CesP , -
3
La formacin
del Estado argentino
Orden, progreso y organizacin nacional
A riel
1
LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTRICOS
El propsito de este captulo introductorio es desarrollar
brevemente algunos conceptos y referencias empricas sobre
la formacin del Estado. El anlisis trata de ubicar las coor-
denadas tericas e histricas del tema, que luego servirn
para enmarcar la experiencia argentina. Como marco con-
ceptual, no tiene en consecuencia un propsito interpretati-
vo sino meramente heurstico. En la primera parte se trata-
rn algunos aspectos conceptuales, para luego introducir
ciertos parmetros histricos comunes a la experiencia ar-
gentina y latinoamericana.
ESTADO, NACIN, ESTADO NACIONAL:
ALGUNAS PRECISIONES
La formacin del Estado es un aspecto constitutivo del
proceso de construccin social. De un proceso en el cual se
van definiendo los diferentes planos y componentes que es-
tructuran la vida social organizada. En conjunto, estos pla-
nos conforman un cierto orden cuya especificidad depende de
circunstancias histricas complejas. Elementos tan variados
como el desarrollo relativo de las fuerzas productivas, los re-
cursos naturales disponibles, el tipo de relaciones de produc-
cin establecidas, la estructura de clases resultante o la in-
sercin de la sociedad en la trama de relaciones econmicas
internacionales, contribuyen en diverso grado a su confor-
macin.
Sin embargo, este orden social no es simplemente el re-
ejo o resu ta o e la yuxtaposicin de elementos qe con-
16 LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
fluyen histricamente y se engarzan de manera unvoca.
Por el contrario, el patrn resultante depende tambin de
los problemas y desafos que el propio proceso de construc-
cin social encuentra en su desarrollo histrico, as como de
las posiciones adoptadas y recursos movilizados por los di-
ferentes actores incluido el Estadopara resolverlos Si
el determinismo y el voluntarismo han dominado las inter-
pretaciones sobre estos procesos, se ha debido en alguna
medida a la dificultad de captar este simultneo y dialcti-
co juego de fuerzas entre factores estructurales y superes-
tructurales.
En parte, la dificultad deriva del hecho de que las catego-
ras analticas que habitualmente empleamos para designar
diferentes componentes o dimensiones de una sociedad com-
pleja (v.g. nacin, Estado, mercado, relaciones de produc-
cin, clases) suponen que stos se hallan plenamente desa-
rrollados. Cmo proceder entonces cuando nuestro tema de
estudio es el proceso a travs del cual alguno de estos com-
ponentes fue adquiriendo los atributos con que lo definimos
ex-post? No se trata de preguntarse tan slo cundo una na-
cin (o un mercado, o un Estado) se convierte en tal, sino
adems qu otra cosa va siendo a lo largo de su proceso cons-
titutivo. Tampoco se trata nicamente de un problema se-
mntico o categorial; por sobre todo, se trata de un problema
analtico.
Dentro de este proceso de construccin social, la confor-
macin del Estado nacional supone a la vez la conformacin
de la instancia poltica que articula la dominacin en la so-
ciedad, y la materializacin de esa instancia en un conjunto
interdependiente de instituciones que permiten su ejercicio.
La existencia del Estado se verificara entonces a partir del
desarrollo de un conjunto de atributos que definen la "esta-
tdad" la condicin de "ser Estado", es decir, el surgi-
miento de una instancia de organizacin del poder y de ejer-
cicio de la dominacin poltica. El Estado es, de este modo,
relacin social y aparato institucional.
Analticamente, la estatidad supone la adquisicin por
parte de esta entidad en formacin, de una serie de propie-
dades: 1) capacidad de externalizar su poder, obteniendo re-
LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTRICOS 17
ti ento
como unidad soberana dentro de un sistema de
ones interestatales; 2) capacidad de institucionalizar
atoridad, imponiendo una estructura de relaciones de
que garantice su monopolio sobre los medios organiza-
coercin; 3) capacidad de diferenciar su control, a tra-
la creacin de un conjunto funcionalmente diferencia-
instituciones pblicas con reconocida legitimidad para
r establemente recursos de la sociedad civil, con cier-
do de profesionalizacin de sus funcionarios y cierta
a de control centralizado sobre sus variadas activida-
y 4) capacidad de internalizar una identidad colectiva,
ante la emisin de smbolos que refuerzan sentimientos
rtenencia y solidaridad social y permiten, en conse-
cia, el control ideolgico como mecanismo de domina-
2
Conviene aclarar que estos atributos no definen a cual-
tipo de Estado sino a un Estado nacional. La domina-
colonial o el control poltico de las situaciones provincia-
dentro
del propio mbito local, son formas alternativas
articular la vida de una comunidad, pero no representan
as
de transicin hacia una dominacin nacional. En es-
antido, el surgimiento del Estado nacional es el resulta-
e un
proceso de lucha por la redefinicin del marco ins-
cional considerado apropiado para el desenvolvimiento
la vida social organizada. Esto implica que el Estado na-
surge en relacin con una sociedad civil que tampoco
adquirido el carcter de sociedad nacional. Este carcter
resultado de un proceso de mutuas determinaciones en-
ambas esferas.
l tema de la estatidad no puede entonces desvincularse
tema del surgimiento de la nacin, como otro de los as-
s del proceso de construccin social. En este sentido, el
e carcter del Estado abstracto y material a la vez-
ntra un cierto paralelismo en el concepto de nacin. En
, en la idea de nacin tambin se conjugan elementos
riales e ideales. Los primeros se vinculan con el desa-
o de intereses resultantes de la diferenciacin e integra-
de la actividad econmica dentro de un espacio territo-
ente delimitado. En las experiencias europeas "clsi-
18 LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTRICOS 19
cas" esto supuso la formacin de un mercado y una clase bur-
guesa nacionales. Los segundos implican la difusin de sm-
bolos, valores y sentimientos de pertenencia a una comuni-
dad diferenciada por tradiciones, etnias, lenguaje y otros
factores de integracin, que configuran una identidad colec-
tiva, una personalidad comn que encuentra expresin en el
desarrollo histrico.3
Una opinin generalizada sostiene que la construccin de
las naciones europeas se produjo despus de la formacin de
estados fuertes.4 Sin duda, esta afirmacin alude ms al
componente ideal de la nacionalidad que a su sustrato ma-
terial. Definido el Estado como instancia de articulacin de
relaciones sociales, es dificil pensar en relaciones ms nece-
sitadas de articulacin y garanta de reproduccin que las
implicadas en una economa de mercado plenamente desa-
rrollada, es decir, en un sistema de produccin capitalista.
La existencia del Estado presupone entonces la presencia
de condiciones materiales que posibiliten la expansin e in-
tegracin del espacio econmico (mercado) y la movilizacin
de agentes sociales en el sentido de instituir relaciones de
produccin e intercambio crecientemente complejas me-
diante el control y empleo de recursos de dominacin. Esto
significa que la formacin de una economa capitalista y de
un Estado nacional son aspectos de un proceso nico, aun-
que cronolgica y espacialmente desigual. Pero adems im-
plica que esa economa en formacin va definiendo un m-
bito territorial, diferenciando estructuras productivas y ho-
mogeneizando intereses de clase que, en tanto fundamento
material de la nacin, contribuyen a otorgar al Estado un
carcter nacional.
En este punto la experiencia latinoamericana no se apar-
ta del "clsico" patrn europeo. Es decir, el surgimiento de
condiciones materiales que hacen posible la conformacin de
un mercado nacional es condicin necesaria para la constitu-
cin de un Estado nacional. Pero ms all de esta semejan-
za, la historia de Amrica Latina plantea diversos interro-
gantes cuya respuesta contribuira a explicar la especifici-
dad de sus estados. Cul es el carcter de los estados surgi-
dos del proceso e emancipad]. n naciona ue sigm ica-
cin diferencial tuvieron los aparatos burocrticos hereda-
dos de la colonia y en qu sentido podran considerarse obje-
tivacin institucional del Estado? Qu clase de orden econ-
mico o modalidades productivas debieron superarse para
instituir otras, congruentes con la implantacin de un Esta-
do nacional? Respecto de qu patrn de relaciones sociales
se conform dicho Estado? Qu agenda de cuestiones debi
enfrentar y en qu medida la resolucin de las mismas afec-
t su proceso constitutivo?
Algunos de estos interrogantes sern explorados en los
prximos captulos de este trabajo. Entre tanto, quisiera re-
sumir lo expresado hasta ahora sealando que la formacin
del Estado nacional es el resultado de un proceso convergen-
te, aunque no unvoco, de constitucin de una nacin y un
sistema de dominacin. La constitucin de la nacin supone
en un plano materialel surgimiento y desarrollo, dentro
de un mbito territorialmente delimitado, de intereses dife-
renciados generadores de relaciones sociales capitalistas; y
en un plano ideal, la creacin de smbolos y valores genera-
dores de sentimiento de pertenencia que para usar la feliz
imagen de O'Donnelltienden un arco de solidaridades por
encima de los variados y antagnicos intereses de la socie-
dad civil enmarcada por la nacin. Este arco de solidarida-
des proporciona a la vez el principal elemento integrador de
las fuerzas contradictorias surgidas del propio desarrollo
material de la sociedad y el principal elemento diferencador
frente a otras unidades nacionales. Por su parte, la constitu-
cin del sistema de dominacin que denominamos Estado,
supone la creacin de una instancia y de un mecanismo ca-
paz de articular y reproducir el conjunto de relaciones socia-
les establecidas dentro del mbito material y simblicamen-
te delimitado por la nacin.
El Estado no surge entonces por generacin espontnea ni
tampoco es creado, en el sentido de que "alguien" formalice su
existencia mediante un acto ritual. La existencia del Estado
deviene de un proceso formativo a travs del cual va adqui-
riendo un complejo de atributos que en cada momento hist-
rico presenta distinto nivel de desarrollo. Es en este sentido
a. amos e es a i. a par
20 LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTRICOS 21
un sistema de dominacin social ha adquirido el conjunto de
propiedades que definen la existencia de un Estado. 5
Ahora bien, si aceptamos la idea de que la formacin del
Estado es un gradual proceso de adquisicin de los atributos
de la dominacin poltica los que suponen la capacidad de
articulacin y reproduccin de cierto patrn de relaciones so-
cialesla pregunta que surge naturalmente es: qu facto-
res confluyen en la creacin de condiciones para que dichos
atributos se adquieran? Lo cual equivale a plantear el tema
de los determinantes sociales de la formacin del Estado.
Distintos modelos o interpretaciones han sido propuestos
para explicar este proceso. 6 Sintticamente, el acento ha si-
do colocado alternativamente en el legado colonial, la rela-
cin dependiente establecida en la etapa de "expansin ha-
cia afuera" y la dinmica interna propia del Estado mismo.
Sin duda, estos factores explican, parcial pero concurrente-
mente, buena parte de las caractersticas que fue asumien-
do el Estado en los pases de la regin. Pero es importante
trascender el listado de factores puntuales y establecer en
qu sentido las variables identificadas por cada enfoque in-
fluyeron en el proceso que estamos analizando, cmo se afec-
taron mutuamente y de qu manera se vieron interferidas o
mediadas en cada caso por circunstancias econmicas,
geogrficas, demogrficas, culturalesespecficas a cada
sociedad. Este es el enfoque que intentar desarrollar en es-
te libro.
Quizs el plano material del Estado nos proporcione una
clave para adentramos en el anlisis de sus determinantes
sociales. En su objetivacin institucional, el aparato del Es-
tado se manifiesta como un actor social, diferenciado y com-
plejo, en el sentido de que sus mltiples unidades e instan-
cias de decisin y accin traducen una presencia estatal di-
fundida y a veces contradictoriaen el conjunto de rela-
ciones sociales. El referente comn de su diversificado com-
portamiento, el elemento homogeneizador de su heterognea
presencia es la legtima invocacin de una autoridad supre-
ma que, en su formalizacin institucional, pretende encar-
nar el inters general de la sociedad.
El mbito de competencia y accin del Estado puede ob-
servarse entonces como una arena de negociacin y conflic-
to, donde se dirimen cuestiones que integran la agenda de
problemas socialmente vigentes. De esta forma el origen, ex-
pansin, diferenciacin y especializacin de las instituciones
estatales resultaran de intentos por resolver la creciente
cantidad de cuestiones que va planteando el contradictorio
desarrollo de la sociedad.
A lo largo de este simultneo proceso constitutivo, las ins-
tituciones estatales tienden a apropiarse de mbitos y mate-
rias de actuacin creados por el propio proceso de diferencia-
cin social que tiene lugar paralelamente. En otras pala-
bras, la ampliacin del aparato estatal implica la apropia-
cin y conversin de intereses "civiles", "comunes", en objeto
de su actividad, pero revestidos entonces de la legitimidad
que le otorga su contraposicin a la sociedad como inters
general. Adems, este proceso conlleva como contraparte
materialla apropiacin de los recursos que consolidarn
las bases de dominacin del Estado y exteriorizarn, en ins-
tituciones y decisiones concretas, su presencia material. La
expansin del aparato estatal deriva entonces del creciente
involucramiento de sus instituciones en reas problemticas
(o "cuestiones") de la sociedad, frente a las que adoptan po-
siciones respaldadas por recursos de dominacin.
El grado de consenso o coercin implcito en estos actos de
apropiacin depende de la particular combinacin de fuerzas
sociales que los enmarcan. Pero en todo caso, siempre se ha-
llan respaldados por alguna forma de legitimidad, derivada
del papel que el Estado cumple como articulador de relacio-
nes sociales, como garante de un orden social que su activi-
dad tiende a reproducir. No taxation without representation,
la clsica frmula de la democracia liberal norteamericana,
supedita justamente la capacidad extractiva del Estado al
reconocimiento de reglas del juego poltico que aseguren la
representacin y eventual conversin en "inters gene-
ral"de los intereses "comunes" de la sociedad civil. Qu in-
tereses resultan representados y satisfechos depende, obvia-
mente, del contenido de la agenda de cuestiones socialmen-
te problematizadas cuya vigencia sostiene, y cuya resolucin
influye, la particular estructura de dominacin impuesta en
LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTRICOS 23 22LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
la respectiva sociedad. Como principal articulador de esta
estructura de dominacin y como arena fundamental para
dirimir el contenido y las formas de resolucin de las cues-
tiones que integran la agenda, el aparato institucional del
Estado tiende a expresar las contradicciones subyacentes en
el orden social que se pretende instituir. Por lo tanto, el an-
lisis de la evolucin histrica de las instituciones estatales es
inseparable del anlisis de cuestiones sociales que exigen su
intervencin mediante polticas o tomas de posicin. La me-
tamorfosis del aparato del Estado se ajusta as a los ritmos,
instancias y modalidades que asumen las formas de resolu-
cin de tales cuestiones.?
Estas reflexiones suministran el marco conceptual mni-
mo para explorar nuestro tema. Sin embargo, antes de inter-
narnos en el estudio de la experiencia argentina, sera con-
veniente discutir brevemente los procesos de formacin esta-
tal en Amrica Latina, a fin de que nuestro posterior anli-
sis pueda ser ubicado en un plano de especificidad histrica
propia de la regin.
EMANCIPACIN, ORGANIZACIN Y ESTADOS NACIONALES
EN AMRICA LATINA
Al ubicarnos en el plano concreto de los procesos histri-
cos, se nos plantea la dificultad de precisar un momento a
partir del cual podamos advertir la existencia, an embrio-
naria, de un Estado nacional. Si bien seal que nuestro re-
ferente analtico presume la condicin independiente de la
nacin, sera posible llamar estados nacionales a los preca-
rios sistemas de dominacin establecidos durante los prime-
ros aos del perodo independentista?8 Ciertamente, el pro-
ceso de emancipacin constituye un punto comn de arran-
que en la experiencia nacional de Amrica Latina, pero el ac-
to de ruptura con l poder imperial no signific la automti-
ca suplantacin del Estado colonial por un Estado nacional. 9
En parte, ello se debi a que en suorigen, la mayora de los
movimientos emancipadores tuvieron un carcter munici-
pal, limitados generalmente a la localidad de residencia de
las autoridades coloniales. Gradualmente, en la medida en
se eron exteridieMo
hasta adquirir un carcter nacional. 10 Los dbiles aparatos
estatales del perodo independentista estaban constituidos
por un reducido conjunto de instituciones administrativas
y judicialeslocales. 11 A este primitivo aparato se fueron
superponiendo rganos polticos (v.g. juntas, triunviratos,
directorios), con los que se intent sustituir el sistema de do-
minacin colonial y establecer un polo de poder alrededor del
cual constituir un Estado nacional. Estos intentos no siem-
pre fueron exitosos, y en muchos casos desembocaron en lar-
gos perodos de enfrentamientos regionales y lucha entre
fracciones polticas, en los que la existencia del Estado na-
cional se fundaba, de hecho, en slo uno de sus atributos: el
reconocimiento externo de su soberana poltica.
No pocas veces, el fracaso se debi a la escasa integracin
territorial, derivada de la precariedad de los mercados y
agravada por la interrupcin de los vnculos con la vieja me-
trpoli. La integracin poltica de las colonias con la metr-
poli que el proceso emancipador interrumpihaba sido
una condicin necesaria de su explotacin econmica. 12 Con
la independencia, las tendencias hacia la autonomizacin re-
gional se vieron reforzadas por el debilitamiento de los anti-
guos ejes dinmicos de la economa colonial (v.g. los centros
proveedores de metales preciosos) y el creciente aislamiento,
que dificult el desarrollo e integracin de nuevos circuitos
econmicos.13 El perodo independentista se caracteriz as
por tendencias secesionistas que desmembraron los virrei-
natos y modificaron drsticamente el mapa poltico de Am-
rica Latina. En tales circunstancias como seala Furta-
dola estructuracin de los nuevos estados se vio condicio-
nada por dos factores: la inexistencia de interdependencia
real entre seores de la tierra, que se ligaran unos a otros o
se someteran a uno de ellos en funcin de la lucha por el po-
der; y la accin de la burguesa urbana, que mantendra con-
tactos con el exterior y explorara toda posibilidad de expan-
sin del intercambio externo al cual se iran vinculando seg-
mentos del sector rural. As, en la medida en que surgan po-
sibilidades para una u otra lnea de exportaciones, el grupo
urbano tendera a consolidarse al mismo tiempo que se inte-
n a gun su grupo rural, crendose de ese modo con- II .
LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTRICOS 25
24LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
diciones para la estructuracin de un efectivo sistema de po-
der.14
Sin duda, la efectividad del sistema de poder estructura-
do o sea, la concreta posibilidad de constitucin de un Es-
tadodependi fundamentalmente del grado de articula-
cin logrado entre los intereses rurales y urbanos, lo cual a
su vez estuvo relacionado con las condiciones existentes pa-
ra la integracin econmica del espacio territorial. La relati-
va homogeneidad regional de los valles centrales de los ac-
tuales Chile y Costa Rica a cuyo mbito se reducan prc-
ticamente las manifestaciones de vida social organizada
podra explicar as la temprana consolidacin de un Estado
nacional en esos pases. El desarrollo en los mismos de una
pujante y diversificada economa y la acomodacin de los
grupos locales ms tradicionales a las nuevas posibilidades
productivas, contribuyeron a un rpido afianzamiento del
poder centralizado del Estado, evitando la anarqua y el cau-
dillismo que conocieron la mayora de los pases de la regin.
En el caso de Brasil, fue el aparato burocrtico y militar
de la Corona, heredado por el imperio, el agente social que
contribuy a la constitucin del orden nacional, dando conte-
nido a un Estado dbilmente asentado en los sectores pro-
ductivos.15 La alianza de este estamento burocrtico militar
con la surgente burguesa paulista del caf, soporte de la Re-
pblica Velha, permiti crear un sistema de dominacin re-
lativamente estable, aun cuando la subsistencia de poderes
regionales fuertes exigi mecanismos equilibradores y polti-
cas de compromiso que otorgaron caractersticas peculiares
al rgimen oligrquico instituido. En otros pases donde la
extensin territorial tambin cre dificultades para la arti-
culacin interregional (v.g. Per, Mxico, Bolivia), el control
de la actividad minera, predominante desde la poca colo-
nial, suministr en general una base de poder suficiente co-
mo para ejercer el control del Estado nacional y desbaratar
eficazmente otras fuerzas contestatarias. Naturalmente, es-
to no siempre condujo a una efectiva integracin nacional ni
a la conformacin de un Estado que tuviera tal carcter. En
Mxico, estas condiciones recin comenzaron a plasmarse
con el Porfiriato, despus de medio siglo de intentos ms o
menos frustrados, mientras que en el Per an se discute la
existencia misma de una nacin y un Estado nacional. 16 En
Brasil, muchos an sostienen que slo a partir de los aos 30
puede hablarse de un Estado verdaderamente nacional.
Estas breves referencias histricas, por su misma insufi-
ciencia, sealan que cualquier intento de interpretacin ms
afinado debe incorporar necesariamente variables tales co-
mo el grado de diversificacin del sistema productivo, en tr-
minos de la persistencia de monocultivos, sucesivas sustitu-
ciones de exportables, etc.; la existencia de enclaves o el con-
trol nacional del principal sector productivo; la continuidad
del aparato burocrtico de la colonia o la creacin de un apa-
rato institucional ex-novo; o el peso de los poderes locales, y
sus respectivos intereses econmicos, frente a las posibilida-
des de concentracin y centralizacin del poder.
Como gruesa generalizacin, podramos aceptar al menos
que la efectiva posibilidad de creacin de una economa ms
integrada y compleja, sumada en algunos casosa la pre-
servacin de ciertas instituciones coloniales como instru-
mentos de control poltico, suministraron el cemento que
amalgamara a la sociedad territorialmente asentada y al
incipiente sistema de dominacin, en un Estado nacional.
Esto explicara por qu, en casos como los de la Argentina o
Colombia, la precariedad de las economas regionales, la ex-
tensin territorial, las dificultades de comunicacin y trans-
porte, el desmantelamiento del aparato burocrtico colonial
y las prolongadas luchas civiles que reflejaban la falta de
predominio de una regin o de un sector de la sociedad sobre
los otros, demoraron por muchos aos el momento en que tal
amalgama se producira. En la experiencia latinoamericana,
los largos perodos de guerras civiles, que se extendieron en-
tre la independencia y la definitiva organizacin nacional,
pueden visualizarse as como aquella etapa en la que se fue-
ron superando las contradicciones subyacentes en la articu-
lacin de los tres componentes economa, nacin y sistema
de dominacinque conformaran el Estado nacional. Eco-
noma regional versus economa abierta; mbito local versus
mbito nacional de relaciones sociales; y sistemas de domi-
nacin localista versus centralizacin del poder en un siste-
26 LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTRICOS 27
ma de dominacin a nivel nacional, constituyeron los trmi-
nos de los antagonismos que los profundos cambios produci-
dos en la economa internacional de mediados de siglo con-
tribuiran a resolver.
CUESTIONES CENTRALES EN LA ETAPA FORMATIVA DEL ESTADO
Hacia mediados del siglo pasado tenan lugar en Europa
profundas transformaciones sociales. El continente viva la
era de las nacionalidades. La integracin de mercados en es-
pacios territoriales ms amplios haba sido en buena parte
resultado de la posibilidad de condensar alrededor de un
centro el poder necesario para forzar nuevas identidades na-
cionales. Simultneamente, se producan la extensin de la
revolucin industrial, la revolucin en los transportes y el al-
za continuada de la demanda de bienes primarios, tanto pa-
ra alimentar el proceso productivo de una economa crecien-
temente capitalista como para satisfacer las necesidades de
consumo de una poblacin crecientemente urbana. Todo esto
es suficientemente conocido.
Tambin se han estudiado extensamente las consecuen-
cias de estos procesos sobre el desarrollo de las economas y
sociedades latinoamericanas. 17 La extraordinaria expansin
del comercio mundial y la disponibilidad e internacionaliza-
cin del flujo de capitales financieros, abrieron en Amrica
Latina nuevas oportunidades de inversin y diversificacin
de la actividad productiva e intermediadora. No es tampoco
desconocida la estrecha correlacin entre el crecimiento de
la demanda externa, las grandes corrientes migratorias que
proporcionaron a algunas de las nuevas naciones abundante
fuerza de trabajo, las inversiones en infraestructura y el au-
ge de las exportaciones. Todos estos procesos se vinculaban
al contagioso optimismo respecto del "progreso indefinido"
que la experiencia norteamericana y europea generaba en la
regin.
Lo que es menos conocido es el papel que los nuevos esta-
dos nacionales desempearon frente a estas transformacio-
nes; bajo qu condiciones y empleando qu mecanismos
afrontaron e intentaron resolver sus mltiples desafos. Es
indudable que la propia existencia de dichos estad-os as
como el nuevo sentido que la misma adquiriraestuvo li-
gada a la aparicin de condiciones en el mbito internacio-
nal que modificaron profundamente la extensin y calidad
del abanico de oportunidades de actividad econmica poten-
cialmente desarrollables en la regin. Aun cuando las nue-
vas oportunidades de desarrollo capitalista movilizaron a los
agentes econmicos y produjeron ajustes y desplazamientos
en las actividades productivas tradicionales, tal moviliza-
cin encontraba prontamente lmites objetivos. Con merca-
dos muy localizados, poblacin generalmente escasa, rutas
intransitables, anarqua monetaria, inexistencia de un mer-
cado financiero y vastos territorios bajo control indgena o de
caudillos locales, las iniciativas vean comprometidas sus
posibilidades de realizacin. Para los sectores econmicos
dominantes que encontraban en la apertura hacia el exterior
creciente terreno de convergencia para la homogeneizacin
de sus intereses, la superacin de tales restricciones pasaba
por la institucin de un orden estable y la promocin de un
conjunto de actividades destinadas a favorecer el proceso de
acumulacin. "Orden y progreso", la clsica frmula del cre-
do positivista, condensaba as las preocupaciones centrales
de una poca: aquella en la que comenzaban a difundirse en
Amrica Latina relaciones de produccin capitalista. La ga-
ranta de expansin y reproduccin de estas relaciones no
poda quedar librada a las propias fuerzas sociales que las
engendraban. La dominacin celular 18 ejercida en el mbito
de la produccin, resultaba insuficiente frente a la creciente
"nacionalizacin" e internacionalizacin de la vida econmi-
ca. Ante los sectores dominantes de la poca, el Estado na-
cional apareca como la nica instancia capaz de movilizar
los recursos y crear las condiciones que permitieran superar
el desorden y el atraso. Resolver estas cuestiones exiga, ne-
cesariamente, consolidar el "pacto de dominacin" de la inci-
piente burguesa y reforzar el precario aparato institucional
del Estado nacional.
Qu significaba la institucionalizacin del "orden"? Uno
de los aspectos ms notables de la etapa histrica que esta-
mosaciones
considerando es la diversidad y simultaneidad de mani-
es e esor en que e sta o naciona eba
LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTRICOS 29
28 LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
afrontar. Por una parte, las mltiples instancias de enfren-
tamiento armado, que en las distintas experiencias naciona-
les se expresaron en levantamientos de caudillos locales, re-
beliones campesinas, incursiones indgenas, intentos sece-
sionistas y otras formas de contestacin a la pretensin de
concentrar y centralizar el poder de acuerdo con un determi-
nado esquema de dominacin. Por otra parte, la tradicin
conspiraba contra la centralizacin en el Estado de ciertos
instrumentos de control social: registro de las personas, apa-
rato educacional, prcticas comerciales uniformes, etc. A la
vez, las unidades subnacionales (estados, provincias, depar-
tamentos) continuaban manteniendo fuerzas regulares pro-
pias, emitiendo su propia moneda, estableciendo aduanas
internas o administrando justicia sobre la base de normas
constitucionales y legales dispares. Imponer el orden impli-
caba regularizar el funcionamiento de la sociedad, hacer
previsibles las transacciones, regular los comportamientos.
El "orden" apareca entonces, paradjicamente, como una
drstica modificacin del marco habitual de relaciones socia-
les. No implicaba el retorno a un patrn normal de conviven-
cia sino la imposicin de uno diferente, congruente con el de-
sarrollo de una nueva trama de relaciones de produccin y
de dominacin social.
En consecuencia, durante la primera etapa del perodo in-
dependentista los esfuerzos de los incipientes estados estu-
vieron dirigidos a eliminar todo resabio de poder contestata-
rio, extendiendo su autoridad a la totalidad de los territorios
sobre los que reivindicaban soberana. La reiterada y mani-
fiesta capacidad de ejercer control e imponer mando efectivo
y legtimo sobre territorio y personas, en nombre de un inte-
rs superior material e ideolgicamente fundado en el nuevo
patrn de relaciones sociales, es lo que defina justamente el
carcter nacional de esos estados. Esa capacidad se vea ja-
queada por el enfrentamiento con intereses regionales, con
tradiciones de administracin localista, con formas caudillis-
tas de ejercicio del poder local y con variables proyectos fe-
derativos y tendencias disolventes que amenazaban la inte-
gridad de los territorios pretendidamente acotados por la na-
cin. De aqu que en esta primera etapa los nuevos estados
exteriorizaran su presencia fundamentalmente como apara-
tos de represin y control social, lo cual se reflejaba en el ma-
yor peso relativo de aquellas instituciones destinadas a la
consolidacin y legitimacin del poder central (v.g. constitu-
cin y mantenimiento de milicias, apertura y mejoramiento
de vas de comunicacin, desarrollo de instituciones y meca-
nismos jurdicos de regulacin social).
Queda claro pues que la cuestin del "orden", suscitada y
privilegiada por sectores dominantes de la sociedad que al
mismo tiempo estaban definiendo el carcter de su insercin
en la nueva estructura de relaciones sociales, acapar la
atencin y recursos del Estado nacional desde el momento de
su constitucin. "Resolverla" representaba para el Estado
una condicin bsica de su supervivencia y consolidacin.
Pero adems, constitua una premisa elemental para el es-
tablecimiento de formas estables de relacin social, compati-
bles con las oportunidades y expectativas que surgan con la
lenta pero creciente integracin de las economas latinoame-
ricanas al mercado mundial. Por eso, la cuestin del "progre-
so" surgi como contracara del "orden", como su natural co-
rolario. 19 La frmula que las reuna sealaba un orden de
prelacin que adquira el carcter de condicin necesaria pa-
ra la plena realizacin de sus dos trminos. Orden y progre-
so, pero primero orden, luego progreso.20
Sin embargo, la coexistencia de ambas cuestiones en la
agenda de las sociedades latinoamericanas de la segunda
mitad del siglo pasado planteaba no pocas contradicciones
desde el punto de vista de las instituciones estatales. Un Es-
tado capaz de imponer el orden y promover el progreso era,
casi por definicin, un Estado que haba adquirido como atri-
butos la capacidad de institucionalizar su autoridad, dife-
renciar su control e internalizar una identidad colectiva.
Ello supona un grado de "presencia" en estos diversos pla-
nos que la precariedad de los nuevos estados no estaba en
condiciones de institucionalizar. Asignar sus escasos recur-
sos al "orden" restaba posibilidades de facilitar el "progreso",
con lo cual su legitimacin tenda a fundarse en la coaccin,
resintindose su viabilidad institucional. Pero por otra par-
te, imponer "orden", efectivizarlo, creaba condiciones mate-
30 LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTRICOS 31
riales para impulsar el progreso, libraba recursos para su
promocin, aumentaba la capacidad extractiva y viabilidad
del Estado y tenda a fundar su legitimacin en su condicin
de agente fundamental del desarrollo de relaciones sociales
capitalistas. A lo largo de un proceso en el que los trminos
de esta ecuacin fueron modificando alternativamente sus
valores, el Estado se convirti en eje para la consolidacin de
nuevas modalidades de dominacin poltica y econmica. De
aqu que tomar activa parte en el proceso de resolucin de
estas cuestiones represent para el Estado el medio de ad-
quirir "estatidad". Este es el sentido de la simbitica consti-
tucin de Estado y sociedad como esferas distinguibles de un
nico y nuevo orden social capitalista.
Por supuesto, los ritmos que observaron en los diversos
casos nacionales tanto el desarrollo capitalista como la ex-
pansin y diferenciacin del aparato estatal, fueron muy di-
ferentes. Los factores que contribuyeron a plasmar un parti-
cular sistema de instituciones estatales estuvieron estrecha-
mente asociados al tipo de produccin econmica predomi-
nante, a la forma de insercin en los nuevos mercados inter-
nacionales y a la trama de relaciones sociales resultante. En
general, los estados que emergieron del proceso de interna-
cionalizacin de la economa mostraron una dbil capacidad
extractiva y una fuerte dependencia del financiamiento ex-
terno, lo cual sumado a su papel en la formacin de un mer-
cado interno, la consolidacin y ordenamiento jurdico de la
propiedad de la tierra, el aliento a la produccin de materias
primas y manufacturas con escasos requerimientos tecnol-
gicos y la canalizacin de recursos hacia sectores primario-
exportadores, mercantiles y financieros, reforzaron las ca-
ractersticas de un sistema productivo y un orden social su-
bordinado frente a los centros del capitalismo mundial.
Dependiendo principalmente de la naturaleza de los bie-
nes primarios exportables que constituyeron la base de in-
sercin en el mercado internacional, se fueron conformando
relaciones de produccin e intercambio que condicionaron
las modalidades de intervencin del Estado. Su actividad y
recursos se dirigieron hacia la creacin de condiciones que
favorecieran1a expansia economia exportadora y mer-
cantil. A su vez, estas actividades y recursos reforzaron, mo-
dificndola, una dinmica de explotacin econmica que
otorgaba especificidad a la estructura social y a la modali-
dad de desarrollo capitalista que se iban configurando. Du-
rante el ltimo tercio del siglo se llevaron a cabo importan-
tes obras de infraestructura fsica caminos, puentes, ferro-
carriles, puertos, sistemas de comunicacin postales y tele-
grficos, especialmente en aquellos pases cuya produc-
cin (agropecuaria o minera), para ser competitiva, requera
un fuerte abaratamiento de los costos de transporte. Con la
expansin econmica se produjo un acentuado incremento
en el valor y la compra-venta de tierras, el volumen de las
importaciones y las operaciones financieras. Ello dio origen
a nuevas actividades intermediadoras (comerciales, banca-
rias, de transporte, etc.), lo cual exigi a su vez el perfeccio-
namiento de la legislacin y la regulacin de las transaccio-
nes. La accin del Estado result crucial para la materiali-
zacin de estos cambios. A travs de la inversin directa, el
crdito oficial, la legislacin y la creacin de unidades admi-
nistrativas a cargo de la produccin de bienes, regulaciones
y servicios, el Estado pudo ofrecer seguridad a personas, bie-
nes y transacciones, facilit las condiciones para el estable-
cimiento de un mercado interno, extendi los beneficios de la
educacin y la preservacin de la salud y contribuy a poblar
el territorio y a suministrar medios de coaccin extraecon-
mica para asegurar el empleo de una fuerza de trabajo a me-
nudo escasa.
Las observaciones efectuadas sugieren que los estados la-
tinoamericanos, en su etapa formativa, fueron desarrollando
sucesivamente sus aparatos de represin, de regulacin y de
acumulacin de capital social bsico. Sus cristalizaciones
institucionales en forma de legislacin, organismos pbli-
cos, mecanismos administrativos y pautas de asignacin de
recursos-- reflejaron las diversas combinaciones a travs de
las cuales el Estado procur resolver los problemas del "or-
den" y el "progreso". Pero todo esto exiga recursos. Es decir,
el Estado deba desarrollar paralelamente una capacidad ex-
tractiva y un
aparato de recaudacin y administracin fi-
nanciera que aseguraran su propia reproduccin, de modo
32LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTRICOS 33
de consolidar su poder, legitimarse y continuar sosteniendo
las condiciones de expansin econmica.
Naturalmente, el desarrollo de esta capacidad extractiva
y la estructura de su aparato burocrtico se ajustaron, en ca-
da caso nacional, a la importancia relativa de las diversas
fuentes de recursos existentes y al tipo de mecanismos re-
querido para su apropiacin. Sin embargo, es posible obser-
var ciertos rasgos comunes en la estrategia de viabilizacin
generalmente empleada, resultantes de la subordinada in-
corporacin de los pases latinoamericanos al nuevo orden
capitalista mundial. Las condiciones de funcionamiento de
una economa abierta, cuyas actividades productivas e inter-
mediadoras deban alentarse sin gravar excesivamente el
excedente econmico, imponan parmetros bastante rgi-
dos. Los recursos "genuinos", derivados de rentas ordinarias,
resultaban a menudo insuficientes para superar los apre-
mios creados por la fuerte vulnerabilidad de una economa
dependiente, y por lo tanto, inestable como fuente regular de
recursos.
La fuerte expansin de los mercados financieros en Euro-
pa especialmente en Inglaterraque tuvo lugar despus
de mediados de siglo, aument extraordinariamente la dis-
ponibilidad de capitales vidos por encontrar colocaciones
ms rentables que las que podan hallarse localmente.21 Es-
ta circunstancia proporcion el eslabn necesario para com-
pletar la frmula de viabilizacin estatal. La inversin direc-
ta en obras de infraestructura y actividades productivas
fuertemente garantizadas por el Estado, as como los em-
prstitos contrados por el mismo, suministraron los recur-
sos adicionales necesarios para asegurar el funcionamiento
de su aparato institucional. Al constituirse en activo agente
de la acumulacin, el Estado pudo dinamizar los circuitos
econmicos y contribuy a aumentar el excedente social. De
este modo, consigui apropiarse de una moderada (aunque
creciente) proporcin de este excedente a medida que se ex-
panda la actividad econmica, lo cual le permiti atender el
servicio de la deuda pblica. Ello reafirm su capacidad de
crear y garantizar las condiciones de tal expansin, afian-
zando sus posibilidades de un nuevo endeudamiento exter-
no. Ambas condiciones aseguraron la reproduccin y creci-
miento del aparato estatal.
CUESTIONES DOMINANTES EN LA ETAPA DE CONSOLIDACIN
DEL ESTADO
A pesar de sus limitaciones, el intento de generalizacin
efectuado en la seccin anterior cumple al menos con dos
condiciones que le otorgan cierta validez: (1) se basa en re-
flexiones que, desde la investigacin en profundidad de un
caso nacional, busca establecer similitudes y diferencias con
otros casos; y (2) se refiere a un perodo en el que el grado de
complejidad de la estructura social y del aparato estatal de
los pases es suficientemente bajo como para captar con po-
cas dificultades sus procesos y cuestiones ms salientes. En
cambio, un intento similar para el perodo de consolidacin
del Estado, coincidente con la larga etapa histrica que se
extiende desde fines del siglo pasado hasta nuestros das,
enfrenta problemas no superables en un trabajo como el pre-
sente. Por lo tanto, las observaciones que siguen deben en-
tenderse como ilustracin de una modalidad de anlisis y no
como el planteamiento de una rigurosa interpretacin hist-
rica.
En el nivel de generalidad en el que nos hemos colocado
hasta ahora, no es casual que "orden" y "progreso" hayan
aparecido como las cuestiones centrales del perodo formati-
vo del Estado. En cierto modo, ni los problemas del "orden"
ni los del "progreso" acabaron por resolverse nunca. Lo fue-
ron slo en el estricto sentido de que con la intervencin
protagnica del Estado durante una crucial etapa histri-
case eliminaron las diversas fuentes de contestacin a la
implantacin de un sistema capitalista, se regularizaron y
garantizaron las condiciones para que las relaciones impli-
cadas en este sistema se desarrollaran y se asignaron recur-
sos a la creacin del contexto material que facilitara el pro-
ceso de acumulacin. No lo fueron en el ms amplio sentido
de que la reproduccin del capitalismo como sistema impli-
c, recurrentemente, nuevas "intervenciones"22 estatales pa-
ra resolver otros tantos aspectos problemticos de las mis-
mas cuestiones, planteados por el contradictorio desarrollo
34LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTRICOS 43
42LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
94LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
68 Salvo la aduana, no fue nacionalizada ninguna institucin pro-
vincial. El gobierno nacional garantiz a la provincia el presupuesto de
185 9 hasta 1866 y se hizo cargo, adems, de las deudas de la Confede-
racin, de las provinciales y de las nacionales emprstito Baring--
atendidas hasta entonces por Buenos Aires.
69 El gobierno provincial mantuvo bajo sujurisdiccin al Banco de
la Provincia de Buenos Aires, a pesar de los reiterados intentos de na-
cionalizacin. Control de ese modo el crdito interno y la emisin y
circulacin monetaria. El gobierno nacional fue deudor permanente de
la provincia durante los veinte aos anteriores a la federalizacin de la
ciudad de Buenos Aires. En 1866 debi reintegrar la jurisdiccin sobre
el municipio, sin haber resuelto el problema de la residencia, y qued
virtualmente en calidad de husped de las autoridades provinciales.
Asimismo, durante los primeros aos las principales obras pblicas
fueron realizadas por el gobierno provincial.
3
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y
LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO
War made the State,
and the State made war.
CHARLES TILLY
INTRODUCCIN
"El Estado ha muerto; viva el Estado." Bien podan haber
sido stas las palabras del vencedor de Pavn, luego de que
su triunfo produjera el derrumbe de la Confederacin Argen-
tina y despejara el camino para la definitiva organizacin
nacional sobre las bases impuestas por Buenos Aires.' La
promesa cierta de un futuro de abundancia y progreso haca
auspicioso el comienzo de este nuevo experimento de cons-
truccin del Estado nacional. Un ave fnix pareca renacer
de las cenizas de la guerra civil.
Sin embargo, la confirmacin de la hegemona portea so-
bre el resto del territorio nacional argentino, no signific la
resolucin del viejo problema de la institucionalizacin del
poder que el pas vena arrastrando prcticamente desde el
momento mismo de su independencia. Si los acontecimientos
que desembocaron en la nueva situacin institucional tenan
una lgica propia, inexorable, predeterminada, independien-
te de los actores como afirmaba el general Mitre en su pri-
mer mensaje al Congreso, esta lgica no poda asegurar la
vigencia continuada de una solucin impuesta a sangre y
fuego. Mantener y extender el movimiento iniciado desde
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO 97
96
LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
Buenos Aires la "revolucin liberal"requera la centrali-
zacin e institucionalizacin del poder estatal en el nuevo
gobierno nacional surgido despus de Pavn. Era preciso or-
denarse para ordenar; regularizar el funcionamiento de los
instrumentos de dominacin que haran posible el someti-
miento de los diversos planos de interaccin social a las exi-
gencias de un sistema de produccin que se insinuaba con
fuerza avasalladora.
Por cierto, el triunfo de Pavn creaba una situacin sin
precedentes en la historia institucional del pas. A partir de
entonces, la lucha poltica se entabl desde posiciones dife-
rentes. De un conflicto "horizontal", entre pares (v.g. lucha
entre caudillos como en la larga etapa de la anarquao
entre bloques formados por efmeras alianzas como ocu-
rriera durante los enfrentamientos entre la Confederacin
Argentina y el Estado de Buenos Aires), se pas a una con-
frontacin "vertical", entre desiguales. Toda movilizacin de
fuerzas contrarias al orden establecido por los vencedores
sera calificada, de ah en ms, como "levantamiento" o "re-
belin interior". Al carcter seginentario de la organizacin
social se haba superpuesto una dimensin jerrquica. Des-
de un Estado que se eriga como forma dominante de inte-
gracin social y poltica, como instancia que abarcaba y coro-
naba esa organizacin segmentaria de la sociedad civil, una
alianza de sectores sociales con aspiraciones hegemnicas
pretenda resolver definitivamente un pleito de medio siglo
asumiendo por la fuerza el control poltico del pas.
Caracterizar esta alianza, que cortaba a travs de regio-
nes, "partidos", clases, actividades y hasta familias, es una
tarea que socilogos e historiadores an tienen pendiente. 2
Convengamos al menos que el centro de la escena poltica
fue ocupado por una coalicin de fracciones de una burgue-
sa en formacin, implantada fundamentalmente en las acti-
vidades mercantiles y agroexportadoras que conformaban la
todava rstica aunque pujante economa bonaerense, a las
que se vinculaban 1) por origen social, un nutrido y hetero-
gneo grupo de intelectuales y guerreros que por su control
del aparato institucional burocrtico y militarde la pro-
uia una au -n ica c ase poi ica; y
por lazos comerciales, diversas fracciones burguesas del Li-
toral fluvial y el interior, cuyos intereses resultaban crecien-
temente promovidos a travs de esta asociacin.
Sin embargo, al integrar en sus filas sectores sociales tan
variados, distaba mucho de ser una coalicin fuerte o esta-
ble. Sus latentes diferencias internas, que pronto comenza-
ran a manifestarse, no eran menos profundas que las que la
enfrentaban al pacto confederal. De aqu que el liderazgo
inicial de Buenos Aires pronto se diluira en un complejo pro-
ceso de recomposicin de la coalicin dominante, cuyos ras-
gos esenciales seran el descrdito y posterior crisis de su n-
cleo liberal nacionalista3 y el ensanchamiento de sus bases
sociales a travs de la gradual incorporacin de las burgue-
sas regionales. Transcurriran todava dieciocho aos hasta
que se consolidara un "pacto de dominacin" relativamente
estable. A lo largo de ese perodo, tambin se iran consoli-
dando los atributos materiales del Estado, es decir, un siste-
ma institucional con alcances nacionales. El presente cap-
tulo est dedicado a examinar el proceso de imposicin del
orden y de institucionalizacin del Estado nacional durante
ese lapso histrico.
MBITOS DE ACTUACIN Y FORMAS DE PENETRACIN DEL ESTADO
Hemos visto en el captulo introductorio que la existencia
y desarrollo de las instituciones estatales puede observarse
como un verdadero proceso de "expropiacin" social, en el
sentido de que su creacin y expansin implica la conversin
de intereses "comunes" de la sociedad civil en objeto de inte-
rs general y, por lo tanto, en objeto de accin de ese Estado
en formacin. A medida que ello ocurre, la sociedad va per-
diendo competencias, mbitos de actuacin, en los que hasta
entonces haba resuelto a travs de diferentes instancias y
mecanismoslas cuestiones que requieren decisiones colec-
tivas de la comunidad.
Al disolverse la Confederacin Argentina, se retorn de
hecho al arreglo institucional vigente antes de su creacin.
Con excepcin de las relaciones exteriores, confiadas al go-
bierno provisional de Mitre, la resolucin de los asuntos "p-
.
98 LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO
99
gunas instituciones civiles como la Iglesia o ciertas asocia-
ciones voluntarias. La construccin del Estado supona ena-
jenar a estas instituciones parte de sus facultades, apropian-
do mbitos funcionales que constituiran en el futuro su le-
gtimo dominium. A su vez, esta apropiacin implicaba una
profunda transformacin del marco de referencia de la acti-
vidad social.
Aun cuando la Constitucin Nacional, vigente desde ha-
ca una dcada, continu proporcionando un esquema insti-
tucional y normativo imprescindible para la organizacin del
Estado nacional, su desagregacin e implementacin esta-
ban todava pendientes. Ello supona materializar en accin
lo que hasta entonces era una formal declaracin de inten-
ciones. En parte, se trataba de adquirir el monopolio de cier-
tas formas de intervencin social reservadas, hasta ese mo-
mento, a la jurisdiccin de las provincias, aun cuando su
ejercicio por stas contraviniera expresas disposiciones cons-
titucionales. En parte, tambin, de una invasin por el Esta-
do nacional de mbitos de accin propios "particulares", con-
virtiendo sus intereses en objeto de atencin e inters "pbli-
co". En parte, finalmente, de la delimitacin de nuevos m-
bitos operativos que ningn otro sector de la sociedad esta-
ba en condiciones de atender, sea por la naturaleza de la ac-
tividad o la magnitud de los recursos involucrados. En otras
palabras, la existencia del Estado nacional exiga replantear
los arreglos institucionales preexistentes, desplazando el
marco de referencia de la actividad social de un mbito local-
privado a un mbito nacional-pblico. Pero al mismo tiempo,
esa misma existencia del Estado implicaba una concentra-
cin de recursos materiales y de poder a partir de los cuales
resultaba posible resolver mediante novedosas formas de
intervencinalgunos de los desafos que planteaba el inci-
piente proceso de desarrollo capitalista que tena lugar pa-
ralelamente.
Sin perjuicio de referirme ms adelante a las cristaliza-
ciones burocrticas a travs de las que se manifest la accin
del Estado, quiero detenerme aqu en las diferentes formas
que asumi este proceso de apropiacin y/o creacin de los
mbitos de actuacin que constituiran su jurisdiccin fun-
c
ional. Sin duda, la transferencia forzada o node funcio-
nes ejercidas de hecho por las provincias, concentr los ma-
yores esfuerzos del gobierno nacional, que fueron dirigidos
e
specialmente a la formacin de un ejrcito y un aparato re-
caudador verdaderamente nacionales. 4
Disuelta la Confederacin Argentina, las fuerzas milita-
res de Buenos Aires pasaron a constituirse en el ncleo del
nuevo ejrcito nacional, al reunirse la Guardia Nacional de
Buenos Aires con efectivos de la Confederacin y transferir-
se al orden nacional el Ministerio de Guerra y Marina y la
Inspeccin y Comandancia General de Armas de la provincia
de Buenos Aires.5 Formalmente, Mitre organiz un ejrcito
regular en 1864, creando cuerpos de lnea que se distribuye-
ron estratgicamente por el interior del pas. Sin embargo,
transcurriran todava muchos aos hasta que la institucin
militar consiguiera organizarse sobre bases ms o menos es-
tables. A las dificultades inherentes a la organizacin de sus
cuadros, las provincias, nunca resignadas a perder su poder
de convocatoria de milicias, sumaran nuevos obstculos ma-
nifestados en diversas formas de enfrentamiento con el go-
bierno nacional.6
Como en el caso del ejrcito, aunque por razones mucho
ms obvias, la reorganizacin del sistema rentstico y su
aparato recaudador se llev a cabo a partir de los recursos y
organismos correspondientes de la provincia de Buenos Ai-
res. No obstante, transformarlos en una institucin implic
desplegar diversas actividades, tales como adquirir el con-
trol de las aduanas interiores que an se hallaban en manos
de las provincias, deslindar de hecho las jurisdicciones impo-
sitivas de la nacin y las provincias, asegurar la viabilidad
presupuestaria de los gobiernos provinciales, organizar y
uniformar los organismos de recaudacin y control, y activar
la bsqueda de recursos alternativos dada la insuficiencia de
los ingresos corrientes.?
No menores fueron los obstculos que hall la creacin de
otras instituciones destinadas a normativizar y/o ejercer
control sobre las dems reas que el gobierno nacional co-
menzaba a reivindicar como objeto de su exclusivo monopo-
lio. Como en el caso del ejrcito y la aduana, en algunas
100 LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO 101
reas se trataba de que las provincias consintieran en trans-
ferir a la nacin algunas de sus prerrogativas, tales como la
emisin de moneda o la administracin de justicia de ltima
instancia. La aparente simplicidad de estos actos de transfe-
rencia se vio, sin embargo, erizada de dificultades. El proble-
ma ya no se reduca a montar, sobre la base de instituciones
de Buenos Aires, organismos con proyeccin nacional, sino a
apropiar y concentrar atribuciones, ejercindolas a travs de
mecanismos generalmente creados ex novo. Esto explica en
parte el fracaso de los proyectos iniciales de nacionalizar la
moneda y la banca. Ganar la confianza de un comercio des-
credo por anteriores fracasos, cuyas prcticas seguan incor-
porando como premisa una total anarqua monetaria; supe-
rar las resistencias de los comerciantes y hacendados porte-
os, que no consentan en perder el frreo control que ejer-
can sobre el Banco de la Provincia de Buenos Aires, princi-
pal instrumento monetario y crediticio del pas; tales algu-
nos de los desafos que recin pudieron vencerse dos dcadas
ms tarde.8 Otras veces, en cambio, la provincia cedera
prestamente la iniciativa, como en el caso de los esfuerzos
por extender la frontera con el indio. Luego de Pavn fue el
ejrcito nacional el que asumi esa responsabilidad, y aun-
que la Guardia Nacional de las provincias especialmente
la de Buenos Airescolabor en este esfuerzo, fue la nacin
la que llev adelante la campaa y suministr el grueso de
los recursos.
Pero conquistar el orden tambin supona para el gobier-
no nacional apropiarse de ciertos instrumentos de regula-
cin social hasta entonces impuestos por la tradicin, lega-
dos por la colonia o asumidos por instituciones como la Igle-
sia. Su centralizacin en el Estado permitira aumentar el
grado de previsibilidad en las transacciones, uniformar cier-
tas prcticas, acabar con la improvisacin, crear nuevas
pautas de interaccin social. A diferencia de la apropiacin
de reas funcionales bajo control provincial, no haba en es-
tos casos una clara lgica de sustitucin. La variedad de m-
bitos operativos en los que el gobierno nacional comenz a
reclamar jurisdiccin sealan ms bien un alerta pragmatis-
ta del liberalismo que inspiraba su accin en otros terrenos.
Este avance sobre la sociedad civil tuvo probablemente su
ms importante manifestacin en la tarea de codificacin de
fondo.
Las heterogneas disposiciones, costumbres, institucio-
nes y prcticas socialmente aceptadas, que desde la colonia
y a travs de la catica etapa de vida independiente del pas
haban conformado un cuerpo jurdico amorfo e inconsisten-
te, fueron lentamente sustituidos por modernos cdigos. Ins-
pirados en la tradicin jurdica europea, pero adecundose a
la idiosincrasia de la sociedad argentina y a los requerimien-
tos que el nuevo orden impona, estos cdigos anticiparon y
regularon minuciosamente los ms diversos aspectos de la
vida civil y la actividad econmica. 9
A veces, la apropiacin funcional implic la invasin de
fueros ancestrales. Por ejemplo, cuando aos ms tarde el
Estado tom a su cargo el registro de las personas, la celebra-
cin del matrimonio civil o la administracin de cementerios,
funciones tradicionalmente asumidas por la Iglesia. 19 Otras
veces, supuso la incursin en ciertos campos combinando su
accin con la de los gobiernos provinciales y la de los particu-
lares. El ejemplo que mejor ilustra esta modalidad es la edu-
cacin, rea en la que el gobierno nacional tendra una cre-
ciente participacin y se reservara prerrogativas de superin-
tendencia y legislacin general. El caso de los ferrocarriles
tambin representa un tpico campo de incursin compartida
con las provincias y el sector privado incluso bajo la forma
de joint ventures. Mencionemos, adems, las reas de colo-
nizacin, negocios bancarios y construccin de obras pbli-
cas, como otros tantos ejemplos de esta modalidad. A menu-
do el gobierno nacional utiliz la frmula de concesin con
o sin garantapara la ejecucin de las obras o la prestacin
de los servicios, contribuyendo a la formacin de una clase
social de contratistas y socios del Estado frecuentemente im-
plantada adems en otros sectores de la produccin y la in-
termediacin.11
Finalmente, el mismo desarrollo de las actividades pro-
ductivas, la mayor complejidad de las relaciones sociales, el
mo, muchas veces reido con la filosofa antiintervencionis-
e an o ecno ogico, en re o ros ac ores, eron
102LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
on ar
e inme lato a e ensa de la lne d frontera con
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO 107
106 LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
el indio, al tiempo que acuda a sofocar los numerosos levan-
tamientos producidos en el interior luego del triunfo de las
fuerzas porteas. 13 Por esta misma razn, sus dimensiones
debieron modificarse reiteradamente para adecuarse a las
alternativas, en gran medida imprevisibles, de la institucio-
nalizacin del poder estata1. 14 La falta de una ley de cons-
cripcin obligatoria problema arrastrado prcticamente
desde las guerras de la independenciaobligaba al gobier-
no nacional a destinar al servicio activo a guardias naciona-
les indisciplinados, faltos de instruccin y desprovistos del
aplomo y la profesionalidad del soldado de lnea. El gobierno
tambin debi afrontar el problema de la homogeneizacin
de los cuadros militares, ya que: 1) no se contaba con una
fuerza integrada con el aporte de todas las provincias; y 2)
no exista una adecuada distribucin jerrquica entre los di-
versos rangos.15
La creacin de un ejrcito nacional no elimin automti-
camente a las guardias nacionales mantenidas por las pro-
vincias. El gobierno nacional no contaba por entonces con po-
der suficiente para avasallar este caro atributo de la autono-
ma provincial. Adems, la capacidad de convocatoria militar
continuaba en manos de los gobiernos locales, por lo cual de-
penda de su aporte para integrar una fuerza nacional. Esta
capacidad local tambin explica la relativa facilidad con que
los caudillos provinciales organizaron ejrcitos e intentaron
recurrentemente alzarse contra la autoridad nacional. 18
Durante ms de una dcada, que abarc prcticamente
las presidencias de Mitre y Sarmiento, el gobierno nacional
debi enfrentar rebeliones interiores, sostenidas muchas ve-
ces por poderosas fuerzas militares de las provincias. En ge-
neral, estas rebeliones estuvieron inspiradas por una moti-
vacin comn: la defensa de las autonomas provinciales,
amenazadas por la creciente centralizacin del poder en un
Estado nacional que, a los ojos del interior, encarnaba el pro-
yecto hegemnico de Buenos Aires. Un poder capaz no sola-
mente de reprimir insurrecciones sino tambin de desplegar
una serie de actividades "preventivas", dirigidas a imponer
o restituir un "orden" compatible con un esquema de domi-
nacin en el que la autoridad nacional resultara afianzada.
Ya en su primer mensaje al Congreso, Mitre exaltaba el
herosmo de las provincias guiadas por Buenos Airesen
su lucha "contra la barbarie, el despotismo y la montonera".
Controlada la situacin en las provincias litorales y liquida-
das las resistencias en Cuyo, La Rioja y Catamarca por las
fuerzas de Buenos Aires 17 la organizacin del ejrcito nacio-
nal se plante en trminos de una disminucin de los efecti-
vos movilizados en la campaa militar y una concentracin
de
esfuerzos en custodiar las fronteras, especialmente las
"internas", peligrosamente acechadas y violadas por incur-
siones indgenas.
La presidencia de Mitre fue un perodo de dura prueba
para el nuevo ejrcito nacional. Cuando recin empezaba la
organizacin de sus cuadros, debi enfrentar compromisos
blicos que constituan una formidable experiencia iniciti-
ca. Slo entre 1862y 1868 se produjeron segn Nicasio
Oroo107 revoluciones y 90 combates en los que murieron
4728 personas. 18 "No se os ocultan las dificultades con que
ha debido luchar el Gobierno para poner al Ejrcito en pie de
guerra", expresaba el vicepresidente Marcos Paz dirigindo-
se en 1866 al Congreso: "cuando ninguna preparacin exis-
ta y era necesario crearlo todo con la premura exigida por
las circunstancias. Armar y equipar un ejrcito de 25 .000
hombres, proveer a su subsistencia y a sus comodidades...
era una obra que a ms de ser sobremanera costosa para el
tesoro, requera toda la actividad, la energa y el celo de la
administracin". El simultneo o sucesivo empleo de efecti-
vos en la frontera externa, en las provincias o en la frontera
interior,19 exigi el despliegue de una creciente capacidad
operativa, rapidez en la toma de decisiones y cuantiosos re-
cursos.20 Ello se evidenci en el nmero de acciones milita-
res, en la cantidad de tropas movilizadas y en el volumen de
gastos realizados.
La intercambiabilidad de las fuerzas (v.g. ejrcito de lnea
o guardias nacionales) y de los destinos militares se convir-
ti en un hecho cotidiano, sobre todo a partir de la declara-
cin de guerra al Paraguay.21 Ello determin que, aun en
medio de intensas polmicas, el Estado nacional continuara
apelando a contingentes de guardias nacionales recluta-
108 LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO 109
dos por las provinciaspara cubrir los servicios de frontera
con el indio. Paralelamente, intentara sin mucho xito una
suerte de conscripcin obligatoria, al solicitar a los gobiernos
de provincia contingentes de reclutas para remontar los
cuerpos de lnea.22 Posteriormente, por ley del 21 de setiem-
bre de 1872, dispondra innovaciones en el sistema de reclu-
tamiento que, en lneas generales, se ajustaran al mismo
principio aunque como en el caso anterior, tampoco tendran
vigencia efectiva.
Hasta 1876 la Guardia Nacional sirvi como hemos vis-
tode importante refuerzo del ejrcito regular, ante contin-
gencias que colocaban a ste en situacin precaria. Al cons-
tituirse prcticamente en una institucin permanente, su
existencia posibilit y aceler la capacidad de penetracin
del Estado nacional en todo el mbito territorial. Cuando en
1866 el vicepresidente Marcos Paz indicaba que todas las
provincias se hallaban "representadas" en el ejrcito nacio-
nal, pona de manifiesto dos circunstancias: 1) que el Estado
nacional haba conseguido ganar o imponer el apoyo de las
provincias, pero 2) que an no haba podido establecer una
fuerza diferenciada de su origen provincial y continuaba de-
pendiendo del apoyo de los gobiernos locales para el mante-
nimiento del aparato represivo nacional. Por eso, cuando
culminaba la presidencia de Sarmiento, el servicio de fronte-
ras continuaba llevndose a cabo con tropas regulares y
guardias nacionales.23
Antes de desaparecer, la Guardia Nacional continuara
siendo movilizada, no slo para custodiar las fronteras inte-
riores sino adems para sofocar nuevas rebeliones. A los rei-
terados levantamientos de Lpez Jordn en Entre Ros suce-
di la insurreccin de Mitre, luego de las controvertidas elec-
ciones presidenciales que llevaron al poder a Avellaneda. Es-
te ltimo episodio militar exigi convocar a 60.000 hombres,
que se movilizaron sobre una extensa regin del territorio
nacional, librando batallas decisivas en las provincias de
Buenos Aires y Crdoba. Un ltimo y definitivo enfrenta -
miento, en 1880, cerrara un ciclo histrico de siete dcadas
de guerra civil: la insurreccin del gobierno de Buenos Aires
contra las autoridades nacionales, que origin una nueva e
importante movilizacin. Pero para entonces el ejrcito na-
cional haba adquirido un perfil institucional diferente.
Ya no era la fuerza amorfa e indisciplinada de los primeros
aos de la organizacin nacional. Desde 1876, al decretarse el
licenciamiento de la Guardia Nacional, haba asumido la ex-
clusiva responsabilidad de la actividad militar, formando sus
cuadros con tropas enganchadas voluntariamente. Su prota-
gnica actuacin en los hechos decisivos que eslabonaban el
nuevo orden haba favorecido su profesionalismo e institucio-
nalizacin. Durante 18 aos las fuerzas armadas nacionales
haban salido airosas de sus diversos compromisos militares,
ganando en capacidad organizativa y operativa. Su estricta
subordinacin al poder civil, destacada por Sarmiento y Ave-
llaneda,24 acentuaron su espritu de cuerpo evitando la divi-
sin interna y el fraccionamiento partidario. Ya no tenan ca-
bida en sus filas (o se iban extinguiendo) los enganchados in-
voluntarios, los mercenarios extranjeros o los "destinados"
por crmenes. La prspera situacin econmica del pas du-
rante el gobierno de Sarmiento haba permitido normalizar el
aprovisionamiento, vestuario, armamento y puesta al da de
los sueldos.25 Nuevos institutos militares apoyaban la forma-
cin y perfeccionamiento de los cuadros.26 Y el avance tecno-
lgico sobre todo el acceso al ferrocarril, al telgrafo y al
nuevo armamento adquirido en la dcada del 70multipli-
caba la capacidad ofensiva del poder militar nacional.27
Toc a Avellaneda heredar el comando de una fuerza cons-
tituida en pivote de la penetracin estatal y control coactivo
`del territorio nacional. Una fuerza institucionalizada en la
lucha, en la renovada experimentacin organizativa, en la
presencia de sus efectivos en apartadas guarniciones y en
mltiples escenarios de combate. Una fuerza que haba con-
eguido deshacer la Unin del Norte, prevenir los intentos se-
sionistas de Corrientes, reprimir las rebeliones entrerria-
, los levantamientos de Cuyo, las montoneras riojanas, las
sistencias y conspiraciones cordobesas o santafecinas. Una
erza, en fin, que Avellaneda concentrara en la "solucin fi-
del problema indgena, lo cual equivala a ganar el defi-
tivo control de extensos territorios y su incorporacin al sis-
uctivo. o o esto supona mantener e rilve-He ac-
110 LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
tividad y la presencia institucional del aparato militar e
n
gran parte del territorio nacional, no slo porque la Campa-
a del Desierto28 se extenda a diversas regiones del pas, si-
no tambin porque el afianzamiento del control estatal sobre
las situaciones provinciales exiga formar y distribuir cuer-
pos de ejrcitos en diversos puntos estratgicos, desde los
cuales pudiera ejercerse una eficaz accin preventiva y repre-
siva. Ello explica que durante la presidencia de Avellaneda el
presupuesto militar haya mantenido, aproximadamente, el
nivel de las dos presidencias anteriores y da crdito a las cr-
ticas por entonces dirigidas al ministro de Guerra Alsina, en
el sentido de que habra malgastado los escasos recursos del
presupuesto nacional en militarizar el pas. 29
Como veremos enseguida, el pretendido apoliticismo de
las fuerzas armadas y su estratgica distribucin y empleo
significaron un invalorable recurso poltico. Sera precisa-
mente la conciencia de este nuevo poder del Estado, la tar-
da comprobacin de que con el auxilio de esa fuerza militar
el gobierno nacional haba diferenciado su base social de
apoyo de la poderosa burguesa portea lo que lanzara a
Buenos Aires a intentar detener el avance del vstago cuyo
desarrollo siempre crey controlar. Entonces ya sera tarde.
Si el relato de los hechos fuera insuficiente, algunas cifras
pueden servir para completar la caracterizacin del aparato
represivo del Estado nacional y destacar su peso en esta eta-
pa de penetracin institucional. Entre 1864 y 1879, el total
del personal civil y militar empleado por el Estado se man-
tuvo entre 12.000 y 13.000 personas. En ambos aos, slo el
personal de tropa constituy aproximadamente el 5 0%del
tota1.39
Y en los momentos de crisis, en que una rebelin o la
intensificacin de las operaciones militares requera el re-
clutamiento de nuevos efectivos, el total de tropas moviliza-
das poda alcanzar a varias decenas de miles.
Los gastos del gobierno nacional destinados al Ministerio de
Guerra y Marina insumieron, hasta 1880, la porcin ms sig-
nificativa del presupuesto. Si se excluyen los servicios de la
deuda pblica, en gran parte afectados a la obtencin de recur-
sos para sostener el aparato militar, el presupuesto blico su-
per casi siempre la mitad de los gastos totales del gobierno.
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO 111
En 1863, las sumas destinadas a cubrir los servicios de la deu-
da pblica y el presupuesto militar representaron las dos ter-
ceras partes de las ejecuciones totales. 31 La guerra de la Triple
Alianza consolid aun ms esta estructura presupuestaria, al
elevar tanto la significacin de las asignaciones a Guerra y
Marina (que oscilaron entre el 5 5 %y el 65 %del gasto total del
gobierno nacional) como el pago de la deuda pblica. Tal como
se desprende de los cuadros 1, 2y 3, estos dos rubros absorbie-
ron prcticamente la totalidad de los incrementos producidos
en las rentas, que entre 1863 y 1868 fueron de casi 100%.
El grado de exigencia que planteaba al Estado nacional la
actividad del aparato represivo, puede tambin constatarse
y hasta cierto punto medirsea travs de la comparacin
de los gastos presupuestados con los ejecutados. En el cua-
dro 4 y grfico I se han dispuesto ambas series para el Mi-
nisterio de Guerra y Marina. De su lectura surge que hasta
1880, el Estado no tena ninguna capacidad de prever el vo-
lumen de sus gastos militares, los que a menudo superaban
varias veces las cifras presupuestadas. En cambio, a medida
que se avanza en la dcada del 80, la discrepancia resulta
cada vez ms insignificante.
Las cifras precedentes ponen de manifiesto el abrumador
peso que tuvo el componente represivo en la configuracin ini-
cial del aparato estatal. Su contrapeso fue el incremento de los
recursos, sobre todo de los provenientes del uso del crdito. En
parte, su obtencin fue posible merced a un celoso cumpli-
miento de los servicios de la deuda pblica. A su vez, el flore-
cimiento de los negocios, al amparo de un "orden" que tenda
a desligar el mbito de la produccin y el comercio de la lucha
armada,32 provocaba un continuo aumento de las rentas esta-
tales.33 Este constante aumento, unido al hecho de que ahora
era el gobierno nacional el que monopolizaba la poderosa
aduana de Buenos Aires y, pese a sus penurias, cumpla es-
trictamente sus compromisos financieros, empez a despertar
el inters y la confianza del capital extranjero, vido en ese
entonces por hallar nuevas plazas para sus inversiones. De
este modo, se consigui activar un poderoso mecanismo de ab-
sorcin de recursos con el que pudieron satisfacerse las exi-
gencias del hipertrofiado aparato militar.34
C u a d r o 1
Ejecuciones presupuestarias del gobierno nacional*
(en pesos fuertes)
A O
1863
RELACIONES
JUSE EUIJO GUERRAY
INFERIOREXTERIORESHACIENDO* E INST. PiNI.mARNA... MARINATOTAL
962.5 08 43.05 9 3.35 3.962223.826 3.342.347 - 117.925 .102
1864913.349 70.25 5 2.812.948 280.15 1 2.983.228 - 7.119.931
1865 964.879 79.297 4.019.72335 3.971 7.099.276 - 12.5 17.146
1866 1.003.191 81.669 4.011.112335 .718 8.308.221 - 13.745 .911
18671 922.44377.95 1 3.412.834404.079 9.292.770 - 14.110.077
1868 2.380.911 83.106 3.296.637 488.019 10.444.733- 16.693.434
1869 1.767.5 5 8 93.619 4.312.267 723.321 8.05 6.666 - 14.95 3.431
187C 1.710.649 88.45 27.498.289 882.9749.25 9.602- 19.439.966
187 -2.217.836 94.078 9.184.5 421.036.15 7 8.033.617 - 21.166.230
187k2.480.299 97.029 16.027.640 1.087.421 6.770.398 - 26.483.930
187Z 4.192.885 99.128 14.423.6131.304.79411.004.05 1 - 31.025 .011
1814 5 .835 .137 128.306 13.005 .967 1.397.948 9.416.837 - 29.784.195
187. 7.240.207 172.5 149.413.5 25 1.5 60.499 10.181.116 - 28.5 67.861
18 6 3.4 7 9 .6 0 4 15 8 .6 0 2 9 .6 6 0 .9 5 9 1.4 7 4 .9 5 3 7 .37 8 .9 30 -2 2 .15 3.0 4 8
18 7 2 .14 9 .0 0 7 113.18 5 9 .0 2 1.19 8 1.2 8 8 .5 15 7 .35 3.0 5 5 -19 .9 2 4 .9 6 0
18 : 3.2 11.6 30 16 9 .8 9 5 10 .6 2 7 .9 5 0 1.119 .2 35 5 .112 .2 0 8 -2 0 .8 4 0 .9 18
18 ' 2 .37 1.5 6 6 12 6 .0 10 11.0 6 6 .19 5 1.336 .5 9 7 7 .6 2 2 .19 0 -2 2 .5 2 3.15 8
18 ; 1 3.844.331 128.3028.933.15 1 1.321.63211.428.678 1.263.201 26.919.305
181 6.216.386 296.420 10.292.107 1.440.7128.05 5 .701 2.079.836 28.381.15 2
18: 2 13.0 9 2 .0 0 7 2 9 8 .9 14 31.8 8 0 .7 7 8 3.10 2 .7 2 1 7 .6 2 7 .0 5 9 2 .0 0 5 .5 2 2 5 8 .0 0 7 .0 0 7
18 ; 3 16 .4 6 4 .8 6 1 34 5 .2 7 0 13.0 9 6 .8 8 1 3.8 6 2 .4 14 8 .118 .0 7 4 2 .9 4 3.8 7 7 4 4 .8 31.37 6
18 :4 2 0 .2 5 9 .5 7 0 4 0 2 .5 16 19 .7 7 4 .4 0 8 4 .6 7 1.9 6 8 7 .8 18 .9 2 9 3.5 12 .7 4 6 5 6 .4 4 0 .137
18 :5 2 0 .6 7 4 .6 6 5 4 6 4 .6 6 2 17 .7 4 4 .310 4 .9 0 2 .2 7 9 7 .7 34 .0 8 9 3.9 8 5 .6 5 4 5 0 .5 0 5 .6 5 9
18 .6 15 .9 0 2 .38 6 4 9 9 .6 7 5 2 0 .6 9 6 .9 8 2 5 .8 8 3.0 11 8 .331.7 7 8 3.14 4 .5 0 3 5 4 .39 4 .5 8 5
18 7 16 .30 5 .9 19 1.32 2 .5 8 4 2 9 .5 36 .9 9 2 6 .5 15 .4 2 1 8 .32 8 .10 3 3.132 .9 6 9 6 4 .6 9 3.0 2 8
18 8 2 7 .7 9 8 .9 2 1 3.0 4 1.7 9 3 2 4 .0 34 .4 7 5 8 .0 5 9 .8 2 1 8 .7 6 4 .15 5 4 .17 7 .9 15 7 5 .8 7 7 .6 8 1
18 9 5 0 .30 9 .4 4 8 3.2 4 6 .5 8 9 2 6 .7 5 4 .0 8 6 10 .16 1.0 0 9 9 .4 7 8 .0 5 0 7 .30 1.9 4 8 10 7 .2 5 1.130
18 0 4 2 .4 8 6 .8 8 5 2 .2 39 .5 36 2 6 .10 3.0 4 4 8 .5 7 5 .0 16 9 .6 9 7 .7 2 8 6 .2 6 1.0 4 9 5 .36 3.5 9 6
le: E l a b o r a d o s o b r e l a b a s e d e l a s M e m o r i a s d e l M i n i s t e r i o d e H a c i e n d a .
Il o s e j e c u c i o n e s o r d i n a r i o s y e x l m a r d i n o n o s d e r i v a d a s d e l e y e s e s p e c i a l e s y a c u e r d o s d e g o b i e r n o .
* * n c k r y e e l p a g o d e servicios de lo deudo pblco, cuya incidencia osalo entre un 5 0 y un 90%del total ejecutado.
* A partir de 1880 los gastos correspondientes o Molino se consignan por separado.
O
C
I
V
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S
S
1
2
1
:
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1111111b o l o i l i
IlLm Il m a l l 1111111111
C u a d r o 2
G o b i e r n o n a c i o n a l
E j e c u c i o n e s p r e s u p u e s t a r i a s ( 18 6 3-18 9 0 )
18636465 66 67 68 69 70 71 72731475 76 77 78 19 80 81 82838485 86 87 88 89 90
121 Deuda pblica.
Guerra ymarina.
Interior.
II Hacienda, Justicia, Culto e Instruccin Pblica.
114LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO 115
------P r ---
C u a d r o 3
R e n t a s o r d i n a r i a s d e l g o b i e r n o n a c i o n a l
P e r o d o 18 6 3-18 8 0 ( e n m i l e s d e p e s o s f u e r t e s )
Ario
1863
DERECHOS DE
TOTALIMPORTACIN
6.478,7 4.273,4
DERECHOS DE
EXPORTACIN
1.821,7
OTROS
383,6
1864 7.005 ,34.268,7 2.221,7 5 14,9
1865 8.295 ,1 5 .321,8 2.380,9 5 92,4
1866 9.5 68,6 6.686,1 2.164,3 718,2
1867 12.040,38.713,1 2.5 33,6 793,6
1868 12.496,1 9.660,5 2.281,4 5 5 4,2
1869 12.616,1 9.949,8 2.489,3 237,6
1870 14.833,9 12.092,1 1.860,1 , 8 8 1,7
18 7 1 12 .6 8 2 ,2 10 .17 6 ,1 1.5 8 2 ,3 9 2 3,8
18 12 18 .17 2 ,4 14 .4 6 4 ,9 2 .6 2 1,4 1.0 8 6 ,1
18 7 3 2 0 .2 17 ,2 16 .5 16 ,1 2 .4 8 8 ,5 1.2 12 ,0
18 7 4 16 .5 2 6 ,9 12 .5 12 ,9 2 .30 3,0 1.7 11,0
18 15
18 7 6
17 .2 0 6 ,7 12 .8 9 3,5
9 .5 7 7 ,7 13.5 8 3,6
2 .6 16 ,6
2 .5 9 1,8
1.6 9 6 ,6
1.4 14 ,1
18 17 14 .8 2 4 ,1 10 .8 4 3,4 2 .32 4 ,5 1.6 5 6 ,2
18 7 8 18 .4 5 1,9 12 .0 33,0 2 .2 9 9 ,6 4 .119 ,3
18 7 9
18 8 0
2 0 .9 6 1,9 12 .8 4 4 ,1
12 .0 5 5 ,8 19 .5 9 4 ,3
2 .8 8 7 ,4
3.5 2 0 ,4
5 .2 2 9 ,8
4 .0 18 ,1
F u en t e: Memorias del Ministerio de Hacienda, Repblica Argentina.
1-4
rn
O
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I
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3
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3
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N
9
1
3
C u a d ro 4
Gastos presupuestados, ejecuciones presupuestarias e ndice de imprevisin 1862
-1890
(en miles de pesos fuertes)
A O
18 6 2
P R E S U P U E S T A D O
1
5 2 6
IN T E R IO R
E J E C U T A D O
2
-
D IF E R E N C .
1-2 = 3
-
IN D IC E
Imre.
3:1.100=4
-
P R E S U P U E S T A D O
1
1.2 9 7
Gane Y M A R IN A
E J E C U T A D O
2
-
D IF IR E N G
1-2 = 3
-
IN D IC E
IM P U T E
3:1.100=4
-
P R E S U P U E S T A D O
1
-
M A R IN A
E J E C U T A D O
2
-
D IF E R E N C .
1.2=3
-
IN D IC E
IM P A R
3:1.10 0 = 4
-
18 6 3 - 9 2 - - - 3.34 2 - - - -
- -
18 6 4 1.10 6 9 7 3 + 133 + 1,2 3.315 2 .9 8 3 + 39 1 + 11,6 - - -
18 0 1.0 12 9 6 5 + 4 7 + 4 ,8 2 .7 34 7 .0 9 9 -4 .36 5 -15 9 ,6 - - - -
18 6 6 1.0 9 7 1.0 0 3 + 9 4 + 9 ,3 2 .7 33 8 .30 8 -5 .5 7 5 -2 0 3,4 - - - -
18 6 7 1.0 9 1 9 2 2 + 16 8 + 11,8 2 .8 13 9 .2 9 3 -6 .4 8 0 -2 30 ,3 - - - -
18 6 t 9 8 1 2 .38 1 -1.4 0 0 -7 0 ,1 3.10 4 10 .4 4 5 -7 .34 1 -2 36 ,5 - - - -
18 6 11 1.0 6 3 1.7 6 7 -10 5 -6 0 ,3 3.4 4 3 8 .0 5 7 -4 .6 13 -133,9 - - - -
187 1.405 1.711 -306 -21,8 3.728 9.260 -5 .5 35 - 14 8 ,3 - - - -
18 7 1.5 36 2 .2 18 -6 8 2 -4 4 ,4 4 .0 4 9 8 .0 33 -39 8 4 -9 8 ,4 - - - -
18 7 j 3.6 7 8 2 .4 8 0 + 119 8 + 32 ,5 4 .8 8 2 6 .7 7 0 -18 8 8 -38 ,6 - - - -
18 7 d 2 .30 7 4 .19 2 -1.8 8 5 -8 1,7 5 .7 4 1 11.0 0 4 -5 .2 6 3 -9 1,7 - - - -
18 4
,
2 . 4 8 4 5 .8 35 -3.35 1 -134 ,8 5 .7 32
,
9 .4 17 3.6 8 4 -6 4 ,3 - - - -
18 3.19 0 7 .2 4 0 -4 0 5 0 -12 6 ,9 5 .9 39 10 .18 1 -4 .2 4 2 -7 1,4 - - - -
18 7 , 2 .4 8 6 3.8 4 0 -9 9 4 -4 0 ,0 5 .6 4 9 7 .37 9 -1.7 2 9 -30 ,6 - - - -
18 7 1.8 7 7 2 .14 9 -2 7 2 -14 ,5 5 .0 16 7 .35 3 -2 .337 -4 6 ,6 - - - -
18 7 2 .0 5 6 3.2 12 -1.15 6 -5 6 ,2 5 .2 18 5 .7 12 -4 9 4 -9 ,4 - - - -
18 7 2 .0 15 2 .37 1 -35 7 -17 ,7 5 .110 7 .6 2 2 -2 .5 12 -4 9 ,1 - - - -
18 8 2 .5 8 3 3.8 4 4 -12 5 1 -4 8 ,4 4 .4 38 11.4 2 9 -6 .9 9 1 -15 7 ,5 - - - -
18 8 3.2 6 2 6 .2 16 -2 .9 5 4 -9 0 ,5 4 .6 4 3 8 .0 5 6 -34 12 -7 3,5 6 4 1 1.2 6 3 -6 2 2 -9 7 ,1
18 8 4 .8 8 6 13.0 9 2 -8 .2 0 6 -16 7 ,9 4 .8 4 1 7 .6 2 1 -2 .7 8 6 -5 7 ,5 8 4 5 2 .0 8 0 -1.2 35 -14 6 ,1
18 8 6 .38 0 16 .4 6 5 -10 .0 8 4 -15 8 ,0 5 .7 0 2 8 .118 -2 .4 16 -4 2 ,4 1.7 4 3 2 .0 0 6 -2 6 2 -15 ,0
18 8 6 .9 5 1 2 0 .2 5 9 -13.30 9 -19 1,4 6 .15 1 7 .8 19 -1.6 6 8 -2 7 ,1 2 .38 4 2 .9 4 4 -5 5 9 -2 3,9
18 8 10 .330 2 0 .6 7 5 -10 .34 4 -10 0 ,1 7 .4 35 7 .134 -2 9 9 -4 ,0 2 .5 4 9 3.5 13 -9 6 3 -37 ,1
18 8 8 .2 4 3 15 .9 0 2 -7 .6 5 9 -9 1,9 6 .9 38 8 .332 -39 3 -16 ,7 3.5 14 3.9 8 6 -4 7 2 -13,4
18 8 9 .8 7 8 16 .30 6 -6 .4 2 8 -6 5 ,0 8 .12 1 8 .32 8 -2 0 6 -2 ,5 2 .7 5 3 3.14 4 -38 0 13,8
18 8 12 .8 14 2 7 .7 9 9 -14 .9 7 6 -116 ,8 7 .10 0 8 .7 6 4 -16 6 4 -2 3,4 3.19 7 3.133 -6 4 -2 ,0
18 8 ' 15 .6 0 2 5 0 .30 9 -34 .7 0 7 -2 2 2 ,4 8 .311 9 .4 7 8 -1.16 7 -14 ,0 2 .16 9 4 .17 8 -1.4 0 9 -5 0 ,8
18 9 16 .2 31 4 2 .4 8 7 -2 6 .2 4 9 -16 1,6 9 .5 0 7 9 .6 9 7 -19 0 -2 ,0 2 .9 0 8 7 .30 2 -4 .39 3 -15 1,0
F u e t e: Elcborodn popo sobre lo base de datos de los Memela del Ministerio de hiendo.
L
A
C
O
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Q
U
I
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T
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A
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O
60
80
10 0
120
140
160
180
200
220
Grfico 1
Indices de imprevisibilidad presupuestaria
del Estado argentino*
Ministerio
del
Interior
1880 1890
Ministerio
de
Guerra yMarina
1870 1880 1890
40 _
2 0 _
(+ 1 1864
O
20 _
40
1870
*Diferencio egresos presup.() ejec x 10 0
Egresos presup.
80
100
120
118 LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO 119
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO 121
120 LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
PENETRACIN COOPTATIVA
Como he sealado, la penetracin cooptativa se refiere a
la captacin de apoyos entre los sectores dominantes locales
y gobiernos provinciales, a travs de alianzas y coaliciones
basadas en compromisos y prestaciones recprocas tendien-
tes a preservar y consolidar el sistema de dominacin im-
puesto en el orden nacional. La esencia de este mecanismo
remite a las reglas ms elementales del juego poltico: debi-
litar al adversario y reforzar las propias bases sociales de
apoyo. Sin embargo, su aparente simplicidad no debe ocultar
dos importantes consideraciones: 1) la estrecha relacin en-
tre cooptacin y otras formas de penetracin estatal, que en
experiencias histricas concretas se reforzaban o cancelaban
mutuamente; y 2) la variedad de tcticas y recursos puestos
en juego, cuyo examen puede iluminar algunos aspectos to-
dava no suficientemente aclarados del proceso de constitu-
cin de la dominacin estatal.
Para ser estrictos, ciertas formas de cooptacin ya haban
sido ensayadas por Buenos Aires durante los aos de virtual
secesin de la Confederacin Argentina. Hemos visto que ni
las clases dominantes porteas constituan un bloque homo-
gneo ni el interior se hallaba amalgamado sin fisuras con-
tra Buenos Aires. Luego de los sucesos del 11 de setiembre
de 185 2, origen del separatismo porteo, el gobierno de Bue-
nos Aires dict una ley autorizando al Poder Ejecutivo a
efectuar los gastos necesarios para el envo y desempeo de
una misin a las provincias del interior confiada al gene-
ral Jos Mara Paz"con el objeto de promover los intere-
ses comunes de todo gnero y de fortificar las relaciones re-
cprocas". Aunque el objetivo inmediato de la misin des-
baratar las tratativas de Urquiza de reunir un Congreso
Constituyenteresult un fracaso, la iniciativa marc el
comienzo de una serie de acciones destinadas a convertir a
Buenos Aires en el ncleo de la organizacin nacional. A par-
tir de entonces, el oro de su banco y los argumentos de sus
mejores hombres se convirtieron en el sutil complemento po-
ltico de la accin paralelamente desarrollada en el terreno
t eso
puclia_-afiztaar_IVlitre en 1869 queoltica
seguida despus de la batalla de Cepeda posibilit que el
Partido Liberal que diriga "se hiciera un poder nacional".
35
No en vano Buenos Aires haba observado durante casi una
dcada la experiencia de la Confederacin. Haba detectado
sus debilidades, conoca a fondo los pilares que sostenan
ese precario edificio y aquellos que podan desmoronarlo. Y
no haba desechado oportunidades para poner a prueba su
fortaleza.36
A pesar de que Urquiza impuso un estilo presidencial
fuerte, su poder efectivo radicaba en los recursos de la pro-
vincia federalizada (su natal Entre Ros) y en relaciones per-
sonales con caudillos locales, resabio de la tradicin rosista,
cuyo apoyo lejos de ser incondicional deba ser objeto de ne-
gociacin permanente. 37 Como fundamental factor de cohe-
sin poltica, Urquiza represent la continuidad de una prc-
tica de dominacin personalista que al no contar con el sus-
tento de una alianza poltica estable ni haber impuesto la es-
tructura formal de la constitucin, fue incapaz de oponer
una resistencia eficaz a la accin disolvente de Buenos Aires.
Su gobierno, as como el de su sucesor, Derqui, demostraron
la incapacidad de la Confederacin para subsistir sin la pro-
vincia portea. Para ser viable, el Estado nacional deba
contar con una clase social capaz de articular la economa a
nivel nacional y desequilibrar la correlacin de fuerzas pol-
ticas a nivel regional.38 Buenos Aires promovi toda posibili-
dad de disidencias entre Derqui y Urquiza, tratando de aliar-
se con el primero, a quien la tutela de Urquiza pesaba dema-
siado. Aunque fracas en este propsito, su accin no sera
ajena a la actitud asumida por Urquiza en Pavn. Por otra
parte, no descuid ocasin para socavar la adhesin de las
provincias al gobierno del Paran o para comprar la lealtad
de jefes u oficiales confederales. 39
Durante el interregno entre Pavn y la asuncin de Mitre
como presidente constitucional, Buenos Aires asumi de he-
cho el gobierno nacional. A partir de all, como ocurri des-
pus de la Revolucin de Mayo, como lo intentaron infruc-
tuosamente Rivadavia y Urquiza, el gobierno nacional debo
enfrentarse una vez ms al mismo dilema: diferenciarse de
811 Illatr aicionarins interesesasociados_
uerto;
pero a la vez, lograrlo sin convertirse en una mera
122LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO 123
excrecencia del autonomismo provincial. En el camino se eri-
ga la "idea federal" como formidable obstculo a las posibi-
lidades expansivas de un Estado nacional. Por ello, si bien la
accin desarrollada por el gobierno de Mitre fue racionaliza-
da en el discurso poltico como "ganar la adhesin de las pro-
vincias", su intencin ltima fue ms bien desplazarlas como
eje de articulacin de relaciones sociales y sustituirlas por
una instancia territorial y socialmente ms abarcativa.
Sin embargo, las provincias no podan ser ignoradas en su
fundamental papel constitutivo de uno de los poderes del Es-
tado. La constitucin de 185 3, que cre el mecanismo del Se-
nado, convirti a este rgano en "la verdadera llave maestra
del sistema poltico".40 Formado por 20 senadores del inte-
rior y ocho del Litoral (ms dos que corresponderan a la Ca-
pital Federal una vez instalada), con entera independencia
de futuras fluctuaciones de la poblacin, otorg al interior
mayora permanente, capaz de impedir con sus dos tercios la
sancin de cualquier ley. Por eso, ganar la "adhesin" provin-
cial implicaba la creacin de mecanismos que contrabalan-
cearan esa importante fuente de poder que haba quedado
formalmente reservada a las provincias, procurando un cre-
ciente control de sus situaciones locales. Los intentos en tal
sentido, que reflejaran adems la necesidad del Estado na-
cional de diferenciarse institucionalmente de las provincias,
provocaran bajo nuevas formas una reedicin del viejo con-
flicto entre federalismo y unitarismo. La reivindicacin de la
autonoma del Estado nacional presupona negar que la au-
toridad que investa emanaba de la soberana y autonoma
provinciales posicin ardorosamente defendida por Alsina
y Tejedor. Para Mitre, como de hecho para Sarmiento ms
tarde, su autoridad anteceda a la de las provincias y era
constitutiva de sta.41
La historia de esos aos estara matizada por innumera-
bles episodios en los que este principio no siempre sera res-
petado por las provincias, y gran parte de los conflictos sus-
citados entre stas y el gobierno nacional girara alrededor
de sus respectivas autonomas.42 El mbito jurisdiccional y
el poder decisorio de cada parte se pelearan palmo a palmo.
Y no slo a travs de una discusin terica, que desde ya fue
intensa, sino adems mediante la produccin de hechos que
pondran a prueba las fuerzas de cada contrincante. En ese
proceso se cristalizaran nuevas reglas del juego que acaba-
ran por redefinir las caractersticas del sistema poltico. La
autonoma y jurisdiccin funcional de las provincias se iran
desdibujando al ritmo de la mltiple accin penetradora del
Estado nacional.
Desde el punto de vista de la modalidad que aqu nos
preocupa, se trataba de incorporar a los sectores dominantes
del interior, no tanto como representantes de intereses regio-
nales o locales sino ms bien como componentes de un nue-
vo pacto de dominacin a nivel nacional. En medio de gobier-
nos locales recelosos y a menudo alzados, por un lado, y la
poderosa provincia portea no resignada a perder sus privi-
legios, por otro, el Estado nacional jug sus cartas a dos pun-
tas: a veces, usando la fuerza y los recursos de Buenos Aires
para someter a las provincias interiores; otras, valindose de
pactos y coaliciones con las burguesas provinciales, para
contrarrestar la influencia ejercida sobre el gobierno nacio-
nal por la burguesa portea.
Adems de la represin abierta, utilizada extensamente
sobre todo durante las presidencias de Mitre y Sarmiento, el
Estado fue afirmando sus bases sociales de apoyo a travs
del empleo relativamente discrecional de ciertos mecanis-
mos de cooptacin. Uno de ellos fue el otorgamiento de sub-
venciones a las provincias. Mientras en tiempos de la Confe-
deracin stas deban contribuir, magramente por cierto, al
sostenimiento del gobierno nacional, la situacin se invirti
a partir del gobierno de Mitre. Sobre todo durante los prime-
ros aos de su presidencia, en que el descalabro de las finan-
zas provinciales ocasionado por las guerras civiles demand
la contribucin del gobierno nacional para la atencin de los
gastos ms elementales.
Con el tiempo, sin embargo, la significacin de esos subsi-
dios tendi a decrecer. Su monto en las asignaciones presu-
puestarias se mantuvo prcticamente en el mismo nivel ab-
soluto durante casi tres dcadas. Ms an, disminuy du-
rante los gobiernos de Avellaneda y Roca y slo hacia el final
del gobierno de Jurez Celman recobr y super en algo su
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO 125 124LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
nivel anterior. Las cifras correspondientes se indican en el
cuadro 5 .
No obstante, los valores absolutos no son totalmente ade-
cuados como indicador de la importancia de estos subsidios,
ya que de acuerdo con los criterios de asignacin empleados,
los mismos tuvieron un peso diferencial segn las provincias
consideradas. En principio, se estableci una distincin en-
tre "auxilios" y "subsidios", es decir, entre contribuciones ex-
traordinarias motivadas por acontecimientos que amenaza-
ban la viabilidad financiera de una provincia y aportes ordi-
narios destinados a contribuir a su sostenimiento. En 1862
se adopt, como norma de alcance general, acordar a cada
provincia la suma de 1000 pesos fuertes mensuales, sin per-
juicio de "auxiliar" adicionalmente a algunas de ellas. Se se-
alaba explcitamente que las provincias que tenan mayor
poblacin, tambin obtenan generalmente mayores recur-
sos, por lo que resultaba equitativo fijar un subsidio unifor-
me.43 De aqu que el peso del subsidio en los presupuestos
provinciales resultara muy dispar. En 1871, la provincia de
San Luis reciba un subsidio del Gobierno Nacional de
26.660 pesos fuertes, equivalente a sus recursos totales pro-
pios (v.g. 26.691,68 pesos fuertes), en tanto que el subsidio a
La Rioja prcticamente doblaba la cifra de sus recursos
(45 .15 0 y 27.600 pesos fuertes respectivamente). Tambin en
provincias como Catamarca, Tucumn y Mendoza la propor-
cin era bastante significativa.
Por lo tanto, la sbita suspensin de las subvenciones a
provincias cuyas situaciones no eran favorables, o el refuer-
zo de partidas a aquellas otras en que los sectores dominan-
tes eran adictos al gobierno nacional, constitua un instru-
mento de accin poltica que, hbilmente manejado, permi-
ta consolidar las posiciones de sus aliados en el interior.44
Similares efectos produca la utilizacin de cargos pbli-
cos como mecanismo de cooptacin. La declinacin de las
economas del interior, acentuada con escasas excepciones a
partir de la organizacin nacional, convirti al empleo pbli-
co en un importante factor compensador, pero a la vez en un
precian inStrl T r n e n t n p a r a la captacin de apoyos
nacional. Romero destaca el uso del presupuesto nacional
7,--ir----
Cuadro 5
Subsidios del gobierno nacional a los provincias
Perodo 1863-1890 (en miles de pesos fueries)
A O
18 6 3
T O T A L
2 2 9 ,0
% D O D E C . P R E S U P .
2 ,8 9
18 6 4 2 14 ,8 3,0 2
18 6 5 2 15 ,9 1,7 2
18 6 6 110 ,3 1,2 4
18 6 7 15 3,5 1,0 9
18 6 8 14 8 ,7 0 ,8 9
18 6 9 2 2 8 ,0 1,5 2
18 7 0 2 2 0 ,0 1,13
18 7 1 2 16 ,7 1,0 2
18 7 2 2 2 0 ,0 0 ,8 3
18 7 3 2 2 5 ,0 0 ,7 3
18 7 4 2 2 1,2 0 ,7 4
18 15 2 2 5 ,0 0 ,19
18 7 6 15 4 ,2 0 ,7 0
18 7 7 5 2 ,5 0 ,2 6
18 7 8 5 2 ,5 0 ,2 5
18 19 5 2 ,5 0 ,2 3
18 8 0 5 2 ,5 0 ,2 0
18 8 1 5 2 ,5 0 ,18
18 8 2 5 2 ,5 0 ,0 9
18 8 3 9 7 ,2 0 ,2 2
18 8 4 9 7 ,0 0 ,17
18 8 5 5 7 ,0 0 ,10
18 8 6 5 7 ,0 0 ,10
18 8 7 5 7 ,0 0 ,0 9
18 8 8 34 0 ,2 0 ,4 5
18 8 9 318 ,6 0 ,30
18 9 0 15 4 ,9 0 ,16
F u en t e:
Memorias del Ministerio de Haciendo, Repblica Argentino.
126 LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
INTERIOREXTERIOR
II.
" . - : le 1 1 1 r
a enfrentamientos en el interior de las clases dominantes de
172LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO 173
Buenos Aires, una de cuyas manifestaciones fue la divisin
del partido liberal en sus fracciones "nacionalista" y "autono-
mista". Las relaciones del gobierno nacional con el de la pro-
vincia de Buenos Aires controlados respectivamente por
estas dos fraccionespas as de un deshonroso "concubina-
to"
112
a una inestable convivencia, para luego manifestarse
en un creciente distanciamiento a medida que las concesio-
nes y compensaciones efectuadas a las provincias por un Es-
tado que buscaba afirmar su propia personalidad institucio-
nal, fueron produciendo un reflujo del avance inicial y una
paulatina insercin en el Estado de las burguesas del inte-
rior. En este proceso, los sectores dominantes de Buenos Ai-
res comenzaron a tomar conciencia de que si bien la "delega-
cin" de algunas atribuciones provinciales constitua una
condicin necesaria para viabilizar su propia frmula polti-
ca, tambin implicaba una efectiva prdida de poder (v.g. el
directo control de las relaciones con el exterior y el interior
del pas). Ello dio lugar a conductas recelosas y agraviantes,
fuente de no pocos conflictos.113 La eleccin de Avellaneda y
el inmediato levantamiento de Mitre fueron la primera ma-
nifestacin elocuente de que se haba producido un cambio
de sentido en la relacin nacin-provincias, y la "cada de
Buenos Aires", en 1880, su ms dramtica expresin. Por eso
es posible afirmar que el Estado nacional interioriz en su
seno el conflicto que durante dcadas haba dividido a Bue-
nos Aires y el interior. Esta mediatizacin del conflicto con-
virti al Estado en una arena de negociacin y enfrenta-
miento, pero al mismo tiempo contribuy a constituirlo en
un actor diferenciado de las partes en pugna. Slo cuando es-
te "tercer personaje" entr en escena como dira J. lva-
rez, cuando el Estado pudo definir su propia personalidad
y convertirse en rbitro de la situacin nacional, fue posible
resolver el secular conflicto definitivamente.
Desde esta ptica, podra afirmarse que el gobierno de
Buenos Aires, y la burguesa portea, fueron quiz los lti-
mos en reconocer que el Estado haba desplazado definitiva-
mente a la provincia como centro de gravedad de la activi-
dad social. Esti) puede sonar paradjico si se tiene en cuen-
ta que fueron esa provincia y esa burguesa quienes gesta-
ron el nuevo Estado. Pero por esta misma razn, les result
ms difcil aceptar que su "retoo" haba cobrado entidad na-
cional e institucional, que sus bases sociales (y por ende, sus
intereses y orientaciones) se haban diversificado, y que ya
no constitua, como en un comienzo, una simple extensin en
el orden nacional de la dominacin que ejercan en el orden
provincial.
NOTAS
1 Las palabras pronunciadas en suprimer Mensaje como encarga-
do del Poder Ejecutivo tenan ese mismo significado: "En el instante en
que los poderes pblicos se disolvan y en que la manifestacin mate-
rial de la unidad argentina se borraba, por decirlo as, era necesario
pensar y decidir que ese eclipse era transitorio, y que esa disolucin
aparente era una verdadera labor de regeneracin de la que la Rep-
blica surgira en breve, fuerte, compacta y libre, reposando en las con-
quistas laboriosas de supasado, en la lisonjera realidad de supresen-
te y en las grandes promesas de suporvenir" (Mensaje, 1862).
2 La inadecuada caracterizacin de la clase dominante argentina ha
sido destacada en el artculo de Roberto Etchepareborda, "La estructu-
ra socio-poltica argentina y la generacin del ochenta", Latin A meri-
can Research Review, vol. XIII, N2 1, 1978. Entre los trabajos que in-
tentan cubrir parcialmente este vaco, se incluyen los de Tulio Halpe-
rin Donghi, Proyecto y construccin de una nacin (A rgentina 1846-
1880), Caracas, Biblioteca Ayacucho, 1980; Jorge Federico Sbato,
"Notas sobre la formacin de la clase dominante en la Argentina mo-
derna (1880-1914)", Buenos Aires, CISEA , 1979; Mara del Carmen
Angueira, "El proyecto confederal y la formacin del Estado nacional
argentino 185 2-1862", tesis de maestra Fundacin Bariloche, Segun-
do Curso de posgrado del Departamento de Ciencias Sociales, 1978; y
Waldo Ansaldi, "Notas sobre la formacin de la burguesa argentina,
1780-1880", trabajo presentado al VSimposio de Historia Econmica
de Amrica Latina, Lima, Per, 5 -8 de abril de 1978 (mimeo).
3 Halperin explica este desplazamiento sealando que el grupo mi-
trista "despeg" desde la pista formada por los intereses porteos pa-
ra intentar una estrategia de vuelo a nivel nacional. A pesar de suxi-
to inicial (Mitre logr la presidencia), sufuerza dependa estrictamen-
te del Estado en sus diversas manifestaciones (burocracia, ejrcito, go-
biernos provinciales), de modo que al carecer de races en el seno de la
sociedad, estaba fatalmente destinado a perder predicamento poltico
en cuanto desaparecieran las circunstancias que le dieron vida. Vase
Halperin (1980), op. cit.
4 En un mensaje al Congreso Mitre sealaba: "Despus de cincuen-
ta aos de lucha no interrumpida haba que organizar por la primera
174LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
vez la nacin Argentina en toda suintegridad (...) haba que crear en
cierto modo todos los recursos, regularizando la renta nacional total-
mente desquiciada, atendiendo desde luego a todas las exigencias de
una situacin normal, y al mismo tiempo (...) haba que organizar (...)
la fuerza pblica" (Mensaje, 1863).
5 Vase Hayde Gorostegui de Torres, A rgentina: la organizacin
nacional, Buenos Aires, Editorial Paids, 1972.
6 Al referirme ms abajo a la penetracin represiva del Estado, me
extendersobre el carcter de estos enfrentamientos.
7 Un mayor desarrollo de estos puntos puede hallarse en el captu-
lo IV
8 La anarqua monetaria se manifestaba en la circulacin de tres o
cuatro monedas diferentes en cada provincia. Una misma moneda va-
riaba hasta 25 %de una provincia a otra. En 1875 y 1879 se dictaron
leyes ordenadoras que resultaron frustradas en suaplicacin. Recin
en 1881 se logr ordenar el sistema monetario (ley 1130) y dos aos
despus se dispuso la conversin de la nueva moneda a la par. En
cuanto al sistema de bancos, tambin fueron reiterados los fracasos.
Un proyecto de bancos libres fue tempranamente frustrado por el mo-
nopolio de emisin ejercido por el Banco de la Provincia de Buenos Ai-
res. La primera Oficina de Cambio, creada en 1867, se estableci como
dependencia de este mismo banco. Recin en 1872se cre el Banco Na-
cional, con el aporte de capitales privados, y durante la dcada del 80
se fueron estableciendo otras instituciones oficiales y privadas. Cf. Ra-
fael Olarra Jimnez, Evolucin monetaria argentina, Buenos Aires,
Eudeba, 1968.
9 Como ocurriera en otras reas, la codificacin tambin recogi ini-
ciativas y proyectos del gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Co-
rrespondi al propio Urquiza como gobernador interino ante la re-
nuncia de Lpez y Planesdesignar una comisin para redactar los
cdigos civil, penal y comercial. En 185 8 la provincia puso en vigencia
el cdigo de comercio, redactado por Dalmacio Vlez Sarsfield y Eduar-
do Acevedo. Mitre lo adoptara en el orden nacional en 1862, y se man-
tendra vigente hasta 1889, fecha en que sera sustituido por el actual.
Tambin en 1862se encarg a Vlez Sarsfield la redaccin del cdigo
civil y en 1864, a Carlos Tejedor, el cdigo penal. El primero fue con-
cluido en 1869 y entr en vigencia en 1871. Recin en la dcada del 80
seran sancionados los cdigos penal y de minera, luego de varios aos
de revisin y discusin parlamentaria.
10 En la ciudad de Buenos Aires, la administracin de estas reas
quedara a cargo del gobierno municipal por delegacin del Estado na-
cional. La institucin del matrimonio civil recin tendra vigencia bajo
la presidencia de Jurez Celman, coincidiendo con el movimiento lai-
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO 175
tal organizado por Timoteo Gordillo (a la sazn Inspector de Postas y
Caminos), contaba como socios a Urquiza, del Carril y Virasoro, todos
ellos prominentes polticos y funcionarios en la misma poca. Tambin
Urquiza se asoci a Wheelwright, Thornton (ministro britnico en
Buenos Aires), Parish(vicecnsul), el gobierno nacional, el gobierno y
el Banco de la Provincia de Buenos Aires para la construccin del fe-
rrocarril Central Argentino. Para agregar un ejemplo ms, la sociedad
annima que dio origen en 1872al Banco Nacional fue constituida por
varios conocidos empresarios, polticos y gobernadores, suscribiendo
adems el gobierno nacional un importante porcentaje del capital.
12 Estos ejrcitos provinciales, como es sabido, tuvieron suorigen
en la desmovilizacin de tropas y la sublevacin de batallones de los
ejrcitos revolucionarios, coincidiendo con la culminacin de la guerra
de la independencia y el fracaso de los sucesivos proyectos de unidad
nacional. El caudillismo, la anarqua y el arraigo de la idea federal son
fenmenos ntimamente vinculados a la constitucin de estas fuerzas
locales.
13 La permanente movilizacin del ejrcito pronto se convertira en
un fundamental instrumento de penetracin y control territorial, so-
bre todo una vez que la experiencia de la larga y cruenta guerra con el
Paraguay le otorgara una mayor aptitud profesional.
14 Por ejemplo, el primer cuerpo de ejrcito, al mando de W. Paune-
ro, que interviniera en las operaciones contra Pealoza, caudillo de La
Rioja, fue disuelto un ao despus de organizado el ejrcito; pero a par-
tir de 1864, la guerra con el Paraguay exigi armar y equipar un ejr-
cito que lleg a contar con 25 .000 hombres. Lo mismo ocurri con la pe-
quea fuerza de marina. Reducida en un comienzo a slo tres buques
en pie de guerra (los dems fueron arrendados a particulares), pronto
debi redimensionarse con motivo del conflicto blico.
15 Sobre el primer aspecto, recin en 1866 se expresara oficialmen-
te que todas ls provincias se hallaban "representadas" en el ejrcito
nacional (con especial mencin de la eternamente rebelde provincia de
Corrientes), aun cuando ello no significaba todava una verdadera in-
tegracin. En cuanto a la distribucin jerrquica, se trataba como en
otros aspectosde una situacin de arrastre. El otorgamiento de gra-
dos militares durante la guerra contra Espaa y las disputas locales
produjo una hipertrofia en el escalafn de jefes y oficiales. En 1822se
intent "jubilar" (sin xito por falta de recursos) un "excedente" de 11
generales, 63 jefes y 180 oficiales. Tambin la Confederacin Argenti-
na leg al nuevo gobierno nacional un crecido nmero de personal mi-
litar que revistaba en posiciones aparentemente superiores a las que
indicaban sus reales mritos, situacin atribuida a "la prodigalidad de
la administracin caduca del Paran". Es as como en 1864el escala-
fn del personal con goce de sueldo inclua 25 generales y 60 coroneles _44:
11 Ya en tiempos de la Confederacin Argentina la empresa de
"Mensajeras Nacionales", servicio de diligencias bajo concesin esta-
(Alvarez, 1' 1 ). s razona e suponer, c aro es a, que a em s e a
car estos excesos, la "racionalizacin" de los cuadros tambin perse-
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