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A prescrio e sua interrupo na ao de

improbidade administrativa e ressarcimento


de danos ao errio (Artigo 23, da Lei n
8.42992!
" #e$ton %steves
Introduo
& presente traba$'o tem por escopo tecer breves considera(es
e)c$usivamente sobre a prescrio da Ao de *mprobidade Administrativa e
da Ao de +essarcimento ao %rrio, bem como comentar sobre a *nterrupo
do ,ra-o ,rescriciona$ nestas a(es.
.o obstante o avano /ue a $ei con'ecida por Lei do 01o$arin'o
2ranco3 trou)e 4 sociedade brasi$eira, dada a sua amp$itude vo$tada a retirar
do 5mbito da Administrao ,6b$ica no somente os agentes p6b$icos789 /ue
ten'am enri/uecido i$icitamente as custas da :uno p6b$ica, como tamb;m
a/ue$es /ue causaram ou ainda causam pre<u=-o ao errio eou vio$am os
princ=pios /ue regem a Administrao ,6b$ica, a Lei 8.42992 > Lei de
*mprobidade Administrativa, :oi a$vo de diversas cr=ticas pe$os estudiosos de
direito.
?ais cr=ticas ocorreram devido ao comp$e)o de normas de direito
civi$, administrativo, pena$, processua$ pena$ e processua$ civi$ em seu bo<o.
@entre as divergAncias doutrinrias e posteriormente <urisprudenciais oriundas
da Lei de *mprobidade, destacaremos as seguintes /uest(esB a! /ua$ o pra-o de
prescrio para propositura da Ao de *mprobidade AdministrativaC b! /ua$ o
pra-o de prescrio da Ao de +essarcimento de @anos ao %rrioC e c! em
/ue momento ocorre a *nterrupo eou Duspenso do ,ra-o ,rescriciona$C
%ste 'umi$de traba$'o pretende discutir e apresentar
posicionamento /uanto a estas /uest(es, abordando tamb;m a necessidade
e)istente em con:erir segurana 4s re$a(es <ur=dicas so$idi:icadas no tempo,
as /uais e)igem a :i)ao de marco prescriciona$ para o e)erc=cio do poder
punitivo do %stado /uanto a todos os atos de corrupo.
Conceito de Prescrio e momento da Interrupo e/ou
Suspenso do Prazo
.o tocante ao momento da interrupo eou suspenso do pra-o
prescriciona$, este ocorre, via de regra, com a citao v$ida, a /ua$ retroage a
data da propositura da ao. .o obstante essa regra, o ?ribuna$ de Eustia do
%stado do +io Frande do Du$ em determinada situao entendeu /ue a
propositura da ao no interrompe o pra-o prescriciona$ se o autor, no caso o
Ginist;rio ,6b$ico, no pede a noti:icao pr;via, criada pe$a medida
provisHria /ue a$terou o artigo 8I, JI, da Lei n 8.42992.729 ,ara os
desembargadores da/ue$e tribuna$, no ' direito de ao se o pedido de
noti:icao para a mani:estao por escrito prevista em $ei somente :oi
:ormu$ada apHs a prescrio739, entretanto, o G, recorreu.
.o recurso especia$ para o D?E, o G,+D a$egou /ue a ao :oi
a<ui-ada antes do :im do pra-o de cinco anos de prescrio, e /ue isso impede
o recon'ecimento do transcurso desse pra-o, < /ue os e:eitos da citao
retroagem 4 data da propositura da ao. A ,rimeira ?urma, por unanimidade,
concordou com o argumento do G, e deu provimento ao recurso especia$,
con:orme destacou o re$ator, Ginistro Krancisco Ka$co.749
1onsoante o acima e)posto, entendemos /ue este argumento est
tota$mente correto, pois a Lei 8.9L294 estabe$ece /ue a interrupo da
prescrio ; su<eita a dois momentos processuais distintosB o da propositura da
ao e da rea$i-ao da citao v$ida.
A Prescrio da Ao de Improbidade Administrativa
1onsoante o disposto no art. 23, incisos * e ** da Lei 8.42992, as
san(es ap$icveis aos agentes p6b$icos nos casos de enri/uecimento i$=cito no
e)erc=cio de mandato, cargo, emprego ou :uno na administrao p6b$ica
direta, indireta ou :undaciona$, tem como pra-o prescriciona$ de cinco anos
para a apurao das :a$tas :uncionais cometidas pe$os servidores p6b$icos,
sendo os pra-os espec=:icos para os casos do inciso ** do mesmo artigo.
?ais pra-os tAm por ob<eto as pretens(es do art. 889 do 112MM2,
ou se<a, demarcar um $imite de tempo para e)erc=cio do direito de ao pe$o
seu titu$ar sob pena de prec$usoN por ser uma e)ceo oposta ao e)erc=cio do
direito de ao, tem por escopo e)tinguiO$a, visando um interesse <ur=dicoO
socia$. %sse instituto :oi criado como medida de ordem p6b$ica para
proporcionar segurana 4s re$a(es <ur=dicas, /ue seriam comprometidas
diante da instabi$idade do :ato de se possibi$itar o e)erc=cio da ao por pra-o
indeterminado.7L9
Assim sendo, temos duas regras gerais em mat;ria de prescrio
da ao de improbidade administrativa. A primeira, ap$icve$ aos portadores
de mandato e$etivo, cargo em comisso ou :uno de con:iana, em /ue :icou
estabe$ecido pra-o prescriciona$ de ML (cinco! anos, considerandoOse termo a
quo do pra-o prescriciona$ a data de t;rmino do mandato, cargo ou :uno.
A segunda situao di- respeito aos empregados e servidores
p6b$icos, /ue :icam su<eitos aos mesmos pra-os prescricionais estabe$ecidos
no art. 842 da Lei 8.8829M, /uais se<amB ML (cinco! anos no caso de :a$ta
pun=ve$ com demissoN M2 (dois! anos no de suspensoN ou 88M (cento e
oitenta! dias no caso de advertAncia.7P9
A /uesto po$Amica, entretanto, di- respeito ao pra-o prescriciona$
de agente /ue e)erce mandato e$etivo e ; ree$eito, :icando por M8 (oito! anos
na gesto da m/uina p6b$ica. A controv;rsia nesse caso seriaB /ua$ o marco
inicia$ do pra-o prescriciona$ para a propositura de Ao de *mprobidade
Administrativa por corrupo praticada no primeiro mandatoC
& Duperior ?ribuna$ Eustia, < e)ternou seu entendimento em
recente <u$gado, argumentando /ue a reeleio, embora no prorrogue
simplesmente o mandato, importa em fator de continuidade da gesto
administrativa, estabilizao da estrutura estatal e previso de programas de
execuo duradoura. (...) responsabilidade do administrador perante o
titular da res publica por todos os atos praticados durante os oito anos de
administrao, independente da data de sua realizao.7I9
.o obstante essa deciso do D?E, in:e$i-mente o entendimento da
doutrina e <urisprudAncia ; minoritrio, entre os doutrinadores /ue apHiam
esse pensamento, esto os i$ustres %merson Farcia e +og;rio ,ac'eco A$ves,
789 em /ue entendem /ue no caso de e)erc=cio de (dois! mandatos
consecutivos, o termo inicia$ do pra-o prescriciona$ para propositura de ao
de improbidade /uanto ao primeiro mandato e$etivo ; contado do t;rmino do
segundo, entendimento esse /ue nos parece ser o mais correto, pois e)iste a
:aci$idade do contato do agente atrav;s da gesto p6b$ica, de :avorecerOse da
sua condio para a prtica da corrupo, onde a comp$e)idade de apurao ;
inegve$.
&utra situao e)tremamente controvertida e /ue tamb;m < :oi
decidida pe$o Duperior ?ribuna$ de Eustia ; a seguinteB em uma Ao de
*mprobidade Administrativa cumu$ada com pedido de +essarcimento de
@anos ao %rrio, estando prescrita a primeira, e)iste a possibi$idade de
prosseguir /uanto a segundaC
& pedido de ressarcimento de danos ao errio p6b$ico deve
prosseguir em ao civi$ p6b$ica, ainda /ue o pedido de condenao por
improbidade este<a prescrito, pois a prescrio da ao por improbidade no
impede an$ise do pedido de ressarcimento no mesmo processo, essa deciso
:oi reso$vida pe$a ,rimeira ?urma do D?E, no <u$gamento do recurso especia$
interposto pe$o Ginist;rio ,6b$ico Kedera$OG,K, /ue teve como re$ator o
Ginistro Lui- Ku).799
.o recurso, o G,K contestava deciso do ?ribuna$ +egiona$
Kedera$ da 8Q +egio O ?+K8 /ue <u$gou improcedente a continuidade da ao
civi$ p6b$ica para o ressarcimento de danos, devido ao recon'ecimento da
prescrio, na mesma ao, do pedido de condenao por improbidade. &
re$ator entendeu /ue a ao de ressarcimento deve ser proposta na via prHpria,
/ue no a da ao civi$ por ato de improbidade administrativa. & G,K
recorreu e o recurso :oi <u$gado procedente, para continuar a ao de
ressarcimento, deciso essa /ue ao nosso ver ; merecedora de ap$ausos.
A Prescrio da Ao de Ressarcimento de Danos ao Errio
,ara muitos <uristas o $egis$ador atua$ /uis ressa$var
e)pressamente no JL do art. 3I da 1K+88 a imprescritibi$idade do direito da
Administrao ,6b$ica ver reparado o dano causado ao seu patrimRnio
p6b$ico.
E a Lei 8.42992 estabe$eceu determinados pra-os prescricionais
ap$icveis 4s A(es de *mprobidade, mas /uedouOse inerte /uanto 4s a(es de
+essarcimento, as /uais, sendo dotadas de nature-a autRnoma, podem ser
a<ui-adas independentemente da/ue$as. ,or;m, diante da norma constante no
art. 23 da Lei 8.42992 /ue de:ine como cinco anos o pra-o prescriciona$ para
a apurao das :a$tas :uncionais cometidas pe$os servidores p6b$icos, surgiu a
d6vida se o re:erido pra-o atingiria tamb;m o direito ao ressarcimento pe$os
danos causados ao patrimRnio das entidades previstas no art. 8 da L*A.
.o obstante essa d6vida $evantada pe$os int;rpretes do direito,
sobrou para os tribunais decidirem 4 respeito do pra-o eis /ue ' /uem diga
/ue por no 'aver pra-o e)presso em $ei, ap$icaOse o art. 2ML do 112MM2,
outros di-em /ue ap$icaOse o disposto no art. 2MP do re:erido dip$oma e por
:im ' /uem diga /ue a ao ; imprescrit=ve$.
1omparti$'ando do posicionamento de /ue ap$icaOse o art. 2MP do
112MM2, est o precedente no Duperior ?ribuna$ de Eustia em /ue mesmo a
m=ngua de regu$amentao espec=:ica, di- /ue ap$icaOse 4s a(es de
ressarcimento o pra-o prescriciona$ estabe$ecido na $egis$ao civi$ O art. 2MP,
ao argumento de /ueB ! norma constante do art. "# da $ei n% &.'"(
regulamentou especificamente a primeira parte do ) *% do art. #+ da
,onstituio -ederal. . segunda parte, que diz respeito /s a0es de
ressarcimento ao er1rio, por carecer de regulamentao, aplica2se a
prescrio vinten1ria preceituada no ,3digo ,ivil (art. 4++ do ,, de
4(45).6[10]
Assim, para acabar com essa enorme divergAncia <urisprudencia$,
o Dupremo ?ribuna$ Kedera$ en:rentou o assunto e < mani:estou o
entendimento de /ue ; imprescrit=ve$ a ao de ressarcimento ao errio com
base no art. 3I, J L da 1K+88, denegando o Gandado de Degurana
impetrado por um estudante /ue cursava :acu$dade no e)terior e /ue no
retornou ao pa=s apHs o t;rmino da concesso da bo$sa, usu:ruindoOse de
din'eiro p6b$ico indevidamente.7889
.o mesmo sentido, o D?E e)ternou seu entendimento em recente
<u$gado, a$egando /ueB 78o que concerne / ao civil p9blica em que se
busca a condenao por dano ao er1rio e o respectivo ressarcimento, esta
,orte considera que tal pretenso : imprescrit;vel, com base no que disp0e o
artigo #+, ) *%, da ,onstituio da <ep9blica.6[12]
Kbio Gedina &sHrio, ao mani:estarOse /uanto 4 mat;ria, :oi :e$i-
ao /uestionar essa interpretao da imprescritibi$idade do ressarcimento de
danos. Acrescenta o autor /ue S; caso de /uestionar essa id;ia, pois a /uebra e
a vio$ao da segurana <ur=dica no ; um bom camin'o de combate 4s
prticas ne:astas ao patrimRnio p6b$ico. %ntendo /ue um amp$o e $argu=ssimo
pra-o prescriciona$ deveria ser criado para 4s 'ipHteses de $eso ao errio, mas
no se poderia aceitar a tota$ imprescritibi$idade, ao menos do ponto de vista
ideo$HgicoS.7839
Assim, argumentarOse, em :avor da imprescritibi$idade do
ressarcimento dos danos O a proteo ao errio e, em conse/TAncia, ao
interesse p6b$ico, no procede, tendo em vista /ue a prescrio, em princ=pio,
atinge a todas as pretens(es e a(es, /uer se trate de direitos pessoais ou reais,
privados ou p6b$icos.7849 1om e:eito, me :i$io ao posicionamento do autor
acima transcrito, pois a imprescritibi$idade :ere a pa- socia$ e a segurana
<ur=dica.
Concluso
%m :ace do e)posto, mi$itamos no sentido de /ue os agentes
p6b$icos =mprobos devem ser e)c$u=dos do /uadro da Administrao ,6b$ica,
devendo, ainda, reparar todo e /ua$/uer dano causado ao patrimRnio p6b$ico.
?amb;m conc$u=mos /ue, a prescrio das A(es de *mprobidade
Administrativa ; regida pe$o art. 23, da Lei 8.4299278L9 e art. 842, da Lei
8.8829M, con:orme o caso, bem como acredito :irmemente /ue a propositura
da ao interrompe o pra-o, mesmo ocorrendo 4 noti:icao posteriormente ao
pra-o prescriciona$.
%ntretanto, no somos a :avor da interpretao e)tensiva /ue se
vem atribuindo ao JL do art. 3I, da 1K+88, pois ta$ interpretao contraria o
princ=pio da segurana <ur=dica, podendo ser mais $esiva ao interesse p6b$ico
do /ue o prHprio dano materia$ decorrente do ato =mprobo, diante das
instabi$idades /ue podero ocorrer nas re:eridas re$a(es.
@esta :orma, entendemos, ao contrrio da maioria da doutrina e
<urisprudAncia, /ue re:eridas a(es civis de ressarcimento, prescrevem no
pra-o de de- anos, com base no artigo 2ML do 1Hdigo 1ivi$, pois a
1onstituio no se re:eriu e)pressamente sobre a imprescritibi$idade em seu
art. 3I JL, ao contrrio, do /ue :e- em outros dispositivos.78P9
BIBI!"RA#IA
ALU%D. +og;rio ,ac'eco. FA+1*A. %merson. =mprobidade
!dministrativa. +io de EaneiroB 2Q ed, Lumen Euris, 2MMP.
1VGA+A L%AL. AntRnio Lui-. @a prescrio e decadAncia. +io de
EaneiroB Korense, 89I8. p.82. apud ,AWWAFL*.* K. Garino. Lei de
*mprobidade Administrativa 1omentada. Do ,au$oB 2Q ed, At$as, 2MML.
@*.*W, Garia Xe$ena. ,urso de >ireito ,ivil ?rasileiro. Do ,au$oB
Daraiva, 8 vo$ume, p. 3LI.
G*+A.@A, ,ontes de. @ratado de >ireito Arivado. Atua$i-ado por
Ui$son +odrigues A$ves. Do ,au$o, 2ooYse$$er, 2MMM, tomo U*.
&DZ+*&, Kbio Gedina. >ireito !dministrativo Bancionador. Do ,au$o,
+evista dos ?ribunais, 2MMM.
2+AD*L. Duperior ?ribuna$ de Eustia. 'ttpB[[[.st<.gov.brD1&.
2+AD*L. Dupremo ?ribuna$ Kedera$.
'ttpB[[[.st:.<us.brporta$<urisprudenciapes/uisar <urisprudencia.asp
789 1umpre ressa$tar /ue a abrangAncia do conceito de agente p6b$ico
contida no artigo 2 da Lei de *mprobidade ; superior a constante no artigo
32I do 1Hdigo ,ena$.
729 %sse pargra:o determina /ue o <ui- mandar autuar a inicia$ e
ordenar a noti:icao do re/uerido, para o:erecer mani:estao por escrito
(...! dentro do pra-o de /uin-e dias.
739 1VGA+A L%AL. AntRnio Lui-. apud ,AWWAFL*.* K. Garino. Lei
de *mprobidade Administrativa 1omentada. Do ,au$oB At$as, 2MML. p. 224. !
prescrio como : sabido, : a perda da ao atribu;da a um direito, em razo
da negligCncia de seu titular, que deixou de exercit12lo durante certo tempo,
sem ocorrCncia nesse per;odo, de causa impeditiva, suspensiva ou
interruptiva do seu curso. a extino de uma ao aDuiz1vel, em virtude da
in:rcia de seu titular durante certo lapso de tempo, na ausCncia de causas
preclusivas de seu curso.
749 Duperior ?ribuna$ de Eustia. +esp P9LM84, E. em 2M8M2MML. $o
mesmo sentido% EDcl no REsp &''&('/SP) *+ em ',/,-/.,', e A/R/ no
REsp '.'-.,./0") *+ em './,1/.,''+
7L9 @*.*W, Garia Xe$ena. ,urso de >ireito ,ivil ?rasileiro. Do ,au$oB
Daraiva, 8 vo$ume, p. 3LI.
2(3 A ei -+''./&,) em seu art+ '1.) 4 .5) remete 6 lei penal nas
situa7es em 8ue as in9ra7es disciplinares constituam tamb:m condutas
tipi9icadas como crimes e no C;di/o Penal) a prescrio vem re/ulada no
art+ ',&+ A/R/ no A/ '<<'''(/PR) D*e '(/,</.,''+ Contra EDcl no REsp
&'1-=</RS) D*e ,-/,./.,''+
7I9 D?E O 2Q ?\+GA O +%D, 88MI833 O +%LA?&+ G*.. GA\+&
1AG,2%LL GA+]\%D O @E% 88M92MM9.
789 ALU%D. +og;rio ,ac'eco. FA+1*A. %merson. =mprobidade
!dministrativa. +io de EaneiroB Lumen Euris.
799 Duperior ?ribuna$ de Eustia, +esp 8M89492. &utros ,recedentesB D?KB
GD 2P.28MO@K, @Ee 8M8M2MM8N +%sp 8.MPI.LP8OAG, +e$. Gin. %$iana
1a$mon, <u$gado em MLM22MM9 e A/R/ no REsp ''<-=(1/0") D*e
,./,./.,''+
78M9 D?E, +%D, n 9PM92P GF, +e$. Gin. 1astro Geira, @E @ataB
88M32MM8.
7889 D?KN GD 2P.28MO9N @KN ?ribuna$ ,$enoN +e$. Gin. +icardo
Le[ando[sYiN Eu$g. M4M92MM8N @Ee 8M8M2MM8N ,g. 39.
7829 D?E O 2Q ?\+GA O +%D, 88MI833 O +e$. Gin. Gauro 1ampbe$$
Gar/ues, @Ee 88M92MM9. e ?amb;m +esp '..>&(=/SC) D*e '=/,(/.,''
7839 &DZ+*&, Kbio Gedina. >ireito !dministrativo Bancionador. Do
,au$o, +evista dos ?ribunais, 2MMM, p. 8M8.
7849 G*+A.@A, ,ontes de. @ratado de >ireito Arivado. Atua$i-ado por
Ui$son +odrigues A$ves. Do ,au$o, 2ooYse$$er, 2MMM, tomo U*, p.8P4.
78L9 1om e)ceo do Agente /ue e)erce (dois! mandatos e$etivos
seguidos, em /ue o pra-o comea a :$uir 4 partir do segundo.
78P9 ...constitui crime ina:ianve$ e imprescrit?velS (art. L, ^L**! e da
mesma :orma, a:irma /ue Sconstitui crime ina:ianve$ e imprescrit?vel@ a
ao de grupos armados contra a ordem constituciona$ e o %stado democrtico
(art. L, ^L*U!.