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La Constitucin Econmica Peruana

La Constitucin Econmica Peruana
JOS MONROE SUREZ*
* Magster en Derecho Constitucional y
Derechos Humanos por la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos. Profesor
de Derecho Constitucional en la Universi-
dad Tecnolgica del Per.
SUMARIO: I. La Constitucin Poltica; II. La Constitucin Econmica;
III. Inicios; IV. Definiciones; V. Objeciones; VI. Corrientes: 6.1. Omitiva;
6.2. Flexible; 6.3. Rgida; VII. Clasificacin: 7.1. Formal; 7.2. Material;
VIII. Evolucin de las normas constitucionales econmicas: 8.1. En el
mbito universal; IX. El Sistema Constitucional Econmico; X. Evolucin
del Sistema Econmico: 10.1. El Sistema Econmico Capitalista Liberal;
10.2. El Sistema Econmico de Planificacin Centralizada; 10.3. El Sistema
Econmico Mixto; XI. La Constitucin Econmica Vigente del Per; XII.
El Sistema Constitucional Econmico del Per: 12.1. Sistema Econmica
Mixto; 12.2. Economa Social de Mercado; 12.3. Principios Constitucionales
Econmicos; XIII. Validez de los actos econmicos pblicos y privados;
XIV. Control de la Constitucin; XV. Conclusiones generales.
- - -
I. LA CONSTITUCIN
POLTICA
La Constitucin puede ser definida
de muchas maneras, dependiendo del
aspecto que se quiera resaltar de ella; as
tenemos: documento fundacional de un
Estado, instrumento de organizacin del
Estado, mxima expresin normativa del
Estado, entre otras definiciones.
Inicialmente, la Constitucin fue
vista solo como un programa poltico;
debido a ello se le llamaba Constitucin
Poltica, pues su finalidad era organizar
el Estado y por ello le era ajena los
ciudadanos.
A partir de la segunda mitad del siglo
XX, la Constitucin adquiri la calidad
de norma jurdica, por tanto fundamental
y vinculante. Es fundamental porque
constituye el fundamento y validez de las
dems disciplinas jurdicas, cuyos
ordenamientos jurdicos se desprenden de
las instituciones consagradas en la
Constitucin, las cuales no puede contra-
decir ni desnaturalizar. Es vinculante
porque sus normas son de obligatorio
cumplimiento para gobernantes y
gobernados. Dada esas caractersticas, la
Constitucin es fuente de fuentes del
36 DECIR: Revista de la Facultad de Derecho, Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
Derecho, y por tanto se encuentra ubicada
en la cspide de la pirmide jurdica, es
decir est por encima de las dems normas
del ordenamiento jurdico.
Por regla general se considera que
toda constitucin debe contar con tres
partes: prembulo, parte dogmtica y
parte orgnica. El prembulo suele tener
un conjunto de enunciados solemnes de
introduccin que sealan quien hace la
Constitucin, cules son sus fines, cul
es la tendencia y el espritu del texto
constitucional; no tiene carcter
normativo vinculante, pero tiene el
carcter inspirador de una declaracin de
principios y valores que sirve de gua para
la interpretacin y la elaboracin de
normas. La parte dogmtica contiene los
derechos fundamentales de las personas
y precede a la parte orgnica como
mensaje de su supremaca sobre la
sociedad y el Estado. La parte orgnica
contiene las normas que determinan la
forma de Estado y de gobierno, su
organizacin, funciones, competencias,
responsabilidades y dems aspectos. Esta
divisin no es estricta, pues en la parte
dogmtica podemos encontrar algunos
dispositivos de carcter orgnico y en el
parte orgnica podemos encontrar algunas
disposiciones de carcter dogmtico.
II. LA CONSTITUCIN
ECONMICA
En la parte orgnica existen un
conjunto de dispositivos que se distinguen
de los dems por estar relacionados a la
actividad econmica del pas. As
tenemos, aquellos que limitan la actividad
econmica del Estado; le imponen
obligaciones y responsabilidades en
materia econmica; regulan su actividad
recaudadora y distributiva de los recursos
pblicos; as como establecen derechos
y libertades econmicas en favor de los
particulares.
Este conjunto de dispositivos consti-
tucionales han sido agrupados en
lo que se denomina la Constitucin
Econmica; no se trata de una
Constitucin distinta a la que conocemos,
sino un aspecto de ella, que se diferencia
por su especialidad, importancia y
organicidad.
III. INICIOS
La expresin Constitucin
Econmica fue usada en 1932 por
Herbert von Beckerath en su obra Poltica
y Economa, donde define la como
ordenacin de la propiedad, del contrato
y del trabajo, de la forma y extensin de
la intervencin del Estado, as como la
organizacin y la tcnica de la produccin
y la distribucin. Tambin la us Walter
Eucken en 1939 en su obra Cuestiones
fundamentales de la economa poltica,
en la que dice que se trata de decisin
total sobre el orden de la vida econmica
de una comunidad.
IV. DEFINICIONES
Manuel Garca Pelayo
1
la define
como las normas bsicas destinadas a
proporcionar el marco fundamental para
37
La Constitucin Econmica Peruana
la estructura y funcionamiento de la
actividad econmica.
Juan Ignacio Font Galn
2
sostiene
que es el conjunto de normas de
contenido especficamente socio-
econmico, mediante las cuales se
establecen los principios que rigen la
actividad econmica desarrollada por los
individuos y por el Estado, y se determina
las libertades, derechos, deberes y
responsabilidades de aquellos y este en
el ejercicio de dicha actividad.
Francisco Fernndez Sesgado
3
afirma que es el conjunto de normas que
delinean el marco jurdico fundamental
para la estructura y funcionamiento de la
actividad econmica.
Enrique Bernales Ballesteros
4
no
ensaya una definicin de Constitucin
econmica, pero comenta favorablemente
la definicin de Fernndez Sesgado que
la delimita en un marco jurdico
fundamental; as sostiene que En efecto,
ninguna Constitucin se debe inmiscuir
en el tratamiento especfico de materias
econmicas que por su temporalidad estn
sujetas a cambios espordicos en el
tiempo. Lo que se debe consignar en una
Carta es, como bien lo apunta la doctrina,
el marco jurdico fundamental.
Vctor Garca Toma
5
define la
Constitucin Econmica como el
conjunto de normas contenidas en un
texto fundamental, que hacen referencia
especfica y expresa a una parte del
ordenamiento econmico nacional
adoptado por el Estado. Este marco
normativo es fundamental para fijar la
estructura y funcionamiento de la
actividad econmica de un pas.
Walter Gutirrez Camacho
6
sostiene
que por Constitucin econmica ha de
entenderse tres ideas vinculadas. En
primer lugar, el establecimiento de un
orden pblico econmico, entendido este
como el conjunto de normas jurdicas y
principios destinados a organizar la
economa de un pas y que, en ese sentido,
facultan a la autoridad competente para
regularla en atencin a los valores de la
sociedad expresados en el Constitucin.
1. Manuel Garca Pelayo, Consideraciones
sobre las clusulas econmicas de la
Constitucin, en: Estudios sobre la
Constitucin Espaola de 1978
(Zaragoza, 1979), p. 31.
2. Juan Ignacio Font Galn, Constitucin
Econmica y Derecho de la Competencia.
(Madrid: Editorial Tecnos, 1987), pp. 131-
132.
3. Francisco Fernndez Segado, El sistema
constitucional espaol (Madrid: Editorial
Dykinson, 1969), p. 514.
4. Enrique Bernales Ballesteros, La Consti-
tucin de 1993 Anlisis Comparado (Lima:
ICS Editores, Segunda edicin, octubre de
1996), p. 301.
viene de la pg. 36
5. Vctor Garca Toma, Anlisis sistemtico
de la Constitucin peruana de 1993
(Lima: Fondo de Desarrollo Editorial de la
Universidad de Lima, Primera Edicin
1998), p. 116.
6. Walter Gutierrez Camacho, La Consti-
tucin comentada, en: Gaceta Jurdica,
Primera Edicin, diciembre 2005, Tomo I,
p. 793.
38 DECIR: Revista de la Facultad de Derecho, Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
En segundo lugar dicho orden regular el
poder econmico tanto del Estado como
de los particulares, con el propsito de
que las operaciones de mercado se
desarrollen eficientemente dentro de un
marco social. Todo lo cual conducir a la
regulacin de los siguientes mbitos: la
participacin del Estado en la economa,
las relaciones econmicas entre los
particulares, y las relaciones econmicas
entre el Estado y los particulares.
El Tribunal Constitucional del Per
7
tambin ha ensayado definiciones; por
una lado dice que son normas orientadas
a establecer las pautas bsicas sobre las
que se fundan el rgimen econmico de
una sociedad; por otro lado, que
son disposiciones que suponen el
establecimiento de un plexo normativo
que tiene como finalidad configurar el
mbito jurdico en el cual se desarrollarn
la actividad econmica de nuestro pas, y
cuyo propsito es que la actuacin del
Estado y los ciudadanos sea coherente con
la naturaleza y los fines del Estado social
y democrtico de Derecho.
Nosotros proponemos que la
Constitucin Econmica consiste en el
conjunto de normas constitucionales que
establecen el marco jurdico fundamental
y orgnico, que regula la actividad
econmica de un pas, tanto las relaciones
econmicas del Estado con los
ciudadanos y entre stos.
V. OBJECIONES
En la doctrina se ha cuestionado
la existencia de una Constitucin
Econmica e incluso el reconocimiento
de normas constitucionales que regulen
la actividad econmica de un pas.
El Tribunal Constitucional del Per
8
seala que cierto sector de la doctrina y
de la propia comunidad econmica
cuestiona la conveniencia de incluir en el
texto constitucional normas orientadas a
establecer las pautas bsicas sobre las que
debe fundarse el rgimen econmico de
una sociedad, lo cual se explica en el
temor de restar flexibilidad a un rgimen
que debe estar sometido al imperio del
mercado. Sostiene que el verdadero riesgo
sera dejar que el mercado se encargue
de recomponer las desigualdades sociales
y econmicas, pues aqul se instituye
desde una indiscutible disparidad entre los
distintos agentes y operadores de la
economa. Agrega que as como el
excesivo poder poltico del Estado ha sido
siempre un riesgo para la libertad; el poder
privado propiciado por una sociedad
corporativa constituye tambin una grave
y peligrosa amenaza para la vigencia
del principio de justicia. Concluye
afirmando que no slo es saludable,
sino imprescindible, consolidar a nivel
constitucional las reglas fundamentales
que procuren una economa orientada
hacia un Estado social y democrtico de
derecho.
El autor peruano, Carlos Hakansson
Nieto
9
pregunta: es indispensable en
una constitucin un apartado especial-
7. STC N 088-2003-AI/TC, www.tc.gob.pe.
8. STC N 088-2003-AI/TC, www.tc.gob.pe.
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La Constitucin Econmica Peruana
mente dedicado a la economa?. l
mismo responde: Desde un punto de
vista constitucional no creemos que sea
necesario si ya est reconocida la libertad,
igualdad, propiedad y se reconocen las
garantas de la administracin de justicia
para protegerlos.
Por nuestra parte si lo creemos
necesario a fin que los diferentes
gobiernos tengan una pauta para el
ejercicio de sus funciones en materia
econmica que otorguen seguridad a los
capitales nacionales y extranjeros; pero
stas pautas deben ser flexibles para
afrontar las crisis coyunturales a las que
no est exenta la economa nacional y
mundial.
VI. CORRIENTES
Desde el punto de vista doctrinario,
Vctor Garca Toma
10
sostiene que el
aspecto econmico de la Constitucin
experimenta tres corrientes:
6.1. Omitiva
Esta plantea la conveniencia de no
establecer normas sobre materia
econmica en el texto constitucional.
Corresponde al constitucionalismo
clsico, incluidas las Constituciones
peruanas del siglo XIX.
6.2. Flexible
Esta plantea la conveniencia
establecer reglas rectoras sobre materia
econmica, pero con clusulas abiertas
que permitan que cada gobierno oriente
la marcha econmica segn el programa
ofrecido. Corresponde a la Constitucin
peruana de 1979.
6.3. Rgida
Esta plantea establecer reglas
cerradas y sin matices sobre materia
econmica, lo cual significa la imposicin
de un modelo de aplicacin obligatoria a
todos los gobiernos. Corresponde a la
Constitucin peruana de 1993, de
manifiesto corte neoliberal.
VII. CLASIFICACIN
Segn Domingo Garca Belaunde
11
, la
Constitucin Econmica se clasifica en dos:
7.1. Formal
Es aquella que se refiere a la manera
como el texto constitucional recoge,
reconoce o regula la actividad econmica
de un pas.
viene de la pg. 38
9. Carlos Hakansson Nieto, Curso de
Derecho Constitucional (Lima: Editorial
Palestra, Primera edicin, febrero 2009), p.
139.
10. Vctor Garca Toma, Ob. Cit., p. 117.
11. Domingo Garca Belaunde, Teora y
prctica de la Constitucin peruana, Tomo
II (Lima: Editorial Justo Valenzuela, 1993).
40 DECIR: Revista de la Facultad de Derecho, Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
7.2. Material
Es aquella que se refiere al orden
real existente en la actividad econmica
de un pas, al margen de lo establece el
texto constitucional en materia
econmica.
VIII. EVOLUCIN
DE LAS NORMAS
CONSTITUCIONALES
ECONMICAS
Normas con contenido econmico
incipiente han existido desde el origen de
la Constitucin, pues en realidad
sta surge como consecuencia de la
necesidad de controlar el poder
econmico del Estado, en especial en
materia fiscal.
8.1. En el mbito universal
8.1.1. Las constituciones liberales del siglo
XIX
Estas carecan de normas con
contenido econmico, sino establecan
derechos y libertades, como de propiedad,
de contratacin, de comercio, etc., que
tenan contenido patrimonial. Esto se
debi a que los derechos econmicos
estaban en su fase incipiente; eran
entendidos solo como parte de los
derechos generales de la personalidad; y
el orden poltico estatal y el econmico
eran considerados dos sistemas indepen-
dientes, cada uno con sus propios fines y
sus propias leyes.
8.1.2. Las Constituciones del siglo XX
Estas comenzaron a incorporar de
manera paulatina normas de carcter
econmico.
8.1.3. Los primeros indicios aparecen en
la crisis del liberalismo despus de
la Primera Guerra Mundial
Aqu, escondido dentro del
constitucionalismo social, surgido en esa
poca, irn apareciendo no solo clusulas
de proteccin de las personas en su
dimensin social y econmica, sino
adems pautas de conducta del Estado
frente a los agentes econmicos. Este fue
el caso de la Constitucin mexicana de
1917, la Constitucin sovitica de 1918
y la Constitucin alemana de 1919.
Para Walter Gutirrez Camacho
12
este fenmeno fue producto de la mayor
presencia de la empresa en el escenario
econmico mundial, erigindose en el
protagonista ms importante en la
economa del siglo XX, llegando a
convertirse en un contrapeso del poder
del Estado, y en muchos casos a superarlo
al convertirse en empresas globalizadas
que le permitieron tener mayor economa
que un pas. Esto permiti vincular
poltica, derecho y economa.
8.1.2.2. Su reforzamiento surge con las
consecuencias de la Segunda
Guerra Mundial
Aqu aparece con gran fuerza el
constitucionalismo econmico; pues, se
insertarn, de manera orgnica y
41
La Constitucin Econmica Peruana
sistemtica, clusulas vinculadas a la
materia econmica en la parte dogmtica
de las Constituciones.
Por un lado, las normas con
contenido econmico ya no se limitan a
proteger la propiedad o controlar el poder
fiscal del Estado; sino, los derechos
econmicos se extienden y se profun-
dizan, as como se asigna al Estado un rol
jurdico-econmico. Por otro lado, la
Constitucin reconoce la situacin de
desigualdad que se da en la sociedad y en
el mercado; por ello, busca establecer un
orden social justo y una economa
eficiente. As, a los derechos civiles
y polticos se suman los derechos
econmicos y sociales.
En este contexto, la Constitucin
deja de ser un mero estatuto del poder
poltico y pasa a ser un autntico
instrumento legal de control del poder y
en especial del poder econmico del
Estado y de particulares. Este fue el caso
de la Constitucin italiana de 1947, la
alemana de 1949, la portuguesa de 1976
y la espaola de 1978.
8.2. En el mbito del Per
8.2.1. Las constituciones del siglo XIX
stas solo recogieron derechos y
libertades con contenido patrimonial por
influencia del liberalismo europeo
decimonnico, que propiciaba una
sociedad abierta, en el que primaba la libre
iniciativa sin intervencin del Estado.
8.2.2. En el siglo XX
Se incorporan las primeras
disposiciones de carcter econmico.
8.2.2.1. La Constitucin de 1920
Esta agrega algunos dispositivos
de manera inorgnica que regularon
la actividad econmica del Estado
por influencia del constitucionalismo
social, propiciado por la Constitucin
mexicana de Quertaro de 1917, la rusa
Bolchevique de 1918 y la alemana de
Wiemar de 1919.
8.2.2.2. La Constitucin de 1933
Esta no presenta mayor innovacin
en materia econmica, repitiendo
prcticamente lo de su antecesora.
8.2.2.3. La Constitucin de 1979
Esta estableci por primera vez un
ttulo especfico denominado Rgimen
Econ-mico, en el que se reunieron de
manera sistemtica normas que regulaban
el rgimen econmico de manera abierta
por influencia de la Constitucin italiana
de 1947, la alemana de 1949, la
portuguesa de 1976, con especial nfasis
la espaola de 1978.
8.2.2.4. La Constitucin de 1993
Esta mantuvo el ttulo de Rgimen
Econmico, pero modific su contenido 12. Walter Gutirrez Camacho, Ob. Cit., p. 788.
viene de la pg. 40
42 DECIR: Revista de la Facultad de Derecho, Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
por uno cerrado, pretendiendo imponer
una economa neoliberal de moda en los
ochenta que exclua el sentido social del
Estado y lo alejaba de la actividad
empresarial como correlato de la
proteccin de la libre iniciativa privada;
sin embargo, todo puede ser ponderado
por la definicin constitucional del Per
como Estado social y democrtico de
derecho y por el sistema econmico
adoptado de Economa Social de
Mercado, que son pautas interpretativas
de las dems normas constitucionales.
IX. EL SISTEMA CONSTITUCIONAL
ECONMICO
Cuando el conjunto de normas que
conforman la Constitucin econmica
estn vinculadas entre s, formando un
todo armnico, dan lugar a un Sistema
Constitucional Econmico.
Font Galn sostiene que cierta-
mente, en el estudio e interpretacin de
la Constitucin econmica es ms
correcto y preciso hablar de sistema
econmico, expresin en todo caso
distinta de la de modelo econmico
excesivamente determinada por connota-
ciones economisistas apegadas a las
tcnicas experimentales e indagatorias.
El sistema constitucional econ-
mico puede ser capitalista, socialista o
mixto, dependiendo del rol que se asigne
al Estado en materia econmica y de los
alcances de derechos y libertades
econmicos que se otorguen a los
particulares. As, el sistema econmico
proclamado en la Constitucin rige la
actividad econmica del Estado y de los
particulares, y por su rango constituyen
fuente de la que surgen las normas de
rango inferior que, para tener validez, no
deben contradecir ni desnaturalizar las
normas constitucionales, lo cual se hace
extensivo a los actos del Estado y de los
particulares.
X. EVOLUCIN DEL SISTEMA
ECONMICO
Enrique Bernales Ballesteros
13
recuerda que en la historia reciente de la
economa, se pueden encontrar dos
sistemas en materia econmica.
10.1. Sistema econmico capitalista
liberal
Histricamente, el primer sistema
econmico fue el capitalismo, que se
desarroll a partir de la revolucin liberal
burguesa de los siglos XVIII y XIX, en
Estados Unidos y Europa.
El capitalismo liberal en sus inicios
tuvo las siguientes caractersticas:
- No tuvo regulacin, de all que se
poda iniciar cualquier actividad.
- No existan regulaciones de
precios ni de salarios ni condiciones de
trabajo.
13. Enrique Bernales Ballesteros, Ob. Cit., pp.
302-303.
43
La Constitucin Econmica Peruana
- La oferta y demanda funcionaron
con independencia para regular los
mercados.
- La libertad de contratacin fue
absoluta, se consider los contratantes
como iguales.
Sin embargo, las sociedades no
soportaron la explotacin que gener la
total desregulacin, por ello pronto se
impusieron lmites a la libre iniciativa,
entre ellas:
- La regulacin de precios, que
comenz con el pan y se extendi a otros
productos.
- Los bloqueos de potencias domi-
nantes, como el napolenico que prohibi
el ingreso de productos ingleses al
continente permitiendo el desarrollo de
industrias internas.
- El Derecho del Trabajo, que
empez a aparecer inicialmente en Europa
con la regulacin de la jornada laboral,
que se fue extendiendo a muchos otros
aspectos.
- La regulacin contra los acuerdos
y las posiciones dominantes en el mercado
para garantizar la competencia, pues la
iniciativa privada lesionaba las libertades.
- Las regulaciones morales y de
salud que impiden el libre desarrollo en
materia econmica de ciertos txicos
legales, como el cigarro y bebidas
alcohlicas.
- Las regulaciones destinadas a
proteger el medio ambiente, que obligan
la inversin y proscriben ciertas
actividades, como la tala de rboles.
- La nacionalizacin de ciertas
actividades estratgicas o poco rentables,
como la participacin del Estado en
industrias o la regulacin de su
comercializacin.
As, para su salvacin, el sistema
econmico capitalista liberal evoluciona
incorporando regulaciones que buscan
canalizar la libre iniciativa privada sin
entorpecerla.
10.2. Sistema econmico de
planificacin centralizada
A inicios del siglo XX surge el
segundo sistema econmico que se
caracteriza por estar dirigida centraliza-
damente por un plan, lo cual reduce la
iniciativa privada a su casi extincin, que
en muchos casos as se concret.
Este sistema econmico fue
presidido por la URSS, quien adopt una
economa centralmente planificada luego
de la Revolucin Bolchevique de 1917 y
de all se expandi a los pases pro
comunistas. El sistema alcanz un
desarrollo inicial significativo de la
industria; sin embargo, no logr promover
un desarrollo continuado y sostenido. En
la dcada del ochenta desapareci la
URSS y el sistema entr en desuso.
10.3. Sistema econmico mixto
Despus de la Segunda Guerra
Mundial, y escondido dentro del
44 DECIR: Revista de la Facultad de Derecho, Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
Constitucionalismo Social, los pases
occidentales crean paulatinamente lo que
vendra a denominarse el Sistema de
Economa Mixta, como solucin a la
crisis que los vena afectando.
En este sistema subsiste la iniciativa
privada, pero el Estado tambin participa
en la economa mediante empresas
pblicas que actan en sectores
estratgicos e implementando servicios
sociales en favor de los sectores sociales
menos favorecidos a fin de compensar las
desigualdades sociales y econmicas. Es
decir, se trata de un sistema econmico
que combina el sistema liberal y el
socialista; controlando el abusivo afn de
lucro del primero y el acaparador
estatismo del segundo, y conciliando los
intereses de ambos pretenda el beneficio
de toda la poblacin, haciendo que la
riqueza sea distribuida de manera
equitativa.
XI. LA CONSTITUCIN
ECONMICA VIGENTE
DEL PER
La Constitucin Econmica del
Per ocupa el Ttulo III denominado
Del Rgimen Econmico; abarca del
artculo 58 al 89, y est divido en
seis captulos: Capitulo I, Principios
Generales; Captulo II, Del Ambiente y
los Recursos Naturales; Captulo III, De
la Propiedad; Captulo IV, Del Rgimen
Tributario y Presupuestal; Captulo V, De
la Moneda y la Banca; y Captulo VI, Del
Rgimen Agrario y de la Comunidades
Campesinas.
Sin embargo, existen otros dispositivos
constitucionales de carcter econmico
fuera de ste ttulo, por ejemplo:
Artculo 23, segundo prrafo:
El Estado promueve condiciones
para el progreso social y econmico, en
especial mediante polticas de fomento
del empleo productivo y de educacin
para el trabajo.
Artculo 118.- Atribuciones y
obligaciones del Presidente de la
Repblica.
Corresponde al Presidente de la
Repblica:
17.- Administrar la hacienda pblica.
18.- Negociar los emprstitos.
19.- Dictar medidas extraordinarias
mediante decretos de urgencia con fuerza
de ley, en materia econmica y financiera,
cuando as lo requiera el inters nacional
y con cargo a dar cuenta al Congreso. El
Congreso puede modificar o derogar los
referidos decretos de urgencia.
20.- Regular las tarifas arancelarias.
As como stos, se pueden encontrar
otras disposiciones de naturaleza econ-
mica; por ello, los dispositivos del Ttulo
III Del Rgimen Econmico deben ser
interpretados a la luz del resto del texto
constitucional, conforme al Principio de
Interpretacin Sistemtica, que informa
que la Constitucin es una unidad debido
a que todos y cada uno de sus dispositivos
estn relacionados entre s; hacer lo
contrario puede producir aparentes
contradicciones.
45
La Constitucin Econmica Peruana
XII. SISTEMA CONSTITUCIONAL
ECONMICO DEL PERU
12.1. Sistema Econmico Mixto:
Economa Social de Mercado
El Per est adscrito al sistema
econmico mixto que combina la
iniciativa privada y la participacin
orientadora del Estado; as, el sector
privado tiene amplia libertad para
desarrollarse en el mbito econmico; y
el Estado participa para armonizar los
legtimos intereses lucrativos del sector
privado con el inters pblico para de
asegurar que la generacin de riqueza
beneficie a todos y lograr el desarrollo
econmico de la poblacin.
Esto fluye del texto del artculo 58
de la Constitucin:
Artculo 58.- Sistema Econmico
La iniciativa privada es libre. Se
ejerce dentro de una economa social de
mercado. Bajo este rgimen, el Estado
orienta el desarrollo del pas y acta
principalmente en las reas de promocin
de empleo, salud, educacin, seguridad,
servicios pblicos e infraestructura.
El dispositivo constitucional comienza
sealando que la iniciativa privada es
libre, lo que implica la vigencia de
libertades econmicas (libertad de
trabajo, de empresa, de comercio, de
industria, de contratacin), el pluralismo
empresarial, la igualdad econmica (entre
la empresa pblica y privada y entre la
inversin nacional y extranjera), la libre
competencia; para ello, el Estado se limita
a orientar el desarrollo del pas, actuar en
reas sociales (empleo, salud, educacin,
seguridad, servicios pblicos, infraes-
tructura), estimular la riqueza, participar
empresarialmente en forma subsidiaria y
combatir las posiciones dominantes,
monoplicas y carteles y proteger los
derechos de consumidores y usuarios.
Para nosotros, el sistema econmico
peruano es flexible, por que ha permitido
que gobiernos dismiles como del
presidente Alberto Fujimori, Alejandro
Toledo y Alan Garca, hayan implemen-
tado sus polticas econmicas segn sus
tambin dismiles pticas ideolgicas.
Esto significa que ha transcendido a su
propia concepcin original de carcter
neoliberal que lo alejaba todo contenido
social. Esto gracias a las interpretaciones
realizadas a partir de la concepcin de que
el Estado peruano es un Estado social y
democrtico de Derecho, definido en el
artculo 43; por ello, el constitucionalista
argentino Nstor Pedro Sagus dice que
el destino de una Constitucin depende
de la interpretacin que de ella se haga.
12.2. Principios constitucionales
econmicos
A partir de la libertad de la iniciativa
privada dentro de la economa social de
mercado surgen principios que permiten
su materializacin los cuales se
desarrollan en el captulo I.
12.2.1. La iniciativa privada es libre
Este principio significa la facultad
de la persona de desarrollar las actividades
econmicas que considere de su
46 DECIR: Revista de la Facultad de Derecho, Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
preferencia respetando las normas que la
regulan, las cuales solo deben canalizadas
y no entorpecerla. La iniciativa privada
libre tiene como consecuencias las
libertades econmicas, como la libertad
de trabajo, de empresa, de comercio, de
industria, de contratacin, de propiedad,
entre otras.
La iniciativa priva libre implica que
el mercado pertenece a los particulares y
no al Estado; por tanto, la creacin de la
riqueza es tarea de particulares y al Estado
solo la estimula.
12.2.2. La economa social de mercado
Se trata de un tipo de organizacin
del mercado donde los ofertantes de
bienes y servicios y los demandantes de
los mismos actan en forma
independiente y autnoma, y el Estado
participa en ella slo para estimular y
reglamentar el ejercicio de la iniciativa
privada en armona con el inters y la
justicia social a fin de asegurar el
desarrollo econmico de la poblacin, as
como el crecimiento de la riqueza con
beneficio para todos; as, la economa
social de mercado busca el pleno empleo,
la distribucin equitativa del ingreso, la
proteccin de los servicios sociales y el
goce de los derechos sociales; permite
introducir correctivos al libre juego del
mercado, de manera que oriente toda
actividad hacia objetivos individuales y
colectivos.
Para ello, el Estado, por un lado,
recurre a instrumentos fuera del mercado
como las medidas promocionales para
incrementar la produccin, el desaliento
de las importaciones no esenciales o la
defensa del valor y la estabilidad de la
moneda nacional; y, por otro lado,
renuncia a competir con los particulares,
se abstiene en la creacin de empresas
pblicas, se abstiene en participar en la
formacin de precios, asume la proteccin
de los agentes ms dbiles del mercado y
es garante de la seguridad econmica de
todos los ciudadanos.
12.2.3. Las libertades econmicas
Libertades econmicas comprenden
aquellas actividades que se desarrollan
dentro del mercado y generan riqueza que
le permite a la persona bienestar material
y espiritual.
Las libertades econmicas como la
de empresa, de comercio, de industria, de
contratacin, entre otras, constituyen la
manifestacin concreta de la iniciativa
privada.
12.2.3.1. Libertad de trabajo
Es la facultad del trabajador de
decidir si trabaja o no, en qu trabaja, con
quin trabaja y hasta cundo se trabaja.
Es una norma complementaria al derecho
a la libertad de trabajo, al trabajo como
deber y derecho y la proteccin prioritaria
del trabajo de parte del Estado.
12.2.3.2. Libertad de empresa
Es la facultad de fundar empresas,
escoger su objeto como minera,
pesquera, agricultura, finanzas,
47
La Constitucin Econmica Peruana
educacin, gastronoma, etc. as como su
organizacin jurdica como sociedad,
asociacin, cooperativa, consorcio,
holding, etc.
12.2.3.2. Libertad de comercio
Es la facultad de intercambiar de
bienes y servicios con propsito de lucro.
Su fundamento es que en una economa
de mercado, los bienes deben circular
libremente y el Derecho debe facultar las
transacciones; por tanto, la liberacin de
las transacciones comerciales es lgica
consecuencia de la libre iniciativa privada
y de la economa social de mercado.
12.2.3.4. Libertad de industria
Es la facultad de producir bienes
materiales mediante la transformacin de
materias primas, as como escoger el tipo
de bienes materiales que se desea
producir.
12.2.3.5. Libertad de contratar y
los Contratos-Ley
La libertad de contratar est
garantizada en cuanto su contenido, en la
medida que las partes pueden pactar
vlidamente segn las normas vigentes al
momento de celebrarse, y los trminos
pactados no pueden ser modificados por
posteriores leyes u otras disposiciones de
cualquier clase.
Esta garanta significa la aplicacin
de la Teora de los Derechos Adquiridos
en materia contractual, por tanto implica
la aplicacin ultractiva de normas de ese
mbito, de manera que son aplicables las
normas ha hechos futuros pese a estar
drogadas. As, si un contrato se celebra
segn determinadas normas jurdicas,
stas seguirn rigiendo sobre los hechos
sucesivos que se desprendan del contrato,
aunque en el transcurso del tiempo dichas
normas jurdicas sean modificadas o
derogadas por otras. El dispositivo
constitucional slo se refiere a contratos,
que segn el artculo 1361 del Cdigo
Civil es el acuerdo de dos o ms partes
para crear, regular, modificar o extinguir
una relacin jurdico patrimonial; de tal
manera que para el resto de actos jurdicos
rige la Teora de los Hechos Cumplidos,
conforme lo dispone el artculo 103 de la
Constitucin.
La misma garanta reciben los
contratos-ley, pues el Estado ha
comprometido su voluntad de mantener
un tratamiento fijo en el plazo establecido.
12.2.3.6. Libertad de comercio exterior
Significa la facultad de los
empresarios de escoger libremente
cundo, cmo, dnde y qu tipo de bienes
y servicios puede intercambiar con el
extranjero, esto es importar o exportar;
as como el deber del Estado frente a los
empresarios de no prohibir, entorpecer e
interferir en la importacin e exportacin
de bienes y servicios. Se trata de una
manifestacin especfica de la iniciativa
privada libre.
La libertad de comercio exterior
encuentra una limitacin en la posicin
proteccionista o discriminatoria de otro
48 DECIR: Revista de la Facultad de Derecho, Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
pas; en cuyo caso, el Estado peruano
puede adoptar medidas anlogas en su
defensa. Estas medidas son frecuentes en
las relaciones econmicas internacionales
contemporneas y se sustentan en el
principio de reciprocidad.
12.2.3.7. Libertad de produccin de bienes
y servicios
Significa la facultad de los
empresarios de escoger libremente
cundo, cmo, dnde y qu tipo de bienes
y servicios pueden producir; as como el
deber del Estado frente a los empresarios
de no prohibir, entorpecer e interferir en la
produccin de bienes y servicios. Se trata
de una manifestacin especfica de la
iniciativa privada libre.
12.2.3.8. Limitaciones a las libertades
econmicas
Las libertades econmicas estn
limitadas en su ejercicio por la moral, la
salud y la seguridad pblicas.
a) La moral. Busca evitar que, en
el legtimo afn de lucro, no afecte las
bases morales que podran colocar al
hombre por debajo de lo material. La
moral debe ser encontrada en el
significado tico de la Constitucin y las
dems normas legislativas, as como en
la escala de valores que tiene la poblacin,
en tanto pueda ser materializada a travs
de la apreciacin cultural, ideolgica y
las costumbres. El mbito de lo moral es
impreciso; vara en el tiempo y espacio;
por ello, se afronta mejor a travs de la
casustica.
b) La salud. Busca evitar que, en el
legtimo afn de lucro, se coloque bienes
en el mercado cuyo consumo puedan
afectar la salud de los consumidores; por
ello, el Estado debe autorizar la
circulacin de bienes que sean aptos para
el consumo humano.
c) La seguridad pblica. Se refiere
a la seguridad fsica, como la proteccin
contra construcciones que podran causar
dao a las personas; a la seguridad
ambiental, como la proteccin del medio
humano de vida; y a la seguridad cultural,
como la proteccin de los patrones
culturales de ciertas poblaciones,
donde se podran realizar actividades
econmicas que podran daarlas.
12.2.4. La libre tenencia y disposicin de
moneda extranjera
La libre tenencia de moneda
extranjera significa la licitud de su
posesin, y la libre disposicin significa
su irrestricto uso como medio de cambio,
de pago o como unidad de cuenta. Se trata
de una norma instrumental que est
orientada a impedir constitucionalmente
el establecimiento de sistemas de control
de cambios.
Se trata de una respuesta a las
polticas de control de cambio
establecidas en el Per en las ltimas
dcadas. Est relacionada con la libertad
de la iniciativa privada, del comercio
internacional y de la economa orientada
por el mercado.
49
La Constitucin Econmica Peruana
12.2.5. Los derechos de los consumidores
y usuarios
Para que las relaciones en el
mercado sean lo ms equitativas posible,
el consumidor debe tener ciertas garantas
dadas las ventajas que tienen los
ofertantes de bienes y servicios; pues en
la organizacin econmica contempornea,
el consumidor y/o el usuario est ms
disperso que el productor y vendedor por
ello es el ms vulnerable.
En ese cometido se les otorga a los
consumidores y usuarios los siguientes
derechos:
12.2.5.1. Derecho a informacin de los
bienes y servicios
Significa que los bienes y servicios
ofrecidos en el mercado deben tener
datos veraces, suficientes, apropiados y
fcilmente accesibles a consumidores
y usuarios, lo cual permitir adoptar
una eleccin adecuada, as como
tambin promover un uso y consumo
correcto.
12.2.5.2. Derecho a la salud y la seguridad
Esto la permite a la persona
protegerse de enfermedades y peligros por
el consumo o uso de productos o
servicios; por ello, el Estado debe prestar
atencin a la salud y seguridad de la
poblacin, regulando la produccin de
bienes peligrosos y controlando su
calidad.
12.2.6. La igualdad econmica
12.2.6.1. La igualdad de la actividad
empresarial pblica y privada
Significa que la subsidiaria
actividad empresarial del Estado debe
actuar en armona con el principio de
igualdad de trato legal, lo que significa
que las empresas estatales no deben gozar
de privilegios, sea tributario o laboral o
cambiario o administrativo o de cualquier
otra clase.
12.2.6.2. La igualdad de la inversin
nacional y extranjera
Significa que ambas deben tener el
mismo trato y por tanto no se pueden
establecer discriminaciones. Se trata de
una especificacin del mandato de
igualdad de la actividad empresarial
pblica y privada.
12.2.7. La libre competencia
Es la concurrencia de oferta y
demanda en el mercado con igualdad de
condiciones y con la menor interferencia
de situaciones extraas a ella, a fin que
los agentes ms eficientes tengan la
posibilidad de hacer mejores negocios.
La libre competencia permite el
ejercicio de la iniciativa privada libre,
pues slo en un mercado sin interferencias
en la oferta y la demanda se puede
desarrollar libremente la iniciativa
privada; y tambin se desarrolla la libertad
de empresa, comercio e industria. La
50 DECIR: Revista de la Facultad de Derecho, Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
libre competencia produce beneficios
como el avance de la tecnologa, el
perfeccionamiento de los productos y la
reduccin de precios.
12.2.8. El Estado combate las situaciones
que afectan la libre competencia
Significa que el Estado debe
establecer condiciones necesarias que
permitan el desarrollo de la libre
competencia, y por tanto debe reprimir y
castigar las situaciones que la interfieran;
en ese sentido el Estado debe combatir
las siguientes situaciones que la afectan:
12.2.8.1. Posicin dominante
Es la situacin en la que, sin existir
el control absoluto de la oferta o la
demanda un producto, se copa una parte
significativa del mercado.
12.2.8.2. Posicin monoplica
Es aquella situacin en la existe un
control absoluto de la oferta o la demanda
de un producto, una empresa se constituye
en el nico ofertante de un bien o servicio;
es el que fija el precio de los mismos y la
cantidad que se desea vender.
12.2.8.3. Carteles
Se tratan de convenios viciosos
mediante los cuales varias empresas de
un mismo rubro deciden fijar
coordinadamente los precios de venta y
las cantidades de bienes o servicios que
se van a ofrecer al pblico.
12.2.9. El pluralismo econmico
El pluralismo econmico consiste
en la posibilidad de que en el mismo
sistema existan diversas formas
empresariales, como la pblica, privadas
o mixtas, las de capital nacional o
extranjero, y las sociedades, cooperativas
o autogestionarias. El Estado puede
regularlas y protegerlas, pero no puede
prohibirlas ni entorpecerlas, ni tener
preferencia por alguna.
El pluralismo econmico comple-
menta la economa de libre mercado en
la medida que permite la posibilidad de
coexistencia de diversas formas de
propiedad y de empresa.
12.2.10. El Estado orienta el desarrollo
del pas
El sistema constitucional econ-
mico peruano ha optado por un papel
orientador del Estado en la actividad
econmica del pas, cuyo rol es encaminar
la iniciativa privada hacia sectores de
prioridad pblica, pero no puede
prohibirle que intervenga en otros
sectores. Esto excluye el modelo de
economa de planificacin centralizada e
intervencin directa.
12.2.11. El Estado acta principalmente en
reas sociales
La participacin del Estado en la
economa se limita a un rol orientador,
pero dispone que acte principalmente en
reas de relevancia social como:
51
La Constitucin Econmica Peruana
12.2.11.1. Empleo
Significa el deber del Estado de
promover las condiciones para el progreso
social y econmico, en especial mediante
polticas de fomento del empleo
productivo y de educacin para el trabajo.
12.2.11.2. Salud
Significa el deber del Estado de
establecer la poltica nacional de salud;
plural y descentralizada, para facilitar a
todos el acceso equitativo a los servicios
de salud.
12.2.11.3. Educacin
Significa el deber del Estado de
coordinar la poltica educativa, as como
que nadie sea impedido de recibir
educacin adecuada por razn de su
situacin econmica o limitaciones
mentales o fsicas.
12.2.11.4. Seguridad
Significa el deber del Estado de
proteger a la poblacin de las amenazas
contra su seguridad.
12.2.11.5. Servicios pblicos
Significa el debe del Estado de
cubrir los servicios pblicos esenciales,
como luz, agua, transporte, etc.; ya sea
con participacin del sector privado o de
manera exclusiva, pero el objetivo es que
no pueden ser desatendidos.
12.2.11.6. Infraestructura
Significa el deber del Estado de
invertir en la infraestructura necesaria
para el desarrollo del pas, como
carreteras, puentes, aeropuertos, puertos,
hospitales, colegios, con participacin del
sector privado o de manera exclusiva.
12.2.12. El Estado estimula la creacin de
riqueza
La norma significa que la obligacin
del Estado es crear las condiciones
propicias para la generacin de riqueza;
pues siendo la iniciativa privada libre, le
corresponde al sector privado la creacin
de riqueza. A esto abona la asignacin al
Estado el papel de orientador del
desarrollo econmico y una participacin
subsidiaria en la actividad empresarial.
Esto implica que para el sistema
econmico constitucional peruano, el
centro de la actividad econmica recae
en la empresa privada, de esta manera se
deja en manos de particulares la
organizacin y direccin de proceso
econmico; por tanto, son ellos los
encargados de crear riqueza; siendo el
Estado el responsable de generar las
condiciones para que el mercado
funcione; por consiguiente, no es tarea del
Estado participar directamente en la
actividad econmica, sino su funcin es
reguladora.
52 DECIR: Revista de la Facultad de Derecho, Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
12.2.13. La subsidiaridad empresarial del
Estado
La subsidiaridad empresarial del
Estado significa que ste puede
desarrollar actividades empresariales slo
a falta de la actividad del sector privado
o por su escasa participacin. El carcter
subsidiario de la actividad empresarial del
Estado es consecuencia de la libre
iniciativa libre.
La subsidiaridad implica que la
actuacin del Estado se dar, no como
actor o competidor de los particulares,
sino su tarea es proteger el inters general
y no sustituir a los agentes en el mercado
o recostarles su libertad econmica.
Para que el Estado participe en la
actividad empresarial se requiere que
haya sido autorizada por ley expresa, que
haya ausencia o existencia mnima de la
actividad privada y que existan razones
del alto inters pblico o de manifiesta
conveniencia nacional.
12.2.14. El Estado brinda oportunidad a
sectores que sufren desigualdades
mediante la promocin de las
pequeas empresas
Este dispositivo constituye una
norma de justicia distributiva en la
actividad empresarial, pues obliga al
Estado a crear condiciones que
compensen y corrijan las desigualdades
que existen en la actividad empresarial.
La norma seala que para lograr
dicho cometido el Estado debe promover
las pequeas empresas, lo cual se debe a
que stas son fuente de trabajo en gran
escala y un mecanismo por el cual la
iniciativa privada libre puede expresarse
con mayor posibilidad.
XIII. VALIDEZ DE ACTOS
ECONMICOS PUBLICOS Y
PRIVADOS
Los principios, derechos y libertades
expuestos condicionan la interpretacin
y produccin de las normas legales y
reglamentarias, as como los actos de
particulares y funcionarios pblicos; por
tanto, todos stos solo sern vlidos si no
los contravienen o desnaturalizan; lo cual
se sustenta en el hecho que la Constitucin
es una norma jurdica, por ello, es
vinculante; es decir, de cumplimiento
obligatorio para gobernados y gobernantes.
Esto se instituye con el constitucio-
nalismo contemporneo, despus de la
segunda guerra mundial, como respuesta
a las atrocidades cometidas por hombres
contra hombres. En ese sentido, se piensa
que la mejor forma de asegurar las
libertades y derechos de la persona
humana es a travs de la Constitucin,
como expresin del poder constituyente
cuyo titular es el pueblo; de tal manera
que dej de ser un mero documento
poltico cuyo objeto era organizar el
Estado y por ello le era ajeno al ciudadano,
quien quedaba librado a la norma con
rango legal; para convertirse en una
norma jurdica con carcter vinculante,
tanto en su aspecto dogmtico, que
establece los derechos y libertades
fundamentales de la persona humana;
53
La Constitucin Econmica Peruana
como en su aspecto orgnico, que se
organiza el Estado.
En el Per, la Constitucin sustenta
su naturaleza de norma jurdica en el
artculo 38, respecto de ciudadanos en
general, y el artculo 45, respecto de los
funcionarios pblicos:
Artculo 38.- Defensa de la
Constitucin. Todos los peruanos tienen
el deber decumplir y defender la
Constitucin y el ordenamiento jurdico
de la Nacin.
Artculo 45.- Soberana Popular.
El poder del Estado emana del pueblo.
Quienes lo ejercen lo hacen con las
limitaciones y responsabilidades que la
Constitucin y las leyes establecen.
As mismo, su primaca en el
ordenamiento jurdico se sustenta en el
artculo 51:
Artculo 51.- Jerarqua normativa.
La Constitucin prevale sobre toda norma
legal; la ley, sobre las dems normas de
inferior jerarqua, y as sucesivamente.
XIV. CONTROL DE
LA CONSTITUCIN
El carcter normativo y hegemnico
de la Constitucin no fue suficiente, sino
fue preciso crear mecanismos procesales
y rganos que la protegieran y defendieran
de violaciones por actos o normas. As,
se instauraron mecanismos procesales
especiales como el hbeas corpus, la
accin de amparo, la accin de
inconstitucionalidad y la accin popular,
etc.; y se cre un rgano especializado
denominado Tribunal Constitucional.
Todo ello fue obra del gran jurisconsulto
austraco Hans Kelsen, quien gest stas
propuestas acabada la primera guerra
mundial.
En el Per, el artculo 200 de la
Constitucin contiene las garantas
constitucionales como el hbeas corpus,
la accin de amparo, el hbeas data, la
accin de inconstitucionalidad y la accin
de cumplimiento; las cuales son
desarrolladas en el Cdigo Procesal
Constitucional, aprobado por Ley 28237,
cuyo artculo II del Ttulo Preliminar dice:
Artculo II.- Fines de los procesos
constitucionales. Son fines esenciales de
los procesos constitucionales, garantizar
la primaca de la Constitucin y la
vigencia efectiva de los derechos
constitucionales.
Como complemento de lo anterior,
la Constitucin crea el Tribunal
Constitucional, como un rgano
encargado del control de la Constitucin,
es decir, vigila que se cumpla la
Constitucin en su parte dogmtica y
orgnica; as el artculo 201 seala:
Artculo 201.- Tribunal Constitu-
cional. El Tribunal Constitucional es el
rgano de control de la Constitucin. Es
autnomo e independiente.
La Ley Orgnica del Tribunal
Constitucional, aprobada por Ley 28301,
seala lo siguiente:
Artculo 1.- Definicin. El Tribunal
Constitucional es el rgano supremo de
54 DECIR: Revista de la Facultad de Derecho, Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
interpretacin y control de la constitucio-
nalidad. Es autnomo e independiente de
los dems rganos constitucionales. Se
encuentra sometido solo a la Constitucin
y su Ley Orgnica.
XV. CONCLUSIONES
GENERALES
Todo lo que se ha expuesto en el
presente trabajo nos lleva a las siguientes
conclusiones:
1. En el Per existe un marco
jurdico de rango constitucional que
establece el sistema econmico vigente y
regula la actividad econmica del Estado
y de los particulares, que condicionan su
validez a la observancia de sus principios,
derechos y libertades.
2. La facultad constitucional del
Presidente de la Repblica de regular las
tarifas de aranceles solo ser vlida si no
contraviene, tergiversa o desnaturaliza
los principios, derechos y libertades
constitucionales que regulan la actividad
econmica del Estado y de los particulares,
lo cual se hace extensivo a todos los
funcionarios pblicos de cualquier jerarqua
en el ejercicio de sus atribuciones.
3. El Tribunal Constitucional es el
rgano encargado por la Constitucin de
determinar si los actos pblicos o privados,
incluso en el mbito econmico, son
vlidos por estar conforme a la Constitucin,
caso contrario sern declarados nulos.
4. En el caso particular de la
reduccin a cero de la tarifa de aranceles
de importacin de cemento, el Tribunal
Constitucional declar nulo el decreto
dictado por el Presidente de la Repblica
por que vulneraba el principio constitu-
cional econmico de igualdad entre
de trato entre la inversin nacional y
extranjera.
5. Esto no significa que el Tribunal
Constitucional desconozca que el
Presidente de la Repblica tenga dicha
facultad constitucional, sino constituye un
aviso que debe ejercerla teniendo en
cuenta el marco fundamental que rige la
Constitucin Econmica del Per.
* * *