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452 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEORA Y EN LA PRCTICA

W O L L M A N , Hellmut (ed.), Evaluation in Public Sect.of


Cheltenham, Edward Elgar, 2003. -'
W RIGHT, Vincent y Jack HA Y W A RD , "Governing from
Policy Co-ordination in Six European Core Execu
R. A . W . RHO D ES, Transforming British GovernrnerCt
Changing Roles and Relationships, L ondres, Palgra\. 27-46.
L A S REFO RM A S QUE QUEREM O S
Y L A S REFO RM A S QUE TEN EM O S:
A N L ISIS D E PREFEREN CIA S CIUD A D A N A S
Y REFO RM A S A D M IN ISTRA TIVA S
EN A M RICA LA TIN A
GUIL L ERM O M . CEJUD O
IN TEO D UCCIN
L llstudio de las reformas administrativas se ha centrado
i'cionalmente en la vinculacin entre instituciones, pre-
i|ncias polticas y procesos de reforma. Esta literatura ha
fejado luz sobre cmo distintos arreglos institucionales y
jf anizacionales y diferentes estrategias polticas explican
fffayectoria y el contenido de las reformas al sector pblico,
imbargo, queda una pregunta no atendida, que se refiere
|p relacin que existe entre las preferencias ciudadanas
:re la administracin pblica y el tipo de reformas que
jlfgobiernos impulsan en sus administraciones. En otras
I fabras, sabemos muy poco acerca de si las reformas res-
cinden a las soluciones demandadas desde la ciudadana.
|como explican Bouckaert, Van de W alle y Kampen, tcla
fcesidad de una investigacin comprehensiva acerca de
^opinin de los ciudadanos con respecto a la administracin
fblica ha sido reconocida en varias ocasiones, pero esto no
f) generado una tradicin real de investigacin".1
1 Geert Bouckaert, Steven van de W alle y Jarl K. Kampen, "Potential
Comparativo Public O pinin Research in Public A dministration", In-
'jjrnational Review ofAdministrative Sciences, 71: 2, 2005, pp. 229-240.
[453]
454
NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEOEA Y EN LA PRCTICA
Esta laguna se explica por la visin instrumental t
se suelen estudiar los cambios en la administracin p-
Desde esta perspectiva, las reformas administratrf
entienden como una decisin de los gobernantes para
ms eficiente, ms competente o ms pequeo al sect
blico y, por medio de esas reformas, incidir en el dse
gubernamental para generar resultados que respoi
las expectativas ciudadanas. Sin embargo, adems <
dimensin instrumental, existe un componente susta
en la estructura y funcionamiento de las burocraci
blicas, que reflejan valores y preferencias en torno aj t
del Estado- en la economa, a la relacin entre gobiel
sociedad y la interaccin cotidiana entre los ciudac
y los funcionarios pblicos.
Desde esta segunda posicin, no basta con averig
las reformas administrativas responden efectivamente
intereses y estrategias polticas de los gobernantes,q
impulsan, sino que sera necesario conocer si dichas refoi
corresponden con las expectativas ciudadanas. Por eje
desde la visin instrumental podemos analizar una refoj
dirigida a reducir el papel del Estado en la economa^ ex
caria en funcin de las posiciones ideolgicas o partidij
de los gobernantes, como reaccin a restricciones impues
por un entorno financiero adverso, o como resultado c
interaccin entre actores polticos con intereses encjoi
dos. No obstante, esta explicacin nos dira muy poco,
si las decisiones sobre estas reformas corresponden co,3^
preferencias ciudadanas en torno al tipo de administracg
pblica deseable.
Esta segunda cuestin, sobre la concordancia entre _ ,
decisiones de reforma administrativa y las preferencias?eij\s en torno ala administracin, tampoco est resuelt^
por las investigaciones, cada vez ms frecuentes, acer- c
de las actitudes ciudadanas con respecto a los resultados de
la gestin (los estudios de satisfaccin de usuarios) o con al
LAS REFORMAS QUE QUEREMOS Y LAS REFORMAS QUE TENEMOS 455
ien en su conjunto (los estudios sobre legitimidad del
bierno o de la democracia).2 Ambas lneas de investigacin
sean ligar desempeo gubernamental con las reacciones de
3 , ciudadanos frente a dicho desempeo. Pero esta agenda
i .considera la distincin propuesta por Ernesto Carrillo
Manuel Tamayo, quienes distinguen entre dos tipos de
Igitimidad: "la legitimidad institucional que se deriva
3! ajuste del comportamiento de la administracin a un
stema de valores socialmente aceptado sobre cmo debe
sr la administracin en un Estado social y democrtico de
Derecho; y la legitimidad por rendimientos, que se obtiene
roduciendo polticas, bienes y servicios pblicos que res-
jfondan a criterios de evaluacin de lo pblico socialmente
jteeptados";3 En efecto, la Literatura mencionada se refiere
oclusivamente a esta segunda variante, la legitimidad
'rendimientos que, aunque vinculada con la legitimi-
iad institucional, es conceptual y empricamente distinta. La
pregunta pendiente se refiere a la legitimidad institucional
D, 'en trminos llanos, a la vinculacin entre el tipo de ad-
2 Vanse, por ejemplo, Elosa del Pino, "Qu esperan los ciudadanos
dergobierno?: Las expectativas sobre las polticas de bienestar en Espaa",
[Sistema: Revista de ciencias sociales, 172, 2003, pp. 55- 84; de la misma
utora, Los ciudadanos y el Estado: las actitudes de los espaoles hacia
lciSj administraciones y las polticas pblicas, Madrid, Instituto Nacional
Administracin Pblica, 2004; Gregg G. Van Ryzin, "Pieces of a Puzzle:
ig Government Performance, Citizen Satisfaction, and Trust", Public
formance and Management Review, 30: 4, 2007, pp. 521-535; y Geert
Bouckaert y Steven van de Walle, "Comparing Measures of Citizen Trust
and User Satisfaction as Indicators of 'Good Governance1: Difficulties
in Linking Trust and Satisfaction Indicators", International Review of
^Administrative Sciences, 69: 3, 2003, pp. 329- 344.
3 "La legitimidad de la administracin pblica: un enfoque de cultura
'Poltica", Foro Internacional, 170, 2002, p. 684. De hecho, los autores
'^validan empricamente esta distincin en su revisin de las actitudes
1 ciudadanas ante la administracin en Espaa, en donde encuentran
que, en efecto, se trata de dos dimensiones que, aunque relacionadas, son
distintas y separables (Ibid., p. 715).
456
NUEVAS TENDENCIAS *=N LA TEORA Y EN LA PRACTICA
mimstracin demandado por los ciudadanos y las refor
que los gobernantes impulsan.
Este trabajo es un primer esfuerzo por identificarle
las reformas administrativas, en Amrica Latina, en los
recientes, se relacionan con las soluciones demandada:
los ciudadanos. La investigacin tiene especial relev
porque se refiere a reformas que ocurren en un marco;del
biernos democrticos que, se esperara, deberan responc
a las preferencias de los electores en esta rea de polt
pblica. El argumento del texto es que, a pesar del ento
de democratizacin en el que estas reformas han tenido!
gar, hay una brecha significativa entre el tipo de reforrc
consideradas necesarias por los ciudadanos y las ejecutad
por los gobiernos. En efecto, con base en informacin recier
sobre preferencias ciudadanas en torno al papel del Esta;d
y respecto al tipo de reformas administrativas que se- < cpr
sideran urgentes, se hace un anlisis de correspondencii
entre dichas preferencias y el tipo de reformas impulsadas
recientemente en la regin y se muestra que los diagnstic
y las soluciones ideadas son distintos.
Para ello, a continuacin se presenta una discusin sobr
la relacin entre gobierno democrtico y reformas admi|
nistrativas, la cual es seguida por una comparacin entr
los datos de preferencias ciudadanas y algunos del tipo de
reformas seguidas por los gobiernos latinoamericanos en
los ltimos aos. Finalmente, se esbozan algunas posibles|
explicaciones que den cuenta de por qu existe esta brechan
entre preferencias ciudadanas y decisiones gubernamenta- -
les de reforma, y se cierra con una propuesta de agenda de
investigacin ampliada. ,
LAS REFORMAS EN UN MARCO DEMOCRTICO
Son distintas las reformas administrativas en un entorno
democrtico que en uno autoritario? La respuesta, obvia,
LAS REFORMAS QUE QUEREMOS Y LAS REFORMAS QUE TENEMOS 457
Le s (como ha explicado scar Oszlak en su trabajo
fgico sobre regmenes polticas y polticas pblicas).4 Lo
levante es identificar en qu son distintas y por qu lo
i, en trminos tanto del contenido como del proceso de las
'formas. Respecto al contenido,'las diferencias se explican
r 'la divergencia en los objetivos del rgimen. En efecto,
|jo regmenes autoritarios, el orden y la estabilidad son las
etas primordiales para la burocracia, puesto que reflejan la
|a del rgimen autoritario como guardin del orden pblico
igente de desarrollo social y econmico. Las administra-
fmes pblicas se estructuran de acuerdo con esa lgica y
'tn integradas por burcratas reclutados en funcin de
L afiliacin poltica y sus lealtades personales o de parti-
as reformas administrativas reflejan inevitablemente
ss prioridades. Por el contrario, sera de esperar que en
i,rgimen democrtico las reformas estn encaminadas
< e.onstruir una administracin pblica que responda a
|as;preferencias sociales, a los dictados del legislativo, y a las
ordenes de los polticos electos, y que, adems,, rinda cuentas
ate sus superiores polticos, ante los representantes electos
ltima instancia, ante los ciudadanos.5
fr- * En trminos del proceso, es claro que los gobiernos au-
ftoritarios enfrentaban menos restricciones en sus intentos
|de realizar reformas administrativas. Los gobiernos auto-
ritarios, si bien deben atender a los grupos que apoyan al
rgimen, tienen autonoma prcticamente irrestricta en sus
decisiones sobre la burocracia. Dada la ausencia de restric-
4 scar Oszlak, "Public Policies and Political Regim.es in Latn
[ America", International Social Science Journal, 38,1986, pp. 219-236.
6 M. Dubnick y B. Romzek, "Accountability", en J. Shafritz (ed.),
International Encydopozdia of Public Policy and Administration, Nueva
' York, Westview Press, 1998; Bernard Manin, Adam Przeworski y Susan C.
'Stokes, 'Introduction", en Democracy, Accountability, andRepresentation,
Nueva York, Cambridge University Press, 1999; James March y JohanP.
Olsen, Democratic Governance, Nueva York, Free Press, 1995.
456 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEOHA Y EN LA PRCTICA
ministracin demandado por los ciudadanos y las reformas
que los gobernantes impulsan.
Este trabajo es un primer esfuerzo por identificar cr
las reformas administrativas, en Amrica Latina, en los aos
recientes, se relacionan con las soluciones demandadas pos
los ciudadanos. La investigacin tiene especial relevancia
porque se refiere a reformas que ocurren en un marco de.go
biernos democrticos que, se esperara, deberan responde!
a las preferencias de los electores en esta rea de poltiq
pblica. El argumento del texto es que, a pesar del entrr
de democratizacin en el que estas reformas han tenido-!
gar, hay una brecha significativa entre el tipo de reform
consideradas necesarias por los ciudadanos y las ejecutada
por los gobiernos. En efecto, con base en informacin reciea|
sobre preferencias ciudadanas en torno al papel del Estad
y respecto al tipo de reformas administrativas que se
sideran urgentes, se hace un anlisis de correspondenc
entre dichas preferencias y el tipo de reformas impulsada!
recientemente en la regin y se muestra que los diagnos.ti.aq
y las soluciones ideadas son distintos.
Para ello, a continuacin se presenta una discusin sob|
la relacin entre gobierno democrtico y reformas adr
nistrativas, la cual es seguida por una comparacin
los datos de preferencias ciudadanas y algunos del tipo
reformas seguidas por los gobiernos latinoamericanos
los ltimos aos. Finalmente, se esbozan algunas p
explicaciones que den cuenta de por qu existe esta bree
entre preferencias ciudadanas y decisiones gubernament
les de reforma, y se cierra con una propuesta de agenda -c
investigacin ampliada.
LAS REFORMAS EN UN MARCO DEMOCRTICO
Son distintas las reformas administrativas en un entornj
democrtico que en uno autoritario? La respuesta, obvia
LAS REFORMAS QUE QUEREMOS Y LAS REFORMAS QUE TENEMOS 457
s (como ha explicado Osear Oszlak en su trabajo
ll'sico sobre regmenes polticas y polticas pblicas).4 Lo
fel'evante es identificar en qu son distintas y por qu lo
, en trminos tanto del contenido como del proceso de las
reformas. Respecto al contenido, las diferencias se explican
la divergencia en los objetivos del rgimen. En efecto,
ajo regmenes autoritarios, el orden y la estabilidad son las
ifcas primordiales para la burocracia, puesto que reflejan la
|lea del rgimen autoritario como guardin del orden pblico
|,agente de desarrollo social y econmico. Las administra-
|0nes pblicas se estructuran de acuerdo con esa lgica y
tan integradas por burcratas reclutados en funcin de
'afiliacin poltica y sus lealtades personales o de parti-
.vLas reformas administrativas reflejan inevitablemente
prioridades. Por el contrario, sera de esperar que en
.' rgimen democrtico las reformas estn encaminadas
|, construir una administracin pblica que responda a
as,preferencias sociales, a los dictados del legislativo, y a las
rdenes de los polticos electos, y que, adems, .rinda cuentas
ite sus superiores polticos, ante los representantes electos
en ltima instancia, ante los ciudadanos.5
En trminos del proceso, es claro que los gobiernos au-
pritarios enfrentaban menos restricciones en sus intentos
realizar reformas administrativas. Los gobiernos auto-
jltarios, si bien deben atender a los grupos que apoyan al
Bgimen, tienen autonoma prcticamente irrestricta en sus
scisiones sobre la burocracia. Dada la ausencia de restric-
Oscar Oszlak, "Public Policies and Political Regimes in Latn
Q,erica", International Social Science Journal, 38, 1986, pp. 219-236.
; M. Dubnick y B. Romzek, "Accountability", en J. Shafritz (ed.),
^ternational Encyclopcedia of Public Policy anddministration, Nueva
^ 'I&, Westview Press, 1998; BernardManin,AdamPrzeworskiySusaiiC.
potes, "Introduction", enDemocracy, Accountability, andRepresentation,
pevaYork, CambridgeUniversity Press, 1999; JamesMarchy JohanP.
en, Democratic Governance, Nueva York, Free Press, 1995.
458 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEORA Y EN LA PRCTICA LAS REFORMAS QUE QUEREMOS Y LAS REFORMAS QUE TENEMOS 459
ciones legales y la disponibilidad del uso de la fuerza
anular el disenso o la oposicin, los gobiernos autorita
gozan de amplios mrgenes de maniobra para cambia
reglas que regulan a sus burocracias, modificar las
turas o remover al personal.
En cambio, en un rgimen democrtico, si hay el inste
en cambiar las reglas del juego con las que opera laburoS
cia, se enfrentarn restricciones derivadas de la capacil
legal, poltica y administrativa para intentar la reforma^
efecto, a diferencia de los gobiernos autoritarios que no ti'e
como restriccin el imperio de la ley, uno de los fndame
del gobierno democrtico es el Estado de derecho, y elp
po de que se debe respetar la legislacin existente,
sea sta contraria a los intereses del gobierno en turnos
si la burocracia puede ampararse en leyes que protegenl
derechos, el gobierno no podr cambiarla automticame
Tambin debern conciliarse intereses polticos diversos:^
no son siempre propicios en una nueva democracia) y ha
uso de herramientas de negociacin, en lugar de la'fue
Finalmente, tendrn que hacer todo esto utilizando a las
ganizaciones, las estructuras y las personales dejada's i
lugar por el rgimen anterior. Aunque puede suponerse
algunos de los incentivos y las normas de comportamie
cambian bajo el nuevo rgimen porque los viejos patrc
de control y lealtad personal pierden vigencia- tambir
cierto que hay reglas, procedimientos y rutinas que no i
bian en automtico, a menos que haya un intento delibe
de reformarlas. En suma, los gobiernos democrticos -se
todo en democracias jvenes no tienen libertad tote
decidir qu hacer con la burocracia: no pueden despe
al personal fcilmente, y cualquier cambio legal deber
guir el proceso legislativo, que no siempre es sencillo, ade;
de que requerir negociaciones y compromisos con poht
y funcionarios. Ms an, frente a la fragilidad de un:
rgimen y la relativa inexperiencia de los nuevos cuac
jolticos, los gobernantes sern reacios a enfrentarse con los
uicionarios con experiencia en asuntos administrativos.
l-,:La experiencia latinoamericana hasta hace un par
le dcadas es fiel reflejo de estas distintas capacidades:
Icomo demuestra Peter Spink en su revisin exhaustiva de
giete dcadas de reformas al sector publico en la regin, hasta
glanos ochenta, todas las reformas comprehensivas que
pueden calificarse de exitosas tuvieron lugar bajo gobiernos
io,democrticos. Sus hallazgos son contundentes:
Al examinar la historia de las reformas en cada pas junto con
,' los principales acontecimientos polticos, se muestra' que los
intentos coordinados y sistemticos por reformar significativa-
mente la administracin pblica nunca fueron exitosos durante
periodos de gobiernos democrticos y pluralistas. Hubo muchos
intentos pero con resultados que no son ni una fraccin de lo
_ > que se esperaba. Guando las reformas fueron intentadas en
-periodos de gobierno militar, suspensin de garantas civiles y
presidencialismo extremo [...] los resultados'han sido diferen-
tes, por lo menos en el corto plazo. Leyes, sistemas, agencias y
otras prcticas han sido reestructuradas rpidamente.6
Esta aparente paradoja ha sido motivo de mltiples in-
|entos por explicar la dificultad de las lites democrticas
sor- impulsar reformas a burocracias que eran percibidas
|orao ineficaces, corruptas y mal organizadas. El argumento
las recurrente fue aqul generado por quienes, utilizando
el enfoque de eleccin racional,7 muestran dos escenarios
8Peter Spink, "Possibilities andPoliticalImperativas: Seventy Years
g| Administrative Reform in Latin America", en Luiz Carlos Bresser
erira y Peter Spink (eds.), Reforming the State: Managerial Public Ad-
hinistration in Latn America, Boulder, Lynne Eienner, 1999, pp. 105-106.
7 Barbara Geddes, Politician's Dilemma: Buding State Capacity in
'tinAmerica, Berkeley, Universityof California Press, 1994; Barry Ames,
urvival, Berkeley, University of California Press, 1987.
460 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEORA Y EN LA PRCTICA
complementarios: por un lado, se arguye que las lites d
mocrticas muchas veces no tenan la intencin de cambiH
las reglas del juego porque esperaban favorecerse de ella
en el mediano plazo, por medio del uso clientelista de ln
puestos pblicos para garantizar apoyo poltico y lealtad
burocrtica (como corolario de esta idea, se sugiere tam-
bin que los polticos en una democracia nueva no queran
pagar los costos asociados con cualquier intento de reforma
cuando los pendientes en las arenas poltica y econmica
son enormes). El otro argumento explica que, en un entorno
de crisis, los polticos electos preferiran siempre favorecer ;o
intereses particulares de la burocracia o de quienes se b$!
neficien de los arreglos corruptos, clientelares e ineficaces; ;
que los intereses generales, por los cuales no se obtiene qB
beneficio inmediato:
La competencia administrativa es una forma de bien co- '
lectivo especialmente cara para la mayora de los polticos;'.;
pues [stos] dependen del acceso a los recursos del Estado/;
para construir sus organizaciones de apoyo, y una reforma";
administrativa amenaza ese acceso. Las reformas efectivas.^/
establecen el mrito como el criterio para el empleo pblico, la
competencia de precios como el criterio para asignar contratos,; :
y reglas impersonales para determinar quin recibe beneficios:'/
gubernamentales, todo lo cual despoja al poltico de recursos'-:J
importantes.8
As, incluso aquellos polticos interesados en impulsar
reformas en esta direccin, tendran que enfrentarlos costos:t
asociados en trminos polticos y de acceso a recursos.
A pesar de esta tradicin de setenta aos de reformas
imposibles y de estos argumentos que parecen descartar la ,
posibilidad de impulsar reformas administrativas en las' i
8 Geddes, Politician's Dilemma..., op. cit., p. 42.
LAS REFORMAS QUE QUEREMOS Y LAS REFORMAS QUE TENEMOS 461
, Cuevas democracias latinoamericanas, a partir de mediados
'-'de ls ochenta esto cambi. Aunque no todos los pases han
i geguido la misma ruta, es evidente que ha habido numerosos
' ; - intentos -y muchos de ellos exitosos- por reformar las bu-
; rocracias gubernamentales. Desde la reforma gerencialista
i. elj Chile durante los noventa, la transformacin del servicio
Icivil en Uruguay, las reformas weberianas en Brasil en los
! aos ochenta y la reaccin gerencialista empujada por Luiz
^Carlos Bresser Pereira en la siguiente dcada, hasta las
\s recientes en Mxico en materia de transparencia y
'- . de profesionalizacin del servicio pblico, dan, en conjunto,
Hcuenta de experiencias que chocan con la tradicin y refu-
\n aunque sea parcialmente- los argumentos de quienes
Jcrean prcticamente imposibles estas reformas en demo-
|f cracias recientes y en proceso de consolidacin, y cuando
"pos polticos electos deben responder tambin a presiones
por construir apoyos polticos y, en la mayora de los casos,
i atender presiones econmicas.
La experiencia reciente, entonces, obliga a formular dos
nuevas preguntas: qu factores hicieron posible llevar a
I cabo reformas que, en episodios democrticos anteriores,
i fracasaron? y, dado que estas reformas estn ocurriendo en
i un entorno democrtico en el que los ciudadanos escogen
a sus gobernantes responden estas nuevas reformas a
las expectativas ciudadanas sobre la administracin p-
blica? La respuesta a la primera pregunta requerira una
investigacin muy amplia en torno a las diferencias en las
condiciones institucionales y contextales en que el proceso
de democratizacin -y las reformas estudiadas- han tenido
lugar. Quiz baste esbozar la idea de que, en muchos casos,
el Poder Legislativo ha sido un actor central en los procesos
de reforma. Este dato, que marca una notable diferencia
con lo ocurrido en episodios democrticos anteriores, puede
servir para explicar no slo por qu las reformas fueron po-
sibles, sino tambin el tipo de reformas que se impulsaron,
462 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEORA Y EN LA PRCTICA ;,
destinadas a restringir los mrgenes de accin del Ejefeut
En otras palabras, y para atender el argumento diseiif
prraf os arriba, los incentivos polticos para refor. ffi. iaai
cambiaron: los ejecutivos no tenan necesariamente'-^^
en perder acceso a los recursos polticos y financieros^
arreglo burocrtico anterior; pero, esta vez, los congr
decidieron acotarlo. 9 . '::/ : -|
La segunda pregunta, en torno a la alineacin d|disc
pancia entre cmo querran los ciudadanos que fuhci
la administracin pblica de su pas y las ref ormas adn!
trativas impulsadas, ser objeto del resto de este trtb:af
; ' l
LAS REFORMAS QUE TENEMOS u
:;3I
Y cul ha sido el contenido de las ref ormas impulsada
Au nqu e no existen estudios sistemticos que cojpa^
el contenido -y los alcances- de las ref ormas ocuapijj
en las administraciones pblicas latinoamericanasfns^
ltimos aos,10 pu ede af irmarse que las ref ormas mr''
8 Agustn Ferrare, "Control parlamentario sobre la implemttacio
de polticas pblicas: el (escaso) aporte del Congreso a la eficiencia-adhi
nistrativa en Amrica Latina", Estado, gobierno, gestin pblicaf&evi'A,
Chilena de Administracin Pblica, 8, 2006, pp. 80-112; Guillermo ;Cej|
do, "Democracy, Structural Ref orm and Quality of Government inLaJ;
America: A Time-Series Cross-Sectional Analysis", trabaj o presentido^
la reunin anual de la Midwest Poltica! Science Association, Chicag
111, 2007. '': '; . ^
10 Entre las pocas excepciones estn los esfuerzos del Banco 'Intij
americano de Desarrollo, en concreto su Dilogo Regional de Poltjca|
por realizar estudios comparables, que compartan mtodos y enfogues
y, por tanto, pu edan produ cir generalizaciones, as sea sobre J}nP|L
cuantos aspectos de las ref ormas (vanse Michael Barzelay, Fran.ci^Pj|
Gaetani, Juan Carlos Cortzar y Guillermo Cejudo, "Research onPubS|
Management Policy Change in the Latn American Regin: A Concep-
tu al Framework and Methodological Gude", en Jones y Mussari (%J*3
Strategies for Public Management Reform, Amsterdam, Elsevier, 2QP4;
y Blanca Heredia, La economa poltica de la creacin de servicios civiles',
LAS REFORMAS QUE QUEREMOS Y LAS REFORMAS QUE TENEMOS 463
\ n sido las dirigidas a tres rubros. El primero es
lflecuacin del aparato burocrtico al nuevo entorno de
legalizacin econmica y apertu ra comercial, que se ha
p|ucido en polticas de privatizacin, desregulacin y,
i general, achicamiento del tamao del Estado (entre las
leifdestacan el "redimensionamiento" realizado en Mxico
af olas presidencias de Miguel de la Madrid y Carlos Sali-
Ispla llamada "reforma del Estado" impulsada por Carlos
femem en Argentina du rante los aos noventa, y ref ormas
adiares en Venezuela, Per, Uru gu ay, y muchos otros
s, que han resultado en gobiernos con menos personal,
fmmenores instrumentos de intervencin en la economa
cjue utilizan un porcentaj e menor de la riqueza nacional
||ba su operacin cotidiana. Sin duda, la mayor parte de las
|f<3rmas impulsadas por los gobiernos latinoamericanos en
asxltimas dcadas han sido en esta direccin.
::^:E1 segundo ru bro de ref ormas administrativas se ref iere
[acotamiento de la discrecionalidad del ejecutivo desde los
Isngresos por medio de la creacin de instituciones de ren-
Jitin de cuentas, ya sea genricas, como las entidades de
fis|ahzacin y contralora, o especficas, como las defenso-
la.s de derechos hu manos. Las ref ormas presupuestarias,
pito las llevadas a cabo en Chile, Colombia y Mxico, en-
'r, e>otros, 11 son tambin parte de este intento de controlar,
{
e,sde el Legislativo, los procesos administrativos. Como
arte de estas ref ormas, que estn claramente vinculadas
^proceso democrtico por el cual la divisin de poderes se
E
nvuelto una realidad en la regin, se encuentran tambin
is leyes que crean -con mayor o menor xito- sistemas de
'descarrera: la experiencia de Mxico en los aos noventa, Washington, D.
Cvlnter-American Development Bank, 2002.
11 David Arellano y Ramn Gil, "Public Management Policy and
A-ccountability in Latn America: Performance-Oriented Budgeting in
Colombia, Mxico and Venezuela (1994-2000)", International Public
Management Journal, 7, 2004, pp. 49-71.
464 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEORA Y EN LA. PRCTICA
servicio civil de carrera (Mxico y Chile son los pases-n
ms recientemente han impulsado este tipo de reforma!
Brasil a finales de los ochenta fue uno de los primeros1), <
dirigidas a abrir la informacin gubernamental al escrutil
pblico.
Ha habido, finalmente, un grupo de reformas esped
cas, enmarcadas en la llamada Nueva Gestin Pblica,*
han buscado introducir estructuras ms flexibles, ori
los procesos administrativos a resultados medibles y
sistemas de medicin y evaluacin del desempeo. La i
riencia chilena fue pionera en estos temas, con las re
gerenciales iniciadas casi inmediatamente despus d
transicin y profundizadas en los gobiernos de Eduf
Prei y Ricardo Lagos.12 La ambiciosa reforma al aparate
Estado realizada durante la presidencia de Fernando '.
rique Cardoso en Brasil fue, junto con la chilena, el iatej
ms comprehensivo de reforma al sector pblico,13 ag
ha habido esfuerzos similares en otros pases, adems
que el lenguaje y algunos de los instrumentos -los 'coi;
nios de desempeo, las cartas compromiso, los premias i
innovacin, entre otros han sido replicados por gobiei
de toda la regin.
Estos tres rubros abarcan, si no todas, s la mayora de
reformas administrativas latinoamericanas de las lt
dcadas. Demuestran, por una parte, que, a diferencia
episodios democrticos anteriores, ha habido un activisi
notable en el rea de reformas al sector pblico y que sefj
logrado conjuntar las capacidades institucionales y los
12 Mario Marcel, "Effectiveness of the State and Development LessoB
from the Chilean Experience", en G. Perry y D. Leipziger (eds.),(C
RecePolicy Lessons andEmerging Challenges, Washington, D. C.,
World Bank, 1999.
13 Francisco Gaetani, "Public Management Policy Change in Bra^|
1995-1998", International Public Management Journal, 6, 2003, p]j
327-342.
LAS REFORMAS QUE QUEREMOS Y LAS REFORMAS QUE TENEMOS 465
i de los actores polticos para realizar reformas dirigidas
j^-transformar las burocracias de la regin. No sorprende, por
tanto, que la agenda de investigacin actual ya no se dirija
la explicar por qu las reformas no ocurren o a alertar sobre
fa urgencia y necesidad de impulsarlas, sino a identificar los
procesos de las reformas y establecer vnculos causales entre
i y los procesos ms amplios que ha vividqja regin. No
pbstante, an qxieda pendiente averiguar si estas reformas
acurridas en un entorno democrtico donde, por lo menos
^principio, las decisiones de poltica pblica buscan reflejar
Jas preferencias ciudadanas- corresponden con lo que los
habitantes de la regin consideran los pendientes prioritarios
. sus administraciones pblicas.
LAS REFORMAS QUE QUEREMOS
!
|En 2004, el Programa de Naciones Unidas para el Desa-
rrollo (PNTJD) llev a cabo, con la colaboracin de un grupo
fcti expertos, uno de los diagnsticos ms 'exhaustivos de
las condiciones de la democracia en Amrica Latina.14 El
Ireporte es un esfuerzo por contribuir a la discusin terica y
fprjctica ya no desde los temas de transicin y consolidacin
fdemocrtica, sino desde la perspectiva de las condiciones
[actuales, a lo que recientemente se le ha dado el ttulo de
jcalidad de la democracia. Para ello, pidi a Latinobarme-
tro, la institucin de investigacin que ao con ao mide
ros valores, actitudes y preferencias de los habitantes de la
regin, que incluyera en su encuesta una lista de preguntas
is amplia, que recuperara la visin de los ciudadanos sobre
[aspectos especficos del funcionamiento dlas democracias.15
l'Entre ellas -y por primera vez en este tipo de estudios- se
|puestion a los latinoamericanos (alrededor de 20 000 en 18
|' u UNDP, Democracy in Latn America, Nueva York, United Nations
[Peyeloprnent Program, 2004.
15 Vase el anexo estadstico del citado reporte.
466 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEORA Y EN LA PRCTICA LAS REFORMAS QUE QUEREMOS Y LAS REFORMAS QUE TENEMOS 467
pases) acerca de sus percepciones sobre el funcionamient
de la administracin pblica y las soluciones que les gustar' '
ver aplicadas en forma de cambios al sector pblico. Este e<
fuerzo, debe decirse, es incluso ms ambicioso que lo qU!
busca encontrar la World Vales Survey, que se concentra
slo en las actitudes sociales y la confianza genrica en la
burocracia, pero que no pregunta sobre qu diagnsticos y
demandas tienen los ciudadanos respecto a la administra-
cin pblica. . ;
Algunos resultados del estudio del PNUD no son novedosos?;
Los ciudadanos de la regin no slo estn poco satisfechos
con el desempeo de su gobierno y del rgimen democrtico
en su conjunto, sino que muestran niveles bajos de confian-'
za en sus instituciones gubernamentales. Estas percepcitf
nes, naturalmente, varan de pas en pas. En Uruguay,
por ejemplo, donde la democracia ha sido ya ms o menos
consolidada, y donde sucesivos gobiernos han sido exitosos
en mantener ritmos de crecimiento econmico aceptables;";
la satisfaccin ciudadana con su democracia es aceptable.
En cambio, pases como Paraguay y Ecuador, en donde las*
crisis econmicas, los gobiernos que no llegan a concluir .su'
mandato y la inestabilidad social se han vuelto la norma;;
los ciudadanos estn desencantados tanto con el desempeo^,
de sus gobiernos como con las promesas incumplidas del:
rgimen democrtico.
Para propsitos de este trabajo, los datos ms relevantes
son los relacionados con unas cuantas preguntas en torno;
al diagnstico que los ciudadanos de la regin hacen de sus-
administraciones pblicas. Quiz el dato ms revelador,
tiene que ver con las preferencias ciudadanas respecto a la
intervencin gubernamental en la economa. Las reformas
mencionadas en la seccin anterior muestran que la direccin
de muchas de ellas fue hacia una menor intervencin estatal
en la economa, un aparato burocrtico ms reducido y un
menor nmero de empresas propiedad del gobierno. Estas
3
- ' , [
1 '
Deformas, cuyos resultados son palpables en trminos del
giro dramtico que vivieron varios pases en este sentido
' (notablemente Chile -aunque las reformas ocurrieron en el
periodo autoritario-, Argentina y Mxico), parecen no co-
f rresponder con las actitudes ciudadanas. En efecto, como se
: muestra en la grfica 1 , los latinoamericanos, sin excepcin,
I muestran un slido apoyo al Estado, muy superior al apoyo
al mercado. No es el espacio aqu para buscar explicaciones a
' estas inclinaciones; los datos agregados bastan para mostrar
una disociacin evidente entre el contenido de las reformas
impulsadas en esta rea y las preferencias ciudadanas.
Grfica 1. Actitudes hacia la intervencin estatal
nmmr ar
"X
Slido al apoyo al mercado Inclinacin hada el mercado Indeciso n Inclinacin hacia el Estado Slido al apoyo al Estado
Estas actitudes, claramente pro-estatales, se reflejan
tambin en los diagnsticos y tipos de reformas preferidas.
Ante la pregunta, qu es lo ms importante para mejorar
la forma en que operan las instituciones pblicas?, privati-
I zar es la ltima opcin escogida, con menos de 2% (incluso
i por debajo de quienes creen que las instituciones pblicas
'\ . no tienen remedio alguno) (grfica 2). El diagnstico de los
468 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEORA Y EN LA PRCTICA
1 - LAS REFORMAS QUE QUEREMOS Y LAS REFORMAS QUE TENEMOS 469
Grfica 2. Preferencias de reformas
(promedio de la regin)
IIPilvatlzar
UNo hay esperanza
Reducir costos. -,
Modernizar los^sa
Simplificar el proceso bi
M Incrementar el niSrn
fveles, encuesta tras encuesta, muestran mejor as mnimas
'estos pases.
s, las reformas administrativas que se han impulsado
frecen estar separadas de las preocupaciones cotidianas
los ciudadanos. Las reformas gerenciales (que, podemos
ipdner, responderan a quienes prefieren modernizar ser-
"bios o simplificar procesos) no estn apoyadas por ms de
'de los habitantes de la regin, como tampoco lo estn
|s /reformas dirigidas a mejorar la rendicin de cuentas
|u parecen responder ms a los diagnsticos e intereses
fe la clase poltica por controlarse entre s que a los temas
teritarios de la poblacin).
f Desde luego, estos datos agregados deben verse con
Sliidado. Como se muestra en la grfica 3, las variaciones
entre pases son importantes. Los problemas identificados
pn cada pas son distintos pero, en todo caso, la ausencia de
tculacin clara entre preferencias ciudadanas y el conte-
ldo de las reformas es evidente.
encuestados, a partir de los datos agregados, parecerse
el problema no es el tamao del Estado, sino el dispel
de sus recursos (casi 20% considera que lo ms urgen
reducir los costos del aparato gubernamental).
Lo ms evidente en trminos de las preferencias de
forma es la identificacin del combate a la corrupcin co
la tarea ms urgente. Los habitantes de la regin pare'e
estar conscientes que de poco sirve modernizar los servicj
pblicos o crear mecanismos de participacin dudada
cuando la corrupcin afecta todos los procesos gubernj
mentales, complica la interaccin gobierno-administracj|
e impide el funcionamiento efectivo de cualquier polti
pblica. El problema es que los gobiernos no siempre tiesl
claro qu hacer para combatir la corrupcin. Salvo el caso,c
Chile, a pesar de leyes y agencias gubernamentales crqads
y reformadas con el propsito de combatir la corrupcin,,
Grfica 3. Preferencia de reformas por pas
Privatlzar
Reducir costo?
Modernizarlos servidos
Simplificar d proceso buioatko
Incrementar el nmero de empleados
Atacarla corrupcin
Crearms oportunidades de participacin
Ms rendicin de cuentas
470 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEORA Y EN LA PRCTICA
Chile destaca, de nuevo, porque es el nico pas donde JJ
corrupcin no es la principal preocupacin (a diferencia Jj
Argentina donde este rubro triplica a "reducir costos",
la segunda respuesta ms frecuente). Los mexicanos (vai
la comparacin de estos tres pases en la grfica 4) tambij
estn preocupados por la corrupcin pero en un niveL
or, y se pueden notar, adems de la corrupcin, tresrre]
relacionadas donde se identifica una urgencia equivlef
reducir costos, modernizar servicios y simplificar el p:qocej
burocrtico (temas que han estado ausentes de las reforr
ms recientes: transparencia y acceso a la informacin;)!
Cmo podemos explicar esta disociacin entre las
formas que queremos y las que tenemos? Este anlisis rS
cial de la relacin entre preferencias ciudadanas y conten
de las reformas administrativas no busca identificis i
explicacin nica que muestre por qu existe esta falta
responsiveness. Sin embargo, es posible esbozar alguj
Grfica 4. Preferencias de reforma en tres pases
rendicin de cuentas
Oearmisoporttrnldatdfi^
I Atacarla corrupcin "*
I Incrementar el numero < *
I51mpllficarelprosorxuocrtl<
i Modernizarlos lefvido
iRedudrcostos. ,
IPrlvatlzar *" ,
LAS REFORMAS QUE QUEREMOS Y LAS REFORMAS QUE TENEMOS 471
explicaciones preliminares, que -debe aclararse aplicarn
oejor en algunos casos que en otros y que debern estudiarse
[profundidad en investigaciones futuras. La respuesta ms
(jbvia es que el tipo de reformas impulsadas son relativamen-
ms fciles de llevar ,a cabo que reformas ms ambiciosas
irigidas a combatir la corrupcin. Tambin puede ser que se
3Qmpr la idea de que la razn de la corrupcin era el tamao
le Estado y que al privatizar se reducira su incidencia, lo
pu'al ha sido refutado drsticamente por la amarga experien-
cia de procesos de privatizacin que, en muchos casos, no slo
ax sirvieron para mej orar los servicios, sino que, adems,
eron fuente directa de prcticas corruptas.
;x. Otra explicacin proviene de la literatura sobre difusin
le'prcticas y transferencia de polticas:16 cuando los debates
padmicos y de organismos internacionales estaban dirigi-
QS a los temas de privatizacin y de reformas gerencialistas,
^entendible que los gobiernos atendieran dicha agenda.
fue trata de una variante del modelo de "bote de basura":17
^soluciones" preexistentes listas para ser adoptadas por
gobiernos interesados en cambiar a sus administraciones,
pero sin necesariamente pasar por un diagnstico de las
lecesidades concretas de cada administracin ni de las de-
landas ciudadanas en este sentido.
* Otro argumento, de gran potencial explicativo, se des-
prende de los legados autoritarios con que tuvieron que
lidiar las nuevas democracias latinoamericanas.18 Como la
16 Vase, por ejemplo, Kurt Weyland, Learning from Foreign Models in
JTi American Policy Reform, Washington-Baltimore, Woodrow Wilson
|jenter-Johns Hopkins University Press, 2004.
,' " Michael D. Cohn, James G. March, y Johan P. Olsen, "A Garbage
3 aModel of Organizational Cholee", Administrative Science Quarterly,
I?, 1972, pp 1-25.
18 Katherine Hite y Leonardo Moruno, "Problematizing the Links
j fetween Authoritarian Legacies and 'Good' Democracy", en K. Hite y P.
Nsarini (eds.), Authoritarian Legacies and Democracy in Latn America
472 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEORA Y EN LA PRCTICA
literatura sobre este tema sugiere, las nuevas lites plfj
tenan que tomar decisiones dentro de parmetros.-^!
menos amplios- delimitados por las herencias del rg-
anterior. En algunos casos estos legados fueron _ _
problemas que haba que atender: la carencia de sister,
de gestin de recursos humanos (como en Mxico), .CE.
fiscales que disminuan el margen de maniobra (cm$
Argentina), o estructuras administrativas ineficaces
cues de reformar (en casi todos los casos). Pero estos legal
tambin incluyen restricciones institucionales a lo qi *
posible o no reformar. El caso paradigmtico en este s
es Chile, en donde Augusto Pinochet, en los ltimos s
de su gobierno, cre legislacin sobre reglas burocrtica'^
inamovilidad de los funcionarios) y presupuestarias (mor
destinados exclusivamente a las fuerzas armadas) que
gobiernos democrticos no podan cambiar porque, admf
los legados autoritarios abarcaban tambin al Congrsc
sistema electoral y, sobre todo, los senadores designados
el poder Judicial y el Consejo de Seguridad Nacional,
constituyeron, en la prctica, puntos de veto a cualqu|
reforma ambiciosa. Esto es lo que explica por qu se -
por reformas gerencialistas a los procesos, sin tocar las
tructuras ni la legislacin. > ; >
Las presiones econmicas y la urgencia de atraer i'|
versin extranjera explica tambin el contenido de vaiit
reformas, sobre todo las destinadas a disminuir el tama
del Estado y su participacin en la economa. Incluso
polticos electos hubieran prometido reformas de otro tipc
las restricciones econmicas y las presiones de organism.o|
internacionales los habran obligado a realizar reformj
en otra direccin (como Susan Stokes explica, se trat
"neoliberalismo por sorpresa"). Las reformas liberahzadoraj
1
and Southern Europe, Notre Dame, University of Notre Dame
2004.
LAS REFORMAS QUE QUEREMOS Y LAS REFORMAS QUE TENEMOS 473
pulsadas en casi toda Latinoamrica pueden, aunque sea
lalcialmente, ser explicadas por esta va.
finalmente, hay una explicacin derivada precisamente
gfeentorno democrtico, que se refiere a la activacin de
pesos y contrapesos existentes en cualquier democracia
JUpral (aunque, debe notarse, no en todos los pases de la
ifin funcionan de manera efectiva).19 La activacin de
||as instituciones, notablemente del poder legislativo como
eqatrapeso efectivo, ha sido un factor fundamental para
fic: lugar a las reformas (que son impulsadas para acotar
|l:poder discrecional del ejecutivo para disear estructuras
dnistrativas, reclutar y mantener al personal, asignar
|fesupuestos y realizar.polticas clientelistas). Pero la
tnsecuencia de este nuevo proceso de hechura de polticas
Ssreforma administrativa es que dichas reformas reflejan
> 1||:intereses de la clase poltica (gobierno y oposicin) sin
3|cesariamente incluir los diagnsticos y las soluciones
Ifmandadas por la ciudadana.
Este conjunto de explicaciones tentativas muestra por
t, a final de cuentas, no es tan sorprendente que no haya
alineacin perfecta entre las preferencias ciudadanas y el
fintenido de las reformas a los aparatos burocrticos en
lrica Latina.
CONCLUSIN: LAS REFORMAS POSIBLES
|Qu conclusiones pueden derivarse de este desapego que
l'&'ha identificado entre las presencias ciudadanas y el con-
fftnido de las reformas administrativas? Debe tenerse en
lienta que esta desvinculacin no significa en modo alguno
Ifemeritar los alcances de las reformas. Aunque la agenda
19 Guillermo O'Donnell, "Horizontal Accountabilityin. New Democra-
||ies", Journal ofDemocracy, 9: 3,1998, pp. 112-126; Scott Mainwaring y
|> f hristopher Welna, DemocraticAccountability in Latn America, Oxford,
Ifxford University Press, 2003.
474 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEORA. Y EN LA PRCTICA '^^
de reforma sigue siendo muy amplia, no puede negarse Q U
estas reformas han transformado significativamente a los
aparatos administrativos de los gobiernos latinoamericanos '
Y, ms all de los debates normativos, no pueden hacersfe
de lado los argumentos en torno al proceso decisorio en
una democracia representativa. Es decir, la evaluacin dlas
reformas administrativas no puede tener como nico criterio
su apego a las preferencias ciudadanas, pues las decisiones
sobre qu, cmo y cundo reformar responden tambin,.
otros factores.20
Tampoco debe pensarse que ste es un mal que aqueja
slo a las democracias latinoamericanas. Como se ha demos-
trado en los estudios sobre reforma al Estado de Bienestar
en Europa, las decisiones tomadas sobre el futuro del sis-
tema de bienestar han respondido a presiones econmicas;*
a posiciones ideolgicas y a estrategias polticas, pero no a
preferencias ciudadanas homogneas por ver reducida.H
cobertura y universalidad de las polticas sociales. Se trat
en todo caso, de enmarcar esta discusin sobre qu tanto debe
apegarse el gobierno a las preferencias ciudadanas con^
parte de un debate ms amplio sobre rgimen democrtico
y desempeo gubernamental.
Con estas salvedades, lo que s puede argumentarse :
es que esta disociacin entre preferencias ciudadanas y.
contenido de las reformas puede contribuir a explicar BM
desencanto de los latinoamericanos con sus gobiernos. Es
decir, los principios de la democracia representativa y las
restricciones institucionales que todo gobierno enfrenta nos.
dicen que no podemos esperar una alineacin perfecta en este
terreno, pero eso no quiere decir que los ciudadanos estn?
dispuestos a aceptar que no haya una vinculacin entre sm
20 Vase, sobre la discusin entre mandatos y gobierno demo-
crtico, Susan Stokes, Mndales and Democracies. Neoliberalis
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E LAS REFORM AS Q UE Q UEREM OS Y LAS REFORM AS Q UE TENEM OS 475
f experiencia con la administracin y las reformas que se
> : jmpulsan. Los ciudadanos ven a sus gobernantes privatizar
i empresas pblicas, introducir reformas gerencialistas y
f crear instituciones de rendicin de cuentas, pero no notan
|un efecto en su vida cotidiana, en la que deben enfrentarse
la la corrupcin administrativa en sus trmites o enterar-
te ge de la corrupcin poltica por los medios, en la que los costos
i "el gobierno parecen ser altos (sobre todo comparados con su
f pobre calidad y efectividad), y en la que los servicios pbli-
|eos recibidos no responden a los estndares prometidos. La
\a democrtica reciente muestra que las reformas
I administrativas son posibles, pero tambin muestra que la
:. agenda no se ha agotado.
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