El Derecho Administrativo Iberoamericano

Director del proyecto:

Santiago Gonzlez-Varas Ibez
Coordinadora del proyecto:
Francisca Villalba Prez
Autores:
Juan Carlos Cassagne, Diogo de Figueiredo Moreira Neto,
Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Aldo Milano S.,
Ernesto Gutirrez Tamargo, Joffre Campaa Mora,
Santiago Gonzlez-Varas Ibez, Allan R. Brewer-Carias,
Jorge Fernndez Ruiz, Carios Gasnell Acua, Jorge Dans Ordez,
Carlos E. Delpiazzo y Alejandro Vergaru Blanco
Granada (Espaa), 2005
PANORAMA GENERAL DEL DERECHOADMINISTRATIVO EN VENEZUELA (2004) ,
l. MODUJ) I{FGUI.ATIVO DE 1-1\ /\I)MINISTI\i\CION P(lBIJCi\, llASF COI'\SITllJClONi\L
C(lNCEI'TO DI. llF.RFCHO i\Dt\lINISTR\TIVO y FlJEKllS.
11. L,\ ORG/\NI'.ACI()N i\DMINISTI\AiIVA N,\CION,\L. I.Sli\IMI y ...
111. EL I'IWCFDI\1IENTO AI)MINISTH,ATIVO.,
IV. EL .v-ro i\DMINISTI{I\IIVO, SlJ l.lLCUCIN, 1'1{Il':CII'I() DE /\UTUTUTI:I,\,
LOS I\ECl!I\SOS I'N Vil\ ADMINISTI\ATIVA .
V. Los CONTII..\TOS DU FSTADO y EL CONTRATO I\DMINISTI{I\I'IVO
VI. El. DlYLCIIO i\[JMINISTI\AIIVn SANCIONADOR ,., .
VII. LI\ DISCI\ECIONAUI)/\I) ADMINISTR./\TIVi\ ".. "., .
VIII, El. CONTI\OL .IUDICIAI DE LA AD!\lINISTIU\CI(lN: O)!\:TENCIOS(k\I)MINISTI{,\TIVO y
OTROS MODOS DI..: CONTIWl. D: LA ADJvllr-..'ISTl\.t\{.'IN, EN I:SI'ECII\L LOS i\I\lJITI{i\.IES.
IX, OTI\AS TITNICAS DI' CONTROL DI..: U\ ,.\j)MINISTRACIN, .
X. LA I\ESPONS.\131L1D.-\DADlvlINISTI{ATIVA .
Xl. El SERV1ClO 1't"J13LICO y LOS IvlU{CADOS De INTFRI'S GI:\JERAL
(1.lliFf{AI.l7AC1(lN, I'RIVATI7ACI(')N y I\EGlJLACION)
y SU I,GIMFN DI' COMI'L!L:NCIA ,
X u. LA I'UNCIN r(IBLlCA , . , , , , . , . . . . , .
XIII. [L 1,11WANISMO, rol MEDIO AMBIENTE Y lA ORDI,NACI(l:-J I)EL TI'RI{ITOI\IO.
XIV, Los l'lIENES J'UHIICOS ,.,., .
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PANORAMA GENERAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
EN VENEZUELA(2004)'
ALLi\N R.I3RE\VER-C/ud/ls
Profesor de la Universidad Central de Venezuela
. Texto elaborado pnra el Coloquio .HJbr<' Derecho Adminislmlil-o Ibcroclmc"cano. organizado por el profesor Santiago
Gonzlez-varas lhcz. Universidad de Alicante. Alicante, octubre 2004. Para StI redaccin se ha seguido el guwl1
propuesto por el equipo coordinador.
I. MODELO REGULATIVO DE LAADMINISTRACIN PBLICA, BASE
CONSTITUCIONAL. CONCEPTODE DERECHOADMINISTRATIVOY FUENTES.
La regulacin fundamental sobre la Administracin Pblica en Venezuela est en la propia
Constitucin de 1999
1
, cn la cual. cn cl Capitulo J relativo a "De las disposiciones generales", del
Titulo IV sobre "El Poder Pblico" de la Constitucin, se incorpor una Seccin Segunda rcla-
tiva especficamente a "De la Administracin Pblica", con tres artculos: el 141, que establece
los principios de la Administracin Pblica; el 142, sobre la creacin de entidades descentraliza-
das; y el 143, que consagra el derecho a la informacin administrativa y de acceso a los docu-
mentos oficiales. Dichas normas, por supuesto, se aplican a todo el universo de rganos que
conforman la Administracin Pblica, y no slo a los que ejercen el Poder Ejecutivo.
En efecto, en Venezuela, conforme a la forma federal del Estado, conforman la Administra-
cin Pblica, ante todo, los rganos de las personas jurdicas estatales que en tres niveles terri-
toriales integran la Federacin, es decir, de la Repblica, de los Estados, de los Municipios y que
ejercen el Poder Ejecutivo, Estos rganos son los que en general se identifican en el lenguaje
jurdico comn como "el Poder Ejecutivo", que comprende a la Presidencia de la Repblica y n
los Ministerios u nivel nacional (Ejecutivo Nacional), y a las Gobernaciones de los Estados en el
nivel estada! (Ejecutivo Estadal) y a las Alcaldas Municipales (Ejecutivo Municipal) en el nivel
municipal. Esos rganos conforman 10 que se denomina en general. la "Administracin Central".
Pero tambin integran la Administracin Pblica, las entidades descentralizadas funcionalmente
de las mencionadas personas estatales poltico-territoriales, que actan siempre adscritas y bajo
el control de tutela de los rganos que en los tres niveles territoriales ejercen el Poder Ejecutivo,
sea que hayan sido constituidas mediante ley con forma jurdica de derecho pblico. como por
ejemplo, los institutos autnomos, o con forma jurdica de derecho privado, como por ejemplo
las empresas o fundaciones del Estado. Estos rganos conforman lo que se denomina en gene-
ral, la "Administracin Descentralizada".
Pero una descripcin como la anterior de la Administracin Pblica en senrioo orgnico. sin
duda en Venezuela es insuficiente, pues hay otros rganos de las personas jurdicas estatales
poIitico-territoriales que si bien son parte de la Administracin Pblica, sin embargo no ejercen el
Poder Ejecutivo. En consecuencia, si bien todos los rganos del Estado que ejercen el Poder
Ejecutivo estn integrados en la Administracin Pblica; sin embargo, no todos los rganos que
l vase sobre el rgimen consutucional relativo '1 la Administracin i\llan R. Brcwcr-Curius. !.II COIJ.\11!ucif" de
!'J'J'I. /),'J'<'cliu CUII,I'!illlci,,'wl VeJle:o!IIII(!. Tomo 1, Editorial Jurdica Venezolana. Caracas 2{)(J4. pp, 276 Y ss.
EL DERECHO \[)r>1JNISTRATIVO IBERO\MERJCANO
conforman la Adm inistracin Pblica ejercen el Poder Ejecutivo del Estado. pues hay rganos de
la Administracin Pblica que no dependen jerrquicamente del Presidente de la Repblica, de
los Gobernadores ni de los Alcaldes. pues ejercen otros Poderes Pblicos distintos del Poder
Ejecutivo.
Concentrndonos en el nivel nacional del Estado, la Constitucin (art. 136) ha establecido una
nenta divisin del Poder Pblico, dividiendo al Poder Pblico Nacional en las ramas Legislativa,
Ejecutiva, Judicial, Ciudadano y Electoral. a cargo de rganos estatales autnomos e indepen-
dientes entre si. Por ello, adems de aqullos que ejercen el Poder Ejecutivo, los rganos estata-
les que ejercen el Poder Ciudadano (el Ministerio Pblico o Fiscala General de la Repblica, la
Contralora General de la Repblica y la Defensora de! Pueblo) y el Poder Electoral (el Consejo
Nacional Electoral y sus Juntas y Comisiones), si bien son autnomos e independientes del
Poder Ejecutivo Nacional y de los otros Poderes Pblicos. sin embargo. tambin son rganos
que forman parle de la Administracin Publica de la Repblica. an cuando no sean parte de la
"Administracin Central". Igualmente. tambin conforman a la Administracin Pblica de la
Repblica, los rganos de administracin y gobierno del Poder Judicial dependientes del Tribu-
nal Supremo de Justicia, en particular, la Direccin Ejecutiva de la Magistratura y sus diversas
dependencias.
Ahora bien. para regular especficamente a la Administracin Pblica Central de la Repblica
(que ejerce el Poder Ejecutivo Nacional) y a la Administracin Pblica Descentralizada Nacional,
se ha dictado Ley Orgnica de la Administracin Pblica". Sus normas, sin embargo, tambin se
aplican en general supletoriamente a las Administraciones Pblicas estada les y municipales, y "a
los dems rganos del Poder Pblico" (art. 1) distintos al Poder Ejecutivo.
Ahora bien, todo este complejo orgnico del Estado, que es la Administracin Pblica, la
Constuucin dispone que "est al servicio de los ciudadanos" (art. 141): lo que reitera el artculo
3 de la Ley Orgnica, en la cual se ha sustituido la expresin ciudadanos por "particulares",
agregando que en su actuacin. la Administracin Pblica debe dar preferencia a la atencin de
los requerimientos de la poblacin y a la satisfaccin de sus necesidades (art. 5).
Por su parte, el articulo 3 de la Ley Orgnica agrega que el "principal objetivo" de la organi-
zacin y funcionamiento de la Administracin Pblica. es dar eficacia a los principios, valores y
normas consagrados en la Constitucin y, en especial, conforme se indica en el artculo 19 de la
Constitucin, "garantizar a todas las personas. conforme al principio de progresividad y sin
discriminacin alguna. el goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los
derechos humanos". Por ello, el artculo 5 de la Ley Orgnica tambin precisa que la Administra-
cin Publica debe asegurar a los particulares la efectividad de sus derechos cuando se relacionen
con ella: y adems, debe tener entre sus objetivos la continua mejora de los procedimientos,
servicios y prestaciones pblicas. de acuerdo con las polticas fijadas y los recursos disponibles.
Pero adicionalmente a la connotacin orgnica, en el derecho administrativo venezolano. la
expresin Administracin Pblica tambin tiene un sentido material al identificar tambin unas
actividades realizadas con vistas a satisfacer un inters general del Estado o de la sociedad,
generalmente por los rganos que la integran.
, Vasc sobre d rgimen Iq,al de la Administracin l'llhlica. 1\lIal1 R. Brcwcr-Carres. Jnlrodllccin general al rgimen
juridrcn dc la AJmil1islracin PIJhlica en Allan R rcc-er-Canas el al.. rey Orgnica la Ad",ilJis/rtl('in Pblica,
Editonal Jurdica Venezolana, Caracas. 200J. pp. 13)- ss.
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PANOII.\M,J\ GENERAL DL:::L DERICCHO ,\DMINISTRATIVO EN VICNEZUICLA
Estas actividades se caracterizan ante todo, conforme al sistema de formacin del derecho
por grados que adopta la Constitucin, porque son siempre de carcter sublegal, pues se trata de
actividades realizadas en ejecucin directa e inmediata de la legislacin y slo indirecta y mediata
de la Constitucin. Esta actividad administrativa, por otra parte, no slo la cumplen los rganos
de la Administracin Pblica en sentido orgnico antes identificados (rganos de las personas
jurdicas estatales que ejercen el Poder Ejecutivo, el gobierno y administracin del Poder Judi-
cial. el Poder Ciudadano y el Poder Electoral); sino tambin otros rganos del Estado como los
que ejercen el Poder Legislativo (la Asamblea Nacional, los Consejos Legislativos de los Estados
y los Concejos Municipales), o el Poder Judicial (el Tribunal Supremo de Justicia y dems
Tribunales de la Repblica) cuando ejercen la funcin administrativa (por ejemplo, administran
su cuerpo de funcionarios o entran en relacin con los particulares) o la funcin normativa de
carcter sublegaJ emitiendo, por ejemplo, actos reglamentarios. La actividad administrativa como
objeto del derecho administrativo, por ello, est tambin esencialmente vinculada al ejercicio de
las diversas funciones del Estado (normativa, de gobierno, administrativa, jurisdiccional y de
control),
Adems, la actividad administrativa que interesa al derecho administrativo muchas veces se
realiza por particulares o por personas jurdicas de derecho privado e, incluso, de carcter no
estatal, pero que en virtud de la expresa previsin de ley ejercen prerrogativas del Poder Pblico.
As sucede, por ejemplo, con ciertos actos de las Universidades privadas o de las Federaciones
deportivas, como seran los actos sancicnatorios, en esos casos regulados respectivamente en la
Ley de Universidades o en la Ley del Deporte, y que son considerados como actos administrati-
vos].
Finalmente, no toda la actividad que realizan algunos rganos que configuran la Administra-
cin Pblica del Estado, como por ejemplo, la que realiza el Presidente de la Repblica, constitu-
ye actividad administrativa, sino como se ha dicho slo las actividades que sean de carcter
sublegal. El Jefe del Ejecutivo Nacional y otros rganos del Estado, en efecto, adems de realizar
actividades en ejecucin directa e inmediata de la legislacin e indirecta y mediata de la Constitu-
cin, ejercen actividades que son formal y sustancialmente distintas de la anterior, realizadas en
ejecucin directa e inmediata de la Constitucin como son las actividades de gobierno". Por ello,
la actividad administrativa que interesa al derecho administrativo como antes sc ha dicho, est
esencialmente vinculada al sistema de formacin del derecho por grados'.
Por otra parte debe indicarse que si bien la Administracin Pblica, tanto en Sll connotacin
orgnica como en su sentido material, constituye el objeto por excelencia del derecho adminis-
-' vase Allan R, Brewcr-Cauas, ESlado de Derecho)' ('ol1lm/ Jlldiei,,/, Instituto Nacional de Administracin Publica.
Alcal de Henares. Madrid 1987, pp- 498 Yss.
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Jurdica venezolana. Caracas-San Cristhal 1996. pp. 107-117.
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EL DERECHO ADMIN1STR.ATlVO IBEROAMERICANO
nativo, no todo el derecho que regula a la Administracin Pblica, es decir, a los rganos estata-
les que la conforman o a las actividades administrativas, es derecho administrativo. En otros
trminos, en el mundo del derecho no existen sujetos de derecho o actividades respecto de los
cuales pueda decirse que exclusivamente se rigen por una sola rama del derecho. As como no se
puede decir que las sociedades annimas sean sujetos de derecho que slo se regulan por el
Cdigo de Comercio, pues tambin estn sometidas al Cdigo Civil, al Cdigo Penal y a todas las
leyes de derecho administrativo que por ejemplo regulan diversos sectores de la economa (ban-
cos, seguros, mercado de capitales. etc.): en igual sentido, los rganos de la Administracin
Pblica, adems de estar sometidos al derecho administrativo, tambin estn sometidos al dere-
cho civil y al derecho mercantil, por ejemplo.
Por lo dems, esos sujetos de derecho o personas jurdicas estatales que interesan al derecho
administrativo, no tienen una configuracin un forme pues pueden tener la forma de personas
jurdicas de derecho pblico o la forma jurdica de personas jurdicas de derecho privado. Por
ello, a los rganos de la Administracin Pblica, por tanto, si bien regidos por el derecho admi-
nistrativo, sin embargo, en una forma u otra siempre se les intcraplica de manera variable, tanto
un rgimen de derecho pblico como de derecho privado", El derecho adminisrrarivo, por su-
puesto, tiene siempre una preponderancia en este rgimen, pero el mismo no comprende la
totalidad de las normas que se aplican a los rganos de la Administracin Pblica del Estado ni a
la actividad administrativa del mismo. En otras palabras, la Administracin Pblica se rige por el
derecho administrativo, aun cuando en forma no exclusiva ni excluyente.
En lodo caso, de lo antencr resulta que por supuesto, la definicin de la Administracin
Pblica como objeto del derecho administrativo es esencial para la definicin de esta rama del
derecho, la cual consideramos que tiene que estar basada en la descripcin de dicho objeto. Por
ello, bien podra sealarse que el derecho administrativo es aquella rama del derecho pblico que
regula los sujetos de derecho o personas jurdicas que conforman al Estado; la Administracin
Pblica como complejo orgnico de esas personas jurdicas estatales, su organizacin y funcio-
namiento; el ejercicio de la funcin administrativa dentro de las funciones del Estado; la activi-
dad administrativa, siempre de carcter sublegnl, realizadas por los rganos de las personas
jurdicas estatales en ejercicio de las funciones normativas o administrativas, o la realizada por
los particulares a quienes la ley ha autorizado para ello, su rgimen y control; y las relaciones
jurdicas que se establecen entre las personas j urfdicas estatales o las que desarrollan la actividad
administrativas, y los administrados, que moldea las formas de la actividad administrativa.
Con una definicin como esta, por supuesto, no cabe hacer intento alguno de adoptar un
criterio nico para definir el derecho administrativo". No se trata por tanto, ni de una definicin
, Va,e Allan R, Brcwcr-Cartas. iutcraplicacin de! Derecho Pblico ':i del Derecho Privado a la AdminislradR
Pblica y el de huida y rccupcrucin del Derecho Administrativo" '.'11 LIIS m",/-, de /a (lui\'idlU! administrativa. Il
)unwda.l de Derecho Adlllilli,l'/J'II/il'o .. 111<111 Romlolp/J Bre,,"er-C(lJ'ia,I. Cor-reas. IY%. Fundacin Estudios
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, Vase Alfan R, Brcwcr-Cartas, 'EI concepto de derecho administrativo en VCIW;UCl:!" en R<:l'i.\'/(I de Administracin
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Admilli,;trL(jvo Venezuela" <.'11 Revista de Derecho Phlrcu. Na 1(,. Editorial Juridicn Venezolana, Caracas,
octubre-diciembre 1983. pp- 520; Y El /J:reciw f'hllcu el/ VeJlclle!".\' Columbia. Archivo de Derecho Plibli,v y Cienciar
de 1" Adml"I.'/l"IIcilI. Vol. VII. 19841985. Instituto de Derecho Pblko. F,lcultad de Ciencias Jurdicas y Pcliticas,
Universidad Central de Venezuela. Canicas. t986, pro 215-231.
750
I'A!\'ORAMA GENERAL DEL DERECHO EN VENEZUEL/\
orgnica, ni de una definicin material, ni de una definicin formal, pues no existe un criterio
clave absoluto para definir el derecho administrativo ni su objeto: la Administracin Pblica. La
definicin debe elaborarse con la mezcla de los diversos criterios, 10 quc adems responde ill
contenido heterogneo y mutable de la actividad administrativa del Estado.
En cuanto a la jerarqua de las fuentes del derecho aplicable a la Administracin, la Ley Org-
nica de la Administracin Pblica expresa formalmente el principio de legalidad vinculndolo a la
competencia, as:
Artculo 4". La Administracin Pblica se organiza y acta de conformidad con el principio de
legalidad, por el cual la asignacin, distribucin y ejercicio de sus competencias se sujeta a la
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, a las leyes y a los actos administrativos de
carcter normativo, dictados formal y previamente conforme a la ley, en garanta y proteccin
de las libertades pblicas que consagra el rgimen democrtico a las personas.
Se destaca de esta norma, como se dijo, tanto la indicacin formal de la jerarqua de las
fuentes del derecho: ljla Constitucin, 2) las leyes y 3) los actos administrativos normativos;
como la referencia al principio teleolgico de la sumisin a la ley, cuyo fin es la garanta y
proteccin de las libertades pblicas propias del rgimen democrtico. Las fuentes del derecho,
adems, para ser tales, deben haberse dictado formal y previamente a la actividad que se regule,
lo que implica la proscripcin de la retroactividad de la ley.
11. LA ORGANIZACINADMINISTRATIVA NACIONAL, ESTADAL y MUNICIPAL
Como se ha dicho, dada la forma federal del Estado en Venezuela, hay tres niveles fundamen-
tales de rganos que integran la Administracin Pblica, que ejercen el Poder Ejecutivo, por lo
que se puede distinguir una Administracin Pblica Nacional cuyo Jefe es el Presidente de la
Repblica, una Administracin Pblica Estadal' cuyos Jefes, en cada uno de los 23 Estados de la
Federacin, son los Gobernadores; y un Administracin Pblica Municipal cuyos Jefes, en cada
uno de los 338 Municipios del pas, son los Alcaldes. Todos esos funcionarios son electos
mediante sufragio universal, directo y secreto.
Como se dijo, la Constitucin y la Ley Orgnica de la Administracin Pblica contienen
principios qlle se aplican a la Administracin Pblica de todos los niveles territoriales; y en
cuanto a las regulaciones especficas, las mismas se encuentran establecidas en las leyes
nacional y estadales y en las Ordenanzas municipales que se dicten por los respectivos rga-
nos titulares de la potestad organizanva. Estos son los que de acuerdo con el articulo 15 de la
Ley Orgnica de la Administracin Pblica (LOAP) pueden crear, modificar y suprimir dichos
rganos. Por tanto, la titularidad de la potestad organizativa slo puede ser asignada por la
Constitucin o la ley".
En cuanto a la Constitucin, esta atribuye a la Asamblea Nacional potestad organizativa res-
pecto de la Administracin Pblica Nacional (art. l87,9), as corno respecto de otros rganos
, La p"labr;1 eslaJal es Un wnczolanisnlO juriJko. y se usa par,l idclllitkar lo concierne a los E,laulls,
" Vase Allan R. Pl"i"6pios <id JI'I"/di('(J d, {" Ol"gw,br"" AdmilliSII"(lfi'" di ..
pp, 21 Y
751
EL DERECHO ADMINISTRATIVO IBEROAt\1ERICANO
del Poder Pblico Nacional como los del Poder Ciudadano (arts. 273, 290); y los del Poder
Electoral (art. 292).
La Asamblea Nacional tambin tiene atribuida la titularidad de la potestad organizativa en
materia de organizacin de los Municipios y dems entidades locales, con la obligacin de esta-
blecer diferentes regmenes para dicha organizacin (art. 169).
La Constitucin, por otra parte, en relacin con la Administracin Pblica Nacional, estable-
ci la reserva legal slo en relacin con la creacin de los institutos autnomos (art. 142); pero
en cuanto a [a organizacin de la Administracin Pblica Nacional centralizada, asign la potes-
tad organizativa al Presidente de la Repblica, en Consejo de Ministros, "dentro de los principios
y lineamientos" sealados en la Ley Orgnica (art. 236.20).
En efecto, de acuerdo con lo establecido en el articulo 236, ordinal 20 de la Constitucin,
corresponde al Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros. fijar el nmero, organizacin
y competencia de los ministerios y otros organismos de la Administracin Pblica Nacional, as
como tambin la organizacin y funcionamiento del Consejo de Ministros. dentro de los princi-
pios y lineamientos que seale la correspondiente ley orgnica.
Se vari, en esta forma, de manera sustancial, el sistema de la Constitucin de 1961, que
segua la tradicin constitucional iniciada desde el siglo XIX, y que rigidizaba la organizacin
ministerial que slo la ley poda determinar (art. 193).
En desarrollo de esta potestad organizativa de rango constitucional atribuida al Presidentede la
Repblica en Consejo de Ministros. el artculo 58 de la Ley Orgnica le atribuye la facultad para
fijar, mediante decreto. "el nmero. denominacin. competencia y organizacin de los ministerios
y otros rganos de la Administracin Pblica Nacional. con base en parmetros de adaptabilidad de
las estructuras administrativas a las polticas pblicas que desarrolla el Poder Ejecutivo Nacional y
en los principios de organizacin y funcionamiento establecidos en la presente ley".
Conforme a esta atribucin, el Presidente de la Repblica ha dictado numerosos decretos, el
ltimo de los cuales es el Decreto N 2937 de 2004 '0sobre organizacin y funcionamiento de la
Administracin Pblica Central, donde se regulan los Ministerios y se enumeran sus competen-
cias. El Decreto establece. adems, la estructura organizativa bsica de cada Ministerio, integra-
da por el Despacho del Ministro y los Despachos de los viccministros; estando estos ltimos
integrados en orden jerrquico descendente as: Direcciones Generales. Direcciones de lneay
Divisiones (arts. 16 y 17).
Cada Ministerio. en todo caso, debe estar regulado internamente por un Reglamento Orgnico
dictado por el Presidente en Consejo de Ministros, "previa propuesta del respectivo Ministro"
(art. 18). en el cual se deben determinar la estructura y las funciones de los Viceministros y de
las dems dependencias que integran cada Ministerio (art. 17).
Uno de los principios fundamentales de la organizacin administrativa es que los rganos de la
Administracin Pblica debe estar jerrquicamente ordenados y relacionados de conformidad
con la distribucin vertical de atribuciones en niveles organizativos; estando los rganos de
inferior jerarqua. sometidos a la direccin. supervisin y control de los rganos superiores de la
Administracin Pblica con competencia en la materia respectiva (art. 28).
Como se dijo. la Ley Orgnica de la Administracin Pblica. bsicamente regula la organiza-
cin de la Administracin Pblica Nacional ejecutiva (art. 2). estableciendo en sus normas, la
1" Gaceta Oficiu! N" 38024 de 16-09-04.
752
PANORAMA Gf'NEI{AL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN VENEZUEI.A
clasificacin clsica general de la misma entre distinguiendo la Administracin Pblica Central
del Poder Nacional (Ttulo 111) y de la Administracin Pblica Nacional Descentralizada funcionalmente
(Captulo 11, Ttulo IV).
En cuanto a la organizacin de la Administracin Pblica Nacional Central, el artculo 45 de la
LOAP distingue dos tipos de rganos superiores de la misma: los rganos superiores de direc-
cin y los rganos superiores de consulta, los cuales ejercen el Poder Ejecutivo en los trminos
del artculo 225 de la Constitucin.
La Ley Orgnica enumera como rganos superiores de direccin de la Administracin Pblica
Central a los siguientes: el Presidente de la Repblica, el Vicepresidente Ejecutivo, el Consejo de
Ministros, los Ministros y los vlceministros. En cuanto a los rganos superiores de consulta de la
Administracin Pblica Central, el artculo 45 de la LOAP enumera los siguientes: la Procuradura
General de la Repblica, el Consejo de Estado, el Consejo de Defensa de la Nacin, los gabinetes
sectoriales y los gabinetes ministeriales, los cuales tambin ejercen el Poder Ejecutivo (art. 225 C).
Adems de los principios relativos a la organizacin de la Administracin Pblica central
nacional, la LOAP establece el rgimen general de la organizacin de la administracin pblica
descentralizada tanto nacional, como estadal y municipal; mediante la creacin de personas
jurdicas a las cuales se transfiere la titularidad de determinadas competencias y la responsabili-
dad de ejecutarlas (arts. 29 y 32 LOAP). Conforme a lo indicado en el articulo 29 de la LOAP,
esta descentralizacin funcional puede realizarse mediante la creacin de personas jurdicas con
forma de derecho pblico o con forma de derecho". Entre las primeras est la figura del instituto
autnomo, el cual se define en el articulo 95 de la LOAP, como una persona jurdica de derecho
pblico de naturaleza fundacional, creado por ley nacional, estadal u ordenanza municipal con-
forme a las disposiciones de esta Ley, dotado de patrimonio propio e independiente de la Rep-
bilca, de los estados, de los distritos metropolitanos y de los municipios, segn sea el caso. con
las competencias o actividades determinadas en la ley que lo cree".
Sin embargo, las formas jurdicas de derecho pblico estatales no se agotan en los institutos
autnomos, pues tambin los establecimientos pblicos corporativos, como las universidades
nacionales y aquellas personas jurdicas de derecho pblico especficas, como el Banco Central
de Venezuela (establecimientos pblicos asociativos), son formas jurdicas de derecho pblico
estatales para la descentralizacin funcional.
La creacin de los institutos autnomos slo puede realizarse mediante ley, conforme lo esta-
blece el artculo 142 de la Constitucin, a cuyo efecto, el artculo 96 de la LOAr dispone lo que
la ley nacional, estada! u ordenanza que cree un instituto autnomo debe contener.
En cuanto a las formas jurdicas de derecho privado de la Administracin Pblica descentra-
lizada funcionalmente, la LOAP regula detalladamente a las sociedades mercantiles del Estado
(empresas del Estado), a las fundaciones del Estado y a las asociaciones civiles del Estado;
definindose a las empresas del Estado en el artculo 100 de la LOAP, como las sociedades
mercantiles en las cuales la Repblica, los estados, los distritos metropolitanos y los municipios.
o alguno de los entes descentralizados funcionalmente regulados en la Ley Orgnica. solos o
conjuntamente, tengan una participacin mayor al 50% del capital social
').
La Ley Orgnica, en
11 vase Allan R. Brewer-Cancs. Principios del Rgimen lnrdco de la Orgam:acin /tdntmistrauva , cn, pp. 115 y
ss
" Vense Jess Caballero Ortiz. Los 1/1.\'IiIIl/oS AUlno/llos, Caracas 1985.
753
EL DERECHO ADMINISTRATIVO IBEROi\Jl,lERICANO
consecuencia autoriza a la Repblica, a los Estados, a los municipios, a los distritos metropolita-
nos, para constituir sociedades annimas y de responsabilidad limitada, incluso como nicos
accionistas {art. 103).
A los efectos del control de tutela y de gestin, las entidades descentralizadas nacionales
deben estar adscritas a los rganos de la administracin pblica central nacional, es decir, a los
ministerios respectivos (Are lIS LOAP).
11I. EL PROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO
La actividad administrativa, ejercida o no por los rganos de las personas jurdicas estatales
que conforman la Administracin Pblica, en todo caso, conforme al principio de legalidad, debe
ejercerse por los rganos competentes, cindose a lo establecido en la Constitucin y en las
leyes, y en particular, conforme al procedimiento legalmente establecido. Las actuaciones reali-
zadas por rganos incompetentes, o sin observancia del procedimiento legalmente prescrito, por
tanto, constituyen vas de hecho y vician los actos dictados de nulidad absoluta.
El principio de la legalidad, adems, en la Constitucin se erige como un principio en el cual se
fundamenta la Administracin Pblica, definindoselo como "el sometimiento pleno a la leyy al
derecho" (art. 141), Yadems, destacndose como una de las misiones fundamentales de los
rganos del Poder Ciudadano, el velar por "la aplicacin del principio de la legalidad enloda la
actividad administrativa del Estado" (art. 274).
Ahora bien, uno de los principales signos formales del afianzamiento del principio de la lega.
lidad. ha sido precisamente el sometimiento de la actuacin de la Administracin Pblica a nor-
mas proccdimientales que aseguren a los administrados un trato justo, basado en la buena fey en
la confianza legtima, mediante la previsin de un procedimiento formalmente regulado, en el
cual se garantice el derecho a la defensa y, en general, el debido procedimiento administrativo. A
tal efecto, Venezuela no ha escapado a la tendencia general que se puede observar en Amrica
Latina':' siguiendo el modelo espaol de 1958
1
\ de la codificacin del procedimiento administra-
tivo; habindose sancionado en 1982, la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos",
cuyas disposiciones se han adems complementado con las de la propia Ley Orgnica de La
Administracin Pblica antes mencionada y de la Ley de Simplificacin de Trmites Administra-
tivos de 1999
17
Estas ltimas dictadas para racionalizar las tramitaciones que realizan los parti-
culares ante la Administracin Pblica; mejorar su eficiencia, pertinencia y utilidad, a fin de
lograr mayor celeridad y funcionalidad en las mismas; reducir los gastos operativos; obtener
ahorros presupuestarios; cubrir insuficiencias de carcter fiscal y mejorar IJs relaciones de la
Administracin Pblica con los ciudadanos.
u Vense Allan R, Brcwcr-Carlas. RgiIJJen do' !t,o< Empresas Pblicos en Vcnctneta. Caracas 1981.
H vase Allan R. Brcwcr-Cartas. Princl/J'()S de!/JI"OIcdimiclI/o .1dlllinlrl/i.'o ell AIII(;ri-/1 Llltill". Universidad dcl
R",ario. EJiloriul Lcgs. Bogol". 2003.
"Vase .>\lIan R. Brc'wcr-Carias. P,.illuj'os dd Prucedi"''''illo Ad"'illisll"alim, Editorial Civiras, M"Jri, 1990.
l<, Vense la Ley Orgnica de Procedimientos AJminislr"lvc>s cn GIIC"/II O/lei,,! N" 2818 Extraordinaria de 17-81. Vase
JJcm;s. l'l) J\lIan R. Brcwcr-Carias ct d., LCI' O,.glliCII de Pron'dillllclllos .1d"'I//'''/''(I/I1'o.,. Jurdica Venezolana,
12 CurC, 2001. pp. 175 Yss.; YAllan R. Brcwcr-Carlas. El dercc!lo tul",ni.\/r,,!i"() r 1" Loe)' Orgl1h"a de
Pro('c<!llIIicHlos AdmilJislraliv",". Edilorial Juridicu Venezolana, Caracas 19&2.
754
GENERAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN VENEZUELA
Por otra parte, en cuanto a los principios del procedimiento administrativo, debe destacarse que es
el artculo 141 de la Constitucin, el que dispone que la Administracin Pblica se fundamenta en "los
principios de honestidad, participacin, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendicin de
cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica, con sometimiento pleno a la ley y al
derecho"; principios que repite el articulo 12 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica al
precisar que la actividad de la Administracin Pblica se desarrollara con base en "los principios de
economa, celeridad, simplicidad administrativa, eficacia, objetividad, imparcialidad, honestidad, trans-
parencia, buena fe y confianza", Asimismo, se dispone la Ley que dicha actividad se debe efectuar
dentro de parmetros de racionalidad tcnica y jurdica, \0 que ya se configura como un lmite [1 la
discrecionalidad. Tales principios, con anterioridad tambin se habian definido en la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos de 19S2, en cuyo articulo 30 se enumeran los de "economa, efica-
cia, celeridad e imparcialidad". Este conjunto de principios expresados formalmente en la Constitu-
cin y las leyes, sin duda, constituyen un arsenal de instrumentos para la proteccin de los adminis-
trados frente a la Administracin Pblica que, sin duda, alimenta el mbito del control que los rganos
de la jurisdiccin contencioso administrativa puedan ejercer sobre la actividad administrativa.
Con la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, por tanto, se consolid la formalizacin
o juridificacio del derecho administrativo, al positivizarse lo que anteriormente haba venido
construyendo la jurisprudencia, con gran esfuerzo y lentamente, sobre la base de identificar
principios generales de la disciplina". En esa forma, a partir de la entrada en vigencia de la Ley
Orgnica se hizo ms seguro la posibilidad del control judicial efectivo de la actividad de la
Administracin Pblica, habindose erigido dicha Ley en la fuente del derecho administrativo
formal ms importante, con base en la cual la jurisprudencia ha continuado enriqueciendo nues-
tra disciplina, como fuente complementaria o accesoria.
La Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, siguiendo la orientacin de las leyes
similares de Amrica Latina, establece una regulacin detallada de los actos administrativos,
estableciendo el proceso de su formacin, los requisitos de validez, de carcter formal y de
orden sustantivo, en particular, la competencia y la motivacin de los mismos, el principio dc su
irrevocabilidad cuando creen o declaren derechos a favor de particulares, los vicios de nulidad
que pueden afectarlos, y que sin embargo permiten su revisin en cualquier momento, an de
oficio, y los recursos para su reconsideracin o su revisin jerrquica.
IV. ELACTO ADMINISTRUIVO, SUEJECUCIN, PRINCIPIO DEAUTOTUTELA,
LOS RECURSOS EN VA ADMINISTRATIVA.
Como se ha dicho, una de las regulaciones medulares de la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos, por supuesto, y siguiendo la orientacin de todas las leyes similares dictadas en
Amrica Latina conforme al modelo de la Ley espaola de 1958, es la relativa a los actos admi-
nistrativos, su formacin, sus efectos, su ejecucin y su control interno mediante los recursos
v vasc Gace/a O./ida! N" 36.S45 de 7-12-99. Vase adems cu R. Brcwcr-Curias el "1,, Lel' Orgcflica de
Prucedimi'elllo eil .. pp. 199 }' ss.
" Vase por ejemplo. Allan R Hrcwcr-Carfas. l.as lnsrituciones Fumlamcntuics del dcreeh" "dmilli.l'lra/i,," .1' /11
Juri,lpI"lIdellll l'CIIC:O!IIIJ1I.1', Universidad Central de 1964.
755
EL DERECllO ADMINISTRATIVO IBEROAMERICANO
administrativos". En esta materia, las principales regulaciones de la Ley Orgnica se refieren a la
previsin de un lapso para la adopcin de las decisiones, lo que permite poder accionar contra la
carencia administrativa; la regulacin de los trmites procedimentales. garantizndose el derecho
a la defensa (acceso al expediente: pruebas; notificaciones; recursos); los vicios de nulidad
absoluta de los actos administrativos (vicios de orden pblico o de pleno derecho), como la
incompetencia manifiesta, la ausencia absoluta y total de procedimiento, o los vicios en el objeto;
y las regulaciones sobre la ejecucin forzosa de los actos administrativos, mediante multas. En
Venezuela, salvo mediante dichas multas pecuniarias, la Administracin Pblica no puede afectar
el patrimonio de los administrados, sino acudiendo a la va judicial.
Pero al igual que en la generalidad de los pases iberoamericanos, el tema medular respectode
los actos administrativos, por supuesto, y particularmente a los efectos de asegurar su control
judicial por los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa, es el de su definicin, o
ms propiamente, el de su caracterizacin particularmente entre los diversos actos estatales.
Conforme al antes mencionado principio que tiene rango constitucional en Venezuela, de la
formacin del derecho por grados partiendo de la Constitucin, puede decirse que toda la activi-
dad administrativa es, ante todo, desde el punto de vista formal, una actividad que siempre es de
carcter suolegal. es decir, de ejecucin directa e inmediata de la legislacin (as las leyes regla-
mentarias correspondientes no se hayan dictado) y de ejecucin indirecta y mediata de la Cons-
titucin. Por supuesto, tambin las actividades judiciales son siempre de carcter sublegal, sien-
do la diferencia entre una y otra de carcter orgnico, en el sentido que las actividades judiciales
siempre las realizan rganos autnomos e independientes en ejecucin de la funcin jurisdiccio-
nal, como lo son los rganos que ejercen el Poder Judicial.
Ahora bien, conforme a lo anteriormente expuesto, tanto desde el punto de vista formal como
orgnico, esas actividades administrativas pueden distinguirse de las otras actividades estatales,
en particular de las legislativas, de gobierno y judiciales.
En efecto, la actividad legislativa est conformada por los actos legislativos, que son las leyes
(arts. 187.1 y 203) Ylos actos parlamentarios sin forma de ley (actos privativos e interna corporis)
(art. 187). Las leyes, incluso. son formalmente definidas en la Constitucin, como los actos san-
cionados por la Asamblea Nacional como cuerpo legislador (Art. 203). Tambin pueden conside-
rarse como actos legislativos los decretos leyes o decretos con fuerza de ley, dictados por el
Presidente de la Repblica previa autorizacin por una ley habilitanle (arts. 203: 236, 8). Todos
estos actos legislativos son actos de ejecucin directa e inmediata de la Constitucin, inclusoen los
casos de los decretos ley; y su definicin es tanto orgnica como formal: orgnica, pues se definen
segn el rgano que los dicta; y formal, por la graduacin que tienen en el ordenamiento jurdico,
de ser actos dictados en ejecucin directa e inmediata de la Constitucin o de rango ele ley.
Los actos del gobierno, por su parte, como se dijo, son los actos dictados por el Presidente de
la Repblica en ejercicio slo de atribuciones constitucionales, y que por ello, no pueden estar
regulados o limitados por la Asamblea Nacional mediante leyes. Es el caso, por ejemplo, del
nombramiento del Vicepresidente Ejecutivo, de la concesin de indultos, de la convocatoria de la
Asamblea Nacional a sesiones extraordinarias, y de la disolucin de la Asamblea Nacional (Art.
236.3,9,19,21). Los actos de gobierno tambin son actos de ejecucin di recta e inmediata de la
'" vase Allan R, Brcwcr-Cartas. El derecho adllliniSINl/ir0.l' fa rey Orgnico de Procedmnemos /ldmini5Iralivos,
Editorial Jurdica vcnezorana, Caracas. 1982, pp. 133. y $S,
756
PANORAMA GENER,'\L DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN VENEZUELA
Constitucin, y su definicin es tanto orgnica como formal: orgnica, pues se definen segn el
rgano que los dicta; y formal, por la graduacin que tienen en el ordenamiento jurdico, de ser
actos dictados en ejecucin directa e inmediata de la Constitucin.
Los actos judiciales y ms propiamente, las sentencias, tambin se definen por el elemento
orgnico y el formal: son actos que slo pueden emanar de los Tribunales, y tienen unos efectos
precisos de verdad legal definidos en el ordenamiento y derivados del valor de cosa juzgada. Se
trata, siempre, de actos de carcrer sublegal, es decir, dictados en ejecucin directa e inmediata
de la ley e indirecta y mediata de la Constitucin.
En la definicin de los actos legislativos, de gobierno y judiciales, por lo tanto, hay una iden-
tificacin entre rgano y acto, adems de criterios formales derivados de la formacin del dere-
cho por grados, y no necesariamente se definen segn criterios materiales o derivados de la
funcin que se ejerce al dictarlos. Por ejemplo, los actos legislativos pueden no tener contenido
normativo; y pueden haberse dictado en ejercicio de funciones administrativas o de gobierno; y
los actos de gobierno, pueden en cambio tener contenido normativo.
En cambio, en la definicin de la actividad administrativa y, en particular, de los actos admi-
nistrativos, los criterios anteriores no se pueden aplicar en forma lineal, pues estos no se pueden
identificar ni orgnica ni funcionalmente: son dictados por los cinco grupos de rganos estatales
que ejercen el Poder Pblico, y se pueden dictar en ejercicio de todas las funciones estatales.
As, tan acto administrativo es un reglamento dictado por cualquier rgano de la Administracin
Pblica o por los Tribunales en ejercicio de la funcin normativa, como un acto de ejecucin
presupuestaria o de personal dictado por los rganos de la Administracin Pblica, los Tribuna-
les o la Asamblea Nacional en ejercicio de la funcin administrativa; o un acto dictado por los
rganos de la Administracin Pblica en ejercicio de la funcin jurisdiccional, al decidir una
solicitud o un recurso administrativo.
La definicin del acto administrativo, por tanto, en contraste con 105 otros actos estatales, requie-
re de una mezcla de criterios, dado el carcter heterogneo de los mismos": Se emplea el criterio
orgnico, al identificar como actos administrativos los actos emanados de la Administracin Pblica
como complejo orgnico en ejercicio de las funciones normativa, jurisdiccional o administrativa del
Estado. Se utiliza el criterio material, al identificar como actos administrativos los actos dictados por
los Tribunales en ejercicio de las funciones administrativa y normativa, los actos dictados por la
Asamblea Nacional en ejercicio de funciones administrativas, e incluso, los dictados por entidades
privadas autorizadas por ley en ejercicio de funciones normativas y administrativas; y en todo caso,
conforme al criterio formal, siempre que se trate de actos de carcter sublegal, es decir, dictados en
ejecucin directa e inmediata de la legislacin e indirecta y mediata de la Constitucin.
En todo caso, respecto de los actos administrativos, rige el principio de la autorutela, en el
sentido de que la Administracin Pblica puede revisar sus propios actos, corregir errores marera-
les e incluso revocarlos, siempre que no hayan creado o declarado derechos a favor de particula-
res. Los vicios de nulidad absoluta de los actos administrativos, taxativamente enumerados en la
Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos (por ejemplo, incompetencia manifiesta, ausen-
cia absoluta de procedimiento, vicio en el objeto, art. 85), sin embargo, pueden motivar su revisin
en cualquier tiempo, incluso de oficio, garantizndose el debido procedimiento administrativo.
,,, Vense en genera. Allan R. 'EI de la delinici0n del derecho administrativo" <,'l) Libro
IfulI/ellaje "f IlI"u!<,sol" Elol' {aJ"<'s Monille:. Tomo 1, Universidad Ccnuul de Venezuela. Caracas 1984, pp- 25-7H.
757
EL DERECIIO IBEROAMERICANO
Adems, los administrados pueden requerir el control de la legalidad y de la oportunidad de los
mismos ante la propia Administracin Pblica mediante el ejercicio de los recursos administrativos
tradicionales, es decir, del recurso jerrquico (o de apelacin ante el superior jerrquico), del
recurso de reconsideracin (que se ejerce ante la misma autoridad que dict el acto) y del recurso
de revisin (ante el superior jerrquico por hechos sobrevenidos) regulados todos en la Ley Org-
nica de Procedimientos Administrativos. Estos recursos administrativos permiten a los interesados
exigir el control de la legalidad de los actos dentro de la propia Administracin, adems de que les
permite exigir un control y revisin de la oportunidad de los actos cuestionados. Es decir, en el
mbito administrativo puede decirse que adems de la garanta de la legalidad, existe la garanta del
control de la oportunidad o inoportunidad de una actuacin administrativa.
Por ltimo, en relacin con los actos administrativos, adems de aqullos con efectos particu-
lares. estn los que tienen efectos generales, es decir. contenido normativo. Entre estos ltimos,
estn los Reglamentos que en Venezuela son actos administrativos.
En relacin con los reglamentos rige, por supuesto. el principio de la reserva legal establecido
en la Constitucin, como consecuencia de l cual. el articulo 87 de la LOAP dispone que los
reglamentos no pueden regular materias objeto de reserva de ley. ni infringir normas con dicho
rango; adems. sin perjuicio de Sll funcin de desarrollo o colaboracin con respecto a la ley, los
reglamentos 110 pueden tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o
sanciones. as como tributos, cnones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales
de carcter pblico.
Adems. conforme al artculo 88 de la LOAP, la elaboracin de los reglamentos de leyes debe
ajustarse obligatoriamente al siguiente procedimiento:
l. La iniciacin del procedimiento de elaboracin de un reglamento se debe llevar a cabo por
el ministerio competente segn la materia, mediante la elaboracin del correspondiente proyecto,
al que se debe acompaar un informe tcnico y un informe sobre su impacto o incidencia
presupuestaria.
2. A lo largo del proceso de elaboracin se debe recabar. adems de los informes, los dictme-
nes correspondientes y cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar la
eficacia y la legalidad del texto.
3. Elaborado el texto se debe someter a consulta pblica para garantizar el derecho de partici-
pacin de las personas. de conformidad con lo dispuesto en el Ttulo VI de la LOAP, Durante el
proceso de consulta las personas, directamente o a travs de las organizaciones y asociaciones
que los agrupen o representen, pueden presentar observaciones y propuestas sobre el contenido
del reglamento las cuales deben ser analizadas por el ministerio encargado de la elaboracin y
coordinacin del reglamento.
4. Aprobado el reglamento por el Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros, entrar
en vigencia con su publicacin en la Gaceta Oficial de la Repblica, salvo que el mismo disponga
otra cosa.
V. LOS CONTRATOS DEL ESTADO Y EL CONTRATO ADMINISTRATIVO.
En materia dc contratos del Estado, en la Constitucin de 1999. como en tantas otras mate-
rias, puede decirse que se ha consolidado un importante proceso de constitucionalizacin del
758
PANORAr>.lA GENERAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN VENEZUELA
derecho administrativo", mediante el desarrollo normativo de la institucin, en el propio texto
constitucional. En dicho texto, en efecto, en relacin con lo que se ha he denominado "contratos
de la Administracin", se regulan los contratos celebrados por las personas jurdicas estatales;
denominndolos COIBO "contratos de inters pblico", expresin equivalente en general a la de
contratos de la Administracin, contratos del Estado o contratos estatales".
En efecto, en la seccin cuarta relativa a "De los contratos de inters pblico" del Capitulo I
"Disposiciones fundamentales" del Ttulo IV "Del Poder Pblico" de la Constitucin, se regula el
rgimen de los contratos de inters pblico, denominacin genrica que comprende tres espe-
cies: contratos de inters pblico nacional, contratos de inters pblico estada! y contratos de
inters pblico municipal (are 150), los cuales son los suscritos, respectivamente, por los tres
rdenes de personas jurdicas estatales mencionadas (repblica, Estados y Municipios), las cua-
les, en general, ejercen el Poder Pblico en sus tres niveles territoriales, respectivamente.
En consecuencia, todos los contratos tanto de inters nacional, como de inters esradal o
municipal, son, por supuesto, contratos de "inters pblico" (articulo 150, 151) en el mismo
sentido que la nocin de Poder Pblico (Titulo IV de la Constitucin) comprende al Poder
Nacional, a los Poderes de los Estados y al Poder Municipal".
En consecuencia un contrato de inters pblico nacional, es aqul que interesa al mbito
nacional (en contraposicin al mbito estadal o municipal), porque ha sido celebrado por una
persona jurdica estatal nacional, de derecho pblico (la Repblica o un instituto autnomo) o de
derecho privado (empresa del Estado). Por tanto. no sern contratos de inters pblico nacional
aqullos que son de inters pblico esradal o municipal, celebrados por personas jurdicas esta-
tales de los Estados o de los Municipios, incluyendo los institutos autnomos y empresas del
Estado de esas entidades politico-territoriales".
La nocin de "contrato administrativo", en cambio, no tiene rango constitucional cn Venezuela y
legalmente slo se ha utilizado cn la Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia a los efectos de
atribuir competencia a la Sala Politice Administrativa para conocer de las controversias relativas a
los mismos. En ausencia de una ley general sobre contratos del Estado o sobre contratos adminis-
trativos, ello ha originado, por supuesto, una intensa actividad jurisprudencial y doctrinal tendiente
a identificar dichos contratos administrativos, los cuales en definitiva se han enmarcado por su
objeto vinculado a la prestacin de un servicio pblico o a las obras pblicas o por la inclusin en
los mismos de las llamadas clusulas exorbitantes del derecho comn.
El problema central, en esta materia para la determinacin de qu ha de entenderse por contra-
to administrativo, ha girado en torno a la distincin entre contratos administrativos y contratos
" Vasc \llcm R. "\Igllno, del proceso de constuucionalizacin del Derecho administrativo <:tl
Venezuela", Cn V Jurnada,( i"tl:r!wo""les de DI:/"ec/u) ,JdlllinislI"<lil'u II/la" 1I<1"do!/,II Ere,,',,!, C<I,.ias, Lo" rl:{I,Ii,to,\' ,.
\'Ieio.< de los "e/"" admilll,,'/"a/il'o.\', FUNED,\, Caracas. 2000, pp. 21 a 37.
"Vase Allnn R, Brcwcr-Carins. Contratos AdllliJlislra/il'Os, Editorial Jurdica Venezolana. Caracas, 1992, pp, 2ll Y ,;s,
',l Vase AII;Ln R, urcwcr-Cartns. El {'oda Pblh'o, ,V<lOl",I. Estadal,' \-fllllicil'al, Tomo 11, /","i/llciu",',,' PoIi/ieas .\
C",,",'/JIII(!<!Jwles, Universidad catlica dct Tchira. Editorial Jurdica venezolana, Caracas-San Cristbal. 1996. pp- I1 Y ss.
" VCJSC en general. Jess Caballero Ortiz. "Lo,; contratos udmiulstrntivcs, ros contratos de inters pblico y los
<:onlratos de inlcn,'s Ila<:ionnl en la Constucin de 1999", en ES/lldie,s de Derecho AdmiJlistralir", Lihro !fn .."'je" 1"
L..'lJi\'Cr.\'i',,,f ("'II/rol de VeJ/e:llc/o. Volumen 1, Imprenta NaciLlal, C;lraea,;, pp. 139-154: Allan R. Brc,,"cr-CJr,l$,
"Lo, contratos uucrcs pblico uacionul y su aprobacion Cll I/e'fs/II de Der,'('/O IJ'Mi('(), N" 11, Caracas.
ln2, pp. 40 a s.t: R. Brcwcr-Cnrias. COlllrllIO," ,'1t/minis/ratil'Os, Crncas, 1992, pp. 2S a 36: Allan R. BrclVer-C<lria';,
De/",/(: (',,"stfIUY"1I1e u la lIa,-iOlIllI COlI.f/i/IIY<'IIIe), Tomo JI. "l'. Uf .. p. 173.
759
EL DERECHO ADMINISTRATIVO II3EROAMERICANO
de derecho privado de la Administracin; la cual si bien pareca haberse superado definitivamen-
te en Venezuela, fue revivida por la derogada Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia de
1976 al atribuir expresa y exclusivamente a la Sala Poltico-Administrativa de la Corte Suprema
de Justicia (Art. 42, Ord. 14) la competencia referida en materia de "contratos administrativos".
A pesar de dicha norma y de su equivalente en la actual Ley Orgnica (Art. 5, prrafo 1
0,25),
sin embargo, estimamos que la distincin no tiene sustantividad firme, ya que no hay ni puede
haber contratos de derecho privado de la Administracin, regidos exclusivamente por el derecho
privado, que excluyan el conocimiento de los mismos a la jurisdiccin contencioso-administra-
tiva". En realidad, todos los contratos que celebre la Administracin estn sometidos en una
forma u otra al derecho pblico y a lodos se les aplica tambin el derecho privado, teniendo
segn su objeto, un rgimen preponderante de derecho pblico o de derecho privado"; por lo
que la distincin no tiene fundamento alguno, y menos cuando en Venezuela no hay dualidad de
jurisdicciones (judicial y administrativa) que en Francia ha sido el verdadero sustento de la
distmcin". As como no puede haber acto unilateral dictado por los funcionarios pblicos que
no sea un acto administrativo, tampoco existen contratos celebrados por la Administracin que
no estn sometidos en alguna forma al derecho pblico, por lo que la terminologa empleada en
el artculo 42, ordinal 14, de la derogada Ley Orgnica, y ahora del articulo 5, 15 de la Ley
Orgnica de 2004, en realidad, a lo que ha conducido es a confusiones, contradicciones y dila-
ciones. Por lo pronto, no hay demanda que se intente en relacin a contratos celebrados por la
Administracin en la cual no se plantee el problema de la competencia: si la demanda se intenta
ante la jurisdiccin ordinaria, se alegar la naturaleza administrativa del contrato; en cambio, si
se intenta ante el Tribunal Supremo de Justicia, se alegar el carcter de "derecho privado" del
contrato.
Por otra parte, en la determinacin de cundo se est en presencia de un contrato administra-
tivo o no, depender en mucho del inters circunstancial de la Administracin, pues adems de
que todo contrato que celebre tienen algn inters pblico envuelto o se celebra vinculado a un
servicio pblico, las llamadas clusulas exorbitantes del derecho comn que caracterizan a los
contratos administrativos, no necesitan estar expresas en el texto del contrato, sino que son
inherentes a las potestades de la Administracin y se presumen en el mismo. Depender, por
tanto, del recurso que haga la Administracin en un momento dado a estas clusulas (por ejem-
plo, para rescindir el contrato), para que el contrato se califique o no de administrativo, 10 que
hace insegura la distincin. De all, incluso las dudas y variaciones j urisprudenciales, particular-
mente con relacin a contratos municipales de compra-venta de inmuebles municipales, que
" vase Allan R.Brewer-Caras, "La evolucin del concepto de contrate adll1il1istralivo" en El Derecho fldlllillisll"uli.'o
ell Amrica L'llill", C",',,",, flll<'nlllcioJlU/, Colegio Mayor de Nuestra Seora Jd Rosario. Bogot 1978. pp. 143-167;
Jurispnu/cll" i1rgt:l!/llI, N 5.076. Buenos Aires, 1312-1978. pp. 112; l.bro Homell<li<' ,,/ Profesor All/ulliu Moles
Ct",b<'l, Tomo L Feullad de Ciencias Jurdicas y Polticas. Universidad Central de Venezuela. Caracas. 1981. pp. 41-69; Y
AHan R. Brcwcr-Cartas. de Del'eC''o Administrutivc, Bogot. 19l\6. pp. 61-'lO: y "Evolucao do conccito do
contrato in R<,\'isla de DirlO Publico N" 51-52. S,1O Paulo. julio-Jicicmbrc 1979. pp. 5-19.
,. vase Allnn R. Brcwcr-Carfas. COII/ralOs AdllliJli.\"lrmil'os, Caracas, 1992. pp. 46 YSS.; Y intcraplicacin del
derecho pblico y del derecho privado a la Administracin Pblica y el pl'OCCSO de huida y recuperacin dcl derecho
en Lil,j Fonl1<1S dc /(, Acli"id",1 Ad",i"is/r,,'iI'l!. ff Jomadas hIICl"lliICWII"k,j de f)eJ"('(.'lia Ad'"iJ/i'lrali.'o
,jifa" R(IIJ(/o/pli BJ"c,,,,;rCaras, Fund'Kin de Estudios de Derecho Adm;ni,;tr"livo, CanlC"s, 1996, pp. 59 Yss.
" Vasc Jess Caballero Ortlz. subsistir los contnuos administrativo, en UIl" futura legislacin?", en El Derulro
Pblico a colJli<'JI:us del siglo XXI, ES/lidios /wJIl<'"aj(' 111 Prufeso!" lila" R. BJ"" ...erCaros, Tomo 11, Instituto de Derecho
Pblico. UCV. Ediloril Ctvitas Ediciones, Madrid, 2003. pp. \773 Y ss.
760
PANORAMA GENl'RAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN VENEZUELA
llev a la antigua Corte Suprema a considerarlos algunas veces como contratos administrativos"
y otras veces como contratos de derecho privado".
En todo caso, la Constitucin establece un conjunto de regulaciones relativas a todos los
contratos del Estado, y que por supuesto se aplican a los llamados contratos administrativos. En
cuanto a las incompatibilidades o prohibiciones, como se ha sealado, la Constitucin establece
una prohibicin general a los funcionarios pblicos, ms genricamente, a quienes estn al ser-
vicio de los rganos de las personas estatales, de celebrar contrato alguno con ellas (art. 145).
Adems, el articulo 190 de la Constitucin prohibe a los diputados a la Asamblea Nacional ser
propietarios, administradores o directores de empresas que contraten con personas jurdicas
estatales.
Por otra parte, la Constitucin de 1999 regula en algunas normas especificas la posibilidad de
contratos de inters pblico inter-gubemamentales o interadministrativos, es decir, celebrados
ente personas jurdicas estatales. Los primeros seran aqullos que se celebran entre la Repblica
y los Estados o Municipios, o entre stos, y que, por lo general, derivan de los procesos de
descentralizacin poltica y, en particular, de transferencia de competencias entre los entes terri-
toriales.
En efecto, el artculo 157 de la Constitucin establece que la Asamblea Nacional, por mayora
de sus integrantes, puede atribuir a los Municipios o a los Estados determinadas materias de la
competencia nacional, a fin de promover la descentralizacin. Con fundamento en una norma
similar que estaba en la Constitucin de 1961, en 1989 se dict la Ley Orgnica de Descentrali-
zacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico)", en la cual se regula-
ron los contratos nter-gubernamentales que se deban celebrar entre la Repblica y los Estados,
precisamente, para el desarrollo de procesos de transferencia de competencias nacionales hacia
los Estados y de asuncin por stos de las mismas.
La Constitucin de 1999 regula, ahora, adems, la posibilidad de que los Estados descentrali-
cen y transfieran los servicios y competencias que gestionen a los Municipios, siempre que los
mismos estn en capacidad de prestarlos, as como la administracin de los respectivos recur-
sos dentro de las reas de competencias concurrentes entre ambos niveles territoriales del Poder
Pblico (an. 165). Ello tambin puede dar origen a contratos intergubemamenrales de orden
local para materializar las transferencias y regular la gestin de las mismas.
Adems, entre estos contratos de inters pblico intergubemamentales estn los acuerdos de
mancomunidad municipal, mediante los cuales los Municipios se pueden asociar para la realiza-
cin de una actividad en comn (art. 170). Tambin estn los contratos de inters pblico
interterritoriales, es decir, aqullos suscritos por los Municipios entre s o entre la Repblica y
los Municipios o los Estados y los Municipios para fines de inters pblico. En tal sentido, el
articulo 170 de la Constitucin establece que los Municipios pueden "acordar entre s o con los
dems entes pblicos territoriales, la creacin de modalidades asociativas inter-gubemamentales
para fines de inters pblico relativos a materias de su competencia". De ello deriva la posibilidad
de contratos de inters pblico de carcter asociativo, Inter-gubemamentales.
'" Sentencia de 11-05-53. Re,';",, de Dc'rec!JU Pblico, N" 16, Editorial JlII'ldicn Vcnezolann, c.Lraeas. 1983. p. 164,
,., Scmcncn de 26-06-S0. Re";.,I" de DeJ'ec!w PihliclJ, N" 4. Editorial Jurdica Venezolana, Carneas, 19i\{). p. 146.
,,, Vbsc en Cm'eltl O/k;,, Extra. N" 4.\53 de 28-12-1939. vase adems, en AIl;lI1 R. Brcwcr-Cnnas el ,d. Len',,' r
Regltlll1cIIlVs para la dc.\','CI/r"li::<d" poliliea dc 1" Fe!<,!,{lcin, Coleccin ~ l o s Legi,l;til'o,;. N 11. Editorial Jurdica
Venezolana, Caracas 1990.
761
El, \)[\\[CIIO \[)MINISTRATIVO
Debe sealarse. por ltimo. en relacin con estos contratos intergubernamentales e
interadmiuistrativcs. que la Constitucin regula la competencia de la jurisdiccin contencioso-
administrativa para conocer de controversias derivadas de la ejecucin de los mismos, as como
las controversias administrativas que se susciten entre la Repblica, algn Estado, Municipio u
otro ente pblico. cuando la otra parte sea alguna de esas mismas entidades, como las que
pueden resultar de un contrato intergubemamental. Estas controversias deben ser resueltas por
el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Poltico-Administrativa (art. 266,4). La Constitucin,
adems. autoriza al legislador para atribuir la competencia jurisdiccional para resolver las con-
troversias administrativas cuando se trate de controversias entre Municipios de un mismo Esta-
do. a otros tribunales. por supuesto. de la jurisdiccin contencioso administrativa (art. 259).
Otro especfico de la constitucionalizacin del rgimen de los contratos estatales se refiere al
rgimen del dominio pblico y de los servicios pblicos. en el sentido de que la propia Constitu-
cin prev el rgimen de concesiones para la explotacin de los bienes que sean "recursos
naturales propiedad de la Nacin", las cuales pueden ser otorgadas con exclusividad o sin ella,
por tiempo determinado, y asegurando, siempre. la existencia de contraprestaciones o contra-
partidas adecuadas al inters pblico" (arr. 113). En cuanto a las concesiones mineras, en parti-
cular. se dispone en el artculo 156,16 de la Constitucin que "el Ejecutivo Nacional no podr
otorgar concesiones mineras por tiempo indefinido'?'. Todas estas concesiones, por supuesto,
son contratos estatales. Por lo que se refiere a los servicios pblicos. en los casos en los que se
los regula de manera de permitir la actuacin de los particulares slo mediante concesin, como
sucede en los casos de servicios pblicos municipales o domiciliarios, rige el mismo principio
constitucional antes indicado relativo a las concesiones establecido en el artculo 113.
La Constitucin regula, adems. otros contratos de inters pblico estada! y municipal al
establecer los principios para que los Estados y los Municipios descentralicen y transfieran "a
las comunidades y grupos vecinales organizados" los servicios que stos gestionen, previa de-
mostracin de su capacidad para prestarlo (art. 184). A tal efecto. los Estados y Municipios
deben promover la transferencia de servicios en materia de salud. educacin, vivienda. deporte,
cultura, programas sociales. ambiente, mantenimiento de reas industriales, mantenimiento y
conservacin de reas urbanas. prevencin y proteccin vecinal, construccin de obras y pres-
tacin de servicios pblicos, En todos estos casos. para lograr esos objetivos los Estados y
Municipios pueden establecer convenios, es decir, celebrar contratos de inters pblico estadal
o municipal con las comunidades y grupos vecinales organizados. cuyos contenidos deben estar
orientados por los principios de interdependencia, coordinacin, cooperacin y corresponsabilidad
(art. 184,1).
Por otra parte. siguiendo la orientacin de la Constitucin de 1961, la Constitucin de 1999ha
establecido la incorporacin obligatoria y tcita en todos los contratos de inters pblico, de una
serie de clusulas, entre las cuales destacan las de inmunidad de jurisdiccin y la llamada clausu-
la "Calvo"; y a ciertos de ellos, una clusula de proteccin ambiental. Adems. regula las clausu-
las de temporalidad en las concesiones administrativas de explotacin de recursos naturales, de
servicios pblicos y de carcter minero.
" vase /\11,111 R. jrcwcr-Canas. "Prologo" sobre 'EI rgimen constitucionul aplicable a IJ$ concesiones de obras y
servicios pblicos". en Alfredo R<IIllI.To Mcudcza ct nl.. IIJKill1l!1i .('Kal de tas ("OI/c,low,l' Carneas 2000, pp. 9
J 16
76'2
l'i\NORAMA GENERAL DEL DERECIIO ADMINISTRATIVO EN VrNEZUELA
En cuanto a la clusula de inmunidad de jurisdiccin, el artculo 151 de la Constitucin esta-
blece que:
En los contratos de inters pblico. si no fuere improcedente de acuerdo con la naturaleza de
los mismos, se considerar incorporada, aun cuando no estuviera expresa, una clusula segn la
cual las dudas y controversias que puedan suscitarse sobre dichos contratos y que no llegaren a
ser resueltas amigablemente por las partes contratantes, sern decididas por los Tribunales com-
petentes de la Repblica, de conformidad con sus leyes ...
Se trata, realmente. de una clusula obligatoria cn el sentido de que todo contrato que suscriba
una persona jurdica estatal en los tres niveles territoriales del Poder Pblico e, incluso, en los
niveles de descentralizacin funcional, deben contener esta clusula cuyo objeto es, primero,
asegurar que la interpretacin, aplicacin y ejecucin de esos contratos debe someterse a la ley
venezolana; y segundo, que las controversias y dudas que de ellos surjan deben tambin some-
terse al conocimiento de los tribunales venezolanos". Sin embargo, al citado articulo 151 de la
Constitucin de 1999, el rgimen de la inmunidad jurisdiccional previsto se aparta del carcter
absoluto tradicional que tena en el siglo XIX, establecido originalmente en la Constitucin de
1892 (art. 147), y encaja dentro de la llamada "inmunidad relativa de jurisdiccin". Por ello, la
norma prescribe que la clusula debe estar presente en todos los contratos de la Administracin
"si no fuere improcedente de acuerdo con la naturaleza de los mismos". lo que convierte la
clusula en una de inmunidad relativa de j urisdiccin". Esta relatividad de la inmunidad de j urs-
diccin deriva, en todo caso, de la naturaleza de la actividad del Estado regulada en el contrato,
ms que en su finalidad, que siempre es pblica, admitindose la excepcin al principio de la
inmunidad basada en el carcter comercial de las actividades que realice un Estado. sobre todo
en el mbito de las contrataciones internacionales.
Por supuesto. para la determinacin de la naturaleza de los contratos no se pueden dar frmu-
las universales. Por ejemplo, se han planteado discusiones sobre la naturaleza de tales contratos
en materia de emprstitos pblicos, tanto en el derecho financiero como en el derecho interna-
cional. En todo caso, utilizando la vieja distincin entre actos de autoridad y actos de gestin,
nadie podra afirmar que un contrato ele emprstito pblico no sea un acto de autoridad ni un
contrato de inters pbl ico. Por ello. dicho criterio no puede uti lizarse para determinar la relatividad
de \a inmunidad de jurisdiccin, pues la solucin al problema no se puede basar en la considera-
cin de si el Estado suscribe el contrato haciendo uso de su soberana o de sus poderes pblicos,
o si son o no contratos de la Administracin: sino en la naturaleza de las operaciones. En el caso
de los emprstitos. sin duda, el juez llamado a conocer de un problema judicial en relacin a
ellos, debe conocer, en realidad, de cuestiones mercantiles y comerciales. Por eso. y con base en
la excepcin prevista en la Constitucin, los contratos de emprstito no contienen las clusulas
de inmunidad de jurisdiccin y, por tanto. estn sometidos en su ejecucin. la cual, adems, en
general, se produce fuera del pas, a las leyes y tribunales donde se realiza Inoperacin e, incluso.
a tribunales arbitrales.
La segunda clusula de carcter obligatorio, de rango constitucional regulada en el artculo
15 \ de la Constitucin. reprodujo exactamente el texto del artculo 127 de la Constitucin de
vvcasc en general. Bcatricc Sanso de Rnmircz, "La inmunidad dcjunvdiccion en d Articulo 151 uc la Cunsutucion ]c
19'19". en LIbro l i omcnaps <1 I:lIl'iq/lc Tejera P<tl's, Temas sobre /, COIISllIUcil1 de /9i)i). (""111rO de lnvcsugacioncs
Jurdicas (CEINj. Caracas. 2001, pp. 333 a 368.
" vcesc /\11<111 R. Hrcwcr-Carias. COII/l'aIO\' Admmtstrativos. 1:11, pp- 130 <1 [37,
763
EL DERfTllO ADMINISTRATIVO IBERO/lt\1ER1CANO
1961, Y es la llamada clusula "Calvo", que implica que en los contratos de inters pblico
tambin se debe considerar incorporada una clusula que establece que por "ningn motivo" ni
causa, la ejecucin de los mismos "puede dar origen a reclamaciones extranjeras'?'. El origen de
esta clusula se remonta a la Constitucin de 1893 en la cual, al regularse los contratos de inters
pblico, se seal que los mismos en ningn caso podan ser motivo de reclamaciones interna-
cionales. Esta clusula establece, por tanto, la improcedencia de reclamaciones diplomticas de
Estados extranjeros contra el Estado venezolano, actuando aquellos Estados por cuenta de sb-
ditos extranjeros, y parte del supuesto de que los extranjeros en el territorio del Estado venezo-
lana se hallan en las mismas condiciones que los nacionales, por 10que si tienen alguna reclama-
cin que formular cuando se puedan considerar lesionados, deben acudir nicamente a los tribu-
nales nacionales. El objeto de la clusula, en definitiva, es impedir que las divergencias que
puedan surgir entre partes en un contrato estatal, en el cual una parte fuera un ciudadano extran-
jero, pudieran ser consideradas como de naturaleza internacional.
Con relacin a las concesiones administrativas, como contratos estatales, tambin puede identi-
ficarse en el ordenamiento constitucional venezolano, otra clusula de carcter obligatorio y que
tiene su fundamento en el citado artculo 113 de la Constitucin, que regula las concesiones para la
explotacin de recursos naturales propiedad de la Nacin o para la prestacin de servicios de
naturaleza pblica, las cuales slo pueden otorgarse "por tiempo determinado". En el mismo senti-
do, el articulo 156,16 de la Constitucin prohibe el otorgamiento de "concesiones mineras por
tiempo indefinido". Es evidente, por tanto, de acuerdo con estas normas, la posibilidad de que el
Estado otorgue con carcter de exclusividad, concesiones para la explotacin de bienes pblicos o
la prestacin de servicios pblicos por tiempo limitado. La temporalidad, as, puede considerarse
como una caracterstica de todas las concesiones por lo que las leyes especiales que las regulan
prevn, en general, lapsos variables, pero siempre precisos, de duracin de las mismas.
En este sentido, por ejemplo, las concesiones de servicios pblicos municipales, de acuerdo al
artculo 41, ordinal l de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal. slo pueden tener un plazo
mximo de 20 aos: las concesiones de ferrocarrileras reguladas en la Ley de Sistema de Trans-
porte Ferroviario Nacional", deben tener una duracin mxima de 40 anos; las concesiones para
la explotacin de productos forestales reguladas en la Ley Forestal de Suelos y Aguas, conforme
al articulo 68, deben tener una duracin mxima de 50 aos: y asimismo. las concesiones de
obras y servicios pblicos previstas en la Ley Orgnica sobre Promocin de la Inversin Privada
bajo el Rgimen de Concesiones. de acuerdo al artculo 16, deben tener una duracin mxima de
50 aos. Por ltimo, en cuanto a las concesiones para el aprovechamiento de aguas, de acuerdo
a la Ley Forestal de Suelos y de Aguas, artculo 92, la duracin de las mismas debe ser de 60
aos mximo.
Por otra parte. el artculo 129 de la Constitucin exige la inclusin en los contratos que
celebre la Repblica (contratos de inters pblico nacional celebrados por la Repblica). de una
clusula de proteccin ambiental'ven los siguientes trminos:
1\\1<1\1 R. nrewer-Caoas. COIHI"UIOS ..ldmllli,'II(llil"o.', ni" pp 137 y ss
'; Decreto-Ley N" 1.445, GacCla ()/ich' N J7.3U de JO-IO-20()j
", vase. en general. Alberto Blanco-Unbc Quintero. "La tutela umbicmal corno derecho-deber del Constituyente. Base
constuucronal y pnncipios rectores del derecho ambiental", en /(''1'i.''1I de {)<!I""cho COIISliIIlClOl1a/. N 6 (enero-diciembre),
F<Ji\ri<l1 Caracas. 2002.pp, 31-6-\.
764
P/\NORMvlA Gf:Nf:RAL Dt:I, Dt:RECIIO ADt,,1INISTRATIVO EN VENEZUELA
En los contratos que la Repblica celebre con personas naturales o jurdicas, nacionales o
extranjeras, o en los permisos que se otorguen, que afecten Jos recursos naturales, se conside-
rar includa an cuando no estuvere expresa, la obligacn de conservar el equilibrio ecolgico
de permitir el acceso a la tecnologa y la transferencia de la misma en condcones mutuamente
convenidas y de restablecer el ambiente a su estado natural s ste resultara alterado, en lo
trminos que fije la ley.
Se debe destacar de esta norma, que se trata de una clusula de proteccin ambiental consti-
tucionalmente obligatoria slo respecto de los contratos de inters pblico nacional, que celebre
la Repblica. En consecuencia, puede consderarse que no es obligatoria en los contratos de
inters pblico estada! ni municipal. que celebren, por ejemplo, los Estados y Municipios; as
como tampoco sera constitucionalmente obligatoria en los contratos de nters pblico nacional
que celebren otras personas jurdicas estatales distintas a la Repblica, como los institutos aut-
nomos o empresas del Estado naconales.
En cuanto a la aprobacin legislativa de los contratos de inters pblico nacional, la Constitucin
de 1999, a propuesta nuestra", cambi radicalmente la previsin del artculo 126 de la Constitu-
cin de 1961. que materialmente someta todos los contratos de inters pblico nacional a la apro-
bacn legislativa, salvo las excepciones (contratos normales en el desarrollo de la Administracin
Pblica y aquellos para los cuales la ley no estableca la aprobacn legislativa) que terminaron
convirtindose en la regla. Por ello, el artculo 150 de la Constitucin de 1999, sguendo la orien-
tacin mencionada de la prctica legislativa e interpretativa, ahora se limita a sealar que "la cele-
bracin de los contratos de inters pblico naconal requerir la aprobacin de la Asamblea Nacio-
nal slo en los casos que determine la ley". En consecuencia, slo cuando mediante ley se deter-
mine expresamente que un contrato dc inters pblico nacional debe someterse a la aprobacin de
la Asamblea, ello se convierte en un requisito de eficacia del contrato (art. J82,9).
Sin embargo, la Constitucin exige la aprobacin obligatoria por parte de la Asamblea Nacio-
nal, (art. 150; 187,9) solo respecto de los contratos de inters pblico (no slo nacional, sino
estadaJ o municipal) que se celebren con Estados o entidades oficiales extranjeras o con socieda-
des no domiciliadas en Venezuela, as como respecto de los traspasos de esos contratos a dichas
entidades.
VI. EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
La ms importante de las garantas constitucionales, adems del acceso a la justicia y el
derecho a la tutela judicial efectiva, es que la justicia se imparta de acuerdo con las normas
establecidas en la Constitucin y las leyes, es decir, en el curso de un debido proceso, cuyos
principios conforme se establece expresamente en la misma Constitucin, se aplican no slo en
las actuaciones judiciales sino administrativas. Ello tiene, en consecuencia, una importante re-
percusin en relacin con la potestad sancionadora de la Administracin, la cual necesariamente
est sometida a las garantas del debido proceso.
"<Vase Alfan R. Brcwcr-Curtas, ~ b l r COlJs/i/llyell/t' (Aporles a la Asamblea IIaciwwl COlJslillf.l'CIJI.-). Tomo 11. op
CI/., op. 175 a 177.
765
EL DERECHO I\OMJNISTRATlVO JI.lERO/\MERIC/\NO
Estas garantas al debido proceso", adems, se han regulado detalladamente en el artculo 49,
y han sido analizadas extensamente por el Tribunal Supremo de Justicia, calificndoselas como
una "garanta suprema dentro de un Estado de Derecho'?", de manera que "cualquiera sea la va
escogida para la defensa de los derechos o intereses legitimas, las leyes procesales deben garan-
tizar la existencia de un procedimiento que asegure el derecho de defensa de la parte y la posibi-
lidad de una tutela judicial efectiva":",
En particular, en relacin con el procedimiento sanclonatoro, la jurisprudencia ha precisado
las siguientes garantas derivadas del debido proceso: el derecho a que la decisin se adopte por
el rgano competente (en materia judicial. el Juez natural: numeral 4 del artculo 49); el derecho
a la presuncin de inocencia (numeral 2 del artculo 49); el derecho a la defensa y a ser informa-
do de los cargos formulados (numeral I del artculo 49); el derecho a ser odo (numeral 3 del
artculo 49); el derecho a un procedimiento sin dilaciones indebidas (numeral 8 del artculo 49);
el derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa (numeral I del artculo
49); el derecho a no confesarse culpable y no declarar contra s misma (numeral 5 del artculo
49); y el derecho a la tutela efectiva de los derechos e intereses del procesado (artculo 26 de la
Constitucin)".
Aplicados los principios del artculo 49 de la Constitucin a los procedimientos administrati-
vos sancionatoros, resulta entonces el siguiente rgimen:
El ordinal 10 del artculo 49 comienza por establecer no slo el derecho a la defensa, sino a la
asistencia jurdica (de abogado) los que considera como derechos inviolables en todo estadoy
grado de la investigacin y del procedimiento. Adicionalmente, precisa que toda persona tiene
derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se la investiga, de acceder a las pruebas y
de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa.
En particular, en relacin con el derecho a la defensa el mismo ha sido amplio y tradicional-
mente analizado por la jurisprudencia destacndose, por ejemplo, que
En cuanto al procedimiento de determinacin e imposicin de sanciones por ilcitos tributa-
rios, el derecho a la defensa se concreta en el derecho de los sujetos pasivos de la relacin
tributaria a ser debidamente notificados de cualquier acto administrativo que afecten sus dere-
chos subjetivos o sus intereses particulares legitimas y directos; en la oportunidad que tiene el
administrado para formular los descargos que le permita desvirtuar lo Imputado por la Adminis-
tracin en el acta fiscal debidamente notificada; en el derecho del contribuyente o responsable
para promover y controlar, en tiempo oportuno, la produccin de cualquier prueba razonable y
legalmente pertinente, antes de que la Administracin adopte la decisin final sobre el fondo del
" Vcasc en general. Amonicra Garrido de Crdenas. "La naturaleza del debido proceso en la Constitucin de la Repblica
Bolivari,1I1a de Venezuela de 1999". en dI.' Derecho CO/l.fliIU()JlltI. N" 5 (julio-diciembrc). Editorial Sbcrwood,
caracas. 2001. pp. Antonictu Garrido de Crdenas. "El debido proceso come derecho fundumcntal en la Coasti-
lucin de 1999 Y sus mcdios en Bas,,", y pI"iIIClI}io.l' S;.f/eIJJ(/ ('U1I,\'IiIIlCiOl/al (P""'!11CiIlSdel
VII COI/gr.:,"" V<'lle:ol",w de Deredw CVII,I'lilllC'iOIJI// reali:mlv el/ SI/II Cri.l"lb,,1 del 2! al 23 de NOl'iemIJre de lOO!).
Volumen 1, pp. 127-144,
1" Vense sentencia N" 12J de la Sala Constitucional (Caso: S<'I"gio J. Mel",/e:) 17 de marzo de 2000, en R(!vislll de
Derec'o Phlicu. N" SI, (enero-marzo). Editcriul Jundica Venezolana. Editorial Jurklica venezolana, Caracas 2000, p,
,,,
,,, Vbsc sentencia de la -"ala Constitucional N" 97 de 15 marm de 2000 (Caso: Agl"Ol'<,(,uilI"il/ Los Tres Rebeldes en
N<'l'la de D('!"\xJo Ph!ico. N" SI, (encro-marzo), Edilori;Li Jurdica Venezolana. Caracas ::'000, p. 148_
" Vb,e sentencia N" 224 de 24_022000, idcm, rp- 136 y ss.
766
P,\NORAMA (jENERAI. OEL DERECHO AOo,lINlSTlt"lTIVO EN VENEZUEL"I
asunto debatido; en el derecho a tener el libre acceso al expediente administrativo; en el derecho
a conocer oportunamente las razones de hecho y de derecho que fundamentan el acto adminis-
trativo determinativo o sanclonatoro, lo cual le permitir accionar ante los organismos compe-
tentes; y en poder impugnar en la va administrativa o judicial un acto administrativo emitido por
la Administracin tributaria, que afecte, en cualquier forma, sus derechos como contribuyente o
responsables".
Por otra parte. ha sido por la prevalencia del derecho a la defensa que la Sala Constitucional,
siguiendo la doctrina constitucional establecida por la antigua Corte Suprema de Justicia". ha
desaplicado normas que consagran el principio salve el repele, como condicin para acceder a la
justicia contencioso-administrativa, por considerarlo inconstitucicnal'".
En la Constitucin de 1999, adems, en forma explcita se estableci el principio de que "Toda
persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario" (ordinal 2 del artculo 49),
conforme al cual "una persona acusada de una infraccin, no puede ser considerada culpable
hasta que as 10 declare una decisin condenatoria precedida de un procedimiento suficiente para
procurar su dimanacin. El particular tiene entonces derecho a ser presumido inocente, lo que
equivale a que su eventual condena sea precedida por "una actividad probatoria suficiente con la
participacin del acusado y con una adecuado razonamiento del nexo causal entre la norma y la
situacin concreta, sin que base la mera sospecha o conjetura'>".
El ordinal 3 del artculo 49, regula adems, el derecho de toda persona a ser oda en cualquier
clase de proceso, con las debidas garantas y dentro del plazo razonable determinado legalmente.
por el rgano administrativo competente e imparcial establecido con anterioridad. Este derecho
comprende por supuesto, el derecho de formular alegatos y presentar pruebas en el procedi-
miento.
De acuerdo con el mismo articulo 49,1 de la Constitucin, como parte del debido procedi-
miento se establece la garanta fundamental en materia probatoria, conforme a la cual se consi-
deran como nulas las pruebas obtenidas mediante violacin del debido proceso.
El mismo artculo 49, I de la Constitucin, tambin como manifestacin del derecho a la
defensa consagra el derecho de toda persona declarada culpable a recurrir de la decisin sancionaroria.
con 10 que se regula el derecho a la doble instancia que consiste en la efectiva posibilidad de
revisin de las decisiones dictadas con ocasin de un procedimiento, esto es, de someter una la
decisin al conocimiento posterior de un rgano de mayor jerarqua en la pirmide organizativa
de la Administracin. Con esta disposicin, adquiere rango constitucional el derecho al recurso
jerrquico en los procedimientos administrativos.
El ordinal 6
0
del articulo 49 recoge el principio tradicional de que ninguna persona puede ser
sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos. faltas o infracciones en
leyes preexistentes: principio que por supuesto es aplicable a los procedimientos sancionatcrios.
"Vase la senrenca N 368211e 1'1 d" diciembre de 1999. de In Sala Poliuco Administrativa de la antigua Corte Suprema
de Justicia en Rel"isla do! Pblico, N" 79-80, Editorial .1uri,li<a Vcnez<>lana. Carneas 1999,
'.' Vase en Allan R. Brcwer-Ccrtas, I.ajuslicio lomo VII. mliludo"es Polticas .l ('ollsli-
tnctonales. cn.. pp. 196 Y ss
" vase la sentencia de la Sala Constitucional N" 321 de 22 de febrero de 2002 (Caso: A'aciorwic's F/al>/ingo,
C.A, "S, Istrecctn Hacienda dd ,\ful/icip'O Guacara dd Estado Carabobol en Revista de Derecho Pblico, N" ))9-92.
Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 2002
"Vase sentencia de la Corte Primenl de lo Contencioso Administrativo N" 315 de 19 de marzo de 200L en Revisla de
Derecho f'h!ico, N" 85-S)), Editorial Jurklicu venezolana. Caracas 2001. pp. 103 yss.
767
EL DERECHO ADMINISTRATIVO IBEROAMERICANO
Adems, en materia sancionatoria tambin tiene rango constitucional el principio non bis in
dem que recoge el ordinal T del articulo 49 de la Constitucin, al establecer que ninguna perso-
na puede ser sometida a wn procedimiento sancionator!o por los mismos hechos en virtud de los
cuales hubiese sido sancionado anteriormente.
VII. LADISCREClNALlDAD ADMINISTRATIVA
La discrecionalidad se da, como lo ha sealado la jurisprudencia venezolana, cuando el orde-
namiento jurdico le otorga al funcionario cierta libertad para elegir entre uno y otro curso de
accin, para hacer tina u otra cosa, o hacerla de una ti otra manera, apreciando la oportunidad o
conveniencia de la medida a tornarse". En los casos de ejercicio de poderes discrecionales, es la
Ley la que permite a la Administracin apreciar la oportunidad o conveniencia del acto segn los
intereses pblicos, sin predeterminar cul es la situacin de hecho. En esos casos, la Administra-
cin tiene la eleccin, sea de las circunstancias ante las cuales dictar el acto, sea del acto quese
dictar ante tina situacin de hecho, por lo que es posible afirmar que "la potestad discrecional
es ms una libertad de eleccin entre alternativas igualmente justas?".
Por ello, en algunas de las leyes de procedimientos administrativos se ha regulado el ejercicio
de la potestad discrecional, entendida como la posibilidad que da la ley al funcionario de adoptar
decisiones segn su apreciacin de la oportunidad y conveniencia, pudiendo normalmente adop-
tar varias decisiones que de acuerdo a la apreciacin de los hechos y a la finalidad de la norma,
todas, si se aplican, podran ser igualmente justas.
En todo caso, si algo ba caracterizado al derecho administrativo en las ltimas dcadas en
todos los pases iberoamericanos, es el proceso de redefinicin del mbito de la discrecionalidad
y de limitacin de la misma. Este puede decirse que es el signo comn del derecho administrativo
y, en particular, de las leyes de procedimiento administrativo.
El esfuerzo de la doctrina y de la jurisprudencia de las ltimas dcadas ha consistido, enton-
ces, en deslastrar a los funcionarios de ciertas reas de actuacin que antes se consideraban
como parte del poder discrecional y que, progresivamente, se han ido eliminando de dicho m-
bito, como es el caso de la utilizacin de "conceptos jurdicos indeterminados" en la atribucin
de competencias, Como lo precis la Sala Poltico-Administrativa de la antigua Corte Suprema
de Justicia de Venezuela, al distinguir los conceptos jurdicos indeterminados, de las llamadas
potestades discrecionales: "Mientras stas dejan al funcionario la posibilidad de escoger segn
su criterio una entre varias soluciones justas, no sucede lo mismo cuando se trata de la aplica-
cin de un concepto jurdico indeterminado. Se caracterizan estos ltimos por ser conceptos
que resulta dificil delimitar con precisin en su enunciado, pero cuya aplicacin no admite sino
;" Vase Altnn R. Brcwcr-Carias, "Lo, lmites a la actividad discrecional de las autoridades administrativas". " en
PO!ll!/lclas VI!Jle:u/was al 1/11 COlIgrl!iiO de Derecho COJllf!orudu (UI'PSlIfll. agosto /966), publicaciones del
In,tituto de Dcreeho Privado. Facultad de Derecho, Universidad Ccntral de Vcnczucla. Caracas 1966, pp. 255-279; en
Re)'i,\'/II de fa Fac"llad dI! Derechu. N 2, Universidad Catlica Andrs BcJlo, Caracas 1966. pp. 9"35: y en Jurisprudencia
de la Cor/e SlIfJreJlla 19.10-197./ V ES/IIdios de Derecho AdJllill!,\"lnu!w). TOIJIf) /: El OrdelJamiellto COIl,\'lilllcionlll y
FHlleWJlal dd Estado. Caracas 1975, pp. 15-41.
., Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, sentencia de J-6"2l.
768
PANORAMA GENERAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN VENEZUELA
una sola solucin justa y correcta, que no es otra que aquella que se conforme con el espritu,
propsito y razn de la norma. La aplicacin del concepto jurdico indeterminado por la Admi-
nistracin Pblica constituye una actividad reglada y por consiguiente sujeta al control de lega
lidad por parte del rgano jurisdiccional competente?".
Por otra parte. en la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos debe destacarse el
esfuerzo por establecer lmites a la dlscreclonalidad. en el artculo 12 al disponer que "An
cuando una disposicin legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la
autoridad competente, dicha medida o providencia deber mantener la debida proporcionalidad y
adecuacin con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trmites, requi-
sitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia".
En todo caso, con enunciados de esta naturaleza en una ley de procedimiento administrativo,
sin duda el juez contencioso administrativo dispone de efectivas herramientas para controlar la
legalidad de la actuacin de la Administracin, ms all de los aspectos formales de tal actuacin.
VIII. EL CONTROL JUDICIAL DE LAADMINISTRACIN,
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO YOTROS MODOS DE CONTROL
DE LAADMINISTRACIN, EN ESPECIAL LOS ARBITRAJES.
Conforme al sistema establecido en la Constitucin venezolana. todos los actos estatales estn
sometidos al derecho y todos son controlables judicialmente por razones de constitucionalidad o
de legalidad. Aqu est la consecuencia de la consagracin del principio de la legalidad y la
garanta del Estado de derecho.
Este sistema de control judicial de las actuaciones del Estado puede decirse adems. que es de
carcter universal y cerrado, en el sentido que ninguno de los actos estatales puede escapar al
control del Tribunal Supremo de Justicia y de los dems Tribunales que controlan laconstitucionalidad
y la legalidad de los mismos; control que se ejerce. en general, adems de a travs de la Jurisdic-
cin Ordinaria. a travs de la Jurisdiccin Constitucional. de la Jurisdiccin Contencioso Admi-
nistrativa y de la Jurisdiccin Contencioso Electoral".
En efecto, los actos estatales dictados en ejecucin directa e inmediata de la Constitucin. es
decir. las leyes. los actos parlamentarios sin forma de ley, los actos ejecutivos de rango y valor
de ley (decretos-leyes), y los actos de gobierno estn sometidos exclusivamente al control de la
constitucionalidad que est a cargo de la Jurisdiccin Constitucional que corresponde a la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
En cuanto a las sentencias, estas estn sometidas al control judicial ordinario mediante las
apelaciones y. en materia de legalidad, al recurso de extraordinario de casacin ante las Salas de
Casacin Civil. de Casacin Social y de Casacin Penal del Tribunal Supremo de Justicia.
y en cuanto a los actos administrativos, al ser de carcter sublegal. como ya se ha dicho,
estn sometidos al control judicial tanto por parte de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativo
"Vase serucncta N 100 de 19-0583 en Revista de & Derecho Pbiico. N" 34, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas,
1988, p. 69.
~ Vase Allan R. Brewer-Canas. Justicia contencioso adilil!1islratil'o. Tomo VII. InSlitudon<!s Pollit"as y Constnvco-
notes, Universidad Catlica del Tchira, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas-San Cristbal, 1997.
769
EL DEKECHO IIDt\1JNISTRIIT1VO IBEROAMl,RICANO
como de la Jurisdiccin Contencioso Electoral. La primera la integran la Sala Poltico-Adminis-
trativa del Tribunal Supremo de Justicia y los dems tribunales que se han establecido por la ley;
y la segunda, la integra bsicamente la Sala Electoral del mismo Tribunal Supremo de Justicia, a
los efectos especficos del control de legalidad e inconstitucionalidad de los actos administrati-
vos dictados por los rganos que ejercen el Poder Electoral (Consejo Nacional Electoral, sus
Comisiones y rganos subalternos).
Lo importante a sealar sobre este control contencioso administrativo es que el mismo se
realiza en relacin con todos los actos administrativos, pudiendo los tribunales competentes
declarar su nulidad, as sean actos administrativos emanados no slo de los rganos de la Admi-
nistracin Pblica, sino de los rganos legislativos, de los tribunales, e incluso de entidades
privadas.
La j urisdiccin contencioso-administrativa, por otra parte, se ha constitucionalizado en Vene-
zuela desde 1961, en una norma ahora contenida en el artculo 259 de la Constitucin de 1999
5
,
cuyo texto es el siguiente:
La jurisdiccin contencioso-administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia
y a los dems tribunales que determina la ley. Los rganos de la jurisdiccin contencioso-
administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individua-
les contrarios a derecho, incluso por desviacin de poder; condenar al pago de sumas de
dinero ya la reparacin de daos y perjuicios originados en responsabilidad de la Adminis-
tracin; conocer de reclamos por la prestacin de servicios pblicos y disponer lo necesario
para el restablecimiento de las situaciones jurdicas subjetivas lesionadas por la actividad
admInistrariva.
Ha sido precisamente con base en esta norma constitucional que la jurisprudencia de la anti-
gua Corte Suprema de Justicia fue elaborando las bases del contencioso administrativo", las
cuales desarrolladas por la doctrina nacional", condujeron a la sancin en 1976 de la ahora
derogada Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia", en cuyas normas se regul el proce-
ju en general Allun R. Brcwcr-Canas. Ley OI:O:iliclI d'" TribulI,,1 Supremo de Juslicia, l'/'(JecW!s y /,rocedimiellt()s
u!II.'1il"ci()lw/es y con!ellci(),'o-wlmillistrlllil'os, Editorial Jurdica venezolana, Cnracus 2004,
" En cuanto a la jurisprudencia, vase C\1 A\\an R, Brcwcr-Cartas. JIII'isprll</ellcitl de Irl ('''r/e SuprelHa 1930-74 y
E,l'Iudios de Den-clw AdlllillislraIl'u. Tomo V, La Jurisdicciu Cunlellclo.w-AdllliJlisll'ali\-lI. Vol. 1 y 2, Instituto de
Derecho rbleo. l-acuhad de Derecho, Universidad Central de Venezuela. Caraca,. 1978; Allan R. Brewer-Carius y Luis
La,' g,.""de.' decisio"cs de 111 jm'is/)J'",le""ill ('o>llc"du,w_Ad"'ilJislrlllivlI, Camcas. 1996; y Luis Ortiz-
Alvarcz, Jurisprudencia dI! lIIedida" cal/leIa-es ell el cUlllellciuso-admilli.I'lrali)'o (19S0-199./J. Editorial jurdica Venezo_
1;1Ila. Car\eus, 1995,
svcasc Allun R, Brcwcr-Carius ESllUlu dc Dercchv y ('Vil/mi JI,,/icial. Madrid. pp, Yss: Allan RBrcwer-
Cartas COllleJldoso fdmillislrari\-(), Torno VJl. tnsttnciones Polili('(I,I')' COJl,\'liIUci()JIII/',\', Caracas-San Cristbal, 1997;
1\l1tOI\o Canova Gonzlcz. RejlculIl!s IH/ra 11-/ I"c/orllla de! siSlell1a COIi/eIlUS() adlllilli,,"IUl/il"O \--elle:olww. Editorill
Shcrwood. Caracas. Vctor Hcrnndcz-Mcndiblc. TllleI'l judicial ("lUld"r ('" el "OJli<'llclOSU <ldm;'lislrall\'(), Vadcll
Hermanos editores, Caracas. 19n. vase Jderns. IJS siguientes obras colectivas: :; Control Jllris/iccJ"al de 10.1' Puderes
Pll>!iw,l' ('11 VeJle:lle/u. Instituto de Derecho Pblico. Facultad de Ciencias Jurdicas y Pollucus. Universidad Central de
Venezuela. Caracas. \979; Contencioso Admi"i.llnlli1'O eJl 1--;."1<':""'<1. Venezolana. tercera edicin, Cara-
cas. 1993; Derecho Pro,'c,wl! /!dmilli,,"ll'lIlil'o. Vldell Hermano, edlOrc" C3r;\Cas, 1997; 8" Jornadas "J.M. Domlnguez
ixcovar" (Ellem 1983), Tendencias de la jllriSl'l"IIdella ell lIIa!eria ""lItellcioSU-lI<llIIilli.\'lrlllil'{l. Facultad de
Ciencias Juridicas y Polticas, U.C.V., Suprcma \k Justicia: lnstituto de E,tll<li[)s JurLlico:; del Eslado Tip.
Pregn. Caracas. 1983, ('u/llellcioso Admillistratil'o. / J()rlladas de Derecho Adll/illiSlrali"(J ,.111<1/1 Ramio/pI! Brci<"cr-
Curas, runcda, Caracas. 1995: XVII! Jumada" "J.;I-/. Domingllc E,'c(Jl"tII; A"<llIce.' jllrisprlulenciales del contellci()!io-
IIdmiJli,>lI'OIi\'<) en V'lie:lleill. 2 TOIl][)S, Instituto de Estudios Jurdicos del Estado Lara, Diario de Tribunales Editores. S.R.L.
Burquisimcto. 1\193.
770
PANOII.AM/\ GENERAL DEL DERECHO ADlvllNISTRATIVO EN VENEZUELA
dimiento contencioso- administrativo ante dicha Corte. En las Disposiciones Transitorias de esa
Ley, adems, se regul la organizacin de la jurisdiccin contencioso- administrativo, con indi-
cacin de los diversos tribunales que la integran, adems de la Sala Poltico Administrativa de la
antigua Corte Suprema: la Corte Primera de 10 Contencioso Administrativo (en 2004 se ha crea-
do una Corte Segunda) y ocho Tribunales Superiores Contencioso-Administrativos ubicados en
las diversas regiones del pas.
En mayo de 2004 se sancion la nueva Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia", en la
cual y a pcsar de las imperfecciones de sus nuevas Disposiciones Transitorias que han afectado
la base legal fundamental de la organizacin de la Jurisdiccin. se han vuelto a regular los prin-
cipios del procedimiento contencioso administrativo (Arts. 18 a 21) siguiendo literalmente lo que
estableca la derogada Ley Orgnica: conservndose adems, la organizacin de la Jurisdiccin
transitoriamente hasta que se dicte la Ley especializada sobre lo contencioso administrativo,
De acuerdo con la Constitucin y con la Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia,. por
tanto, la jurisdiccin contencioso- administrativa en Venezuela, es una jurisdiccin especial inte-
grada al Poder Judicial. En Venezuela, por tanto, el derecho administrativo no se ha construido
con base en criterios que hayan surgido de una distincin entre las competencias de la jurisdic-
cinjudicial y la jurisdiccin administrativa, tan extendido en el derecho administrativo francs,
y que has sido seguidos en algunos pases latinoamericanos, como por ejemplo en Colombia. En
Venezuela, al contrario, la tradicin ha sido la existencia de una competencia especializada de
determinados tribunales para conocer de litigios en los cuales interviene la Administracin, pero
integrados en el Poder Judicial".
La Constitucin, por otra parte, en su artculo 258 remite a la Ley para promover el arbitraje,
la conciliacin, la mediacin y cualesquiera otros medios alternativos para la solucin de conflc-
tos". En lo que se refiere al arbitraje, en materia administrativa elJo est aceptado, siempre que
por la naturaleza comercial del contrato pueda establecerse la clusula arbitral conforme al art-
culo 151 de la Constitucin, cuyo contenido se analizar ms adelante al hacer referencia a los
contratos del Estado.
Ahora bien, una de las importantes innovaciones de la Constitucin de 1999 ha sido la previ-
sin expresa del derecho de las personas a latutela judicial efectiva" que proviene del constitucionalismo
espaol (art. 21,1 Constitucin de 1978), lo que en materia de control judicial contencioso
;' Ley Orgnica de Corte Suprema de Justicia del JO julio de 1976 (I.OCS.I) en G"CI!I<I Oficia! N" I,H93, Extraer-
di nada del 30-07-76, vase Allan R, Brcwcr-Canas y Josefina de Temcltas, Lev Ol'gnica de la SII!Jrema de
Jusncia, Editorial Jurdica venezolana. Caraca, 1989,
, Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia (LOTSJl. Gac<:1,;1 Oficial. N" 37942 de lO-OSl004. vase Aflan R,
Brewer-Carias. Le.\" Orgnica dd Trihlllwl de JUSI;CW, Editorial Jurdica venezolana. Caracas 2004
;; Martn "Prlogo", en AlIan R. Brcwer-Carias, Jurisprudencia de Corte Suprema 1930-74 y Estudios
de Derecho Adnunistrntivu, Tomo 11. Ordenamiento Orgnico y Tributario del Estado, Instituto de Derecho Pblico,
Facultad de Derecho, Universidad Central de vcnczuc!a, Caracas. 1976, pp. 1-10,
se, Sobre el arbitrare como medio alternativo oc justicia vase la scmcnca de la Consurucionul <Id tribl"lal Suprcmo
N t86 de 14-o2-200L en Revista dc Derecho Pblico. N" 85-88. Editorial Jurdica Venezolana. Caracas. znor. pp. 25J Y
;' Vea'ie en generar, lngrid Cancelado Rulz. "La tutela judicial efectiva y la ejecucin <le sentencias condcnatorias oc la
Administracin Pblica a la luz de la Constitucin de 1999'", en RCl'i.l"la de DeredlO COIJ.I"lilucional, N 4 (enero-junio),
Editorial Sherwood, Caracas, 2001, pp. Rufucl Gl'rado Moneada, "De nuevo sobre el derecho a tutelajudicial
efectiva (Avances normauvos a miz de la Consutucln de 1999)'", en Re\'i,'la de berectro Admtnistranvo. N" 9 (mayo-
agosto), Editorial Sherwood, Caracas, 2000, pp, 9J-119.
771
EL [)"R"CIIO IBERO,'\t\IERICANO
administrativo de la Administracin, implica precisar cules son los poderes que el Juez puede
ejercer para satisfacer las pretensiones que le formulen los recurrentes. incluso en defensa de
intereses colectivos o difusos.
En el sistema venezolano. estas tcnicas de control judicial de la Administracin se pueden
identificar a travs de los siguientes poderes del juez contencioso administrativo. que permiten
indicar el carcter subjetivo del proceso contencioso administrativo":
En primer lugm; el Juez contencioso-administrativo puede declarar la nulidad de los actos
administrativos por inconstitucionalidad o ilegalidad. en general, por contrariedad al derecho.
Ello est establecido no slo en los artculos 259 y 266 de la Constitucin. sino tambin en la Ley
Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia. Conforme a estas normas. el Tribunal Supremo de
Justicia y los Tribunales con competencia en lo contencioso-administrativo. tienen la atribucin
de declarar "la nulidad de actos administrativos. generales o individuales. contrarios a derecho,
incluso por desviacin de poder". La legitimacin para recurrir vara segn se trate de actos
administrativos de efectos particulares. en cuyo caso la Ley exige un inters personal, legitimo
y directo; o de actos administrativos de efectos generales. o normativos. en cuyo caso se trata
de una accin popular.
Pero adems. de acuerdo al artculo 21. prrafo 18" de la Ley Orgnica, con la pretensin de
anulacin tambin puede formularse una pretensin de condena derivada precisamente de esa
anulacin. y as la sentencia. adems de anular el acto puede resolver condenar a la Administra-
cin al pago de sumas de dinero. y a la reparacin de daos y perjuicios originados en responsa-
bilidad administrativa, as como disponer 10necesario para el restablecimiento de las situaciones
jurdicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa. En este campo. la pretensin de
anulacin. por tanto, tambin puede estar acompaada de una pretensin de condena e, incluso
de una pretensin de amparo de los derechos fundamentales.
Aparte de estas cuestiones de anulacin y condena que se pueden suscitar ante la jurisdiccin
contencioso-administrativa. en segundo tugar, estn todas las otras cuestiones en las cuales no se
plantea la nulidad de actos administrativos. En efecto, la Constitucin en su artculo 259. tambin
atribuye competencia a los tribunales contencioso-administrativos para restablecer las situaciones
jurdicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa. Ello da origen 3 competencias en las
cuales los tribunales contenciosos-administrativos no entran a declarar o no la nulidad de un acto
administrativo por motivos de ilegalidad, sino que, tienen una competencia amplia, para conocery
decidir con plenitud. dentro de los lmites de su competencia, de todas las demandas que se intenten
contra los entes pblicos estatales nacionales y empresas nacionales del Estado. La Constitucin, en
ese sentido. seala algunos supuestos de esta competencia cuando insiste en su artculo 259 sobre"la
condena al pago de sumas de dinero. la reparacin de daos y perjuicios. originados por la responsa-
bilidad de la Administracin; o el restablecimiento de situaciones jurdicas subjetivas lesionadas por la
actividad administrativa". De acuerdo a esta norma, es indudable que estamos ante una competencia
plena. lo suficientemente amplia como para admitir cualquier tipo de pedimento frente a la Adminis-
tracin de parte de un particular lesionado, por supuesto en un derecho subjetivo.
En esta forma. de acuerdo a la Ley Orgnica del Tribunal Supremo en estos casos de dernan-
das contra los entes pbl icos, la decisin del juez puede ser cualquler decisin jurdicamente til
" vase Alhm R, Brewer-Cartas. f,ey Orgfli(-a JeI Tri611J1(jf SlIpremo de JlIslido. ('mcesos y J!1"()l'e,limienros consstu-
)' cOII/encioso "JllliniS/I'(llil'Os, Editorial Jurdica V<:IlC70]<lI1<l. C<lracas. 200..
772
1',\NORAl\l,\ GENElI.,\L DEL DERECIIO ADMINIS'IRArlVO FN VENl::7.U[LA
que se solicite, en la cual no est envuelta la nulidad de un acto administrativo. En tal sentido, el
artculo 11, prrafo lS de dicha Ley Orgnica dispone que en s fallo definitivo el Tribunal
Supremo de Justicia, de acuerdo con los trminos de la solicitud, podr condenar el pago de
sumas de dinero y a la reparacin de daos y perjuicios originados en responsabilidad de la
administracin, as como disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones juridi-
cas subjetivas lesionadas por \a actividad administrativa. Agrega la norma, sin embargo, que
cuando la accin hubiese sido temeraria o evidentemente infundada, el Tribunal podr imponer al
solicitante multa por montos determinados.
Desde la promulgacin de la derogada Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia de 1976,
por tanto, puede decirse que en Venezuela desapareci toda distincin entre el "recurso de anu-
lacin". por una parte, y el "recurso de plena jurisdiccin" por la otra; pues si la pretensin de
condena a la Administracin deriva de la ilegalidad de un acto administrativo. debe formularse la
pretensin de anulacin, y junto con ella en el contencioso de anulacin de los actos administra-
tivos, la pretensin de condena de acuerdo a lo previsto en el citado artculo 21, prrafo ISo de
la Ley Orgnica. En esta forma el llamado "contencioso de plena jurisdiccin' despus de la Ley
de 1976 y de la actual, qued reducido a las demandas contra la Repblica y los otros entes
nacionales estatales, sin que en ellas se planteen pretensiones de anulacin: y el contencioso de
anulacin se convirti en un contencioso de los aelos administrativos, sea con la sola pretensin
de anulacin de los mismos o con pretensiones de condena e incluso de amparo anexas a estas.
En tercer lugar, y conforme a la previsin que se estableci en la Ley Orgnica de \976, como
un aspecto especifico del contencioso de las demandas, se destaca el contencioso de los contra-
lOS adnnistranvos. al atribuirse a la Sala Poltico Administrativa competencia para conocer de
las "cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretacin, cumpli-
miento, caducidad, nulidad, validez o resolucin de los contratos administrativos en los cuales
sea parte la Repblica, los Estados o los Municipios" conforme a determinadas cuantas (Art.
5,25), Se trata, sin embargo. de un contencioso limitado, slo al conocimiento de los "contratos
administrativos" suscritos por los entes pblicos territoriales y no por [os otros entes pblicos
como los institutos autnomos o las empresas del Estado. Se trata. por lo dems. de la nica
norma en el ordenamiento jurdico que en general usa la expresin "contratos administrativos",
lo que complica su identificacin, como se analizar ms adelante.
En cuarto lugar, y como una innovacin de la Constitucin de 1999, un cuarto tipo de com-
petencia que puede ser ejercida por la jurisdiccin contencioso administrativa. se refiere a los
reclamos por la prestacin de los servicios pblicos. Se abre as en campo del contencioso de los
servicios pbticas. que sin embargo. la Ley Orgnica no regul. En esta materia, slo se regul
en el artculo 5, ordinal 37, la competencia de [a Sala Politico Administrativa del triuunul Supre-
mo para "conocer y decidir, en segunda instancia, las apelaciones y dems acciones o recursos
contra las sentencias, dictadas por los Tribunales Contencioso Administrativos, cuando su co-
nacimiento no estuviere atribuido a otro tribunal, que decidan sobre las acciones de reclamos
por la prestacin de servicios pblicos nacionales".
En quimo lllgar, adems de los poderes de anulacin y de condena, y del contencioso de los
contratos administrativos y de los servicios pblicos, otra competencia puede ser ejercida por la
jurisdiccin contencioso-administrativa, es la relativa a la interpretacin abstracta de las leyes.
Su regulacin especfica se inici con !a Ley de Carrera Administrativa de 1970 en !a cual, dada
su novedad, se previ un recurso de interpretacin ante el Tribuna! de la Carrera Administrativa.
en relacin a las dudas quc pudieran surg en cuanto a \a aplicacin e interpretacin de dicha Ley
773
EL DERECHO ADJI,IIN1STRATIVO 1I3EROAMER1CI\NO
y sus Reglamentos, aclarndose que el ejercicio de dicho recurso no poda ser motivo para la
paralizacin de ninguna medida que las autoridades competentes puedan ordenar". Mediante
esta norma legal se puede decir que por primera vez en Venezuela se consagr expresamente la
competencia de interpretacin atribuida a la jurisdiccin contencioso-administrativa an cuando
en este caso, limitada al contencioso-funcionarial.
Posteriormente, en la derogada Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia de 1976 se
estableci en forma general, la competencia del Supremo Tribunal paro "conocer del recurso de
interpretacin y resolver las consultas que se le formulen acerca del alcance e inteligencia de los
textos legales", pero "en los casos previstos en la Ley" (Art. con lo cual quedaba por ser
regulada dicha competencia. Con base en ello, en todo caso, Inantigua Corte Suprema de Justi-
cia se reserv conocer, incluso, del recurso de interpretacin previsto en la derogada Ley de
Carrera Administrativa. En la Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia de 2004, el contn-
cioso de interpretacin qued establecido en el ordinal 55 del artculo 5 de la Ley Orgnica del
Tribunal Supremo, pero como una competencia general de todas las Salas, correspondiendo a la
Sala afn con la materia debatida, en la siguiente forma: "Conocer del recurso de interpretacin
y resolver las consultas que se le formulen acerca del alcance e inteligencia de los textos legales,
en los casos previstos en la ley, siempre que dicho conocimiento no signifique una sustitucin
del mecanismo, medio o recurso previsto en la ley para dirimir la situacin si la hubiere".
En sexto lugar. otra competencia general de la jurisdiccin contencioso-administrativa que
deriva del artculo 5, prrafo I", ordinal 26 de la Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia
(establecida desde la derogada Ley de 1976), es ta atribuida a la Sala Poltico Administrativa para
"Conocer de la abstencin o negativa del Presidente de la Repblica, del Vicepresidente Ejecutivo
de la Repblica y de los Ministros del Ejecutivo Nacional, as como de las mximas autoridades
de los dems organismos de rango constitucional con autonoma funcional, financiera y edmi-
nistrativa y del Alcalde del Distrito Capital, a cumplir especficos y concretos actos a que estn
obligados por las Leyes"?'. Se trata del contencioso-administrativo contra la carencia adminis-
trativa que ya se habla previsto en la Ley de 1976 y cuyas modalidades han sido ampliamente
desarrolladas por la j urisprudencia".
Por otra parte, debe mencionarse como otra de las innovaciones constitucionales la consagra-
cin del derecho de acceso a la justicia con expresa mencin de la proteccin judicial de los
intereses colectivos y difusos", y no slo de los intereses subjetivos y particulares. Los intere-
'" Arliculo 64 dc b dc'rog"d, Lcy de Crrem Adlllillislr"liva Je 1970.
"'. Esta competencia estaba regulada en 105Aniculos 42, ordinal 23. y 182. ordinal la de la derogada LOeSJ. Vase Allan
R. Brcwcr-Carlas. "La abstencin. silencio y nq;aliv" tic la Administracin y control" "'11 El Derecho /-i:nezotww el!
t98], UCV. Caracus, ln2. er. (i03 y ss.
,., vase en general. Carlos L. Carrillo Arulcs. ;; "('ClIrSO [uvsdicciona ("()'III'(I Iirs ""sle'ldo"e,, 11 de lo,
[uncionarias pbti<,'os. Universidad Catlica Andrs Bello, Carocas. )196; Y Dauicln Urosa Maggi, nlle/a .Iudiat.fiel/le iI
111 iJlilclhllt",lmlmiJlislra/il'l1 en el deredlO ".,pmiol y ",;II";O/l/III!, Puncda. Caracas, 2003.
"Vase en general, Jo,6 L. Viflcgus Moreno. "Los Intereses difusos y colectivos en la Constitucin de 1999", en
de Derecho COIISlilllciollat. N" 2 (enero-junio). Editorial Shcrwood. C;""c"s. 2000, pp- 253-269; An.. E. Aranjo Garete. "El
principio de la tutela judicial efectiva y 10$ intereses cotccnvos y difusos". El bcrccho PNiUJ ('OIJli<'II;t>s del "igl"
X\'!. Ewu/ios III"II(>II((/c al Pro!'OI' AII"" R. 8rcwer-Caras. Tomo [JI, Insuuuo de Derecho Pi,bljco, Universidad Central
de Venezuela. Editorial Civuas. Madrid lOO3. pp. 270J-l717; Ana Elvir;l Araujo, "El principio la unca judicial efectiva
y los intereses colectivos y difusos". Revis/<I de de'-ec/w d"' Tn1m",f S"I"":/lW de ,'widu. N" Caraca" 2002, pp. 1 a 29;
Mariolga QUinlCrO TiraJo. "Aspec[os \lila ltIlela jllc1icj;i ,1Inbiellt1 efcCliva", en ;V/I(:""s o/IIdills de der,;-/" fll'uC<'sal.
Libru lIu"'cJI"" 11 Alldr' Flle""l(I.\-''''; Vol. 11. TribUIl"1 Suprelllo Ju,\kia. Libros Homenaje. N" S,
774
PANORAt\1A GENERAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN VENEZUEL/\
ses difusos han sido caracterizados por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo como los
que conciernen a la calidad de la vida (condiciones bsicas de existencia) de toda la comunidad
o sociedad, que se difunden entre todos los individuos de la comunidad. Este derecho o inters
difuso, ha agregado la Sala Constitucional, "debido a que la lesin que lo infringe es general (a la
poblacin o a extensos sectores de ella), vincula a personas que no se conocen entre s. que
individualmente pueden carecer de nexo o relaciones jurdicas entre ellas, que en principio son
indeterminadas, unidas slo por la misma situacin de daJ10 o peligro en que se encuentran como
miembros de una sociedad, y por el derecho que en todos nace de que se les proteja la calidad de
la vida, tutelada por la Constitucin". Por tanto, es la afectacin o lesin comn de la calidad de
vida, que atae a cualquier componente de la poblacin o de la sociedad como tal, independien-
temente de las relaciones jurdicas que puedan tener con otros de esos indeterminados miem-
bros, lo que lo caracteriza.
Los daos al ambiente o a los consumidores, son as, daos que afectan intereses difusos, asi
ocurra en una determinada localidad, pues tienen efectos expansivos que perjudican a los habi-
tantes de grandes sectores del pas y hasta del mundo, y responden a la prestacin indeterminada
de proteccin al ambiente o de los consumidores. Esa lesin a la poblacin, que afecta con
mayor o menor grado a todo el mundo, que es captado por la sociedad conforme al grado de
conciencia del grupo social, es diferente a la lesin que se localiza concretamente en un grupo,
determinable como tal, aunque no cuantificado o individualizado, como serian los habitantes de
una zona del pas afectados por una construccin ilegal que genera problemas de servicios
pblicos en la zona. Estos intereses concretos, focalizados, son en cambio, los colectivos. refe-
ridos a un sector poblacional determinado (aunque no cuantificado) e identificable, aunque indi-
vidualmente, dentro del conjunto de personas existe o puede existir un vnculo jurdico que los
une entre ellos. De ello dedujo la Sala Constitucional que "Son los difusos los de mayor cobertu-
ra, donde el bien lesionado es ms generalizado. ya que atae a la poblacin en extenso, y que al
contraro de los derechos e intereses colectivas. surgen de una prestacin de objeto indetermina-
do; mientras que en los colectivos. la prestacin puede ser concreta, pero exigible por personas
no individualizables". Los intereses difusos por ejemplo, se refieren a los daos al ambiente; en
cambio, es un inters colectivo "El inters de los vecinos de una urbanizacin, o un barrio, que
se ve desmejorado en sus servicios pblicos por una construccin, por ejemplo, tambin res-
ponde a un bien juridico suprapersonal, pero es determinable, localizable en grupos especificas,
y ese es el inters que permite la accin colectiva"?'.
Si bien la Constitucin atribuye expresamente al Defensor del Pueblo la atribucin de amparar
y proteger los derechos e intereses legtimos, colectivos y difusos de las personas contra las
arbitrariedades, desviaciones de poder y errores cometidos en la prestacin de los servicios
pblicos, interponiendo cuando fuere procedente las acciones necesarias para exigir al Estado el
resarcimiento a los administrados de los daos y perjuicios que les sean ocasionados con motivo
Caracas, 2002 pp. 1$') a 2}6: Flor "'1. vilu Hcmndcz, "La tutela tic' lo, iLlI\,rtS\,S colectivos y difusos en la COlIsliluein
venezolana dc 1999". en t::11Jt'!"ecllO Pblicu" dcl ,,"iglo XXI. !o'.w,,o,," IWJJI<'JI<tj(: 11/ Pro!ur A/lall 11. Br(:"','r_
Carias. Tomo 111, OJ!. -I., pp- 2719-2742,
,.) vase sentencia de la S31a COl1slilucioll;lI N" 656 de 3006-2(100. Caso: Defi;lIso,- del P"eb/u "S, COIJli,l'i<1I Legislalio'"
Nacional, Cilada en la scntencia ,.k b S;i1.. Constitucional W 279 de 192-2002 (Caso: Jlilli"len'o P/lNi", -,l', C"leglO de
Mt!i'o.\' del DiSlrilo Capilo/) corno Caso: Oili" P""1'i/ GlliIIJJI, en Re\'isliI de Derecho pbliC(). N" g<)92, Editorial Jurdica
Venezolana. Caracas 2002.
775
EL DERECHO ADMINISTRATIVO IBEROAMERICANO
del funcionamiento de los servicios pblicos (art. 281,2), la legitimacin activa para proteger
esos derechos e intereses colectivos y difusos no est reservada en exclusiva a dicho funciona-
rio. Cualquier persona legitimada para intentar una accin contencioso-administrativa puede in-
vocar la representacin de intereses difusos o colectivos, siempre que "el que acciona lo haga en
base no slo a su derecho o inters individual, sino en funcin del derecho o inters comn o de
incidencia colectiva"; que "la razn de la demanda (o del amparo interpuesto) sea la lesin
general a la calidad de vida de todos los habitantes del pas o de sectores de l, ya que la situacin
jurdica de todos los componentes de la sociedad o de sus grupos o sectores, ha quedado lesio-
nada al desmejorarse su calidad comn de vida"; y "que exista un vnculo, as no sea jurdico,
entre quien demanda en inters general de la sociedad o de un sector de ella (inters social
comn), nacido del dao o peligro en que se encuentra la colectividad (como tal)?-.
IX. OTRAS TECNICAS DE CONTROL DE LAADMINISTRACIN
Adems del control judicial de la Administracin Pblica, la Constitucin establece el control
parlamentario y el control fiscal. En cuanto al primero, se atribuye a la Asamblea Nacional y a
sus Comisiones, a cuyo efecto, el artculo 222 de la Constitucin, dispone que la Asamblea
Nacional puede ejercer su funcin de control mediante los siguientes mecanismos: las interpelaciones,
1<Is investigaciones, las preguntas, las autorizaciones y las aprobaciones parlamentarias previstas
en la Constitucin y en la ley y cualquier otro mecanismo que establezcan las leyes y su regla-
mento. En ejercicio del control parlamentario, la Asamblea pueda declarar la responsabilidad
poltica de los funcionarios pblicos" y solicitar al Poder Ciudadano que intente las acciones a
que haya lugar para hacer efectiva tal responsabilidad.
Por otra parte, tanto la Asamblea como sus Comisiones pueden realizar las investigaciones
que juzguen convenientes en las materias de su competencia, de conformidad con el reglamento
(art. 223).
Por ltimo, debe destacarse que conforme al artculo 224, el ejercicio de la facultad de inves-
tigacin no afecta las atribuciones de los dems poderes pblicos. Sin embargo, en cuanto a los
jueces, estos estn obligados a evacuar las pruebas para las cuales reciban comisin de la Asam-
blea Nacional y de sus Comisiones".
De acuerdo con el artculo 223 de la Constitucin, todos los funcionarios pblicos estn
obligados, bajo las sanciones que establezcan las leyes, a comparecer ante dichas Comisiones y
a suministrarles las informaciones y documentos que requieran paro el cumplimiento de sus
funciones. Esta obligacin comprende tambin a los particulares; quedando a salvo los derechos
y garantas que la Constitucin consagra.
Vase sentencia N" 1048 de 17-08-2000 (Caso: Wil/iam Oj,d" I'S. tOl/.I'cjo .'VaciOJwl r;{ccloral),':<1 II<Ti.ll" dI! I),-"c/JO
Pblico. N" 83. (julio-septiembre). Editorial Jurdica venezolana. Caracas 2000. pp. 32-' )' ss.
,,' vase sobre esto Allan R. Brcwer-Certas "Aspectos llc! control polilico sobre la Administracin l'hlicu" en Re-asta dI!
Controt Fiscal, N" I(Jl. Contralorta General de la Repilhlka, Caracas, 1981. pp- 107 a IJO.
.,', vase \lIan R Brcwc r-Carlas, "Los poderes de invcsugucin de los cuerpos kgislallvo,> i' su, limitaciones. con
parucuror referencia a los asuntos secretos". Revisla de Dcr,,-fl(! Pblico, N 10. Editorial Jurdica vcnczornna, Caracas,
1982. pp. 25 a 42.
776
I'I\NORAMA GENERAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN VENr:ZUELA
A los efectos de asegurar la aplicacin de esta norma constitucional en 2001 se dict la Ley
Sobre el Rgimen para la Comparecencia de Funcionarios y Funcionarias Pblicos y los o las
Particulares ante la Asamblea Nacional o sus Comlsloncs'". con el objeto, precisamente, de esta-
blecer las normas que rigen la comparecencia de funcionarios pblicos y los particulares ante la
Asamblea Nacional o sus Comisiones, as como las sanciones por el incumplimiento a las mis-
mas. Dicha Ley dispone que la Asamblea Nacional, o sus Comisiones, en el ejercicio de sus
atribuciones constitucionales puede acordar, conforme a su Reglamento, la comparecencia ante
la plenaria, o ante sus Comisiones, de todos los funcionarios pbllcos, as como de los particu-
lares "preservando los derechos fundamentales, garantas y principios constitucionales, a los
fines del cumplimiento efectivo de las funciones de control y de investigacin parlamentaria que
sobre el Gobierno nacional, estada! y municipal, y sobre la administracin descentralizada, le
correspondan" (art. 3).
Cuando con motivo de la comparecencia de un funcionario pblico, persona natural o repre-
sentantes de personas jurdicas, se determinen fundados indicios que hagan presumir la existen-
cia de ilcitos administrativos que comprometan el patrimonio pblico, conforme se establece en
el artculo 19 de la Ley, "las actuaciones de la Asamblea Nacional o de la Comisin respectiva
constituyen medios de prueba vinculantes, para que la Contralora General de la Repblica abra
la averiguacin correspondiente sobre la responsabil idadadrninistrativa de las personas involucradas".
Si en esos casos se determinan fundados indicios de la comisin de ilicitos penales, tambin
dispone el artculo 20 de la Ley que "las Actas de las comparecencias constituyen actuaciones
preliminares si milares a las exigidas en la fase preparatoria del juicio penal" las cuales adminlculadas
deben ser pasadas al Ministerio Pblico para que ejerza la accin correspondiente contra las
personas involucradas.
Pero adems del control parlamentario, la Administracin Pblica est sometida al control
fiscal por parte de la Contraloria General de la Repblica que es uno de los rganos del Poder
Ciudadano: y que conforme al artculo 287 de la Constitucin, es el rgano de control. vigilancia
y fiscalizacin de los ingresos, gastos, bienes pblicos y bienes nacionales, asi como de las
operaciones relativas a los mismos. Goza de autonoma funcional. administrativa y organizativa,
y orienta su actuacin a las funciones de inspeccin de los organismos y entidades sujetas a su
control'". En 2001 se ha sancionado la Ley N 59, sobre Ley Orgnica de la Conrralorta General
de la Repblica y del Sistema Nacional de Control Piscal'"
Entre las atribuciones de la Contraloria General de la Repblica, conforme al articulo 289 de
la Constitucin, adems de la ya sealada, estn las de controlar la deuda pblica. inspeccionar
y fiscalizar los rganos, entidades y personas jurdicas del sector pblico sometidos a su con-
trol; practicar fiscalizaciones, disponer el inicio de investigaciones sobre irregularidades contra
el patrimonio pblico, as como dictar las medidas, imponer los reparos y aplicar las sanciones
administrativas a que haya lugar de conformidad con la ley: instar al Fiscal General de la Rep-
blica a que ejerzan las acciones judiciales a que hubiere lugar con motivo de las infracciones y
delitos cometidos contra el patrimonio pblico y de los cuales tenga conocimiento en el ejercicio
l.' Vase Ley Sobre el Rgimen para la Comparecencia de Functonanos y Funcionarias l'hlicos y los o las l'aniculnrcs
ante la Asamblea Nacional o sus Comisiones (Ley N 30l. en G"CWl (J/irhl N" del 2 de agosto de 2001
l., vase Jos Ignacio, G, -t.a Conlralorin Gcl1crni de In R,:pbliul". !?cl'islo & Iserecbo /'Ib/ico. N" 83 (illlio-
sepuembrer, Editorial Jurldica venezolana, znnn, pp_ 21-JX.
1.-' C.O N 37.347 del 17 de diciembre de 2001.
777
EL DERECHO ADt\1JNISTRATlVO IBEROAMERJCANQ
de sus atribuciones; y ejercer el control de gestin y evaluar el cumplimiento y resultado de las
decisiones y polticas pblicas de los rganos, entidades y personas jurdicas del sector pblico
sujetos a su control, relacionadas con sus ingresos, gastos y bienes.
A los efectos de desarrollar estos principios constitucionales relativos al sistema nacional de
control fiscal (art. 290), se ha sancionado la Ley Orgnica de la Coutralora General de la Rep-
blica y del Sistema Nacional de Control Fiscal". la cual en su artculo 9, sujeta a SllS disposicio-
nes y al control, vigilancia y fiscalizacin de la Contralcra General de la Repblica, a todos los
rganos y entidades del Estado, en los tres niveles territoriales.
x. LARESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
Uno de los principios de rango constitucional ms importantes en relacin con el derecho
administrativo en Venezuela, es el de la responsabilidad administrativa, tanto de los funcionarios
como de la Administracin Pblica, es decir, de las personas jurdicas estatales de cuyos rga-
nos administrativos aqullos son titulares.
En efecto, un principio fundamental que rige para todos los rganos del Estado, es decir, que
ejercen el Poder Pblico, y por supuesto, para la Administracin Pblica, es el regulado en el
articulo \39 de la Constitucin, que recoge otra norma tradicional de nuestro coustitucionalismo,
y es el principio de la responsabilidad individual de los funcionarios pblicos en el ejercicio del
Poder Pblico". Dispone dicha norma que "El ejercicio del Poder Pblico acarrea responsabili-
dad individual por abuso o desviacin de poder o pOI' violacin de esta Constitucin o de la Ley".
Esta norma recoge el principio del artculo 121 de la Constitucin de 1961, pero agregando a la
ahora la "desviacin de poder" dentro de los supuestos que generan responsabilidad del funcio-
nario; vicio de los actos administrativos que reafirma su rango constitucional.
En consecuencia, la responsabilidad de los funcionarios que causen daos al ejercer el Poder
Pblico, se puede originar cuando ello ocurra por abuso de poder, es decir, por el llamado vicio
en la causa de los actos estatales (falso supuesto, por ejemplo); por desviacin de poder, que es
el vicio en la finalidad del acto estatal, al usarse el poder conferido para persegull" fines distintos
a los establecidos en la norma atributiva de competencia; y en general, por violacin de la Cons-
titucin o de la Ley, es decir, en general, por contrariedad al derecho".
La Constitucin, por otra parte, y tambin siguiendo una larga tradicin de nuestro
consntucionalismo, reitera el principio de la responsabilidad de los funcionarios pblicos pero en
particular, respecto de los actos que dicten, ordenen o ejecuten, que violen o menoscaben los
derechos garantizados constitucionalmente; responsabilidad que puede ser civil, penal y admi-
,,, Gacela Otciat N 37,3:\7 del J7 de Diciembre de
" vense en general. Jess Caballero Orz. "Cousulcracioncs fundumcrualcs sobre b rcsponsalnlid.rd ndnuuistrativn en
l-rnncia y en Espaa y 'u recepcin en 1,) Constitucin vcnczolann de 1999', en 1,",'IUdios d", Derec)o Pblico. Li/lI"o
I/"",,,,,,,,, a /lIIlIb",-1O J. La 1I,)cIJe RiJl""". Volumen 11. TribUIl,,1 Supremo de JlI>;(i<:i'l. Carae"s. 2001. pp. Luis
A, Oniz-lvcrcz. responsabilidad Jl;lrimolli,j del LIJdo y de los fuucionanos pblicos en la Consutuciu de 1999".
cn ESIUdio.\' d,' AtlJJJillisll"<llil'o: Libl'O //o''wie a /11 /)lIi.U'sidt/ll C,'''IJ'III de V"lIe:III'III, \/LlllllllCIl 11. Imprenta
Nucional, C"racas, 2001, pp. 149203.
" Sobre ..,,(OS vicios \'CJSC, i\llan R, Brcwcr-Carius, lo"s/atl" de De"ccI", y (''''/lrol Judici"l, Instituto Nacioual de
Administracin Pbficu, Alcal de Hcnnrcs-Mndrid 1 pp. Y ss.
778
PANORAMA GENERAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN VENEZUEL,\
nistrativa, sin que pueda servirles de excusa rdenes superiores que reciba el funcionario. (art.
25). Este mismo principio lo repite el artculo 8 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica,
en relacin con los funcionarios de la misma.
En estos casos, conforme al artculos 10 de la Ley Orgnica, y sin perjuicio del derecho de
acceso a la justicia establecido en la Constitucin (art. 26) y la ley, los particulares cuyos dere-
chos humanos hayan sido violados o menoscabados por un acto u orden de un funcionario
pblico pueden, directamente o a travs de su representante, acudir ante e! Ministerio Pblico
para que ste ejerza las acciones a que hubiere lugar para hacer efectiva "la responsabilidad civil,
laboral, militar, penal, administrativa o disciplinaria" en que hubiere incurrido dicho funcionario.
Igualmente, pueden acudir ante la Defensora del Pueblo para que sta inste al Ministerio Pblico
a ejercer dichas acciones y, adems, para que la Defensora del Pueblo solicite ante el Consejo
Moral Republicano que adopte las medidas a que hubiere lugar con respecto a tales funcionarios,
de conformidad con la ley.
A los efectos, incluso, de la posibilidad de exigencia de responsabilidad, la Ley Orgnica
establece el principio de rendicin de cuentas, al disponer su artculo 11 que las autoridades y
funcionarios de la Administracin Pblica deben "rendir cuentas de los cargos que desempeen
en los trminos y condiciones que determine la ley".
Por otra parte, una de las innovaciones importantes de la Constitucin de 1999 en materia de
rgimen general del ejercicio del Poder Pblico, es la previsin expresa del principio de la res-
ponsabilidad patrimonial del Estado; es decir, de las personas jurdicas estatales, bsicamente la
que resultan de la distribucin vertical de! Poder Pblico (Repblicas, Estados y de Municipios).
por los daos y perjuicios que causen los funcionarios en ejercicio de sus funciones.
En la Constitucin de 1961 e! principio de la responsabilidad del Estado, por supuesto, que se
deduca de la previsin del artculo 47 de que estableca que las personas no podan pretender
que los entes estatales los indemnizaren sino por daos causados por "autoridades legtimas en
ejercicio de su funcin pblica"; y del articulo 206, que regulaba la jurisdiccin contencioso
administrativa (equivalente al artculo 259 de la Constitucin de 1999), al atriburle a los tribuna-
les de dicha jurisdiccin, competencia para dictar sentencias de condena "al pago de sumas de
dinero y a In reparacin de daos y perjuicios originados en responsabilidad de la Administra-
cin".
A propuesta nuestra" se incluy en la nueva Constitucin una norma expresa en la materia,
con el siguiente texto:
Articulo 140: El Estado responder patrimonial mente por los daos que sufran los particula-
res en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesin sea imputable al funcionamien-
to de la Administracin Pblica.
La expresin "funcionamiento de la Administracin Pblica", de carcter muy genrico. per-
mite que la responsabilidad del Estado se origine cuando la lesin se derive del funcionamiento
normal o anormal de los servicios pblicos a cargo del Estado o en general, de la actividad
administrativa realizada por la Administracin Pblica, como estructura orgnica".
7) Allan R. IlrewerCarias, Dehaic' ClJlIstilin'<'llle (Apurles a lu .,j,I'lIJllhlea JIIlclullal Consti/llyelliO. TOl1w 11.
Fundacin de DcrcdlO Phlico, Juridic,l V"ncwlnna, 1999. pp. Ig4 Y So.
" Vasc en general, Luis Ortiz Alvurcz, La Respunsabilidad Palrillwllial de la ,1t!lIIilli,wl"ln'i" Pbli('a, 1995;
Margarita Escudero Len, "Reflexiones sobre In ejecucin de scmcncas que condenan al blado al pago de sumas J"
dinero", en 1:"1 !Jan/m PhlioJ 11 cOIlliell:u.\' del si;;!o XXI, ES/lidios' hom"Iwje ,,1 PI'U/e.W,. Al/aJl 11. H!"e",n-Caria'\". Tomo
779
u. DERECHO ADM[NISTRATIVO lGEROAr...IER[CANO
Se observa, ante todo, que conforme a este artculo, la responsabilidad es del "Estado", es decir,
de las personas jurdicas estatales en particular, de la Repblica, de los Estados y de los Municipios
en sus respectivos niveles territoriales, por el funcionamiento de sus Administraciones Pblicas.
Ahora bien, en cuanto a la expresin "Administracin Pblica" utilizada en este articulo, en
todo caso, debe interpretarse conforme se utiliza la expresin en el Titulo IV de 1<1 Constitucin,
donde est ubicada, abarcando no slo la Administracin Pblica conformada por los rganos
que ejercen el Poder Ejecutivo, en los y tres niveles poltico territoriales, sino la conformada por
los rganos que ejercen el Poder Ciudadano y el Poder Electoral, as como 1<1 Administracin
Pblica que constituye la Direccin Ejecutiva de la Magistratura del Tribunal Supremo de Justi-
cia y las unidades administrativas de la Asamblea Nacional.
La redaccin de la norma, sin embargo, podra plantear dudas sobre su aplicacin a los casos
de responsabilidad del Estado legislador, causada, por ejemplo, al sancionar una ley, la cual sin
embargo, deriva de los principios generales del derecho pblico". En cuanto a la responsabilidad
del Estado por actos judiciales o de los jueces, sta, sin embargo, s est regulada expresamente
en los artculos 49,8 y 255 de la Constitucin.
El principio de la responsabilidad patrimonial del Estado, por la actividad de la Administracin
Pblica, por otra parte, lo reitera el artculo 14 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica,
el cual an cuando en forma impropia se dispone que la responsabilidad patrimonial sera de la
"Administracin Pblica", cuando esta en realidad no es sujeto de derecho ni persona jurdica.
La norma, en efecto, seala:
La Administracin Pblica ser responsable ante los particulares por la gestin de sus respec-
tivos rganos, de conformidad con la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y la
ley, sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a los funcionarios por su actuacin.
La Administracin Pblica responder parrimonialmcnte por los daos que sufran los particu-
lares, siempre que la lesin sea imputable a su funcionamiento.
La "Administracin Pblica", en efecto, no puede ser responsable pues no es un sujeto de
derecho; la responsabilidad es de las personasjurdicas estatales poltico-territoriales, (Repbli-
ca, Estado, Municipios, Distritos Metropolitana), o descentralizadas (p.e., institutos autnomos)
que la Constitucin comprende en la expresin "Estado".
La Sala Constitucional ha sentado criterio de que la Constitucin de 1999 establece \.\11 rgi-
men amplio, integral y objetivo de la responsabilidad patrimonial del Estado que se erige en
11, Instiluto de Dncch\l Pblico, UCV, Civitns Ediciones. Madrid. 200}, pp. 2310-2329; Maria F. Soto. "Rgimen
constirucional de la rc,ponsabililbtl l'xlraCOl1lraelLlal dc la Atllllinislrncin Pblica", en !le"i.,-Ia LE\" NOb! dd
Abogadu, dell'.>I1ulo ZlIlia. N" D9, Marucibu, 2001. pp- 49-72; Luis A. Orliz-t\lvaro, "La rc,;pOIl,;abili<.lad
del y de los funcronarios pblicos en la Constitucin dl' 1999", en I,'slllt/i').\' dI' I),,,-cc/w A{lIIillistl"<lIim. Libru
Ifolllell";" " 1<1 UIli\'ersid",1 Central d" )-<:II,,;1Id<l. Volumen 11. lmprcutn Nacional. Clraca,;. 2001, pp, 149-20a; /\na C.
NlII1CZ Machado. 'La nueva Consthucin y la responsabilidad patrimonial del Estado". en ("olll"IIII11"i(ls {I 1" ("oJlsli/llcll
de fa Relilblica S"lil"(/I";<llIa de Ih"':lJe/a'. Vaddl Hermanos Editores, C"rne"s, 200(). pp..'56.t; AbJ("1l S:lllcha Nogllcrn.
"La rcspousabllidnd del Estado por cl ejercicio de la funcinjurivdrccional en la ConslitLEci"n \'cnl"iolana (le' 1999, en
"o'isllI TitC'irclIse de Dencfw. N" 12 (enero-diciembre]. Universidad Carlicu del Tuchiru. San C,islbal. 2000, pp. 55_74:
Ol'liz_AlvarV., '"L;, responsabilidad palrimonial de! Estado y de los tuncicnnrios pblico, en la Constitucin de 199<)'.
cu Rel'isla dc Derecho COJJslilllciUlwl, N" j (scprfcrcbrc-dicicmbrc). Edilri,1I Shcr\\'ood. Clr;ocas, I<)()9, pp. .267-312; /\'Ia
C. Ncz Machado. "Reflexiones sobre la interpretacin constitucional y el articulo I.tO de la Constitucin sobre rcsnvu-
,abilidad p"lrill1oniJI Estado'. en Ne,il'ta de LkJ"("c/1<J AdllliJli'tl"<llit'O. N" [5 (mayo-diciembre). Edirunul Shcrwood.
Caracas, 20()2, pp. 207-.222; Alfonso Rivas QI,inll'W. Del"1'('/1O CU/I.\lit(JI/<I. Paredes Editores. Valencia-Venezuela.
2002, pp. 27(, r ss'
no
PANORAtvlA GENERAL DEL DERECHO AD/,lINISTRATIVO EN VENEZUELA
garanta de los particulares frente a las actuaciones daosas de la Administracin, mucho ms
amplio del establecido en la Constitucin de 196], del cual "no cabe duda que dicha responsabi-
lidad debe ser apreciada de manera objetiva descartndose la culpa del funcionario como funda-
mento nico del sistema indcmnizatorio''. En consecuencia, la Sala apartndose del criterio res-
tringido que haba sido establecido por la Sala Poltico Administrativa", resolvi que "la respon-
sabilidad patrimonial del Estado no debe ser considerada como una garanta en favor de los entes
pblicos; por el contrario, su consagracin constitucional exige que la misma sea interpretada
por los jueces en sentido amplio y progresista COlIlO una garanta patrimonial del administrado
frente a las actuaciones de la Administracin generadoras de dao?".
XI. EL SERVICIO PBLICO y LOS MERCADOS DE INTERS GENERAL
(LIBERALIZACIN, PRIVATIZACIN VREGULACiN)
Y SU RGIMEN DE COMPETENCIA.
La actividad administrativa, por esencia, incide en la esfera jurdica de los administrados. Por
eso hemos dicho que el derecho administrativo, adems de regular a la Administracin Pblica
como complejo orgnico, el ejercicio de la funcin administrativa y la propia actividad adminis-
trativa del Estado, regula tambin las relaciones entre las personas jurdicas estatales como
sujetos de derecho actuando a travs de los rganos de la Adminisuaciu Pblica, y los adminis-
trados, como consecuencia de la gestin del inters pblico que, en concreto, aqullas tienen
que asunur.
En estas relaciones est otro de los elementos claves del derecho administrativo contempor-
neo: el necesario equilibrio, en un rgimen democrtico, que tiene que establecerse entre los
poderes y prerrogativas de los rganos de la Administracin Pblica y los derechos de los parti-
culares o administrados, lo cual plantea unas especiales exigencias en un rgimen de derechos y
garantas ciudadanas.
En esta forma, ante el elenco de derechos y garantas que declara la Constitucin, correspon-
de a la legislacin propia del derecho administrativo su regulacin, actualizacin, limitacin y
proteccin concretas, y con ello la de las diversas formas de la actividad administrativa, que
corresponden a las clsicas formas o cometidos de: polica, fomento, servicio pblico, control y
gestin de los asuntos pblicos.
La primera, la actividad de polica, quizs la ms clsica de las actividades administrativas,
siempre resulta en definitiva en una limitacin a los derechos constitucionales; la segunda, la acti-
vidad de fomento, se manifiesta en la poltica el estmulo al desarrollo pleno de los mismos dere-
chos ciudadanos, con particulares connotaciones en el mbito econmico; la tercera, la actividad
de servicio pblico, en esencia es la obligacin prestacional impuesta al Estado consecuencia
" Vase Carlos A, Urdancta Sandoval. "El ESlado venezolano y el fuudamcnro de su responsabilidad patrimonial
cxtracomrnctual por el ejercicio de la funcin lcgislutivu a la luz de la Constitucin dc 1999". en Rel'isl" de Deredw
CosliIHUIIU, N" 5 (julio-dicicmbre), Editorial Shcrwood. Caracas. 2001. pp. 247301:
1(. vase la sentencia N" 943 de 15-05-2001
11 vase la sentencia N" 2818 de 19-11-2002 (Caso: I!IIlIIj" OSClII" Cannona V,\'IJIIC;, en Re",\r,, de J)"I'<'dw Pblico.
N" 89-92, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 2002, pp. 113 Y >S.
781
EL DERECHO IllEROAMER1CANO
directa de derechos ciudadanos previstos constitucional o legalmente; la cuarta, la actividad de
control, corresponde a todas las acciones del Estado de control de la actuacin tanto de los rga-
nos de la Administracin Pblica como de los propios administrados en relacin con sus activida-
des reguladas; y la quinta forma de la actividad administrativa, la de gestin del inters general, que
puede manifestarse, entre otros, en el campo de la economa cuando el Estado gestiona incluso
directamente actividades dentro del sistema de economa mixta establecido en la Constitucin,
En esta forma, la actividad administrativa, materialmente hablando, no puede concebirse sin
su incidencia directa en la esfera jurdica de los particulares, pues en definitiva, aquella se con-
creta en una regulacin, limitacin, estmulo, satisfaccin, controlo proteccin de los derechos
y garantas constitucionales.
La materia administrativa, por tanto, est conformada por todas aquellas regulaciones que
permiten al Estado actuar en concreto, realizando cometidos y prestaciones, y que a la vez se
configuran como limitaciones a los derechos y garantas constitucionalmente permitidas, por lo
que bien podra decirse que el derecho administrativo, materialmente hablando, es el derecho de
las limitaciones y regulaciones al ejercicio de esos derechos.
Ahora bien, en particular en relacin con los servicios pblicos, a pesar de las sucesivas crisis
que ha tenido en la historia del derecho administrativo, esa nocin contina siendo clave para
nuestra disciplina. Incluso, su carcter escurridizo y multivalente \10 puede impedir que se pueda
definir el concepto como referido a las actividades prestacionales que debe asumir el Estado,
tendientes a satisfacer necesidades generales o colectivas, en cumplimiento de una obligacin
constitucional o legal y en relacin con las cuales, los particulares no tienen derecho a desarro-
llarlas "libremente':".
De esta definicin resulta lo siguiente:
En primer lugar: que se trata siempre de una actividad, es decir, de un conjunto de operacio-
nes y tareas a cargo de un sujeto de derecho, consistente en dar o hacer algo a favor de otros, en
suma, de prestar. Se trata, por tanto, de una actividad prestacional; pero no de cualquier tipo de
prestacin sino de una que es de inters de todos, de inters pblico o colectivo por lo que los
sujetos a los cuales se destina son todos, es decir, al pblico en general.
En segundo tugar: esa actividad prestacionat corresponde cumplirla obligatoriamente al Esta-
do, es decir, a tos entes pblicos, por estar as establecido en la Constitucin o en una Ley. Por
tanto, no toda actividad prestacional de inters pblico que realicen los entes pblicos puede
considerarse como un servicio pblico, sino slo aquellas que stos asumen en cumplimiento de
una obligacin constitucional o legal, lo que implica la regularidad y continuidad.
En tercer lugar, tratndose de una actividad prestacional que corresponde COIllO obligacin al
Estado, de acuerdo al principio de alteridad, los particulares, es decir, el pblico en general,
tienen un correlativo derecho constitucional o legal a recibir la prestacin, el cual, como todo
derecho, debe ser esencialmente justiciable y protegible.
"i Vcasc Allan R. Hrcwcr-Cnrias, sobre 1;1 no<:in ,.lel servicio pitblito tomo actividad prcsrac.oon dd
Estado y ,115 consecuencias' en Re"s/a de Derecho pn/icu. N 6. Editorial Juridtcu Venezolana. Caracas, abril-junio Inl.
pp. 65-71 "El rgimcn constitucional de los servicios pblicos" en El l/ueo'O servicio pM"{J. Actividades r''.YU"'"<ldas y
regula"i,)" de de gell("nti (('Ie('/)""'d"d. V 1"(1I1"d/ir"lHl) VI .I"J"JI"d(ls hlleJ"lla.
civlla!es de Derecho Admiislril'o AllaJl R",rdufpit Brcwer-Carius. Cartlcas 2002, Fundacin de de Derecho
Administrativo. Canicas 2003. rp. 19-49: Jos Ignacio HerniLndc>: G., "Un ensayo sobre el concepto de servicio pblico en
e! derecho venezolano", Revista de Derecho Pblico. N" 8992, Editorial Juridiea Venczolana, 2002. pp- 47_75.
782
PANORAMI\ GENERAL DEL DEReCHO AlJI,lINISTRAT1VO EN VENEZUELA
En cuarta lugar, desde el momento en el cual una actividad se configura como servicio pbli-
co a cargo de los entes pblicos, la misma queda sustrada de las que pueden ser desarrolladas
libremente por los particulares. No es que necesariamente la actividad queda excluida del mbito
de la libertad econmica de los particulares, sino que en relacin con ella, sta no puede desarro-
llarse libremente.
Es decir, la libertad econmica, como derecho de toda persona de "dedicarse libremente a la
actividad econmica de su preferencia" (art. 112 de la Constitucin), est limitada, constitucio-
nal o legalmente. en una proporcin inversa al grado de asuncin de la actividad por parte del
Estado.
En todo caso, la idea clave a los efectos de la conceptualizacin jurdica del servicio pblico,
es la existencia de una obligacin constitucional o legal a cargo del Estado para la realizacin de
la actividad prestacional. Ello contribuye a deslindar a los servicios pblicos de las actividades
prestacionales que el Estado realiza por ejemplo, como mero empresario, que no se ejecutan en
virtud del cumplimiento de obligacin constitucional o legal algunas, y respecto de las cuales
existe el derecho de los particulares a desarrollarlas libremente.
En consecuencia, la declaracin de una actividad como servicio pblico que, por tanto, se
cumple por el Estado en ejecucin de una obligacin constitucional o legal, da origen a dos
consecuencias fundamentales en relacin con los particulares y el mercado:
Por una parte. que con motivo de la obligacin jurdica del Estado surge una relacin jurdica, en
cuyo otro extremo est como correlativo a la obligacin, un derecho de los administrados a perci-
bir la prestacin de tales servicios pblicos; y por otra parte, que la presencia del Estado como
prestador de servicios pblicos restringe, a la vez, la libertad econmica de los administrados.
El servicio pblico as entendido, se presenta entonces siempre, como una restriccin a la
libertad econmica de los particulares. Por ello es que la creacin de un servicio pblico, es
decir, el establecimiento de la obligacin prestacional a cargo del Estado, slo puede tener su
origen directamente en la Constitucin o en la ley, pues slo en esos textos, conforme al princi-
pio de la reserva legal previsto en la propia Constitucin (arr. 112), es que puede limitarse o
restringirse la libertad econmica.
Esta consecuencia de la nocin de servicio pblico es la ms importante desde el punto de
vista jurdico: que cuando una actividad prestacional se erige en servicio pblico, es decir. se
impone obligatoriamente al Estado, sea a la Repblica. a los Estados o a los Municipios. se
restringe automticamente la libertad econmica de los particulares en el sentido de que no
pueden, libremente, ejercer dicha actividad.
Es evidente, por supuesto, que el mbito de esta restriccin no es uniforme, pues depende de
la regulacin concreta que se establezca en la Constitucin o en la ley. Las normas pueden
establecer una variada gama de restricciones a la libertad econmica que pueden ir desde la
exclusin total de la actividad econmca de los particulares en el mbito de la actividad prestaclonal.
por ejemplo, cuando el Estado se la reserva con carcter de exclusividad; hasta la previsin de
una concurrencia casi sin restricciones, entre la actividad pblica y la actividad privada, pasando
por los supuestos en los cuales, a pesar de que el Estado se reserve el servicio, los particulares
pueden prestarlo mediante concesin.
Por tanto, segn la intensidad de la restriccin a la libertad econmica que acarrea la conside-
racin de una actividad como servicio pblico, se pueden distinguir tres grandes categoras de
servicios pblicos: los servicios pblicos exclusivos y excluyentes; los servicios pblicos exclu-
sivos. pero concedibles; los servicios pblicos concurrentes.
783
EL DERI;cIJO ADMINISTRATIVO
La primera categora de serVICIOS pblicos abarca aquellos reservados al Estado en forma
absoluta, de manera que los particulares no pueden, en forma alguna, prestarlos. La Constitu-
cin, en general. salvo en relacin con los servicios pblicos vinculados a la seguridad de la
Nacin y a los fines del Estado, no establece directamente ningn servicio pblico de esta natu-
raleza, pero permite que la ley los pueda establecer en determinados supuestos. En efecto, el
artculo 302 de la Constitucin establece expresamente la posibilidad qlle tiene el Estado de
reservarse, mediante Ley Orgnica, y por razones de conveniencia nacional, "industrias, explo-
taciones, servicios y bienes de inters pblico".
De acuerdo a este artculo. por tanto, mediante ley orgnica podra establecerse un servicio
pblico para ser prestado en forma exclusiva por el Estado, excluyendo a los particulares del
mbito del mismo. Una reserva de este tipo tendra por efecto fundamental establecer una exclu-
sin a la libertad econmica de los administrados, la cual no podra desarrollarse, en forma
alguna, respecto del servicio reservado. En estos casos, la reserva de servicios provocara el
establecimiento de un monopolio de derecho a favor del Estado. configurndose el supuesto del
artculo 302 de la Constitucin como una excepcin a la prohibicin de los monopolios que
regula el artculo \ 13 de 1<1 propia Constitucin. En el ordenamiento jurdico actual no existe
ningn servicio pblico de esta naturaleza.
Una segunda categora de servicios pblicos estara configurada por aquellos que an siendo
atribuidos en forma obligatoria y exclusiva al Estado, es decir, a la Repblica, a los Estados o a
los Municipios, y estando reservados a los entes pblicos, ello no se ha hecho en forma exclu-
yente, por 10 que mediante concesin podra permitirse a los particulares la prestacin de los
mismos en determinadas condiciones. La Constitucin ha regulado, en muchas normas esta
categora de servicios pblicos, como servicios pblicos exclusivos y no excluyentes, por tanto,
concedibles, a cuyo efecto ha regulado en general, en el artculo 113 que cuando se trate de
"prestacin de servicios de naturaleza pblica con exclusividad o sin ella, el Estado podr otor-
gar concesiones por tiempo determinado, asegurando siempre la existencia de contraprestaciones
o contrapartidas adecuadas al inters pblico".
Esta norma establece, por tanto, que cuando se trate de una actividad declarada como servicio
pblico exclusivo del Estado, pero no excluyente, sea que se vaya a prestar en forma exclusiva
o no, el Estado puede otorgar concesiones por tiempo determinado. Por supuesto, corresponde
a la Ley la determinacin del carcter exclusivo del servicio que permita, sin embargo, que su
prestacin se pueda conceder a los particulares.
La consecuencia de ello es que en virtud de la reserva, los particulares no tendran libertad
econmica respecto de las actividades que configuran estos servicios, es decir, en esos supues-
tos, los particulares /10 tienen derecho a realizar las actividades econmicas que los configuran.
Pueden, sl. obtener ese derecho mediante un acto administrativo bilateral, que es la concesin de
servicio pblico, a travs de la cual se transfiere a los particulares un derecho que antes no
tenan y que se constituye por dicho acto.
En relacin con estos servicios, y con excepcin de los de carcter municipal (abastecimiento
de aguas N, recoleccin de desechos slidos, transporte pblico de pasajeros) o de prestacin
7" Ley Orgnica pan) la Prestacin (1<: los Servicios de Agua Potable y Sancnnuenro (Ley N 75). Caceta Oficial N
5.561; Extraordinario de 3\-J2-2001;
784
P/\NORAr-,U\ GeNERt\L DEL DI'RlTllO ADl\lINISTR/\TIVO EN VENEZUELA
local", puede decirse que en Venezuela se ha venido produciendo un proceso de liberalizacin,
de manera que el rgimen de concesin no encuentra ahora regulacin sino excepcionalmente,
por ejemplo, en materia de transporte, como el ferroviario" o de instalaciones portuarias". En
materia de telecomunicaciones, en cambio, puede decirse que la actividad econmica se libera-
liz, correspondiendo al Estado la regulacin del servicio a travs del ente regulador como es la
Comisin Nacional de Telecomunicaciones creada en la Ley Orgnica de Telecomunlcaciones".
En sentido similar, el servicio elctrico tambin se ha liberalizado conforme a la Ley Orgnica del
Servicio Elctrico", correspondiendo a la Comisin Nacional de Energa, como ente regulador,
el control de las actividades particulares en ese campo. En ambos casos. sujetas a la obtencin
de autorizaciones, permisos y licencias.
Un tercer tipo de servicio pblico est configurado por aquellas actividades prestaclonales
tambin impuestas obligatoriamente al Estado, pero respecto de las cuales el ordenamiento cons-
titucional tambin consagra un derecho de los particulares a prestarlos, como sucede, por ejem-
plo, en materia de servicios educativos y de atencin a la salud, En estos casos, el establecimien-
to de una actividad como servicio pblico lo que produce, como consecuencia. es una limitacin
a la libertad econmica de los particulares, que requieren para ello, por ejemplo. de un registro
ante la autoridad pblica. No se trata por tanto. de que la actividad econmica se excluya del
mbito de los particulares, como sucede en los casos anteriores, sino de una limitacin a su
ejercicio. Por ello, en estos casos, el derecho de los particulares a prestar los servicios est
establecido directamente en el ordenamiento jurdico, y lo nico que en ste se establece son los
mecanismos de control, para asegurar que los servicios se presten en forma adecuada al inters
general envuelto.
XII. LA FUNCiN PBLICA
En la Constitucin de 1999 se han establecido los principios fundamentales relativos al rgi-
men de los funcionarios pblicos, a los efectos de guiar el establecimiento ms de un Estatuto de
la funcin pblica que para la Carrera Administrativa como lo estableca la Constitucin de 1961
(art. 122); a cuyo efecto, la Asamblea Nacional sancion en 2002 la Ley del Estatuto de la
Funcin Pblica".
Conforme a la Constitucin, en dicho Estatuto se establecieron las normas sobre el ingreso,
ascenso, traslado, suspensin y retiro de los funcionarios de la Administracin Pblica. La Cons-
'" Por ejemplo, la Ley de Armonizacin y Coordinacin de Competencias de los Poderes Pblicos Nacional y Municipal
para la Prestacin de los Servicios de Distribucin de Gas con fines domsticos y de Electricidad (Decreto-Ley N 1.5(7)
Gaceta Oficial W 37.3 t 9 de 07-11-20(JI
" Ley de Sistema de 'transpone Ferroviario Nacional (Decreto-Ley N" 1.44:'). Gacela Ofrciat N 37.313 de 30-10-
2001
" Ley General de Puertos, Gacela Oficial N" 37.589 dcl 1112-2002:
" Gacela Oficial N" 36.970 de 12-06-2000
>l4 Ley N 78, Gacela Oficial N" 5.568 Extraordinario de 3112-2001,
"GG. N 37.522 del 6 de septiembre de 2002. Vase cn general. Jess Caballero Ortz, "Bases constuucionales del
derecho de la funcin pblica", Revista de Derecho Consrucsonal, N 5, jul io-dictembre-Z l , Editorial Sherwood,
Caracas, 2002, pp. 21 a 46.
785
EL Dl,RECHO AOMINISTRi\TlVO IBEROAr-1ERICANO
tuucin, adems, exigi que en el Estatuto se previera la incorporacin de los funcionarios a la
seguridad social". La Constitucin, adems remiti a la ley para determinar las funciones y
requisitos que deben cumplir los funcionarios pblicos para ejercer sus cargos (art. 144Y7.
E cuanto a los principios constitucionales, debe destacarse que el artculo 145 de la Constitu-
cin, dispone en general, que los funcionarios pblicos deben estar al servicio del Estado y no de
parcialidad alguna, precisando, incluso, que su nombramiento y remocin no puede estar deter-
minado por la afiliacin u orientacin poltica.
Ahora bien, en cuanto a los cargos en la Administracin Pblica, la Constitucin estableci,
con carcter general, que los cargos "son de carrera" (articulo 146), exceptuando los de elec-
cin popular, los de libre nombramiento y remocin, los contratados, los obreros al servicio de
la Administracin Pblica y los dems que determine la Ley.
La consecuencia del principio de la carrera es que el ingreso de los funcionarios pblicos y a
los cargos de carrera, en principio deben realizarse mediante concurso pblico, fundamentado
en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia; los cuales lamentablemente no se han
implementado, proliferando los cargos de libre nombramiento y remocin. En cuanto al ascenso,
la Constitucin tambin dispone que debe estar sometido a mtodos cientficos basados en el
sistema de mritos, y el traslado, suspensin y retiro debe ser de acuerdo con el desempeo de
los funcionarios. La reduccin fctica de los cargos de carrera, en todo caso, hacen inaplicables
estas normas.
En cuanto a las remuneraciones, el artculo 147 establece un principio general de disciplina del
gasto pblico, en el sentido de que para la ocupacin de cargos pblicos de carcter remunerado
es necesario que sus respectivos emolumentos estn previstos en el presupuesto correspondien-
te. Las escalas de salarios en la Administracin Pblica, dado su carcter estatutario, se deben
establecer reglamentariamente conforme a la ley.
La Constitucin, por otra parte, recogi el principio qne estaba en el artculo 229 de la Cons-
titucin de 1961, conforme al cual, el Poder Nacional, por ley orgnica, puede establecer lmites
razonables a los emolumentos que devenguen los funcionarios pblicos tanto municipales y
estada les, como nacionales. La materia qued as consolidada como una competencia del Poder
Nacional que corresponde a la Asamblea Nacional (y escapa de la competencia de los Consejos
Legislativos)". y en ejecucin de dicha norma en 2002 se dict la Ley Orgnica sobre Emolu-
mentos para Altos Funcionarios de los Estados y Municipios". Adems, La Constitucin previ
que la ley nacional tambin debe establecer el rgimen de las jubilaciones y pensiones de los
funcionarios pblicos nacionales, estadales y municipales, siguiendo la orientacin establecida
en la Enmienda N 2 de la Constitucin de 196 1, sancionada en 1983. En esta forma, en cuanto
", Vase nuc,lra propuesta en Allan R. Brcwcr-Cartas. Debate COII.l'lilllY<-'JIIi' (AI)()"/".' a "1 .1!;"'JI/JI('IJ Nllci",,,,1 Consutu-
rellle). Tomo 11, op. cu. p. 182, Vense en general Allau R. Brcwcr-Carlas. El E"lallJlo dd jimdo,,",,o pNicv en la Lq de
Carrera Adlllilli.'l""/io'a, Caracas. 1971.
' En gcneral. sobrc c\ rgimcn constitucional de \(15 funcionarios pblicos, Anlonio de Pedro I'crnl1dcz, 'Alt;una,
cousidcrucioncs sobre la funcin pblica en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela". CI1 F.:,1I1divs de
Derecho AdJllIlli."/I"IIIl''''- Ubru IlvJlleJJ<lje (J 111 Universidad Centra! de Volumen l. Nncional, Caracas.
2001, pp 307_342.
" Vase scntcnciu de la Sala Constitucional N" 2399 de 29-0R-03 (Caso: fl/lcrpreia"'!J1 de fa" IIvrmas ('om<'IIidils ell 1m
artculos 4 del RJgi!lleJl Trunsirorio de de los !lli,' AI/v.I' FJJllciol/(/J"ius de los Es/ad"" y MUllicipios.
COJlJisi<;, Legi,,-Itlli'u Naoll<ll de 2(00).
"1 G"ccla Ofici<l! N" 37.412 del 26 de marzo de 2002.
786
PANORAJ.,lA GENERAL DEL DERECHO ADM1N1STRATlVO EN VENEZUELA
al rgimen de remuneraciones y pensiones, el Poder Nacional tiene competencias expresas para
su regulacin respecto de los tres niveles territoriales.
La Constitucin estableci, adems, algunos principios relativos a incompatibilidades respec-
to de los funcionarios pblicos. As, conforme al artculo 148, y siguiendo la orientacin del
artculo 123 de la Constitucin de 1961, nadie puede desempear a la vez ms de un destino
pblico remunerado, a menos que se trata de los cargos acadmicos, accidentales, asistenciales
o docentes que determine la ley. Se elimin de las excepciones la referencia a los cargos edilicios
y electorales que estableca el texto de 1961 (art. 123).
En todo caso, la aceptacin de un segundo destino que no sea de los exceptuados, siempre
implica la renuncia del primero, salvo cuando se trate de suplentes, mientras no reemplacen
definitivamente al principal.
En cuanto a las jubilaciones o pensiones se estableci en la Constitucin que nadie puede
disfrutar ms de una, salvo los casos expresamente determinados en la ley.
El articulo 145 de la Constitucin, por otra parte, estableci el principio de que quien est al
servicio de los Municipios, de los Estados, de la Repblica "y dems personas jurdicas de
derecho pblico o de derecho privado estatales", no puede celebrar contrato alguno con ellas, ni
por s ni por interpuesta persona, ni en representacin de otro, salvo las excepciones que esta-
blezca la ley. Se destaca, de esta norma, la referencia a la clasificacin de las personas jurdicas
en el derecho pblico, en sus dos vertientes, que hemos propuesto desde hace aos: por una
parte, las personas jurdicas de derecho pblico y las personas jurdicas de derecho privado,
segn la forma de creacin; y por la otra, las personas jurdicas estatales y las personas jurdicas
no estatales, segn su integracin o no a la organizacin general del Estado:".
XIII. EL URBANISMO, EL MEDIOAMBIENTE YLAORDENACIN DEL TERRITORIO.
En la Constitucin de 1999, tambin constituye una novedad en cuanto a la regulacin de los
derechos constitucionales, el conjunto de normas contenidas en el Captulo relativo a los dere-
chos ambientales".
'" Vase Allan R, Brcwcr-Curlus. "La distincin cutre las l,e'rsunas pblicas y las pcr,;ona,; privaJas y el sentido Sella,,1
de la probkm<lie<l actual de la clasificacin de los suicros de derecho" en Re\'l,\'/( de ,,, F<lcnilad de Derech". N 57. UCV,
Caracas, 1976, pp. 115 a 135. L3 dislincin se apn:eiar, Iwr ';jlmpl\>, en el lexlo ,.lel arliculo .
." Vase en general. Fcrtunato Gonzlcz Cruz "El ambienle en la nueva Con,;lilutin \"cl1l'zolana, en U Deraho
Phliw 11 dd ,'i;;l" XXI. E.H",li"" ,,1 Prole.\'()r ..11111I1 11. SI<',,",,-C(IJ'ia,,'. Tomo 111. lnstituro Derecho
Pblico. UCV. Civuns Ediciones, Madrid. 2003. pp. 2917-2923; Gnmllll Acedo P"yarcz, LI Com;lild<:in de la Repblica
Bolivariana de Venezuela de 1999 y los 'Derechos el1 El J)"I'<"clJ() Pl>!iw" ('",,/inl:o.l' de-I
.,i!!,!u XXI. E.'llIdw" !lOmell,,e al Pro/so,. ..I/lall R. Bl'enn-Caria". Ton"., 111, II1SlilulO de Derecho UCV. Civil",
Ediciones, Madrid, 2003, Pp- Alberto Blanco-Uribc Quinlero, "La tutela illnbiel1lal como derecho-deber del
Constituyente. Base consurucicnul y principios rectores dd derecho ambielllal", en Re,;"la de D"I"ec/", Cml.>l;llIe;",,,,I, N'
6 [enero-diciembre}, Editonul Shcrwood. Caracas. 2002. pp- 31-64; Alberto Blanco-Uribc Qunncro. "EI ciudadano frente
a la juridie" del ambiente en Venezuela". en El Derecho I-'I;hll('o a cOlllieJl:iI,\' del sl!jlo XXI, E"IUdlO,\' hOI//{'lwje 111
I',."/,,,. .'1/1"" 11, BreH"e,.C",.I",I', Tomo 111, lnsututo de Derecho Pblico. UCV, Cvtas Ediciones. Madrid. 2003. pp,
2<,)<,)5-3008: y vase Luciano Parejo AlJ(ll1"O, "[1 lkreeho ,,1 I1wdio ambi,nle y la " eh'" ein de la Administracin Plblic:''',
en El Derecho Pblico a ('omie,,:o.,' del si!!,lo XXI. E.rlm/io.l' Iwme",!je ,,/ f'n!!i',w!" A/I"" 1/. BJ'eH""I'C"rias. Tomo 111.
lnstiruto de Derecho Pblico. UCV, Civitas Ediciones. Madrid, 2003. pp. 2979-2994,
787
EL DERECIIO J\DMIN1STRAllVO IBEROAMERICANO
En el mismo, en el articulo 127, se establece que es un derecho y un deber de cada generacin
proteger y mantener el ambiente en beneficio de s misma y del mundo futuro. Adems, toda
persona tiene derecho individual y colectivamente a disfrutar de una vida y de un ambiente
seguro, sano y ecolgicamente equilibrado. La consecuencia de estos derechos es que el Estado
debe proteger el ambiente, la diversidad biolgica, gentica, los procesos ecolgicos, los par-
ques nacionales y monumentos naturales y dems reas de especial importancia ecolgica. Se
agrega, adems, que es una obligacin fundamental del Estado, con la activa participacin de la
sociedad, garantizar que la poblacin se desenvuelva en un ambiente libre de contaminacin, en
donde el aire, el agua, los suelos, las costas, el clima, la capa de ozono, las especies vivas, sean
especialmente protegidos, de conformidad con la ley. Por ltimo. la Constitucin prohibe ade-
ms, la parentablfidad del genoma de los seres vivos, remitindose a la ley que se refiere a los
principios bloticos la regulacin de la materia.
El artculo 156 de la Constitucin atribuye como competencia exclusiva del Poder Nacional
"las polticas nacionales y la legislacin en materia... (de) ambiente, aguas... y ordenacin del
territorio" (ord. 23); y "la legislacin sobre ordenacin urbanstica" (ord. 19). Adems, la Cons-
titucin atribuye a los Municipios competencia exclusiva, en cuanto concierne a la vida local, en
materia de "proteccin del ambiente y cooperacin con el saneamiento ambiental" (art. 178,4).
En todo caso, la ley fundamental en esta materia la constituye la Ley Orgnica del Ambiente de
9 7 ~ \ donde se regulan las actividades susceptibles de contaminar el ambiente y el rgimen de
autorizaciones administrativas correspondiente. Adems. el artculo 178,4 le atribuye en forma
exclusiva a los Municipios, en cuanto concierne a la vida local, competencias en materia de
"proteccin del ambiente y cooperacin con el saneamiento ambiental". El articulo 184 de la
Constitucin, adems, confirma la competencia de Estados y Municipios en materia de "servi-
cios ambientales".
Debe indicarse adems, que el artculo 129 de la Constitucin ha elevado a rango constitucio-
nal el requisito que hasta ese momento tena rango reglamentario, de exigir que todas las activi-
dades susceptibles de generar daos a los ecosistemas, deben ser previamente acompaadas de
estudios de impacto ambiental y socio cultural. El mismo artculo 129 dc la Constitucin dispone
adems que el Estado debe impedir la entrada al pas de desechos txicos y peligrosos. as como
la fabricacin y uso de armas nucleares, qumicas y biolgicas. remitiendo a una ley especial la
regulacin del uso, manejo, transporte y almacenamiento de las sustancias txicas y peligrosas.
Por otra parte, como ya se ha sealado, el mismo artculo 129 de la Constitucin establece
que en los contratos que la Repblica celebre con personas naturales o jurdicas, nacionales o
extranjeras. o en los permisos que se otorguen, que involucren los recursos naturales, se debe
considerar incluida aun cuando no estuviera expresa, la obligacin de conservar el equilibrio
ecolgico, de permitir el acceso a la tecnologa y la transferencia de la misma en condiciones
mutuamente convenidas y de restablecer el ambiente a su estado natural si ste resultara altera-
do. en los trminos que fije la ley.
En cuanto a la poltica de ordenacin del territorio, el artculo 128 de la Constitucin impone
al Estado la obligacin de desarrollar una poltica de ordenacin del territorio atendiendo a las
realidades ecolgicas, geogrficas, poblacionales, sociales. culturales, econmicas, polticas, de
acuerdo con las premisas del desarrollo sustentable, que incluya la informacin, consulta y
." Vase la Le)' Orgnica del Ambiente en Goala q{tcial N" 31.004 de 16-06-1976.
788
PANORAMA GENERAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN VENEZUELA
participacin ciudadana. Una ley orgnica debe desarrollar los principios y criterios para este
ordenamiento, con 10 que se remite a la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio de
1983
93
Adicionalmente, el artculo 178 le atribuye expresamente a los Municipios competencia
exclusiva, en cuanto concierne a la vida local, en materia de "ordenacin territorial", y el artculo
184 confirma la competencia de Estados y Municipios en la materia, por ejemplo, al referirse al
"mantenimiento de reas industriales".
En materia de urbanismo, se trata de una materia de la competencia concurrente de las entida-
des poltico territoriales, de manera que el articulo 184 de la Constitucin, atribuye competencia
tanto a los Estados como a los Municipios en materia de "mantenimiento y conservacin de
reas urbanas". Adems, el Poder Nacional tiene competencia exclusiva para el establecimiento,
coordinacin y unificacin de normas y procedimientos tcnicos para obras de ingeniera, de
arquitectura y de urbanismo y la legislacin sobre ordenacin urbanstica, (art. 156,19). Adicionalmente
el Poder Municipal tiene competencia exclusiva, en cuanto concierne a la vida local, en materia
de ordenacin urbanstica. parques, jardines, plazas, balnearios, otros sitios de recreacin, ar-
quitectura civil, nomenclatura y ornato pblico (art. 178,1). Se trata, por tanto, de una materia
de la competencia concurrente entre el Poder Nacional. el Poder Estada! y el Poder Municipal,
que ha sido regulada detalladamente en la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica de 1987
94
, en
la cual adems del sistema de planes, se establece el marco regularoro del control urbanstico
que ejercen las autoridades locales mediante el otorgamiento de las constancias de variables
urbanas fundamentales, tanto para las urbanizaciones como para las edificaciones.
XIV, LOS BIENES PBLICOS
La Constitucin de 1999, por primera vez en el consrltuclonallsmo venezolano, declar como
del dominio pblico una serie de bienes, rgimen que, con anterioridad, slo estaba regulado en
el Cdigo Civil y, ms, recientemente en algunas leyes especiales.
En esta forma. la Constitucin declara como bienes del dominio pblico a los yacimientos
mineros y de hidrocarburos (Art.J2), pero con anterioridad a esta constitucionalizacin, ya la
Ley de Minas de 1999 lo haba establecido (art.Z}, as como la Ley Orgnica de Hidrocarburos
Gaseosos de 1999 (art. 1). La Constitucin, por otra parte, tambin declara que "las costas
marinas son bienes del dominio pblico" (311. 12); lo cual se ha complementado en la Ley de
Conservacin y Saneamiento de Playas de 2000 (art. 2). Por otra parte, en cuanto a las aguas, el
artculo 304 de la Constitucin establece que "Todas las aguas son del dominio pblico de la
Nacin, insustituibles para la vida y el desarrollo... ",
Adems, otras normas constitucionales tambin regulan bienes del dominio pblico, aun cuando
sin utilizar este calificativo jurdico: se trata, por ejemplo de las "armas de guerra" respecto de
las cuales el artculo 324 declara que slo el Estado puede poseerlas y usarlas, de manera que
"todas las que existan, se fabriquen o se introduzcan en el pas pasarn a ser propiedad de la
'l.' Gacela Oficial N Extra. 3.238 de 11-08-1983, vase edemas, Aflan R. Hrcwer-Curtas, l.cy OrgJl1ica para fu
Ordenacin del Terrilario, Caracas, 1983,
'" Gacela Oficia! N 33.868 de 1612-1987, Vase adems, Allan R, Brcwcr-Cartas ct al, f.e)' Orgmca de Ordenacton
UrbaniSlica, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, 1988,
789
EL DERECHO t\DMINISTRATIVO IBEROAMERICANO
Repblica sin indemnizacin ni proceso" (art. 314). Por otra parte, el artculo 303 de la Consti-
tucin dispone que "por razones de soberana econmica, poltica y de estrategia nacional, el
Estado conservar la totalidad de las acciones de Petrleos de Venezuela. S.A" o del ente creado
para el manejo de la industria petrolera", lo que implica una declaratoria indirecta de dominio
pblico de dichas acciones societarias, que son inalienables.
Ahora bien, la declaratoria de todos estos bienes como del dominio pblico en la propia la
Constitucin, implica limitaciones a la potestad contractual de los entes pblicos. particularmen-
te por la inalienabilidad de los mismos, lo que implica la prohibicin de cualquier contrato de
inters pblico que pueda significar la enajenacin de estos bienes.
Sin embargo, la propia Constitucin prev el rgimen de concesiones para la explotacin de
los bienes que sean "recursos naturales propiedad de la Nacin", las cuales pueden ser otorgadas
con exclusividad o sin ella, por tiempo determinado, y asegurando, siempre, la existencia de
contraprestaciones o contrapartidas adecuadas al inters pblico" (art. 113). En cuanto a las
concesiones mineras, en particular, se dispone en el artculo 156,16 de la Constitucin que "el
Ejecutivo Nacional no podr otorgar concesiones mineras por tiempo indefinido':".
Aparte de estas disposiciones constitucionales, por supuesto, los bienes del dominio p'ublico
se han definido tradicionalmente en el Cdigo Civil conforme al criterio de la afectacin al uso
pblico. como las vas pblicas. los ros, los lagos, el mar y las plazas y fuertes de guerra (Art.
534).
Por otra parte, de acuerdo con el artculo 542 del Cdigo Civil se consideran como tierras
baldas los bienes inmuebles que no tengan dueo. los cuales se configuran como parte de!
dominio privado de los Estados de la Federacin. Por ello, el artculo 164,5 de la Constitucin
ahora le atribuye a los Estados la administracin de las tierras baldas, an cuando "el rgimen"
de las mismas debe ser establecido por ley nacional (art. 156,16).
Como bienes del dominio privado de los Estados, las tierras baldas pueden ser objeto de
contratacin, en el sentido de que por ejemplo, pueden ser enajenadas o arrendadas, con una sola
excepcin que establece la Constitucin y es en relacin con las tierras baldas existentes en las
dependencias federales y en las islas fluviales o lacustres las cuales "no podrn enajenarse y su
aprovechamiento slo podr concederse en forma que no implique, directa ni indirectamente, la
transferencia de la propiedad de la tierra" (art. 13). Las "dependencias federales" a que alude
esta norma son las islas martimas no integradas en el territorio de un Estado de la federacin,
as como las islas que se formen o aparezcan en el mar territorial o en cl que cubra la plataforma
continental (art. 7 y 11).
Entre los bienes inmuebles de los Municipios, la Constitucin define a los ejidos, presumlen-
do. adems, que son tales, "los terrenos situados dentro del rea urbana de las poblaciones del
Municipio, carentes de dueo, sin menoscabo de legtimos derechos de terceros, vlidamente
constituidos" (art. 181). Los ejidos, a pesar de que conforme al artculo 181 de la Constitucin
"son inalienables e imprescriptibles"; la misma norma agrega que "slo podrn enajenarse previo
el cumplimiento de las formalidades previstas en las ordenanzas municipales y en los supuestos
que las mismas sealen".
''; vase Allan R. urcwcr-Canns, "Prologo" ,obre "1'1 rgimen constitucional aplicable a 1;\$ concesiones de obras y
servicios pblicos". en Alfredo Romero Mendozu (Coordinador) el at.. !kgimcl! Legal de I"s Concesiones !'liblicas,
Caracas 2000. pp. 9 a 16.
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PANORMvlA GENERAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN VENEZUELA
En relacin con los baldos y ejidos. por supuesto, tambin se aplica el rgimen de concesio-
nes antes indicado. conforme al mencionado artculo 113 de la Constitucin.
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