal. Se convoca una sesin especial sobre drogas de la Asamblea
General de Naciones Unidas y all se lleva a cabo una reunin priva-
da entre lderes nacionales con el propsito de discutir la necesidad
de un cambio de aproximacin y pasar as del nfasis del control de
la droga al de la construccin de comunidades resilientes.
Al mismo tiempo, y en respuesta al reclamo de mayor ayuda de los
pases y regiones que ms sufren de la violencia, los pases desa-
rrollados acuerdan sumarse a los esfuerzos para el fortalecimiento
de comunidades, lo que implica priorizar el objetivo de la reduccin
de la violencia sobre el del control de las drogas. Parte del nuevo
mpetu de colaboracin vigente se explica por el creciente poder
econmico que han ido ganando varios pases en desarrollo del he-
misferio, factor que aumenta el atractivo y el inters de mantener
buenas relaciones diplomticas.
Durante la dcada de los 80 y principios de los 90, Espaa sufri una epidemia de hero-
na que ocasion un grave problema de salud pblica y de seguridad ciudadana. Las dro-
gas llegaron a ser la primera causa de muerte entre los jvenes de las grandes ciudades
y los nuevos diagnsticos de VIH ligados a inyeccin de drogas alcanzaron los 3.500
casos anuales entre 1993 y 1995, situando a Espaa a la cabeza de Europa en esta ma-
teria. A ello se sum un notable incremento de la delincuencia asociada al consumo que
gener una intensa alarma social.
Como respuesta a esta crisis, Espaa inici en 1985 un Plan Nacional sobre Drogas. Este
Plan, basado en un enfoque de salud pblica y en un consenso poltico y social, ha evolu-
cionado a lo largo de casi treinta aos. Los primeros esfuerzos se dirigieron a crear una red
amplia y diversifcada de centros, capaces de garantizar tratamiento gratuito a los adictos a
las drogas. Al da de hoy, ms de 200.000 personas han recibido atencin. De igual modo,
las polticas de reduccin de daos sufrieron un crecimiento muy importante, destacando la
dispensacin de metadona y el intercambio de jeringuillas. Como consecuencia de esto, los
adictos en metadona aumentaron de 28.806 en 1995 a 88.700 en 2003. Adicionalmente,
a mediados de la dcada de los 90 la prevencin experimenta un notable desarrollo a travs
de campaas y programas escolares, familiares y comunitarios.
Tras diez aos de aplicacin de estas polticas, las consecuencias ms graves de la
epidemia de la herona comenzaron a decrecer. En primer lugar lo hicieron las muertes
por sobredosis; a continuacin las prevalencias de consumo; y despus descendieron
paulatinamente las demandas de tratamiento. Uno de los logros ms importantes fue la
drstica reduccin de la utilizacin de la va intravenosa: en 1990, los inyectores repre-
sentaban el 50% de los heroinmanos atendidos y en 2000 se haban reducido a 17%.
Estos datos explican el importante descenso de las infecciones por VIH y de otras enfer-
medades infecciosas (como la tuberculosis y la hepatitis) entre los inyectores de drogas.
An subsisten secuelas de la crisis, pero la efcacia de estas polticas es incuestionable:
se ha reducido sustancialmente la incidencia y prevalencia del uso de herona (0.1% en
2011), ha descendido la mortalidad y miles de personas han mejorado su salud y calidad
de vida. Tambin se ha minimizado la delincuencia asociada y ha tenido lugar un cambio
cultural: la herona hoy provoca un alto rechazo social y el riesgo percibido hacia su con-
sumo es elevadsimo entre la poblacin juvenil.
Enfocarse en controlar las
drogas es como buscar las
llaves de su carro bajo la luz
de la calle cuando se han
perdido una cuadra antes,
en donde est oscuro.
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En desarrollo de estos nuevos objetivos comunes para combatir
la violencia, los pases hemisfricos incrementan los controles de
sus exportaciones de armas y ratifcan la Convencin Interameri-
cana Contra la Fabricacin y el Trfco Ilcitos de Armas de Fuego
(Cifta). Igualmente, estos pases negocian entre ellos nuevos pro-
tocolos que permiten compartir con sus socios internacionales los
activos que han incautado o decomisado a partir de las ganancias
relacionadas con el trfco ilcito de drogas.
Los mayores recursos disponibles, sumados a este nuevo equilibrio
en el que la ayuda exterior de Estados Unidos se concentra es en la
prevencin de la violencia y el fortalecimiento de las comunidades,
son alicientes para reestablecer un consenso en el hemisferio sobre
drogas y asuntos criminales. Surge una nueva iniciativa, ms que
todo a travs de los medios de comunicacin, que describe algunos
de los xitos alcanzados por visionarios programas conjuntos ante
grandes desafos en el pasado, como el Plan Marshall, la disemina-
cin de campaas de planeacin familiar del Fondo de Poblacin de
las Naciones Unidas y las polticas de prevencin del consumo de
tabaco, entre otros. El razonamiento detrs de la iniciativa es que
si en estos complejos asuntos se han logrado avances en el pasa-
do, es muy seguro que programas destinados al fortalecimiento de
las comunidades tambin puedan hacer una gran diferencia, sobre
todo si se enfocan en atender las necesidades de sus habitantes,
en implementar estrategias de intervencin apropiadas y en traba-
jar acorde con indicadores armonizados y claros de xito.
Los donantes dentro y fuera del hemisferio dan un paso ms all al
cofnanciar un plan compuesto por una amplia gama de iniciativas
relacionadas entre s que recibe el nombre de Resiliencia 2025.
A partir de este esfuerzo colectivo, los pases se concentran en las
comunidades locales con mayor efectividad y vigor para impulsar
la prevencin de la violencia y del consumo de drogas, las reformas
al sistema penitenciario, el desarrollo social comunitario, la educa-
cin, el empleo y el tratamiento a quienes presentan problemas de
abuso de sustancias controladas.
De esta forma, ms personas se benefcian de la expansin de
los tratamientos para las drogas y el alcohol, de los programas de
deteccin e intervencin temprana y reduccin del dao y de inicia-
tivas como las alternativas al encarcelamiento, la despenalizacin
de la posesin de dosis personales de drogas en la mayora de las
regiones, los tribunales para el tratamiento de la drogadiccin, los
servicios de libertad condicional, seguimiento y asesora, la provi-
sin de salud dentro de las prisiones para los adictos y los nuevos
avances en materia de justicia restaurativa tanto para las vctimas
como para los delincuentes. Muchas personas, incluso, logran a
partir de estas iniciativas reconstruir su ncleo familiar y rehacer
sus vidas. Por consiguiente, se registra un impacto muy importante
en los indicadores de criminalidad, de cohesin familiar y de salud
comunitaria.
El problema de las drogas
no es tanto un problema de
crimen sino un problema
econmico y social.
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Estas iniciativas, adems, gozan del respaldo de otros objetivos
colectivos en aspectos relacionados. Se pueden citar como ejem-
plos las campaas para la maternidad y la paternidad responsable,
cursos de valores en las escuelas, programas de educacin en las
prisiones, actividades culturales y deportivas en comunidades des-
favorecidas, programas de entrenamiento vocacional, programas
de habilidades bsicas para la vida destinados a padres jvenes sin
educacin y dems polticas que se disean de acuerdo a las nece-
sidades de la comunidad.
A la fecha, los programas ms exitosos de prevencin de drogas han sido intervenciones
integrales encaminadas a ayudar a los padres a adoptar prcticas positivas de crianza,
la gestin del ambientes en las clases y el desarrollo de una amplia gama de habilidades
sociales. Los programas que toman en cuenta las diferencias culturales, las prcticas y
costumbres de cada pas o grupo objetivo obtienen los mejores resultados.

El tabaco y el alcohol proporcionan lecciones potencialmente importantes para los pro-
gramas de prevencin de drogas. En el caso del alcohol, mayores impuestos, restriccio-
nes en la distribucin, la reduccin de horas de venta, la prohibicin de la publicidad y
el establecimiento de la edad mnima para el consumo, entre otras medidas, han demos-
trado ser efcaces en la reduccin del consumo nocivo. Las intervenciones breves y es-
pecfcas dirigidas a las poblaciones a punto de iniciar su uso tambin pueden ser tiles.
Prevencin del uso de drogas basado en evidencias
1
:
Los programas de habilidades de crianza (infancia y adolescencia)
Estimulacin temprana
Habilidades personales y sociales, y las infuencias sociales en la educacin (la niez
media y la adolescencia)
Habilidades de gestin en clase (niez media)
Implementacin de polticas relacionadas con el alcohol y el tabaco (inicio de la ado-
lescencia hasta la edad adulta)
Iniciativas de varios componentes basadas en la comunidad (todas las edades)
Deteccin, intervencin breve, remisin y tratamiento (SBIRT, por sus siglas en in-
gls) (inicio de la adolescencia hasta la edad adulta)
Prevencin en el lugar de trabajo (adolescencia a edad adulta)
No basada en la evidencia
nicamente diseminacin de la informacin
Campaas en los medios de comunicacin que no son tericas ni de prevencin
basadas en la ciencia
Deportes u otras actividades durante el tiempo libre
1 Normas Internacionales para la Prevencin del Abuso de Drogas, Ofcina de las Naciones Unidas
contra la Droga y el Delito
No obstante, ante la necesidad de todos estos programas de contar
tambin con la fnanciacin adecuada, el objetivo inicial de reubicar
el 25% del presupuesto destinado al control del trfco ilcito de
drogas en las anteriores iniciativas de prevencin de la violencia y
de consumo de drogas basadas en la evidencia y en los programas
mencionados de reduccin de dao no se logra cumplir en el 2020.
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Esta falencia se produce a pesar de que se han reasignado algunos
recursos presupuestales en cada pas para, al menos, iniciar la im-
plementacin de programas piloto.
La difcultad de encontrar fnanciamiento sufciente para la imple-
mentacin completa de todos los programas que requieren apo-
yo supone un gran desafo. Se emprenden esfuerzos parcialmen-
te exitosos para transferir recursos destinados inicialmente a los
presupuestos de seguridad y de control del trfco de drogas que
causan, como puede vaticinarse, un rechazo signifcativo y conse-
cuencias no deseadas. Por ejemplo, las disminuciones del 10% de
los presupuestos para la polica en varios pases del Caribe, que se
consideran necesarias para fnanciar debidamente programas de
prevencin de violencia comunitaria y servicios de salud, provocan
varios despidos y un incremento temporal del crimen y la violencia.
Por otro lado, en algunos pases de Latinoamrica en los que la
violencia, la actividad de las pandillas y el consumo de drogas son
relativamente bajos, se percibe que una acentuacin en la resilien-
cia de las comunidades puede no ser tan relevante como la rigurosa
aplicacin de la legislacin penal y su contribucin a la disuasin de
las actividades criminales, incluyendo el consumo de drogas.
Con todo, el plan Resiliencia 2025 cambia gradualmente la pre-
valencia de las sanciones penales hacia un enfoque ms amplio y
efectivo de educacin para la prevencin y de desarrollo social,
en especial a travs de iniciativas dirigidas a la poblacin juvenil
y de la despenalizacin del consumo personal en un creciente n-
mero de pases. Los lderes sociales de pases con tribunales para
el tratamiento de la drogadiccin ofrecen a las comunidades del
hemisferio que quieren alejarse del modelo tradicional centrado en
la responsabilidad penal asistencia tcnica y entrenamiento, lo que
incluye la aplicacin de otras alternativas al encarcelamiento como
nuevos modelos de periodos de prueba y de libertad condicional
diseados tanto para las personas con problemas de adiccin como
para pequeos trafcantes.
Por otra parte, la polica y dems fuerzas de seguridad adquieren
una mayor conciencia de los excesos cometidos en el pasado y,
en consecuencia, deciden impulsar una estrecha colaboracin con
los organismos de salud para as asegurar que las personas que
encuentren con problemas de abuso de drogas o de enfermedades
mentales reciban el tratamiento de salud en vez de ser penaliza-
das. De hecho, todos los sectores acuerdan que es necesario una
aproximacin ms holstica en materia de salud y de inclusin
social.
() el concepto de
seguridad debe evolucionar
de una idea de salvaguardia
militar de las fronteras
estatales a la reduccin
de inseguridad en la vida
diaria de las personas
(o inseguridad humana).
En cada sociedad, la
seguridad humana est
siendo socavada por varias
amenazas, incluyendo el
hambre, la enfermedad, el
crimen, el desempleo, las
violaciones a los derechos
humanos y los desafos
ambientales. La intensidad
de estas amenazas diferen
en todo el mundo, pero
la seguridad humana
permanece como una
bsqueda universal para la
liberarse de la necesidad
y el miedo. Informe de
Desarrollo Humano de 2013
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Existe, pues, un consenso sobre la necesidad de proveer un plan
completo para el albergue y el tratamiento de los adictos y para
implementar toda una serie de medidas basadas en la reduccin
del dao. Se trata de medidas como tratamientos ambulatorios
basados en la comunidad, tratamientos especialmente diseados
para jvenes, intervenciones de salud como las del intercambio
de jeringas (en los casos en los que el consumo inyectado sea un

Tribunales de tratamiento de drogas
(Chile, Mxico, Trinidad y Tobago, Jamaica, Costa Rica, Estados Unidos, Canad, Australia, Nueva Zelanda y Europa):
Los tribunales de tratamiento de drogas vinculan a los infractores dependientes de dro-
gas al tratamiento para el abuso de sustancias y supervisan el progreso a travs de las
pruebas frecuentes y un riguroso control judicial. Algunos componentes importantes
para el funcionamiento de este modelo son los de la comunicacin regular entre los
jueces, fscales, abogados defensores, proveedores de tratamiento y el personal judi-
cial para garantizar el intercambio de informacin precisa y actualizada y una respuesta
coordinada; un sistema de recompensas y sanciones que aplique a las personas que ya
han concluido el tratamiento para fomentar su cumplimiento; y enlaces a otros servicios,
como la formacin profesional y la vivienda, para ayudar a los toxicmanos a alcanzar
y mantener una vida libre de drogas. Las investigaciones en los Estados Unidos han
demostrado que los tribunales de tratamiento de drogas reducen la reincidencia en un
promedio de ocho a 12 puntos porcentuales.
Tribunales comunitarios
(Estados Unidos, Canad, Australia y Europa):
Los tribunales comunitarios son tribunales de vecindario que tratan de aprovechar el
poder del sistema de justicia para hacer frente a los problemas locales. Estos consideran
al vecindario mismo como la vctima de la delincuencia y obligan a los infractores a retri-
buirle el dao al vecindario afectado (por lo general mediante la restitucin comunitaria).
Adems, y cuando lo consideran apropiado, obligan a los infractores a obtener ayuda
para tratar sus problemas de fondo, como la drogadiccin o las enfermedades mentales.
A travs de la colaboracin dentro del sistema de justicia y con las partes interesadas
externas, como los residentes, comerciantes, iglesias y escuelas, los tribunales comuni-
tarios ponen a prueba enfoques nuevos y agresivos para garantizar la seguridad pblica,
en lugar de simplemente responder a la delincuencia despus de que se han cometido los
delitos. Las investigaciones en los Estados Unidos han demostrado que pueden reducir la
reincidencia, contribuir a la reduccin de la delincuencia y aumentar la confanza pblica
en el sistema de justicia.
Una variacin de este modelo es el programa de Oportunidad de Libertad Condicional
con Aplicacin de la Ley de Hawaii (Hawaiis Opportunity Probation with Enforcement,
HOPE), un programa de supervisin que tiene como objetivo reducir la delincuencia
y el consumo de drogas mediante la realizacin de pruebas de drogas frecuentes y
aleatorias a las personas que se encuentran en libertad condicional con la amenaza de
encarcelamiento inmediato si su prueba sale positiva. Otros esfuerzos que promueven
la integracin social y reducen la reincidencia incluyen el tratamiento de los infractores
drogodependientes mientras se encuentran en prisin y el desarrollo de los tribunales co-
munitarios y tribunales de reingreso. En todos estos programas, la evidencia sugiere que
la participacin de los actores locales y de la comunidad es fundamental para el xito.
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problema), innovaciones en los tratamientos de sustitucin para los
consumidores de la pasta de coca, servicios de supervisin en el
consumo, mayor acceso a las poblaciones marginadas y mayores
oportunidades de empleo para los ms desfavorecidos.
Es un auge, sin embargo, que no est exento de confictos. En mu-
chos casos, el nmero de jueces, policas, trabajadores de la salud,
asistentes sociales y otros lderes comunitarios es muy bajo para
dar respuesta efectiva a todas las necesidades. En otros casos, los
intentos para implementar programas basados en la evidencia de lo
que s funciona en el problema de drogas se topan con programas
preexistentes y con intereses creados. Son confictos que ocurren
no solo a nivel comunitario sino tambin al nivel de implementacin
de las polticas por parte de los funcionarios locales, a quienes les
resulta difcil abandonar premisas que los expertos han desacredi-
tado hace bastante tiempo o entrar a combatir intereses creados.
La imposibilidad de integrar los nuevos programas de resiliencia
comunitaria en los servicios preestablecidos de salud, educacin
y ayuda social signifca que cuando los presupuestos pblicos es-
tn muy ajustados, los principales damnifcados son las iniciativas
nuevas, ya que los programas que ya existan tienen prelacin para
recibir fondos.
Por ende, hay un riesgo de que estas iniciativas agonicen por la
inanicin de recursos sufcientes. Tambin hay un riesgo de pro-
vocar consecuencias no buscadas como el rechazo al plan y a los
pases que lo fnancian por parte de comunidades en las que estas
iniciativas son implementadas en forma dispar. Los pases donan-
tes, en efecto, pueden ser acusados de contribuir con fondos insu-
fcientes e inadecuados. Por ello, en 2021 los lderes del hemisferio
manifestan un compromiso renovado con Resiliencia 2025 y un
grupo de pases con las economas ms grandes de la regin hacen
aportes adicionales a aquellos pases que ms lo necesitan.
Hay dos acontecimientos particulares que permiten que el plan lo-
gra mucho mayor impacto. El primero, como ya se mencion, es
el de la creciente prosperidad de la regin, que hace que crezcan
los recursos destinados a estas iniciativas. El segundo es ms su-
til pero muy poderoso: a medida que el nfasis evoluciona de las
drogas a las personas y las comunidades resilientes, un conjunto
distinto de indicadores empieza a aplicarse como consecuencia di-
recta del cambio de prioridades. El hemisferio empieza as a medir
el xito de sus comunidades en trminos de salud y educacin y
no en trminos de los avances o retrocesos de un problema en par-
ticular que impone secuelas en las variables de salud y educacin.
Las reformas de Resiliencia 2025 no son implementadas en for-
ma uniforme en el hemisferio, pero si empiezan a sentar races en
ciertas reas y lentamente comienzan a expandirse, a medida que
sus resultados son ms tangibles. Con el tiempo, la idea de tener
un enfoque ms equilibrado trasciende el papel y las palabras y
se convierte en una realidad local en varios pases a lo largo del
En los viejos tiempos los
jueces conocan a todos en
la ciudad y eran una especia
de fgura paterna que
hablaban con cualquiera.
Las personas hoy son
nmeros en los tribunales.
Lo que los tribunales
para el tratamiento de
la drogadiccin nos
han animado a hacer es
devolverle la humanidad al
sistema judicial.
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hemisferio. Una realidad que comporta el intercambio de buenas
practicas en la construccin de comunidades fuertes a travs de
la proteccin estricta de los derechos humanos; de la mejora de
la educacin y la ampliacin de las oportunidades de trabajo y
empleo; de las reformas para implementar alternativas al encar-
celamiento; del cabal respeto al principio judicial de la proporcio-
nalidad de la pena; de la formacin en valores slidos como parte
fundante de programas holsticos de prevencin; de la provisin de
servicios de intervencin temprana para individuos con trastornos
por el abuso de sustancias; y de la oferta de mayores servicios de
reduccin del dao y de salud a los consumidores ms problem-
ticos de alcohol y drogas, incluyendo la prevencin del contagio
del VIH y de la hepatitis y el control para evitar sobredosis entre
los usuarios de jeringas. Una realidad, en defnitiva, que hace que
estas buenas practicas se consagren en las estrategias de drogas,
en las polticas y en los presupuestos de cada pas.
Tanto el trabajo constante de la comunidad a largo plazo como una
poltica de comunicacin efcaz son factores que ayudan a que los
ciudadanos tengan una visin ms realista del problema de las dro-
gas y un entendimiento ms satisfactorio de sus riesgos en materia
de salud para ellos mismos y para sus familias. A su vez, los ciuda-
danos empiezan a entender poco a poco que son una parte funda-
mental de la solucin al problema y no solo vctimas del problema.
Como se colige de lo anterior, esta alianza hemisfrica renovada
permite consolidar dos cambios de nfasis especfcos: del control
a la prevencin, la reduccin de daos seleccionados y el trata-
miento y de la centralizacin a la descentralizacin, confriendo
mayor relevancia a los gobiernos regionales y locales. Es claro que
hay variaciones entre los pases y dentro de cada pas, pero la
mayora asimila efectivamente que las iniciativas de prevencin
comunitaria son una mejor respuesta al desafo de las pandillas y
de la violencia. Aceptan as la sabidura de tomar el toro por los
cuernos y enfrentar en forma integral los problemas de exclusin
social y de salud, especialmente de quienes tienen problemas de
consumo, de quienes se dedican al microtrfco y de las personas
que ms proclividad pueden tener de hacer parte de las organiza-
ciones criminales.
El rigor de la ley y las grandes condenas penales estn reservadas
solo a los mayores narcotrafcantes y a las cabecillas de las pandi-
llas, y en particular a aquellos que son culpables de delitos violen-
tos en contra de vctimas inocentes. A los pequeos trafcantes de
droga de las comunidades, en cambio, les espera un proceso que
se enmarca bajo los parmetros de la justicia restaurativa, en el
que son expuestos directamente a la comunidad y en el que deben
responder por su conducta a travs del pago de multas, de trabajo
comunitario y de mayor tiempo destinado a la reeducacin en valo-
res y en los dems programas contemplados en el plan Resiliencia
2025. Mientras tanto, el gobierno y la sociedad civil robustecen
los lazos de cooperacin para garantizar que los servicios de pre-
Las gente s mejora con un
enfoque holstico. No nos
limitemos a continuar con
la construccin de crceles.
Pensemos en quines son
los infractores no violentos
de las leyes de drogas
y, cuando sea posible,
tratmoslos al interior de la
comunidad.
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vencin y tratamiento del consumo y de intervenciones para la
prevencin de la violencia estn siempre disponibles.
Para 2020, los lderes de la comunidad estn en capacidad de ex-
poner algunos progresos iniciales. Los grupos criminales son ms
dbiles, las comunidades son ms fuertes y las tasas de delincuen-
cia y de pertenencia a las pandillas son menores. Son desafos que
todava estn presentes, pero que se han vuelto ms manejables.
La juventud que vive en zonas tradicionalmente problemticas tie-
ne ahora mejores opciones para fnalizar los programas educativos
y mayores oportunidades para desarrollar una vida productiva y
estable. Aumenta as el nmero de jvenes provenientes de co-
munidades pobres que ingresa paulatinamente a la clase media.
Adems, un porcentaje mayor de jvenes se enrola en actividades
deportivas y culturales fnanciadas en una buena parte por el sector
privado, por organizaciones no gubernamentales y por entidades
religiosas.
En algunas comunidades se amplifca en forma notoria la confanza
de los ciudadanos en la justicia y en otras instituciones guberna-
mentales, lo cual es un resultado directo de los mayores esfuerzos
para la participacin cvica. Ms padres mantienen su compromiso
de involucrarse plenamente en la crianza de sus hijos, en parte
debido a su mayor capacidad econmica para satisfacer las nece-
sidades de la familia: hay mayores oportunidades laborales hasta
en los barrios ms pobres. Los servicios de reduccin de dao y de
tratamiento para la adiccin del alcohol y las drogas estn disponi-
bles para la mayora de quienes lo solicitan. Las encuestas a escala
hemisfrica de la OEA demuestran que la violencia de las pandillas,
la exclusin social y los daos relacionados con las drogas y el
alcohol han disminuido en forma lenta pero constante en todo el
continente.
El desafo ahora es el de mantener estos esfuerzos en el tiempo.
En algunos pases se presentan fallas en materia de monitoreo y
evaluacin que desembocan en la disminucin de la calidad de los
programas preventivos para las drogas y el crimen y de las inter-
venciones en el seno de las pandillas y en consumidores de drogas.
Este fracaso lleva al aumento del consumo de tabaco y alcohol y,
posteriormente, al consumo de otras drogas suaves y fuertes. El
hemisferio manifesta en conjunto su preocupacin, pues esta alar-
mante tendencia en algunos pases contrasta con los indicadores
favorables que se han logrado hasta el momento en muchas partes.
A pesar de esta nueva decepcin, el esquema de organizacin co-
munitaria que se ha desarrollado en todo el hemisferio gracias a
Resiliencia 2025ofrece la oportunidad de evaluar estas anomalas
y detectar con ms precisin las defciencias en la prestacin de
los servicios en todos los sectores. Es, adems, un nuevo pretexto
que, combinado con el cambio de paradigma que experimenta el
continente, estimula a los pases a hacer un anlisis introspectivo
sobre la necesidad de realizar otras reformas sociales.
Los programas de
prevencin de consumo
de drogas tienden a
tener un impacto en
otros comportamientos.
Por ejemplo, abordan el
fracaso escolar y procuran
mantener a los menores
en las escuelas y a los
trabajadores en sus lugares
de trabajo. Hay muchos
resultados asociados. Van
mucho ms all de evitar
que las personas consuman
drogas.
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En suma, en 2025 los problemas del 2013 siguen existiendo pero
muchas comunidades han logrado adaptarse para mitigar su con-
secuencias ms graves. Son comunidades que han ayudado a sus
ciudadanos a recuperarse de sus problemas de adiccin; que han
ofrecido mejores condiciones de educacin que ayudan a los jve-
nes a tomar decisiones ms sensatas; que han encontrado medios
ms efectivos para prevenir la violencia; y que cuentan con alian-
zas mas slidas. La decisin de poner en el centro del paradigma
a las personas y a las comunidades motiva a todos los pases del
hemisferio a construir comunidades resilientes para enfrentar con
mayor xito sus desafos comunes.
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Durante la Asamblea General de la OEA de 2013, se presentan los
Informes del Problema de Drogas de las Amricas y se reconoce
que son una referencia muy importante. Los Informes generan un
vigoroso debate y los Estados Miembros acuerdan fortalecer la im-
plementacin y coordinacin de sus polticas en materias de drogas.
Tres aos despus, en la Asamblea de 2016, es visible que se han
logrado muy pocos avances, y la frustracin de los representantes
de varios pases es evidente. Varios representantes centroamerica-
nos declaran que, para ellos, el problema ms importante y urgente
que encaran es el de las decenas de miles de muertos causadas
por la permanente violencia, que en muchos casos se asocia con
el constante trnsito a lo largo de sus territorios de drogas. Segn
declaran estos representantes, la situacin actual de sus pases es
sencillamente intolerable. Algunos de ellos, de hecho, manifestan
que se sienten engaados por la falta de progreso desde el encuen-
tro de 2013, en donde se acord que los pases ms desarrollados
iban a suministrar asistencia adicional a los pases afectados por la
produccin y por el trnsito de drogas. Por ello, denuncian que esos
compromisos an no se han materializado y que sus pases siguen
sufriendo las consecuencias de la violencia asociada con las drogas
cuyo destino fnal est en otros pases. Estas discusiones, como es
usual, fnalizan con un reclamo: Somos nosotros los que estamos
pagando el precio ms alto. Somos nosotros los que estamos per-
diendo el mayor nmero de vidas. Simplemente no es justo.
De forma ms informal, los representantes destacan que resulta
muy contradictorio e injusto que, mientras que en algunas jurisdic-
ciones de los pases que son destinatarios fnales la produccin, la
venta y el consumo de cannabis haya sido legalizado, ellos s deben
mantener una guerra contra las drogas, especialmente contra la
cocana, que representa un alto costo en vidas y recursos. Despus
de todo, contina el argumento, de la suscripcin de un tratado
internacional no debera surgir un pacto suicida.
Meses despus, en una cumbre de pases centroamericanos, uno
de los Gobiernos que fue ms crtico en la anterior Asamblea Ge-
neral de la OEA anuncia su decisin de reorientar los recursos de
seguridad y establecer as sus prioridades en las reas del fortale-
cimiento de la educacin, de tratamientos para los consumidores
problemticos de droga, de la prevencin del consumo de drogas,
del mayor control del lavado de activos, de la provisin de servicios
de reduccin del dao y de la adopcin de medidas ms rigurosas
para combatir la corrupcin. Despus del encuentro, varios analis-
tas inferen que esta reorientacin de prioridades implica un menor
control del trnsito de drogas en aquellos pases de la regin, cuyas
fuerzas de polica e instituciones judiciales sufren de agotamiento
por el crecimiento de la violencia y el crimen en aos recientes.
En poltica, la gente nunca
trata de comprometerse a s
misma, slo de comprometer
a los dems.

Atribuida al historiador
Jens Arup Seip
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Aluden a la poltica que, segn presumen, se aplic en un pas en
dcadas anteriores, bajo la cual el Gobierno y las organizaciones
trafcantes llegaron a acuerdos tcitos por las que las segundas se
comprometan a mantener la paz social con tal de que no hubiera
muchas restricciones al trfco de drogas hacia el norte.
Algunos pases del continente optan por distanciarse de este po-
tencial cambio de polticas. Aunque declaran entender completa-
mente la situacin que afige particularmente a varias reas de
trnsito de droga, preferiran encontrar soluciones colectivas y no
medidas unilaterales y divergentes, que es lo que parece que est
pasando. Les preocupa que la divergencia suponga el aumento del
trfco, del crimen y del consumo en sus propios pases, lo cual ira
en detrimento del cumplimiento de las leyes vigentes.
Especialistas y tcnicos en materias de seguridad arguyen que no
es posible reproducir la experiencia de aquel pas en el que dcadas
atrs supuestamente se mantuvo acuerdos tcitos con los narco-
trafcantes, pues estos han alcanzado un poder mucho mayor y
tienen una capacidad corruptora que no tenan aos atrs. Agregan
que el resultado ms probable de una poltica como la que parece
estar comenzando a gestarse va a ser un incremento del fujo de
las drogas a travs de los territorios y un aumento de los problemas
derivados del consumo de drogas, de la delincuencia comn y de
la desintegracin de las estructuras familiares. Las economas de
aquellos pases que se encuentran involucrados en estas activida-
des reciben un impulso del creciente nmero de lderes adinerados
de carteles que se reubican en la regin, contratan trabajadores lo-
cales, guardaespaldas, abogados, contadores, y otro personal para
apoyar sus operaciones personales y de negocios.
An ms, los especialistas y tcnicos sealan que los criminales
empezarn a comprar el respeto de la sociedad al fnanciar es-
cuelas y hospitales y al entablar relaciones sociales con los fun-
cionarios pblicos. Llegarn as a ser miembros respetados de la
comunidad. Incluso, y para mantener todo igual, pagan por los
votos que apoyan a los polticos afnes a sus intereses. Surgen, en
consecuencia, dos grandes esferas de poder: la del Gobierno y la
de los propios criminales. Es por eso que los pases que aceptan
estos criminales se transformarn en estados criminales y tendrn
mayores difcultades al obtener fondos para el desarrollo puesto
que no ofrecen las garantas sufcientes ante los ojos del sistema
fnanciero internacional. La desconfanza tambin hace que los in-
versores privados legtimos piensen dos veces si deben invertir en
esos pases.
Mientras tanto, otros pases sealan que las incautaciones de dro-
gas son solo un aspecto del enfoque en vigor que privilegia la
aplicacin de la ley y que, por eso, no cuentan la historia completa
de crimen y violencia. Mencionan el caso de un pas especfco, en
donde las campaas intensivas para interrumpir las operaciones
de los carteles de droga desembocaron en el incremento de las
Centroamrica
simplemente no puede hacer
frente a este problema. Est
totalmente ms all de sus
capacidades, puesto que
es un enorme problema
de seguridad, que es un
lastre de la violencia de
los confictos armados. El
conficto cambi porque no
se estableci el Estado de
derecho para resolverlo; la
gente sigue resolviendo sus
problemas disparndole al
otro.
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tasas de homicidio. Sealan tambin que el aumento de las opera-
ciones contra el trfco de drogas en otro pas en particular llev
inicialmente al incremento de la violencia en puertos y ciudades
fronterizas del primer pas en cuestin antes de que los carteles
fuesen desmantelados. Otro grupo de pases, entre los que fguran
mayoritariamente los afectados por la produccin y por el trnsito
de drogas, advierten que la adopcin de decisiones de la polti-
ca interna es un derecho soberano que debe primar sobre unas
convenciones internacionales obsoletas e inefcaces y sobre sus
obligaciones derivadas. Es una perspectiva que es respaldada por
algunos analistas que argumentan que la posibilidad de establecer
polticas diferenciales en materia de produccin y trnsito de dro-
gas para priorizar otras reas como la prevencin, la violencia y el
lavado de activos no entra en conficto con los principios asocia-
dos al concepto de Seguridad Multidimensional, adoptado por los
Estados Miembros de la OEA en 2003. De conformidad con estos
principios, la estructura de la seguridad debe ser fexible y su def-
nicin depende de cada pas.
No mucho despus de la cumbre centroamericana, otros pases con
problemas domsticos similares anuncian su decisin de adoptar la
misma actitud independiente para reducir la violencia. Los medios
de comunicacin demuestran que algunos Gobiernos implementan
paulatinamente polticas similares a las que han sido adoptadas en
Centroamrica, en donde el nfasis est ahora en evitar al interior
de sus pases la criminalidad no relacionada con las drogas y la vio-
lencia de pandillas, dejando de lado la aplicacin de la ley en contra
de las operaciones de los carteles.
Posteriormente, un grupo de pases es acusado de incumplir sus
responsabilidades para controlar el trfco de drogas a lo largo y
ancho de su territorio. Son acusaciones que no reciben una res-
puesta directa por parte de los Gobiernos correspondientes. Sin
embargo, en forma no ofcial se sostiene que, aunque se prioriza
la reduccin de la violencia, se siguen organizando esfuerzos en
contra del trfco de estupefacientes. La diferencia ahora es que
esos esfuerzos sencillamente no estn en el centro de las polticas
gubernamentales.
En este contexto, los Gobiernos de pases esenciales en el corre-
dor de las drogas de Centroamrica y Suramrica reiteran su com-
promiso de fortalecer los lazos de cooperacin con la comunidad
internacional a la hora de controlar las actividades relacionadas
con la economa ilegal de las drogas. No obstante, insisten que
organismos internacionales como la OEA y la CICAD, as como la
Onudd, deben incrementar el porcentaje de fondos antidroga que
destinan al control de las fronteras, incluyendo mayor entrenamien-
to y tecnologa ms avanzada. Al mismo tiempo, medios locales
informan que dos pases del Caribe, que tradicionalmente han sido
rutas de trnsito para la cocana que se enva a Europa y frica oc-
cidental, consideran tambin la posibilidad de implementar polticas
similares con un enfoque no intervencionista en drogas y centrado
Algunos pases en realidad
no quieren deshacerse
de las organizaciones
criminales transnacionales,
que ingresan billones de
dlares en su economa.
Simplemente quisieran que
estas organizaciones se
comportaran mejor.
Un mal futuro es un
futuro en el que los pases
productores y los pases
consumidores siguen sin
coordinacin, un futuro
en el que no hay claridad
ni consenso entre los
Estados Unidos, Europa
y Latinoamrica, y en
el que los trafcantes de
droga siguen explotando el
negocio ms rentable del
mundo. Es un futuro, en
suma, en el que seguimos
sin usar la misma brjula.
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en el crimen. La noticia, lejos de pasar desapercibida, se difunde
mundialmente, sin que los Gobiernos involucrados la confrmen o
la nieguen.
Desde el resto del planeta se producen fuertes reacciones ante la
posibilidad de que algunos pases implementen polticas que les
permiten descuidar la produccin y el trnsito de drogas, particu-
larmente de la cocana. Se oyen voces que claman que esta es una
situacin inaceptable, ya que no slo implica el incumplimiento de
los tratados correspondientes sino que pone en vilo la seguridad
regional. Varios polticos y periodistas a lo largo del planeta afr-
man que los pases que escogieron este enfoque se han convertido
en narcoestados. Algunos pases limtrofes denuncian que esta
situacin no debe ser permitida y que es hora de actuar, antes de
que sea demasiado tarde. A este coro de voces se suman las de
otros lderes globales que demandan accin inmediata para que no
prosperen estos cambios de poltica y lograr, de esta forma, que
todos los pases vuelvan a estar alineados con sus responsabilida-
des legales y morales de cara a la comunidad internacional.

Tras casi dos aos, en todos los pases en los que se ha implemen-
tado el nuevo enfoque de no intervencin respecto a la produccin
y el trfco de cocana se ha registrado una reduccin del nmero
reportado de incautaciones de droga y de arrestos a trafcantes.
En algunos de estos pases, tambin se ha registrado un descenso
en la tasa de homicidios, que es atribuido indirectamente por las
autoridades al cambio de enfoque.
Sin embargo, dos aos despus, los medios de comunicacin in-
ternacionales y locales advierten que los pases centroamericanos
que han reducido sustancialmente sus operaciones en contra de
la droga se vuelven cada vez ms lugares muy atractivos para
los carteles. Aparte de describir los problemas de consumo y el
aumento de la criminalidad en estos pases, los analistas relatan el
creciente poder que los lderes de los carteles parecen tener, que
se demuestra en sus grandes mansiones y su creciente infuencia
en la economa, en la poltica y en las instituciones de estos pa-
ses. Estos analistas consideran que es inevitable que, en el futuro,
estos lderes criminales se conviertan en lderes respetados en sus
sociedades, y lo que se predijo se convierta en una profeca auto
cumplida: estos pases se han transformado en narcoestados.
Hay mltiples reacciones de la sociedad y de los partidos polticos
de los pases vecinos. En algunos de ellos se vive una oposicin
signifcativa a la implementacin del nuevo enfoque, con el argu-
mento de que representa un regreso a lo peor del pasado. En
otros, la reaccin dominante es la de la indiferencia, aunque se
recibe con agrado la reduccin inicial de los homicidios. Entretanto,
los pases que son el destino fnal de las drogas experimentan un
incremento del consumo de cocana debido a su mayor disponibili-
dad, a los menores precios y a la mayor pureza.
Se acaba de informar que
el banco HSBC, acusado de
blanquear fondos de los
narcos mexicanos, pagar
una multa de 1.900 millones
de dlares a cambio
de que las autoridades
norteamericanas desistan
de formularle cargos
criminales! Resulta que
los bancos que perpetan
el problema tienen ahora
la facultad de pagar una
multa a cambio de evitar
una sancin. Es la ltima
evidencia del doble estndar
que impera actualmente: los
estadounidenses no cesan
de exigirle ms rigor a los
pases latinoamericanos,
pero no son capaces de
ser igual de estrictos en su
propio pas.
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En los primeros meses de 2018, la Junta Internacional de Fiscali-
zacin de Estupefacientes (JIFE) emite un reporte en el que critica
con vehemencia lo que defne como la permisividad de algunos
pases sobre la produccin y el transito de drogas y advierte ex-
presamente que esta actitud es una violacin de la Convencin
nica sobre Estupefacientes de 1961, de la Convencin de Sus-
tancias Psicotrpicas de 1971 y de la Convencin de Naciones
Unidas contra el Trfco Ilcito de Drogas Narcticas y Sustancias
Psicotrpicas de 1988. Como el reporte menciona especfcamente
algunos pases, los Gobiernos correspondientes responden que s
estn cumpliendo las obligaciones de estas convenciones y que
sus polticas internas no estn diseadas en trminos de permisivi-
dad sobre las drogas ilegales sino en trminos de prioridades para
el combate contra algunas de estas drogas en el contexto de sus
propias circunstancias y sus necesidades internas. Otros pases
sostienen que en realidad estn siendo ms feles a las convencio-
nes al poner sus modestos recursos all donde hay mayor impacto
en el tratamiento de los aspectos del problema de las drogas que
ms directamente les afectan. Los pases del Norte se centran en
el control de fronteras y en la interdiccin, sealan, pero la incau-
tacin de drogas, aun si ha aumentado signifcativamente, es solo
uno de los costos de hacer negocios para los carteles.
La comunidad global, en todo caso, alude al reporte de la JIFE al
reiterar sus quejas respecto de las violaciones a los tratados y sigue
presionando a los Gobiernos correspondientes. A pesar de lo ante-
rior, no se adopta ninguna medida especfca. De hecho, los pases
norteamericanos demuestran moderacin al tomar represalias por-
que deciden priorizar los esfuerzos diplomticos para convencer a
los pases de anular sus polticas no intervencionistas. A la vez,
la intencin de estos pases de interrumpir el fujo de armas en sus
fronteras no llega a buen puerto pues no se logra reducir el acceso
de los carteles a las armas.
En este contexto, durante los primeros meses de 2019 miembros
importantes de la oposicin del Gobierno de un pas suramericano
de produccin y de trnsito sugieren que se debera estudiar la po-
sibilidad de establecer prioridades en su poltica interior similares
a las que se estn implementando en algunos pases de Centroa-
mrica. Segn ellos, esto sera una respuesta ms efectiva a las
necesidades ms relevantes de su propia seguridad interna. Estas
declaraciones llevan a una nueva polmica, que involucra principal-
mente a los pases de Amrica del Sur y que infuye en otro pas de
produccin y de trnsito, en donde el Gobierno reitera que las de-
cisiones de poltica interna son exclusivas de cada pas. Sostiene,
adems, que no descarta la aplicacin de medidas para modifcar
sus propias prioridades a la hora de confrontar la economa ilegal
de drogas. Luego, otra nacin que comparte fronteras con el pas
mencionado reacciona afrmando que cualquier disminucin en la
severidad con la que cualquiera de los pases vecinos debe luchar
contra la produccin y el trnsito de cualquier tipo de droga sera
visto como un acto hostil. De esta forma, decide iniciar esfuerzos
La interdiccin es una
broma. A lo sumo puede
aspirar a lograr el 5% del
fujo de drogas, y esto se
asume por los trafcantes
solo como un costo de
hacer negocios. Ellos
siempre encontrarn otra
ruta. Es cmo concentrarse
en un solo agujero del
ratn: no hay recursos
sufcientes para controlar
todas las rutas. Tenemos
buenos proyectos y buenas
intenciones, pero la falta de
coordinacin entre nosotros
signifca que estamos
fallando.
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para fortalecer la seguridad fronteriza y mitigar los riesgos de una
posible implementacin de un enfoque de no intervencin por parte
de su pas vecino.
Se llega as a 2025 a un contexto en el que las tensiones y los
confictos por las drogas y el crimen organizado internacional han
aumentado a lo largo del hemisferio.
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El Equipo de Escenarios est compuesto por actores lderes que
representan (pero no estn en calidad de representantes) todo el
sistema de drogas en las Amricas. Todos ellos son lderes res-
petados en sus propios sectores y, como equipo, consolidan una
amplia gama de antecedentes y perspectivas (sectoriales, ideolgi-
cos, profesionales, geogrfcos) que les permiten trabajar en forma
conjunta para captar el sistema emergente como un todo. Los gru-
pos representados en el proyecto incluyen a lderes de la sociedad
civil, gobiernos, empresas, academia, pueblos indgenas, polica,
militares, jvenes, polticos, activistas y otros.
Debido a que estos escenarios representan cuatro distintos caminos
hacia el futuro, casi todos los miembros del Equipo de Escenarios no
estn de acuerdo con elementos de al menos uno de los escenarios.
Como consecuencia de ello, esta lista no representa un consenso so-
bre recomendaciones implcitas de polticas sino a las personas en s
mismas: un grupo diverso de profesionales comprometidos y atentos,
que trabajaron juntos con la esperanza de que estos escenarios pu-
diesen alentar un dilogo que contribuya a que el mundo avance con
relacin al problema de las drogas en las Amricas.
El Equipo de Escenarios
Mara de las Mercedes Aranguren
Presidenta de Fundacin Convivir en
Argentina
Kof Barnes
Juez del Tribunal de Justicia de
Ontario en Canad
Rafael Bielsa
Secretario de Estado de la Secretara
de Programacin para la Prevencin
de la Drogadiccin y Lucha contra el
Narcotrfco (Sedronar) de Argentina
Adam Blackwell
Secretario de Seguridad
Multidimensional de la Organizacin de
los Estados Americanos
Margaret Bloodworth
Ex Asesora de Seguridad Nacional de
Canad
Gloria Bodnar
Directora del Departamento de
Investigacin y Evaluacin de la
Fundacin Antidrogas de El Salvador
(Fundasalva)
Mauricio Boraschi
Viceministro de la Presidencia en
Asuntos de Seguridad, Comisionado
Nacional Antidrogas, Ministerio de la
Presidencia de Costa Rica
lvaro Briones
Director interino del Departamento de
Seguridad Pblica de la Organizacin
de los Estados Americanos
Marisol Calix
Coordinadora Local de Armando Paz
en Honduras
Marcela Chacn
Viceministra de Gobernacin y Polica
y punto focal para la Estrategia de
Seguridad Regional del SICA de Costa
Rica
Mara Teresa Chadwick
Directora de Gestin y Prevencin,
consultora y ex secretaria de Conace
de Chile
Gino Costa
Ex Ministro del Interior, ex Defensor
Adjunto para los Derechos Humanos
y actual Presidente de Ciudad Nuestra
de Per
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Sandro Costa Santos
Subcoordinador de Seguridad Humana,
Viva Rio de Brasil
Rogelio Flores
Juez del Tribunal Superior del Condado
de Santa Brbara de los Estados
Unidos de Amrica
Jaime Garca Daz
Investigador Asociado del Instituto
de Estudios Internacionales de la
Pontifcia Universidad Catlica del Per
Genaro Garca Luna
Ex Secretario de Seguridad Pblica de
Mxico
Juan Ramn Gradiz Blanco
Inspector General de la Polica
Nacional de Nicaragua
Aminta Granera Sacasa
Directora General de la Polica
Nacional de Nicaragua
Ivelaw Lloyd Griffth
Profesor de Ciencias Polticas,
Rector y Vicepresidente Principal,
York College of The City University
de Nueva York, Estados Unidos de
Amrica
Edgar Gutirrez
Ex Ministro de Relaciones Exteriores
y actual Embajador de Guatemala en
misin especial para la reforma de la
poltica de drogas
Alejandro Hope
Analista del Instituto Mexicano para la
Competitividad
Martin Jelsma
Coordinador del Programa Drogas &
Democracia del Transnational Institute
(TNI) de los Pases Bajos
Callixtus Joseph
Coordinador de la Estrategia Regional
para el Crimen y la Seguridad,
CARICOM (Impacs)
Julius Lang
Director de Capacitacin y Asistencia
Tcnica en el Centro para la
Innovacin en Tribunales de los
Estados Unidos de Amrica
Donald MacPherson
Director Ejecutivo de la Coalicin
Canadiense de Polticas de Drogas
Emiliano Martn Gonzlez
Ex Subdirector General del Plan
Nacional sobre Drogas de Espaa y ex
Director del Plan de Drogas de Madrid.
Responsable de proteccin de menores
en Madrid, Espaa
Antanas Mockus
Ex Alcalde de Bogot, Colombia
Jorge Morales
Coordinador local de Armando Paz de
Nicaragua
Joaqun Moreno
Miembro fundador y Director del
Centro de Liderazgo y Gestin de
Colombia. Miembro de la Junta
Directiva de Ecopetro en Colombia
y ex Presidente de las Compaas
del Grupo Royal Dutch Shell para
Colombia, Mxico y Venezuela
scar Naranjo
Ex Director de la Polica Nacional y
actualmente Director del Instituto
Latinoamericano de Ciudadana del
Sistema Tecnolgico de Monterrey en
Mxico
Antonio Navarro Wolff
Ex Gobernador de Nario, ex Senador,
ex Alcalde y ex Ministro de Salud de
Colombia
Michael Reid
Jefe de Redaccin para las Amricas
de The Economist
Peter Reuter
Profesor de la Facultad de Poltica
Pblica y del Departamento de
Criminologa, y Presidente Fundador
de la Sociedad Internacional para el
Estudio de las Polticas de Drogas de
los Estados Unidos de Amrica
Vctor Rico
Director de Desarrollo Institucional y
Asuntos Especiales en Corporacin
Andina de Fomento (CAF), banco de
desarrollo de Amrica Latina en Bolivia
Fredy Rivera Vlez
Profesor investigador de Flacso de
Ecuador
Lisa Snchez
Coordinadora del Programa
Latinoamericano para la Reforma de
la Poltica de Drogas, Mxico Unido
contra la Delincuencia / Transform
Drug Policy Foundation, Mxico
2
0
1
3

2
0
2
5
85
Chandrikapersad Santokhi
Ex Ministro de Justicia y Polica y
Principal representante de Surinam en
Cicad
Rogrio Seabra Martins
Ex Comandante General de las
Unidades de Polica Pacifcadora (UPP)
en Ro de Janeiro, Brasil
Diego Silva Forn
Profesor de Derecho Penal en la
Universidad de la Repblica O. del
Uruguay. Director de la Revista de
Derecho Penal (Montevideo, Uruguay)
Zili Sloboda
Directora del Centro de Investigacin y
Desarrollo de JBS International Inc. de
Eduardo Stein
Ex Vicepresidente de la Repblica de
Guatemala y actualmente Coordinador
de la Red Centroamericana de Centros
de Pensamiento e Incidencia (laRED)
Vladimir Stempliuk
Director de Proyectos Estratgicos y
Asuntos Internacionales de la Secretara
Nacional de Polticas sobre Drogas del
Ministerio de Justicia de Brasil
Alcira Tejada Anria
Decana de la Facultad de Enfermera
de la Universidad de Panam
Danilo Villafae
Lder Arhuaco, Coordinador de
Territorio y Medio Ambiente de la
Organizacin Gonawinda Tayrona de
Colombia
Alberto C. Vollmer
Presidente de Ron Santa Teresa y
Fundador del Proyecto Alcatraz de
Venezuela
John Walsh
Asociado Senior de WOLA, Estados
Unidos de Amrica
Personas Entrevistadas
Diane Ablonczy
Ministra de Relaciones Exteriores de
Canad
Pedro Abramovay
Ex Secretario de Asuntos Legislativos
del Ministerio de Justicia y Director de
AVAAZ en Brasil
Jos Antonio Abreau
Fundador y Director del Sistema de
Orquestas Juveniles e Infantiles de
Venezuela
Enrique Accorsi
Diputado de la Cmara de Diputados
de Chile
Mara de las Mercedes Aranguren
Presidenta de Fundacin Convivir de
Argentina
Francisco Babin
Director del Instituto de Adicciones de
la Ciudad de Madrid
Kof Barnes
Juez del Tribunal de Justicia de
Ontario, Canad
Richard Baum
Jefe de Divisin de Poltica
Internacional, Ondcp - Ofcina de
Reduccin de la Oferta, Ofcina
Ejecutiva del Presidente de los Estados
Unidos de Amrica
Francisco Jos de Vargas Bentez
Ministro Secretario Ejecutivo de la
Secretara Nacional Antidrogas (Senad)
de Brasil
Rafael Bielsa
Secretario de Estado de la Secretara
de Programacin para la Prevencin
de la Drogadiccin y Lucha contra el
Narcotrfco (Sedronar) de Argentina
Adam Blackwell
Secretario de Seguridad
Multidimensional de la Organizacin de
los Estados Americanos
Javiera Blanco
Directora de Fundacin Paz Ciudadana
de Chile
Margaret Bloodworth
Ex Asesora de Seguridad Nacional de
Canad
Gloria Bodnar
Directora del Departamento de
Investigacin y Evaluacin de la
Fundacin Antidrogas de El Salvador
(Fundasalva)
Mauricio Boraschi
Viceministro de la Presidencia en
Asuntos de Seguridad, Comisionado
Nacional Antidrogas, Ministerio de la
Presidencia de Costa Rica
2
0
1
3

2
0
2
5
86
Fernando Henrique Cardoso
Ex Presidente de Brasil
Carlos Castresana
Ex Comisionado de la Comisin
Internacional contra la Impunidad en
Guatemala (Cicig) de las Naciones
Unidas
Mara Teresa Chadwick
Directora de Gestin y Prevencin,
Consultora y Ex Secretaria de Conace
de Chile
Gino Costa
Ex Ministro del Interior, ex Defensor
adjunto para los Derechos Humanos y
actual Presidente de Ciudad Nuestra
de Per
Sandro Costa Santos
Subcoordinador de Seguridad Humana,
Viva Rio de Brasil
Luca Dammert
Profesora de la Flacso en Chile
Marcus Day
Vicepresidente de Harm Reduction
International en Santa Luca
Joaquin Domingos de Almeida Neto
Juez de Tribunal del Estado de Ro de
Janeiro en Brasil
Gustavo de Greiff
Ex Fiscal General de la Nacin,
Repblica de Colombia y Ex Embajador
en Mxico
Paulina Duarte
Secretaria de la Secretara Nacional
Antidrogas (Senad) del Ministerio de
Justicia de Brasil
Rogelio Flores
Juez del Tribunal Superior del Condado
de Santa Brbara de los Estados
Unidos de Amrica
Francis Forbes
Director Ejecutivo interino de la
Agencia de Implementacin para el
Crimen y la Seguridad, Caricom, en
Puerto Espaa, Trinidad y Tobago
Enrique Garca
Presidente Ejecutivo de la CAF, Banco
de Desarrollo de Amrica Latina
Csar Gaviria
Ex Presidente de la Repblica de
Colombia
Ivelaw Lloyd Griffth
Rector y Vicepresidente Principal,
Asuntos Acadmicos, York College of
The City University de Nueva York de
Eduardo Guerrero
Socio de Lantia Consultores de Mxico
Edgar Gutirrez
Ex Ministro de Relaciones Exteriores
y actual Embajador de Guatemala en
misin especial para la reforma de la
poltica de drogas
Alberto Hart
Director de Compromiso Global de
Devida de Per
Rodrigo Hinzpeter
Ministro de la Defensa Nacional de
Chile
Alejandro Hope
Analista del Instituto Mexicano para la
Competitividad
West Huddleston
CEO de la National Association of
Drug Court Professionals (Nadcp) de
Jos Miguel Insulza
Secretario General de la Organizacin
de los Estados Americanos
Martin Jelsma
Coordinador del Programa Drogas &
Democracia del Transnational Institute
(TNI) de los Pases Bajos
Gil Kerlikowske
Director de la Ofcina de la Poltica
Nacional para el Control de Drogas de
la Casa Blanca en los Estados Unidos
de Amrica
Ricardo Lagos
Ex Presidente de la Repblica de Chile
Aldo Lale
Representante de la Ofcina de las
Naciones Unidas contra la Droga y el
Delito (Unodc) en Uruguay
Julius Lang
Director de Capacitacin y Asistencia
Tcnica en el Centro para la
Innovacin en Tribunales de los
Estados Unidos de Amrica
Helen Mack
Ex Comisionada Presidencial para la
Reforma Policial de Guatemala
2
0
1
3

2
0
2
5
87
Donald MacPherson
Director Ejecutivo de la Coalicin
Canadiense de Polticas de Drogas de
Canad
Carmen Masas
Presidenta Ejecutiva de Devida de Per
Carl Meacham
Asesor Senior para Amrica Latina y
el Caribe del Senado de los Estados
Unidos de Amrica, Comit de
Relaciones Exteriores
Daniel Meja
Profesor e Investigador de la Facultad
de Economa y del Centro de Estudios
sobre Seguridad y Drogas de la
Universidad de los Andes de Colombia
Antanas Mockus
Ex Alcalde de Bogot en Colombia
Joaqun Moreno
Miembro fundador y Director del
Centro de Liderazgo y Gestin de
Colombia. Miembro de la Junta
Directiva de Ecopetrol en Colombia
y Ex Presidente de las Compaas
del Grupo Royal Dutch Shell para
Colombia, Mxico y Venezuela
Stanley Motta
CEO de Copa Airlines
Ethan Nadelman
Director Ejecutivo de la Drug Policy
Alliance de los Estados Unidos de
Amrica
scar Naranjo
Ex Director de la Polica Nacional y
actualmente Director del Instituto
Latinoamericano de Ciudadana del
Sistema Tecnolgico de Monterrey,
Mxico
Antonio Navarro Wolff
Ex Gobernador de Nario, ex Senador,
ex Alcalde y ex Ministro de Salud de
Colombia
Donald Pigaroff
Asistente adjunto al Ministro de
Polticas del Departamento de Justicia
de Canad
Michael Reid
Jefe de Redaccin para las Amricas
de The Economist
Peter Reuter
Profesor de la Facultad de Poltica
Pblica y del Departamento de
Criminologa, y Presidente fundador
de la Sociedad Internacional para el
Estudio de las Polticas de Drogas de
Vctor Rico
Director de Desarrollo Institucional y
Asuntos Especiales en CAF, Banco de
Desarrollo Amrica Latina en Bolivia
Steve Rolles
Analista Principal de Polticas,
Transform Drug Policy Foundation,
Reino Unido

Morris Rosenberg
Ministro Adjunto del Departamento de
Relaciones Exteriores de Canad
Mirta Roses
Directora de la Organizacin
Panamericana de la Salud en Argentina
Lisa Snchez
Coordinadora del Programa
Latinoamericano para la Reforma de
la Poltica de Drogas, Mxico Unido
contra la Delincuencia / Transform
Drug Policy Foundation, Mxico
Armando Santacruz
Consejero de Mxico Unido contra la
Delincuencia
Chandrikapersad Santokhi
Ex Ministro de Justicia y Polica y
Principal representante de Surinam en
Cicad
Juan Manuel Santos
Presidente de la Repblica de
Colombia
Rogrio Seabra
Comandante General de las Unidades
de Polica Pacifcadora (UPP) en Ro de
Janeiro, Brasil
Zili Sloboda
Directora del Centro de Investigacin y
Desarrollo de JBS International Inc. de
Eduardo Stein
Ex Vicepresidente de la Repblica
y actualmente Coordinador de la
Red Centroamericana de Centros de
Pensamiento e Incidencia (laRED) de
Guatemala
2
0
1
3

2
0
2
5
88
Ilona Szab
Co-coordinadora de la Comisin Global
sobre Poltica de Drogas en Brasil
Francisco Thoumi
Profesor retirado, ex Coordinador de
Investigacin para el Programa Global
de las Naciones Unidas contra el
Blanqueo de Dinero en Viena
Juan Tokatlin
Profesor de Relaciones Internacionales
en la Universidad Torcuato de Di Tella
de Argentina
Sergio Torres
Juez Titular del Juzgado Nacional en
lo Criminal y Correccional de Argentina
Gabriela Touze
Presidenta de la ONG Intercambios de
Argentina
Arturo Valenzuela
Profesor de la Universidad de
Georgetown, Washington D.C.
Alberto Vollmer
Presidente de Ron Santa Teresa y
Fundador del Proyecto Alcatraz de
Venezuela
John Walsh
Asociado Senior de WOLA, Estados
Unidos de Amrica
Richard Wex
Asistente Adjunto del Ministro de
Polticas y Cumplimiento de la Ley,
Departamento de Seguridad Pblica de
Canad
Panelista en el taller 2
Tuvimos el privilegio de escuchar el
testimonio de 3 representantes de la
Fundacin Conexin, El Salvador y un
representante del Proyecto Alcatraz
de la Fundacin Santa Teresa en
Venezuela
Equipo de la OEA/CICAD
Adam Blackwell
lvaro Briones
Francisco Cumsille
Rafael Franzini
Maria Beatriz Galvis
Adriana Henao
Bryce Pardo
Paul Simons
Equipo de Reos Partners
Mille Bojer
Elena Dez Pinto
Adam Kahane
Ana Linares
Equipo del Centro de Liderazgo
y Gestin
Alejandra Gonzlez
Joaqun Moreno
Juan Carlos Morris
Gustavo Mutis
Editora de los Escenarios
Betty Sue Flowers
Profesora Emrita Distinguida de la
Universidad de Texas en Austin
Editor de la versin en espaol:
Juan Carlos Morris
Diseo Grfco
Alejandro Ahumada
DESTACADOS

DEL

INFORME DE LA OEA SOBRE
EL PROBLEMA DE LAS DROGAS EN LAS AMERICAS

Presentado en Bogot, Colombia, el 17 de mayo de 2013

INFORME ANALITICO

A diferencia de enfoques previos, el Informe de la OEA establece que no existe un solo
Problema de Drogas en las Amricas, sino mltiples problemas que dicen relacin: a)
con las partes que es posible distinguir en el proceso asociado a las drogas controladas
(cultivo, produccin, trnsito, venta, consumo); b) con la manera cmo esas diferentes
partes afectan a los distintos pases de la regin.

El problema de salud asociado al consumo de sustancias est presente en todos nuestros
pases, pues en todos ellos existe evidencia de uso de drogas. Sin embargo los efectos de
ese problema en trminos del nmero de las personas afectadas, son mayores en los
pases de Norteamrica, en que ese consumo es mayor, sin perjuicio que el consumo,
est aumentando en otros pases.

Por contraste, el impacto en la economa, las relaciones sociales, la seguridad y la
gobernabilidad democrtica es mayor en los pases de cultivo, produccin y trnsito
situados en Amrica del Sur, Amrica Central, Mxico y en el Caribe. En los pases de
Norteamrica, que son los principales lugares de destino final de las sustancias
traficadas, esas manifestaciones del problema son mucho menores.

Desde la perspectiva del valor generado en cada una de las etapas o partes que componen
la economa ilegal de drogas (cultivo, produccin, trnsito y venta), la venta es
indudablemente aquella en que se generan mayores volmenes de ingresos y ganancias,
alcanzando al 65% del total generado, en tanto que los cultivadores y productores
originales generan y perciben slo alrededor de un 1%.

La mayora de quienes actan como productores, traficantes y comerciantes de drogas,
incluidos los sicarios de las bandas del delito organizado, son personas provenientes de
reas vulnerables de nuestras sociedades y en la mayora de los casos han sido objeto de
desigualdad de oportunidades, baja escolaridad y pobreza familiar

1
El consumo, si bien transversal a la sociedad, tiende a su vez a ser proporcionalmente
mayor entre esos mismos sectores vulnerables que, por el tipo de consumos (inhalables,
cocanas fumables), suelen correr mayores riesgos a la vez que por su misma condicin
de marginalidad suelen tener un menor acceso a procedimientos de tratamiento y
rehabilitacin.

La accin criminal asociada a la produccin, pero principalmente al trnsito de las
sustancias hacia los pases y mercados de consumo final, es abrumadoramente mayor y
ms alarmante que aquella que generan la venta al detalle y los consumidores.

Todas las drogas son potencialmente perjudiciales para la salud, incluso las legales como
el alcohol y el tabaco. Pero es tambin evidente que algunas drogas son ms
perjudiciales que otras, como la herona y las cocanas incluyendo sus versiones de
clorhidrato o fumables.

La violencia criminal asociada a la produccin y el trnsito es practicada principalmente
por bandas de delito organizado de carcter transnacional, que pueden llegar a realizar
actos de una violencia extrema y que han diversificado sus actividades hasta cubrir una
amplia gama de delitos adems del narcotrfico (trfico ilcito de personas, armas,
dinero, rganos, piratera intelectual, contrabando, secuestro y extorsin).

La inseguridad originada por la actividad de estas bandas o carteles afecta no slo a los
ciudadanos en su integridad fsica y en su patrimonio, sino a la sociedad en su conjunto,
generando situaciones de corrupcin que debilitan a las instituciones civiles y estatales y
pueden llegar a afectar la gobernabilidad democrtica de los pases.

La venta de drogas, en la que por regla general intervienen bandas distintas de las
dedicadas a la produccin y/o trnsito, no genera las situaciones de aguda violencia que
se manifiestan en las fases anteriores del proceso. En esta etapa esas situaciones de
violencia estn asociadas ms bien a disputas entre pandillas menores por el control de
mercados locales de micro trfico, en todos los pases del hemisferio.

Las situaciones de inseguridad asociadas al consumo se refieren al comportamiento
alterado de las personas cuando consumen sustancias psicoactivas. Dependiendo del tipo
de droga, la dosis, la suceptibilidad individual y la expectativa de la experiencia que
tiene el propio usuario, el consumo produce efectos distintos (euforia, ansiedad,
agitacin psicomotora, alucinaciones, delirio, somnolencia, sedacin, entre muchas
otras) que aunque son generalmente nocivos, se manifiestan en conductas diversas que
deben atenderse en forma individualizada.

La reduccin o eliminacin de la violencia y la inseguridad asociadas al consumo, est
relacionada con acciones destinadas a prevenir el uso de drogas y, en lo relativo a
usuarios o dependientes de drogas, a su trato como personas afectadas por una
enfermedad crnica o recurrente y convertirlos en objeto de tratamiento y rehabilitacin.

2
La reduccin o eliminacin de la violencia e inseguridad asociadas a la venta de drogas,
tal como se hace presente en barrios y zonas socialmente vulnerables de Amrica Latina
y el Caribe, est relacionada con la reduccin de esa condicin de vulnerabilidad social y
demanda una atencin integral del Estado y la sociedad civil en los mbitos de la
educacin, el empleo, la igualdad de oportunidades y la habitabilidad urbana.

La eliminacin de la violencia y la inseguridad asociada a la actividad de bandas del
delito organizado, principalmente en pases de cultivo, produccin y trnsito, dice
relacin con un necesario y urgente fortalecimiento del conjunto de las instituciones y de
la presencia del Estado.

Es la falta de Estado de derecho lo que mejor explica los altos ndices de violencia por
parte de las organizaciones criminales y el hecho que ellas dominen territorios e influyan
sobre las decisiones pblicas. Por lo mismo, es all en donde debe ponerse el acento para
terminar o a lo menos reducir drsticamente la situacin de inseguridad que afecta a los
ciudadanos.

La impunidad y la corrupcin estimulan la violencia, por cuanto permiten que los
delincuentes acten sobre seguro, sin preocuparse de las penas que puedan recibir,
aunque ellas aparezcan nominalmente altas. La certeza del castigo es un disuasivo
mucho ms eficaz que la magnitud de las penas.

El consumo de drogas requiere un enfoque de salud pblica en todos nuestros pases, con
ms recursos y programas para tener xito. Este enfoque incluye la promocin de estilos
de vida saludables, la proteccin de los usuarios con medidas para limitar la
disponibilidad de sustancias psicoactivas, la prevencin, el tratamiento, la rehabilitacin
y la reinsercin social. El cambio fundamental en esta materia radica en la consideracin
del usuario como una vctima, un adicto crnico y no como un delincuente o un
cmplice del narcotrfico.

La despenalizacin del consumo de drogas debe ser considerada en la base de cualquier
estrategia de salud pblica. Un adicto es un enfermo crnico que no debe ser castigado
por su adiccin, sino tratado adecuadamente. Si no es posible pasar de la noche a la
maana a un cambio radical en el tratamiento de los adictos, al menos debera
comenzarse con mtodos transicionales, como las cortes de drogas, la reduccin
sustantiva de penas y la rehabilitacin. Las medidas restrictivas de libertad son
antagnicas de este enfoque y slo deberan usarse cuando est en riesgo la vida del
adicto o cuando su conducta constituya un riesgo para la sociedad.

Enfrentar el problema de las drogas requiere de un enfoque mltiple, de una gran
flexibilidad, de comprensin por realidades diferentes y, por sobre todo, del
convencimiento de que, para ser exitosos, se debe mantener la unidad de nuestros pases
admitiendo la diversidad de sus situaciones particulares.

Una mayor flexibilidad podra llevar a aceptar la posibilidad de transformaciones de las
legislaciones nacionales o de impulsar cambios en la legislacin internacional. En el
3

En el plano de las convenciones de las Naciones Unidas, las transformaciones surgirn de
la posibilidad que el actual sistema de control de estupefacientes y sustancias
psicotrpicas se flexibilice y permita que los pases exploren colectivamente opciones en
materia de poltica sobre drogas, que tengan en consideracin necesidades, conductas y
tradiciones particulares de cada uno de ellos.
4
ESCENARIOS PARA EL PROBLEMA DE DROGAS EN LAS AMRICAS
2013 2025

No existe un solo futuro, sino que muchos futuros que se construyen sobre la base de las
decisiones del presente. Por ello el Informe El Problema de las Drogas en las Amricas
ofrece cuatro escenarios posibles sobre lo que podra llegar a ser en el futuro el problema
de las drogas en las Amricas. Estos escenarios muestran lo que podra llegar a ser este
Problema, de ocurrir algunos hechos y de adoptarse determinadas decisiones polticas
en la actualidad.

El primer escenario se denomina Juntos. En l, el problema de las drogas es entendido
como parte de un problema mayor de inseguridad, con instituciones estatales dbiles e
incapaces de controlar sus consecuencias como el crimen organizado, la violencia y la
corrupcin. En ese contexto se busca una respuesta fortaleciendo las capacidades de las
instituciones judiciales y de seguridad pblica mediante una mayor profesionalizacin,
mejores alianzas con los ciudadanos, nuevos indicadores de xito y una cooperacin
internacional mejorada. Los objetivos perseguidos con estas acciones son lograr una
mejor seguridad ciudadana; una mayor credibilidad en las instituciones estatales, que
respaldara la posibilidad de incrementos en la tributacin para seguir fortaleciendo esa
seguridad; y una alianza hemisfrica renovada. Los retos que enfrentara este curso de
accin seran aquellos que derivan de la reconstruccin de instituciones estatales frente a
la oposicin de intereses arraigados; una cooperacin internacional dispersa y vacilante; y
el efecto globo de las actividades criminales desplazndose hacia lugares con
instituciones ms dbiles.

El segundo escenario se denomina Caminos. En l se identifica el problema con el
rgimen legal y regulatorio actual para controlar el uso de drogas mediante sanciones
penales (especialmente arrestos y encarcelamiento), que se estima estn causando
demasiado dao. En consecuencia se decide probar y aprender de regmenes legales y
regulatorios alternativos, iniciando con el cannabis. Los objetivos perseguidos con estas
acciones son el desarrollo de mejores polticas de drogas mediante una experimentacin
rigurosa; que los recursos para el control de drogas y usuarios de drogas se reasignen para
la prevencin y el tratamiento del uso problemtico; la eliminacin de algunos mercados
y ganancias del crimen mediante la regulacin. Los retos que enfrentara este curso de
accin seran aquellos que derivan de la gestin de los riesgos de la experimentacin,
especialmente en lo que concierne a la transicin de mercados criminales hacia mercados
regulados (incluyendo posibles incrementos del uso problemtico); lidiar con los nuevos
mercados criminales; y las nuevas tensiones intergubernamentales como resultado de las
diferencias de regmenes entre jurisdicciones.

El tercer escenario se denomina Resiliencia. En l el problema de las drogas es entendido
como una manifestacin de disfunciones sociales y econmicas subyacentes que generan
violencia y adiccin. En consecuencia se decide implementar programas para el
fortalecimiento de las comunidades y el mejoramiento de la seguridad y la salud pblicas,
creados de abajo hacia arriba por los gobiernos locales, las empresas y las organizaciones
5

El cuarto escenario se denomina Ruptura. En l el problema de las drogas se entiende
focalizado en los pases en donde se producen las drogas (especialmente la cocana) y
aqullos por donde se hace el trnsito, que estaran pagando costos sociales insoportables
e injustos por este trnsito hacia los pases de consumo. Como consecuencia algunos
pases abandonan unilateralmente la lucha contra (o llegan a aceptar) la produccin y el
trnsito de drogas en su territorio. Con estas acciones esos pases buscan reducir la
violencia; una mayor atencin a las prioridades domsticas sobre las internacionales; la
liberacin de recursos que actualmente se invierten en seguridad y ejecucin de la ley.
Los retos que enfrentara este curso de accin seran aquellos asociados al hecho que la
reduccin en la aplicacin de la ley permitira la expansin de los mercados y ganancias
de las drogas; la cooptacin de Estados por parte de organizaciones criminales; los
conflictos por violaciones a los tratados internacionales

6

OEA-Informe Sobre Drogas en America Latina

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