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Temas Pblicos



www.lyd.org ISSN 0717-1528

El pasado 18 de enero se conoci el texto
definitivo de dos importantes normas
largamente esperadas. Se trata de la norma de
emisin para centrales termoelctricas y la
norma de material particulado fino (PM2,5). La
dictacin de ambas constituye un notable
avance en materia medio ambiental, pese a que
quedan importantes desafos pendientes.

La Ley de Bases del Medio Ambiente tiene por
objeto materializar el derecho a vivir en un
ambiente libre de contaminacin; por ello, las
normas de calidad son las llamadas a
determinar los estndares que permiten lograr
este objetivo. Para garantizar este derecho, la
autoridad cuenta con herramientas tales como
la dictacin de normas primarias y secundarias
de calidad ambiental, lo que significa establecer lmites de concentracin
de contaminantes cuando stos constituyan un riesgo para la vida o la
salud de la poblacin, en el primer caso, y para la proteccin o
conservacin del medio ambiente o preservacin de la naturaleza, en el
segundo.

La norma de material particulado fino se inscribe precisamente en este
contexto. En efecto, la autoridad ha buscado con esta norma reducir la
concentracin de la fraccin fina del material particulado respirable (PM2,5)
con el fin de aminorar los perjuicios que ello genera en la salud de los
habitantes del pas.

Distinto, en cambio, es el caso de la norma de emisiones de las centrales
termoelctricas. Esta norma no establece estndares de calidad del aire,
sino que dicta la cantidad mxima permitida para ciertos contaminantes,
medida en el efluente de la fuente emisora, en este caso, las
termoelctricas.
Normas de Emisin para Termoelctricas
y Norma PM2,5: Un Paso Importante
N 1.002
28 de enero de 2011
Las medidas anunciadas conllevan
beneficios netos para la sociedad, por
cuanto la reduccin de contaminantes
tiene un impacto en la salud de la
poblacin y del ecosistema, aunque
an persisten situaciones importantes
de resolver. Entre ellas, es importante
evitar la postergacin del ingreso de
nuevas centrales termoelctricas que
podra provocar el desfase en la
aplicacin de la nueva normativa.
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La diferencia es relevante, puesto que en un caso (norma PM2,5) se busca
mejorar los estndares generales de calidad de aire; mientras en el otro
(norma de emisin) se establecen restricciones especficas a un sector,
independiente de la calidad de aire de su localizacin. Ello no slo importa
costos para los afectados (las plantas termoelctricas), sino que constituye
una herramienta menos costo eficiente que otras alternativas.

Norma de Emisin para Centrales Termoelctricas

La norma de emisin para centrales termoelctricas busca disminuir los
riesgos de efectos adversos sobre la salud de las personas y los
ecosistemas a travs de una reduccin de las emisiones de tres de los
principales contaminantes atmosfricos: el material particulado (PM), el
dixido de azufre (SO2) y el xido de nitrgeno (NOx). Las exigencias,
aunque diferenciadas, aplican para todas las termoelctricas, se trate de
plantas nuevas o existentes.

La necesidad de dictar dicha norma habra derivado del hecho que el
mercado chileno no incorpora mecanismos para maximizar la eficiencia de
las centrales generadoras. En efecto, la ausencia de exigencias para
mejorar la eficiencia o para repotenciar las termoelctricas permite la
existencia de centrales de bajo rendimiento, lo cual aumenta las emisiones
de contaminantes. Es as como el sector termoelctrico presenta una
participacin importante en las emisiones de PM (38%), SO2 (27%) y NOx
(34%) y mercurio (Hg, 59%) a nivel pas.

Las normas establecieron lmites mximos de emisiones para el PM, SO2
y NOx. Los niveles acordados fueron evaluados en base a un anlisis de
escenarios alternativos, escogiendo el que reportaba el mayor beneficio
neto para la sociedad. Lo anterior permiti establecer una norma de
emisin que fuera tcnica y econmicamente factible y socialmente
beneficiosa.

Se espera que la nueva normativa permita generar una importante
disminucin de los contaminantes mencionados, a lo que se suma una
reduccin cercana a 85% de metales como el mercurio, nquel y vanadio,
como co-beneficio de incorporar sistemas de control de los otros
contaminantes.

La norma de emisin para centrales termoelctricas establece tambin
plazos para cumplir con las exigencias, que difieren en funcin del tipo de
contaminante y la calidad del aire de la zona donde se localizan las
centrales. En el caso del PM, el plazo es de 2,5 aos en todo el pas,
mientras que para el SO2 y NOx ste es de 4 aos en zonas saturadas o
latentes y de 5 aos en zonas que no presentan esta condicin.

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Grfico N 1
EMISIONES DE PM, SO2, NOX Y HG

Fuente: Registro de Emisiones de Transferencia de Contaminantes (RETC 2007).


Grfico N 2
NORMAS DE EMISIN PARA CENTRALES TERMOELCTRICAS
CONCENTRACIN (MG/M3)

Fuente: Ministerio de Medio Ambiente.
38%
27%
34%
59%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
PM SO2 NOx Hg
Produccin Cemento Cal y
Yeso
Grupo Electrgeno
Otras
Calderas Vapor y Agua Caliente
Termoelctricas
Fundiciones
500
1000
1200
50
400
500
30
200 200
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
PM SO2 Nox
Existentes s/norma Existentes c/norma Nuevas
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La aprobacin de la norma constituye un hito para Chile, puesto que
anteriormente no existan normas de emisin de gases contaminantes para
centrales termoelctricas. Con la nueva norma se imponen exigencias con
estndares europeos. La autoridad ha manifestado que ello permitir
mejorar significativamente la calidad del aire en un nmero importante de
zonas.

No obstante los beneficios mencionados, la norma de emisiones de las
centrales termoelctricas tiene algunos aspectos cuestionables, como es el
haber establecido iguales exigencias para todas las centrales nuevas y
existentes, independiente de la localizacin de las mismas. Eso constituye
una medida que en algunos casos resulta excesiva, toda vez que no tiene
sentido imponer estndares tan exigentes para centrales que se ubiquen
en localidades donde el aire no presenta riesgos de contaminacin y/o que
estn alejados de los centros urbanos. No hay que olvidar que la ley de
medio ambiente busca garantizar el derecho a vivir en un ambiente libre de
contaminacin igual para todos, sin favorecer a unos por sobre otros.

En lnea con lo anterior, resulta necesario notar que los contaminantes que
se estn normando son de carcter local, de modo que slo afectan un
rea acotada en el entorno de la planta emisora. Vale decir, no se acumula
en el tiempo ni tiene efectos globales, como sucede con el CO
2
. De este
modo, resulta excesivo imponer iguales restricciones a centrales
localizadas en medio de un centro urbano y a otra que pudiera estar en
medio del desierto. Dado lo anterior, parece ms razonable haber optado
por imponer exigencias menos restrictivas de carcter general y dejar para
los casos individuales como aquellas plantas ubicadas en reas
saturadas o latentes, las restricciones particulares.

En cuanto a la determinacin de plazos, la situacin ms crtica podra
producirse con la instalacin de equipos anti contaminantes en las plantas
existentes, puesto que ser necesario coordinar adecuadamente las
respectivas paralizaciones para no comprometer el suministro elctrico.

Con todo, la nueva normativa modifica no slo las exigencias de las
nuevas centrales, sino que cambia las condiciones bajo las cuales operan
las termoelctricas hoy existentes, las que en numerosos casos pasan a
estar fuera de norma. Para evitar el incumplimiento, se les obliga a realizar
inversiones adicionales no contempladas en el momento en que se
evaluaron los respectivos proyectos. Tales mayores inversiones se han
estimado en torno a los US$ 1.000 millones
1
. En consecuencia, el cambio
normativo, que genera ganancias relevantes para la sociedad -ya que
reduce los contaminantes y genera beneficios para la salud de las
personas y el medio ambiente-, tambin involucra mayores costos de
inversin y operacin del sistema. Estos costos de transformacin debern
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ser financiados por las centrales, lo que con el tiempo tender a reflejarse
en mayores tarifas elctricas.

Hay una alternativa mejor? S. El establecer normas de emisin cumple
con el objetivo de reducir los contaminantes, pero no necesariamente
promueve el reemplazo de centrales antiguas por otras ms modernas.
Simplemente, le exige al sector termoelctrico financiar su transformacin,
siendo poco probable que alguna planta deje de operar. Mejor sera, en
cambio, generar un mercado de bonos de descontaminacin, donde
aquellas centrales antiguas que emiten ms puedan transar sus bonos y
alentar con ello la entrada de centrales con tecnologas ms limpias que
las reemplacen en su operacin. De este modo, se podran limitar las
emisiones totales, sin perjudicar a quienes han realizado inversiones
previas en funcin de un marco regulatorio vigente y alentando el
reemplazo del parque generador en base a tecnologas ms eficientes.

Norma de Material Particulado Fino (PM2,5)

La norma de PM2,5 busca mejorar la calidad del aire a travs de la
reduccin de un contaminante que produce los mayores impactos en la
salud. En efecto, el PM2,5 es mucho ms agresivo y peligroso para la
salud que la fraccin gruesa (PM2,5-PM10). Su reducido tamao la hace
completamente respirable, lo que repercute en el largo plazo en problemas
respiratorios y cardiovasculares. Dados estos efectos en la salud de la
poblacin, resultaba recomendable considerar la regulacin de este
contaminante
2
.

La normativa aprobada estableci normas anuales (20 ug/m3
3
) y diarias
(50 ug/m3) en niveles de estndar europeo, las que entraran en vigencia a
partir del 1 de enero del 2012. Lo anterior signific adelantar en 10 aos la
propuesta presentada en el anteproyecto de la norma primaria para
PM2,5
4
. Esta norma, tal como establece la ley, ser revisada cada 5 aos.

La propuesta se bas en un anlisis de costo-beneficio de la norma. Los
beneficios alcanzaran US$ 20.180 millones, asociados a la reduccin de
muertes prematuras, admisiones hospitalarias, visitas mdicas, ausentismo
laboral, etc. Los costos, en tanto, se calcularon en base a los costos de
reduccin de emisiones, con un valor estimado de US$ 4.580 millones.

La norma vigente estableca solamente lmites a la emisin anual y diaria
de material particulado grueso (PM10)
5
. La nueva norma introduce, por
tanto, una mayor exigencia para la fraccin ms txica de este
contaminante, lo que constituye una mejora en la focalizacin de la
medida.


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Grfico N 3
NORMAS DE MATERIAL PARTICULADO (UG/M3)

Fuente: Ministerio de Medio Ambiente.

Las normas propuestas en materia de PM2,5 son de estndares elevados,
ms an considerando que nuestra situacin inicial es de alta
contaminacin, lo que hace ms costosa su reduccin. En efecto, una
economa con menores niveles de contaminacin no enfrenta iguales
costos para cumplir con la regulacin, como en el caso de Chile. A eso se
suma que los criterios de calidad de aire aplicados tienen un estndar de
pases desarrollados, cuyos niveles de ingreso son muy superiores a los
nuestros, lo que de alguna manera podra significar una rentabilidad social
relativa distinta en un caso que en otro.

En trminos locales, los niveles de concentracin de PM2,5 son distintos a
lo largo del pas. El norte, por ejemplo, no debiera tener problemas en
cuanto a cumplir con los lmites de contaminacin de PM2,5, a diferencia
de lo que ocurre en el sur donde se encuentran las mayores
concentraciones de este contaminante. La dictacin de la norma de PM2,5
significar que se declararn zona saturada buena parte de este territorio,
lo que conllevar grandes esfuerzos en reduccin del contaminante
6
.

Ahora bien, lo cierto es que el sur ya est por sobre los lmites con la
norma del PM10, lo que se explica mayormente por la fraccin fina del
contaminante (PM2,5), resultado de la quema de lea y la actividad
agrcola. La solucin, por tanto, requiere de polticas especficas a la
situacin particular de la zona sur como es el uso masivo de lea lo que
debiera acelerar la adopcin de medidas de descontaminacin, tales como
el recambio de calefactores y la instalacin de centros de acopio de lea.

En este contexto, resulta nuevamente importante insistir en la necesidad
de avanzar en la discusin del proyecto de ley de bonos de
50
20
0
10
20
30
40
50
60
PM10 PM2,5
Norma Anual
150
50
0
20
40
60
80
100
120
140
160
PM10 PM2,5
Norma Diaria
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descontaminacin, lo que permitira no slo alcanzar las metas de
descontaminacin a un menor costo, sino que adems podra tener
importantes alcances pblico - privados. A modo de ejemplo, es posible
imaginar que las generadoras termoelctricas podran mitigar sus
emisiones de PM financiando el recambio de calefactores en los hogares
de la zona sur del pas.

Otro tema importante en relacin a la aplicacin de las normas de PM2,5
tiene que ver con las consecuencias que pudiera traer para la entrada de
nuevos proyectos termoelctricos. En particular, una central podra
ingresar al mercado con tecnologa de punta, cumpliendo con ello con la
nueva normativa de emisin de contaminantes. Sin embargo, es posible
que transcurrido el tiempo, los antecedentes de PM2,5 lleven a declarar el
rea donde se ha localizado como zona latente o saturada, situacin que
llevara a establecer planes de prevencin o descontaminacin, segn sea
el caso. Lo anterior significara que todos los actores del lugar deberan
reducir sus emisiones proporcionalmente, tal como lo establece la Ley.
Dados los altos costos que ello significara para la nueva central, que ya
habra invertido en una tecnologa de mayor eficiencia, podra resultar ms
conveniente postergar los proyectos, a la espera de que las respectivas
zonas sean declaradas latentes o saturadas. La escasez de nuevos
proyectos elctricos se vera, por tanto, an ms amenazada de no mediar
una normativa especfica que reconozca los esfuerzos tempranos
realizados por las centrales que ingresen cumpliendo la nueva normativa
durante el perodo previo a la recopilacin de antecedentes de PM2,5.

Conclusiones

Las normas recientemente firmadas por el Presidente de la Repblica
constituyen un paso importante que ha dado el pas en materia de calidad
del aire. La norma de materia particulado fino (PM2,5) adelant una meta
exigente y obligar a tomar medidas para descontaminar una zona
importante del pas. Igualmente, la norma de emisin para centrales
termoelctricas importa una obligacin sin precedentes para la reduccin
de contaminantes como el PM, SO2 y NOx, la cual deber ser financiada
por las centrales nuevas y existentes de generacin termoelctrica.

Las medidas anunciadas conllevan beneficios netos para la sociedad, por
cuanto la reduccin de contaminantes tiene un impacto en la salud de la
poblacin y del ecosistema, aunque an persisten situaciones relevantes
de resolver. Entre ellas, es importante evitar la postergacin del ingreso de
nuevas centrales termoelctricas que podra provocar el desfase en la
aplicacin de la nueva normativa.

Por su parte, an queda pendiente una de las tareas quizs ms relevante
para efectos de reducir la contaminacin al menor costo: avanzar en el
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proyecto de ley sobre bonos de descontaminacin. Este proyecto, que
ingres hace ms de siete aos al Congreso, sin lograr avance alguno
hasta la fecha, permitira establecer un sistema que incentive
econmicamente la reduccin de emisiones. Los costos de tal medida
seran adems financiados por todos los sectores que contribuyen a la
mayor contaminacin del pas.



1
Entrevista a Andrs Concha, presidente de SOFOFA, diario La Tercera, Seccin
Negocios, 23.01.2011. Pgina 6.
2
El PM10 comprende fracciones finas (PM2,5) y gruesas (PM2,5-PM10). El PM2,5
es generado por el hombre, principalmente a travs de los procesos de combustin. El
PM10, en tanto, se compone en un porcentaje importante (38%) de polvo natural y
background.
3
Microgramos por metro cbico.
4
El valor propuesto para la norma anual era de 10ug/m3 para el ao 2032, con
metas intermedias de 25 ug/m3 apara el 2012 y 20 ug/m3 para el 2022. Igualmente, la meta
diaria propuesta era de 63 ug/m3 para el 2012, 50 ug/m3 para el 2022 y 25 ug/m3 para el
2032.
5
De acuerdo a la norma de PM10, vigente a contar del 1 de enero del ao 2012, el
valor mximo permitido de concentracin diaria sera de 120 ug/m3, salvo que para
entonces haya entrado en vigencia una norma del PM2,5 (en cuyo caso el lmite se
mantiene en 150 ug/m3).
6
Lo anterior podra suceder una vez que se cuente con 3 aos de medicin en el
caso de la norma anual o un ao de medicin en el caso de la norma diaria, lo que permite
proceder a declarar las zonas como latentes o saturadas.