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Derecho

Administrativ
o II
TEMA I. EL ACTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO CLASES Y
ELEMENTOS
1. Concepto y clases.-

Con el sometimiento al control jurisdiccional (concretamente de
la Jurisdiccin Contencioso-administrativa) del acto administrativo, la
ya clsica defnicin de Zanoini del acto administrativo como !toda
manifestacin de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio
realizada por la Administracin Pblica en el ejercicio de una potestad
administrativa", ya de #oco sirve$ %n tal sentido el &' ha entendido
(ue slo tienen el carcter de acto administrativo, a los e)ectos de su
enjuiciamiento jurisdiccional, las resoluciones o mani)estaciones de
voluntad (ue creen situaciones jur*dicas$
%n tal sentido se #odr*a defnir al acto administrativo como
!resolucin unilateral de un poder pblico en el ejercicio de
potestades y funciones administrativas y mediante el que impone su
voluntad sobre los derechos, libertades o intereses de otros sujetos
pblicos o privados, bajo el control de la Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa"$ Cae citar dos #recisiones al conce#to+
,a terminolo-*a de #oder #.lico en sustitucin de
Administracin #.lica es #ara aler-ar dentro del conce#to a
los r-anos constitucionales (Cortes /enerales, &riunal
Constitucional y De)ensor del 0uelo)$
%n cuanto a los destinatarios era com.nmente ace#tado (ue
estos eran los #articulares o administrados$ 'i ien en la eta#a
descentrali1adora en (ue vivimos es muy usual la resolucin de
con2ictos interadministrativos entre Administraciones del
mismo o distinto nivel$
3tra cuestin (ue cae #recisar es la naturale1a o esencia del
acto administrativo$ 4%s anlo-o a un acto o ne-ocio jur*dico #rivado
o, #or el contrario, se asemeja ms a una 'entencia judicial5 0odr*a
decirse (ue el acto administrativo tiene naturale1a cuasi-judicial, la
cual se #one de relieve en la e6i-encia de (ue dee ser dictado en el
seno de un #rocedimiento$
2. Los actos poltcos o !e "o#e$no.-
7ay (ue e6cluir del conce#to de acto administrativo
determinadas actividades y resoluciones del 0oder %jecutivo de las
(ue, #or ra1n de sus contenidos, se e6cluyen de la jurisdiccin
Administrativa$ 'on los llamados actos #ol*ticos (ue emanan del
/oierno$
8o ostante, aun(ue la ,ey de la Jurisdiccin Contencioso-
administrativa (,JC-A, en adelante) contem#la en su %6#osicin de
9otivos el acto #ol*tico, e6ento de control judicial, :ste, se-.n se
dis#one en el art$ ; de la misma ley, no ser #osile sore los
derechos )undamentales, los elementos re-lados del acto y la
determinacin de las indemni1aciones #rocedentes$
%. Actos a!&nst$at'os y potesta! !sc$econal. Actos
$e"la!os y actos !sc$econales.-
3tra cate-or*a de actos administrativos con trascendencia a
e)ectos de su e6clusin total o #arcial del control judicial son los actos
discrecionales$
%n este sentido, aun(ue la ,JC-A #rev: la e6istencia de actos de
contenido discrecional, :stos no #odrn ser dictados con asoluta
aritrariedad$ %n todo caso, la delimitacin de lo discrecional est
sujeta, en todo caso, a los #rinci#ios constitucionales como el m:rito,
la ca#acidad o la ojetividad$
%l &', reconociendo esa realidad normativa ha defnido la
#otestad discrecional como+ !la capacidad de opcin, sin posibilidad
de control jurisdiccional, entre varias soluciones, todas ellas
iualmente v!lidas por permitidas por la ley"$
7ay (ue citar el conce#to de !discrecionalidad t:cnica"$ Al (ue
los jueces y triunales acuden #ara evitar el enjuiciamiento,
#rinci#almente de #rocesos selectivos, donde la com#lejidad de las
cuestiones t:cnicas no com#rendidas #or el r-ano jurisdiccional,
#ermiten (ue :sta dene-acin se eleve a re-la -eneral$
A( Los conceptos )*$!cos n!ete$&na!os.
,a doctrina es#a<ola viene em#e<ada en de#urar el conce#to de
acto discrecional de los actos dictados en a#licacin de los
denominados conce#tos jur*dicos indeterminados$ %stos hacen
re)erencia a una realidad cuyos l*mites no a#arecen ien #recisados,
como #$ ej$ cuando se hala juilacin #or inca#acidad, uena )e,
#recio justo, etc$ ,a a#licacin de estos conce#tos indeterminados
slo admite una res#uesta (o se est inca#acitado o no, el #recio justo
es = o >?)$ %l &' los ha defnido como !aquellos de de"nicin
normativa necesariamente imprecisa a la que ha de otorarse
alcance y sini"cacin espec#"cos a la vista de unos hechos
concretos"$
+( Las t,cncas !e cont$ol !e la !sc$econal!a!.
%l &' - tras advertir sore la im#rocedencia de (ue la Admn$ sea
sustituida en su totalidad #or los &riunales en la valoracin de las
circunstancias (ue justifcan la a#licacin de la #otestad discrecional-
#recisa (ue, la investi-acin judicial sore el uso de la #otestad
discrecional - adems de los elementos re-lados de la com#etencia,
el #rocedimiento y el fn #.lico- dee ser diri-ida a los hechos
determinantes y el res#eto a los #rinci#ios -enerales del Derecho
como al de #ro#orcionalidad y uena )e$
7ay (ue resaltar (ue el #rinci#io de #ro#orcionalidad,
racionalidad o ra1onailidad del criterio de actuacin discrecional de
la Admn$ solo es #osile si se justifca adecuadamente el acto, de ah*
la vital im#ortancia y e6i-encia de la motivacin del acto discrecional
(art$ =@$A t) ,BJA0-0AC)$
C( La pol,&ca en to$no al cont$ol )*!cal !e la
!sc$econal!a! a!&nst$at'a. La con-"*$ac.n po$ el
le"sla!o$ !e po!e$es a$#t$a$os o e/entos !e cont$ol
)*!cal.
Cna #arte de la doctrina es#a<ola (ue, tas la entrada de la C%,
demanda (ue se res#ete, #or #arte del #oder judicial, cierto mito
de actuacin administrativa lire, en ase al #rinci#io de divisin de
#oderes, mediante el cual las decisiones judiciales no #ueden sustituir
a la decisin administrativa$
%n contra e6iste otra corriente (ue sostiene (ue la C% no ha
modifcado en asoluto la conf-uracin del #oder discrecional de la
Admn$, ni le ha a#ortado le-itimacin (ue no tuviera$ ,a verdadera
innovacin ha sido la de eri-ir al jue1 como -uardin del le-islativo y
del ejecutivo$
Al mar-en de #ol:micas, hay (ue insistir (ue el #leno control
judicial est #ro#iciando la .s(ueda de la discrecionalidad #or otras
v*as$ &ales como la hu*da de los %ntes #.licos al Derecho #rivado, el
encurimiento de actos administrativos en leyes sin-ulares, o
mediante la atriucin a la Administracin de #oderes, no ya
discrecionales, sino lires o aritrarios$ %n relacin a estos .ltimos, es
(#or des-racia) cada ve1 ms )recuente (ue el le-islador atriuya a la
Administracin un marco le-islativo donde #ueda actuar la lire
decisin, lierndose de actuar ajo los #rinci#ios constitucionales
(como el m:rito, la ca#acidad, ojetividad?)D como ejem#lo la
asi-nacin de #rovisin de #uestos de traajo a trav:s de la lire
desi-nacin$
0. Actos 1*e no ca*san esta!o2 actos -$&es o consent!os y
actos con-$&ato$os.-
,a distincin de estos conce#tos es im#ortante desde el #unto de
vista #rocesal, y a los e)ectos de su e6clusin del control judicial$
'on actos (ue no causan estado a(uellos (ue no e6#resan de
manera defnitiva la voluntad de la or-ani1acin administrativa en
(ue se #roducen, #or(ue ante los mismos #uede y dee inter#onerse
recurso ante el su#erior jerr(uico, antes de acudir a la v*a judicial$ %l
medio normal #ara conse-uir la recurriilidad de un acto (ue no
causa estado es a-otar la v*a administrativa$
'e denominan actos consentidos a a(uellos (ue, al mar-en de
(ue haya o no causado e)ecto, se consideran mani)estaciones
indiscutiles de la voluntad del r-ano administrativo #or(ue su
recurriilidad resulta vetada #or el cum#limiento de los #la1os
estalecidos #ara su im#u-nacin$ %l conce#to de frme1a
administrativa es e(uivalente al (ue se utili1a #ara las 'entencias
judiciales$ 8o ostante, este conce#to no es im#editivo de la accin
de nulidad, en cual(uier tiem#o, con)orme al art$ AE; ,BJA0-0AC$
,os actos re#roductorios y confrmatorios son a(uellos (ue
reiteran, #or re#roduccin o confrmacin, otros anteriores frmes y
consentidos$ 'e #roh*e su im#u-nacin #ara evitar una #eticin de
rearir el acto ya resuelto, si ien hay (ue #recisar (ue el acto
confrmatorio no dee reco-er nin-una novedad res#ecto del anterior$
3. Actos 4a'o$a#les y actos !e "$a'a&en.-
3 clasifcacin en ase a su contenido$ ,os actos )avorales son
a(uellos (ue aumentan la es)era jur*dica de los #articulares$ 0or el
contrario los de -ravamen ser*an a(uellos (ue limitan la liertad o los
derechos de los administrados$
7ay (ue mati1ar (ue #ueden e6istir actos de naturale1a mi6ta,
es decir #roducen e)ectos #ositivos y ne-ativos$
5. Actos e/p$esos y actos p$es*ntos po$ slenco
a!&nst$at'o.-
0or la )orma de su e6teriori1acin, los actos #ueden ser e6#resos
o #resuntos, es decir, se manifestan de una )orma directa o e6#resa,
o, #or el contrario, se #resume su resolucin #or la )alta de res#uesta,
lo cual se conoce como silencio administrativo$
A( La e'ol*c.n !e la $e"*lac.n !el slenco a!&nst$at'o.
La $e"la "ene$al !el slenco co&o acto p$es*nto
ne"at'o y s*s e/cepcones.
%l silencio administrativo ha tenido inicialmente un si-nifcado
ne-ativo$ ,a ,ey de 0rocedimiento Administrativo de A$F=G lo
estaleci como ne-ativo, #osiilitando el ejercicio del recurso
administrativo #osterior, en su caso$ Cae citar (ue se evidencia un
#eli-ro notorio del silencio #ositivo al #oderse le-itimar, mediante !un
sim#le retraso en el #rocedimiento administrativo", actos (ue
#udieran ser contrarios a los intereses -enerales o de terceros$ %s #or
ello (ue el Derecho #ositivo vaya corri-iendo esta #rolemtica de
)orma (ue (ueden al mar-en del silencio #ositivo determinadas
cuestiones, #$ ej$ la concesin de licencias uran*sticas$
+( La e/t$a'a"ante $e"*lac.n en la Ley %671.882 !e R9AP-
PAC.
,a ley HEIA$FF; resuelve la #rolemtica del silencia
administrativo de una )orma, cuanto menos, e6trava-ante$ %sta ley,
se-.n sus autores, #retend*a acaar con la ne)anda #rctica del
silencio administrativo$ 0ara ello, alejndose de la anterior re-ulacin
de la ,ey del 0A de A$F=G, #retendi acaar con la inactividad de la
Administracin con remedios #rocedimentales y de re#resalia a los
)uncionarios$
,a ,ey HEIA$FF; #ro#u-na la oli-acin de resolver los
#rocedimientos de )orma e6#resa, a ase de una #resin o !coaccin"
sore el )uncionario ((ue #uede incurrir en sancin si no cum#le los
#la1os), #ara #osteriormente estalecer el silencio #ositivo o ne-ativo
en )uncin de la materia$
C( El t$*n4o !el slenco post'o. La ley 071.888 1*e
&o!-ca la ley %671.882 y s* $e4o$&a po$ las leyes 1: y
23 !e 2.668 1*e t$asponen la !$ect'a 2.665712%7CE2
so#$e el l#$e acceso a las act'!a!es !e se$'cos y s*
e)e$cco.
,a ley @IA$FFF, (ue re)orma la ley HEIA$FF;, introdujo una nueva
re-ulacin del silencio, am#lindose los su#uestos en (ue el silencio
#ositivo #asa a ser la re-la -eneral$ %n tal sentido, se estalece
silencio #ositivo en los #rocedimientos iniciados #or el interesado$
%n este triun)o del silencio #ositivo, tiene mucho (ue ver las
#ol*ticas lierali1adoras de la Cnin %uro#ea, la cual limita al m6imo
el control a la iniciativa #articular, a trav:s de dos v*as+ de un lado se
sustituye la autori1acin #revia #or una sim#le declaracin
res#onsale de la actividadD y #or otro, )acilita la autori1acin
am#liando los su#uestos de silencio #ositivo$ %stas #ol*ticas se
encuentran re2ejadas en la directiva ;$EEJIA;HIC%, (ue
#osteriormente #asar*an a )ormar #arte del ordenamiento jur*dico
es#a<ol, a trav:s de la ley ;=I;$EEF$
8o ostante, los #rocedimientos iniciados de ofcio, normalmente
limitativos de derechos o sancionadores, no se #restan a la t:cnica
del silencio #ositivo #or ra1ones ovias, teniendo la Admn$ la
oli-acin le-al de resolver, aun(ue si estn sujetos a #la1os de
caducidad$
:. Los ele&entos !el acto a!&nst$at'o.-
,a doctrina es#a<ola estudia los elementos del acto
administrativo al i-ual (ue la doctrina italiana, utili1ando la do-mtica
#rivatista de los actos jur*dicosD #or lo (ue cae decir (ue esta teor*a
dee ace#tarse sin advertir (ue los actos administrativos se
encuentran ms cerca de los actos judiciales$
;. El tt*la$ !el .$"ano y la co&petenca.-
%l sujeto del (ue emana el acto es una Admn$ 0.lica, #ero :sta
act.a siem#re a trav:s de una #ersona )*sica, la Autoridad o
)uncionario, titular del r-ano$ Kste est sujeto a los si-uientes
re(uisitos y condiciones+
%l titular del r-ano no #uede estar investido de )orma irre-ular$
,a actuacin re-ular del titular del r-ano im#lica su
im#arcialidad, re-lndose, a tal e)ecto, las f-uras de la astencin y
recusacin$
Cn tercer elemento es la ca#acidad de orar y la ausencia de
vicios en el consentimiento del titular del r-ano, si ien :ste tiene
distinta valoracin en el DL administrativo, ya (ue la concurrencia de
determinados vicios en la #ersona o voluntad del titular del r-ano,
no a)ectar*an a la valide1 del acto, si se #roduce con)orme al
ordenamiento jur*dico$
3tro elemento es la com#etencia del acto, la cual se oserva
desde tres niveles+ 9aterial, jerr(uico y territorial$ ,a )alta de
com#etencia determinar la nulidad de #leno derecho, si es material
o territorial (art$ J;$A , ,BJA0-0AC)$ %n camio la )alta de
com#etencia jerr(uica ser*a, en #rinci#io, slo incom#etencia
manifesta o relativa y ser susce#tile de convalidacin (art$ J>$H,
,BJA0-0AC)$

8. La ca*sa y los p$es*p*estos !e <ec<o.-
,a doctrina italiana distin-ue entre causa jur*dica o inmediata y
causa natural, remota o fnal$ As*, en la concesin la causa jur*dica
ser*a la creacin de un nuevo derecho al interesado, y la natural o
remota #odr*a ser muy diversa, como la o#ortunidad de crear un
nuevo servicio #.lico, mejorar el e6istente?
%sta distincin de causas encaja #er)ectamente en el art$ =H$;
,BJA0-0AC, donde se refere a la causa jur*dica+ !el contenido del acto
se ajustar! a lo dispuesto en el $rdenamiento Jur#dico", y #or otro
lado alude a la causa natural+ !ser! determinado y adecuado a los
"nes de aquellos%&
De una )orma ms sim#le, la doctrina )rancesa e(ui#ara el
t:rmino #resu#uesto de hecho con causa o motivo le-al$ Desde esta
#ers#ectiva, lo (ue se estalece como causa toda a(uella situacin
de hecho (ue justifca (o censura) el acto administrativo$ 0or ello, el
control del Jue1 dee ir encaminado a la verifcacin de la e6actitud
de los hechos (ue inte-ran el motivo o causa$

16. Los &.'les. La !es'ac.n !el po!e$.-
'e#aradamente de la causa jur*dica o #resu#uesto de hecho,
est la causa natural o mvil (ue e6#resan el fn (ue se #ro#one el
autor del acto, es decir el sentimiento o deseo (ue realmente le lleva
a ejercitar la com#etencia$
%videntemente los mviles deen de adecuarse a a(uellos fnes
#.licos #or los (ue la com#etencia ha sido atriuida$ Justamente #or
ello el ejercicio de la com#etencia, con una fnalidad distinta a la (ue
justifc la atriucin le-al, constituye el vicio conocido como
desviacin de #oder (art$ JH$A ,BJA0-0AC)$
,a desviacin de #oder es una nocin cercana al auso de
derecho, en amos casos hay una utili1acin del #oder jur*dico con
una fnalidad antisocial y malintencionada, en sentido diverso del
(uerido #or el le-islador al atriuir la #otestad$ Ahora ien, el #roceso
#ara determinar la desviacin de #oder es com#lejo, y comen1ar*a
#or la determinacin de la fnalidad o intencin del le-islador al
asi-nar una com#etencia, #ara des#u:s averi-uar la fnalidad
realmente #erse-uida #or el autor, el cual, l-icamente, disimular
sus verdaderas intenciones en caso (ue no )ueran es#.reas$
11. El conten!o y los ele&entos acc!entales !e los actos
a!&nst$at'os.-
Zanoini defne el contenido del acto como+ !aquello que con el
acto la autoridad administrativa entiende disponer, ordenar, permitir,
atestiuar o certi"car"$ 'e distin-ue entre contenido natural y el
accidental o eventual$
%l contenido natural o esencial es a(uel cuya e6istencia sirve
#ara individuali1ar el acto mismo e im#ide su con)usin con otros$ 0$
ej$ en una autori1acin el contenido natural es #ermitir a una #ersona
ejercitar su derecho$
,os contenidos accidentales y eventuales, slo se dan cuando la
Admn$ act.a dentro de sus )acultades discrecionales, y son tres+
%l t,$&no, (ue es el momento a #artir del cual dee comen1ar
o cesar la efcacia del acto$
,a con!c.n, (ue es la clusula (ue suordina el comien1o o la
cesacin de los e)ectos de un acto$
%l &o!o, (ue es una car-a es#ec*fca im#uesta a la #ersona en
cuyo inter:s se ha dictado el acto, #or la cual se le e6i-e un
determinado com#ortamientoD lo cual no dee con)undirse con los
deeres (ue im#one la ley como re(uisito im#l*cito en el acto$
12. Los ele&entos 4o$&ales.-
'on elementos )ormales del acto administrativo+ el
#rocedimiento, la )orma de la declaracin y la motivacin cuando es
le-almente e6i-ile$
A( =o$&a !e la !ecla$ac.n.
,a re-la -eneral sore la )orma de la declaracin de los actos
administrativos es la e6i-encia de )orma escrita$ ,os actos
administrativos se #roducirn o consi-narn #or escrito cuando su
naturale1a o circunstancias no e6ijan otra )orma ms adecuada de
e6#resin o constancia$
+( La &ot'ac.n.
Como re(uisito de )orma de los actos administrativos se ha
im#uesto en determinados casos la e6i-encia de e6#resar en el #ro#io
acto sus )undamentos, la ra1n (o motivos) (ue lo justifcan$ ,a
vi-ente ,ey HEIA$FF;, en su art$ =@, estalece cuales son los actos
necesitados de motivacin, entre ellos+ los (ue limiten derechos
sujetivos o intereses le-*timos, la sus#ensin de actos o ado#cin de
medidas #rovisionales, o los (ue se dicten en el ejercicio de
#otestades discrecionales$
,a motivacin consiste en una sucinta re)erencia de hechos y
)undamentos de derecho, #ero su revedad no su#one (ue #ueda ser
cum#lida con cual(uier )ormulismo$
1%. Not-cac.n y p*#lcac.n !el acto a!&nst$at'o.-
,a comunicacin de los actos a los interesados se reali1a #or
medio de la notifcacin o la #ulicacin$ ,a notifcacin es una
comunicacin sin-ular a una #ersona o #ersonas determinadas,
mientras la #ulicidad se diri-e a un colectivo de #ersonas o
sin-ulares #ero en #aradero desconocido$
0ara la doctrina es#a<ola, la notifcacin o #ulicacin, ms (ue
una clase de acto, son condicin de su efcacia$
,a $e"*lac.n de la notifcacin y #ulicacin se lleva a cao en
los arts$ =G y ss$ ,BJA0-0AC, y se im#one el deer de notifcar a los
interesados !las resoluciones y actos administrativos que afecten a
sus derechos o intereses"$
%l pla>o en (ue deer iniciarse la notifcacin es de AE d*as a
#artir de la )echa en (ue sea dictado$
%l conten!o de la notifcacin deer incluir+ !te'to #ntero de
la resolucin, con indicacin de si es o no de"nitivo en v#a
administrativa, la e'presin de los recursos que procedan, rano
ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos"$ 'i
)alta al-uno de estos re(uisitos la notifcacin es de)ectuosa y el acto
no #roducir e)ectos, si ien se #odr convalidar$
%n cuanto al l*"a$ de la notifcacin ser en el lu-ar desi-nado
#or el interesado y cuando no )uese #osile en cual(uiera lu-ar
adecuado a tal fn$
%n cuanto a los &e!os se reali1ar !por cualquier medio que
permita tener constancia de su recepcin por el interesado o
representante, as# como de la fecha, la identidad y el contenido del
acto noti"cado"$ Cae mencionar (ue se contem#la la notifcacin #or
medio de taln de anuncios$
,a p*#lcac.n se #ermite en los si-uientes casos (art$ =F$J
,BJA0-0AC)+
Cuando el acto ten-a #or destinatario a una #luralidad
indeterminada de #ersonas, o cuando la Admn$ estime (ue la
notifcacin e)ectuada a un solo interesado es insufciente #ara
-aranti1ar la notifcacin a todos, siendo, en este .ltimo caso,
adicional a la notifcacin e)ectuada$
Cuando se trata de actos inte-rantes de un #rocedimiento
selectivo o de concurrencia com#etitiva de cual(uier ti#o$
TEMA II. EL ACTO ADMINISTRATIVO ?2(@ E=ICACIA Y
E9ECATORIEDAD
1. La p$es*nc.n !e 'al!e>.-
%l acto administrativo se #er)ecciona cuando en su #roduccin
concurren todos los elementos esenciales, lo (ue lleva consi-o (ue se
le atriuya #resuncin de valide1$ %sto dis#ensa a la Administracin
autora del acto de se-uir nin-.n ti#o de #roceso declarativo en el
caso de (ue al-uien #usiera en duda la invalide1 del acto, #ues :ste
se #resumir vlido mientras su nulidad no haya sido declarada
administrativa o judicialmente$
%n tal sentido se e6#resa el art$ =>$A ,BJA0-0AC estalece+ !los
actos de la Administracin ser! v!lidos y producir!n efectos desde la
fecha en que se dicten, salvo que en ellos se dispona otra cosa"$
%sta cualidad ha sido defnida #or el &' como !#resuncin de valide1",
!#resuncin de le-itimidad" y !#resuncin de le-alidad", (ueriendo
si-nifcar (ue la actividad de la Administracin se ajusta #or #rinci#io
a Derecho$
,a #resuncin de valide1 cure a los actos defnitivos, #ero no
todas las actuaciones del #rocedimiento #revias al acto defnitivo,
#ues, como dice el &' !la presuncin de lealidad que adorna los
actos administrativos no sini"ca un desplazamiento de la cara de la
prueba que, conforme a las relas, corresponde a la Administracin,
cuyas resoluciones han de sustentarse en el pleno acreditamiento del
presupuesto f!ctico que invoquen"$ 8o ostante, las actas de
ins#eccin -o1an de #resuncin de certe1a, siem#re (ue se trate de
verdaderos servicios de ins#eccin, #ues, en caso contrario, tiene el
valor de denuncia$ Dentro de los actos internos del e6#ediente y, #or
consi-uiente, no defnitivos, la #resuncin de valide1 suele
e6tenderse a los acuerdos o #ro#uestas de or-anismos t:cnicos como
los &riunales de 3#osiciones y concursos$ 8o as* a los in)ormes
t:cnicos de r-anos administrativos, (ue cada ve1 se consideran ms
mediati1ados #or los in)ormes #rivados en contrario$
Cae resaltar (ue la #resuncin de valide1 no es una
#eculiaridad e6clusiva de la Administracin, #ues a los actos jur*dicos
de los #articulares, les son #redicales dicha #resuncin, como
#ueden ser los contratos, testamentos?
0or ello, lo (ue realmente di)erencia los actos administrativos
en relacin con los #rivados, es (ue el acto administrativo est
adornado de la ejecutoriedad, accin de ofcio o #rivile-io de decisin
ejecutoriedadD es decir, la #otestad de la Administracin de llevar a
e)ecto el mandato del acto, violentando la #osesin y la liertad del
administrado, sin necesidad de la intervencin judicial$
2. La e-caca !e los actos a!&nst$at'os. De&o$a en la
e-caca e $$et$oact'!a!$-
0or efcacia de los actos administrativos se entiende, en #rimer
lu-ar, la #roduccin de los e)ectos #ro#ios del acto, defniendo
derechos y creando oli-aciones de )orma unilateral$
%l &' distin-ue entre valide1 y efcacia$ ,a valide1 es la
concurrencia de todos los elementos (ue lo inte-ran y tiene lu-ar
desde el momento (ue se dictan o acuerdan$ ,a efcacia hace
re)erencia a la #roduccin tem#oral de e)ectos, la cual #uede (uedar
su#editada a un momento #osterior, ien #or motivos de #ulicacin,
notifcacin o a#roacin #osterior$
Con carcter -eneral, los actos administrativos se dictan #ara el
)uturo y #roducen e)ectos desde la )echa en (ue se dictan$ 'i ien,
este #rinci#io su)re dos rdenes de e6ce#ciones+ la demora de
efcacia o la retroactividad$
,a demora o retraso en la #roduccin de e)ectos, #uede
ori-inarse cuando as* lo e6ija la naturale1a del acto, #or(ue el
contenido accidental incluya una condicin sus#ensiva o t:rmino
inicial (ue lo estale1ca, o ien, #or(ue la efcacia (uede sus#endida
a su notifcacin, #ulicacin o a#roacin su#erior$
,a #royeccin de la efcacia sore un tiem#o #asado se ri-e #or
la re-la de irretroactividad$ Cn #rinci#io (ue no admite e6ce#cin en
los actos de -ravamen o limitativos de derechos$ 0ara los actos
)avorales tami:n ri-e la re-la de la irretroactividad, si ien, es
#osile la irretroactividad cuando se dicten en sustitucin de actos
anulados, siem#re (ue los su#uestos de hecho necesarios ya
e6istiesen y la efcacia no lesione derechos o intereses le-*timos de
otras #ersonas$
%. La e)ec*to$e!a! !e los actos a!&nst$at'os.-
,a ejecutoriedad desi-na la cualidad del acto de #roducir todos
sus e)ectos contra la voluntad de los oli-ados$ %sta cualidad es la
(ue realmente se#ara y distin-ue los actos administrativos de los
actos #rivados$ 0odr*a decirse (ue la Administracin #uede !tomarse
la justicia #or su mano" mientras (ue los #articulares deen acudir al
Jue1 #ara im#oner sus derechos sore terceros$
%sta #otestad se re-ula en el art$ F= ,BJA0-0AC+ !las
Administraciones Pblicas, a trav(s de sus ranos competentes en
cada caso, podr!n proceder, previo apercibimiento, a la ejecucin
forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se
suspenda la ejecucin de acuerdo con la )ey, o cuando la
Constitucin o la ley e'ijan la intervencin de los *ribunales"$
,a ejecutoriedad de los actos administrativos se manifesta de
manera diversa se-.n la naturale1a y contenido de :stos$ De i-ual
manera, tam#oco #uede halarse de ejecucin )or1osa cuando el
acto, )avorale #ara el interesado, im#one deeres #ara la
Administracin, #ues, en tal caso, el administrado dee acudir a la v*a
judicial si la Administracin no lo ejecuta de )orma voluntaria$
&am#oco #uede halarse de ejecutoriedad cuando el acto
administrativo su#one unas medidas de ejecucin dentro del ejercicio
natural de la autode)ensa #osesoria, como tami:n #odr*a hacerlo
una #ersona #rivada$ 0or ejem#lo, cuando la Administracin ordena la
e6#ulsin de un #articular de una de#endencia del dominio o del seno
de un servicio #.lico$ %n estos casos no se (ueranta la #osesin ni
la liertad del ciudadano$
%l su#uesto necesario #ara la ejecucin )or1osa de los actos
administrativos lo constituyen los casos en (ue el acto administrativo
im#one deeres al administrado (ue im#li(uen, en cuanto :ste se
nie-a al cum#limiento voluntario, una a-resin sore a(u:l mediante
la alteracin de su ius possessionis o sore su liertad #ersonal$
,a ,BJA0-0AC es tan -enerosa en la #roclamacin del #rinci#io
de ejecutoriedad como en el reconocimiento de medios de ejecucin,
enumerando en su art$ FJ+ el a#remio sore el #atrimonio, la
ejecucin susidiaria, la multa coercitiva y la com#ulsin sore las
#ersonas$ 8o ostante, esta enumeracin resulta incom#leta, #or(ue
no reco-e la ocu#acin, y reiterativa #or(ue la multa coercitiva es
una modalidad de com#ulsin$ Meamos las )ormas de ejecucin+
- ,a oc*pac.n es la )orma de ejecucin (ue im#onen a los
#articulares la entre-a de un ien determinado del (ue a(u:llos estn
en la #osesin$ 'i el #articular no lo entre-a, la Admn$ toma #osesin
de :l #or medio de sus )uncionarios$
- ,a e)ec*c.n !e #enes o ap$e&o so#$e el pat$&ono se
utili1a #ara -aranti1ar el cum#limiento de las oli-aciones de dar (ue
se concreta en una suma de dinero$ 'i el oli-ado no #rocede al #a-o
en los #la1os estalecidos, la Admn$ #rocede a traar o emar-ar los
ienes del deudor y a su #osterior a#ro#iacin o venta )or1osa$
- ,a e)ec*c.n s*#s!a$a se utili1a #ara llevar a e)ecto los
actos (ue im#onen al ciudadano una actividad material y )un-ile, es
decir, a(u:llos (ue, #or no ser #ersonal*simos, #ueden ser reali1ados
#or #ersona di)erente, como, #or ejem#lo, la demolicin de un
edifcio$ %n este caso, la Admn$ reali1ar #or s* el acto a costa del
oli-ado$
- ,a e)ec*c.n po$ coe$c.n so#$e el a!&nst$a!o es
utili1ada cuando se trata de #restaciones #ersonal*simas e
in)un-iles$ %sta #uede ser directa o indirecta$
0. La con-"*$ac.n <st.$ca !el p$'le"o !e !ecs.n
e)ec*to$a en el De$ec<o espaBol.-
%n la evolucin de la ejecutoriedad dentro del ordenamiento
es#a<ol, se oserva una l*nea !lieral" (ue identifca la ejecutoriedad
con la )uncin judicial y e6i-e (ue vaya acom#a<ada del #roceso, con
otra !autoritaria" (ue reconoce a la Administracin la autosufciencia
ejecutoria sin necesidad de intermediacin judicial$
,a #rimera )ormulacin relativa a la orientacin !lieral" se
#roduce en la ,ey dada en &oro #or %nri(ue II el a<o A$H>A, con la
re-ulacin del denominado juicio de despojo$ 'i ien, esta )ormulacin
lieral, en la #rctica, no sol*a a#licarse y, menos a.n, en asuntos de
la Beal 7acienda$
%ste #anorama intenta camiarse radicalmente en los or*-enes
del constitucionalismo es#a<ol, sur-iendo una tendencia lieral
orientada a instrumentar todas las )acultades ejecutorias del modo
an-losajn, el cual se ins#ira en el #rinci#io !nadie puede ser juez en
su propia causa"$ ,a Constitucin de Cdi1 defne la )uncin judicial,
la cual se re#etir en todas las Constituciones #osteriores hasta
nuestros d*as$ %sto )ue consecuencia de la erradicacin de los )ueros
#rivile-iados (e6ce#to el militar, eclesistico y triutario)$ Nruto de
esas ideas, el Decreto constitucional de AHIEFIA$GAH estaleci un
sistema de justicia #ara la Administracin ri-urosamente judicial, al
modo an-losajn$ %sta l*nea tendr el a#oyo doctrinal de si-nifcados
administrativistas$
'in emar-o, a lo lar-o del s$ OIO tami:n se manifesta, incluso
con ms )uer1a, la l*nea ms realista y autoritaria (ue defenden el
#rivile-io de ejecucin )or1osa de la Admn$ sin intervencin judicial,
#rinci#almente en materia triutaria$ %n tal l*nea se asienta el
Decreto de ;=IEJIA$F;H (ue estalece el sistema de la 7acienda
0.lica, y la ,ey 0rovisional de Administracin y Contailidad de la
7acienda de ;=IE>IA$G>E$
0or otra #arte, la #roteccin de la accin ejecutiva de la Admn$
)rente a los triunales ordinarios se estalecer muy tem#ranamente
a trav:s de la #rohiicin de interdictos contra ella, as* como #or
medio del sistema de con2ictos (ue solamente #od*a inter#oner la
Admn$ y (ue ten*a como virtud la #arali1acin inmediata de la accin
judicial contraria a la ejecucin administrativa$
3. La cola#o$ac.n )*!cal en la e)ec*c.n !e los actos
a!&nst$at'os.-
Nrente a lo (ue ocurre en los Derechos in-l:s y )ranc:s, donde
la re-la -eneral es la ejecucin administrativa #or v*a judicial Pcon la
ventaja de (ue #reviamente a la ejecucin se #roduce un control
judicial sore los #oderes o com#etencias administrativas-, en el
Derecho es#a<ol #uede afrmarse (ue el Derecho #enal demostr
#ronto su ino#erancia$
,a )alta de o#eratividad del Derecho #enal re#resor no su#uso,
sin emar-o, (ue la ejecucin judicial se haya mar-inado$ 0or el
contrario, se utili1 a los jueces como instrumento de la ejecucin de
los actos de la Admn$, sin (ue en dicho #roceso e6istiera realmente
nin-.n control #revio sore la re-ularidad de los actos
administrativos$ %sta #osiilidad est a.n aierta se-.n lo dis#uesto
en el art$ F= ,BJA0-0AC, (ue #rev: la )acultad de la Admn$ #ara
#roceder a la ejecucin )or1osa sin intervencin judicial, salvo (ue la
ley dis#on-a lo contrario$
%jem#los de ejecucin de actos administrativos se-.n el
sistema #revisto #ara la ejecucin de las sentencias judiciales han
e6istido en nuestro ordenamiento, si ien, el ms im#ortante lo
constituy la ejecucin #or las 9a-istraturas de &raajo de las cuotas
im#a-adas a la 'e-uridad 'ocial, se-.n lo #revisto en el BD
AJH>IA$FF=$ %stos su#uestos, son una inversin de los #a#eles (ue
corres#onden a la Admn$ y a los JuecesD siendo, #or tanto,
claramente inconstitucionales, con arre-lo al art$ AA>$H C%$
%6isten su#uestos en los (ue los Jueces sirven de com#arsa a la
ejecucin de los actos administrativos, como #uede ocurrir en las
autori1aciones de entradas en domicilios$ %n la actualidad son los
Ju1-ados de lo Contencioso-Administrativo los (ue conocen de este
re(uisito #ara ejercitar la ejecucin )or1osa, no e6i-iendo (ue la
autori1acin sea motivada (art$ G$J ,JC-A)$
5. C*estona&ento constt*conal.-
%se ras-o de la ejecucin del acto administrativo #or el (ue se
le atriuye el mismo valor (ue la 'entencia Judicial no es solo un
e6ceso semntico de la le-islacin triutaria$ %)ectivamente lo tienen
mayor (ue :stas, #ues la ejecucin de las sentencias civiles y #enales
#ueden ser #arali1adas #or los recursos de casacin y a#elacin,
mientras (ue los recursos administrativos y contencioso-
administrativos no sus#enden, en #rinci#io, la ejecucin del acto$ As*
#ues, tienen ms valor ejecutorio (ue esas sentencias #ero menos
(ue las sentencias frmes, estn a mitad de camino$ 0ero esta
cualidad del acto administrativo, a #rimera vista, contradice el
#rinci#io constitucional de la )uncin judicial (art$ AA>$H C%)$
0ese a ello, ne-ar esta realidad es in.til, m6ime cuando la
#ro#ia Constitucin reconoce a la Admn$ una )acultad todav*a ms
#oderosa (ue la ejecucin directa de sus actos, como es la #otestad
sancionadora (art$ ;= C%)$ 0or tanto, ale-ando este #rinci#io, de (uien
#uede lo ms tami:n #uede lo menos, el &C #odr*a haerse ahorrado
la necesidad de )undamentar en la '&C ;;IA$FG@, de (ue el #rivile-io
de la decisin ejecutoria de la Admn$ se asa en el #rinci#io de
efcacia del art$ AEH C%$
:. S*spens.n !e e4ectos !el acto a!&nst$at'o.-
,a ri-ide1 del #rinci#io de efcacia y ejecutoriedad del acto
administrativo est atem#erada #or la #osiilidad de (ue la Admn$
sus#enda una y otra cuando circunstancias sorevenidas as* lo
im#on-an o cuando, se sus#enda, de ofcio o a instancia de #arte, la
efcacia del acto, #arali1ando su ejecucin$ ,a #osiilidad de dejar en
sus#enso los actos administrativos est admitida en todos los
ordenamientos$ ,os recursos administrativos y los #rocesos judiciales
no tendr*an sentido si los actos )ueran ejecutados sin #osiilidad de
vuelta atrs$
%l Derecho es#a<ol no #rev: una #otestad -en:rica de
sus#ensin de los actos administrativos como un #oder #ro#io de la
Admn$ ,o (ue s* hace nuestro Derecho es contem#lar la sus#ensin,
de una #arte, como una medida a tomar dentro de la tramitacin de
la revisin de ofcio y de los recursos, y, de otra, como una t:cnica
#reventiva en los con2ictos de com#etencia entre Administraciones$
En 'a !e $e's.n !e o-co, la re-la es (ue !el rano
competente para resolver podr! suspender la ejecucin del acto,
cuando (sta pudiera causar perjuicios de imposible o dif#cil
reparacin" (art$ AE@ ,BJA0-0AC)$
En 'a !e $ec*$so a!&nst$at'os, la re-la -eneral se da en
el art$ AAA ,BJA0-0AC+ !la interposicin de cualquier recurso, e'cepto
en los casos en que una disposicin establezca lo contrario, no
suspender! la ejecucin del acto impunado"$ 8o ostante, se admite
la sus#ensin del acto, de ofcio o a solicitud del recurrente, si se dan
los si-uientes re(uisitos+
AL Que el r-ano com#etente #roceda a una !ponderacin
su"cientemente razonada entre el perjuicio que causar#a al inter(s
pblico o terceros y el perjuicio que se causa al recurrente como
consecuencia de la e"cacia inmediata del acto recurrido"$
;L Que, adems de esa #onderacin, concurra cual(uiera de las
si-uientes circunstancias+
a) !+ue la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o
dif#cil reparacin%& 'e trata de periculum in re
,
, o ries-o de malo-rar
la #retensin ejercitada si se si-ue adelante$
) !+ue la impunacin se fundamente en una causa de nulidad
de pleno derecho prevista en la )ey"
HL %l acuerdo de sus#ensin #uede, #or .ltimo, estar condicionado en
su efcacia #or la e6i-encia de medidas cautelares (ue dee #restar el
recurrente enefciario del mismo, siem#re (ue sean necesarias #ara
ase-urar la #roteccin del inter:s #.lico o de terceros o la efcacia
del acto o la resolucin im#u-nada$
'in emar-o, todo esto desa#arece a )avor de una sus#ensin
automtica, cuando transcurran treinta d*as desde (ue el recurrente
#resent la solicitud de sus#ensin y la Admn$ no haya dictado
resolucin e6#resa$ 'e trata de una sus#ensin #or silencio
administrativo, estalecida en el art$ AAA$H ,BJA0-0AC$
,a sus#ensin deja de surtir e)ecto cuando se resuelve el
recurso$ 8o ostante, si se inter#one recurso contencioso-
administrativo y en :ste se solicita la sus#ensin, la sus#ensin
decretada en v*a administrativa se mantiene hasta la resolucin
judicial (art$ AAA$@ ,BJA0-0AC)$
&ami:n se dan su#uestos de s*spens.n a*to&Ctca, el caso
ms com.n es el de la ejecucin de las li(uidaciones triutarias$ ,a
t:cnica de la sus#ensin automtica est #resente en las
A
Bies-o en los ne-ocios$
im#u-naciones de los actos de las administraciones su#eriores sore
las in)erioresD como #uede oservarse en el art$ AJA$; C%, as* como
en la ,ey Rases de B:-imen ,ocal (,RB,) y la ,JC-A$
;. Los &e!os !e e)ec*c.n 4o$>osa.-
'e someten a la re-la de la #ro#orcionalidad, de la no
intercamialidad en su em#leo, de modo (ue no es discrecional la
eleccin del medio a em#lear #ara la Admn$ y se a#lica !si fueran
varios los medios de ejecucin admisibles, se eleir! el menos
restrictivo de la libertad individual" (art$ FJ ,BJA0-0AC)$
A) ,A 3CC0ACIS8$
%s la )orma de ejecucin de los actos (ue im#onen a los
#articulares la entre-a de un ien determinado del (ue a(u:llos estn
en #osesinD si el #articular no lo entre-a, la Admn$ toma #osesin
de :l #or medio de sus )uncionarios$
R) %, A0B%9I3 '3RB% %, 0A&BI938I3$
%s el #rocedimiento ms -enerali1ado de ejecucin$ 'e a#lica al
coro de toda suerte de d:itos$ %l art$ F> ,BJA0-0AC se remite !a las
normas reuladoras del procedimiento recaudatorio en v#a ejecutiva"$
Cna ve1 dictado el acto (ue oli-ue al #a-o de una cantidad
l*(uida, y transcurrido el #la1o de #a-o voluntario, el #rocedimiento
se inicia con la #rovidencia de a#remio$ &rmite )undamental es el
ase-uramiento del cr:dito a trav:s de los corres#ondientes emar-os
de ienes, (ue deern hacerse en cantidad sufciente #ara curir el
im#orte total de la deuda ms los recar-os y costas$
C) ,A %J%CCCIS8 'CR'IDIABIA$
Consiste en la reali1acin de la conducta (ue el acto im#one,
ien #or la Admn$ o a trav:s de terceros, en todo caso, a costa del
oli-ado (art$ FG$; ,BJA0-0AC)$ %ste medio se a#lica a los actos (ue,
-por no ser personal#simos, pueden ser realizados por sujeto distinto
del obliado"$
D) ,A 9C,&A C3%BCI&IMA$
Consiste en la im#osicin de multas reiteradas en el tiem#o
hasta dole-ar la voluntad del oli-ado #ara cum#lir el mandato$ %s
una t:cnica im#ortada del Derecho alemn$
,a multa coercitiva no tiene carcter de #ena, con la
consecuencia de la ina#licacin del #rinci#io no bis in idem. -/ ser!
independiente de las que puedan imponerse en concepto de sancin
y compatibles con ellas" (art$ FF ,BJA0-0AC)$
%n todo caso la multa coercitiva se sujeta a un estricto #rinci#io
de le-alidad+ la ley dee determinar su )orma y cuant*a$ ,os
su#uestos en los (ue tiene caida son muy am#lios, #ues
com#renden desde !los actos personal#simos en que no proceda la
compulsin sobre las personas" o cuando !la Administracin no la
estimara conveniente"$ ,a multa coercitiva es a#licale en )ase de
ejecucin, no dei:ndose admitir su utili1acin en actuaciones
ins#ectoras$
%) ,A C390C,'IS8 '3RB% ,A' 0%B'38A'$
Be-ulado en el art$ AEE ,BJA0-0AC !para la ejecucin de actos
administrativos que imponan una obliacin personal#sima de hacer
o soportar"$ Admite )ormas de coercin muy variadas, como el sim#le
im#edimento a entrar en un lu-ar, su inmovili1acin, el sometimiento
a determinadas medidas sore su cuer#o (v$ -r$ vacunaciones
oli-atorias), o, incluso, a-resiones )*sicas en casos e6tremos de
#olic*a como reaccin )rente a la violencia$
'u a#licacin solo es l*cita cuando los dems medios de
ejecucin no se corres#onde en asoluto con la naturale1a de la
situacin creada, a#arte, claro est, de (ue la ley e6#resamente lo
autorice$ ,a com#ulsin sore las #ersonas e6i-e un #revio acto
)ormal y #ersonal de intimidacin #ara el deido cum#limiento del
acto u orden de cuya ejecucin se trata$
8. L&tes y cont$ol )*!cal !e los actos !e e)ec*c.n. S*
$ec*$$#l!a!@ te$ce$as !e !o&no e &p*"nac.n
contencosa.-
,a doctrina ha destacado la im#ortancia de (ue la ejecucin del
acto se sit.e en l*nea directa de continuacin con el acto
administrativo$ De este #rinci#io deriva la #osiilidad de im#u-narlos
en v*a contencioso-administrativa$ ,a ejecucin no #uede ir ms all
de lo #ermitido #or el acto de ejecucin, ni lesionar los derechos de
terceros$
Justamente #ara salva-uardar las titularidades de terceros, se
ha aritrado el incidente de tercer*a de dominio$ %sta reclamacin de
un tercero, o tercer*a, #rovoca la sus#ensin del #rocedimiento de
a#remio, una ve1 se haya llevado a e)ecto su emar-o$ ,as tercer*as
son de dos clases+ de dominio, (ue se )undan en la titularidad de un
derecho sore los ienes emar-ados y (ue conlleva la sus#ensin
automtica de la ejecucin, y las de mejor derecho, )undadas en el
derecho del tercerista a ser reinte-rado de su cr:dito con #re)erencia
al #erse-uido en el e6#ediente de a#remio$ ,a tercer*a se inter#one
mediante escrito diri-ido al r-ano de la A-encia %statal de la Admn$
&riutaria (ue cono1ca del #rocedimiento, deiendo de resolverse en
el #la1o de tres meses, entendi:ndose desestimada #or silencio,
(uedando, en tal caso, la v*a civil mediante la corres#ondiente
demanda$
TEMA III. EL ACTO ADMINISTRATIVO ?%(@ INVALIDED2
ANALACIEN Y REVOCACIEN
1. La n'al!e> y s*s clases.-
,a invalide1 #uede defnirse como un vicio o en)ermedad del
acto administrativo, caracteri1ada #or(ue )altan o estn viciados
al-unos de sus elementos$ %sta !en)ermedad" #uede su#erarse #or el
transcurso del tiem#o o #or a#licacin de una !tera#ia adecuada", o,
#or el contrario, ser de tal entidad (ue el acto termina !)alleciendo"$ T
esto es as* #or(ue se entiende (ue unos vicios ori-inan sim#lemente
una nulidad relativa o anulailidad, mientras (ue otros conllevan a la
nulidad asoluta o de #leno derecho$
7asta la ,ey de 0rocedimiento Administrativo (,0A) de A$F=G,
(ue re-ul #or #rimera ve1 la invalide1 de los actos administrativos,
:sta se re-*a #or lo dis#uesto en el CC #ara los actos #rivados$ ,a ,0A
de A$F=G se contra#one a la re)orma del CC de A$F>H, #ues mientras
esta re)orma considera la nulidad asoluta como la re-la -eneral de
invalide1, la ,0A sancion la re-la inversa+ la nulidad de #leno
derecho solo se a#lica en los casos tasados$
,a ,BJA0-0AC (art$ J;) ha e6tendido notalemente los su#uestos
de n*l!a! !e pleno !e$ec<o, (ue tras la re)orma de la ,ey
@IA$FFF, son+
a0 )os que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo
constitucional&
b0 )os dictados por rano mani"estamente incompetente por razn
de materia o del territorio&
c0 )os que tenan un contenido imposible&
d0 )os que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como
consecuencia de (sta&
e0 )os dictados prescindiendo total y absolutamente del
procedimiento lealmente establecido o de las normas que contienen
las relas esenciales para la formacin de la voluntad de los ranos
coleiados&
f0 )os actos e'presos o presuntos contrarios al ordenamiento jur#dico
por los que se adquieren facultades o derechos cuando de carezca de
los requisitos esenciales para su adquisicin&
0 Cualquier otro que se establezca e'presamente en una disposicin
de rano leal&
0or el contrario la an*la#l!a! es la re-la -eneral, #uesto (ue
son anulales -los actos que infrinen el ordenamiento jur#dico,
incluso la desviacin de poder% (art$ JH)$ Adems de los su#uestos de
invalide1, la ,ey hala de un tercero, la $$e"*la$!a! no
n'al!ante, los actos con vicios menores (art$ JH$; y H)$
,as ra1ones invocadas #ara e6#licar la di)erencia de la
re-ulacin de la invalide1 en Derecho civil y administrativo son la
necesidad de #reservar la #resuncin de valide1 de los actos
administrativos, tan vinculada a la efcacia de la actividad
administrativa, as* como a la se-uridad jur*dica$
2. La ne/stenca.-
Adems de las cate-or*as de invalide1 mencionadas+ nulidad
asoluta, anulailidad e irre-ularidad no invalidante, se #lantea la
conveniencia de incluir el acto ine6istente$ %sto tro#ie1a, en #rimer
lu-ar, con su carcter meta)*sico o meta jur*dica, #ues los actos
e6isten o no, es decir valen o no valenD de otro lado, #uede decirse
(ue la cate-or*a de la ine6istencia es in.til, #or(ue la teor*a de la
nulidad asoluta cure las necesidades a las (ue en su d*a dio
coertura la ine6istencia$
%. La n*l!a! !e pleno !e$ec<o. AnClss !e los s*p*estos
le"ales.-
%l acto nulo de #leno derecho es a(uel (ue, #or estar a)ectado
de un vicio es#ecialmente -rave, no dee #roducir e)ecto al-uno, y si
lo #roduce, #uede ser anulado en cual(uier momento sin (ue a esa
invalide1, cuando es judicialmente #retendida, #ueda o#onerse la
susanacin del de)ecto o del #aso del tiem#o$
Ahora ien, 4cules son las causas o in)racciones de mayor
-ravedad (ue determinan la nulidad radical5
A) Actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de
amparo constitucional
Ksta solo ser o#erativa cuando la lesin a)ectaa al contenido
esencial de esos derechos y liertades$
10 Actos dictados por rano mani"estamente incompetente por
razn de la materia y del territorio&
%n este caso hay (ue anali1ar la juris#rudencia$ %s manifesta la
incom#etencia #or ra1n de materia cuando se invade la de otros
#oderes del %stado como el judicial o le-islativo$ &ami:n cuando las
com#etencias ejercidas corres#onden a otro r-ano, siem#re y
cuando esa incom#etencia a#are1ca de )orma #atente, clara y
#al#ale$
Bes#ecto a la incom#etencia jerr(uica, #uede ser incluida,
#ero limitada a los casos de incom#etencia -rave, la (ue tiene
relevancia #ara el inter:s #.lico o #ara los administrados, y (ue no
es solo la (ue a#arece de modo #atente y claro$
C0 Actos de contenido imposible&
%stos su#uestos se deen ms a ra1onamientos l-icos de la
doctrina (ue a e6#eriencias resueltas #or la Juris#rudencia$ As*, y
su#uesto (ue el contenido de los actos #ueden hacer re)erencia a las
#ersonas, los ojetos materiales y al elemento o situacin jur*dica, se
alude a una im#osiilidad #or )alta del sustrato #ersonal
(nomramiento de )uncionario a una #ersona )allecida), #or )alta del
sustrato material (cuando la ejecucin es material o t:cnicamente
im#osile), y #or )alta del sustrato jur*dico (como #uede ser la
revocacin de un acto anulado)$
20 Actos que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como
consecuencia de (sta&
3viamente se refere a los delitos (ue #ueda cometerla
autoridad o )uncionario con motivo de la emanacin de un acto
administrativo, #ues la Admn$ como #ersona jur*dica no #uede ser
sujeto activo de esas conductas delictivas$ %l conce#to de acto
constitutivo de in)raccin #enal, incluye delitos y )altas, #ero, en todo
caso, dee tratarse de una conducta ti#ifcada en el C0$
,a cuestin est en si la califcacin del hecho delictivo dee
hacerse #or los &riunales #enales en todo caso o si cae (ue la
realice la Admn$ o los &riunales Contencioso-Administrativos al
resolver el recurso$ A juicio del #ro)esor, deer admitirse la
com#etencia de la Admn$ #ara una califcacin #rejudicial ojetiva$
30 Actos dictados con falta total y absoluta de procedimiento& 3l
Alcance invalidatorio de los vicios de forma&
Nrente al #rinci#io de esencialidad de las )ormas, la ,BJA0-0AC
reduce al m*nimo los e)ectos invalidatorios de los vicios del
#rocedimiento, de manera (ue o ien el de)ecto es muy -rave,
estando ante una nulidad asoluta, o no lo es tanto y entonces no
invalida el acto, constituyendo una irre-ularidad no invalidante$
40 Actos dictados con infraccin de las relas esenciales para la
formacin de la voluntad de los ranos coleiados&
,a inclusin de este su#uesto dentro de la nulidad asoluta se
justifca #or la -ran im#ortancia (ue en la or-ani1acin administrativa
tienen los r-anos cole-iados$ &odos ellos se ri-en #or sus re-las
#ro#ias o, en su de)ecto, #or lo estalecido en los arts$ ;; a ;G ,BJA0-
0AC$
0ara la juris#rudencia son esenciales la convocatoria, la
com#osicin del r-ano, el (urum de asistencia y votacin, y la
voluntad del r-ano$
50 Actos e'presos o presuntos contrarios al ordenamiento por lo que
se adquieren facultades o derechos sin los requisitos esenciales&
%l ori-en de esta causa est en una juris#rudencia muy
consolidada (ue ne-aa la valide1 a los actos #resuntos #or silencio
administrativo #ositivo cuando daan ori-en al reconocimiento de
derechos sin (ue se dieran los #resu#uestos le-ales$ Ahora se
e6tiende tami:n a los actos e6#resos$
60 Cualesquiera otros que se establezcan e'presamente en una
disposicin leal&
%l #rolema (ue #lantea este su#uesto es (ue se calif(uen #or
ley otros su#uestos de nulidad asoluta, es decir, #odrn se
am#liados los casos no solo #or ley estatal, sino, tami:n, #or ley
autonmica$
70 )a nulidad radical de las disposiciones administrativas&
%l -rado de invalide1 a#licale a los re-lamentos es, #or re-la
-eneral, la nulidad de #leno derecho$
0. La &p$esc$pt#l!a! !e la acc.n !e n*l!a! !e pleno
!e$ec<o.-
,a ,BJA0-0AC no dice nada sore los e)ectos (ue se conectan
con los su#uestos de nulidad y anulailidad$ 0or lo (ue hay (ue
remitirse a construcciones doctrinales y juris#rudenciales,
oservndose las si-uientes di)erencias+
a) %l carcter automtico con (ue se afrma la nulidad (!son nulos")
)rente al carcter ro-ado, es decir a demandar ante la Admn$, de la
anulailidad$
) ,a #osiilidad de convalidacin solo #revista #ara los actos
anulales$
c) 'i ien, la im#u-nacin de un acto nulo est sometida a los mismos
#la1os de caducidad (ue los actos anulales, la revisin de un acto
nulo #uede hacerse en cual(uier tiem#o )rente a la de los actos
anulales (ue deen ser recurridos en un #la1o de lesividad de cuatro
a<os$
d) ,a mayor )acilidad #ara sus#ensin de la ejecutividad de los actos
nulos$
0or lo dicho, hay (ue contem#lar la di)erencia entre el r:-imen
jur*dico de la nulidad de #leno derecho y la anulailidad como al-o
relativo$
3. An*la#l!a! e $$e"*la$!a! no n'al!ante.-
,a ,BJA0-0AC (art$ JH) ha convertido la anulailidad en la re-la
-eneral de la invalide1, al dis#oner !son anulables, los actos de la
Admn& que incurran en cualquier infraccin del ordenamiento
jur#dico, incluso la desviacin de poder"$ ,os vicios (ue ori-inan la
anulailidad del acto administrativo son convalidales #or la
susanacin de los e)ectos de (ue adolecen y #or el transcurso del
tiem#o estalecido #ara la inter#osicin de los recursos
administrativos, o transcurridos los cuatro a<os )rente a los #oderes
#.licos #ara la revisin de ofcio$
0ero no todas las in)racciones del ordenamiento jur*dico ori-inan
vicios (ue dan lu-ar a la anulailidad$ 7ay (ue e6ce#tuar los
su#uestos de irre-ularidad no invalidante (ue com#rende+
- ,as actuaciones administrativas reali1adas )uera de tiem#o, (ue solo
im#licarn la anulacin del acto cuando as* lo im#usiera la naturale1a
del t:rmino o #la1o$ %l &' ci<e todav*a ms este su#uesto, #ues e6i-e
(ue la naturale1a del #la1o ven-a im#uesta im#erativamente #or la
norma, adems de la notoriedad o la #ruea )ormal de la in2uencia
del tiem#o$
- ,os de)ectos de )orma, solo invalidan el acto cuando carecen de los
re(uisitos )ormales indis#ensales #ara alcan1ar su fn o #roducen la
inde)ensin de los interesados$ Juris#rudencialmente se mantiene la
tesis de (ue la )orma tiene un valor estrictamente instrumental$
5. El p$ncpo !e $est$cc.n !e la n'al!e>@ con'al!ac.n2
nco&*ncac.n y con'e$s.n.-
,a ,BJA0-0AC, con-ruentemente con la a#licacin de la invalide1
y la #re)erencia de la anulailidad, trata de reducir al m*nimo las
consecuencias )atales de las #atolo-*as de los actos administrativos$
%n #rimer lu-ar, admite la convalidacin de los actos anulales,
susanando los vicios de (ue adole1can$ ,os e)ectos de la
convalidacin se #roducen solo desde la )echa del acto convalidatorio,
a menos (ue se den los su#uestos (ue justifcan el otor-amiento de
efcacia retroactiva$ De la convalidacin se e6cluyen la omisin de
in)ormes o #ro#uestas #rece#tivas, #ues si estn #revistas #ara la
decisin fnal, no tiene sentido (ue se emitan a #osteriori$
%n cuanto a la )orma, la convalidacin de la incom#etencia
jerr(uica deer e)ectuarse #or ratifcacin del r-ano su#erior,
admitiendo el &' la (ue tiene lu-ar al desestimar :ste el recurso de
al1ada$ %n la convalidacin #or )alta de autori1aciones administrativas
la Juris#rudencia e6i-e (ue no solo se #rodu1ca a #osteriori, sino (ue
el otor-amiento se realice con)orme a la normativa vi-ente$
Como restriccin a la invalide1, el principio de incomunicacin de
la nulidad evita los conta-ios entre las #artes sanas y las viciadas de
un acto o #rocedimiento+ la invalide1 de un acto no im#licar la de los
sucesivos en el #rocedimiento (ue sean inde#endientes del #rimero$
Como consecuencia de la incomunicacin del acto est el #rinci#io de
conservacin, (ue oli-a al r-ano (ue declare la nulidad a !la
conservacin de aquellos actos y tr!mites cuyo contenido se hubiera
mantenido en el mismo de no haberse realizado la infraccin orien
de la nulidad"$
'irve a la misma fnalidad sanatoria la conversin$ 9ediante :sta,
un acto invlido #uede #roducir otros e)ectos vlidos distintos de los
#revistos #or su autor (#$ ej$ el nomramiento de un )uncionario en
#ro#iedad nulo, #uede #roducir e)ectos como )uncionario interino)$
0ero la conversin se #resta a evidentes )raudes, ra1n #or la cual en
Alemania se admite con mucha sus#icacia$
:. La an*lac.n po$ la A!&nst$ac.n !e los actos n'Cl!os. El
p$oceso !e les'!a!.-
A) I8&B3DCCCIS8$
%6aminados los as#ectos sustanciales de la invalide1 de los
actos administrativos, toca ahora ver los as#ectos adjetivos y
)ormales, es decir, los caminos o #rocedimientos #or la cual se #uede
declarar$
A la declaracin de invalide1 se #uede lle-ar #or iniciativa de los
interesados, #or los corres#ondientes recursos administrativos o
judiciales$ 0ero, al mar-en de estas v*as de recurso, el #rinci#io de
le-alidad oli-a a la Admn$ a reaccionar )rente a cual(uier de sus
actos (ue contradi-an el ordenamiento$
%l deer de ajuste no crea #rolemas jur*dicos -raves cuando
incide sore actos (ue a)ectan al mito interno de la Admn$, sin
limitar los derechos de los administrados, as* como tam#oco cuando
recae sore un #articular$ 0ero el #anorama camia cuando se trata
de la revisin o anulacin de los actos administrativos invlidos (ue
han creado derechos a )avor de tercerosD en estos casos, el reconocer
(ue la Admn$ #uede declarar la nulidad de tales actos, im#lica la
atriucin de )acultades casi judiciales$
%s #or ello (ue la ,BJA0-0AC, tras su re)orma #or la ,ey @IA$FFF,
ha reducido la anulacin directa de la #ro#ia administracin a los
actos nulos de #leno derecho, y remitiendo los anulales al #roceso
de lesividad re-ulado en la ,ey de Jurisdiccin Contencioso-
Administrativa$
R) ,A A8C,ACIS8 DIB%C&A D% AC&3' T DI'03'ICI38%' 8C,3' D%
0,%83 D%B%C73$
0ara la anulacin directa de un acto #or la #ro#ia Admn$, el art$
AE; ,BJA0-0AC e6i-e determinados re(uisitos+
A$ Que el acto o dis#osicin est: incurso en una de las causas de
nulidad de #leno derecho$ 'u#uesto (ue no distin-ue entre actos
)avorales o des)avorales$ Con-ruentemente con la
im#rescri#tiilidad de la nulidad de #leno derecho, no e6iste l*mite
tem#oral #ara (ue el interesado solicite o la Admn$ acuerde #oner
en marcha la accin de nulidad$
;$ %l se-undo re(uisito es (ue la nulidad se acuerde #revio dictamen
del Consejo de %stado u otro r-ano consultivo e(uivalente de las
CCAA$ %ste in)orme constituye una -arant*a$ %n todo caso, #ara evitar
#lanteamientos ausivos la Admn$ #odr no admitir a trmite las
solicitudes sin necesidad de dicho in)orme, y contra esta inadmisin
los interesados #odrn inter#oner recurso y acudir a la v*a
contencioso administrativa$
H$ %l #rocedimiento de anulacin dee terminar con resolucin
e6#resa$ 'i transcurren tres meses sin resolver se #roduce la
caducidad del #rocedimiento iniciado de ofcio, y la desestimacin #or
silencio en los iniciados a instancia del interesado$
@$ %n cuanto a los e)ectos de la declaracin de nulidad de #leno
derecho de una dis#osicin -eneral, la ,ey determina (ue no
im#licar la ile-alidad sorevenida de los actos frmes en a#licacin
de a(u:lla, los cuales deern re#utarse vlidos y conservarn su
)uer1a de oli-ar mientras no sean anulados e6#resamente$
C) ,A D%C,ABACIS8 D% 8C,IDAD D% ,3' AC&3' A8C,AR,%'
D%C,ABA&IM3' D% D%B%C73' 3 NAM3BAR,%' A ,3' I8&%B%'AD3'$
%, 0B3C%'3 D% ,%'IMIDAD$
%l art$ AEH$A ,BJA0-0AC dice -las Administraciones Pblicas
podr!n declarar lesivos para el inter(s pblico los actos favorables
para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en
el art& 89 de esta ley, a "n de proceder a su ulterior impunacin ante
el orden jurisdiccional contencioso-administrativo"$ Antes de recurrir a
la jurisdiccin, la Admn$ dee cum#lir con el re(uisito de la
declaracin de lesividad, la cual no #odr ado#tarse transcurridos
cuatro a<os desde (ue se dict el acto administrativo y (ue e6i-ir
#revia audiencia de los (ue a#are1can como interesados$
%l #roceso de lesividad se #re#ara con la llamada !declaracin
de lesividad", (ue su#one la instruccin de un #rocedimiento con
audiencia de los interesados, #rocedimiento cuyo #la1o de caducidad
es de J meses$ ,a declaracin se reali1ar mediante 3rden 9inisterial
del de#artamento del autor del acto, o ien mediante acuerdo del
Consejo de 9inistros$ 'i se trata de las CCAA se ado#tar #or el
r-ano com#etente, y si se trata de la Admn$ local, #or el 0leno de la
Cor#oracin$
D) ,U9I&%' T %N%C&3' D% ,A D%C,ABACIS8 D% 8C,IDAD$
%l (ue un acto sea invlido, de #leno derecho o anulale, no
(uiere decir (ue dea ser necesariamente invalidado, #ues es #osile
(ue la adecuacin del acto al ordenamiento su#on-a una situacin
todav*a ms injusta$ De ah* la conveniencia de moderar la )acultad
invalidatoria a fn de evitar crear una situacin ms -rave$
0or ello el art$ AEJ ,BJA0-0AC estalece+ !no podr!n ser
ejercitadas cuando por prescripcin de acciones, por el tiempo
transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a
la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o las leyes"$
;. La $e'ocac.n !e los actos a!&nst$at'os.-
A di)erencia de la anulacin o invalidacin, la revocacin
e(uivale a su eliminacin o dero-acin #or motivos de o#ortunidad o
de conveniencia administrativa$ %l acto es le-al, #ero ya no se
acomoda a los intereses #.licos y la Admn$ decide dejarlo sin
e)ecto$
,a revocacin encuentra un l*mite en el res#eto a los derechos
ad(uiridos$ %l art$ AE= ,BJA0-0AC estalece+ !las Administraciones
pblicas podr!n revocar en cualquier momento sus actos de
ravamen siempre que tal revocacin no constituya dispensa o
e'encin no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de
iualdad, al inter(s pblico o al ordenamiento jur#dico"$
,os #rolemas ms -raves de la revocacin se #resentan, al
i-ual (ue en la anulacin, cuando la Admn$ #retende revocar actos
declarativos de derechos, como concesiones, nomramientos, etc$ %n
estos casos, ace#tndose con carcter -eneral la le-itimidad de la
revocacin, se cuestionan las causas y motivos y su #recio, es decir,
el derecho a la indemni1acin del titular del derecho revocado$
,a revocacin es admisile cuanto est #revista en el #ro#io
acto o en la norma, como en los su#uestos de rescate o caducidad de
las concesiones, o ien #or sur-imiento de circunstancias im#revistas$
%l titular del derecho revocado tendr o no derecho a
indemni1acin en )uncin de las causas (ue determinan la
revocacin$ 8ada har (ue indemni1ar cuando se incum#lieren las
condiciones, tam#oco si se trata de autori1aciones sanitarias o, en
-eneral, las de #olic*a$ &am#oco se indemni1ar la revocacin de los
nomramientos de #uestos o altos car-os (ue son discrecionales$
0or el contrario, si es indemni1ale la revocacin de actos cuya
causa le-itimadora es la ado#cin de nuevos criterios de a#reciacin
sore el inter:s #.lico$
%sta dualidad de r:-imen indemni1atorio #lantea el #rolema
de la valide1 de a(uellas clusulas de e6oneracin de res#onsailidad
#ara el caso de revocacin (ue se im#onen al enefciario de
licencias$ %stas clusulas no #ueden re#utarse le-*timas cuando se
trata del ejercicio de #otestades re-ladas y #retenden .nicamente
lierar a la Admn$ de sus res#onsailidades$
8. La $ect-cac.n !e los e$$o$es &ate$ales y a$t&,tcos.-
%l acto administrativo, como cual(uier otro acto jur*dico, #uede
contener un error$ %l error, como el dolo en los ne-ocios jur*dicos,
consiste en un )also conocimiento de la realidad, si ien en el
su#uesto doloso ese )also conocimiento es #rovocado #or un tercero$
,as consecuencias sore el acto, al mar-en de las #enales o civiles,
son la anulacin del mismo$ T es as* #or(ue el error de hecho su#one
una a#reciacin de)ectuosa del su#uesto )ctico sore la (ue se
ejercita la #otestad administrativa$ %l mismo e)ecto dee #redicarse
del error de derecho, en cuanto su#one la indeida a#licacin del
ordenamiento$ %n todo caso, amos errores (de hecho y de derecho),
son vicios (ue ori-inan la anulailidad$
Al mar-en del error de hecho y de derecho, hay otro su#uesto
ms modesto (ue incide en el momento de #roducirse la declaracin
o )ormali1acin del acto, el llamado error material o aritm:tico,
estalecido en el art$ AE=$; ,BJA0-0AC$ %l error material y el
aritm:tico #ara (ue la Admn$ #ueda eliminarlos ha de caracteri1arse,
se-.n el &', #or ser ostensiles, manifestos e indiscutilesD es decir,
(ue se evidencien #or s* solos, #or ello son susce#tiles de
rectifcacin$
A #ro#sito de los errores materiales, se #lantea la valide1 de
las rectifcaciones de la #ulicidad de las dis#osiciones y actos
administrativos (ue a#arecen insertos en los Roletines 3fciales, ajo
la denominacin !correccin de errores"$ Kstas solo son l*citas cuando
el error se ha #roducido en la im#renta$

TEMA IV. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. S"n-ca!o y o$"en !el p$oce!&ento a!&nst$at'o.-
7oy es un hecho claro (ue la actividad administrativa se
desenvuelve mediante #rocedimientos diversos, hasta el #unto de
(ue la actuacin a trav:s de un #rocedimiento es un #rinci#io
)undamental del Derecho administrativo reco-ido en el art$ AE=$H C%
!la ley reular! el procedimiento a trav(s del cual pueden producirse
los actos administrativos, arantizado, cuando proceda, la audiencia
del interesado"$
%l #rocedimiento administrativo constituye la )orma #ro#ia de la
)uncin administrativa, de la misma manera (ue el #roceso lo es de la
)uncin le-islativa$ 8o ostante, e6isten di)erencias entre amos$ ,a
di)erencia #rinci#al es (ue el #roceso su#one siem#re la e6istencia de
un con2icto entre #artes sore la a#licacin del DerechoD mientras
(ue en el #rocedimiento administrativo, en la mayor*a de los casos,
no es tanto un mecanismo de resolucin de con2ictos, sino un cauce
necesario de la uena -estin de los intereses #.licos$
2. La $e"*lac.n !el p$oce!&ento a!&nst$at'o.
Antece!entes2 conten!os2 C&#to !e aplcac.n y !esa$$ollo
$e"la&enta$o.-
,a ley de AF de octure de A$GGF Pla #rimera en Derecho es#a<ol
y com#arado sore #rocedimiento administrativo-, estaleci las
ases y #osteriormente, los diversos de#artamentos ministeriales
dictaron los res#ectivos re-lamentos de desarrollo$ %sta diversidad de
re-ulaciones #rovoc la unifcacin de las re-las de #rocedimiento en
la ,ey de A> de octure de A$F=G$
%sta ley ocu# un lu-ar central en el Derecho administrativo,
hasta (ue le sucedi la ,BJA0-0AC, (ue asumi la mayor #arte de los
contenidos de la ,ey de A$F=G, #ero introdujo al-unas novedades muy
desa)ortunadas, (ue tuvo (ue ser modifcada #or la ,ey @IA$FFF$
,a ley se aplca a todas las Administraciones y a las %ntidades
de Derecho #.lico con #ersonalidad jur*dica #ro#ia vinculadas o
de#endientes a a(u:llas (art$ ; ,BJA0-0AC)$ &ami:n se a#lica al
ejercicio de las #otestades administrativas de las Cor#oraciones
#.licas (Dis#osicin &ransitoria AV)$ Al i-ual (ue se a#lica, en de)ecto
de normas e6#resas, a la actividad administrativa o -uernativa de
otras or-ani1aciones (ue no tienen consideracin de Administracin
#.lica, #or ser #oderes #.licos constitucionales, tales como el
Consejo /eneral del 0oder Judicial, la Admn$ %lectoral, etc$
'usidiariamente se a#lica a los #rocedimientos triutarios, de
se-uridad social y desem#leo y al ejercicio de la #otestad disci#linaria
en las relaciones contractuales$
,a ,BJA0-0AC ha sido ojeto de desarrollo re-lamentario,
destacando los Be-lamentos de carcter -eneral, tales como el
relativo a los #rocedimientos de res#onsailidad #atrimonial (BD
@;FIA$FFH), #ara el ejercicio de la #otestad sancionadora (BD
A$HFGIA$FFH), de concesin de ayudas y suvenciones #.licas (BD
;;;=IA$FFH)?
%. Clases !e p$oce!&ento a!&nst$at'o.-
,a variedad de las )ormas de la actividad administrativa
com#rende )unciones de limitacin de la actividad de los #articulares,
de #restacin de servicios #.licos, de )omento de la actividad
#rivada y actividades cuasi-judiciales?, #or eso no es #osile halar
de un ti#o .nico, sino de varias clases de #rocedimientos
administrativos$
8o e6iste en Derecho es#a<ol un #rocedimiento -eneral o com.n
modelo ar(uet*#ico .nico en torno al cual -irar*an los #rocedimientos
es#eciales$ De a(u* (ue #ueda halarse en Derecho es#a<ol de un
#rocedimiento no )ormali1ado o 2e6ile (el del &*tulo MI ,BJA0-0AC) y
de otros )ormali1ados o r*-idos$
Clasifcacin im#ortante es la (ue distin-ue entre #rocedimientos
lineales y trian-ulares$ %l #rocedimiento trian-ular es a(u:l en el (ue,
como en el #roceso civil, el r-ano administrativo se sit.a en una
#osicin de inde#endencia e im#arcialidad )rente a dos o ms
administrados con intereses contra#uestos$ 'i emar-o, la mayor*a
de los #rocedimientos administrativos res#onden al modelo lineal en
el (ue la Admn$ es #arte y r-ano decidor al mismo tiem#o$
/IA8I8I )ormula esta ti#olo-*a de #rocedimientos
administrativos+
a) 0rocedimientos declarativos y constitutivos$ ,os constitutivos se
caracteri1an #or #roducir un e)ecto jur*dico de nacimiento,
modifcacin o e6tincin$ ,os declarativos sirven, entre otras cosas,
#ara atriuir cualifcaciones jur*dicas$
) ,os constitutivos se dividen a su ve1, se-.n la fnalidad a la (ue
sirven, en #rocedimientos ablatorios o e'propiatorios, concesionales o
autoritativos$
c) Asimismo los constitutivos tami:n #uede ser simples o complejos$
%l sim#le #ersi-ue un .nico inter:s #.lico$ %l com#lejo atiende a
varios intereses #.licos$
d) %6isten tami:n #rocedimientos oranizativos, como, #or ejem#lo,
los (ue crean, modifcan o e6tin-uen r-anos administrativos$
e) %stn los #rocedimientos sancionadores$
)) 0or .ltimo, se<alar los #rocedimientos ejecutivos$
0. Los s*)etos en el p$oce!&ento a!&nst$at'o. El tt*la$ !e
la co&petenca. A#stenc.n y $ec*sac.n.-
%l #rota-onista m6imo del #rocedimiento administrativo Plo
mismo (ue el Jue1 en el #roceso- es el r-ano de la Admn$ #.lica$
De otra #arte, estn los sujetos #asivos, interesados o a)ectados #or
el #rocedimiento$
,a ,BJA0-0AC dedica a los r-anos (ue instruyen y resuelven
diversos #rece#tos$ Al i-ual (ue re-ula la astencin y la recusacin,
t:cnicas (ue ase-uran la im#arcialidad del titular del r-ano$
Como causas de astencin (ue oli-an, en #rimer lu-ar, al
titular del r-ano a se#ararse del e6#ediente y (ue tami:n #ermiten
al r-ano su#erior ordenar al in)erior (ue se asten-a de intervenir, la
,BJA0-0AC (arts$ ;G y ;F) estalece los si-uientes+
a) &ener inter:s #ersonal en el asunto o en otro en cuya resolucin
#udiera in2uir a(u:l$
) &ener #arentesco de consan-uinidad dentro del cuarto -rado o
afnidad dentro del se-undo -rado con cual(uiera de los interesados$
c) &ener amistad *ntima o enemistad manifesta con al-una de las
#artes$
d) 7aer tenido intervencin como #erito o como testi-o en el
#rocedimiento$
e) &ener relacin de servicio con #ersona natural o jur*dica interesada
directamente en el servicio, o haerle #restado en los dos .ltimos
a<os servicios #ro)esionales de cual(uier ti#o y en cual(uier
circunstancia o lu-ar$
,a no astencin del titular del r-ano en los casos en (ue
#roceda dar lu-ar a res#onsailidad, #ero !no implicar!,
necesariamente, la invalidez de los actos en que haya intervenido"$
Be-la l-ica #ues no #odr anularse un acto (ue #udiera ser
)avorale #ara el inter:s -eneral #or una sim#le incom#atiilidad
)ormal o una sos#echa de #arcialidad$
0or las mismas causas, los interesados en el #rocedimiento
#odrn #romover la recusacin del titular del r-ano en cual(uier
momento, haci:ndolo #or escrito, e6#resando las causas$ Ante la cual
el recusado mani)estar ante su su#erior inmediato si se da o no esa
causa, en el d*a si-uiente$ %n caso de darse, el su#erior #odr acordar
su sustitucin, en caso contrario, el su#erior resolver en el #la1o de
tres d*as$ Contra estas resoluciones no cae recurso al-uno, sin
#erjuicio de la #osiilidad de ale-ar a la jurisdiccin Contencioso-
administrativa$
3. Los nte$esa!os en el p$oce!&ento a!&nst$at'o.
Capac!a!2 $ep$esentac.n y asstenca t,cnca.-
%n el #rocedimiento administrativo se ha sustituido las variadas
e6#resiones con las (ue se desi-na a las #artes #or la ms -en:rica
de interesado$
'e-.n el art$ HA ,BJA0-0AC, son nte$esa!os+
a) Quienes los #romuevan como titulares de derechos o intereses
le-*timos individuales o colectivos$
) ,os (ue, sin haer iniciado el #rocedimiento, ten-an derechos
(ue #uedan resultar directamente a)ectados #or la decisin (ue en el
mismo se ado#te$
c) A(uellos cuyos intereses le-*timos, individuales o colectivos,
#uedan resultar a)ectados #or la resolucin y se #ersonen en el
#rocedimiento en tanto no haya reca*do resolucin defnitiva$
%sta distincin entre derecho sujetivo e inter:s le-*timo la
contem#la ya el art$ ;@ C% al re-ular el derecho a la tutela judicial
e)ectiva$
A e)ectos de #rocedimiento administrativo es vlido el conce#to
de !e$ec<o s*#)et'o (ue se )ormula en la teor*a -eneral del
Derecho+ el #oder de e6i-encia )rente a otro sujeto, ten-a o no la
#restacin un contenido #atrimonial, y cual(uiera (ue sea el t*tulo$ ,a
titularidad de un derecho sujetivo confere el -rado m6imo de
le-itimacin y, #or ende, los titulares de derechos son siem#re
interesados en el #rocedimiento$
%l conce#to de nte$,s le"t&o, se-.n la juris#rudencia, es
a(uel (ue de lle-ar a #ros#erar la accin entalada ori-inar*a un
enefcio jur*dico o material, o ien a(u:l (ue se deriva del eventual
#erjuicio (ue #udiera crear el acto comatido$
0ara estar y actuar en el #rocedimiento administrativo, adems
de la condicin de interesado es necesario tener capac!a! !e
o#$a$$ %n tal sentido, el art$ HE ,BJA0-0AC estalece las #ersonas (ue
ostentan tal ca#acidad con arre-lo a las normas civiles y los menores
(ue #uedan reali1ar el ejercicio y de)ensa de sus derechos e
intereses, sin asistencia de su tutor, se-.n lo dis#uesto en el
ordenamiento jur*dico$
%n el #rocedimiento administrativo no es necesaria #ero se
admite la $ep$esentac.n, en cuyo caso se entendern con el
re#resentante las actuaciones administrativas, salvo mani)estacin
e6#resa en contra del interesado (art$ H; ,BJA0-0AC)$ 'e trata de una
re#resentacin voluntaria no #ro)esionali1ada$ ,a #ro#ia ley (art$ HH)
estalece un su#uesto de re#resentacin le-al #ara el caso de
coe6istencia de varios interesados, en el cual las actuaciones se
entendern con el (ue sea rese<ado o, en su de)ecto, en el (ue
conste en #rimer lu-ar$
,a asistencia de un #ro)esional no es #rece#tiva #or re-la -eneral
ante la Admn$, la ley no la im#one, #ero la #ermite$ 'in emar-o, se
dan su#uestos es#eciales en (ue la asistencia t:cnica se e6i-e #ara
determinadas actuaciones, como ocurre en los casos en (ue
determinados in)ormes deen ser reali1ados o avalados #or los
corres#ondientes #ro)esionales$
5. P$ncpos y c*estones #Cscas !el p$oce!&ento
a!&nst$at'o.-
,a doctrina ha intentado aislar unos #rinci#ios a#licales a todos
los #rocedimientos administrativos, lo (ue no es tarea )cil ante la
variedad de #rocedimientos y )ormas de actividad administrativas$
%stos son los #rinci#ios ms si-nifcativos+
a( Los p$ncpos !e cont$a!cto$o e n1*st'o en el
p$oce!&ento a!&nst$at'o.
%l #rinci#io del contradictorio atriuye el #rota-onismo y la
mayor iniciativa en el #rocedimiento a las #artes, de manera (ue es a
instancias de :stas como se va #asando de una a otra )ase y
#racticando las diversas dili-encias$ 8o ostante, el instructor no es
un autmata im#asile a las e6i-encias de las #artes, sino (ue, #or el
contrario, dentro de una mayor 2e6iilidad, toma toda suerte de
iniciativas y conf-ura los trmites se-.n las necesidades #ro#ias de
cada )orma de actividad$
0or ello, sin )altar al #rinci#io contradictorio, el #rocedimiento se
conducir ordinariamente de acuerdo con el #rinci#io in(uisitivo y de
im#ulsin de ofcio (ue da liertad al instructor #ara diri-ir las
actuaciones$ T es en tal l*nea donde se desenvuelve la ,BJA0-0AC,
reconoce el #rinci#io contradictorio, #ero atem#erado #or el #rinci#io
in(uisitivo y de im#ulsin de ofcio #ara otener una mayor celeridad
y econom*a en el #rocedimiento$
#( El p$ncpo !e p*#lc!a!.
%l art$ H= a) ,BJA0-0AC da el derecho a los interesados de conocer
!en cualquier momento el estado de la tramitacin de los
procedimientos y obtener copias de documentos contenidos en los
mismos"$ Be-ulando el trmite de vista y audiencia en el art$ G@$
%l art$ H> ,BJA0-0AC estalece el derecho de los ciudadanos a
acceder a los re-istros y documentos (ue oren en los archivos
administrativos, siem#re (ue tales e6#edientes corres#ondan a
#rocedimientos terminados$ 8o ostante, este derecho #uede
dene-arse, cuando la in)ormacin #ueda a)ectar a la intimidad de las
#ersonas, #revale1can ra1ones de inter:s #.lico o de terceros ms
di-nos de #roteccin, o cuando as* lo dis#on-a una leyD deiendo, en
estos casos, (ue dictar resolucin motivada$
c( La "$at*!a! en el p$oce!&ento.
,a ,BJA0-0AC no contiene nin-.n #rece#to sore la -ratuidad del
#rocedimiento administrativo$ 0ero :sta se des#rende del carcter
in(uisitivo #redominante$ 8o ostante, la ley im#one el #a-o de los
-astos (ue ocasionen las #rueas #ro#uestas #or el interesado, cuyo
aono #uede e6i-ir incluso antici#adamente$
:. La ncac.n !el p$oce!&ento.-
%l #rocedimiento administrativo se inicia de ofcio, o a #eticin o
denuncia de un #articular o de otra Administracin #.lica (art$ JG
,BJA0-0AC)$ ,a iniciacin de ofcio #uede ser a motu propio o -por
orden superior, mocin de los subordinados o denuncia"$
,a ley admite, como cautela antes de la iniciacin de ofcio de un
#rocedimiento, (ue el r-ano com#etente instruya dili-encias #revias
(art$ JF)$
%l #rocedimiento iniciado a instancia de #arte tiene como
#resu#uesto un escrito, instancia o solicitud (ue dee contener los
si-uientes+
- 8omre y a#ellidos del interesado y, en su caso, del re#resentante,
as* como la identifcacin del medio #re)erente o del lu-ar a e)ectos
de notifcacin$
- 7echos, ra1ones y #eticin en (ue se concrete, con toda claridad, la
solicitud$
- ,u-ar y )echa$
- Nirma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su
voluntad$
- Sr-ano, centro o unidad administrativa a la (ue se diri-e$
,a solicitud #uede ser colectiva cuando es )ormulada en un solo
escrito #or varias #ersonas$ &ami:n se #rev: (ue las
Administraciones #.licas estale1can modelos o sistemas
normali1ados, cuando se trate de #rocedimientos (ue im#li(uen la
resolucin de una serie de #rocedimientos (art$ >E)$
,os solicitantes #odrn e6i-ir co#ias selladas y la devolucin de
los documentos ori-inales$
%n cuanto al lu-ar, lo normal es #resentacin en la sede del
r-ano com#etente$ 'i ien se #odr #resentar en los re-istros de
otras administraciones, se-.n lo #revisto en el art$ HG ,BJA0-0AC$
&ami:n es #osile la #resentacin #or correo o correo electrnico$
Beciida la instancia, si el escrito no re.ne los re(uisitos, el
r-ano #uede re(uerir a (uien la huiese frmado, en un #la1o de die1
d*as, a (ue susane la )alta (ue adole1ca o acom#a<e los
documentos #rece#tivos con a#erciimiento de (ue si no lo hace, se
archivar el e6#ediente$
Cn e)ecto inmediato de la #resentacin es el deer del r-ano
com#etente de ado#tar las medidas #rovisionales (ue estime
o#ortunas, siem#re y cuando dichas medidas no causen #erjuicios
irre#arales a los interesados, o im#li(uen violacin de derechos
am#arados #or las leyes (art$ >;)$
;. T$a&tac.n e nst$*cc.n.-
Iniciado el #rocedimiento, la Admn$ desarrollar los actos de
instruccin necesarios #ara la determinacin, conocimiento y
com#roacin de los datos en virtud de los cuales dea #ronunciarse
la resolucin (art$ >G)$
,a constatacin de hechos y datos, (ue es la )uncin #rimordial
de esta )ase del #rocedimiento, se lleva a cao mediante las
ale-aciones, el trmite de in)ormacin #.lica, los in)ormes, las
#rueas y el trmite de audiencia$
a( Ale"acones esc$tas y apo$tac.n !e !oc*&entos2 'sta
o$al y t$C&te !e n4o$&ac.n pF#lca.
,as ale-aciones son in)ormaciones de conocimiento de hechos y
ra1onamientos jur*dicos, en su caso, (ue )ormulan los interesados !en
cualquier momento del procedimiento, y siempre con anterioridad al
tr!mite de audiencia"$ Asimismo, #odr a#ortar documentos y otros
elementos de juicio, los cuales sern tenidos en cuenta #or el r-ano
com#etente (art$ >F)$
,a ,BJA0-0AC no re-ula un trmite de 'sta o$al, #ero nada
im#ide al instructor conf-urarlo$ 9ediante el trmite de n4o$&ac.n
pF#lca, se llama #.licamente a o#inar sore cuestiones de hecho,
de ciencia o de Derecho a cual(uier #ersona sea interesada o no en el
#rocedimientoD :sta se are cuando la naturale1a del #rocedimiento
as* lo re(uiere (art$ GJ)$
#( In4o$&es.
'on actuaciones administrativas a car-o, normalmente, de
r-anos es#eciali1ados (ue sirven #ara ilustrar al r-ano decidor$ 'on
mani)estaciones de juicio, jur*dicas o t:cnicas, #ero nunca de
voluntad, y, #or ello, no se consideran actos administrativos
im#u-nales$ ,a ley autori1a al instructor #ara #edir, adems de los
#rece#tivos, los in)ormes (ue estime necesarios (art$ G;)$
%l art$ GH ,BJA0-0AC estalece (ue !salvo disposicin e'presa,
los informes ser!n facultativos y no vinculantes"$ %n cuanto a su
as#ecto )ormal, ser evacuados en el #la1o estalecido o en el de
die1 d*as, de no emitirse #la1o$
c( La p$*e#a.
,a #ruea es la actividad (ue se desarrolla en el #rocedimiento
#ara acreditar la realidad de los hechos y, en su caso, la vi-encia y
e6istencia de las normas a#licales$
%n cuanto a los medios de #ruea, la ,BJA0-0AC no estalece
limitacin al-una, admitiendo (ue los hechos relevantes #ara la
decisin del r-ano #uedan acreditarse #or cual(uier medio de
#ruea admisile en Derecho (art$ GG)$
%n #rinci#io es el instructor (uien deer acordar la #rctica de
las #rueas (ue crea o#ortunasD en cuanto a las #ro#uestas #or los
interesados, solo las #odr recha1ar cuando sean manifestamente
im#rocedentes o innecesarias, mediante resolucin motivada$ Cn
medio de #ruea muy -enerali1ado son las ins#ecciones a car-o de
)uncionarios$
!( El t$C&te !e 'sta y a*!enca.
Cna ve1 instruidos los #rocedimientos, e inmediatamente antes
de redactar la #ro#uesta de resolucin, el instructor har de #oner el
e6#ediente de manifesto a los interesados #ara (ue :stos #uedan
ale-ar y #resentar los documentos y justifcaciones (ue estimen
o#ortunas (art$ G@)$
%s un trmite oli-ado, (ue solo se #odr #rescindir !cuando no
"uren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la
resolucin otros hechos ni otras aleaciones y pruebas que las
aducidas por el interesado"$
%l #la1o conjunto #ara e6aminar el e6#ediente y )ormular
ale-aciones no #uede ser in)erior a die1 d*as ni su#erior a (uince,
dndose #or reali1ado si antes del vencimiento los interesados
manifestan su decisin de no e)ectuar ale-aciones$
e( Los pla>os.
,a re-la -eneral es (ue los t:rminos y #la1os oli-an tanto a las
Autoridades y #ersonal al servicio de las Administraciones como a los
interesados (art$ @>)$ 8o ostante, los interesados #odrn solicitar, y
serles otor-ado, una am#liacin de #la1os (ue no e6ceda de la mitad,
si las circunstancias lo aconsejan y no e6iste #erjuicio #ara terceros$
,os #la1os vienen e6#resados en las leyes #or d*as, meses y
a<os$ %staleci:ndose las si-uientes re-las (arts$ @> y @G)+
'i el #la1o se e6#resa en d*as+
AL 'e entiende re)erido a d*as hiles, salvo (ue se e6#rese en d*as
naturales$ 'on inhiles los domin-os y los declarados como )estivos$
;L %l cm#uto se inicia a #artir del d*a si-uiente a a(uel en el (ue
ten-a lu-ar la notifcacin o #ulicacin del acto o desde el d*a
si-uiente a a(uel (ue se entienda #roducida la estimacin o
desestimacin #or silencio administrativo$
HL 'i el .ltimo d*a del #la1o es inhil se entiende #rorro-ado al
#rimer d*a hil si-uiente$
'i el #la1o se e6#resa en meses o a<os, se com#uta a #artir del
d*a si-uiente a la notifcacin o #ulicacin, y si termina en d*a inhil
dee #rorro-arse al si-uiente d*a hil$ %l cm#uto se hace de )echa a
)echa, con inde#endencia del n.mero de d*as (ue ten-a cada mes o
a<o$ 'i el mes de vencimiento no tuviera d*a e(uivalente a a(u:l (ue
comen1 el cm#uto, se entender (ue e6#ira el .ltimo d*a del mes$
8. La te$&nac.n !el p$oce!&ento.-
,a ,BJA0-0AC re-ula como modos o causas de terminacin del
#rocedimiento la resolucin, el desistimiento, la renuncia, la
declaracin de caducidad o la terminacin convencional$
a( El !esst&ento y la $en*nca.
%l #rocedimiento #uede terminar, antes de lle-ar a su fn,
#or(ue !el interesado desista en su peticin o instancia", lo (ue viene
a si-nifcar el a#artamiento del #rocedimiento$
,a renuncia va ms all e im#lica la declaracin de aandono
del derecho, #retensin o inter:s en el #rocedimiento$
0or lo dems, amos tienen los mismos elementos comunes+
AL &odo interesado #odr desistir de su solicitud, cuando ello no est:
#roh*ido$
;L 'i el escrito )uera iniciado #or varios interesados, el desistimiento o
renuncia solo a)ectar a los (ue la huiesen )ormulado$
HL Amos #ueden reali1arse #or cual(uier medio (ue #ermita su
constancia$
@L ,a Admn$ ace#tar de #leno el desistimiento o la renuncia y
declarar concluso el #rocedimiento, salvo (ue terceros #ersonados
insten a su continuacin en el #la1o de die1 d*as desde (ue se les
comunic el desistimiento o renuncia, o la cuestin sea de inter:s
-eneral$
#( La ca!*c!a!.
%s una causa de terminacin del #rocedimiento #or la )alta de
actividad de :ste$ %n los #rocedimientos instados a solicitud del
interesado y (ue se #aralicen #or causa de :ste, la Admn$ le
advertir de (ue, transcurridos tres meses, se #roducir la caducidad
del mismo (art$ F;)$ 8o ostante, el #rocedimiento #uede se-uir si
huiese terceros interesados o la cuestin a)ectase al inter:s -eneral$
3tro su#uesto de caducidad es el estalecido #ara los
#rocedimientos des)avorales o de -ravamen iniciados de ofcio$ ,a
caducidad se #roduce cuando no se dicte resolucin e6#resa en el
#la1o estalecido (art$ @@$;)
,a ,BJA0-0AC deja sin resolver el su#uesto de caducidad de los
#rocedimientos iniciados de ofcio (ue sean )avorales #ara el
interesado$ %n #rinci#io :stos no caducan, salvo (ue la Admn$ #ueda
darlos fnali1ado #or cuestiones sorevenidas$
%n cuanto a los e)ectos !la caducidad no producir! por s# sola la
prescripcin de las acciones del particular o de la Admn&, pero los
procedimientos caducados no interrumpir!n el plazo de prescripcin"$
c( La $esol*c.n e/p$esa o p$es*nta ?po$ slenco
a!&nst$at'o(.
,a resolucin e6#resa im#lica una mani)estacin de voluntad (ue
!decidir! todas las cuestiones planteadas por los interesados y
aquellas otras derivadas del mismo"$ ,a ley im#one la #rohiicin de
la reformatio in peius, es decir, (ue con motivo de una #eticin o
recurso a la Admn$ se #ueda a-ravar la situacin inicial del
interesado$
,as resoluciones contendrn la decisin (ue ser motivada en los
casos a (ue se refere el art$ =@ ,BJA0-0AC$ ,as resoluciones
e6#resarn, adems, los recursos (ue contra la misma #rocedan y
r-ano y #la1o #ara inter#onerlos$
!( La te$&nac.n con'enconal.
Del art$ GG ,BJA0-0AC se entiende (ue #osile sustituir el acto
unilateral #or el ne-ocio jur*dico en la terminacin, al estalecerse
(ue el #rocedimiento #uede cum#lir su fn #or terminacin
convencional o #or acuerdo, #actos, convenios o contratos$ 8o
ostante, esta )orma de terminacin es ms ruido (ue otra cosa, #ues
no deja de ser una norma en lanco (ue re(uiere am#aro le-al #ara
su efcacia$
SEGANDA PARTE. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
TEMA V. LAS =ORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. LA
ACTIVIDAD DE POLICHA O LIMITACIEN.
1. Las clases !e la act'!a! a!&nst$at'a.-
%l anlisis de las diversas )ormas de actividad administrativa es
)undamental #ara el estudio y la e6#osicin de la #arte es#ecial del
Derecho administrativo, #or cuanto suministra los criterios de
sistemati1acin del -ran n.mero de normas (ue constituyen el
ordenamiento administrativo$
,a actividad administrativa se clasifca, adems de #or sectores
o materias, atendiendo al e)ecto (ue #rovoca en la liertad y
derechos de los administrados$ As*, se #uede distin-uir entre
act'!a! !e l&tac.n o !e polca, (ue restrin-e la liertad o
derechos de los #articularesD act'!a! !e 4o&ento o
ncent'a!o$a, (ue la estimula mediante #remios o a#oyosD y, #or
.ltimo, act'!a! !e p$estac.n o !e se$'co pF#lco, #or la (ue
la Admn$ suministra #restaciones a los interesados$
%sta clasifcacin tri#artita, est reco-ida en el Be-lamento de
'ervicios de las Cor#oraciones ,ocales (B'C,)$ 'in emar-o, se
considera o#ortuno am#liar esta clasifcacin con otros medios de
intervencin+ la act'!a! sancona!o$a y la act'!a! a$#t$al$
2. Los p$ncpos 1*e con!conan la act'!a! a!&nst$at'a.-
&oda la actividad administrativa est sujeta a determinados
#rinci#ios+ le-alidad, i-ualdad, #ro#orcionalidad, uena )e, confan1a
le-*tima e inter:s #.lico$ 8o ostante, al-unos de estos #rinci#ios se
#resentan como condiciones de la actividad de limitacin o de #olic*a$
A( El p$ncpo !e le"al!a! o !e no$&a p$e'a.
,a vinculacin de toda actividad administrativa a la le-alidad se
e6#resa en el art$ AEH C%, con)orme al cual la Admn$ dee actuar
con sometimiento #leno a la ,ey y al Derecho$ %ste #rinci#io no se
a#lica a los #articulares, #ara los cuales ri-e el #rinci#io de
vinculacin ne-ativa+ !todo lo que no est! prohibido, est! permitido%&
,a vinculacin #ositiva ri-urosa, es decir, la re-ulacin #or
norma le-al, es re(uisito esencial en toda actividad (ue com#orte
limitacin de derechos y liertades re-ulados en el ca#*tulo II, &*tulo I
C%$ %n la actividad de limitacin y sancionadora dee e6i-irse el
m6imo de #recisin le-al sore los as#ectos )undamentales$
%s #osile (ue, en otras cuestiones donde no im#ere la reserva
de ley, aste con una hailitacin o a#oderamiento le-al #ara (ue la
Admn$ #ueda re-lamentar y desarrollar la actividad$ 8o ostante,
hay (ue aclarar (ue no hay actividad l*cita sin una norma #revia, le-al
o re-lamentaria, a la (ue, im#l*cita o e6#l*citamente, el acto o la
actividad de la Admn$ #ueda ser reconducidad$
+( El p$ncpo !e "*al!a!.
Im#uesto #or el art$ A@ C%, el #rinci#io de i-ualdad ha sido
ojeto de numerosa juris#rudencia del &C y su#one, en s*ntesis, (ue a
su#uestos de hecho i-uales deen a#licrseles consecuencias i-uales
y (ue las di)erencias de trato necesitan justifcar adecuadamente la
e6istencia de tales di)erencias$
C( P$opo$conal!a! y 4a'o$ l#e$tats.
'u#one (ue los medios em#leados se corres#ondan con los
resultados, sin (ue :stos sore#asen las necesidades #.licas,
ado#tndose la t:cnica de intervencin menos a-resiva$ %ste
#rinci#io, aun(ue a#licale a todos los medios de intervencin, tiene
mayor a#licacin en la actividad de limitacin y sancionadora$
D( La #*ena 4e y la con-an>a le"t&a.
%stos #rinci#ios se introducen en el Derecho administrativo #or el
art$ H$A ,BJA0-0AC+ !las administraciones pblicas deber!n respetar
en su actuacin los principios de buena fe y con"anza le#tima"$
E( El nte$,s pF#lco.
%l inter:s #.lico sirve de justifcacin a toda la actividad
administrativa$ Inter:s #.lico es un inter:s com.n, (ue, aun(ue no
enefcie a la totalidad de la comunidad, s* )avorece al menos a una
)raccin im#ortante de sus miemros$
%. La act'!a! a!&nst$at'a !e l&tac.n.-
0or actividad de limitacin o de #olic*a se entiende a(uella
)orma de intervencin mediante la cual la Admn$ restrin-e la liertad
o derechos de los #articulares, #ero sin sustituir con su actuacin la
actividad de :stos$
%l estudio de esta )orma de actividad adolece de cierta
con)usinD la doctrina no es unnime a la hora de defnirla, donde
al-unos la defnen desde el conce#to de la coaccin (/arrido)D y otros
la limitan a una actividad de ordenacin, incluyendo en ella a la
actividad aritral ('antamar*a)$
,a actividad de limitacin su#one en todo caso (ue la incidencia
ne-ativa sore los #articulares sea consecuencia del ejercicio
concreto de una #otestad administrativa y no #or e)ecto directo de
una norma, #ues, en tal caso, estamos ante una limitacin le-al$
0. Los "$a!os !e l&tac.n en la l#e$ta! y !e$ec<os !e los
pa$tc*la$es.-
,a actividad administrativa de limitacin de los derechos y
liertades de los administrados res#onde a una escala o #ro-resin,
se-.n la intensidad de la medida interventora$
%n el -rado menor hay (ue consi-nar los deeres o car-as (ue
la Admn$ #uede e6i-ir a los administrados de comunicar
determinados com#ortamientos o actividadesD ien mediante la
remisin de in)ormacin, el deer de identifcacin, inscri#cin en un
re-istro administrativo, darse de alta en una cor#oracin #ro)esional,
la oli-acin de so#ortar ins#ecciones?
Cn se-undo -rado de intervencin administrativa estar*a
constituido #or el sometimiento del ejercicio de un derecho a una
autori1acin, (ue no su#one otra cosa (ue la constatacin re-lada #or
la Admn$ de (ue se dan las condiciones re(ueridas #ara ello$ ,a
Admn$ al conceder una licencia de ca1a o de #esca se limita a
constatar (ue el solicitante re.ne las condiciones #revistas$
%l -rado si-uiente de limitacin lo constituye la actividad
administrativa (ue se concreta en una #rohiicin )ormal de hacer o
la im#osicin de una determinada conducta #ositiva$ As* #or ejem#lo
la orden de cierre de un estalecimiento #or ra1ones de orden
#.lico$ Incluso la limitacin de la es)era individual #uede lle-ar a
im#oner al #articular y a )avor de la Admn$ sin aonar #or ello
contra#restacin al-una, como #uede ocurrir en los su#uestos de
#restaciones #ersonales #revistas en la ,ey de 3rden 0.lico ante
calamidades, catstro)es o des-racias #.licas$
3tra )orma de limitar derecho es a trav:s de la #rivacin o
sacrifcio del mismo a )avor de un inter:s #.lico mediante una
indemni1acin$ 'i ien se estudiar en sede de e6#ro#iacin )or1osa$
3. Las t,cncas !e la act'!a! !e l&tac.n. La
$e"la&entac.n.-
,a ,RB,, si-uiendo la tradicin de la le-islacin local de
sistemati1ar en una norma las t:cnicas o medios de limitacin de la
actividad de los ciudadanos, y, tras su modifcacin #or la ,ey
;=I;$EEF, se resume en las si-uientes+
a) 3rdenan1as y Randos$
) 'ometimiento a #revia licencia y otros actos de control
#reventivo$
c) 'ometimiento a comunicacin #revia o a declaracin
res#onsale$
d) 'ometimiento a control #osterior al inicio de la actividad, a
e)ectos de verifcar el cum#limiento de la normativa re-uladora de la
misma$
)) Srdenes individuales constitutivas de mandato #ara la ejecucin
de un acto o la #rohiicin del mismo$
,a actividad de intervencin de las %ntidades locales se ajustar,
en todo caso, a los #rinci#ios de i-ualdad de trato, necesidad y
#ro#orcionalidad con el ojetivo (ue se #ersi-ue$
'in emar-o, como se advirti, ms (ue una )orma de
intervencin, la re-lamentacin, constituye un re(uisito, juntamente
con la #revisin le-al de cual(uier )orma de intervencin$ %n )uncin a
las normas re-lamentarias, la Admn$ e6i-e des#u:s autori1aciones,
ordena, #roh*e o sanciona la actividad de los #articulares$ 0or ello el
re-lamento se considera ms un #roducto normativo (ue una t:cnica
de intervencin, lo (ue lleva incluso a ne-ar a la normativa
re-lamentaria el carcter de una verdadera limitacin administrativa$
5. La a*to$>ac.n.-
A( El concepto !e a*to$>ac.n.
De la autori1acin Pla t:cnica reina del control #reventivo- dee
resaltarse (ue se han en)rentado dos conce#ciones, se-.n se
considere (ue #reviamente a su e6i-encia y otor-amiento e6iste o no
un derecho del administrado$
As* BA8%,,%&&I situ el centro de -ravedad de la autori1acin
en la #ree6istencia en el sujeto autori1ado de un derecho sujetivo a
reali1ar la actividad, cuyo lire ejercicio #ermite la autori1acin,
removiendo los l*mites o condiciones estalecidos a dicho ejercicio
una ve1 com#roado (ue se cum#len las condiciones a su ejercicio y
no es contrario al inter:s #.lico$ ,a autori1acin se conf-ura as*
como un acto sim#lemente declarativo, )rente a la concesin, (ue
otor-ar*a derechos no #ree6istentes$
3&&3 9AT%B #uso el acento sore la descri#cin del mecanismo
en (ue la autori1acin act.a, sin en)ati1ar sore la e6istencia #revia
del derecho a la actividad autori1ada$
A juicio de los autores del manual, y su#uesto (ue entre una y
otra conce#cin las di)erencias no son irreductiles, se dee #artir,
#or ser ms -arantista, de la e6istencia de un derecho o liertad en el
solicitante de la autori1acin y considerar :sta como un acto de
control re-lado (ue determina si se cum#len las e6i-encias le-ales o
re-lamentarias #revistas en la norma$ 0or ello, la cuestin de su
dene-acin u otor-amiento se resuelve en un #rolema de valoracin
)ctica$ %stando los hechos claros en uno y otro sentido, #arece (ue
no dee reconocerse nin-.n mar-en de discrecionalidad en el
otor-amiento o dene-acin de la autori1acin, #or lo (ue no e6istirn
licencias discrecionales$
+( D4e$enca con la conces.n.
,a di)erencia de la autori1acin con la concesin, radica en (ue
en :sta no e6iste un derecho #ree6istente del #articular, sino (ue
:ste nace justamente del acto concesional$ %n ocasiones esta
di)erencia es muy di)*cil de estalecer$ As* ocurre cuando la
#retendida autori1acin recae sore actividades (ue la le-islacin
limita$
,a re-la de la intransmisiilidad de las concesiones se im#one
tami:n en los casos de autori1aciones en (ue se limita su n.mero
(art$ AH$H B'C,)$
%n defnitiva y en #uridad, el conce#to de autori1aciones dee
limitarse a los su#uestos en (ue no hay limitacin en el n.mero de los
enefciarios del derecho o actividad ejercitada, ni discrecionalidad en
el otor-amiento, remitiendo el conce#to de concesin a los dems
su#uestos$ 'i ien, no ha sido esa la l*nea se-uida #or nuestra .ltima
le-islacin sore autori1aciones$
C( Oto$"a&ento2 con!cona&ento2 t$ans&s.n y e/tnc.n
!e las a*to$>acones.
,as autori1aciones administrativas se otor-an a solicitud de los
interesados$ %n caso de limitacin en el n.mero de licencias
(su#uesto conce#tualmente concesional) se im#one un #rocedimiento
(ue -arantice de )orma com#etitiva el #rinci#io de i-ualdad entre los
solicitantes$
Desde una conce#cin de la autori1acin como acto re-lado no
es #osile ace#tar (ue las autori1aciones se #uedan modular
discrecionalmente a trav:s de !ete$&nacones acceso$as
(condicin, t:rmino y modo), incidiendo de esta )orma sore los
e)ectos del ejercicio del derecho o actividad autori1ada Plo (ue si es
)actile en las concesiones- $ Cuando se hala de licencias, como
hace el art$ AJ B'C,, hay (ue entender (ue se refere a las #revistas
en la #ro#ia normativa (ue re-ula el #ermiso, #ero no las (ue
liremente y sin ase a ella #udiera introducir la autoridad
autori1ante$
8o ostante, todas las autori1aciones se otor-an con la
clC*s*la Isn pe$)*co !e *n te$ce$o"$ Cna clusula (ue limita el
e)ecto de la autori1acin al mito de las relaciones entre la Admn$ y
el sujeto autori1ado$ De esta )orma la autori1acin no su#one
reconocimiento de titularidades #rivadas de unos sujetos )rente a
otros, ni es un salvoconducto de irres#onsailidad contra los
eventuales )raudes (ue #udiera envolver u ocasionar la actividad
autori1ada$
Cuestin relevante en el r:-imen de autori1aciones es su
t$ans&s#l!a!$ %n las autori1aciones otor-adas intuitu #ersonae
no es #osile su transmisin, como ocurre con la licencia de armas o
de conduccin$ %n otros casos, la licencia se otor-a en ra1n de una
actividad sore determinados ojetos, de )orma (ue cuando :stos se
transmiten, se transmite con ellos la autori1acin (art$ AH B'C,)$
%n cuanto a su e/tnc.n (arts$ A= y AJ B'C,), las
autori1aciones (uedan sin e)ecto #or la ejecucin de la actividad
autori1ada, o #or el transcurso del #la1o #or el (ue )ueron otor-adas$
&ami:n se e6tin-uen #or su revocacin o anulacin+ A) #odrn ser
revocadas cuando desa#arecieran las circunstancias (ue motivaron
su otor-amiento o sorevinieran otras (ue har*an justifcado la
dene-acinD ;) #odrn ser anuladas y restituidas las cosas al ser y
estado #rimitivo cuando resultaren otor-adas errneamenteD H) la
revocacin )undada en la ado#cin de nuevos criterios de a#reciacin
y la anulacin #or error com#ortarn el resarcimiento de los da<os y
#erjuicios$
D( La !escon-an>a e*$opea <aca la t,cnca a*to$>a!a. El
$,"&en !e las a*to$>acones $elat'as al l#$e acceso a las
act'!a!es !e se$'cos.
&anto la Directiva %uro#ea ;EEJIA;HIC%, como la ,ey A>I;$EEF
sore lire acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (ley
mnibus), cul#an a las traas urocrticas de los #a*ses miemros de
la C%, y en #articular a la e6i-encia de la licencia o autori1acin
#revia$ Aun(ue cae mati1ar (ue esta re-ulacin no a)ecta a varios
as#ectos como las relaciones laorales, servicios -ratuitos,
fnancieros?
%s #rinci#io -eneral de la nueva re-ulacin (ue .nicamente
#odrn mantenerse re-*menes de autori1acin #revia cuando no sean
discriminatorios, est:n justifcados #or una ra1n im#eriosa de inter:s
-eneral y sean #ro#orcionados$ %n #articular, en a#licacin del
#rinci#io de intervencin m*nima, se considerar (ue no est
justifcada una autori1acin cuando sea sufciente una comunicacin o
una declaracin res#onsale del #restador, #ara )acilitar, si es
necesario, el control de la actividad$
Asimismo, la desconfan1a sore la autori1acin #revia se
manifesta en la a#licacin, cuando )alte resolucin e6#resa, del
silencia administrativo #ositivo, salvo en los casos en los (ue est:
deidamente justifcado #resumirlo ne-ativo #or una ra1n im#eriosa
de inter:s -eneral$
%n la misma l*nea se #roh*e limitar el n.mero de autori1aciones
salvo cuando est justifcado #or la escase1 de recursos naturales o
)*sicos o #or las limitaciones de las ca#acidades t:cnicas a utili1ar en
el desarrollo de la actividad$ %n estos casos, har (ue se-uir un
#rocedimiento concurrencial, (ue -aranti1ar el cum#limiento de los
#rinci#ios de #ulicidad, ojetividad, im#arcialidad, trans#arencia, y
concurrencia com#etitiva y, en ellos, la Admn$ #odr tener en cuenta
consideraciones relativas a la salud #.lica, ojetivos de #ol*tica
social, de salud se-uridad de los traajadores, #roteccin del medio
amiente, de conservacin del #atrimonio cultural y cual(uier otra
ra1n im#eriosa de inter:s -eneral$ %n estos casos de limitacin del
n.mero de autori1aciones, se concedern #or una duracin limitada y
#ro#orcionada y no dando lu-ar a un #rocedimiento de renovacin
automtica ni nin-.n ti#o de ventaja #ara el autori1ado cesante$
%n -eneral, las autori1aciones se concedern #or tiem#o
indefnido y tendrn e)ecto en todo el territorio es#a<ol, lo (ue no
a)ectar a la #osiilidad de revocarlas o sus#ender la actividad
cuando dejen de cum#lirse las condiciones (ue dieron lu-ar a la
otencin de la autori1acin$
:. Decla$ac.n $esponsa#le y co&*ncac.n p$e'a.-
Al mar-en de la e6istencia de al-unas mani)estaciones de estas
modalidades de intervencin administrativa, la introduccin solemne
y con carcter sico en nuestro ordenamiento de la declaracin
res#onsale y la comunicacin #revia, ha tenido lu-ar con motivo de
la .ltima normativa euro#ea y es#a<ola (ley A>I;$EEF o ley mnius)$
Cna normativa (ue declara (ue amas t:cnicas deen ser #re)eridas
a la licencia o autori1acin #revia cuando a trav:s de ella se #uedan
alcan1ar id:nticos ojetivos de control$
0or declaracin res#onsale se entiende el documento suscrito
#or un interesado en el (ue manifesta, ajo su res#onsailidad, (ue
cum#le con los re(uisitos estalecidos en la normativa vi-ente #ara
acceder al reconocimiento de un derecho o )acultad o #ara su
ejercicio, (ue dis#one de la documentacin (ue as* lo acredita y (ue
se com#romete a mantener su cum#limiento durante el #eriodo de
tiem#o inherente a dicho reconocimiento o ejercicio$ Dichos re(uisitos
deern ser reco-idos de manera e6#resa, clara y #recisa$
Comunicacin #revia es a(uel documento mediante el (ue los
interesados #onen en conocimiento de la Admn$ #.lica com#etente
sus datos identifcativos y dems re(uisitos e6i-iles #ara el ejercicio
de un derecho o el inicio de una actividad estalecidos #ara )ormular
solicitudes (art$ >E$A ,BJA0-0AC)$
,as declaraciones res#onsales y las comunicaciones #revias
#roducirn los e)ectos (ue se determinen en cada caso #or la
le-islacin corres#ondiente y #ermitirn, con carcter -eneral, el
reconocimiento o ejercicio de un derecho o ien el inicio de una
actividad, desde el d*a de su #resentacin, sin #erjuicio de las
)acultades de com#roacin, control e ins#eccin (ue ten-an
atriuidas las Administraciones #.licas$ 8o ostante, la
comunicacin #odr #resentarse en un #la1o #osterior al inicio de la
actividad cuando as* lo #revea e6#resamente la le-islacin
corres#ondiente$
%s #resumile, #ero no oli-ado, (ue la comunicacin #revia o
la declaracin res#onsale lleven a#arejada a #osteriori una actividad
ins#ectora de com#roacin, y si de la misma resultase ine6actitud,
)alsedad u omisin, de carcter esencial, el ejerciente, des#rovisto de
todo t*tulo le-*timamente, deer de cesar en su ejercicio desde el
momento en (ue se ten-a constancia de tales hechos, sin #erjuicio de
las res#onsailidades #enales, civiles o administrativas a (ue huiera
lu-ar$ %n el mismo #rocedimiento en (ue se constaten las
irre-ularidades y se ordene el cese de la actividad, la Admn$ #.lica
#odr determinar la oli-acin del interesado de restituir la situacin
jur*dica al momento #revio al reconocimiento, as* como la
im#osiilidad de instar un nuevo #rocedimiento con el mismo ojeto
durante un tiem#o determinado$
%s evidente (ue estas t:cnicas son menos intrusivas y ms
res#etuosas con el derecho (ue la licencia o autori1acin #revia$ 0ero
no cae olvidar (ue i-ualmente son menos -arantistas con el inter:s
#.lico y los derechos e intereses de los #articulares (ue #ueden
verse a)ectados o lesionados #or la actividad sin su consentimiento y,
#or consi-uiente, sin #osiilidad de hacerse o*r antes del comien1o de
a(uella$
;. O$!enes2 &an!atos y p$o<#cones.-
,as rdenes son actos #or los (ue la Admn$, sore la ase de
una #otestad de su#remac*a, hace sur-ir a car-o de un sujeto un
deer de conducta #ositiva (mandato) o ne-ativo (#rohiicin), cuya
inoservancia e6#one al oli-ado a una sancin en caso de
desoediencia$
,as rdenes #ositivas o ne-ativas #ueden venir estalecidas de
)orma -eneral #or una norma sin necesidad de acto administrativo, o
ien re(uerir #ara su e)ectividad (ue la Admn$ dicte un acto
administrativo con dicho contenido$ %stos dos ti#os de rdenes se
reco-en en el B'C,, al re)erirse a la intervencin (ue se act.a #or
3rdenan1as, Be-lamentos y Randos de #olic*a y uen -oierno, o ien
#or rdenes individuales, constitutivas de mandato #ara la ejecucin
de un acto o la #rohiicin del mismo$ 8o ostante, los andos, ms
(ue re-lamentos locales, deen ser ti#ifcados como rdenes
-enerales$
Desde otra #ers#ectiva, las rdenes, (ue siem#re han de estar
justifcadas en una norma le-al, #ueden estar le-itimadas #or una
#otestad de su#remac*a -eneral (ue a)ecta a todos los ciudadanos
(como las #revistas en la le-islacin de orden #.lico o #roteccin
civil), o ien conf-urarse dentro de una relacin de su#remac*a
es#ecial o una relacin jerr(uica$ %n todo caso, en donde con ms
relevancia se manifesta el carcter limitativo de derechos de la orden
es en la relaciones de su#remac*a -eneral (#$ ej$ la #osiilidad de
disolver reuniones o mani)estaciones #revista en la ,ey 3r-nica
AIA$FF;)$
%l e)ecto de la orden de #olic*a deidamente notifcada o
comunicada consiste en la oli-acin de oedecer con)orme a su
contenido$ ,as rdenes, mandatos y #rohiiciones cuentan con un
am#lio sistema -aranti1ador, (ue normalmente es ms en:r-ico en
las rdenes dictadas en una relacin de su#remac*a es#ecial, (ue
incluso #uede dis#oner de jurisdiccin #ro#ia (r:-imen militar #$ ej$)$
%n los su#uestos de rdenes dictadas en relaciones de su#remac*a
-eneral, la oediencia deida se -aranti1a tanto con sanciones
#enales como administrativas$
TEMA VI. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE =OMENTO.
1. Concepto y e'ol*c.n !e la act'!a! !e 4o&ento.-
0or actividad de )omento se entiende a(uella modalidad de
intervencin administrativa (ue consiste en diri-ir la accin de los
#articulares hacia fnes de inter:s -eneral mediante el otor-amiento
de incentivos diversos$
,a incentivacin de actividades #rivadas es conocida desde los
#rimeros tiem#os de nuestra civili1acin, #ero es en el Des#otismo
Ilustrado del s$ OMIII donde ese modo de intervencin es teori1ado
ms conscientemente como una modalidad de la accin #.lica$
,a #ol*tica econmica del s$ OIO sit.a la accin de )omento en el
centro mismo del intervencionismo administrativo, lo (ue dio nomre
al ms im#ortante 9inisterio, el de Nomento, y con ese nomre se
desi-n a los re#resentantes del /oierno en las #rovincias, los
'udele-ados de )omento, des#u:s llamados /oernadores Civiles
('udele-ados del -oierno en la actualidad)$ De -ran im#ortancia
)ueron las ayudas econmicas reali1adas a las em#resas
concesionarias (ue instauraron el sistema )erroviario$
'in emar-o, no hay (ue olvidar (ue con la #ol*tica de
suvenciones lle- la corru#cin y el )alseamiento de la lire
com#etencia em#resarial, lo (ue ori-in una descalifcacin del
)omento econmico #or #arte de los lierales$
&ras la Constitucin de A$G>J, los est*mulos econmicos coran
de nuevo decisiva im#ortancia en las oras #.licas (ue re-ula la ,ey
/eneral de AH de aril de A$G>>, (ue defne la suvencin como
!cualquier auxilio directo o indirecto de fondos pblicos,
incluso la franquicia de los Derechos de aduana para el
material que haya de introducirse"$
%n el s$ OO se e6tienden las ayudas econmicas a todos los
sectores #roductivos, as* como la actividad incentivadora se ha
e6tendido a todos los sectores econmicos (miner*a, a-ricultura,
construccin naval?) y ha lle-ado a la cultura y la accin social
(38/s)$
,a le-islacin #ostconstitucional ha se-uido utili1ando est
t:cnica y nada hay (ue ojetar a la le-itimidad de esta )orma de
intervencin, a la cual nuestra Carta 9a-na alude en numerosos
#rece#tos$ Actualmente ri-e la ,ey HGI;$EEH /eneral de 'uvenciones
(,/')$
2. Las &o!al!a!es !e la act'!a! !e 4o&ento y s* nat*$ale>a
$e"la!a.-
Atendiendo a las ventajas (ue se otor-an a los #articulares cuya
accin #retende incentivarse, el )omento #uede consistir en+
- 6onor#"cas+ condecoraciones (civiles o militares), otor-amiento de
t*tulos noiliarios, t*tulos y califcaciones acad:micas$
- 3conmicas+ #rimas, suvenciones, des-ravaciones fscales?
- Jur#dicas+ enefciarios de la e6#ro#iacin )or1osa, otor-amiento de
concesiones a los descuridores de yacimientos?
%stos incentivos se corres#onden con los est*mulos #sicol-icos
(ue mueven la actuacin humanaD lo (ue ha llevado a al-.n autor ha
descalifcar como medidas de )omento los est*mulos honor*fcos, a
)avor de los econmicos$ 'i ien, esta idea #uede ser #reci#itada #ues
el est*mulo es al-o muy sujetivo$
8o es )cil estalecer un mismo marco jur*dico a las numerosas
actividades de )omento, ni califcar de re-lada o discrecional esta
actividad, la cual de#ende de las diversas re-ulaciones y
#rocedimientos$
7ay su#uestos en donde la discrecionalidad es manifesta (#$ ej$
la concesin de t*tulos noiliarios #or el Bey), y otras donde la
concesin es re-lada, como ocurre con las condecoraciones militares
o el otor-amiento de ecas y ayudas de estudio$ Cae rese<ar, (ue
dee descartarse el carcter discrecional de la concesin de
est*mulos econmicos, ni, en -eneral, los de carcter jur*dico (ue se
vinculan con la e6#ro#iacin )or1osa$
%. Los ncent'os econ.&cos.-
,os incentivos econmicos ocu#an hoy, como se ha dicho, un
lu-ar relevante #ara orientar la actividad de los #articulares hacia
fnes de inter:s -eneral$ Como se<ala 9AB&I8 B%&3B&I,,3 !son uno
de los procedimientos m!s e"caces de promocin de la iniciativa
econmica privada: tambi(n, no se olvide, aut(ntico cauce a trav(s
del que los poderes pblicos orientan y corrien el sistema de
mercado en una determinada direccin"$
%l otor-amiento de est*mulos econmicos orienta liremente la
accin del enefciario hacia el fn, #ero al tiem#o constituye un t*tulo
hailitante (ue #ermite a la Admn$ intervenir, ordenar y controlar las
actuaciones #rivadas a#oyadas #or ayudas #.licasD una intervencin
(ue deer acomodarse al #rinci#io de mensurailidad
;
de las
#otestades administrativas y de la es#ecifcidad del fn #.lico
#erse-uido$
,os est*mulos econmicos #ueden su#oner #ara la Admn$ una
#:rdida de in-resos, como las e'enciones y desravaciones "scales, o
una e)ectiva salida de dinero #.lico, como #ueden ser los anticipos,
premios o primas, y seuros de bene"cios industriales$ Desde el
#unto de vista tem#oral #ueden ser #revias (ecas, #r:stamos,
antici#os o suvenciones en -eneral) o, #or el contrario, #osteriores a
la actividad desarrollada$
,a actividad de )omento econmico est sujeta al #rinci#io de
le-alidad (art$ AHH$H C%)$ 8o hay suvencin sin consi-nacin e6#resa
;
Que tiene la cualidad de #oder ser medido$
en los #resu#uestos y su )alta im#lica la ine6i-iilidad de las
oli-aciones dinerarias, as* como la nulidad de #leno derecho de los
actos administrativos y dis#osiciones -enerales (ue su#on-an
com#romisos de -astos #or cuant*a su#erior al im#orte
#resu#uestado$
3tro #rinci#io constitucional de indudale vi-encia sore la
actividad de )omento es el de i-ualdad$ Cn #rinci#io (ue oli-a a
tratar #or i-ual a los #resuntos enefciarios de la accin de )omento
y a distriuir las ayudas a trav:s de #rocedimientos asados en re-las
de trans#arencia$
0. La s*#'enc.n.-
A( Concepto a&plo y est$cto !e s*#'enc.n.
,a suvencin dee distin-uirse de otras ayudas econmicas en
)uncin de las si-uientes notas+
a) ,a suvencin es ante todo una atriucin #atrimonial a )ondo
#erdido$
) De una Admn$ #.lica como sujeto activo otor-ante a )avor de
un #articular$
c) A)ectacin inicial de la atriucin #atrimonial al desarrollo de
una actividad del enefciario$
'in emar-o, la le-islacin es#a<ola #arte de un conce#to ms
am#lio de suvencin (ue com#rende toda clase de ayuda econmica
#.lica$ Amos conce#tos son .tiles$
,a ,/', entiende #or suvencin a toda dis#osicin dineraria
reali1ada #or una Admn$ #.lica a )avor de #ersonas #.licas o
#rivadas, y (ue cum#le con los si-uientes re(uisitos+
a) Que la entre-a se realice sin contra#restacin directa de los
enefciarios$
) Que est: sujeta al cum#limiento de un determinado ojetivo$
c) Que el #royecto, la accin, conducta o situacin fnanciada
ten-a #or ojeto el )omento de una actividad de utilidad #.lica o
inter:s social$
+( Nat*$ale>a )*$!ca !e la s*#'enc.n.
,a suvencin, en cual(uiera de sus conce#ciones, es
ine(u*vocamente una relacin jur*dica de naturale1a jur*dico-
administrativa y, en consecuencia, la liti-iosidad (ue en-endra es
com#etencia de la Jurisdiccin Contencioso-admva$
C( Los p$ncpos !el $,"&en !e las s*#'encones pF#lcas.
%l art$ G ,/' (#rinci#ios -enerales) oli-a a las Administraciones
#.licas a concretar en un plan estrat(ico los ojetivos y e)ectos (ue
se #retenden con su a#licacin, el #la1o necesario #ara su
consecucin, los costes #revisiles y sus )uentes de fnanciacin,
su#editndose en todo caso al cum#limiento de los ojetivos de
estailidad #resu#uestaria$ 'e trata de un mandato cuyo
incum#limiento no a)ectar necesariamente a la valide1 de las
suvenciones otor-adas$
9ayor trascendencia judicial tendr el mandato de (ue el
otor-amiento de las suvenciones se ajuste a los p$ncpos !e
p*#lc!a!2 t$anspa$enca2 conc*$$enca2 o#)et'!a!2 "*al!a!
y no !sc$&nac.n (art$ G$H a) ,/')$ Consecuentemente, el
otor-amiento de suvenciones se condiciona a la a#roacin y
#ulicidad de las ases #ara su otor-amiento, a la tramitacin del
#rocedimiento de concesin, a la fscali1acin #revia de los actos
administrativos de contenido econmico, y a la a#roacin del -asto
#or el r-ano com#etente$
%sta re-ulacin #one de manifesto la sustitucin #aulatina del
sistema de au6ilios ro-ados Pen los (ue el #articular toma la iniciativa
de solicitar el enefcio- #or el de au6ilios concursados$ 8o ostante,
la ley #rev: su#uestos de concesin al mar-en del #rocedimiento (#$
ej$ suvenciones #revistas nominativamente o cuyo otor-amiento
ven-a im#uesto #or norma de ran-o le-al)$
3tro #rinci#io ca#ital del r:-imen de suvencin es, o deer*a
ser, el de $es"o co&pa$t!o$ Dicho #rinci#io im#ide considerar la
suvencin como #ura donacin, #ues se asa en (ue no se #odr
suvencionar en mayor cuant*a (ue el coste de la actividad
suvencionada (art$ AF$H ,/')$
0or .ltimo, la ayuda o suvencin dee res#etar la l#$e
co&petenca entre los o#eradores econmicos del sector sin crear
situaciones de desi-ualdad$
3. La "est.n n!$ecta !e las s*#'encones.-
Cn )enmeno nuevo es (ue la com#etencia en el otor-amiento y
control de suvenciones ha dejado de considerarse una com#etencia
#.lica indeclinale$ Al i-ual (ue en la -estin de )ondos #.licos, en
la actividad de )omento re)erida a suvenciones cae una -estin
directa #or la #ro#ia Admn$ y otra indirecta a trav:s de la t:cnica
concesional$
,a ,/' #ermite (ue la distriucin de las concesiones se ha-a a
trav:s de una entidad colaoradora (ue, actuando en nomre y #or
cuenta del r-ano concedente, entre-ue y distriuya los )ondos
#.licos a los enefciarios$
0odrn ser entidades colaoradoras las #ersonas #rivadas y
#rivadas$
'on oli-aciones de la entidad colaoradora entre-ar a los
enefciarios los )ondos reciidos, com#roar el cum#limiento y
e)ectividad de las condiciones o re(uisitos determinantes #ara su
otor-amiento, justifcar la entre-a y, en su caso, entre-ar la
justifcacin y someterse a las actuaciones de com#roacin del
r-ano concedente$
,a relacin entre el r-ano administrativo concedente y la
entidad colaoradora se )ormali1ar en un convenio de colaoracin$
5. El p$oce!&ento !e oto$"a&ento !e las s*#'encones.-
,a ,ey /eneral 0resu#uestaria someti la concesin de
suvenciones a los #rinci#ios de #ulicidad, concurrencia y
ojetividad$ Ahora el #rocedimiento de concesiones se re-ula en la
,/' y admite dos variedades+ el ordinario en r:-imen de concurrencia
com#etitiva y el #rocedimiento de concesin directa$
%l p$oce!&ento o$!na$o !e conc*$$enca co&pett'a se
inicia siem#re de ofcio y tiene #or ojeto estalecer, mediante la
com#aracin de las solicitudes #resentadas, una #relacin entre las
mismas de acuerdo con los criterios de valoracin #reviamente fjados
en las ases re-uladoras y en la convocatoria$ %l #rocedimiento ser*a
el si-uiente+
- Anuncios corres#ondientes en los diarios ofciales$
- 0resentacin de solicitudes y documentos$
- Instruccin, reali1ndose de ofcio cuantas actuaciones se
estimen o#ortunas$ %s #osile comen1arla con una )ase de
#reevaluacin$ Cna ve1 evaluadas las solicitudes, un r-ano
cole-iado, cuya com#osicin se estalece en las ases re-uladoras,
deer emitir in)orme$ &ras :ste el r-ano instructor )ormular
#ro#uesta de resolucin #rovisional, deidamente motivada, (ue ser
notifcada, y se dar un #la1o de die1 d*as #ara #resentar ale-aciones$
- Audiencia a los interesados, si ien, este trmite #odr ser
oviado cuando no f-uren otras ale-aciones ni #rueas (ue las
aducidas #or los interesados$
- %l otor-amiento se reali1ar #or resolucin motivada en #la1o (ue
no #odr e6ceder de seis meses$
Del ri-orismo anterior se sustrae el otor-amiento de
suvenciones (ue oede1can a razones de inter(s pblico, social,
econmico o humanitario, u otras debidamente justi"cadas que
di"culten la convocatoria pblicaD las cuales se re-irn #or las normas
re-lamentarias (ue se dicten si-uiendo las #revisiones contenidas en
la ley$
%l p$oce!&ento !e conces.n !$ecta se a#lica cuando la
cuant*a ven-a im#uesta a la Admn$ #or una norma de ran-o le-al o
cuando las suvenciones est:n #revistas nominativamente en los
#resu#uestos #.licos$
:. La $elac.n !e s*#'enc.n@ an*lac.n2 &o!-cac.n2
o#l"acones !el #ene-ca$o y $ente"$o.-
,a relacin de suvencin #uede (uedar sin e)ecto si el t*tulo
#or el (ue se ri-e, el acto de otor-amiento, est a)ectado de
invalide1$ ,a ,/' considera causas de nulidad, adems de las
estalecidas en el art$ J;$A ,BJA0-0AC, la carencia o insufciencia de
cr:dito$ 'on causas de anulabilidad las dems in)racciones del
ordenamiento jur*dico$
Cuando el acto de concesin incurriera en al-una de estas
in)racciones el r-ano concedente #roceder a su revisin de ofcio o,
en su caso, a la declaracin de lesividad y ulterior im#u-nacin
judicial, (ue llevar consi-o la oli-acin de devolver las cantidades
#erciidas$
%s #osile la &o!-cac.n de la suvencin y su #rrro-a si
est #actada en el convenio y asimismo #or cual(uier alteracin de
las condiciones tenidas en cuenta #ara la concesin de la suvencin,
y en todo caso la otencin concurrente de otras a#ortaciones )uera
de los casos #ermitidos en las normas re-uladoras$
%l enefciario de la suvencin tiene l-icamente el !e$ec<o,
(ue se corres#onden con la correlativa oli-acin de la Admn$
concedente, de #erciir los )ondos com#rometidos$ ,a e6i-iilidad no
osta a (ue se condicione el #a-o al cum#limiento de las oli-aciones
triutarias y de 'e-uridad 'ocial, lo (ue deer acreditar el
concesionario$
,a #rinci#al o#l"ac.n del enefciario de la suvencin es la
de cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o
adoptar el comportamiento que fundamenta la concesin de las
subvenciones$ Adems, est oli-ado a justifcar la reali1acin de la
actividad y la fnalidad (ue determine la concesin, someterse a las
actuaciones de com#roacin, comunicar la otencin de otras
suvenciones, dis#oner de liros contales y someterse a las
)acultades administrativas de com#roacin y control$
,a ley lleva a cao una minuciosa re-ulacin de los -astos
suvencionales, es decir, los (ue res#onden a la naturale1a de la
actividad suvencionada$ %n nin-.n caso su coste de ad(uisicin
#odr ser su#erior al valor de mercado$ %6isten determinados -astos
(ue no tienen carcter suvencionale, como los intereses deudores
de las cuentas ancarias, los derivados de sanciones administrativas
o judiciales?
Cna oli-acin del enefciario es la de $ente"$o en caso !e
nc*&pl&ento, as* como la e6i-encia del inter:s de demora le-al
del dinero incrementado en un ;= W desde el momento del #a-o de la
suvencin$ %sta oli-acin es inde#endiente a las sanciones (ue, en
su caso, resulten e6i-iles$
Cna ve1 iniciado el #rocedimiento de reinte-ro, (ue tendr
carcter administrativo, el ente concedente #odr acordar,
motivadamente, la sus#ensin cautelar de los liramientos de #a-o$
%n todo caso lo acordar si e6isten indicios racionales (ue #ermitan
#rever la im#osiilidad de otener el resarcimiento, o si :ste #uede
verse )rustrado o -ravemente difcultado y, en es#ecial, si el
#erce#tor hace actos de ocultacin, -ravamen o dis#osicin de sus
ienes$
,a resolucin del #rocedimiento de reinte-ro no #odr
se#ararse del criterio reco-ido en el in)orme de la Intervencin
/eneral de la Admn$ del %stado reca*do en el #rocedimiento de
control$ Cuando el r-ano -estor no ace#te este criterio, con carcter
#revio a la #ro#uesta de resolucin #lantear discre#ancia (ue ser
resuelta de acuerdo el #rocedimiento #revisto en la ,ey /eneral
0resu#uestaria en materia de -asto$
;. Cont$ol y sancones.-
,a ,/' hace de la Intervencin /eneral del %stado (I/%) la #ie1a
clave #ara el control de las suvenciones estatales, salvo las de las
entidades /estoras la 'e-uridad 'ocial, (ue controla su #ro#ia
Intervencin$
,a I/% tami:n #odr, a solicitud de las cor#oraciones locales,
controlar a los enefciarios de suvenciones concedidas #or :stos,
sujetndose al #rocedimiento de control y r:-imen de in)racciones y
sanciones de la ,/'$ Asimismo la I/% suscriir con los r-anos de la
Comisin %uro#ea los acuerdos de colaoracin #revistos en la
normativa comunitaria$
,a ley #rev: la colaoracin de em#resas #rivadas de auditor*a
#ara la reali1acin de controles fnancieros de las suvenciones en los
t:rminos #revistos en la ,ey /eneral 0resu#uestaria, #ero con reserva
a la I/% en la reali1acin de actividades (ue su#on-an el ejercicio de
la #otestad administrativa$
,a I/% dee se-uir un procedimiento de control "nanciero sore
enefciarios y entidades colaoradoras cuando en el desarrollo de la
actividad suvencionada se dedu1can indicios de la incorrecta
otencin, destino o justifcacin de la suvencin #erciida$ ,as
actuaciones fnali1arn con el corres#ondiente in)orme sore la
#rocedencia de reinte-rar la totalidad o #arte de la suvencin, en
cuyo caso el r-ano -estor deer incoar el e6#ediente de reinte-ro,
o )ormular discre#ancia motivada con la incoacin$ %sta #resunta
discre#ancia entre el r-ano cedente y la I/% ser resuelta #or el
Consejo de 9inistros cuando la discon)ormidad se refera a un im#orte
su#erior a A; millones de euros y #or la Comisin Dele-ada del
/oierno #ara Asuntos %conmicos en los dems casos$
,a ,/' a#odera a la Admn$ de una #otestad sancionadora (ue,
en todo caso, cede ante la in)raccin #enal cuando el hecho es
constitutivo de delito$ 'e #odr*a indicar, de )orma muy escueta, (ue
ser*a delito el obtener una subvencin, desravacin o ayuda de las
administraciones pblicas por importe superior a ,;<&<<<
9
euros
falseando las condiciones u ocultando las que lo hubiesen impedido, o
desarrollar una actividad subvencionada con fondos pblicos que
supere el citado importe incumpliendo las condiciones establecidas&
As# como obtener fondos de los presupuestos enerales de la C33 en
cuant#a superior a =<&<<< euros, falseando u ocultando condiciones
(arts$ HEG y HEF C0)$
Constituyen in)racciones administrativas en materia de
suvenciones las acciones y omisiones ti#ifcadas en la ley, y son
res#onsales, adems de los enefciarios y las entidades
colaoradoras, las #ersonas o entidades relacionadas con el ojeto de
H
7ay (ue decir (ue el manual estalece GE$EEE X, #ero tras re)orma o#erada #or la
,3 =I;$EAE se conf-ura la cantidad de A;E$EEE X$
la suvencin o su justifcacin, estando oli-adas a #restar
colaoracin y )acilitar cuanta documentacin sea re(uerida$
'on infracciones leves los incum#limientos (ue no constituyan
infracciones raves (ue lo son en los si-uientes casos+ no comunicar
la otencin de suvenciones, ayudas #.licas, in-resos o recursos,
el incum#limiento sustancial de los fnes #ara los (ue )ue concedida,
la )alta de justifcacin dado a los )ondos reciidos una ve1
transcurrido el #la1o, el incum#limiento de la entidad colaoradora de
la vi-ilancia deida sore el enefciario$
Constituyen infracciones muy raves la otencin de una
suvencin )alseando u ocultando las condiciones re(ueridas #ara su
concesinD la no a#licacin, en todo o en #arte, de las cantidades a
los fnes #ara los (ue )ue concedidaD la resistencia, e6cusa,
ostruccin o ne-ativa a las actuaciones de control cuando se derive
la im#osiilidad de verifcar el em#leo de los )ondos #erciidosD la
)alta de entre-a de las entidades colaoradoras a los enefciarios de
los )ondos reciidosD as* como a(uellas ti#ifcadas como muy -raves
en las normativa de la Cnin %uro#ea$
,as sanciones #ecuniarias #odrn consistir en multas entre >= y
J$EEE euros, o #ro#orcional sore la cantidad indeidamente
otenida, lo (ue en todo caso ser inde#endiente a la oli-acin de
reinte-ro$ ,as sanciones no #ecuniarias #ara in)racciones -raves o
muy -raves #odrn consistir en la #:rdida durante un #la1o de hasta
= a<os de la #osiilidad de otener suvenciones o la #rivacin de
actuar como entidad colaoradora o de contratar durante = a<os con
las Administraciones #.licas$
,a -raduacin de las sanciones ser de un to#e m6imo a las
sanciones leves (ue no ser su#erior del im#orte de la suvencin, y
de las -raves y muy -raves, no su#erior al tri#le de :sta$ %l #la1o de
#rescri#cin, tanto de las in)racciones como de las sanciones ser de
@ a<os$ %n relacin al #rocedimiento, se estar a lo #revisto en la
,BJA0$-0AC$
8. S*#'enc.n y De$ec<o Co&*nta$o.-
,a #ertenencia de %s#a<a a la C% su#one oviamente la
a#licacin de las limitaciones y #rohiiciones -aranti1adoras de la
lire com#etencia en el es#acio comunitario$ %l art$ F; del &ratado de
la C%% dice+ !salvo las e'cepciones previstas en el presente *ratado,
ser!n incompatibles con el >ercado Comn y en la medida en que
afecten a intercambios comerciales entre los 3stados miembros, las
ayudas concedidas por los 3stados, o por medio de recursos
estatales, sea cual fuere la forma que revistan y que amenacen con
falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o
producciones"$
Dos son las condiciones #recisas #ara (ue una ayuda
econmica a una em#resa no sea contraria a la #rohiicin
comunitaria+
- %s #reciso, en #rimer lu-ar, (ue trate de una ayuda econmica$
0ara el &riunal de Justicia de la Comunidad %uro#ea esta e6#resin
tiene un sentido am#lio (ue com#rende tanto la suvencin como las
incentivaciones (ue, ajo )ormas diversas, ali-eran las car-as (ue
normalmente -ravan el #resu#uesto de una em#resa y (ue, sin ser
suvenciones en sentido estricto, son de una id:ntica naturale1a y
#roducen los mismos e)ectos$ 0or tanto, en la #rohiicin del &ratado
de la C%% se com#renden tanto las suvenciones como las e6enciones
de im#uestos y tasas, onifcaciones de intereses, suministros de
ienes o cual(uier otra medida e(uivalente$
- %n se-undo lu-ar es #reciso (ue la ayuda econmica se nutras
de )ondos #.licos y no #rivados, (ue a)ecten a los intercamios
comerciales, y (ue sean de tal entidad (ue amenacen con )alsear o
#uedan )alsear la com#etencia$
'in emar-o, son numerosas las (uieras a la #rohiicin
-eneral$ As* en #rimer lu-ar, #or e6ce#cin, son com#atiles+ a) las
ayudas con carcter social concedidas a los consumidores
individuales, con la condicin de (ue sean otor-adas sin
discriminacin asada en el ori-en de los #roductos$ ) ,as ayudas
destinadas a remediar los #erjuicios ocasionados #or calamidades
naturales u otros acontecimientos e6traordinarios$ c) ,as ayudas
concedidas a la econom*a de ciertas re-iones de la BN Alemana
a)ectadas #or la divisin del #a*s y en la medida en (ue sean
necesarias #ara com#ensar las desventajas econmicas motivadas
#or dicha divisin (art$ F; &ratado C%%)$
Adems #odrn ser com#atiles+ a) las ayudas destinadas a
)avorecer el desarrollo econmico de a(uellos territorios en los (ue el
nivel de vida sea anormalmente ajo$ ) ,as ayudas destinadas a
estimular la a#licacin de un #royecto im#ortante de inter:s com.n
euro#eo, #ara #oner remedio a una #erturacin -rave de la
econom*a de un %stado miemro$ c) las ayudas destinadas a )acilitar
el desarrollo de ciertas actividades o re-iones, siem#re (ue no se
alteren las condiciones en (ue se desarrollan los intercamios en una
medida contraria al inter:s com.n$ d) ,as dems clases de ayudas
determinadas #or acuerdo del Consejo ado#tado #or mayor*a y a
#ro#uesta de la Comisin$
8o ostante su am#litud, estas e6ce#ciones no constituyen un
numerus clausus, #ues el Consejo #uede, #or unanimidad, y a
#eticin de un %stado miemro, acordar la #rocedencia de una ayuda
incursa en la #rohiicin siem#re (ue circunstancias e'cepcionales
justi"quen tal decisin (art$ FH$; &ratado C%%)$
0ara )acilitar el control sore las ayudas contrarias al Derecho
comunitario, la Comunidad, a trav:s de la Comisin y del Consejo,
desarrolla una tri#le actividad tendente al e6amen, #revencin y, en
su caso, re#resin #or in)raccin$ ,a a#ertura de un #rocedimiento de
control conlleva, automticamente, la sus#ensin de las ayudas
#royectadas$
Cuestin dis#utada es si el Jue1 nacional #uede a#licar
directamente la normativa comunitaria en un #roceso de
incom#atiilidad de una determinada ayuda con el &ratado$ ,a o#inin
ms di)undida es (ue, solo en el caso de (ue a(u:lla no se haya
sometido la #revia in)ormacin de la Comisin, #uede el Jue1 a#licar
directamente tal #rohiicin$
0or otro lado, las ayudas fnanciadas con car-o a )ondos de la
Cnin %uro#ea se re-irn, se-.n la ,/', #or las normas comunitarias
y #or las normas nacionales de )orma su#letoria$ 3tra cuestin (ue la
,/' aorda es la res#onsailidad fnanciera de las Administraciones
#.licas im#licadas en la -estin y control de las ayudas fnanciadas
#or los Nondos euro#eos$
TEMA VII. ACTIVIDAD DE PRESTACIEN O SERVICIO PJ+LICO.
1.La act'!a! !e p$estac.n o !e se$'co pF#lco.-
,a actividad administrativa de #restacin es a(uella en (ue la
Admn$ satis)ace directamente una necesidad #.lica mediante la
#restacin de un servicio a los administrados$ %stos servicios #ueden
ser muy variados+ se-uridad #.lica, trans#orte, aastecimiento,
ense<an1a, sanidad?
,a actividad de #restacin se denomina tami:n de servicio
#.lico$ Cn t:rmino #ol:mico y #olis:mico al mismo tiem#o$ 0ol:mico
#or la tensin #ol*tico-ideol-ica (ue suscita entre (uienes ven en los
servicios #.licos los males de la estatali1acin, en defnitiva las
ideas lieralesD #ara otros, los intervencionistas, el servicio #.lico es
la t:cnica .nica (ue se dis#one #ara atender las necesidades vitales
de los ciudadanos en r:-imen de i-ualdad$
%s tami:n #olis:mico en cuanto #or servicio #.lico (como con
el t:rmino intervencionismo) no se entiende e6clusivamente una
)orma de la actividad administrativa, sino el conjunto de ella$ %n este
sentido, la califcacin (ue al-unas leyes hacen de una actividad
como de servicio #.lico no hailita solo #ara actividades de
#restacin, sino (ue constituye un t*tulo -eneral de intervencin (ue
justifca la limitacin de derechos, la sancin e, incluso, el )omento de
la accin de los #articulares$
A( Clases !e se$'cos pF#lcos.
Determinadas #restaciones de inter:s -eneral (ue los
ciudadanos recien del %stado derivan del ejercicio de )unciones
conectadas directamente a la soeran*a, como la Justicia, la de)ensa
nacional, la se-uridad #.ica, las relaciones internacionales$ 'e hala
entonces de servicios #.licos uti universi, en contra#osicin a los
servicios #.licos uti sinuli (ue son a(uellos (ue se dis)rutan
individuali1adamente, de )orma (ue los usuarios #ueden asumir todo
o #arte de su coste$
Dentro de los uti sinuli, y #or el ojeto de la #restacin, es de
inter:s distin-uir entre los servicios pblicos econmicos, (ue
satis)acen necesidades estrecha y directamente relacionadas con la
actividad econmica, y los servicios sociales en los (ue la #restacin
tiene #or ojeto inmediato al ciudadano$
0or la #osiilidad de concurrencia con la actividad #rivada sore
el mismo ojeto, halamos de servicios pblicos monoplicosD o en
concurrencia con la actividad #rivada re-lamentada, los servicios
pblicos virtuales o impropios$
+( De la c$eac.n !e los se$'cos pF#lcos a s*
p$'at>ac.n.
'inteti1ando la evolucin de los servicios #.licos desde su
nacimiento con la 9onar(u*a asoluta hasta nuestros d*as, #uede
afrmarse (ue se est cerrando el ciclo vital de este #oderoso
instrumento de -oierno y administracin$ Construido el servicio
#.lico en la %uro#a continental sore la idea de -estin directa #or
)uncionarios, mono#olio y carcter nacional, est desa#areciendo en
nuestros d*as #or las contrarias ideas de #rivati1acin, lire
com#etencia y -loali1acin econmica (ue socavan los )undamentos
del %stado de Rienestar$ Cna se<al ms de la crisis de los %stados
nacionales y del Derecho #.lico$
,a 9onar(u*a asoluta sent las ases de los #rimeros servicios
#.licos, los ms li-ados a la soeran*a+ de)ensa nacional, relaciones
e6teriores, justicia$$$
%l constitucionalismo en %s#a<a, a ima-en y semejan1a de
Nrancia, su#uso la emer-encia de una #oderosa Administracin, un
holdin- de -randes servicios #.licos -estionados de )orma directa
#or efcientes cuer#os de )uncionarios y (ue se harn car-o de lo (ue
antes asumi la I-lesia y de otros nuevos, tales como+ enefcencia,
sanidad, ense<an1a, correos?
8o ostante, se utili1 la t:cnica de la concesin de los servicios
#.licos a em#resas #rivadas, #ara hacer com#atile el do-ma lieral
de la inca#acidad del %stado #ara llevar a cao actividades
industriales con la necesidad de a)rontar la or-ani1acin de servicios
ineludiles, como #$ ej$, el servicio de trans#orte )erroviario$
%n el s$ OO, la t:cnica de del servicio #.lico se e6tiende #ara
satis)acer nuevas necesidades de inter:s -eneral+ aastecimientos de
a-ua, -as, ener-*a el:ctrica, tel:)ono, trans#orte mar*timo?D aun(ue
en :stos #redomina una -estin indirecta de carcter mono#ol*stica,
#or concesionario inter#uesto$ %ste crecimiento del sector #.lico
#asa la arrera del inter:s -eneral, #asando a lo (ue denominan la
actividad industrial de %stado, dis)ra1ando la em#resa #.lica en
sociedad mercantil a trav:s de la sociedad annima, como #$ ej$, la
em#resa automovil*stica '%A&$
0osteriormente la ca*da del socialismo, el au-e del
neolieralismo econmico -loali1ado, la e6aceracin del #rinci#io
de lire com#etencia, #rovocan en nuestros d*as, a #rinci#ios del s$
OOI, junto con la crisis ideol-ica del %stado de Rienestar, el comien1o
de un #roceso de #rivati1acin de los servicios #.licos$ 'e est ante
el nuevo #aradi-ma, el #aradi-ma norteamericano (ue se introdujo
#or la v*a del Derecho comunitario con la -lorifcacin del #rinci#io de
lire com#etencia$
C( El e1*'alente no$tea&e$cano !el se$'co pF#lco. El
R,"&en !e las PUBLIC UTILITI!.
%n %%CC, carentes de una efciente Admn$ centrali1ada, como
ocurre en %uro#a, #ero con una sociedad en:r-ica y voluntariosa y un
ca#italismo #ujante, la satis)accin del inter:s -eneral )ue aordada
desde em#resas #rivadas a las (ue se le im#usieron #or ley
oli-aciones #.licas (acceso al servicio a todos los usuarios, tari)as
ra1onales) y un r:-imen ri-uroso en de)ensa de la lire
com#etencia$
3viamente no astaa con dictar leyes intervencionistas (ue
im#usieran oli-aciones de inter:s #.lico, sino (ue era #reciso crear
or-ani1aciones #.licas -aranti1adoras de su a#licacin$ Con esta
fnalidad se crearon a-encias inde#endientes con #oderes
re-lamentarios, sancionadores y aritrales$
A retener en todo caso (ue sore o#eradores #rivados
controlados #or a-encias o administraciones inde#endientes,
#aradi-ma norteamericano, se estn construyendo entre nosotros los
servicios #.licos econmicos$
D( Los se$'cos co&pa$t!os ent$e la "est.n pF#lca y
p$'a!a.
0ara e6#licar ms cum#lidamente el modo de satis)accin de las
necesidades #.licas en los %stados nacionales es necesario re)erirse
a dos as#ectos si-nifcativos+ la conver-encia de or-ani1aciones
#.licas y em#resas #rivadas en determinadas materias (sanidad,
educacin y se-uridad) y el sur-imiento de un tercer sector de
or-ani1aciones (ue #retenden satis)acer desde la flantro#*a, es decir,
sin nimo de lucro$
Beali1ando un re#aso histrico se oserva una clara conver-encia
con el modelo norteamericano, aun(ue el #roceso ha sido inverso$
E( Se$'cos pF#lcos asstencales y te$ce$ secto$.
%l %stado lieral )ue es#ecialmente celoso en asumir la asistencia
social, antes a car-o de la I-lesia, la Corona y las )undaciones
#rivadas$ 0ero cre una red de hos#itales #.licos y de
estalecimientos #.licos de enefcencia y sujet la enefcencia
#rivada a una ri-orosa intervencin del 0rotectorado de NundacionesD
#osteriormente se cre el r:-imen de 'e-uridad 'ocial$
0ero el %stado 'ocial de nuestros d*as, ms all del
ase-uramiento #ara todos de estos in)ortunios )rente a la en)ermedad
y la )alta de recursos, est em#e<ado en comatir otras miserias de
la condicin humana, orientando la actividad #.lica a acciones como
la asistencia domiciliaria a invidentes o inca#acitados, la
dro-ode#endencia, comedores sociales, servicios ocu#acionales, de
rehailitacin?
Al servicio de la #l.rima
@
accin social, (ue ya contaa con la
#resencia de entes es#eciali1ados (38C%, Cru1 Boja,?), se han
sumado tami:n las CCAA$ 8ada nuevo$ 0ero s* lo es (ue se est:
im#oniendo en im#arale #ro-resin la satis)accin de estas
necesidades mediante la #re)erente colaoracin del llamado !tercer
sector", sector #rivado no lucrativo$
%n a#oyo a este sector se han atenuado los controles y
aumentado los #rivile-ios de las )undaciones #rivadas$ De otra #arte,
se )omenta el voluntariado social y las or-ani1aciones (ue lo
encuadran, las 38/s$
%n defnitiva, la a#elacin a la sociedad civil, y en #articular al
sector #rivado no lucrativo, su#one una correccin de ciento ochenta
-rados de la #ol*tica con (ue la enefcencia se inici en el %stado
lieral$ Ahora vivimos un %stado d:il #ero con )uertes recursos (ue
@
Aundante$
des#arrama sus dineros sore multitud de or-ani1aciones #rivadas no
lucrativas (ue dis)rutan de una fnanciacin #.lica estale y deen
de someterse a las #otestades administrativas de #lanifcacin,
coordinacin e ins#eccinD #ero no siendo #osile #oderes
sancionadores ni se e6i-en -arant*as de solvencia econmica o
cauciones #ara el cum#limiento de las misiones encomendadas, #or
lo (ue esta modalidad de -estin o)rece una inse-uridad y ries-o de
)racaso, )raude y corru#cin notales$
2. Las 4$onte$as ent$e la act'!a! !e p$estac.n y la act'!a!
p$'a!a en la Constt*c.n.-
,o e6#uesto sore la evolucin de los servicios #.licos,
contra#osicin de los sistemas norteamericano y euro#eo y la
e6#eriencia de los #a*ses comunistas #onen de manifesto (ue no hay
actividades #.licas o #rivadas #or naturale1a y (ue la determinacin
de a(uellas #restaciones (ue han de satis)acerse de#ende de la
ideolo-*a #ol*tica, del #ulso social, de la evolucin tecnol-ica y
or-ani1ativa de las em#resas y, consecuentemente, de lo (ue a la
vista de esos datos decida el #oder #ol*tico$
'i, como se ha visto, no hay servicios #.licos en ra1n a su
naturale1a, 4cmo se delimitan )ormalmente en nuestro Derecho los
servicios (ue la Admn$ ha de #restar y sus l*mites5 0ara ello hay (ue
atender a la C%$
,a Constitucin, dictada en un momento en (ue el socialismo
estaa vivo, el neolieralismo y la -loali1acin todav*a en ciernes y
%s#a<a )uera de la C%%, #retendi ser neutral$ ,a C% no es un
ostculo )ormal #ara (ue el %stado o las CCAA creen #or ley nuevos
servicios #.licos$ ,a realidad, sin emar-o, es la ideolo-*a lieral
dominante y el Derecho comunitario lo (ue hace im#ensale esa
alternativa$
,a iniciativa #.lica no est limitada a los servicios esenciales o
de inter:s -eneral, sino (ue #uede #royectarse, aun(ue en las
mismas condiciones (ue la iniciativa #rivada, sore cual(uier sector
de la actividad econmica$ 'in ajustarse, #or tanto, a la re-la de
susidiariedad, antes vi-ente, (ue vetaa al sector #.lico cual(uier
actividad (ue #udiera ser asumida #or el sector #rivado$
%. El $,"&en !e se$'co p*#lco t$a!conal. P$ncpos
"ene$ales.-
,a actividad de #restacin servicios se sujeta a determinados
#rinci#ios, alumrados #or la juris#rudencia y doctrina )rancesas e
i-ualmente #redicales de los servicios #.licos en nuestro Derecho$
'on los #rinci#ios de le-alidad, continuidad o re-ularidad,
ada#tailidad al #roceso tecnol-ico, neutralidad e i-ualdad$ 'e trata
de unos #rinci#ios de a#licacin -eneral, cual(uiera (ue sea el ojeto
del servicio #ulico y la naturale1a, #.lica o #rivada, del -estor$
%n virtud del p$ncpo !e le"al!a! corres#onde al #oder
le-islativo el reconocimiento de una actividad como de inter:s
-eneral y la dotacin de los cr:ditos necesarios #ara su satis)accin
mediante la creacin de un servicio #.lico$ ,a ley estatal o
autonmica tami:n #uede reservar en mono#olio la actividad a la
Admn$ si se trata de servicios esenciales$ Al #oder re-lamentario
#ueden remitirse las normas de or-ani1acin del servicio$ %n todo
caso, la su#resin del servicio re(uiere norma de ran-o le-al$
%n el mito local, el #rinci#io de le-alidad est cuierto con la
,RB, #ara determinados servicios, (ue #rev: (ue #uedan ser
#restados en r:-imen de mono#olio$ 0ara #restar otros con la misma
ventaja ser necesaria una norma con ran-o de ley (estatal o
autonmica)$
%n cuanto, 4s* e6iste un derecho a e6i-ir el estalecimiento de un
servicio #.lico5, la res#uesta es (ue solo ser e6i-ile cuando la ley
lo ha #rescrito con carcter oli-atorio$
0or el p$ncpo !e contn*!a!, el servicio #.lico dee
desarrollarse de )orma ininterrum#ida de acuerdo con la naturale1a
de la #restacin$ %llo im#lica (ue unos deen #restarse de )orma
ininterrum#ida (#olic*a, aastecimientos?) y otros dentro de los d*as
y horarios #revistos (educacin, trans#orte?)$ 0ara los concesionarios
es una oli-acin es#ec*fca+ prestar el contrato con la continuidad
convenida (art$ AJA ,ey de Contratos de las Administraciones
0.licas, ,CA0, en adelante)$
%l p$ncpo !e pe$4ect#l!a! o a!apta#l!a! de los
servicios #.licos su#one (ue (uien los #resta, sea la Admn$ o un
concesionario, est oli-ado a incor#orar a la #restacin (ue
suministra a los usuarios del servicio los adelantos t:cnicos (ue se
vayan #roduciendo$ Anteriormente se insertaa en los contratos la
denominada !clusula de #ro-reso"D ahora no es necesario, #ues una
de las oli-aciones le-ales de los concesionarios es so#ortar las
modifcaciones (ue la Admn$ introdu1ca en el contrato (art$ AJA
,CA0), lo (ue cure toda clase de innovaciones tecnol-icas (ue
mejoren el servicio, sin #erjuicio de las indemni1aciones
corres#ondientes$
0or el p$ncpo !e ne*t$al!a!, una concrecin del #rinci#io de
ojetividad en el )uncionamiento de la Admn$ (art$ AEH C%), los
servicios #.licos deen #restarse teniendo en cuenta las e6i-encias
del inter:s -eneral, siendo il*cita su utili1acin con fnes #artidistas,
como medio de #ro#a-anda o de )avoritismo$
%l p$ncpo !e "*al!a!, de acuerdo i-ualmente con su
#lasmacin constitucional (art$ A@ C%), im#lica un trato i-ual #ara
todos los (ue tienen derecho de acceso al servicio y la #rohiicin de
todo trato discriminatorio$ 8o ostante, no im#lica un trato uni)orme,
#ues son #er)ectamente normales y l*citas en )uncin de la situacin
de determinados colectivos$
%l p$ncpo !e "$at*!a! solo es a#licale cuando se deriva de
la naturale1a del servicio (#$ ej$ la #roteccin ciudadana) o viene
im#uesto #or una norma constitucional (#$ ej$ la ense<an1a sica es
oli-atoria y -ratuita, art$ ;> C%) o le-islativa es#ec*fca$ Nuera de
esta #revisin, nada im#ide (ue el coste total o #arcial sea
recu#erado #or la Admn$ o el concesionario a trav:s de las tari)as$
0. La $elac.n !e p$estac.n. El estat*s !e los *s*a$os !e los
se$'cos pF#lcos.-
&oda actividad administrativa de #restacin, en cuanto est
defnida e6#l*cita o im#l*citamente como de servicio #.lico,
com#orta la e6istencia de una relacin entre la Admn$ o el
concesionario (ue en nomre de ella act.a y el #articular$
A( A!&s.n !el se$'co.
%l #rimer as#ecto relevante de esa relacin es el derecho del
#articular a se admitido al dis)rute del servicio, derecho sujetivo
incuestionale si re.ne las condiciones le-almente estalecidas$ 0ero
este derecho #uede resultar enervado
=
#or la circunstancia de (ue la
ca#acidad del servicio no #ueda satis)acer toda la demanda de
#restaciones$ %n este caso es de a#licacin, su#uesta la i-ualdad de
otras circunstancias, el criterio del orden cronol-ico en la
#resentacin de solicitudes, el !r(imen de cola", se-.n D% 03ZA'$
,a ace#tacin de la solicitud al dis)rute de la #restacin va
#recedida de la com#roacin administrativa de las circunstancias,
tras lo cual se #roduce la decisin administrativa$ 'e trata unas veces
de un acto e6#reso y )ormali1ado a trav:s de un recio o res-uardo
del #a-o de una tasaD otras veces se #resume en virtud de hechos
concluyentes o tcitos, como cuando se da curso a la corres#ondencia
de#ositada en un u1n de correos$
,a admisin del usuario al dis)rute del servicio su#one la
sumisin de :sta a una relacin con)orme a la normativa del servicio$
+( De$ec<os y !e#e$es !e los *s*a$os. La cont$ap$estac.n
econ.&ca !el se$'co. Tasas2 p$ecos pF#lcos y ta$4as.
'u#uesto el acceso al servicio, el contenido de la relacin
com#orta el derecho de los usuarios a reciir las #restaciones
#revistas en los t:rminos determinados #or las normas y a ser
resarcidos #or los da<os ocasionados #or el )uncionamiento del
servicio$ Incluso las normas del res#ectivo servicio #ueden reconocer
el derecho del usuario a #artici#ar en su -estin, como ocurre con la
ense<an1a universitaria, -estionada #or r-anos re#resentativos
donde los universitarios tienen asiento$
A#arte del deer de oservar las normas de )uncionamiento del
servicio, la #rinci#al oli-acin del usuario es satis)acer la
contra#restacin econmica en el caso de (ue el servicio no )uese
-ratuito$ Kste #a-o #uede consistir en una tasa, un #recio #.lico o
un sim#le #recio #rivado$
,as tasas !son tributos cuyo hecho imponible consiste en la
utilizacin privativa o aprovechamiento especial del dominio pblico
=
Disminuido, deilitado, -astado?
en la prestacin de servicios o en la realizacin de actividades en
r(imen de 2erecho pblico que se re"eran, afecten o bene"cien al
sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias
siuientes. ,? que los servicios o actividades no sean de solicitud
voluntaria para los administrados: y ;? que no se presten o realicen
por el sector privado& 3l importe de las tasas no podr! e'ceder, en su
conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se
trate o, en su defecto, del valor de la prestacin recibida" (art$ J ,ey
;=IA$FFG, de modifcacin del B:-imen ,e-al de las &asas %statales y
,ocales y de Beordenacin de las 0restaciones 0atrimoniales de
carcter #.lico)$
0or su #arte, son p$ecos pF#lcos las contraprestaciones
pecuniarias que se satisfaan por la prestacin de servicios o la
realizacin de actividades efectuadas en r(imen de 2erecho pblico
cuando, prest!ndose tambi(n tales servicios o actividades por el
sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los
administrados$ ,os #recios #.licos se determinarn a un nivel (ue
cura, como m*nimo, los costes econmicos ori-inados #or la
reali1acin de las actividades o la #restacin del servicio$ Cuando as*
lo aconsejen ra1ones sociales, en:fcas, culturales o de inter:s
#.lico #odrn acordarse #recios #.licos (ue resulten in)eriores a los
#armetros antes indicados, #revia ado#cin de #revisiones
#resu#uestarias$
%s#ecial inter:s tiene la re-ulacin de las ta$4as en los
su#uestos de -estin indirecta o contractual de los servicios #.licos$
,a remuneracin del concesionario o -estor #rivado del servicio es
tami:n un #recio #rivado, #ero intervenido, deiendo incluirse en los
contratos de -estin del servicio las !tarifas m!'imas y m#nimas que
hubieren de percibirse de los usuarios, con descomposicin de sus
factores constitutivos, y procedimientos para su revisin" (art$ ;AA$@
Be-lamento de Contratos del %stado)$
,a le-islacin local o)rece una re-ulacin ms minuciosa
aordando cuestiones centrales como los criterios #ara la fjacin de
las tari)as y los su#uestos y )ormas de revisin$ ,as tari)as han de ser
i-uales #ara todos los (ue recien las mismas #restaciones y en
i-uales circunstancias, aun(ue #odrn estalecerse tari)as reducidas
en enefcio de sectores #ersonales econmicamente d:iles (art$
A=E B'C,)$ %n todo caso, el conjunto de las tari)as, deer ser
sufciente #ara la autofnanciacin del servicio, necesitando las
Cor#oraciones locales la autori1acin de la Comunidad autnoma o de
la Admn$ com#etente #ara a#roar las tari)as con)orme a mdulo
in)eriores a la re)erida autofnanciacin (art$ AE> del &e6to Be)undido
de B:-imen ,ocal)$
A#roadas las tari)as, deern ser ojeto de revisin, de ofcio o
a #eticin de las em#resas$ Inicialmente, la com#etencia #ara la
revisin de las tari)as de los %ntes locales no crea #rolema al-uno+ la
Cor#oracin local es la (ue tiene com#etencia #ara la revisin de la
tari)a$
C( Relac.n !e p$estac.n y "a$anta )*!cal.
,a variedad de )ormas de -estin y, #or consi-uiente, la
correlativa mayor o menor #resencia del Derecho #.lico y #rivado
lleva consi-o un r:-imen diverso #ara su -arant*a judicial$ As*, cuando
se trate de un r:-imen de #restacin directa #or un ente
administrativo la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa es la
com#etente$ 'i la #restadora es una Admn$ en )orma societaria la
com#etente ser*a la Jurisdiccin civil$ 8o ostante, siem#re asistir al
usuario un derecho de denuncia ante la Admn$ de la (ue de#ende la
entidad #restadora del servicio y la #osterior im#u-nacin de sus
resoluciones en v*a contencioso-administrativa$
3. Las 4o$&as !e "est.n !e los se$'cos pF#lcos.-
%n el terreno (ue in)orman el r:-imen de los servicios #.licos
hay una relativa claridad, reina la variedad (o con)usin) a la hora de
#recisar el Derecho, #.lico o #rivado, a#licale a los elementos (ue
conf-uran el servicio #.lico$ %sta variedad de re-*menes de -estin
no est en los or*-enes de los servicios #.licos, #ues entonces, se
trataa de una -estin directa (ue entra<aa la a#licacin de un
r:-imen inte-ral de Derecho administrativo$ 'olo en los casos de
concesin entraa en jue-o el Derecho #rivado a#licale al
concesionario en sus relaciones con los usuarios y terceros, as* como
la Jurisdiccin civil #ara la resolucin de con2ictos$
%l crecimiento #osterior desord esa estricta correlacin de
-estin directa-a#licacin del Derecho administrativo$ 0rimero, #or(ue
la nacionali1acin de las em#resas #rivadas concesionarios su#uso
(ue el %stado asumiese su -estin con arre-lo al r:-imen jur*dico-
#rivado en (ue ven*an -estionndose (#$ ej$ el caso de B%8N%)$ De
otra #arte, el %stado no se content con la nacionali1acin de
concretas em#resas #rivadas, sino (ue tami:n e6#ro#i, val-a la
e6#resin, el Derecho #ro#io de :stas con la e6cusa de (ue el
Derecho #rivado es el desidertum
J
de la efcienciaD dando lu-ar a los
servicios #.licos -estionados #or sociedades de ca#ital
*nte-ramente #.lico (ue no son otra cosa (ue Administraciones
#.licas dis)ra1adas de em#resas #rivadas$
A :stas hay (ue a<adir la )undacin #rivada creada #or entes
#.licos, se-.n #rev: el art$ J de la ,ey HEIA$FF@ de Nundaciones$
Cna )rmula (ue se est em#leando como sustitutivo de los anti-uos
estalecimientos #.licos y #ermite eludir la a#licacin del Derecho
administrativo en cam#os tan si-nifcativos como hos#itales o
universidades (#$ ej$ Cniversidad 3erta de Catalu<a)$
A di)erencia de lo acaecido en el %stado, la le-islacin local,
como le-islacin uni)orme #ara todos los entes locales, im#uso una
racionali1acin de los diversos modos de -estin, directa o indirecta,
(ue se #lasm en la #resti-iosa re-ulacin del B'C, y de ah* #as a la
,RB, y a su &e6to Be)undido$ 0ara los entes locales las )ormas de
J
Lo ms digno de ser apreciado en su lnea.
"est.n !$ecta admite )ormas de Derecho #.lico y #rivado$ %ntre
las #rimeras estn+
A$ ,a estin por la propia 3ntidad )ocal, en cuyo caso el servicio
estar a car-o del #ersonal directamente de#endiente en su
actuacin de los acuerdos y actos de los r-anos de la Cor#oracin
local$
;$ ,a estin por $ranismo autnomo local, (ue su#one la
creacin de una or-ani1acin es#eciali1ada re-ida #or un Consejo de
Administracin (ue ser #residido #or un miemro de la Cor#oracin$
Como )orma #rivada de -estin directa se #rev: la !sociedad
mercantil, cuyo capital social pertenezca #nteramente a la 3ntidad
local", ado#tndose en todo caso una de las )ormas de sociedad
mercantil de res#onsailidad limitada$
%n cuanto a las )ormas de "est.n n!$ecta o cont$act*al,
todas ellas su#onen la intervencin de un #articular o de una em#resa
mi6ta li-ada a la Admn$ titular del servicio #or una relacin
contractual$ 0or ello, las modalidades de -estin se re-ulan en la ,ey
de Contratos de las Administraciones #.licas$
5. El &o!elo e*$opeo !e los se$'cos !e nte$,s econ.&co
"ene$al y el !es&antela&ento !e los se$'cos pF#lcos
econ.&cos.-
,a alteracin del modelo de los servicios #.licos euro#eos trae
causa del &ratado de Boma la introduccin de la doctrina
norteamericana de la lire com#etencia$ 8o ostante, la #rudencia
im#uso una a#licacin 2e6ile+ se are #aso el modelo de empresas
encaradas de la estin de servicios de inter(s econmico eneral
sujetas a la lire com#etencia, sin #or ello desle-itimar a las
em#resas !que tenan el car!cter de monopolio "scal a las cuales
solo se aplicar!n las normas de la competencia en la medida en que
la aplicacin de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el
cumplimiento de la misin espec#"ca a ellos encomendada"$
%n defnitiva, cuando el servicio de inter:s econmico -eneral
ten-a carcter comercial su com#atiilidad con la lire com#etencia
(ueda ase-urada con la e6#resa ace#tacin de las dero-aciones
#arciales de :sta (ue -uarden la deida #ro#orcin con a(uel inter:s$
%n los dems casos Pservicios de inter(s eneral que no tienen
car!cter comercial- las condiciones del art$ FE del &ratado no se
a#lican$
%n clara a#licacin de esta #ol*tica, y a #artir de A$FFJ, se inicia
en %s#a<a el #roceso de desvirtuacin del r:-imen de servicios
#.licos econmicos$
A( Elect$c!a!.
%l nuevo sistema el:ctrico su#one la #lasmacin normativa de
las #revisiones contenidas en la Directiva FJIF;IC%, sore normas
comunes #ara el mercado interior de electricidad$ 'e trata de una
directiva (ue #ermite la coe6istencia de distintas )ormas de
or-ani1acin del sistema el:ctrico, en las (ue introduce a(uellas
e6i-encias (ue son indis#ensales #ara -aranti1ar la conver-encia
#aulatina hacia un mercado euro#eo de electricidad$
A di)erencia de re-ulaciones anteriores, el sector el:ctrico se
asienta ahora en el convencimiento de (ue -aranti1ar el suministro
el:ctrico, su calidad y su coste no re(uiere de ms intervencin
estatal (ue la re-ulacin es#ec*fcaD aandonando as* la nocin de
servicio #.lico$
R) Se$'co Postal.
%n el servicio #ostal se desmantela de )orma #arcial el mono#olio
del %stado$ %l servicio de correos (ue se #restaa de )orma directa
#asa a ser (convertido en sociedad annima estatal en (ue los
em#leados si-uen ostentando la condicin de )uncionarios, al-o
inslito) el !operador al que se encomienda el servicio pblico
universal" entendiendo #or tal el conjunto de servicios #ostales
determinados en la ,ey y su re-lamentos, #restados de )orma
#ermanente y a #recio ase(uile$ Adems se le reserva de )orma
e6clusiva, al am#aro del art$ A;G$; C% determinados servicios$
0ara -aranti1ar la #restacin del servicio #ostal universal y la
re)erida reserva se otor-an al o#erador im#ortant*simos derechos (ue
recuerdan al mono#olio anterior$
C( K!$oca$#*$os.
,a lierali1acin de los hidrocaruros su#one, en #rinci#io, (ue
estas actividades !no re(uieren de la #resencia y res#onsailidad del
%stado #ara su desarrollo"$ A #esar de ello, los hidrocaruros si-uen
siendo dominio #.lico del %stado, cuya e6#loracin y e6#lotacin
est sujeta a autori1aciones y concesiones administrativas$
,a novedad sica es la #rivati1acin de las actividades de
distriucin y suministro (antes a car-o CA90'A) y, as* su#rimido el
mono#olio, las asume la iniciativa #rivada en r:-imen de
com#etencia y liertad de #recios, si ien -ravadas con las
oli-aciones #ro#ias de los servicios econmicos de inter:s -eneral$
D( Gas.
Bes#ecto al -as, la lierali1acin solo o#era #ara los
trans#ortistas, los comerciali1adores de terceros y distriuidores$ 0ero
la lierali1acin no se e6tiende al /estor &:cnico del 'istema, (ue
tendr la res#onsailidad de la red sica y de las redes secundarias
con ojeto de -aranti1ar la continuidad y se-uridad del suministro de
-as naturalD estando ante un sujeto #rivado #or su )orma y su ca#ital
(ue dis)ruta de un mono#olio natural (y le-al) y al (ue la ley dota de
#oderes #.licos indudales confri:ndole una situacin su#erior a la
de un concesionario tradicional$
E( Teleco&*ncacones.
,a ,ey /eneral de &elecomunicaciones, en cum#limiento de la
Directiva F>IAHIC%, relativa un marco com.n en materia de
autori1aciones -enerales y licencias individuales en el mito de los
servicios de telecomunicaciones, las defne como !servicios de
inter(s eneral que se prestan en r(imen de competencia", cuyo
ejercicio re(uiere dos ti#os de autori1aciones+
Autorizacin eneral #ara la #restacin de los servicios y #ara el
estalecimiento o e6#lotacin de las redes de telecomunicaciones
(ue no #recisen el otor-amiento de una licencia individual$ 'e
otor-an de )orma re-lada y automtica y se sujetan a cum#lir los
re(uisitos estalecidos t:cnicos y de calidad$
'e re(uerir licencia individual #ara el estalecimiento o
e6#lotacin de redes #.licas de telecomunicaciones, #ara la
#restacin del servicio tele)nico dis#onile al #.lico, #ara la
#restacin de servicios o estalecimiento o e6#lotacin de redes (ue
im#li(uen el uso del dominio #.lico radioel:ctrico$
A di)erencia de las -enerales, las individuales #odrn dene-arse
cuando el n.mero de licencias sea limitado y (uien solicite una no
haya resultado adjudicatario del t*tulo$ Cna ve1 concedida se ri-e #or
lo #revisto en la le-islacin de contratos en relacin con la -estin de
servicios #.licos$ %n los su#uestos de limitacin del n.mero de
licencias individuales se tramitar un #rocedimiento de licitacin,
a#licndose las re-las de la ,CA0$
,os titulares de redes #.licas (ue ten-an la consideracin de
dominantes ((ue ostenten una cuota de mercado su#erior al ;= W)
estarn oli-ados a )acilitar la intercone6in de :stas con las de todos
los o#eradores$ ,os titulares de autori1acin individual, como los de
autori1acin -eneral, aun(ue con menor intensidad, estn sujetos al
r:-imen de oli-aciones de servicio #.lico$
,a ley distin-ue como oli-aciones de servicio #.lico+ el servicio
universal de telecomunicaciones, los servicios oli-atorios de
telecomunicaciones, (ue se #restarn en todo o #arte del territorio
nacional, y otras oli-aciones de servicio #.lico im#uestas #or
ra1ones de inter:s -eneral$
0or servicio universal de telecomunicaciones, se entiende el
conjunto defnido de servicios de telecomunicaciones con una calidad
determinada, accesiles a todos los usuarios con inde#endencia de su
locali1acin -eo-rfca y a un #recio ase(uile$
,os servicios obliatorios estn com#uestos #or los servicios de
t:le6, los tele-rfcos y a(uellos de caracter*sticas similares (ue
com#orten la acreditacin de la )ehaciencia del contenido del
mensaje, as* como los servicios de se-uridad de vida humana en el
mar y los (ue a)ecten, en -eneral, a la se-uridad de las #ersonas, la
se-uridad #.lica y la #roteccin civil$
0or .ltimo, el /oierno #odr, #or necesidades de la de)ensa
nacional y de la se-uridad #.lica, im#oner, mediante Beal Decreto,
otras obliaciones de servicio pblico distintas a las anteriores$
:. Los se$'cos pF#lcos &p$opos o act'!a!es p$'a!as
$e"la&enta!as.-
%n nuestro Derecho, se #ueden califcar de servicios #.licos
im#ro#ios (o actividades administrativas re-lamentadas o
!disci#linadas") el servicio de ta6is, la ense<an1a #rivada, la anca,
las )armacias, las 8otarias, etc$
Cae #re-untarnos, 4no ser (ue la .nica di)erencia entre el
r:-imen del servicio #.lico #restado en -estin indirecta y el servicio
im#ro#io es la sustitucin de un concesionario (mono#olio) #or varios
(oli-o#olio)5$ Aun(ue la doctrina trate de uscar di)erencias, estas son
#uros )ormalismosD la di)erencia antes cuestionada, no siendo la
.nica, si es la esencialD y ms teniendo en cuenta la evolucin de los
servicios #.licos y las ideas neolierales (ue ri-en hoy en d*a$
TEMA VIII. LA ACTIVIDAD SANCIONADORA.
1. =*n!a&ento constt*conal y l&tes !e la potesta!
sancona!o$a.-
0recisamente #or sus con)usos e ile-*timos or*-enes en nuestro
Derecho, donde se ha*a #roducido un desarrollo #aulatino y
silencioso de la re#resin administrativa (en el sentido de (ue se ha
llevado a cao a trav:s de ms de >E a<os, norma a norma, y no
como )ruto de una o#eracin #lanifcada sore el sistema #enal
-eneral), la #otestad sancionadora de la Administracin ha tenido #or
)uer1a (ue ser convalidada #or el art$ ;= C%, (ue estalece el
#rinci#io de le-alidad en materia #unitiva+ !nadie puede ser
condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el
momento de producirse no constituyan delito, falta o infraccin
administrativa, sen la leislacin viente"$ As* como #or el #rra)o
tercero del citado art*culo+ !la Administracin civil no podr! imponer
sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privacin de
libertad"$ De i-ual manera, en el art$ @=$H C%, con re)erencia al medio
amiente, estalece la #revisin de im#oner sanciones
administrativas$
Consecuentemente con estos #rece#tos, la juris#rudencia del
&C ha confrmado la le-itimidad de la #otestad sancionadora de la
Admn$, donde destaca la 'entencia >>IA$FGH, en la cual ha
estalecido las condiciones #ara la im#osicin de las sanciones
administrativas en los si-uientes t:rminos+
a) 'ujecin de la #otestad sancionadora al #rinci#io de le-alidad, lo
(ue determina la necesaria coertura de :sta en una norma con
ran-o le-al$
) ,a interdiccin de las #enas de #rivacin de liertad, a las (ue
#ueda lle-arse de modo directo o indirecto a #artir de las in)racciones
sancionadas$ 'i dicho l*mite se tras#asase #odr*a utili1arse el
#rocedimiento de haeas cor#us, el cual no ser*a de a#licacin en el
r:-imen disci#linario militar$
c) %l res#eto de los derechos de de)ensa reconocidos en el art$ ;@
C%, (ue son de a#licacin en los #rocedimientos (ue la Admn$ si-a
#or im#osicin de sanciones$
d) T la suordinacin de la #otestad sancionadora de la Admn$ a
la Autoridad judicial, (ue consiste en el control #osterior de los actos
sancionadores #or la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa y la
#re)erencia de la jurisdiccin #enal$
%l &C ha considerado tami:n ine6cusale la concurrencia del
elemento de cul#ailidad, si ien mati1ado a di)erencia del Derecho
#enal, de la res#onsailidad de las #ersonas jur*dicas$
'in emar-o, el &C no se ha #lanteado la elemental cuestin de
los l*mites cuantitativos de la #otestad sancionadora, ineludile
cuestin si, como afrma, es !au6iliar de la #enal"$ 0or lo (ue en
contra de ese carcter suordinado est, sin emar-o, la realidad de
(ue las multas administrativas su#eran con creces los l*mites
estalecidas en el mito #enal$
2. El p$ncpo !e le"al!a! y s*s &an4estacones@ Rese$'a !e
la ley y tpc!a!.-
Como hemos visto, el art$ ;= C% estalece el #rinci#io de
le-alidad en materia #enal$ %n una inter#retacin am#lia de este
#rece#to im#licar*a no solo la e6i-encia de ley hailitante o de
reserva de ley, sino tami:n la traslacin a la actividad administrativa
sancionadora del #rinci#io de ti#icidad, de irretroactividad de la
norma sancionadora (arts$ F y ;= C%) y retroactividad de la ms
)avorale, #rohiicin de analo-*a y del dole casti-o (no bis in idem)
y, en -eneral, la a#licacin de los #rinci#ios condicionantes de la
#otestad #unitiva del %stado, como el de cul#ailidad$
Desde la #ers#ectiva de la reserva le-al, el em#leo del t:rmino
!le-islacin" no ha creado #rolema en el Derecho #enal, #or(ue el
&C se a#resur a declarar (ue en :ste se da una reserva asoluta de
ley, (ue dee ser or-nica cuando se limiten derechos )undamentales
('&C de HE mar1o de A$FGA)$
'in emar-o, el mismo t:rmino !le-islacin" tiene #ara el &C un
distinto alcance en materia de sanciones administrativas, #ues !la
reserva de ley establecida en el art& ;=&, no puede ser tan estricta en
relacin con la "ura de las infracciones y sanciones administrativas
como por referencia a los tipos penales en sentido estricto" ('&C
@;IA$FG>)$ 'e entiende, (ue en el mito administrativo no es
necesaria esa reserva asoluta de ley, astando con una !cobertura
leal", como ien es#ecifca la '&C de H de octure de A$FGH$
%n defnitiva, la di)erencia entre el #rinci#io de reserva asoluta
de ley P(ue o#era en materia #enal- y de !coertura le-al" Pa#licale
a las sanciones administrativas- es (ue, en el #rimer caso, la ley
le-itimadora ha de curir #or entero tanto la #revisin de la #enalidad
como la descri#cin de la conducta il*cita (ti#icidad) sin #osiilidad de
com#letar esa descri#cin #or un re-lamento de a#licacin o
desarrolloD mientras (ue el #rinci#io de !coertura le-al" de las
sanciones administrativas slo e6i-e curir con ley )ormal una
descri#cin -en:rica de las conductas sancionales y las clases y
cuant*as de las sanciones, #ero con #osiilidad de recurrir a la
#otestad re-lamentaria la descri#cin #ormenori1ada de las
conductas il*citas, es decir, la ti#icidad$
,a ,BJA0-0AC ha reco-ido esta doctrina al estalecer la reserva
de ley y la ti#icidad #ara las in)racciones, el art$ A;F$A dice+ !solo
constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del
$rdenamiento jur#dico previstas como tales por una ley"D y asimismo
de las sanciones, en el art$ A;F$;+ !nicamente por la comisin de
infracciones administrativas podr!n imponerse sanciones que, en
todo caso, estar!n delimitadas por la )ey"$ Al tiem#o (ue #ermite la
re-ulacin #or re-lamento en el art$ A;F$H+ !las disposiciones
relamentarias de desarrollo podr!n introducir especi"caciones o
raduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas
lealmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni
alterar la naturaleza o l#mites de las que la )ey contempla,
contribuyan a la m!s correcta identi"cacin de las conductas o a la
m!s precisa determinacin de las sanciones correspondientes"$ ,a
,ey reco-e tami:n re-la en materia de los #rinci#ios de
irretroactividad (art$ A;G) y la #rohiicin de la analo-*a (art$ A;F$@)$
0or .ltimo, se<alar (ue, aun(ue el #rinci#io de le-alidad deer*a
haerse entendido sin e(u*vocos, al i-ual (ue en materia #enal, como
e6i-encia de ley estatal, ne-ando cual(uier #otestad #ara a#roar
normas sancionadoras a los 0arlamentos autonmicos$ 'in emar-o,
la o#inin del &C, es (ue las CCAA #ueden ado#tar normas
administrativas sancionadoras, cuando ten-an com#etencia sore la
materia, tales dis#osiciones se acomoden a las -arant*as
constitucionales y no introdu1can diver-encias ra1onales y
des#ro#orcionadas al fn #erse-uido res#ecto al r:-imen jur*dico
a#licale a otras #artes del territorio$
%. La $esponsa#l!a! y la c*lpa#l!a! en las n4$accones
a!&nst$at'as. La $esponsa#l!a! !e las pe$sonas )*$!cas.-
%l #roceso de asimilacin material de las sanciones
administrativas al r:-imen #enal se #royecta tami:n sore los
as#ectos sujetivos de la conducta in)raccional y sus resultados
mediante la e6i-encia de los elementos sujetivos (ue #ermiten un
juicio de re#rochailidad sore los res#onsales$
%n la versin #enalista ms com.n la cul#ailidad es un juicio
#ersonal de re#rochailidad diri-ido al autor de un hecho t*#ico y
antijur*dico$ 0ara (ue este re#roche sea #osile es necesario
#reviamente (ue el autor sea causa de la accin u omisin (ue
su#one la conducta il*cita a t*tulo de autor, cm#lice o encuridor de
los hechos il*citosD en se-undo lu-ar, (ue sea im#utale, es decir, (ue
no se den circunstancias (ue alteren su ca#acidad de orarD y #or
.ltimo, (ue sea cul#ale, es decir, (ue haya tenido consciencia,
voluntariedad a t*tulo intencional o cul#oso de los hechos delictivos$
,a ,BJA0-0AC en ve1 de remitir al C0 la solucin de estas
cuestiones, la ha aordado en t:rminos muy incom#letos en su art$
AHE, refri:ndose .nicamente a la res#onsailidad de las #ersonas
jur*dicas, a la res#onsailidad civil derivada de la in)raccin
administrativa y a la autor*a m.lti#le$
"rt#culo $%&' @esponsabilidad&
,& Alo podr!n ser sancionadas por hechos constitutivos de infraccin administrativa las
personas f#sicas y jur#dicas que resulten responsables de los mismos aun a t#tulo de simple
inobservancia&
;& )as responsabilidades administrativas que se deriven del procedimiento sancionador
ser!n compatibles con la e'iencia al infractor de la reposicin de la situacin alterada por el
mismo a su estado oriinario, as# como con la indemnizacin por los daBos y perjuicios
causados que podr!n ser determinados por el rano competente, debiendo, en este caso,
comunicarse al infractor para su satisfaccin en el plazo que al efecto se determine, y
quedando, de no hacerse as#, e'pedita la v#a judicial correspondiente&
9& Cuando el cumplimiento de las obliaciones previstas en una disposicin leal
corresponda a varias personas conjuntamente, responder!n de forma solidaria de las
infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se imponan& Aer!n
responsables subsidiarios o solidarios por el incumplimiento de las obliaciones impuestas
por la )ey que conlleven el deber de prevenir la infraccin administrativa cometida por otros,
las personas f#sicas y jur#dicas sobre las que tal deber recaia, cuando as# lo determinen las
)eyes reuladoras de los distintos re#menes sancionadores&
4'i-nifca, acaso, (ue no ri-en en el Derecho administrativo los
mismos elementos incriminadotes del Derecho #enal y (ue, en
consecuencia, no hay -rados de autor*a, casti-ndose i-ualmente
:sta (ue la com#licidad o el encurimiento o ien, #or el contrario,
(ue no es e6i-ile el elemento de cul#ailidad5 4'i-nifca tami:n
esa omisin (ue no e6iste edad m*nima #ara la im#utacin de
res#onsailidad u otras circunstancias (ue e6cluyen la im#utailidad,
como la enajenacin mental, la le-*tima de)ensa?5 %n o#inin del
#ro)esor 0ABADA, la i-ualdad sustancial entre amos Derechos y la
inter#retacin restrictiva a#licale a todo el Derecho #unitivo del
%stado oli-a a entender (ue las normas #enales son a#licales a
)avor y en enefcio, #ero nunca en #erjuicio del sancionado$ 0or ello,
a )alta de #revisin e6#resa, solo se #uede ser administrativamente
sancionado #or autor, no de cm#lice o encuridor, y siem#re sern
a#licales las normas #enales sore e6encin de res#onsailidad
criminal #revistas en el art$ G C0, como la enajenacin mental,
minor*a de edad, etc$
%l art$ AHE$H ,BJA0-0AC en los su#uestos de a*to$a &Fltple
a#lica la indiscutile re-la de im#oner la $esponsa#l!a! sol!a$a$
%s :sta una cuestin mal resuelta, #or(ue en Derecho #enal en caso
de autor*a m.lti#le se im#one una #ena a cada uno de los
res#onsales, no siendo #osile la res#onsailidad solidaria, #ues
im#licar*a (ue las #enas im#uestas a los incum#lidores #udieran
trasladarse a otros autores$ 8o ostante, este #rece#to tiene a#oyo
en la juris#rudencia del &C$
'ore la c*lpa#l!a!, la ,BJA0-0AC #arece con)usa$ Al aludir a la
!responsabilidad a t#tulo de simple inobservancia", la ley #arece
admitir una res#onsailidad sin cul#a$ 'in emar-o, no #uede
admitirse, di-a lo (ue di-a la ley citada, (ue #ueda darse in)raccin
al-una, #enal o administrativa, sin el elemento sujetivo de la
cul#ailidad, a t*tulo de dolo o ne-li-encia$ ,a cul#ailidad tiene (ue
estar #resente siem#re como im#one la Juris#rudencia de los .ltimos
a<os, (ue eleva ese re(uisito sujetivo a re(uisito esencial, a #ie1a
sica del todo sistema sancionador$ Dicha e6i-encia lle-a al #unto
de (ue se #royecta sore el #rocedimiento sancionador la
oservancia del derecho a la #resuncin de inocencia, e6i-i:ndose
(ue !toda resolucin sancionadora, sea penal o administrativa,
requiera a la par certeza de los hechos imputados, obtenida mediante
pruebas de caro y certeza de la culpabilidad sobre esos mismos
hechos" ('&C ==IA$FG;)$
Cna (uiera de la e6i-encia de cul#ailidad es, sin emar-o, la
admisin de la res#onsailidad de las #ersonas jur*dicas$ Ciertamente
la cul#ailidad est ausente en las in)racciones cometidas #or las
#ersonas jur*dicas, aun(ue lo est: en los titulares de sus r-anos de
-oierno o en sus em#leados$ Casti-ar a la #ersona jur*dica como tal
es, a la ve1 (ue una e6ce#cin del Derecho #unitivo, una sin-ularidad
notale del Derecho administrativo con res#ecto al Derecho #enal$
0recisamente #or(ue )alta la cul#ailidad ha sido necesario encontrar
una justifcacin a la admisin de la res#onsailidad de las #ersonas
jur*dicas, tarea (ue el &C ha aordado en la 'entencia ;@JIA$FFA,
donde se invoca el #rinci#io de efcacia de la re#resin administrativa,
(ue se concreta en la mayor solvencia econmica de las #ersonas
jur*dicas, )rente a la de sus miemros o em#leados$
0. Concepto2 clases y "$a!*ac.n !e las sancones
a!&nst$at'as.-
,a le-islacin no o)rece una defnicin de lo (ue son las
sanciones administrativas, una ms de las inse-uridades (ue
ocasiona la )alta de una ley -eneral sore las mismas$ 'in emar-o,
hay (ue e6#resar (ue la ley es#ecial administrativa se cuida
normalmente de delimitar las medidas sancionadoras de otras
limitativas de derechos al re-ularlas en su corres#ondiente ca#*tulo$
0ara 'CAT la sancin administrativa es !cualquier mal infrinido
por la Admn& a un administrado como consecuencia de una
conducta ileal a resultas de un procedimiento administrativo y con
una "nalidad puramente represora"$ 0or tanto, deen e6cluirse las
medidas #reventivas, las medidas resarcitorias, las multas coercitivas,
as* a(uellas otras medidas (ue no tienen una justifcacin re#resora,
sino ms ien re#aradora del incum#limiento$ &am#oco se consideran
sanciones las #:rdidas de derechos relativas a incum#limientos de las
relaciones #actadas, como ocurre con la revocacin de licencias o
concesiones$
Adems de la multa, (ue es el su#uesto ms )recuente, las
sanciones administrativas #ueden consistir en #:rdida de derechos+
#rivacin del #ermiso de conduccin, cierre de estalecimientos?
,as sanciones administrativas p*e!en clas-ca$se en )uncin
del ti#o de relacin (ue une al sancionado con la Admn$ en+
a) Aanciones de polic#a eneral o de orden pblico+ de -ran
com#etencia histrica y (ue corres#onden a las com#etencias de las
Autoridades -uernativas -enerales (/oierno, 9inistro del Interior,
'udele-ados del /oierno, Alcaldes) y re-uladas en las ,eyes de
B:-imen ,ocal y 3rden 0.lico, ahora de la 'e-uridad Ciudadana$
) Aanciones sectoriales+ a car-o de la Administracin es#eciali1ada
(triutaria, sanidad, uranismo, ca1a, trfco?)$
c) 'anciones (ue traen causa o se enmarcan en una relacin de
supremac#a especial+ dentro de :stas destacan las sanciones
disci#linarias$ 'in emar-o, dee notarse (ue aun(ue e6ista una
relacin es#ecial de #oder no si-nifca (ue su r:-imen de -arant*as
dea ser sustancialmente distinto de a(uellas otras #revistas en la
le-islacin -eneral o sectorial administrativa, aun(ue e6ista una
atenuacin del #rinci#io de le-alidad a trav:s de la dis#ensa del
#rinci#io no bis in idem$
'e est en un #roceso de i-ualacin de la naturale1a y r:-imen
de todas las sanciones administrativas a los e)ectos de su sujecin a
un r:-imen jur*dico uni)orme, donde se conten-an las -arant*as
#ro#ias del sistema #enal$ T en este sentido se declara el &riunal
%uro#eo de Derechos 7umanos, (ue ha dejado estalecido con total
claridad la naturale1a #enal de las in)racciones y sanciones
administrativas, a los e)ectos de la oli-ada oservancia de las
-arant*as #rocesales$ A #esar de esto, el art$ A;>$H ,BJA0-0AC e6cluye
del r:-imen ordinario de las sanciones administrativas las sanciones
(ue se derivan del ejercicio #or las Administraciones #.licas de su
#otestad disci#linaria$
%n cuanto a la "$a!*ac.n de las sanciones administrativas la
consciencia tami:n de (ue son o #ueden lle-ar a ser
e6traordinariamente -raves ha llevado #oco a #oco a la
juris#rudencia a im#oner la vi-encia del #rinci#io de #ro#orcionalidad,
limitndose, #or tanto, una inadmisile discrecionalidad
administrativa en a#licacin de las sanciones$
%l art$ AHA ,BJA0-0AC reco-e el p$ncpo !e
p$opo$conal!a!, adems de estalecer el criterio -eneral,
im#oniendo los si-uientes criterios de #ro#orcionalidad+
a0 )a e'istencia de intencionalidad o reiteracin&
b0 )a naturaleza de los daBos causados&
c0 )a reincidencia por comisin en el t(rmino de un aBo de m!s de
una infraccin de la misma naturaleza cuando as# haya sido
declarado por resolucin "rme$
%sta re-ulacin del #rinci#io de #ro#orcionalidad incluye la
norma constitucional (ue im#osiilita (ue las sanciones
administrativas #ecuniarias, en nin-.n caso, im#li(uen, directa o
indirectamente, la #rivacin de liertad$ T sale al #aso en la cuestin
de las sanciones rentables, es decir, a(uellas cuya comisin
#ro#orciona al in)ractor un enefcio todav*a su#erior, una ve1
descontado el #a-o de la multa$ %sto se im#ide mediante la
confscacin #or v*a sancionatoria de ese enefcio$
3. La $esponsa#l!a! c'l !e$'a!a !e las n4$accones
a!&nst$at'as.-
,a res#onsailidad administrativa aarca, como la #enal, la
res#onsailidad civil #or las consecuencias da<osas del hecho
in)raccional$ As* lo #rescrie con carcter -eneral en el art$ AHE$;
,BJA0-0AC !las responsabilidades administrativas que se deriven del
procedimiento sancionador ser!n compatibles con la e'iencia al
infractor de la reposicin de la situacin alterada por el mismo a su
estado oriinario, as# como con la indemnizacin por los daBos y
perjuicios causados que podr!n ser determinados por el rano
competente, debiendo, en este caso, comunicarse al infractor para su
satisfaccin en el plazo que al efecto se determine, y quedando, de
no hacerse as#, e'pedita la v#a judicial correspondiente"$
%ste #rece#to #lantea dudas sore el alcance de la #otestad
decisorio-ejecutiva de la Admn$ en orden a la e6i-encia de esta
re#osicin e indemni1acin, #ues s* la im#osicin de lo uno y lo otro
#udiera hacerse #or v*a administrativa, a salvo el #osterior recurso
v*a contencioso-administrativa$ 0arece (ue el r-ano com#etente lo
es #ara determinar el alcance de lo (ue dee ser re#uesto a su
#rimitivo estado o restituido #or v*a de indemni1acin de da<os y
#erjuicios, #ero no #uede im#oner ni lo uno ni lo otro en v*a de
ejecucin administrativa$
%sta solucin #uede estar justifcada en a(uellos casos en los
(ue el damnifcado es otro #articular, lo (ue e6#lica la remisin a la
Jurisdiccin Civil, #ara evitar la atriucin a la Admn$ de una
com#etencia aritral o cuasi-judicial civil entre #articulares$ 8o
ostante, cuando se trata de da<os causados al dominio o ienes
#.licos #or los #articulares #arece (ue deer*a haerse reconocido
e6#l*citamente esta )acultad decisoria-ejecutoria como a#arejada a la
de la im#osicin de la sancin, de la misma )orma (ue el art$ A@=$H
,BJA0-0AC reconoce a la Admn$ la #osiilidad de resarcirse de )orma
directa de los da<os (ue en sus ienes y derecho les ocasionan las
autoridades y )uncionarios$ Cn ejem#lo de esta im#osicin
indemni1atoria se estalece en el art$ AEE de la ,ey de Costas$
5. La e/tnc.n !e las n4$accones y las sancones
a!&nst$at'as.-
Con)orme al art$ AA; C0, !la responsabilidad criminal. se
e'tinue por la muerte del reo, el cumplimiento de la condena, la
amnist#a, el indulto, el perdn del ofendido en los delitos perseuibles
a instancias de parte, la prescripcin del delito o de la pena%$ %s ovio
(ue todas esas )ormas de e6tincin se a#licarn a las in)racciones y
sanciones #unitivas$ 0or ello, a #esar de (ue la ,BJA0-0AC solo trata
de la #rescri#cin, trataremos otras )ormas (ue, de )orma anlo-a o
no al Derecho #enal, #roducen un e)ecto e6tintivo de la
res#onsailidad administrativa sancionadora$
- Consideremos en #rimer lu-ar la &*e$te !el n4$acto$, ya (ue,
en #rinci#io, la #ersonalidad de la sancin #ro#ia de toda materia
#unitiva im#lica (ue la #ena o sancin no se transmite a los
herederos$
,a cuestin se com#lica cuando se trata de la disolucin de
#ersonas jur*dicas, ya (ue, el #oder sancionador de la Admn$ se
e6#lica, en cuanto a las #ersonas jur*dicas, como una )orma de
com#ensacin ante la irres#onsailidad de :stas$ 0ues ien, #arece
claro (ue la solucin justa es (ue el #atrimonio social (uede a)ecto al
#a-o como si de otra deuda se tratase$ 'i (uedan oli-aciones
#endientes se transmiten a los socios en #ro#orcin a su #artici#acin
en el haer social$
- ,a e6tincin se #roducir de )orma ordinaria #or el c*&pl&ento
!e la sanc.n o pa"o !e la &*lta, siendo el su#uesto ms
)recuente$ Cna medida muy desarrollada es la del -pao voluntario en
medida reducida", (ue consiste en a#licar una reaja o descuento en
la sancin si se reali1a el #a-o en el #la1o estalecido$
- 3tra )orma de e6tincin #uede ser el derecho de -racia, a trav:s
de la amnist#a o el n!*lto$ %l indulto o#era sore la reduccin o
e6tincin de la #enaD mientras la amnist*a lo hace sore la in)raccin
misma, como un olvido, es decir (ue la in)raccin nunca se ha
#roducido$ %l art$ AA; C%, #roh*e los indultos -enerales, #ero se
admite la amnist*a, #ues el mismo alcance tendr*a una le-islacin
dero-atoria$ %n relacin al indulto o condonacin de sanciones
administrativas, el #rinci#io -eneral deiera ser el de irrevocailidad
de los actos sancionadores, #ero la realidad es (ue la condonacin de
sanciones administrativas ha estado siem#re #revista en la
,e-islacin /eneral &riutaria$
- ,as in)racciones y sanciones administrativas se e6tin-uen #or el
transcurso del tiem#o, #or la p$esc$pc.n re-ulada en las leyes
res#ectivas o, en su de)ecto, #or lo estalecido en el art$ AH; ,BJA0-
0AC$
"rt#culo $%(' Prescripcin&
,& )as infracciones y sanciones prescribir!n sen lo dispuesto en las leyes que las
establezcan& Ai (stas no "jan plazos de prescripcin, las infracciones muy raves prescribir!n
a los tres aBos, las raves a los dos aBos y las leves a los seis meses: las sanciones
impuestas por faltas muy raves prescribir!n a los tres aBos, las impuestas por faltas raves
a los dos aBos y las impuestas por faltas leves al aBo&
;& 3l plazo de prescripcin de las infracciones comenzar! a contarse desde el d#a en que
la infraccin se hubiera cometido& 7nterrumpir! la prescripcin la iniciacin, con conocimiento
del interesado, del procedimiento sancionador, reanud!ndose el plazo de prescripcin si el
e'pediente sancionador estuviera paralizado m!s de un mes por causa no imputable al
presunto responsable&
9& 3l plazo de prescripcin de las sanciones comenzar! a contarse desde el d#a siuiente a
aquel en que adquiera "rmeza la resolucin por la que se impone la sancin& 7nterrumpir! la
prescripcin la iniciacin, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecucin,
volviendo a transcurrir el plazo si aqu(l est! paralizado durante m!s de un mes por causa no
imputable al infractor&
:. El p$ncpo non #s n !e& y la s*#o$!nac.n !e la
potesta! sancona!o$a a!&nst$at'a a la )*$s!cc.n penal.-
De la tradicional consideracin de la #otestad sancionadora de la
Admn$ como una mani)estacin ms del #oder #unitivo del %stado se
ha*a e6tra*do la consecuencia de su inde#endencia de la Jurisdiccin
#enal, #ero tami:n la com#atiilidad de la sancin administrativa
con la #enal$
,a C% no ha reco-ido la re-la del non bis in idem$ 8o ostante, la
doctrina ha de)endido su vi-encia #or entender (ue la )ormulacin de
la dole sancin est im#l*cita en el #rinci#io de le-alidad del art$ ;=
C%, o en el #rinci#io de e6i-encia de racionalidad e interdiccin de la
aritrariedad de los #oderes #.licos, estalecida en el art$ F$H C%$ T
en esos t:rminos se #ronuncia el &C, estaleciendo, de i-ual manera,
un l*mite de la cosa ju1-ada (ue !despliea un efecto positivo, de
manera que lo declarado por Aentencia "rme constituye una verdad
jur#dica y un efecto neativo que determina la imposibilidad de que
se produzca un nuevo pronunciamiento sobre el tema" ('&C de HE de
enero de A$FGA)$
De esta )undamental doctrina se des#rende (ue las autoridades
administrativas no #ueden sancionar unos hechos (ue el &riunal de
lo 0enal ha declarado como ine6istentes o no #roados$ 'in emar-o,
no #arece admitirse la hi#tesis inversa, es decir, (ue la fjacin de
hechos sancionales #or un acto administrativo vincule a la
Jurisdiccin #enal, #or cuanto e6iste, de la doctrina del &C, !la
imposibilidad de que los ranos de la Admn& lleven a cabo
actuaciones o procedimientos sancionadores en aquellos casos en
que los hechos puedan ser constitutivos de delito o falta sen el CP
o las leyes penales especiales, mientas que la autoridad judicial no se
haya pronunciado sobre ellos"$ %n estos casos, el tras#aso evidente
de los l*mites de la Admn$ #uede dar lu-ar, adems de la nulidad de
las actuaciones #or vicio de incom#etencia, a la consi-uiente
res#onsailidad de los )uncionarios y autoridades administrativas #or
usur#acin de )unciones judiciales$
%l art$ AH>$; ,BJA0-0AC, reco-e, aun(ue no de )orma tan
contundente, esta #re)erencia #rocesal de la Jurisdiccin #enal$
"rt#culo $%)' Presuncin de inocencia&
/CCC&&&
;& )os hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales "rmes vincular!n a
las Administraciones Pblicas respecto de los procedimientos sancionadores que
substancien&
/CCC&&&&
Cae se<alar la con)usa '&C =EIA$FGH en materia de disci#lina
)uncionarial, donde se ace#ta como jur*dicamente correcta la
im#osicin de una sancin disci#linaria #or una )alta de #roidad sin
denuncia de a(uellos hechos a la autoridad judicial$
;. El De$ec<o constt*conal a las "a$antas p$ocesales y la
act'!a! a!&nst$at'a sancona!o$a.-
,a C% condiciona el ejercicio de la #otestad sancionadora de la
Admn$ a la oservancia de determinados #rocedimientos y -arant*as
judiciales #osteriores$ As* el art$ AE=$c) C% estalece (ue la ley
re-ular !el procedimiento a trav(s del cual deben producirse los
actos administrativos, arantizando, cuando proceda, la audiencia a
los interesados%, y el art$ AEJ C% reconoce el derecho a revisar los
actos sancionadores ante una instancia judicial$ %l &C, #or su #arte,
ha declarado a#licale el art$ ;@ C% (ue -aranti1a el derecho a la
tutela judicial e)ectiva$ Adems, la #otestad sancionadora de la
Admn$ dee ejercerse de acuerdo con las -arant*as estalecidas en
los arts$ J y > del Convenio %uro#eo de Derechos y ,iertades
Nundamentales$
,a #rimera -arant*a en el ejercicio de la #otestad sancionadora
es, sin duda, la de la e6i-encia de un p$oce!&ento sancona!o$$
%l &C ha reconocido la similitud sustancial de la actividad
administrativa a una #rimera instancia judicial, y del #roceso
contencioso-administrativo al #roceso de a#elacin, e(ui#arando en
el #lano de -arant*as al administrado con el incul#ado en un #roceso
#enal, dndose as* o#ortunidad de conocer y ale-ar contra la
acusacin y #ro#oner las #rueas o#ortunas #ara su de)ensa$ %l art$
AH@ ,BJA0-0AC re-ula esta cuestin$
"rt#culo $%*' 5arant#a de procedimiento&
,& 3l ejercicio de la potestad sancionadora requerir! procedimiento leal o
relamentariamente establecido&
;& )os procedimientos que reulen el ejercicio de la potestad sancionadora deber!n
establecer la debida separacin entre la fase instructora y la sancionadora,
encomend!ndolas a ranos distintos&
9& 3n ninn caso se podr! imponer una sancin sin que se haya tramitado el necesario
procedimiento&
Antes de afrmar la ine6cusailidad del #rocedimiento
sancionador, el &C se ha #ronunciado tami:n sore la esencialidad
de al-unos #rinci#ios *nsitos en la tutela judicial e)ectiva$
%ntre estos #rinci#ios de ri-urosa oservancia est el !e$ec<o
!e a*!enca y !e4ensa, al (ue e6#resamente alude el art$ ;@ C%, y
(ue ha sido desarrollado #or el art$ AH= ,BJA0-0AC$
"rt#culo $%+' 2erechos del presunto responsable&
)os procedimientos sancionadores arantizar!n al presunto responsable los siuientes
derechos.
A ser noti"cado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos
puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, as# como de la
identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sancin y de la norma
que atribuya tal competencia&
A formular aleaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el $rdenamiento
Jur#dico que resulten procedentes&
)os dem!s derechos reconocidos por el art#culo 9= de esta )ey&
%l #rocedimiento dee ase-urar el res#eto a la p$es*nc.n !e
nocenca, ya (ue como indica el &C es un derecho )undamental
)rente a todos los #oderes #.licos$ ,a ,BJA0-0AC lo reco-e en el art$
AH>, donde se estalece (ue esta #resuncin de inocencia cede
cuando se #arte de hechos #roados #or resoluciones judiciales
#enales frmes$
"rt#culo $%)' Presuncin de inocencia&
,& )os procedimientos sancionadores respetar!n la presuncin de no e'istencia de
responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario&
;& )os hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales "rmes vincular!n a
las Administraciones Pblicas respecto de los procedimientos sancionadores que
substancien&
9& )os hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condicin de
autoridad, y que se formalicen en documento pblico observando los requisitos leales
pertinentes, tendr!n valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los
respectivos derechos o intereses puedan seBalar o aportar los propios administrados&
D& Ae practicar!n de o"cio o se admitir!n a propuesta del presunto responsable cuantas
pruebas sean adecuadas para la determinacin de hechos y posibles responsabilidades& Alo
podr!n declararse improcedentes aquellas pruebas que por su relacin con los hechos no
puedan alterar la resolucin "nal a favor del presunto responsable&
%n cuanto al !e$ec<o a no !ecla$a$ cont$a s &s&o y a no
!ecla$a$se c*lpa#les ((ue tami:n reco-e el art$ ;@ C%), si se
im#ide a los jueces a coaccionar a los incul#ados #ara (ue declaren
sore hechos (ue se le im#utan, se dee im#edir i-ualmente en los
#rocedimientos sancionadores (ue los )uncionarios )uercen a declarar
a los administrados o les oli-uen a #resentar documentos o #rueas
ajo la amena1a de nuevas sanciones$
3tro de los #rinci#ios esenciales y sa-rado de todo
#rocedimiento #unitivo es la sepa$ac.n ent$e la 4ase nst$*cto$a
y sancona!o$a2 enco&en!Cn!olas a .$"anos !stntos$ %l art$
AH@$; ,BJA0-0AC, antes visto estalece este #rinci#io de )orma
e6#resa, #ero el Be-lamento de 0rocedimiento #ara el ejercicio de la
0otestad 'ancionadora (B0%0') #arece haer vuelto a diluirloD no
ostante, cual(uier #rece#to del Be-lamento en sentido contrario a
este #rinci#io, ser*a una clara vulneracin a lo estalecido en la ley y,
#or tanto, nulo de #leno derecho$
0or .ltimo hay (ue considerar el derecho a la asstenca
let$a!a, (ue tami:n reco-e el art$ ;@ C%$ %l &C ha reconocido este
derecho .nicamente #ara los #rocesos #enales #or delito, limitacin
(ue justifca en la )uncin de la menor entidad tanto de las )altas
#enales como las in)racciones administrativas$ %sta ra1n #uede ser
vlida #ara las )altas #enales, #ero resulta inadmisile #ara muchas
de las sanciones administrativas o, incluso, sanciones disci#linarias,
(ue, como se ha visto, desordan escandalosamente en t:rminos
cuantitativos la #ena de multa estalecida en el C0$
8. El p$oce!&ento sancona!o$.
,a )ormulacin de #rocedimientos sancionadores es
relativamente reciente, y realmente hasta la ,ey de 0rocedimiento
Administrativo de A$F=G no se #ercie una #reocu#acin #or las
-arant*as$
,a ,BJA0-0AC no contiene una re-ulacin del #rocedimiento
sancionador, limitndose a estalecer los #rinci#ios, ya e6#uestos, a
los (ue dee sujetarse los #rocedimientos sancionadores$ %l B0%0',
a#roado #or Beal Decreto A$HFGIA$FFH, no tiene a#licacin -eneral,
sino .nicamente su#letoria, lo (ue #uede conducir a una multi#licidad
de #rocedimientos a nivel estatal, autonmico y local P#uesto (ue a
todas estas Administraciones reconoce el re-lamento com#etencia
normativa en materia sancionadora- contraria al #rinci#io de
se-uridad jur*dica y al derecho de i-ualdad de los ciudadanos$
Adems, (ueda e6#resamente e6cluido del mito de a#licacin del
B0%0' y de los #rinci#ios -enerales (ue estalece la ley, el ejercicio
de la #otestad disci#linariaD siendo en estos casos a#licale el Beal
Decreto HHIA$FGJ, #or el (ue se a#ruea el Be-lamento de B:-imen
Disci#linario de los Nuncionarios de la Admn$ del %stado$
%l B0%0' estalece dos modalidades #rocedimentales distintas+
el #rocedimiento -eneral u ordinario y el sim#lifcado$ ,os trmites
son los mismos en amos, #ues el se-undo su#one .nicamente la
reduccin de #la1os de tramitacin y la concentracin de al-unos
actos con la fnalidad de lo-rar una mayor celeridad$
,a ncac.n de los #rocedimientos sancionadores se #roduce
#or acuerdo del r-ano com#etente en cada caso, ien a iniciativa
#ro#ia o como consecuencia de orden su#erior, #eticin ra1onada o
denuncia (art$ AA B0%0')$ 'i ien, el art$ A; B0%0', #rev: (ue el
r-ano com#etente #ueda acordar la reali1acin de unas actuaciones
#revias con el ojeto de !determinar con car!cter preliminar si
concurren circunstancias que justi"quen tal iniciacin"$
%l art$ AH B0%0' estalece el contenido m*nimo (ue har de
#recisar el acuerdo de iniciacin, adems de otras acciones
oli-atorias, tales como la comunicacin al instructor y la notifcacin
al denunciante e interesados$
"rt#culo $%' 7niciacin&
,& )a iniciacin de los procedimientos sancionadores se formalizar!n con el contenido
m#nimo siuiente.
a& 7denti"cacin de la persona o personas presuntamente responsables&
b& )os hechos sucintamente e'puestos que motivan la incoacin del
procedimiento, su posible cali"cacin y las sanciones que pudieran corresponder, sin
perjuicio de lo que resulte de la instruccin&
c& 7nstructor y, en su caso, secretario del procedimiento, con e'presa indicacin
del r(imen de recusacin de los mismos&
d& Erano competente para la resolucin del e'pediente y norma que le
atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable
pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los efectos previstos en el
art#culo F&
e& >edidas de car!cter provisional que se hayan acordado por el rano
competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se
puedan adoptar durante el mismo de conformidad con el art#culo ,=&
f& 7ndicacin del derecho a formular aleaciones y a la audiencia en el
procedimiento y de los plazos para su ejercicio&
;& 3l acuerdo de iniciacin se comunicar! al instructor, con traslado de cuantas
actuaciones e'istan al respecto, y se noti"car! al denunciante, en su caso, y a los
interesados, entendiendo en todo caso por tal al inculpado& 3n la noti"cacin se advertir! a
los interesados que, de no efectuar aleaciones sobre el contenido de la iniciacin del
procedimiento en el plazo previsto en el art#culo ,8&,, la iniciacin podr! ser considerada
propuesta de resolucin cuando contena un pronunciamiento preciso acerca de la
responsabilidad imputada, con los efectos previstos en los art#culos ,F y ,G del @elamento&
,os interesados, reciido el acuerdo de iniciacin del
#rocedimiento, #oseen un #la1o de (uince d*as #ara e)ectuar
ale"acones en relacin a los e6tremos contenidos en dicho acuerdo,
a#ortando cuantos documentos o in)ormaciones estimen
convenientes y, en su caso, #ro#oner los medios de #ruea de (ue
#retenden valerse (art$ AJ$A B0%0')$
%n el caso de (ue los interesados no )ormulen ale-aciones en
dicho #la1o, la iniciacin #odr ser considerada #ro#uesta de
resolucin, ovindose toda la )ase instructora #revia, cuando
conten-a un #ronunciamiento #reciso acerca de la res#onsailidad
im#utada (art$ AH$; B0%0', antes visto)$ 3tra #osiilidad de eliminar
trmites y otener una #ronta resolucin del #rocedimiento es la
institucin del pa"o 'ol*nta$o, (ue al-unas normas sectoriales
contienen$
%l art$ A= B0%0' estalece la #osiilidad de ado#tar, en cual(uier
momento del #rocedimiento, !las medidas de car,cter pro-isional
que resulten necesarias para aseurar la e"cacia de la resolucin que
pudiera recaer, el buen "n del procedimiento, evitar el
mantenimiento de los efectos de la infraccin y las e'iencias de los
intereses enerales"$
%l instructor del #rocedimiento reali1ar de ofcio cuantas
actuaciones resulten necesarias #ara el e6amen de los hechos,
recaando los datos e in)ormaciones (ue sean relevantes, y #odr
acordar, una ve1 reciidas las ale-aciones o transcurrido el #la1o #ara
e)ectuarlas, la a#ertura de un pe$o!o !e p$*e#a, #or un #la1o no
su#erior a treinta d*as ni in)erior a die1 (arts$ AH> ,BJA0-0AC, AJ$; y
A>$A B0%0')$ ,a juris#rudencia considera -rave in)raccin al
#rocedimiento la omisin del trmite #ara reali1ar las #rueas
#ro#uestas #or el interesado ('&' de ; de junio de A$F>J)$ %n cuanto
a la car-a de la #ruea, es ovio (ue corres#onde a (uien invoca el
#resu#uesto )ctico, (ue es la Admn$, lo (ue constituye una
e6i-encia del #rinci#io de #resuncin de inocencia+ no es el
interesado el (ue tiene (ue demostrar la no comisin del hecho
im#utado$
Acreditados los hechos, se #rocede a la )ormali1acin de la
p$op*esta !e $esol*c.n, !en la que se "jar!n de forma motivada
los hechos, especi"c!ndose los que se consideren probados y su
e'acta cali"cacin jur#dica, se determinar! la infraccin que, en su
caso, aqu(llos constituyan y la persona o personas responsables,
especi"c!ndose la sancin que se propone que se impona o bien se
propondr! la declaracin de no e'istencia de infraccin o
responsabilidad% (art$ AG B0%0')$
,a #ro#uesta de resolucin se notifcar a los interesados,
indicndoles la #uesta de manifesto del #rocedimiento y
concedi:ndoles un #la1o de (uince d*as #ara )ormular ale-aciones y
#ara #resentar los documentos e in)ormaciones (ue estimen
#ertinentes ante el instructor del #rocedimiento$ 'e are as* un
t$C&te !e a*!enca del (ue solo se #odr #rescindir cuando en la
#ro#uesta de resolucin no se tomen en cuenta otros hechos ni otras
ale-aciones (ue las incor#oradas al acuerdo de iniciacin y los
escritos ale-atorios de los interesados (art$ AF B0%0')$
0resentados los corres#ondientes escritos de ale-aciones, o
transcurrido el #la1o #ara ello, el instructor cursar inmediatamente
al r-ano com#etente #ara resolver su #ro#uesta de resolucin, junto
con todos los documentos, ale-aciones e in)ormaciones (ue oren en
el mismo (art$ AF$H B0%0')$ %l r-ano decisor #odr, antes de dictar
resolucin, decidir, mediante acuerdo motivado, la reali1acin de
act*acones co&ple&enta$as indis#ensales #ara resolver el
#rocedimiento, (ue :l mismo llevar a caoD cuestin (ue menoscaa
el #rinci#io de se#aracin de las )unciones ins#ectoras y decisorias
(ue consa-ra el art$ AH@ ,BJA0-0AC$
%l r-ano com#etente dictar $esol*c.n en un #la1o de die1
d*as desde la rece#cin de la #ro#uesta de resolucin, salvo (ue se
sus#enda en el caso de (ue se aran actuaciones com#lementarias$
,a resolucin har de ser motivada y decidir todas las cuestiones
#lanteadas #or los interesados y a(uellas otras derivadas del
#rocedimiento, y en ella no se #odrn ace#tar hechos distintos a los
determinados en la )ase de instruccin, salvo los (ue resulten de las
actuaciones com#lementarias (art$ AHG ,BJA0-0AC y ;E B0%0')$
%stalece i-ualmente el art$ ;E$H B0%0' (ue el r-ano decisor,
cuando considere (ue la in)raccin reviste mayor -ravedad (ue la
determinada en la #ro#uesta de resolucin, deer notifcarla al
incul#ado #ara (ue a#orte, en el #la1o de (uince d*as, cuantas
ale-aciones estime o#ortunas$
16. El p$ncpo n*lla poena sne *!co y la e)ec*to$e!a! !e
los actos sancona!o$es !e la A!&nst$ac.n.-
Cn #rolema de #rocedimiento es#ecialmente -rave y mal
resuelto #or el Derecho es#a<ol, es el de si la inter#osicin de
recursos judiciales, es decir, el contencioso-administrativo, o en su
caso el de am#aro constitucional, contra los actos sancionadores
sus#ende o no su ejecutoriedad$
,os #rinci#ios a)ectados son los reco-idos en el art$ ;@ C%, de
#resuncin de inocencia y el de la e)ectividad misma de la tutela
judicial, (ue #uede #erjudicarse o hacerse im#osiles si los e)ectos de
la ejecucin no son )ciles de remediar en el caso de una sentencia
#osterior (ue anule la sancin$
A )avor de la sus#ensin automtica de la sancin #or la
inter#osicin de un recurso o#era tami:n el ar-umento anal-ico de
(ue los recursos contra las sentencias #enales sus#enden la ejecucin
de la #ena$ %l #rinci#io nulla poene sine iudicio oli-a a res#etar la
situacin #revia a la sentencia de #rimera instancia y la #resuncin de
inocencia hasta el a-otamiento de la instancia judicial$
%n nuestro Derecho, el aritrismo del le-islador es manifesto,
#ues mientras la mayor*a de las leyes (ue re-ulan la #otestad
sancionadora nada dicen sore la ejecutoriedad inmediata de las
sanciones, otras im#onen la sus#ensin$ 8o han )altado su#uestos de
#rohiicin de cual(uier medida sus#ensiva, como la aritrada en el art$ H@ de la ,ey
3r-nica >IA$FG=, re-uladora de los derechos y liertades de los e6tranjeros en %s#a<a,
#rece#to (ue )ue declarado inconstitucional y norma (ue actualmente est dero-ada$
A este contradictorio #anorama le-islativo hay (ue sumar las
vacilaciones juris#rudenciales$ %l &C limit inicialmente el e)ecto
sus#ensivo de la inter#osicin de los recursos a los actos
sancionadores cuando :stos a)ectasen a derechos )undamentales,
descartando esa solucin cuando el acto sancionador se #rodujera en
el seno de una relacin es#ecial de suordinacin (como es la
)uncionarial)$ Des#u:s ha ne-ado el e)ecto automtico de la
sus#ensin cuando la #otestad sancionadora -uarda relacin con una
relacin es#ecial ori-inada #or una intervencin sectorial ('&C
JJIA$FG@), lo (ue llev a admitir la sus#ensin automtica #or la
inter#osicin de los recursos incluso en materia de disci#lina
)uncionarial$ ,a '&C JJIA$FG@, a la (ue se #le- el &' y, en -eneral, toda la
juris#rudencia contencioso-administrativa, estalece (ue el art$ ;@ C% no descarta la
ejecutividad inmediata de la sancin, no ostante la #resentacin de recursos contra los
actos sancionadores, #ues -el derecho a la tutela judicial efectiva se satisface facilitando que
la ejecutoriedad pueda ser sometida a la decisin de un *ribunal y que (ste, con la
informacin y contradiccin que resulte menester resuelva sobre la suspensin"$
0ero esta doctrina olvida (ue no asta con la #osiilidad de
someter al jue1 en su d*a a una #eticin de sus#ensin de un acto
sancionador, #or(ue #ara entonces #uede estar ya ejecutada la
sancin, dado (ue antes de (ue el jue1 resuelva es #reciso (ue se
#resenten y resuelvan otros recursos administrativos o (ue se a-oten
los #la1os de silencio administrativo, as* como transcurra el #la1o de
inter#osicin del recurso contencioso-administrativo$
%n defnitiva, #ara no entender in)rin-ido el #rinci#io nulla
poena sine iudicio, es )or1oso ace#tar el carcter automtico de la
sus#ensin con motivo de la inter#osicin de los recursos
administrativos y judiciales, sin condicionarla a costosos o im#osiles
avales a costa de los recurrentes$
%l art$ AHG$H ,BJA0-0AC estalece !la resolucin ser! ejecutiva
cuando pona "n a la v#a administrativa& 3n la resolucin se
adoptar!n, en su caso, las disposiciones cautelares precisas para
arantizar su e"cacia en tanto no sea ejecutiva"$ 0rece#to (ue reco-e
la doctrina restrictiva del &C en la inter#retacin del art$ ;@ C%$
9s reciente y tami:n destacale es la '&C >GIA$FFJ (ue
afrma (ue vulnera el derecho constitucional a la -arant*a judicial
e)ectiva la ejecucin de una sancin (ue no ha -anado frme1a y
tami:n cuando los &riunales no han resuelto o decidido todav*a
sore la concreta #eticin de sus#ensin de la ejecucin$ ,a novedad
de esta sentencia est en (ue acent.a el conce#to de da<o
irremediale (ue #udiera #roducirse a los derechos e intereses del
(ue acciona, si no se ado#ta la medida cautelar de sus#ender la
ejecucin de la sancin$
TEMA IL. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA AR+ITRAL.
1. A$#t$a)e y A!&nst$ac.n PF#lca.
7alar de aritraje en Derecho administrativo oli-a a deslindar
los diversos sentidos y variedades de fnalidades (ue esa institucin
alcan1a en relacin con las Administraciones #.licas$ 0or(ue una
cosa es (ue la Admn$ cuando se encuentra en un con2icto con otro
sujeto, de Derecho #.lico o #rivado, someta a juicio de un tercero la
resolucin del mismoD y otra muy distinta es (ue ella misma aritre
sore ienes o derechos de #articulares en el ejercicio de una
#otestad administrativa atriuida #or la ,ey, desarrollando con ello la
denominada actividad aritral$
A( La !escon-an>a t$a!conal ante el a$#t$a)e y la
t$ansacc.n so#$e !e$ec<os !el Esta!o.
&radicionalmente se contem#l el dejar en manos de terceros la
#osiilidad de resolver los con2ictos del %stado como una adicacin
del #oder, m6ime cuando la #ro#ia jurisdiccin administrativa sur-i
#ara evitar el sometimiento a los &riunales civiles de los #leitos en
los (ue el %stado era #arte$
3tra ra1n de desconfan1a en el aritraje es su #arentesco con
el contrato de transaccin
>
$ Cn ne-ocio jur*dico com#lejo, infale
(#or(ue se #resta a la simulacin del con2icto y, a se-uidas,
resolverlo mediante transacciones )raudulentas) (ue el mimo CC #one
ajo sos#echa cuando lo celeran los administradores de ienes
ajenos$ 0ero 4(u: es la Admn$ #.lica sino un conjunto de
)uncionarios (ue administran ienes y )unciones ajenas5
>
Art$ A$GEF CC+ !)a *ransaccin es un contrato por el cual las partes, dando,
prometiendo o reteniendo cada una aluna cosa, evitan la provocacin de un pleito
o ponen t(rmino al que hab#a comenzado"$
0rohiicin, #ues, de transi-ir, y de ah* la re-la tradicional de (ue
los Ao-ados del %stado no #od*an allanarse a las demandas ni dejar
de recurrir, con ra1n o sin ella, las resoluciones (ue )ueran
des)avorales #ara la Admn$
0ero esos #rinci#ios van relajndose y reajndose las e6i-encias
#ara transi-ir y allanarse en los #leitos del %stado$ As*, la ,ey
=;IA$FF>, (ue re-ula la asistencia jur*dica del %stado, solo e6i-e una
!autorizacin e'presa de la 2ireccin del Aervicio Jur#dico del 3stado"
#ara (ue el Ao-ado del %stado #ueda vlidamente desistir,
ada#tarse o allanarse a las #retensiones de la #arte contraria$
+( El a$#t$a)e co&o s*ce!Cneo !e los $ec*$sos
a!&nst$at'os y !e la )*stca a!&nst$at'a
&ami:n evolucionan los #rinci#ios y modos de resolucin de los
con2ictos entre la Admn$ y los administrados en materias
estrictamente administrativas$ %n tal sentido se e6#resa el art$ AE>$;
,BJA0-0AC (ue estalece (ue !las leyes podr!n sustituir el recurso de
alzada, en supuestos o !mbitos sectoriales determinados, y cuando la
especi"cidad de la materia as# lo justi"que, por otros
procedimientos de impu.naci/n, reclamaci/n, conciliaci/n,
mediaci/n y arbitra0e/"$ %s decir, se trata de la institucionali1acin
del aritraje como sustitutivo de los recursos administrativos, lo (ue,
en #rinci#io, no a)ecta al recurso judicial$
T a(u* sur-e la -ran cuestin+ 4%s #osile admitir con carcter
-eneral un aritraje #rivado (ue sustituya a la Jurisdiccin
contencioso-administrativa, de la misma )orma (ue la justicia civil es
sustituida #or las decisiones o laudos dictados al am#aro de la ,ey
JEI;$EEH de Aritraje5
Nrente a una corriente doctrinal (ue #ostula esa solucin #ara
#aliar los enormes retrasos (ue se #roducen en las decisiones de la
Jurisdiccin contencioso-administrativa, se al1an las re-las
tradicionales ya aludidas de desconfan1a al aritraje y la transaccinD
adems de la re-la constitucional de la )uncin de control judicial a
)avor de la jurisdiccin contencioso-administrativa (art$ AEJ C%)$
3tro ar-umento contrario es (ue tales atajos #ara urlar la
liti-iosidad #ueden a)ectar a terceros im#licados en el acto, urlando
las -arant*as (ue le asisten dentro del #roceso administrativo$
2. La act'!a! a$#t$al !e la A!&nst$ac.n.
,a Admn$ #uede estar investida #or la ,ey de la #otestad de
resolver con2ictos entre terceros, entre los administrados sore
derechos #rivados o administrativos ajo el control de la Jurisdiccin
Contencioso-administrativa$
,a Admn$ resuelve, en e)ecto, liti-ios entre #articulares en
m.lti#les ocasiones$ T no slo sore liti-ios acerca de los derechos o
relaciones estrictamente administrativas, sino sore relaciones y
derechos #rivados inclusive$ %stos su#uestos no encajan en la
actividad administrativa de #olic*a o limitacin #or(ue, aun
admitiendo (ue al resolver el con2icto la Admn$ restrin-e el derecho
o la actividad de un #articular, lo (ue limita a uno lo incrementa en la
misma medida en el otro sujeto$ %l contenido aritral se a#ro6ima al
de las sentencias o decisiones judiciales civiles en cuanto a#licacin
ojetiva de las normas y #rinci#ios jur*dicos$ %s cierto (ue se #rote-e
un inter:s #.lico, lo (ue justifca la atriucin de la #otestad, #ero,
en todo caso, la actividad aritral no tiene su ra1n de ser
#redominante en el inter:s #.lico, sino en la e(uidad con (ue dee
resolverD #or ello, la Admn$ asume o dee asumir una ri-urosa
actitud neutral$
%n la doctrina es#a<ola se oserva a la actividad administrativa
aritral como una intromisin en las com#etencias judiciales Pen todo
caso, menor (ue la #roducida en la justicia #enal con la #otestad
sancionadora-, #ero en realidad, es un instrumento asolutamente
im#rescindile #ara la intervencin administrativa$ %sta cuestin o
!intromisin" #uede ser e6#licada #or la )alta de una delimitacin
clara de lo (ue es la cuestin civil$ Adems la necesidad )uncional de
incidir, #or elementales ra1ones de efcacia, sore derechos #rivados
en los m.lti#les sectores de la intervencin #.lica, e6#lica la
#otestad administrativa aritral$
%. La p$es*nta nconstt*conal!a! !e la act'!a!
a!&nst$at'a a$#t$al y la !*al!a! !e s*s &an4estacones.
,a conce#cin anterior a la C% de la actividad administrativa
aritral como !privileio odioso de la aplicacin de la autotutela
administrativa?", es una o#inin e6a-erada, #ues en los casos en los
(ue el aritraje es voluntario, si los sujetos #rivados #ueden
someterse a :l, no se a#recia la ra1n #or la (ue no #ueda someterse
la Admn$ ,as cosas no son distintas en los su#uestos de aritraje
oli-atorio cuando se act.a a trav:s de una #otestad administrativa
vinculante, siem#re y cuando la decisin #ueda ser #osteriormente
im#u-nada ante un r-ano jurisdiccional, ya sea civil o contencioso-
administrativo$
8o ostante, el &C ech tinta de inconstitucionalidad sore la
actividad aritral de la Admn$, lo cual ha #roducido un retran(ueo de
uena #arte de las #otestades aritrales de la Admn$ (ue se
im#on*an oli-atoriamente sore las relaciones entre #articulares,
trans)ormadas ahora en aritraje voluntario$ ,a ,ey JEI;EEH, en tal
sentido, se declara de a#licacin su#letoria o com#lementaria desde
un #unto de vista #rocesal a la actividad aritral #revista en otras
leyes$
,a actividad aritral de la Admn$ se ejercita ajo dos )ormas+
una oli-atoria, en la (ue #ersisten sus )acultades dirimentes y
vinculantes sore con2ictos entre #articulares y cuyos actos aritrales
son controlados #or la Jurisdiccin contencioso-administrativa
(actividad administrativa arbitral), y otra voluntaria, (ue re(uiere el
sometimiento de las #artes al aritraje y lo harn con sometimiento a
la ,ey JEI;$EEH, de Aritraje, siendo revisale en la Jurisdiccin civil
(actividad de la Admn& en arbitrajes de 2erecho privado)$ Amas no
son incom#atiles y #ueden estar atriuidas y convivir en una misma
Admn$
0. El $,"&en !e la act'!a! a!&nst$at'a a$#t$al.
%l su#uesto de hecho necesario #ara califcar un acto
administrativo de aritral es la e6istencia de un con2icto en (ue se
en)rentan dos o ms sujetos con #retensiones o#uestas e
inconciliales, con2icto cuya resolucin la ,ey atriuye a la Admn$ de
)orma obliatoria y vinculante #ara amos contendientes$ ,a Admn$
no #uede dejar de resolver el con2icto y lo ha de hacer con carcter
vinculante, es decir, mediante un acto (ue se im#one #or su
#resuncin de valide1 y )uer1a ejecutoria$
8o hay una descri#cin -eneral del r:-imen jur*dico de esta
actividad$ 0ero si hay re-ulaciones sectoriales (ue #ermiten una
#ref-uracin de ese r:-imen, soresaliendo entre todas la re-ulacin
del justi#recio e6#ro#iatorio, en la (ue, a#arte de la conf-uracin
#retendidamente neutral del Jurado de %6#ro#iacin, la ley im#one un
#rocedimiento de i-ualdad de o#ortunidades de audiencia$
%)ectivamente, un #rinci#io de ine6cusale oservancia es el de
neutralidad del r-ano administrativo, una neutralidad anlo-a a la
e6i-ida el Jue1 civil y (ue la ,BJA0-0AC -aranti1a a trav:s de la
re-ulacin de las causas de astencin y recusacin (arts$ ;G y ;F)$
Cn se-undo #rinci#io es la iualdad de oportunidades y medios
de defensa$ 8o otra cosa su#one la com#lejidad de los
#rocedimientos administrativos #ara ase-urar la i-ualdad de los
#retendientes en los #rocedimientos de seleccin, y lo trmites de
audiencia y ale-aciones dentro del #rocedimiento com.n$
7a de si-nifcarse (ue no todos los actos administrativos
aritrales se manifestan en estado #uro, sino (ue a veces el
contenido aritral se manifesta como a<adido necesario de un acto
de limitacin, o de #olic*a, o sancionador, o de )omento, o de
inscri#cin en un re-istro administrativo$ %n estos casos, adems de
las normas #ro#ias de estos #rocedimientos, deern oservarse las
re-las de la i-ualdad de o#ortunidades (ue se derivan de lo e6#uesto$
8in-una #articularidad o)rece esta actividad res#ecto de la )ase
ejecutoria del acto administrativo$ Bi-e a(u* el #rinci#io -eneral de
ejecutoriedad y no hay otra alternativa (ue el recurso contencioso-
administrativo$
3. La act'!a! !e la A!&nst$ac.n en el a$#t$a)e 'ol*nta$o
en el De$ec<o p$'a!o.
9uy distinta es la actividad de la Admn$ cuando act.a en
)unciones de aritraje #or el cauce la ,ey JEI;$EEH de Aritraje$ %n
este caso ni act.a en una #otestad administrativa (ue se im#one
oli-atoriamente a los administrados en con2icto, ni su actividad se
concreta en un acto administrativo, ni, #or consi-uiente, ese acto se
enjuiciar en su caso #or la Jurisdiccin contencioso-administrativa,
sino #or la civil en los t:rminos #revistos en la citada ley$
,a ,ey de Aritraje se refere -en:ricamente a los aritrajes
#revistos en las leyes es#eciales #ara los (ue se a#lica de )orma
su#letoria$
A la vista de las diversas soluciones or-ani1ativas (ue estas
leyes o)recen, #odemos distin-uir dos modelos+ uno de aritraje
institucional, en un r-ano administrativo ejercita las )unciones de
ritroD y otro en el (ue la Admn$ -estiona o administra el aritraje a
trav:s de la creacin de r-anos mi6tos, re#resentativos de la
Admn$ y los sectores interesados$
%n todo caso, la Admn$ hace a(u* el #a#el de ritro #rivado con
sujecin a las re-las de la ,ey de Aritraje$ ,o ms sin-ular del acto
aritral de la Admn$ en estos casos es (ue est des#rovisto de dos
caracter*sticas esenciales de los actos administrativos+ la
ejecutoriedad #or la #ro#ia Admn$ y la recurriilidad ante la
Jurisdiccin contencioso-administrativa$
%l laudo slo #odr ser anulado cuando la #arte (ue solicita la
anulacin ale-ue y #ruee+ a0 +ue el convenio no e'iste o no es
v!lido: b0 +ue no ha sido debidamente noti"cada de la desinacin
de un !rbitro o de las actuaciones arbitrales o no ha podido, por
cualquier otra razn, hacer valer sus derechos: c0 +ue los !rbitros
han resuelto sobre cuestiones no sometidas a su decisin: d0 +ue la
desinacin de los !rbitros o el procedimiento arbitral no se han
ajustado al acuerdo entre las partes, salvo que dicho acuerdo fuera
contrario a una norma imperativa de esta )ey, o, a falta de dicho
acuerdo, que no se han ajustado a esta )ey: e0 +ue los !rbitros han
resuelto sobre cuestiones no susceptibles de arbitraje: f0 +ue el laudo
es contrario al orden pblico (art$ @A)$
'e-.n estalece el art$ @H de la ,ey de Aritraje !el laudo
produce efectos de cosa juzada y frente a (l solo cabr! ejercitar la
accin de anulacin y, en su caso, solicitar la revisin conforme a lo
establecido en la )ey ,C;&<<< de 3njuiciamiento Civil para las
sentencias "rmes"$
,a ejecucin del laudo, en e)ecto, no est a car-o de la Admn$,
sino (ue, con)orme al art$ @@ de la ,ey de Aritraje !la ejecucin
forzosa de laudos se reir! por lo dispuesto en la )ey de
3njuiciamiento Civil y en este *#tulo"$
TERCERA PARTE. EL SISTEMA GARANTIDADOR DEL DERECKO
ADMINISTRATIVO.
TEMA L. LOS RECARSOS ADMINISTRATIVOS
1. Los $ec*$sos a!&nst$at'os.-
,a declaracin de invalide1 de los actos administrativos #uede
llevarse a cao #or la #ro#ia Admn$, a trav:s de la revisin de ofcio,
y al resolver los recursos (ue contra ellos inter#on-an los interesados$
,os recursos administrativos y las reclamaciones #revias a la v*a
judicial son instituciones de #areja fnalidad y contenido$ %n amos
casos se trata de arir una #rimera v*a de revisin de la actividad
administrativa ante la #ro#ia Admn$ a instancias de los interesados
lesionados en sus derechos o interesesD #ero, adems, estas t:cnicas
(uieren im#edir (ue la Admn$ resulte enjuiciada sor#resivamente
ante los &riunales, otor-ndole un #la1o de re2e6in y una
o#ortunidad de corre-ir sus actos invlidos o cual(uier actuacin
contraria a Derecho$
,os recursos administrativos su#onen, en #rinci#io, una -arant*a
#ara el #articular, al (ue se le #ermite ale-ar o discutir la valide1 u
o#ortunidad de un acto administrativo ante la #ro#ia Admn$D #ero,
de otra #arte, y en aierta contradiccin con esa naturale1a y
fnalidad -arantista, el recurso a#arece como un #rivile-io de la
Admn$, #ues con este fltro #uede retrasar en su )avor Pmientras ella
misma no resuelve los recursos- el enjuiciamiento #or los &riunales$
%sta dole #ers#ectiva desde la (ue #ueden contem#larse los
recursos administrativos hace (ue -ocen de menor o mayor )avor de
la doctrina y del le-islador, se-.n #redomine la #reocu#acin #or la
-arant*a del administrado o #or la de)ensa de la Admn$D en el ien
entendido (ue, en la actualidad, los recursos administrativos se ven
#or el #ro#io le-islador ms como un #rivile-io de la Admn$ (ue
como una -arant*a del administrado, como lo demuestra el hecho de
(ue las leyes incor#oran una mayor #reocu#acin -arantista$
Ahora ien, el verdadero !#rivile-io" de la Admn$ no ha estado
tanto en condicionar el inicio del #roceso contencioso-administrativo
a la inter#osicin #revia de un recurso administrativo, cuanto en la
conversin de los )u-ac*simos
G
#la1os de inter#osicin del recurso de
al1ada (un mes) y del contencioso-administrativo (dos meses) en
#la1os de #rescri#cin de los derechos sustantivos$ %)ectivamente, al
ser el acto administrativo una suerte de sentencia judicial de #rimera
instancia y haciendo las veces los recursos administrativos y el
contencioso-administrativo de recurso de a#elacin contra a(u:lla,
resulta (ue de nada sirven los #la1os de #rescri#cin del derecho
material si esos recursos no se inter#onen en los rev*simos #la1os
#revistos+ el acto administrativo, como la sentencia de #rimera
instancia no a#elada en #la1o, deviene frme y defnitivo, de )orma
(ue no es susce#tile de recurso al-uno$
%n conclusin, lo (ue hay (ue corre-ir #ara am#liar la -arant*a
no es tanto la su#resin de la e6i-encia de los recursos #revios como
el cierre defnitivo del recurso contencioso-administrativo cuando
dichos recursos no se inter#onen en a(u:llos rev*simos #la1os$
'e-.n el autor, la solucin justa #ara salva-uardar la i-ualdad de
#artes y el derecho a la tutela judicial e)ectiva (art$ ;@ C%) consistir
G
Rreve, )u-a1, ra#id*simo$
en su#rimir los #la1os de inter#osicin de los actuales recursos fjando
al menos en cuatro a<os el de inter#osicin del recurso contencioso-
administrativo$
2. Clases !e $ec*$sos.-
A( El $ec*$so !e Al>a!a.
%l sistema de recursos administrativos arranca con el recurso de
al1ada, recurso jerr(uico, en cuanto #ermite al r-ano su#erior
corre-ir la actuacin del in)erior y al tiem#o #recisar (ue el acto
recurrile ante la Jurisdiccin Contencioso-administrativa lo es
realmente de la c.s#ide (ue encarna la voluntad de la Admn$, #or
haer a-otado la v*a administrativa$
%l recurso de al1ada #uede considerarse como el recurso com.n
de la Admn$ del %stado y de las CCAA$ 'in emar-o, no tiene a#enas
sentido a#licado como recurso administrativo .nico contra los actos
de los %ntes locales, #ues, al #roducirse la mayor*a de las
resoluciones como decisiones del Alcalde o del 0leno, no encuentra
muchas #osiilidades de a#licacin, sore todo en los munici#ios
#e(ue<os$
%l o#)eto del recurso de al1ada son las resoluciones y actos de
trmite, si estos .ltimos deciden directa o indirectamente el )ondo del
asunto, determinan la im#osiilidad de continuar el #rocedimiento,
#roducen inde)ensin o #erjuicio, siem#re, claro est, (ue no #on-an
fn a la v*a administrativa$ 0or tanto, hay (ue tener en cuenta cuando
un acto a-ota la v*a administrativa (v:ase art$ AEF ,BJA0-0AC)$
A$tc*lo 168. Nin de la v*a administrativa$
0onen fn a la v*a administrativa+
a$ ,as resoluciones de los recursos de al1ada$
$ ,as resoluciones de los #rocedimientos de im#u-nacin a (ue se refere el art*culo
AE>$;$
c$ ,as resoluciones de los r-anos administrativos (ue care1can de su#erior jerr(uico,
salvo (ue una ,ey estale1ca lo contrario$
d$ ,as dems resoluciones de r-anos administrativos cuando una dis#osicin le-al o
re-lamentaria as* lo estale1ca$
e$ ,os acuerdos, #actos, convenios o contratos (ue ten-an la consideracin de
fnali1adores del #rocedimiento$
,a nte$posc.n se har #or el interesado ante el r-ano (ue
dict el acto (ue se im#u-na o ante el com#etente #ara resolverlo$ 'i
se huiese inter#uesto ante el r-ano (ue dict el acto, :ste deer
remitirlo ante el com#etente en el #la1o de die1 d*as, con su in)orme y
una co#ia com#leta y ordenada del e6#ediente, siendo res#onsale
directo de dicha remisin$
%l pla>o pa$a la nte$posc.n !el $ec*$so de al1ada ser de
un mes, si el acto )uera e6#reso$ 'i no lo )uera, el #la1o ser de tres
meses y se contar a #artir del d*a si-uiente a a(uel en (ue, de
acuerdo con su normativa es#ec*fca, se #rodu1can los e)ectos del
silencio administrativo$ &ranscurridos dichos #la1os sin haer
inter#uesto el recurso, la resolucin ser frme a todos los e)ectos, lo
(ue si-nifca (ue se e6tin-ue el derecho a cuyo servicio actuaa el
recurso de al1ada$
,a $esol*c.n corres#onde al r-ano su#erior del (ue dict el
acto recurrido$ A estos e)ectos, los r-anos (ue act.en con autonom*a
)uncional (&riunales de seleccin #$ ej$) se considerarn
de#endientes del r-ano al (ue est:n adscritos o, en su de)ecto, del
r-ano (ue haya nomrado al 0residente del mismo$
%l pla>o &C/&o pa$a not-ca$ la resolucin es de tres meses$
&ranscurrido ese #la1o sin (ue recai-a resolucin e6#resa se #odr
entender desestimado el recurso, salvo (ue se haya inter#uesto
contra la desestimacin #or silencio administrativo, en cuyo caso ser
estimado$ 'e trata, #or tanto, de un casti-o la reincidencia del silencio
y, #or ello, se admite (ue el #rimer acto #resunto sea ne-ativo, #ero
no el se-undo, (ue se entiende #ositivo$
Contra el recurso de al1ada no cae recurso al-uno, se-.n dice la
,BJA0-0AC, salvo el recurso e6traordinario de revisin en los casos
estalecidos en la ,ey$
A resaltar #or .ltimo (ue la ,BJA0-0AC ha #revisto un sistema
alternativo al recurso de alzada a re-ular #or leyes autonmicas
cuando la es#ecifcidad de la materia as* lo justif(ue (art$ AE>$;)$
A$tc*lo 110. 3jeto$
,& )as resoluciones y actos a que se re"ere el art#culo ,<H&,, cuando no ponan "n a la
v#a administrativa, podr!n ser recurridos en alzada ante el rano superior jer!rquico del que
los dict& A estos efectos, los *ribunales y ranos de seleccin del personal al servicio de las
Administraciones pblicas y cualesquiera otros que, en el seno de (stas, acten con
autonom#a funcional, se considerar!n dependientes del rano al que est(n adscritos o, en
su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos&
;& 3l recurso podr! interponerse ante el rano que dict el acto que se impuna o ante
el competente para resolverlo&
Ai el recurso se hubiera interpuesto ante el rano que dict el acto impunado, (ste
deber! remitirlo al competente en el plazo de diez d#as, con su informe y con una copia
completa y ordenada del e'pediente 3l titular del rano que dict el acto recurrido ser!
responsable directo del cumplimiento de lo previsto en el p!rrafo anterior&
A$tc*lo 113. 0la1os$
,& 3l plazo para la interposicin del recurso de alzada ser! de un mes, si el acto fuera
e'preso&
Ai no lo fuera, el plazo ser! de tres meses y se contar!, para el solicitante y otros posibles
interesados, a partir del d#a siuiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa
espec#"ca, se produzcan los efectos del silencio administrativo&
*ranscurridos dichos plazos sin haberse interpuesto el recurso, la resolucin ser! "rme a
todos los efectos&
;& 3l plazo m!'imo para dictar y noti"car la resolucin ser! de tres meses& *ranscurrido
este plazo sin que recaia resolucin, se podr! entender desestimado el recurso, salvo en el
supuesto previsto en el art#culo D9&;, seundo p!rrafo&
9& Contra la resolucin de un recurso de alzada no cabr! ninn otro recurso
administrativo, salvo el recurso e'traordinario de revisin en los casos establecidos en el
art#culo ,,F&,&
+( El $ec*$so potestat'o !e $eposc.n.
%l recurso de re#osicin es un recurso (ue con carcter
#otestativo se #uede inter#oner contra los actos (ue a-otan la v*a
administrativa y antes de recurrir ante la Jurisdiccin contencioso-
administrativa$ %s, #or decirlo en len-uaje llano, la .ltima #osiilidad
de arre-lo antes de un en)rentamiento judicial, una suerte de acto de
conciliacin, un recurso no #rece#tivo, #ero (ue, si se inter#one,
lo(uea el acceso a la v*a judicial mientras no sea resuelto o se haya
#roducido la desestimacin #resunta$
0ueden ser o#)eto de recurso de re#osicin los mismos actos
(ue lo son del recurso de al1ada$ Como en el recurso de al1ada, la ,ey
contem#la la #osiilidad de un sistema alternativo al recurso de
reposicin (art$ AE>$; ,BJA0-0AC)$
%l pla>o pa$a la nte$posc.n !el $ec*$so ser de un mes si
el acto )uera e6#resoD si no lo )uera ser de tres meses y se contar a
#artir del d*a si-uiente a a(uel en (ue, de acuerdo con su normativa
es#ec*fca, se #rodu1ca el acto #resunto$ &ranscurridos dichos #la1os
solo #odr inter#onerse recurso contencioso-administrativo, sin
#erjuicio del e6traordinario de revisin$
%l pla>o &C/&o pa$a !cta$ y not-ca$ el recurso ser de
un mes$
A$tc*lo 115. 3jeto y naturale1a$
A$ ,os actos administrativos (ue #on-an fn a la v*a administrativa #odrn ser recurridos
#otestativamente en re#osicin ante el mismo r-ano (ue los huiera dictado o ser
im#u-nados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo$
;$ 8o se #odr inter#oner recurso contencioso-administrativo hasta (ue sea resuelto
e6#resamente o se haya #roducido la desestimacin #resunta del recurso de re#osicin
inter#uesto$
A$tc*lo 11:. 0la1os$
A$ %l #la1o #ara la inter#osicin del recurso de re#osicin ser de un mes, si el acto )uera
e6#reso$ 'i no lo )uera, el #la1o ser de tres meses y se contar, #ara el solicitante y otros
#osiles interesados, a #artir del d*a si-uiente a a(uel en (ue, de acuerdo con su normativa
es#ec*fca, se #rodu1ca el acto #resunto$ &ranscurridos dichos #la1os, .nicamente #odr
inter#onerse recurso contencioso-administrativo, sin #erjuicio, en su caso, de la #rocedencia
del recurso e6traordinario de revisin$
;$ %l #la1o m6imo #ara dictar y notifcar la resolucin del recurso ser de un mes$
H$ Contra la resolucin de un recurso de re#osicin no #odr inter#onerse de nuevo dicho
recurso$
C( El $ec*$so !e $e's.n.
%l recurso de revisin es un recurso e6traordinario (ue se
inter#one contra los actos (ue a-oten la v*a administrativa o contra
los (ue no se haya inter#uesto recurso administrativo en #la1o, es
decir, contra actos frmes y consentidos, y se resuelve #or el mismo
r-ano administrativo (ue los dict$
,os motivos #or los (ue #uede inter#onerse son+
a) +ue se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los
propios documentos incorporados al e'pediente$ %sto se di)erencia
con res#ecto a la le-islacin anterior a (ue ya no es necesario (ue el
error sea manifesto, #or lo (ue es #osile cual(uier revisin sore los
su#uestos )cticos
F
del acto recurrido$
) +ue aparezcan documentos de valor esencial para la resolucin del
asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la
resolucin recurrida&
F
Rasado o relativo a los hechos$
c) +ue en la resolucin hayan inIuido esencialmente documentos o
testimonios declarados falsos por sentencia judicial "rme, anterior o
posterior a aquella resolucin&
d0 +ue la resolucin se hubiese dictado como consecuencia de
prevaricacin, cohecho, violencia, maquinacin fraudulenta u otra
conducta punible y se haya declarado as# en virtud de sentencia
judicial "rme&
%n defnitiva, el recurso de revisin ha su)rido una cierta
desnaturali1acin en la e6ce#cionalidad de los motivos (ue lo
justifcaan y en cierto modo ha devenido a un recurso com.n, no
jerr(uico, (ue #ermite el control a posteriori de las cuestiones de
hecho sore las (ue se asienta la resolucin recurrida$
,os pla>os !e nte$posc.n sern de cuatro a<os #ara el
#rimer su#uesto, acortndose a tres meses #ara el resto$ 0la1o (ue se
contar desde (ue se tuvo conocimiento de los documentos o la
sentencia judicial (ued frme$
%l recurso (uedar desestimado si transcurren ms de tres
meses sin (ue se resuelva, (uedando entonces e6#edita la v*a
contencioso-administrativa$
A$tc*lo 11;. 3jeto y #la1os$
A$ Contra los actos frmes en v*a administrativa #odr inter#onerse el recurso
e6traordinario de revisin ante el r-ano administrativo (ue los dict, (ue tami:n ser el
com#etente #ara su resolucin, cuando concurra al-una de las circunstancias si-uientes+
A$ Que al dictarlos se huiera incurrido en error de hecho, (ue resulte de los #ro#ios
documentos incor#orados al e6#ediente$
;$ Que a#are1can documentos de valor esencial #ara la resolucin del asunto (ue,
aun(ue sean #osteriores, evidencien el error de la resolucin recurrida$
H$ Que en la resolucin hayan in2uido esencialmente documentos o testimonios
declarados )alsos #or sentencia judicial frme, anterior o #osterior a a(uella
resolucin$
@$ Que la resolucin se huiese dictado como consecuencia de #revaricacin, cohecho,
violencia, ma(uinacin )raudulenta u otra conducta #unile y se haya declarado as*
en virtud de sentencia judicial frme$
;$ %l recurso e6traordinario de revisin se inter#ondr, cuando se trate de la causa A,
dentro del #la1o de cuatro a<os si-uientes a la )echa de la notifcacin de la resolucin
im#u-nada$ %n los dems casos, el #la1o ser de tres meses a contar desde el conocimiento
de los documentos o desde (ue la sentencia judicial (ued frme$
H$ ,o estalecido en el #resente art*culo no #erjudica el derecho de los interesados a
)ormular la solicitud y la instancia a (ue se referen los art*culos AE; y AE=$; de la #resente
,ey ni su derecho a (ue las mismas se sustancien y resuelvan$
A$tc*lo 118. Besolucin$
A$ %l r-ano com#etente #ara la resolucin del recurso #odr acordar motivadamente la
inadmisin a trmite, sin necesidad de recaar dictamen del Consejo de %stado u r-ano
consultivo de la Comunidad Autnoma, cuando el mismo no se )unde en al-una de las causas
#revistas en el a#artado A del art*culo anterior o en el su#uesto de (ue se huiesen
desestimado en cuanto al )ondo otros recursos sustancialmente i-uales$
;$ %l r-ano al (ue corres#onde conocer del recurso e6traordinario de revisin dee
#ronunciarse no slo sore la #rocedencia del recurso, sino tami:n, en su caso, sore el
)ondo de la cuestin resuelta #or el acto recurrido$
H$ &ranscurrido el #la1o de tres meses desde la inter#osicin del recurso e6traordinario de
revisin sin haerse dictado y notifcado la resolucin, se entender desestimado, (uedando
e6#edita la v*a jurisdiccional contencioso-administrativa$
%. T$a&tac.n y $esol*c.n !e los $ec*$sos a!&nst$at'os.-
,a ,BJA0-0AC re-ula ajo el t*tulo de 0rinci#ios /enerales los
(ue son comunes a la tramitacin y resolucin de todos los recursos$
A( La nte$posc.n.
,os e6tremos (ue deen #recisar los escritos de los recursos
administrativos vienen a ser los mismos re(ueridos #ara la solicitud
de iniciacin de cuales(uiera #rocedimientos+ a0 3l nombre y
apellidos del recurrente, as# como la identi"cacin del medio y, en su
caso, del luar que se seBale a efectos de noti"caciones& b0 3l acto
que se recurre y la razn de su impunacin& c0 )uar, fecha e
identi"cacin del recurrente& d0 rano, centro o unidad
administrativa al que se dirie& e0 )as dem!s particularidades
e'iidas, en su caso, por las disposiciones espec#"cas (art$ AAE ,BJA0-
0AC)$
,a )alta de al-uno de estos elementos no es determinante de su
inadmisin, salvo (ue esa )alta im#ida su tramitacin$ %n cual(uier
caso, antes de recha1ar de #lano un recurso #or motivos )ormales,
har (ue conceder un #la1o de die1 d*as al recurrente #ara
susanacin de los de)ectos$
%l escrito, aun(ue se llame de inter#osicin, lo es, a la ve1, de
inter#osicin y ale-aciones en cuanto en :l se aducen las ra1ones de
hecho y de derecho (ue asisten al recurrente$ 'ore :stas la ,ey
#rescrie (ue !los vicios y defectos que haan anulable un acto no
podr!n ser aleados por quienes los hubieren causado"$ 'e trata de
una a#licacin del #rinci#io -eneral de derecho de (ue nadie #uede ir
contra sus #ro#ios actos, es decir, ale-ar o enefciarse de la #ro#ia
tor#e1a$
+( La s*spens.n !e e4ectos !el acto $ec*$$!o.
,a inter#osicin del recurso no #roduce e)ecto sore la ejecucin
del acto administrativo (ue dee se-uir adelante, salvo (ue una
dis#osicin estale1ca lo contrario (art$ AAA ,BJA0-0AC)$ 8o ostante,
dicha sus#ensin de e)ectos #odr ser acordada, de ofcio o a #eticin
del recurrente, #or el r-ano a (uien com#ete resolver el recurso, a
cuyo e)ecto #roceder del modo si-uiente+
- %n #rimer lu-ar, llevar a e)ecto !una previa ponderacin,
su"cientemente razonada, entre el perjuicio que causar#a al inter(s
pblico o a terceros la suspensin y el perjuicio que se causa al
recurrente como consecuencia de la e"cacia inmediata del acto
recurrido%$
- %n se-undo lu-ar, si dicha #onderacin es )avorale a la
#rocedencia de la sus#ensin, dee com#roarse, adems, la
concurrencia de al-una de estas dos circunstancias+ !que la ejecucin
pudiera causar perjuicios de imposible o dif#cil reparacin"D o (ue !la
impunacin se fundamenta en aluna de las causas de nulidad de
pleno derecho previstas en el art& 8;&, de la )ey"$
,a sus#ensin #odr acordarse de manera e6#resa o tcita, ya
(ue se entender concedida si transcurren treinta d*as desde (ue la
solicitud de sus#ensin haya tenido entrada en el re-istro del r-ano
com#etente #ara decidir sore la misma y :ste no huiese dictado
resolucin e6#resa$
,a efcacia de la sus#ensin concedida se mantiene, aun(ue el
recurso sea desestimado con #osterioridad, si el recurrente inter#one
recurso contencioso-administrativo y reitera la #eticin de sus#ensin
ante el r-ano judicial$
Del r-ano encar-ado de decidir sore la sus#ensin de#ende
en todo caso la ado#cin de medidas cautelares$
C( Inst$*cc.n !el p$oce!&ento.
,a resolucin de los recursos inter#uestos #uede ir #recedida de
diversas actuaciones a las (ue son de a#licacin todas las re-las (ue
la ley estalece a #ro#sito del #rocedimiento -eneral y, #or
consi-uiente, #uede, entre otras actuaciones, arirse un #er*odo de
#ruea, solicitar in)ormes, etc$ 'in #erjuicio de esa actuacin la ,BJA0-
0AC no olvida consi-nar dos re-las de ca#ital im#ortancia$
Cna es la relativa al necesario llamamiento a los terceros
titulares de derechos o intereses (ue #udieran (uedar a)ectados #or
la resolucin (ue se dicte$ Kstos deern ser notifcados de la
e6istencia del recursoD y, si com#areciesen en el #rocedimiento, se les
dar traslado del escrito de recurso #ara (ue, en el #la1o m*nimo de
die1 d*as y m6imo de (uince d*as, )ormulen ale-aciones (art$ AA;$;
,BJA0-0AC)$
Asimismo, antes de la resolucin del recurso, #uede tener lu-ar
un tr!mite de vista y audiencia al recurrente, un trmite, sin
emar-o, (ue .nicamente es #rece#tivo cuando en la resolucin del
recurso !hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos
no recoidos en el e'pediente oriinario" (art$ AA;$H ,BJA0-0AC)$
D( La $esol*c.n.
%l #rocedimiento de tramitacin de los recursos administrativos
#uede terminar #or resolucin e6#resa o #resunta$
,a $esol*c.n e/p$esa oli-a al r-ano (ue resuelva el recurso
a decidir cuantas cuestiones, tanto de )orma como de )ondo, #latee el
#rocedimiento, hayan sido o no ale-adas #or los interesados$ %n este
.ltimo caso se les oir #reviamente$ 'i se estimare vicio de )orma y
no se estimare, #or ello, resolver sore el )ondo, la decisin
retrotraer el #rocedimiento al momento en (ue el vicio )ue cometido,
sin #erjuicio de las convalidaciones (ue #rocedieren$ &odo ello llevar
a la !estimacin en todo o en parte o a la desestimacin de las
pretensiones formuladas"$
%n cual(uier caso, es necesario (ue la resolucin cum#la estas
dos re-las+
- 'er, en #rimer lu-ar, conruente con las pretensiones del
recurrente$ %sto si-nifca (ue, adems de la con-ruencia del
#rocedimiento, en nin-.n caso la resolucin dejar sin res#uesta las
#retensiones del recurrente$
- %n se-undo lu-ar, la #rohiicin de la reformatio in peius, es decir,
(ue de la resolucin no se derive para el recurrente ninuna
aravacin de su situacin inicial&
'e admite tami:n la $esol*c.n p$es*nta #or silencio
administrativo$ 8o ostante, hay (ue recordar (ue no son i-uales los
#la1os estalecidos #ara resolver los recursos, #ues mientras el
estalecido #ara el de al1ada y revisin es de tres meses, en el de
re#osicin es de solo un mes$ T en cuanto al sentido del silencio, es
desestimatorio en los tres casos, salvo (y como casti-o al dole
silencio) el de al1ada se halla inter#uesto contra la desestimacin
#resunta$
0. Las $ecla&acones econ.&co-a!&nst$at'as.-
,a ,BJA0-0AC en su Dis#osicin Adicional (uinta, estalece (ue
los #rocedimientos administrativos en materia triutaria se re-irn
#or la ,ey /eneral &riutaria (,ey =GI;$EEH) y su re-lamento de
desarrollo (BD =;EI;$EE=)$ ,os diversos #rocedimientos (ue se
re-ulan en estas normas es #osile clasifcarlos en )uncin de (ue la
iniciativa de los mismos corres#onda a la Admn$ &riutaria, sin
#erjuicio de (ue medie solicitud #or los interesados, de los
#rocedimientos (ue se inician, .nicamente #or recurso o reclamacin
#articular$
%ntre los #rimeros, el p$oce!&ento !e $e's.n !e actos
n*los !e pleno !e$ec<o #odr iniciarse de ofcio, #or acuerdo del
r-ano (ue dict el acto o de su su#erior jerr(uico, o a instancias del
interesado$ %n este #rocedimiento, una ve1 terminado el #rece#tivo
trmite de audiencia, se )ormular #ro#uesta de resolucin y se
solicitar dictamen del Consejo de %stado u r-ano e(uivalente, el
cual deer ser )avorale$ %n el mito estatal la com#etencia
corres#onder al 9inistro de %conom*a y 7acienda (ue #odr
dele-arla$
,a !ecla$ac.n !e les'!a! !e actos an*la#les se iniciar
de ofcio mediante acuerdo (ue ser notifcado al interesado$ Cna ve1
com#letado el e6#ediente con la documentacin o#ortuna se dar
audiencia al interesado$ Normulada la #ro#uesta de resolucin se
#asar :sta a in)orme de la Ao-ac*a del %stado o servicio jur*dico
corres#ondiente$
%l p$oce!&ento !e $e'ocac.n !e los actos !e aplcac.n
t$#*tos y !e &posc.n !e sancones se iniciar tami:n,
e6clusivamente, de ofcio, sin #erjuicio de (ue los interesados #uedan
#romover su iniciacin$ &ras un trmite de audiencia al interesado y
)ormulado un in)orme jur*dico #or el r-ano corres#ondiente se
)ormular la #ro#uesta de resolucin (ue se elevar al r-ano
com#etente #ara resolver$
%l p$oce!&ento !e $ect-cac.n !e e$$o$es, cuando se
inicie de ofcio, se dar traslado de la #ro#uesta en el #la1o de A= d*as
al interesado, salvo cuando la rectifcacin se realice en enefcio de
:ste, en cuyo caso se #odr notifcar directamente la resolucin$
Cuando el #rocedimiento se huiera iniciado a instancias del
interesado, la Admn$ #odr resolver directamente lo (ue #roceda
cuando no sean tenidas en cuenta otras #rueas o ale-aciones (ue
las inter#uestas #or el interesadoD en caso contrario, deer notifcar
#ro#uesta de resolucin #ara (ue )ormule ale-aciones en el #la1o de
A= d*as$
%l p$oce!&ento pa$a la !e'ol*c.n !e n"$esos
n!e#!os #odr iniciarse de ofcio o a instancias del interesado$
Cuando se reali1a a instancias de :ste, #odr entender desestimada
su solicitud #or silencio administrativo transcurrido el #la1o de seis
meses sin notifcacin e6#resa$ Cuando se inicie de ofcio, la Admn$
triutaria deer notifcar al oli-ado la #ro#uesta de resolucin, #ara
(ue en el #la1o de AE d*as, #resente ale-aciones$
Como mecanismos #ro#ios de im#u-nacin, #or iniciativa
siem#re de los interesados, la ,ey /eneral &riutaria y su re-lamento
o)recen dos alternativas+ el recurso de re#osicin, y la reclamacin
econmica administrativa ante el triunal econmico administrativo
corres#ondiente$ Amas v*as no se #ueden com#atiili1ar en el
tiem#o$
%l $ec*$so !e $eposc.n de carcter #otestativo (ue deer
inter#onerse con carcter #revio a la reclamacin econmico-
administrativa, ha de hacerse en el #la1o de un mes y deer incluir
las ale-aciones (ue el interesado )ormule$
,as $ecla&acones econ.&co-a!&nst$at'as se han
conf-urado con)orme al #rinci#io de se#aracin )uncional,
encomendndose su conocimiento a unos r-anos cole-iados
inte-rados #or )uncionarios de la #ro#ia 7acienda y estructurados en
dos niveles+ el &riunal Central y los &riunales Be-ionales$
0or v*a econmico-administrativa se sustancian las si-uientes
materias+
a) ,a a#licacin de los triutos y la im#osicin de sanciones
triutarias (ue realicen la Admn$ /eneral del %stado y las entidades
de Derecho #.lico vinculadas o de#endientes de ella$
) ,a a#licacin de los triutos cedidos #or el %stado a las CCAA o
de los recar-os estalecidos #or :sta sore triutos del %stado y la
im#osicin de sanciones (ue se deriven$
c) Cuales(uiera otras (ue #or #rece#to le-al as* se declare$
Cna notale e6ce#cin a la v*a econmico-administrativa la
constituyen los actos sore la a#licacin y la e)ectividad de los
triutos de la Admn$ local$
Adems del #rocedimiento -eneral econmico-administrativo, la
,ey /eneral &riutaria ha dise<ado un #rocedimiento areviado ante
r-anos uni#ersonales$
3. Las $ecla&acones p$e'as al p$oceso c'l y la#o$al.-
,os con2ictos (ue se ori-inan cuando la Admn$ act.a en
relaciones de Derecho #rivado se sustancian ante la Jurisdiccin civil y
laoral$ 8o ostante, la #resencia de la Admn$ como demandada
distorsiona el #roceso judicial #or la a#licacin de las re-las
es#eciales relativas al )uero territorial de la Admn$ %stas
sin-ularidades se reco-en en los arts$ A;E al A;J ,BJA0-0AC$
,a reclamacin #revia es una t:cnica sustitutiva del juicio de
conciliacin #revio a los #rocesos civiles y, de otro, viene a ser una
co#ia de lo (ue son los recursos administrativos como )ase #revia al
contencioso-administrativo$ %n todo caso, es un re(uisito #revio al
ejercicio de toda clase de acciones )undadas en el Derecho #rivado o
laoral contra la Admn$
,a reclamacin #revia, como se dijo, tiene la fnalidad de
im#edir un #lanteamiento judicial directo o sustituir, en su caso, a los
actos conciliatorios #revistos en los #rocesos civiles o laorales, y
#roduce los si-uientes e)ectos+
- Cn e)ecto #reclusivo
AE
de cierre del #roceso mientras no se
sustancia$ Como ien se e6trae del art$ A;A ,BJA0-0AC, si ien este
e)ecto ha sido deilitado #or la Juris#rudencia ms reciente$
- Cn e)ecto interru#tivo de los #la1os de #rescri#cin o caducidad
#ara el ejercicio de las acciones judiciales, (ue volvern a contarse a
#artir de la )echa en (ue se haya #racticado la notifcacin e6#resa de
la resolucin$
A( La $ecla&ac.n p$e'a a la 'a )*!cal c'l.
Como es#ecialidades de la reclamacin de la v*a judicial civil hay
(ue consi-nar (ue no tiene justifcacin ni #or ello dee e6i-irse en
a(uellos #rocesos en (ue #or su naturale1a ur-ente y sumaria se
#erjudi(ue la fnalidad misma del #roceso, como en los interdictos
#osesorios o similares$
,a reclamacin ha de diri-irse al r-ano com#etente de la
Admn$ #.lica (ue se trate$ 8ada dice la ley sore la necesidad de
acom#a<ar al escrito los documentos en (ue el interesado )unde su
derechoD ahora ese deer recae sore el r-ano ante el (ue se ha
#resentado la reclamacin (ue lo remitir en el #la1o de cinco d*as al
r-ano com#etente con la unin de todos los antecedentes$
Normulada una reclamacin #revia, la demanda civil #odr
)ormularse en cual(uier tiem#o sin otra limitacin (ue la derivada del
#la1o de #rescri#cin del derecho material$
+( La $ecla&ac.n p$e'a a la 'a la#o$al.
,a reclamacin #revia en v*a laoral no es necesaria !en los
procesos relativos al disfrute de vacaciones y a material electoral, los
iniciados de o"cio, los de conIicto colectivo, los de impunacin de
convenios colectivos, los de impunacin de estatutos de los
AE
Que crea #reclusin$ ,a #reclusin es un carcter del #roceso, mediante el cual se
divide en eta#as, cada una de las cuales clausura la anterior sin #osiilidad de
re#lantear lo ya decidido en ella$
sindicatos o de su modi"cacin, lo de tutela de la libertad sindical y
las reclamaciones contra el 4ondo de 5arant#a Aalarial"
,as reclamaciones #revias a la v*a laoral deen diri-irse al je)e
administrativo o Director del or-anismo en (ue el traajador #reste
sus servicios$ Dene-ada la reclamacin o transcurrido un mes sin
ha:rsele notifcado resolucin al-una, el interesado #odr )ormali1ar
demanda en la 9a-istratura de &raajo corres#ondiente$
TEMA LI. LA 9ARISDICCIEN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
1. La 9*$s!cc.n Contencoso-A!&nst$at'a.-
,a Jurisdiccin contencioso-administrativa o Justicia
administrativa es a(uella, como ordena la Constitucin (art$ AEJ$A y
A=H), (ue tiene #or ojeto !controlar la potestad relamentaria y la
lealidad de la actividad administrativa, as# como el sometimiento de
(sta a los "nes que la justi"quen"$ Conce#to (ue se reitera en la ,ey
;FIA$FFG (,JC-A)$
%sta jurisdiccin constituye junto con la civil, #enal y laoral uno
de los cuatro rdenes jurisdiccionales (ue tienen una estructura
or-nica asentada en todo el territorio nacional, desde la #rovincia
(Ju1-ados de lo Contencioso-administrativo), #asando #or las CCAA
('alas en los &riunales 'u#eriores) hasta el nivel estatal (Ju1-ados
Centrales y 'alas en la Audiencia 8acional y &')$ %n t:rminos de
sociolo-*a jur*dica hay dos ras-os soresalientes+ es una justicia de
-ran tensin #ol*tica y es una justicia (ue no enjuicia a los verdaderos
res#onsales de la actividad administrativa, los #ol*ticos o los
)uncionarios, sino a su )achada, los actos administrativos, y (ue no
condena a a(u:llos sino al conjunto de la ciudadan*a, al %stado$
,a justicia administrativa es, en e)ecto, tensa #or(ue tiene la
dura misin de controlar los actos de #oder, #or(ue aun(ue es cierto
(ue en otros rdenes jurisdiccionales tami:n #ueden enjuiciar al
0oder %jecutivo, en relacin al orden administrativo esa es su tarea
cotidiana$ %ste )actor e6#licar*a (ue la justicia administrativa haya
su)rido verdaderas revoluciones desde su ori-inal modelo y (ue ten-a
a la doctrina en constante celo e insatis)accin$
3tra notale di)erencia de la justicia administrativa con la civil,
#enal o laoral est en la im#utacin del re#roche jur*dico de la
condena y en sus consecuencias #ecuniarias+ el autor del acto
administrativo (ue se enjuicia, y, en su caso, se anula, resulta
indemne, y en su lu-ar se condena a la Admn$ Ta en su d*a advirti
7ACBI3C (ue el #roceso al acto y las acciones de res#onsailidad
contra las Administraciones #.licas eran una )orma de urlar la
res#onsailidad #ersonal de los #ol*ticos y )uncionarios$
2. Los &o!elos o$"Cncos !e 9*stca a!&nst$at'a.-
,as reticencias del %jecutivo durante el #rimer
constitucionalismo #ara dejarse enjuiciar #or el #oder judicial han
determinado una evolucin #ro-resiva de la justicia administrativa
encarnada en sucesivos modelos (ue muestran el lento #ero
continuado aandono del inicial recha1o a (ue la Admn$ )uera
controlada #or jueces comunes$
%l #rimer modelo asumido en %s#a<a con la Constitucin de
Rayona, )ue el )ranc:s, la t:cnica de los )ueros #rivile-iados o
9*$s!cc.n especal a!&nst$at'a, se#arada del sistema com.n
de jueces y &riunales y servida #or )uncionarios$
De este modelo, (ue ni si(uiera tuvo la o#ortunidad de
estrenarse, se #as a encomendar todos los asuntos contenciosos a la
9*stca c'l$ Betornndose #osteriormente al modelo )ranc:s de
Justicia administrativa con la instauracin de las ,eyes de creacin del
Consejo de %stado, (ue se asaan una inter#retacin #ro-
administrativa del #rinci#io de divisin de #oderes, #or(ue juzar a la
Admn& es tambi(n administrar$
&ras la restauracin canovista y la Constitucin de A$G>J se
instaura con la llamada ,ey 'antamar*a de 0aredes de A$GGG el
denominado sste&a a$&.nco$ Consistente en unos &riunales
inte-rados #or jueces de carrera y )uncionarios$
Cn cuarto sistema, el )*!cal especal>a!o, justamente el
ms lieral y avan1ado, sur-e al fn durante el B:-imen del /eneral
Nranco con la ,ey de ;> de diciemre de A$F=J$
&anto la C% como la ,30J de A$FG= no hicieron sino confrmar el
modelo anterior, #or lo (ue el sistema de justicia administrativa
es#eciali1ada si-ue en vi-or con la a#roacin de la ,JC-A$
%. M&#to !e la 9*$s!cc.n Contencoso-A!&nst$at'a.-
,os rdenes jurisdiccionales #ueden res#onder a una fnalidad
-arantista, (ue #ersi-ue la #roteccin de los derechos sujetivos, tal
es el caso de la justicia civil y laoral, o #retender directamente el
control de la le-alidad, el cum#limiento ojetivo de la ley, como es el
caso de la justicia #enal, aun(ue tami:n #roteja los derechos
sujetivos a)ectados #or la in)raccin criminal$
4%s -arantista o controladora de la le-alidad la justicia
administrativa es#a<ola5 0uede decirse (ue ha sido mutante y ahora
#ersi-ue amas fnalidades$ 'e-.n el art$ A$A ,JC-A !los Juzados y
*ribunales del orden contencioso-administrativo conocer!n de las
pretensiones que se deduzcan en relacin con la actuacin de las
Administraciones pblicas sujeta al 2erecho administrativo, con las
disposiciones enerales de rano inferior a la )ey y con los 2ecretos
)eislativos cuando e'cedan los l#mites de la deleacin"$
A( M&#to ncal y s* !esa$$ollo.
%l #rimer constitucionalismo no solo ne- el control judicial a
car-o de jueces comunes, sino (ue dentro del modelo de justicia
administrativa #ro#io, redujo al m*nimo su mito de fscali1acin$ %n
el Derecho es#a<ol desde el #rinci#io se afrman como territorio del
Contencioso-administrativo unos con2ictos en (ue se ventilan
derechos y #or ello con acceso a la Jurisdiccin administrativa,
mientras (ue sore las cuestiones sim#lemente !-uernativas"
resuelve defnitivamente la Admn$
Cae se<alar la am#lia clC*s*la "ene$al del art$ A ,ey de A$F=J,
donde se !conocer! de las pretensiones que se deduzcan en relacin
con los actos de la Administracin pblica sujetos al derecho
administrativo y con las disposiciones de cateor#a inferior a la ley"$
3tra novedad im#ortant*sima de la citada ley )ue la admisin del
cont$ol !e la !sc$econal!a!$
+( Inc!enca !e la CE2 !e la n*e'a Ley 9*$s!cconal !e 1.88;
y !e la Ley O$"Cnca 1872.66%@ el&nac.n !e C&#tos
e/entos2 e/tens.n !el cont$ol a la nact'!a! a!&nst$at'a2
act*acones &ate$ales y s*p*estos !e $esponsa#l!a! c'l
1*e &pl1*en a la A!&.n.
,a notail*sima am#liacin de la materia administrativa y de las
t:cnicas de control judicial (ue su#usieron la ,ey de A$F=J mantuvo,
no ostante, >onas e/entas de control judicial, #ues inclu*a en su
art$ @E una lista de actos e6cluidos, como los actos #ol*ticos y #olic*a
sore #rensa, radio, cinemato-ra)*a, al-unos actos militares, as* como
dejaa la #uerta aierta a otras e6clusiones #or leyes es#eciales$
%stas arreras a un enjuiciamiento #leno de la actividad
administrativa son las (ue hacen saltar la C% con los arts$ ;@, (ue
consa-ra el derecho a la -arant*a judicial e)ectiva, y AEJ, (ue
encomienda sin e6ce#cin al-una a los &riunales el control de la
#otestad re-lamentaria y la le-alidad de la actuacin administrativa$
Consecuentemente la ,JC-A no reco-e ya a(u:llas e6clusiones
(ue hac*a el art$ @E ,ey de A$F=J, as* como en su %6#osicin de
9otivos afrma su#erar estas limitaciones al control jurisdiccional de
la actividad administrativa$
,a ,ey 3r-nica AFI;$EEH, de modifcacin de la ,30J, atriuye a
la Jurisdiccin contencioso-administrativa todas las cuestiones de
$esponsa#l!a! c'l en las (ue est: involucrada la Administracin,
aun(ue se deriven de relaciones civiles o a)ecten tami:n a #ersonas
#rivadas$ Cortando con ello cual(uier #osiilidad de re#artir la
com#etencia de esta materia con los triunales civiles o laorales$
C( Cont$ol !e la act'!a! a!&nst$at'a !e los .$"anos
constt*conales.
,a C% ha tra*do consi-o otras necesidades de control de la
actividad administrativa, las cuales ya entran como mito ordinario
en la ,JC-A$
'e tratan, en #rimer lu-ar, de un control de la actividad
#uramente administrativa de sim#le -estin sin a)ectar al contenido
de su es#ec*fca misin constitucional, la cual es incontrolale #or la
jurisdiccin administrativa$ %s el caso de los actos y dis#osiciones en
materia de #ersonal, administracin y -estin #atrimonial de los
r-anos constitucionales (Con-reso, 'enado, &C?)
,o mismo #uede decirse de la Administracin electoral, cuyos
actos y actividad (ue, aun no ostante, es enjuiciada #or la
jurisdiccin electoral, en concreto, cae recurso contencioso-
administrativo contra la #roclamacin de candidaturas #or las juntas
electorales y otro de similares caracter*sticas contra la #roclamacin
de electos$
D( El contencoso nte$a!&nst$at'o.
Cna novedad en la ,JC-A ha sido el reconocimiento de la
e6istencia de con2ictos contencioso-administrativos entre
cuales(uiera Administraciones #.licas, a los (ue la citada ley dedica
el art$ @@+ !en los litiios entre Administraciones pblicas no cabr!
interponer recurso en v#a administrativa"$ T es (ue no tiene mucho
sentido halar de intereses en)rentados entre Administraciones, #ues
todas ellas #ersi-uen el inter:s -eneral, sino de delimitacin de
com#etencias y #otestades en con2icto$
,a judiciali1acin de un con2icto interadministrativo ser*a
ne)asta #ara la or-ani1acin #.lica, cuya efcacia im#one la
atriucin de la resolucin de con2ictos al ente u r-ano su#erior$
E( Lo contencoso-a!&nst$at'o 4$ente a lo c'l2 penal2
la#o$al y &lta$. Mate$as cone/as y c*estones p$e)*!cales.
Como se ha visto, la com#etencia de la jurisdiccin contencioso-
administrativa se afrma en t:rminos de #rctica -eneralidad sore
todos los con2ictos (ue ori-ina la actuacin de la Admn$ sujeta al
Derecho administrativo, con las dis#osiciones de ran-o in)erior a la
ley y con los Decretos ,e-islativos cuando e6cedan de los l*mites
estalecidos$ A resaltar, recordar y lamentar (ue las administraciones
#.licas han encontrado en su dis)ra1 de entes #rivados, sociedades
annimas o )undaciones una )orma de eludir el Derecho
administrativo$
Conoce tami:n, incidentalmente, la justicia administrativa de
!las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al
orden administrativo, pero directamente relacionadas con un recurso
contencioso-administrativo, salvo las de car!cter penal% (ue, de
#lantearse, determinar la sus#ensin del #rocedimiento, mientras no
sea resuelta #or los r-anos #enales a (uien corres#onda$ ,a decisin
en la (ue se #ronuncie sore una cuestin #rejudicial o incidental no
#roducir e)ecto )uera del #roceso en (ue se dicte y #odr ser
revisada #or la jurisdiccin corres#ondiente$ De esta )orma, aun(ue,
#or ejem#lo, la jurisdiccin contencioso-administrativa #uede conocer
de las cuestiones #rejudiciales e incidentales de carcter civil (ue se
#rodu1can con ocasin de un acto administrativo, solo la jurisdiccin
civil es com#etente #ara resolver defnitivamente el con2icto$
=( Ana co&petenca no contencosa. La a*to$>ac.n !e
ent$a!a al !o&clo.
,a ,JC-A introdujo la novedad de restar com#etencia al jue1 #enal
y atriuir al orden contencioso-administrativo la com#etencia de
e6#edir las autori1aciones #ara la entrada en domicilios y restantes
lu-ares cuyo acceso re(uiriese el consentimiento de su titular,
siem#re (ue ello #roceda #ara la ejecucin )or1osa de actos de la
Admn$ Asimismo, corres#onder a los Ju1-ados de lo Contencioso-
administrativo la autori1acin o ratifcacin judicial de las medidas
(ue las autoridades sanitarias consideren ur-entes y necesarias #ara
la salud #.lica e im#li(uen #rivacin o restriccin de la liertad o de
otro derecho )undamental$
0. Los .$"anos )*$s!cconales.-
A( Clases.
'e-.n la ,JC-A, el orden judicial Contencioso-administrativo se
estructura sore cuatro niveles de r-anos judiciales+
- ,os Ju1-ados uni#ersonales de lo Contencioso-administrativo, de los
(ue har uno o ms en cada #rovincia, con jurisdiccin en toda ella y
sede en su ca#ital$
- ,as 'alas de lo Contencioso-administrativo de los &riunales
'u#eriores de Justicia de las CCAA, #udi:ndose crear tami:n 'alas
con com#etencias reducida en una o varias #rovincias de la
Comunidad autnoma$
- ,os Ju1-ados centrales de lo Contencioso-administrativo$
- ,a 'ala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia 8acional$
- ,a 'ala &ercera de lo Contencioso-administrativo del &riunal
'u#remo$
0or encima de la 'ala &ercera &' est a.n la 'ala %s#ecial de
Bevisin #revista en el art$ JA ,30J, )ormada #or el 0residente del &',
los 0residentes de 'ala y el 9a-istrado ms anti-uo y el ms
moderno de cada 'ala$
+( La co&petenca o#)et'a o po$ $a>.n !e la &ate$a.
,a distriucin de com#etencias entre los r-anos
jurisdiccionales no es una cuestin alad*, #ues de sus re-las
de#ende la a#licacin del derecho constitucional al jue1
#redeterminado, estalecido en el art$ ;@$
,a re-la tradicional de distriucin de com#etencias en la
jurisdiccin administrativa #art*a de una correlacin entre el mito
de la com#etencia territorial del r-ano del (ue #roviene el acto
recurrido$ 'in emar-o, en la actualidad esta e(ui#aracin solo se
mantiene #ara la Sala !e lo Contencoso-a!&nst$at'o !el TS,
(ue enjuicia los actos y dis#osiciones emanados del Consejo de
9inistros y Comisiones Dele-adas del /oiernoD adems se le asi-na
la com#etencia de conocer de los recursos contra los actos de otros
r-anos constitucionales+ C/0J, Con-reso, 'enado, &C, &riunal de
Cuentas y De)ensor del 0uelo, as* como los recursos contra los actos
y dis#osiciones de la Junta %lectoral Central$
A$tc*lo 12.
A$ ,a 'ala de lo Contencioso-administrativo del &riunal 'u#remo conocer en .nica
instancia de los recursos (ue se dedu1can en relacin con+
a$ ,os actos y dis#osiciones del Consejo de 9inistros y de las Comisiones Dele-adas del
/oierno$
$ ,os actos y dis#osiciones del Consejo /eneral del 0oder Judicial$
c$ ,os actos y dis#osiciones en materia de #ersonal, administracin y -estin
#atrimonial ado#tados #or los r-anos com#etentes del Con-reso de los Di#utados,
del 'enado, del &riunal Constitucional, del &riunal de Cuentas y del De)ensor del
0uelo$
;$ Conocer tami:n de+
a$ ,os recursos de casacin de cual(uier modalidad, en los t:rminos estalecidos #or
esta ,ey, y los corres#ondientes recursos de (ueja$
$ ,os recursos de casacin y revisin contra las resoluciones dictadas #or el &riunal de
Cuentas, con arre-lo a lo estalecido en su ,ey de Nuncionamiento$
c$ ,os recursos de revisin contra sentencias frmes dictadas #or las 'alas de lo
Contencioso-administrativo de los &riunales 'u#eriores de Justicia, de la Audiencia
8acional y del &riunal 'u#remo, salvo lo dis#uesto en el art*culo JA$A$A de la ,ey
3r-nica del 0oder Judicial$
H$ Asimismo conocer de+
a$ ,os recursos (ue se dedu1can en relacin con los actos y dis#osiciones de la Junta
%lectoral Central, as* como los recursos contencioso-electorales (ue se dedu1can
contra los acuerdos sore #roclamacin de electos en los t:rminos #revistos en la
le-islacin electoral$
$ ,os recursos deducidos contra actos de las Juntas %lectorales ado#tados en el
#rocedimiento #ara eleccin de miemros de las 'alas de /oierno de los &riunales,
en los t:rminos de la ,ey 3r-nica del 0oder Judicial$
0or su #arte la Sala Especal !el TS ser com#etente de la
revisin de las 'entencias de la 'ala &ercera &'D adems de los
#rocesos de declaracin de ile-alidad y consecuente disolucin de
#artidos #ol*ticos$
,a Sala !e lo Contencoso-a!&nst$at'o !e la AN conoce
en .nica instancia de los recursos contra dis#osiciones y actos de los
9inistros y 'ecretarios de %stado (ue la ley no atriuya a los Ju1-ados
Centrales de lo Contencioso-administrativo y de los recursos contra
actos dictados #or la Comisin de Mi-ilancia de Actividades de
Ninanciacin del &errorismo$ Conoce tami:n de los recursos no
atriuidos a los &'J en relacin con los convenios entre las
Administraciones y de los recursos contra las resoluciones del &riunal
%conmico-administrativo Central$
A$tc*lo 11.
A$ ,a 'ala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia 8acional conocer en .nica
instancia+
a$ De los recursos (ue se dedu1can en relacin con las dis#osiciones -enerales y los
actos de los 9inistros y de los 'ecretarios de %stado en -eneral y en materia de
#ersonal cuando se referan al nacimiento o e6tincin de la relacin de servicio de
)uncionarios de carrera$ Asimismo conocer de los recursos contra los actos de
cuales(uiera r-anos centrales del 9inisterio de De)ensa re)eridos a ascensos, orden
y anti-Yedad en el escala)onamiento y destinos$
$ De los recursos contra los actos de los 9inistros y 'ecretarios de %stado cuando
rectif(uen en v*a de recurso o en #rocedimiento de fscali1acin o de tutela los
dictados #or r-anos o entes distintos con com#etencia en todo el territorio nacional$
c$ De los recursos en relacin con los convenios entre Administraciones #.licas no
atriuidos a los &riunales 'u#eriores de Justicia$
d$ De los actos de naturale1a %conmico-Administrativo dictados #or el 9inistro de
%conom*a y 7acienda y #or el &riunal %conmico-Administrativo Central, con
e6ce#cin de lo dis#uesto en el art*culo AE$A$e)$
e$ De los recursos contra los actos dictados #or la Comisin de Mi-ilancia de Actividades
de Ninanciacin del &errorismo, y de la autori1acin de #rrro-a de los #la1os de las
medidas de dicha Comisin, con)orme a lo #revisto en la ,ey de 0revencin y Rlo(ueo
de la Ninanciacin del &errorismo$
)$ ,as resoluciones dictadas #or el &riunal Administrativo Central de Becursos
Contractuales, con e6ce#cin de lo dis#uesto en el art*culo AE$A$Z$
-$ De los recursos contra los actos del Ranco de %s#a<a y del Nondo de Beestructuracin
3rdenada Rancaria ado#tados con)orme a lo #revisto en el Beal Decreto-ley ;@I;EA;,
de HA de a-osto, de reestructuracin y resolucin de entidades de cr:dito$
;$ Conocer, en se-unda instancia, de las a#elaciones contra autos y sentencias dictados
#or los Ju1-ados Centrales de lo Contencioso-administrativo y de los corres#ondientes
recursos de (ueja$
H$ Conocer de los recursos de revisin contra sentencias frmes dictadas #or los Ju1-ados
Centrales de lo Contencioso-administrativo$
@$ &ami:n conocer de las cuestiones de com#etencia (ue se #uedan #lantear entre los
Ju1-ados Centrales de lo Contencioso-administrativo$
A los 9*>"a!os Cent$ales !e lo Contencoso-
a!&nst$at'o se atriuye el conocimiento de los recursos de
#ersonal cuando se trate de actos dictados #or 9inistros y 'ecretarios
de %stado, salvo (ue confrme en v*a de recurso actos de r-anos
in)eriores ((ue ser com#etencia de los Ju1-ados de lo Contencioso-
administrativo), o se referan al nacimiento o e6tincin de la relacin
de servicio de )uncionarios de carrera$ Conoce tami:n de los
recursos contra actos de los r-anos centrales de la Admn$ /eneral
del %stado cuya com#etencia se e6tienda a todo el territorio nacional
en materias de #ersonal, #ro#iedades es#eciales y e6#ro#iacin
)or1osaD de los recursos contra las dis#osiciones -enerales y actos
emanados de los or-anismos con #ersonalidad jur*dica #ro#ia
#ertenecientes al sector #.lico con mito en todo el territorio
nacionalD en materia de res#onsailidad #atrimonial de los recursos
contra las resoluciones dictadas #or los 9inistros y 'ecretarios de
%stado cuando lo reclamado no e6ceda de HE$E=E eurosD y de las
resoluciones (ue acuerden la inadmisin de asilo #ol*tico$
"rt#culo 1'
,& )os Juzados Centrales de lo Contencioso-administrativo conocer!n de los recursos que
se deduzcan frente a los actos administrativos que tenan por objeto.
a& 3n primera o nica instancia en las materias de personal cuando se trate de actos
dictados por >inistros y Aecretarios de 3stado, salvo que con"rmen en v#a de
recurso, "scalizacin o tutela, actos dictados por ranos inferiores, o se re"eran al
nacimiento o e'tincin de la relacin de servicio de funcionarios de carrera, o a las
materias recoidas en el art#culo ,,&,&a sobre personal militar&
b& 3n nica o primera instancia contra los actos de los ranos centrales de la
Administracin 5eneral del 3stado en los supuestos previstos en el apartado ;&b del
art#culo F&
c& 3n primera o nica instancia de los recursos contencioso-administrativos que se
interponan contra las disposiciones enerales y contra los actos emanados de los
oranismos pblicos con personalidad jur#dica propia y entidades pertenecientes al
sector pblico estatal con competencia en todo el territorio nacional, sin perjuicio de
lo dispuesto en el p!rrafo i del apartado , del art#culo ,<&
d& 3n primera o nica instancia, de los recursos contra las resoluciones dictadas por los
>inistros y Aecretarios de 3stado en materia de responsabilidad patrimonial cuando
lo reclamado no e'ceda de 9<&<=< euros&
e& 3n primera instancia, de las resoluciones que acuerden la inadmisin de las
peticiones de asilo pol#tico&
f& 3n nica o primera instancia, de las resoluciones que, en v#a de "scalizacin, sean
dictadas por el Comit( 3spaBol de 2isciplina 2eportiva en materia de disciplina
deportiva&
;& Corresponder! a los Juzados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, la
autorizacin a que se re"ere el art#culo F&; de la )ey 9DC;<<; as# como autorizar la ejecucin
de los actos adoptados por la Aeccin Aeunda de la Comisin de Propiedad 7ntelectual para
que se interrumpa la prestacin de servicios de la sociedad de la informacin o para que se
retiren contenidos que vulneren la propiedad intelectual, en aplicacin de la )ey 9DC;<<;, de
,, de julio, de Aervicios de la Aociedad de la informacin y de Comercio 3lectrnico&
,as Salas !e lo Contencoso-a!&nst$at'o !e los
T$#*nales S*pe$o$es !e 9*stca ci<en su com#etencia sica a
la fscali1acin de la Admn$ autonmica y de la Admn$ local, salvo
las atriuidas a los ju1-ados de lo Contencioso-administrativo$
"rt#culo $&'
,& )as Aalas de lo Contencioso-Administrativo de los *ribunales Auperiores de Justicia
conocer!n en nica instancia de los recursos que se deduzcan en relacin con.
a& )os actos de las 3ntidades locales y de las Administraciones de las Comunidades
Autnomas, cuyo conocimiento no est( atribuido a los Juzados de lo Contencioso-
Administrativo&
b& )as disposiciones enerales emanadas de las Comunidades Autnomas y de las
3ntidades locales&
c& )os actos y disposiciones de los ranos de obierno de las asambleas leislativas de
las Comunidades Autnomas, y de las instituciones autonmicas an!loas al *ribunal
de Cuentas y al 2efensor del Pueblo, en materia de personal, administracin y
estin patrimonial&
d& )os actos y resoluciones dictados por los *ribunales 3conmico-Administrativos
@eionales y )ocales que ponan "n a la v#a econmico-administrativa&
e& )as resoluciones dictadas por el *ribunal 3conmico-Administrativo Central en
materia de tributos cedidos&
f& )os actos y disposiciones de las Juntas 3lectorales Provinciales y de Comunidades
Autnomas, as# como los recursos contencioso-electorales contra acuerdos de las
Juntas 3lectorales sobre proclamacin de electos y eleccin y proclamacin de
Presidentes de Corporaciones locales, en los t(rminos de la leislacin electoral&
& )os convenios entre Administraciones pblicas cuyas competencias se ejerzan en el
!mbito territorial de la correspondiente Comunidad Autnoma&
h& )a prohibicin o la propuesta de modi"cacin de reuniones previstas en la )ey
$r!nica GC,GF9, de ,= de julio, @euladora del 2erecho de @eunin&
i& )os actos y resoluciones dictados por ranos de la Administracin 5eneral del
3stado cuya competencia se e'tienda a todo el territorio nacional y cuyo nivel
or!nico sea inferior al de >inistro o Aecretario de 3stado en materias de personal,
propiedades especiales y e'propiacin forzosa&
j& )os actos y resoluciones de los ranos de las Comunidades Autnomas
competentes para la aplicacin de la )ey de 2efensa de la Competencia&
J& )as resoluciones dictadas por el rano competente para la resolucin de recursos
en materia de contratacin previsto en el art#culo 9,, de la )ey 9<C;<<H, de 9< de
octubre, de Contratos del Aector Pblico, en relacin con los contratos incluidos en el
!mbito competencial de las Comunidades Autnomas o de las Corporaciones locales&
l& )as resoluciones dictadas por los *ribunales Administrativos *erritoriales de @ecursos
Contractuales&
m& Cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas e'presamente a la
competencia de otros ranos de este orden jurisdiccional&
;& Conocer!n, en seunda instancia, de las apelaciones promovidas contra sentencias y
autos dictados por los Juzados de lo Contencioso-administrativo, y de los correspondientes
recursos de queja&
9& *ambi(n les corresponde, con arrelo a lo establecido en esta )ey, el conocimiento de
los recursos de revisin contra las sentencias "rmes de los Juzados de lo Contencioso-
administrativo&
D& Conocer!n de las cuestiones de competencia entre los Juzados de lo Contencioso-
administrativo con sede en la Comunidad Autnoma&
=& Conocer!n del recurso de casacin para la uni"cacin de doctrina previsto en el
art#culo GG&
8& Conocer!n del recurso de casacin en inter(s de la )ey previsto en el art#culo ,<,&
,a com#etencia de los 9*>"a!os !e lo Contencoso-
a!&nst$at'o !e C&#to p$o'ncal se descrie en )uncin de
-ru#os de con2ictos #rocedentes de todas las Administraciones (local,
autonmica y estatal) se-.n se descrie en el art$ G ,JC-A$
A$tc*lo ;.
,& )os Juzados de lo Contencioso-administrativo conocer!n, en nica o primera instancia
sen lo dispuesto en esta )ey, de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las
entidades locales o de las entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a las
mismas, e'cluidas las impunaciones de cualquier clase de instrumentos de planeamiento
urban#stico&
;& Conocer!n, asimismo, en nica o primera instancia de los recursos que se deduzcan
frente a los actos administrativos de la Administracin de las comunidades autnomas, salvo
cuando procedan del respectivo Consejo de 5obierno, cuando tenan por objeto.
a& Cuestiones de personal, salvo que se re"eran al nacimiento o e'tincin de la relacin
de servicio de funcionarios pblicos de carrera&
b& )as sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a 8<&<<< euros
y en ceses de actividades o privacin de ejercicio de derechos que no e'cedan de
seis meses&
c& )as reclamaciones por responsabilidad patrimonial cuya cuant#a no e'ceda de 9<&<=<
euros&
9& Conocer!n en nica o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a
disposiciones y actos de la Administracin perif(rica del 3stado y de las comunidades
autnomas, contra los actos de los oranismos, entes, entidades o corporaciones de derecho
pblico, cuya competencia no se e'tienda a todo el territorio nacional y contra las
resoluciones de los ranos superiores cuando con"rmen #nteramente los dictados por
aqu(llos en v#a de recurso, "scalizacin o tutela&
Ae e'ceptan los actos de cuant#a superior a 8<&<<< euros dictados por la Administracin
perif(rica del 3stado y los oranismos pblicos estatales cuya competencia no se e'tienda a
todo el territorio nacional, o cuando se dicten en ejercicio de sus competencias sobre
dominio pblico, obras pblicas del 3stado, e'propiacin forzosa y propiedades especiales&
D& Conocer!n, iualmente, de todas las resoluciones que se dicten en materia de
e'tranjer#a por la Administracin perif(rica del 3stado o por los ranos competentes de las
Comunidades Autnomas&
=& Corresponde conocer a los Juzados de las impunaciones contra actos de las Juntas
3lectorales de Kona y de las formuladas en materia de proclamacin de candidaturas y
candidatos efectuada por cualquiera de las Juntas 3lectorales, en los t(rminos previstos en la
leislacin electoral&
8& Conocer!n tambi(n los Juzados de lo Contencioso-Administrativo de las autorizaciones
para la entrada en domicilios y restantes luares cuyo acceso requiera el consentimiento de
su titular, siempre que ello proceda para la ejecucin forzosa de actos de la Administracin
pblica&
Asimismo, corresponder! a los Juzados de lo Contencioso-Administrativo la autorizacin
o rati"cacin judicial de las medidas que las autoridades sanitarias consideren urentes y
necesarias para la salud pblica e impliquen privacin o restriccin de la libertad o de otro
derecho fundamental&
Adem!s, los Juzados de lo Contencioso-Administrativo conocer!n de las autorizaciones
para la entrada e inspeccin de domicilios, locales, terrenos y medios de transporte que haya
sido acordada por la Comisin Lacional de la Competencia, cuando, requiriendo dicho acceso
e inspeccin el consentimiento de su titular, (ste se opona a ello o e'ista rieso de tal
oposicin&
Como se ha visto, la se"*n!a nstanca o apelac.n est
atriuida, .nicamente, a las 'alas de lo Contencioso de los &'J y a la
'ala de lo Contencioso-administrativo de la A8$
,os $ec*$sos !e casac.n se atriuyen a las 'alas de lo
Contencioso-administrativo de los &'J, limitadamente a la casacin
#or unifcacin de doctrina y en inter:s de la ,ey, y a la 'ala de lo
Contencioso-administrativo del &' #ara las restantes ordinarias
modalidades de la casacin$
0or .ltimo, los recursos de revisin contra las sentencias frmes
de los Ju1-ados de lo Contencioso-administrativo corres#onden a las
'alas de Bevisin de los &'J y a la 'ala de lo Contencioso de la A8 las
(ue se inter#on-an contra las resoluciones de los Ju1-ados Centrales$
T a la 'ala de lo Contencioso del &' las dictadas #or la 'ala de lo
Contencioso de la A8, de los &'J y las secciones del #ro#io &'$
C( La co&petenca te$$to$al.
,a e6istencia de r-anos judiciales con la misma com#etencia
ojetiva o material #ero (ue act.an en mitos territoriales distintos
o sore el mismo territorio oli-a a #recisar a cul de ello se asi-na la
com#etencia$
Con carcter -eneral la com#etencia se atriuye al r-ano
jurisdiccional en cuya circunscri#cin ten-a su sede el r-ano (ue
huiere dictado el acto o dis#osicin$ %sta re-la admite dos
e6ce#ciones+
- Cuando el recurso ten-a #or ojeto actos de las administraciones
#.licas en materia de #ersonal, #ro#iedades es#eciales y sanciones
ser com#etente, a eleccin del demandante, el Ju1-ado o &riunal en
cuya circunscri#cin ten-a a(u:l su domicilio o se halle la sede el
r-ano autor del acto$
- Cuando se im#u-nen #lanes de ordenacin urana y actuaciones
uran*sticas, e6#ro#iatorias y, en -eneral, las (ue com#orten
intervencin administrativa en la #ro#iedad #rivada, la com#etencia
corres#onder al r-ano jurisdiccional en cuya circunscri#cin
radi(uen los inmueles a)ectados$
%stas re-las no se a#licaran cuando el acto im#u-nado a)ectase
a una #luralidad de destinatarios y )ueran diversos los ju1-ados o
&riunales com#etentes, en cuyo caso, se asi-nar al r-ano
jurisdiccional en cuya circunscri#cin ten-a su sede el r-ano
administrativo emisor del acto$
3. Las pa$tes en el p$oceso contencoso-a!&nst$at'o.-
%n el #roceso contencioso-administrativo se re#roduce la mista
temtica (ue en los #rocesos civiles sore el conce#to de #arte, la
ca#acidad de ser #arte, la ca#acidad #rocesal o ca#acidad #ara
actuar en el #roceso, la re#resentacin, #ostulacin o de)ensa, y, en
fn, los delicados #rolemas de la le-itimacin$
A( La con!c.n !e !e&an!ante y !e&an!a!o.
'on #artes activas o demandantes las (ue ejercitan el derecho
a acudir ante el jue1 afrmando la titularidad de un derecho o un
inter:s y solicitando una #retensin, y son #artes #asivas o
demandadas los sujetos contra (uienes se diri-e esa #retensin y (ue
se resisten o se o#onen a concederla$
Como en todo #roceso, en el contencioso-administrativo
tami:n se en)rentan dos #artes$ ,a #articularidad de este #roceso es
(ue #or re-la -eneral estos #a#eles estn asi-nados #reviamente, de
)orma (ue los ciudadanos asumen el #a#el de ser demandantes y la
Admn$ la de demandado$ ,os #articulares, sin emar-o, #ueden
actuar en la #osicin de demandados en dos ocasiones+
- %n el p$oceso !e les'!a!, en el (ue la Admn$ autora del acto lo
im#u-na #revia declaracin de lesividad en el #la1o de cuatro a<os$
- 3tra es cuando los #articulares entran en el #roceso como
co!e&an!a!os, es decir, demandados juntamente con la Admn$
4A (ui:n se atriuye la condicin de demandada cuando son
dos administraciones las (ue intervienen en la #roduccin de un acto,
una como autora y otra como fscali1adora5 %n este caso, la ,JC-A
entiende como demandada a la Admn$ fscali1adora$
%n el caso de un contencioso interadministrativo, tendr la
condicin de demandante la Admn$ (ue tome la iniciativa de
)ormular el re(uerimiento$
+( Capac!a! pa$a se$ pa$te2 capac!a! p$ocesal2
$ep$esentac.n y !e4ensa.
0or re-la -eneral la capac!a! pa$a se$ pa$te la ostentan las
#ersonas )*sicas y jur*dicas (ue tienen ca#acidad jur*dica con arre-lo
al Derecho civil y adems los rupos de afectados, uniones sin
personalidad o patrimonios independientes o autnomos, entidades
todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obliaciones al
maren de su interacin en las estructuras formales de las personas
jur#dicas&
No p*e!en nte$pone$ $ec*$so contencoso-a!&nstrativo
contra una Admn$+ a) los r-anos de la misma, salvo (ue una ley lo
autorice e6#resamente, ) los #articulares cuando oren #or
dele-acin o como meros a-entes o mandatarios de ella, y c) las
entidades de Derecho #.lico (ue sean de#endientes o est:n
vinculadas al %stado, CCAA o entidades locales, res#ecto de la
actividad de la Admn$ de la (ue de#endan, e6ce#tundose a(uellos
a los (ue #or ley se haya dotado de un estatuto es#ec*fco de
autonom*a res#ecto de dicha Admn$
%n cuanto a la capac!a! p$ocesal, es decir, la a#titud #ara
estar directamente en juicio, la tienen, adems de las #ersonas (ue la
ostenten con arre-lo a la ,%C, los menores de edad para la defensa
de aquellos de sus derechos e intereses le#timos cuya actuacin les
est( permitida por el ordenamiento jur#dico sin necesidad de
asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o
curatela&
,a $ep$esentac.n de las #artes deer con)erirse a un
#rocurador con #oder al e)ecto y la !e4ensa encomendarse a un
ao-ado$
C( La le"t&ac.n.
Adems de la ca#acidad, la #arte ha de ostentar la le-itimacin
adecuada$ Ksta consiste en una es#ecial cone6in del recurrente con
la #retensin y (ue res#onde a la #re-unta de !en (u: le a)ecta" o
!(u: le im#orta" o !(u: le va en ello"$ 0or(ue si al recurrente no la
a)ecta en asoluto el acto o dis#osicin recurrida no #uede estar en
juicio #retendiendo su nulidad o su ajuste al ordenamiento$ 0or ello la
le"t&ac.n su#one, ante todo, la e6istencia de un sujeto #ortador
de un derecho o de un inter:sD #ero no asta con un sujeto titular de
un derecho o #ortador de un inter:s, es #reciso, aun(ue la ,ey no lo
e6#licite, el conce#to de lesin, es decir, (ue ese derecho o inter:s
hayan sido a-redidos o desconocidos #or la dis#osicin o el acto
recurrido$
,a le-itimacin es conce#to clave en la caracteri1acin de la
justicia administrativa$ 'i #ara la le-itimacin astara con invocar la
de)ensa de la le-alidad )rente a la #resunta in)raccin cometida #or la
Admn$ se estar*a ante una acc.n pop*la$$ 'i, #or el contrario, el
ejercicio se limita a (uien acredita una lesin jur*dica, estamos, como
es el caso, ante una le"t&ac.n s*#)et'a y un #roceso
contencioso-administrativo -arantista .nicamente de los derechos e
intereses de los #articulares y no de la le-alidad$
0recisamente la evolucin -arantista de lo Contencioso-
administrativo est li-ada a una evolucin am#liadora de la
le-itimacin y del #aso de un #roceso #rotector .nicamente de
derechos sujetivos a un #roceso (ue linda casi la accin #o#ular$ Cna
f-ura destacale en relacin a la le-itimacin es la denominada
s*stt*c.n p$ocesal, estalecida en el art$ AF ,JC-A, donde se
)aculta a los vecinos el ejercicio de acciones en nomre e inter:s de
las Cor#oraciones locales ante la #asividad de :stas$
,a le"t&ac.n po$ les.n !e *n !e$ec<o es #recisa cuando
el recurrente #retende, adems de la anulacin del acto, el
reconocimiento de una situacin jur*dica individuali1ada yIo adems
el resarcimiento de da<os$
4T (u: se entiende #or inter:s5 %l &' descrie el inter:s #ara
recurrir como a(uel (ue, de #ros#erar el recurso, #roducir*a al-.n
enefcio o evitar*a un #erjuicio de cual(uier ti#o al accionante$ %l &C
am#lia este conce#to e incluye tami:n los intereses indirectos, de
modo (ue todo inter:s individual y social tutelado #or el Derecho
indirectamente con motivo de la #roteccin del inter:s -eneral #uede
califcarse como inter:s le-*timo (''&C A> octure y AA julio A$FGH)$
5. O#)eto !el $ec*$so.-
,a ,JC-A incluye en la temtica del ojeto del recurso
contencioso-administrativo la delimitacin de la actividad
administrativa im#u-nale, de una #arte, y las #retensiones de las
#artes, de otra, re-ulando des#u:s cuestiones menores como la
acumulacin de #retensiones y la cuant*a del recurso$
%l #roceso contencioso-administrativo tiene siem#re #or ojeto
la actividad de una Admn$, una actividad (ue #uede mani)estarse
tanto en un acto e6#reso como #resunto, una dis#osicin -eneral, una
inactividad o una actuacin material constitutiva de v*a de hecho$
A( Act'!a! en)*ca#le y p$etensones en la &p*"nac.n !e
actos y $e"la&entos.
%l recurso contencioso-administrativo es admisile, en la
hi#tesis ms tradicional y com.n, contra actos e6#resos o #resuntos
(ue #on-an fn a la v*a administrativa, ya sean defnitivos o de
trmite$ Dee si-nifcarse (ue la ,JC-A ha e6tendido el conce#to de
actos de trmite a los (ue producen indefensin o perjuicio
irreparable a derechos o intereses le#timos$
,a im#u-nacin de las dis#osiciones de carcter -eneral #uede
ser directa o indirecta de los actos (ue se #rodu1can en a#licacin de
:sta$ %n todo caso, la )alta de im#u-nacin directa o la desestimacin
del recurso )rente a ella, no im#ide la im#u-nacin de los actos de
a#licacin invocando el mismo )undamento$
,a ,JC-A (art$ ;>) ha introducido la cuestin de la ilealidad del
relamento$ 0or la (ue el jue1 de lo contencioso (ue declare la
nulidad de un acto #or considerar ile-al la dis#osicin -eneral en (ue
se )unda, deer #romover ante el r-ano jurisdiccional com#etente
la im#u-nacin directa de la dis#osicin -eneral$
&anto en el caso de im#u-nacin de actos como de
re-lamentos, las #retensiones ejercitales son dos$ %n el $ec*$so !e
an*lac.n la #retensin se ci<e a la anulacin de un acto o
dis#osicin$ %n el $ec*$so !e plena )*$s!cc.n, el recurrente,
adems de la anulacin, e6i-e el reconocimiento de una situacin
jur#dica individualizada y la adopcin de las medidas adecuadas para
el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnizacin
de daBos y perjuicios$
'ore la anterior materia im#u-nale o#era la inadmisiilidad
del recurso de los llamados actos consent!os, es decir, actos (ue
sean re#roduccin de otros anteriores defnitivos y frmes y los
confrmatorios de acuerdos consentidos #or no haer sido recurridos
en tiem#o y )orma$
+( El $ec*$so cont$a la nact'!a! !e la A!&.n.
,a ,JC-A introduce el recurso contra la inactividad de la Admn$,
tomando el conce#to alemn de la accin administrativa prestacional$
Con :l se #retende (ue el jue1 condene a la Admn$ a dictar un acto o
reali1ar una determinada actividad, una accin muy distinta de la
accin de anulacin #or la (ue se #ersi-ue la sim#le declaracin de
invalide1$ ,a ,ey lo reconoce en dos .nicos su#uestos+ A$ Cuando la
Admn$, en virtud de una dis#osicin -eneral, convenio o contrato
est: oli-ada a reali1ar una #restacin concreta en )avor de una o
varias #ersonas$ ;$ Cuando la Admn$ no ejecute sus actos frmes$
%n amos su#uestos, !el demandante podr! pretender del
rano jurisdiccional que condene a la Admn& al cumplimiento de
sus obliaciones en los concretos t(rminos que est(n establecidas%$
0ero 4en (u: medida su#one esta re-ulacin una mayor
-arant*a, una innovacin a lo anterior5 Bealmente en #oco, #ues la
,ey limita esta accin a !prestaciones concretas y actos que tenan
un plazo leal para su adopcin", y de ah* (ue la eventual sentencia
condenatoria se limite a ordenar el cum#limiento de las oli-aciones
administrativas en los t:rminos (ue estn estalecidas$
C( El $ec*$so cont$a la 'a !e <ec<o
11
.
,a materia administrativa recurrile incluye tami:n la v*a de
hecho, entendiendo #or tal a(uellas actuaciones materiales de la
Admn$ (ue carecen de la necesaria coertura jur*dica y lesionan
derechos e intereses le-*timos de cual(uier clase$ 0ero,
#rcticamente, la v*a de hecho es el cauce adecuado #ara reaccionar
contra la Admn$, cuando #riva o invade la #ro#iedad o in(uieta en la
#osesin de los ienes ajenos sin se-uir el #rocedimiento estalecido$
%stamos, #ues, ante una accin declarativa y de condena, en
cierto modo, interdictal, a cuyo e)ecto no #uede dejar de relacionarse
con las medidas cautelares$ Con esta modalidad del recurso
contencioso-administrativo se #ueden comatir aquellas actuaciones
materiales de la Admn& que carecen de la necesaria cobertura
jur#dica y lesionan derechos e intereses le#timos de cualquier clase$
AA
0ara /arc*a de %nterr*a y &$B$ Nernnde1, nos encontramos ante v*a de hecho
administrativa en a(uellos su#uestos en (ue la Administracin 0.lica [pasa a la
accin sin haber adoptado previamente la decisin que le sirva de fundamento
jur#dico y en aquellos otros en los que, en el cumplimiento de una actividad
material de ejecucin, comete una irreularidad rosera en perjuicio del derecho de
propiedad o de una libertad pblica[
%n la v*a de hecho no es necesario #re#arar la accin si-uiendo
una )ase #revia !-uernativa", aun(ue #otestativamente el
interesado #odr )ormular un re(uerimiento a la Admn$ actuante$ 'i
la Admn$ no atiende al re(uerimiento dentro de los die1 d*as, el
interesado #odr deducir directamente recurso contencioso-
administrativo$
D( El $,"&en !e las p$etensones.
,as #retensiones del #roceso contencioso son limitadoras de los
#oderes del jue1, acumulales, am#liales y cuantifcales$
,imitadoras de los #oderes del r-ano jurisdiccional (ue deer
ju1-ar dentro del l*mite de las #retensiones )ormuladas #or las #artes
y de los motivos (ue )undamenten el recurso y la o#osicin$ 8o
ostante, el jue1 #uede #rovocar una clarifcacin de las #osiciones
de las #artes si al dictar sentencia estimare (ue la cuestin sometida
a su conocimiento #udiera no haer sido a#reciada deidamente #or
las #artes o #or e6istir en a#ariencia otros motivos$
,a ac*&*lac.n de diversas #retensiones en un mismo
#roceso es #osile siem#re (ue se dedu1can en relacin con un
mismo acto, dis#osicin o actuacin$ ,o sern tami:n de varios actos
cuando e6ista entre ellos cone6in directa$
Distinta de la acumulacin es la a&plac.n del recurso$
9ediante el cual las #artes #ueden solicitar la am#liacin al nuevo
acto y tami:n a la resolucin e6#resa res#ecto de la #retensin
inicialmente inter#uestos contra actos #resuntos$ %n este .ltimo caso
#odr el recurrente desistir del recurso inter#uesto con )undamento
en la ace#tacin de la resolucin e6#resa (ue se huiere dictado o
solicitar la am#liacin a la resolucin e6#resa$ %l #la1o #ara recurrir la
resolucin e6#resa ser de dos meses$
Desa#arecidas las tasas judiciales #ara cuya determinacin era
)undamental la fjacin de la c*anta de las #retensiones, todav*a esa
fjacin cum#le otras fnalidades y en es#ecial la de servir de criterio
#ara la determinacin de las com#etencias entre los r-anos
jurisdiccionales y la #rocedencia o no de determinados recursos$ 0or
ello, el r-ano jurisdiccional fjar la cuant*a del recurso, una ve1
)ormulados los escritos de demanda y contestacin, en los (ue las
#artes #odrn e6#oner, #or medio de otros*, su #arecer al res#ecto$
,a cuant*a del recurso vendr determinada #or el valor econmico de
la #retensin ojeto del mismo teniendo en cuenta las normas de la
le-islacin #rocesal civil, con determinadas es#ecialidades$
TEMA LII. EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.
1. El p$oceso contencoso a!&nst$at'o co&o *n p$oceso
$e'so$ o !e apelac.n y s*s ns*-cencas.-
%l #roceso contencioso-administrativo naci en A$G@= como un
#roceso civil de #rimera instancia e inmediatamente evolucion hacia
un modelo similar al #roceso de a#elacin civil, en el (ue el acto
administrativo recurrido interviene de sentencia de #rimera instancia
y el e6#ediente administrativo cum#le las )unciones de los actos
judiciales$ T de la misma )orma (ue en la a#elacin civil la no
im#u-nacin de la sentencia en #rimera instancia en el #la1o #revisto
#roduce el e)ecto de cosa ju1-ada, as* tami:n la no im#u-nacin del
acto administrativo en los rev*simos #la1os de los recursos daa y da
lu-ar al mismo e)ecto de cosa ju1-ada o, lo (ue es i-ual, lo convierte
en un acto frme y consentido$
,o ms llamativo, #ues, del #roceso contencioso-administrativo
es (ue la Admn$ marca el momento en (ue el #roceso dee ser
iniciado mediante la notifcacin del acto se<al del comien1o de un
rev*simo #la1o de caducidad (ue ine6oralemente sustituye a los, en
#rinci#io, -enerosos y am#lios #la1os de #rescri#cin de los derechos
materiales de (ue #udiera creerse asistido el recurrente$
A( La con-"*$ac.n <st.$ca !el !o"&a $e'so$.
%l carcter revisor del #roceso contencioso, es decir, su
)uncionalidad como recurso de a#elacin contra un acto o resolucin
dictada #or la Admn$ se ha venido conf-urando histricamente #or
la le-islacin e6istente$
0ero (ue la #rimera instancia del #roceso contencioso se
asemeje a la se-unda instancia o a#elacin del #roceso civil Psore
todo en cuanto #roduce el e)ecto de cosa ju1-ada, e(ui#arale al acto
frme y consentido (ue lo(uea toda accin )utura- no si-nifca (ue
no e6istan #ro)undas di)erencias con :ste, di)erencias (ue jue-an en
)avor de la Admn$ ,a ms notale es, sin duda, (ue la inter#osicin
del recurso no sus#ende la ejecutoriedad del acto administrativo,
)rente a la re-la -eneral (ue las a#elaciones contra las sentencias
civiles de #rimera instancia si sus#enden la efcaciaD #or otra #arte, el
jue1 civil (ue ha ju1-ado la #rimera instancia y dictado sentencia no
es, oviamente, #arte en el #roceso de a#elacin, en camio s* lo es
la Admn$ autora del acto en el #roceso contencioso-administrativo$
+( Doct$na )*$sp$*!encal co<e$ente con el ca$Ccte$ $e'so$.
,a doctrina no ha dudado en afrmar el carcter revisor de actos
del #roceso contencioso, una visin ajustada a la ,ey de A$F=J y
anteriores, lo (ue, oviamente, llev a -raves restricciones en la
admisin de los recursos y #or ende a la -arant*a judicial e)ectiva del
art$ ;@ C%$
,a #rimera restriccin es la derivada de la e6i-encia del acto
#revio$ De la misma manera (ue no se concie una a#elacin civil sin
una sentencia del jue1 de #rimera instancia, tam#oco se concie un
#roceso contencioso-administrativo sin un acto #revio$ 0or lo mismo
tam#oco #ermite el enjuiciamiento de actos administrativos distintos
de los citados como im#u-nados en el escrito de inter#osicin del
recurso e introducidos en el trmite de )ormulacin de demandaD ni
tam#oco se ace#ta (ue el recurrente #retenda un #ronunciamiento
juris#rudencial sore un acto #osterior al escrito de inter#osicin
salvo (ue se den los re(uisitos de la am#liacin$
,a #ruea, sin emar-o, se admite con mayor am#litud (ue en
la a#elacin civil$ ,as limitaciones vi-entes #roceden #recisamente de
la ,ey de A$F=J, (ue #ermiti al r-ano jurisdiccional circunscriirla a
los hechos de !indudable trascendencia%$
%n el carcter revisor se a#oya la re-la de la #re)erencia, a la
hora de dictar sentencia, del anlisis de los vicios -raves de
#rocedimiento, considerados :stos como vicios de orden #.lico,
sore las causas de inadmisiilidad del #roceso y sore las cuestiones
de )ondo$ Cna doctrina cuyo e)ecto anulatorio de las actuaciones
#racticadas, re#oniendo el e6#ediente al momento y lu-ar de la
in)raccin resulta satis)actorio cuando anula de )orma )ulminante los
actos de sancin o de limitacin de derechosD #ero (ue a#licada al
enjuiciamiento de otras mani)estaciones de la actividad
administrativa )avorales al recurrente solo sirve #ara retrasar a.n
ms reconocimiento de derechos, enefciando a la Admn$ causante
del vicio #rocedimental, (ue se lira as* de una inmediata condena
judicial$
Con todo, la #rinci#al consecuencia del carcter revisor o de
a#elacin (ue se otor-a al #roceso contencioso de #rimera instancia
es la e(ui#aracin (ue estalece entre sentencia civil de #rimera
instancia y acto administrativo, de )orma (ue lo mismo (ue a(u:lla
deviene en cosa ju1-ada e inatacale si no se a#ela en el reve #la1o
estalecido en la ,%C (art$ @=>+ cinco d*as), tami:n el acto
administrativo no recurrido en el #la1o de dos meses se transmuta en
acto frme y consentido defnitivamente inatacale$
C( La Ley 9*$s!cconal !e 1.88;@ &anten&ento !el ca$Ccte$
$e'so$ pa$a la &p*"nac.n !e actos.
,a ,JC-A -como re1a en su %6#osicin de 9otivos- !trata de
superar la tradicional y restrinida concepcin del recurso
contencioso-administrativo como una revisin judicial de actos
administrativos previos", #ero advierte (ue !del recurso contra actos,
el mejor modelado en el per#odo precedente, poco hay que renovar" y
#or consi-uiente mantiene el #rinci#al e)ecto del carcter revisor, (ue
es -la inadmisibilidad del recurso contra actos con"rmatorios de otros
"rmes y consentidos" (art$ ;G)$
4T cul es la justifcacin de mantener esa naturale1a revisora5
0ara el le-islador !se trata de una rela que se apoya en elementales
razones de seuridad jur#dica, que no solo deben tenerse en cuenta
en favor del perjudicado por un acto administrativo sino tambi(n en
favor del inter(s eneral y de quienes puedan resultar individual o
colectivamente bene"ciados o amparados por (l"$
0ero ni estas ni otras #arecidas ra1ones #ueden lle-ar a
justifcar el e)ecto -uillotina a modo de #rescri#cin )ulminante (ue
su#one la #:rdida de los derechos sustantivos de (ui:n no recurre en
los mediocres #la1os de los recursos administrativos (un mes) o del
contencioso (dos meses)$
%l derecho a ele-ir el momento de comatir una injusticia es
una -arant*a de (uien la su)re, sin (ue se le #ueda oli-ar a hacerlo
se-uidas del acto lesivo, o en un rev*simo #la1o so #ena de #erder
defnitivamente su derecho$
%l autor considera ine6#licale dicha consecuencia del carcter
revisor, #ues no reconoce el #rinci#io de i-ualdad de las #artes,
#revaleciendo los intereses de la Admn$, (ue si cuenta con los #la1os
de #rescri#cin de los derechos materiales #ara ejercitar contra sus
#ro#ios actos$ Adems se #re-unta si #roduce tanta inse-uridad
jur*dica, #ues la am#liacin de #la1os no si-nifca la no ejecucin del
acto$
D( El a#an!ono !e ca$Ccte$ $e'so$ en los $ec*$sos cont$a la
nact'!a! !e la A!&.n. y s*s 'as !e <ec<o.
Al tiem#o (ue se mantiene el do-ma revisor del #roceso en los
recursos contra actos con a#licacin de la re-la del cierre del #roceso
a los actos frmes y consentidos (art$ ;G), la ,JC-A conf-ura dos ti#os
de #roceso cuyo ojeto no es una sacrali1ada decisin #revia con
vocacin de cosa ju1-ada sino ms sencillamente una conducta
omisiva o a-resiva de la Admn$, como de*a ser en todos los
restantes su#uestos im#u-nativos$
'e crea as*, )uera del conte6to revisor, un $ec*$so cont$a la
nact'!a! !e la A!&.n. !que se dirie a obtener de la Admn&,
mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestacin
material debida o la adopcin de un acto e'preso en procedimientos
iniciados de o"cio, all# donde no juea el mecanismo del silencio
administrativo"$ 0ero la admisin de esta variedad del #roceso (ueda
sujeta a minuciosas cautelas+ de una #arte, no se #ermite a los
r-anos judiciales sustituir a la Admn$ en as#ectos no #ref-urados
#or el DerechoD y de otro lado, la ,ey limita siem#re esta accin a
#restaciones concretas y actos (ue ten-an un #la1o le-al #ara su
ado#cin$
&ami:n )uera del carcter revisor del #roceso, la ,ey instaura
el $ec*$so cont$a las act*acones &ate$ales en 'a !e <ec<o
(ue viene a ser una es#ecie de interdicto contencioso-administrativo
(ue viene a sustituir a los inse-uros interdictos ante el jue1 civil$
Consecuentemente, no dee ser de a#licacin a estos
su#uestos el art$ ;G de la ,ey (ue e6#resamente e6cluye del mito
del recurso contencioso los actos (ue sean re#roduccin de otros
anteriores defnitivos y frmes #or no haer sido recurridos en tiem#o
y )orma$ %sa ina#licacin su#ondr la #osiilidad de ejercitar la misma
#retensin, si ien ser #reciso reiterar la reclamacin en v*a
administrativa$
2. Me!!as ca*tela$es. La s*spens.n !e e4ectos !el acto
$ec*$$!o.-
,a tutela cautelar es un tema de -ran actualidad #or(ue se
#resenta como la .ltima o#ortunidad desde el )rente #rocesal de
salvar la Justicia administrativa de su #ro)unda crisis, las dilaciones
indeidas, #rovocadas #or una masifcacin de recursos (ue es
inca#a1 de resolver$ Cuando al retraso en la resolucin de los
#rocesos se une (ue la sentencia no #uede ejecutarse #or no haer
tomado las adecuadas medidas de ase-uramiento, estamos cerca de
la total ino#erancia$
Antes de la ,JC-A no se #reve*a otra medida cautelar (ue la
sus#ensin del acto administrativoD una situacin (ue contrastaa
con las am#lias medidas cautelares de los #rocesos administrativos
)ranc:s e italiano en los (ue un elevado n.mero de liti-ios se
resuelven sin necesidad de a-otar el #roceso #rinci#al #or la v*a de
medidas cautelares$ ,a ,JC-A ha hecho un a#arente es)uer1o de
am#liacin de las medidas cautelares, im#ulsada #or una #revia
juris#rudencia #ro-resiva y la evolucin se-uida #or otros
ordenamientos euro#eos$
A( Re4e$encas co&pa$a!as.
+( Las &e!!as ca*tela$es en el De$ec<o espaBol.
,a ,ey de A$F=J solo admit*a la sus#ensin de e)ectos como
.nica medida cautelar, y la su#editaa al periculum rei, es decir, a
(ue la ejecucin del acto #udiera hacer #eli-rar la viailidad #osterior
de la #retensin ejercitada$
,a ,JC-A camia el #lanteamiento anterior, #ues no limita las
medidas cautelares a la sus#ensin de e)ectos del acto recurrido,
#ues #ermite solicitar en cualquier estado del proceso la adopcin de
cuantas medidas aseuren la efectividad de la sentencia (art$ A;F)$
%n defnitiva, ahora son #osiles, junto a las medidas de sus#ensin
de e)ectos, cuales(uiera otras #ositivas o ne-ativas de hacer o no
hacer$
'in emar-o la ,JC-A es muy limitativa en cuanto al )undamento
o causa en (ue el jue1 #uede a#oyar la medida cautelar, se-.n
#rece#t.a el art$ AHE !previa valoracin circunstanciada de todos los
intereses en conIictos, la medida cautelar podr! acordarse
nicamente cuando la ejecucin del acto o la aplicacin de la
disposicin pudieran hacer perder su "nalidad le#tima al recurso"$
%sto si-nifca (ue el elemento esencial #ara conceder la medida
cautelar si-ue siendo el ries-o (ue corre el ojeto de la #retensin
mientras se tramita el #roceso$
,a ley descarta (ue ten-a caida la )undamentacin de la
medida cautelar sore la a#ariencia del uen derecho, #or muy
evidentes (ue sean las ra1ones )cticas y jur*dicas$ %n defnitiva, #ara
acordar, modifcar o revocar medidas cautelares el jue1 solo #uede
atender a evitar (ue la ejecucin del acto o aplicacin de la
disposicin pudiera hacer perder su "nalidad le#tima al recurso$
,a medida cautelar #uede verse difcultada #or las -arant*as
(ue el jue1 deer im#oner al solicitante de la medida cuando de :sta
#udieran derivar #erjuicios de cual(uier naturale1a$ %stas -arant*as
sern las adecuadas #ara evitar o #aliar dichos #erjuicios$
3tra cautela contra la medida cautelar consiste en (ue
levantada la medida #or sentencia frme u otra causa, la Admn$ o la
#ersona (ue #retendiere tener derecho a indemni1acin de los da<os
su)ridos con motivo de ella #odr solicitar :sta ante el #ro#io r-ano
jurisdiccional #or el trmite de los incidentes, dentro del a<o si-uiente
a la )echa de al1amiento$
,a medida cautelar #odr solicitarse en cual(uier estado del
#roceso, salvo (ue se solicitare la sus#ensin de la vi-encia de una
dis#osicin -eneral o de al-unos de sus #rece#tos, en cuyo caso la
#eticin deer e)ectuarse en el escrito de inter#osicin o la
demanda$ %s #osile solicitar la medida cautelar antes de la
inter#osicin en los su#uestos de inactividad de la Admn$ o v*a de
hecho$
Contra el auto (ue acuerde la medida cautelar no cae recurso
al-uno, #ero el mismo jue1 o triunal convocar a las #artes a una
com#arecencia (ue har de celerarse dentro de los HE d*as
si-uientes, sore el levantamiento, mantenimiento o modifcacin de
la medida ado#tada$ ,as medidas cautelares estarn vi-entes hasta
(ue recai-a sentencia frme (ue #on-a fn al #rocedimiento o hasta
(ue :ste fnalice #or cual(uiera de las causas #revistas en la leyD no
ostante, #odrn ser modifcadas o revocadas si camiaran las
circunstancias en virtud de las cuales se huieran ado#tado$
%. El p$oce!&ento contencoso-a!&'o !e p$&e$a o Fnca
nstanca.-
,a ,JC-A re-ula un #rocedimiento com.n de #rimera instancia o
.nica instancia, a los (ue se ha a<adido un #rocedimiento areviado
#ara con2ictos de menor entidad$ Adems, reinstaura dos
#rocedimientos es#eciales, el #rocedimiento de #roteccin de
derechos )undamentales y el #rocedimiento en los casos de
sus#ensin administrativa #revia de acuerdos, e instaura uno nuevo,
la cuestin de ile-alidad de re-lamentos$
A( El nco !el p$oce!&ento.
%l #rocedimiento en #rimera o .nica instancia se inicia de )orma
di)erente se-.n los diversos ti#os de con2ictos+ #roceso de lesividad,
con2icto entre Administraciones o entes #.licos y recursos de
#articularidades contra :stas$
%l recurso contencioso-administrativo se iniciar #or un escrito
de interposicin reducido a citar la dis#osicin, acto, inactividad o
actuacin constitutiva de v*a de hecho (ue se im#u-ne y a solicitar
(ue se ten-a #or inter#uesto el recurso$ 'e acom#a<aran al mismo
los si-uientes documentos+ a) el (ue acredite la re#resentacin del
com#arecienteD ) los (ue acrediten la le-itimacin del actor cuando
la ostente #or ha:rsela transmitido otro #or herencia o #or cual(uier
t*tuloD c) la co#ia o traslado de la dis#osicin o acto e6#reso (ue se
recurran, o indicacin del e6#ediente en (ue se haya reca*do el acto o
el #eridico ofcial en (ue la dis#osicin se haya #ulicado, o la
identifcacin del r-ano, e6#ediente o cual(uier otro dato (ue sirva
#ara identifcarlo, en caso (ue el recurso se inter#on-a #or
inactividad de la Admn$D d) los documentos (ue acrediten el
cum#limiento de los re(uisitos e6i-idos #ara entalar acciones las
#ersonas jur*dicas con arre-lo a las normas o estatutos a#licales$
8o siem#re es necesario iniciar el #roceso mediante el escrito
de inter#osicin$ %ste trmite no es necesario en el recurso diri-ido
contra una dis#osicin -eneral, acto, inactividad o v*a de hecho en
(ue no e6istan terceros interesados, (ue #odr iniciarse mediante
demanda en (ue se concretar la dis#osicin, acto o conducta
im#u-nados y se ra1onar su discon)ormidad con)orme a Derecho,
acom#a<ando los documentos antes dichos$
%l #la1o #ara inter#oner el recurso contencioso-administrativo
es de dos meses contados desde el d*a si-uiente al de la #ulicacin
o notifcacin del acto o dis#osicin im#u-nada, si )uera e6#reso$ 'i
no lo )uera, el #la1o ser de seis meses$
,a ley estalece un #la1o de die1 d*as contra la v*a de hecho, a
contar desde el d*a si-uiente a la terminacin del #la1o de otros die1
d*as estalecido a la Admn$ #ara (ue conteste al re(uerimiento$ 'i
no huiese re(uerimiento, el #la1o ser de veinte d*as desde el d*a
(ue se inici la actuacin administrativa en v*a de hecho$ %l #la1o
#ara inter#oner el recurso de lesividad ser de dos meses a contar
desde el d*a si-uiente a la )echa de declaracin de lesividad$ T en los
liti-ios entre administraciones ser de dos meses, salvo (ue #or ley
se estale1ca otra cosa$
+( P*#lc!a!2 e&pla>a&ento !e los !e&an!a!os y
$ecla&ac.n !el e/pe!ente a!&nst$at'o.
%6aminada de ofcio #or el r-ano jurisdiccional la valide1 de la
com#arecencia a trav:s del escrito de inter#osicin y de los
documentos #resentados (en caso contrario re(uerir su susanacin
en el #la1o de die1 d*as), a(uel acordar, si lo solicita el recurrente o
lo estima conveniente, (ue se #uli(ue un an*nco con la
inter#osicin del recurso en el #eridico ofcial (ue #roceda,
atendiendo al mito territorial de com#etencia del r-ano autor$
%stos anuncios tienen #or ojeto llamar a terceros interesados #ara
(ue com#are1can$ ,o mismo se har si se huiera iniciado #or
demanda, concedi:ndose un #la1o de (uince d*as #ara (ue
com#are1can (uienes ten-an un inter:s le-*timo$
Al #ro#io tiem#o el r-ano jurisdiccional re(uerir de la Admn$
la $e&s.n !el e/pe!ente a!&nst$at'o, ordenndole em#lace
a (uienes a#are1can como interesados en :l, #ara (ue #uedan
#ersonarse en el #la1o de nueve d*as$ %l e6#ediente administrativo es
la #ie1a ms im#ortante #ara el ju1-adorD :ste se reclamar al r-ano
autor de la dis#osicin o acto y deer ser remitido en el #la1o
im#rorro-ale de veinte d*as$ %l e6#ediente, ori-inal o co#iado, se
enviar com#leto, )oliado y, en su caso, autentifcado, acom#a<ado
de un *ndice, asimismo autentifcado de los documentos (ue
conten-a$ ,a Admn$ conservar siem#re el ori-inal o una co#ia
autentifcada de los e6#edientes$ 'e e6cluirn del e6#ediente,
mediante resolucin motivada, los documentos clasifcados como
secreto ofcial$
Nrente a los )recuentes retrasos en la remisin del e6#ediente,
la ,JC-A ha aritrado medidas e6tremas+ en #rimer lu-ar, la
im#osicin de multas de HEE,=E a A$;E;,E; euros a la autoridad o
em#leado res#onsale, siendo reiterada cada veinte d*as hasta el
cum#limientoD en se-undo lu-ar, sin con las tres #rimeras multas
coercitivas no se consi-ue la remisin del e6#ediente el jue1 o
triunal #ondr los hechos en conocimiento del 9inisterio Niscal, sin
#erjuicio de se-uir im#oniendo multas$
C( Los t$C&tes !e a!&s.n2 !e&an!a2 ale"acones p$e'as y
contestac.n a la !e&an!a. La $econ'enc.n.
&ras los trmites de inter#osicin, reclamacin del e6#ediente,
em#la1amiento y #ersonacin de terceros, la ,ey estalece un
t$C&te !e a!&s.n #ara (ue el r-ano jurisdiccional #ueda
recha1ar el recurso cuando constatare de modo ine(u*voco y
manifesto la )alta de jurisdiccin o incom#etencia del ju1-ado, la )alta
de le-itimacin del recurrente, no e6istir motivo de im#u-nacin o
haer caducado el #la1o de inter#osicin$
A la vista del e6#ediente remitido, si las #artes estimasen (ue el
e6#ediente administrativo no est com#leto, #odrn solicitar, dentro
del #la1o #ara )ormular la demanda o contestacin, la a&plac.n
!el e/pe!ente, lo (ue sus#ender el curso del #la1o de
)ormali1acin de demanda o de contestacin$
%n el esc$to !e !e&an!a se consi-narn, con la deida
se#aracin, los hechos, los )undamentos de Derecho y las
#retensiones (ue se dedu1can, en justifcacin de las cuales #odrn
ale-arse cuantos motivos #rocedan, hayan sido o no #lanteados ante
la Admn$ Con la demanda se acom#a<aran los documentos en (ue
los recurrentes )unden su derecho$
%l actor #odr #edir #or otros* en su demanda (ue el recurso se
)alle sin necesidad de reciimiento a #ruea ni vista o conclusiones$ 'i
la #arte demandada no se o#one, el #leito ser declarado concluso
#ara sentencia, una ve1 contestada la demanda$
,as #artes demandadas #odrn )ormular dentro de los #rimeros
cinco d*as del #la1o #ara contestar la demanda, ale"acones
p$e'as so#$e na!&s#l!a!, re)eridas a los motivos (ue
#udieran determinar la inadmisiilidad$ Del escrito (ue )ormule
ale-aciones #revias se dar traslado #or cinco d*as al actor, el cual
#odr susanar el de)ecto, si #rocediera, en el #la1o de die1 d*as$
,a contestac.n a la !e&an!a, escrito #arejo de :sta, dee
)ormularse en #la1o de veinte d*as o de los (ue (uedasen des#u:s de
los invertidos en el trmite de )ormulacin de ale-aciones #revias, y
tiene la misma estructura )ormal (ue la demanda+ se#aracin de
hechos y )undamentos de Derecho, y las mismas re-las sore
acom#a<amiento de documentos$
%n el #roceso administrativo se ha recha1ado, con carcter
-eneral, la $econ'enc.n, es decir (ue la Admn$ #ueda revertir
contra el actor, aduciendo diversas ra1ones (ue tienen (ue ver con el
carcter revisor de esta jurisdiccin$ %sta ne-acin a la reconvencin
es i-ualmente estalecida #or la juris#rudencia$
D( La p$*e#a.
,a a#ertura de un #eriodo de #ruea se condiciona, en
#rinci#io, a (ue las #artes lo soliciten #or medio de otros*, en los
escritos de demanda y contestacin y en los de ale-aciones
com#lementarias, e6#resando de )orma ordenada los #untos de
hecho sore los (ue haya de versar la #ruea$ 0ero en todo caso es el
jue1 el (ue decide$
,a #ruea se har con arre-lo a las normas del #roceso civil, si
ien el #la1o ser de (uince d*as #ara #ro#oner y treinta d*as #ara
#racticar$
E( El pe$o!o concl*s'o.
%l #roceso administrativo termina con una )ase de
reca#itulacin y valoracin de lo actuado, cuya e6istencia se remite a
la voluntad de las #artes, #ues :stas #odrn solicitar en la demanda y
en la contestacin (ue se celere vista, (ue se #resenten
conclusiones o (ue el #leito sea declarado concluso, sin ms trmites,
#ara sentencia$ Dicha solicitud har de )ormularse #or otros* en los
escritos de demanda o contestacin o #or escrito #resentado en el
#la1o de tres d*as contados desde (ue se declare concluso el #er*odo
de #ruea$ %n otro caso, solo acordar la celeracin de vista o la
)ormulacin de conclusiones escritas cuando lo solicite el demandante
o cuando, hai:ndose #racticado #ruea, lo solicite cual(uiera de las
#artes$
%n el acto de 'sta, se dar #alara a las #artes #or su orden
#ara (ue de )orma sucinta e6#on-a sus ale-aciones$ %l jue1 o
#residente de sala #odr invitar a los de)ensores de las #artes a (ue
concreten los hechos y #untualicen, aclaren o rectif(uen cuanto sea
#reciso$ Cuando se acuerde el t$C&te !e concl*sones, las #artes
#resentarn unas ale-aciones sucintas acerca de los hechos, la
#ruea #racticada y los )undamentos jur*dicos en (ue a#oyen sus
#retensiones en el #la1o de die1 d*as$
Celerada la vista o #resentadas las conclusiones, el jue1 o
triunal declarar (ue el #leito ha (uedado concluso #ara sentencia,
salvo (ue ha-a uso de la )acultad de acordar determinadas #rueas
#ara mejor #roveer, en cuyo caso dicha declaracin se har
inmediatamente des#u:s de (ue fnalice la #rctica de la #ruea
acordada$
0. Te$&nac.n !el p$oce!&ento.-
%l #rocedimiento contencioso-administrativo, como los #leitos
civiles y laorales, concluye #or sentencia, #or desistimiento del actor
y #or allanamiento del demandado$ Adems #uede terminar #or
reconocimiento en v*a administrativa de las #retensiones del
demandante o #or conciliacin judicial$
A( La sentenca@ conten!o2 e/tens.n y l&tes.
,a sentencia es el modo normal de terminacin del #roceso y
#or ella el r-ano jurisdiccional decidir sore la re-ularidad del
#roceso y sore las #retensiones de las #artes$ 'e dictar en el #la1o
de die1 d*as desde (ue el #leito haya sido declarado concluso y
decidir todas las cuestiones controvertidas en el #roceso y en todo
caso se #ronunciar sore las costas$
'e declarar la inadmisiilidad del recurso o de al-una de las
#retensiones cuando+ a) el ju1-ado o triunal care1ca de jurisdiccinD
) se huiera inter#uesto #or #ersona inca#a1 o no le-itimadaD c)
tuviere #or ojeto dis#osiciones o actos no susce#tiles de
im#u-nacinD d) recayera sore cosa ju1-ada o e6istiera
litisde#endenciaD e) o cuando el escrito )uera de #la1o (art$ JF ,JC-A)$
%l recurso se desestimar cuando se ajusten a Derecho la
dis#osicin, acto o actuacin im#u-nada$ 0or el contrario se estimar
cuando incurriera en cual(uier in)raccin del ordenamiento jur*dico,
incluso la desviacin de #oder, en cuyo caso la sentencia estimatoria
contendr al-uno de estos #ronunciamientos+
a) Declarar no ser con)orme a Derecho y, en su caso, anular total o
#arcialmente la dis#osicin o acto recurrido o dis#ondr (ue cese o se
modif(ue la actuacin$
) 'i se huiese #retendido el reconocimiento y restalecimiento de
una situacin jur*dica individuali1ada, reconocer dicha situacin y
ado#tar las medidas necesarias #ara el #leno restalecimiento de la
misma$
c) 'i la medida consistiera en la emisin de un acto o en la #rctica
de una actuacin jur*dicamente oli-atoria, la sentencia #odr
estalecer #la1o #ara (ue se cum#la el )allo$
d) 'i )uera estimada una #retensin de resarcir da<os y #erjuicios, se
declarar en todo caso el derecho a la re#aracin, se<alando (ui:n
viene oli-ado a indemni1ar$ ,a sentencia fjar tami:n la cuant*a de
la indemni1acin (art$ >A ,JC-A)$
Cn l*mite im#ortante a los #oderes del jue1 es la #rohiicin de
determinar el contenido de los #rece#tos de una dis#osicin -eneral
en sustitucin de los anulados o el contenido discrecional de los actos
administrativos$
%n #rinci#io, la sentencia solo #roduce e)ectos entre las #artes,
#ero si se trata de una dis#osicin -eneral los tendr era omnes
,;
desde el d*a en (ue sea #ulicado el )allo (art$ >; ,JC-A)$ %n cuanto al
#osile e)ecto retroactivo, las sentencias no a)ectarn #or s* mismas a
la efcacia de las sentencias o actos administrativos frmes (ue lo
hayan a#licado antes de (ue la anulacin alcan1ara e)ectos -enerales
(art$ >H ,JC-A)$
,a estimacin de #retensiones de reconocimiento o
restalecimiento de una situacin jur*dica individuali1ada solo
#roduce e)ectos entre #artes$ 8o ostante, es #osile, y con muchas
cautelas, la e/tens.n !e los e4ectos !e *na sentenca en
&ate$a t$#*ta$a y !e pe$sonal a te$ce$os (ue se encuentren
en id:ntica situacin jur*dica (ue los )avorecidos #or la sentencia
siem#re (ue :sta no se encuentra #endiente del recurso de revisin o
de casacin en inter:s de la ley y )uere contraria a la juris#rudencia
del &' o los &'J$ %s #reciso adems (ue la #retensin del tercero no
sea cosa ju1-ada ni se huiere dictado resolucin consentida y frme
#or la Admn$ y (ue se solicite en el #la1o de un a<o desde la .ltima
notifcacin de la sentencia a (uienes )ueron #arte en el #roceso$
+( Desst&ento2 allana&ento y conclac.n )*!cal.
%l #roceso termina tami:n #or el desistimiento, (ue consiste
en una declaracin de voluntad del actor #or la (ue aandona la
accin ejercitada en el #roceso$ Al i-ual (ue acontece en el recurso de
a#elacin civil el desistimiento del #roceso administrativo #rovoca
(ue el acto recurrido se convierta en acto consentido, en acto
#osteriormente inatacale$ 8o ostante, el art$ >@ ,JC-A estalece un
su#uesto donde el actor #uede desistir en #rimera instancia y
des#u:s solicitar la continuacin del #rocedimiento$
%l allana&ento es un com#ortamiento #rocesal del
demandado, normalmente la Admn$, (ue ace#ta mediante una
mani)estacin de voluntad las #retensiones del actor$ Dicha
con)ormidad #uede #roducirse dentro y )uera del #roceso, en cuyo
caso las #artes #odrn #onerlo en conocimiento de r-ano judicial
(ue, sin ms trmites, dictar sentencia con las #retensiones del
demandante, salvo si ello su#usiere una in)raccin al ordenamiento,
en cuyo caso comunicar a la #artes los motivos o#uestos$
0or .ltimo, la ,JC-A estalece la conclac.n )*!cal #ara
conse-uir la r#ida terminacin de los #rocedimientos$ %n )uncin de
A;
Nrente a todos$
:sta, el jue1, de ofcio o a solicitud de #arte, una ve1 )ormuladas la
demanda y la contestacin, somete a la consideracin de las #artes el
reconocimiento de hechos o documentos, as* como la #osiilidad de
alcan1ar un acuerdo (ue #on-a fn a la controversia (art$ >> ,JC-A)$
3. P$oce!&ento a#$e'a!o.-
0or los trmites del #rocedimiento areviado se tramitan los
recursos (ue se dedu1can ante los ju1-ados de lo contencioso, sore
cuestiones de #ersonal al servicio de las administraciones, sore
e6tranjer*a, inadmisin de #eticiones de asilo y a(uellas cuya cuant*a
no su#ere los AH$EEE euros$
0rescindiendo del escrito y trmite de inter#osicin, el #roceso
se inicia #or la demanda, (ue el jue1 trasladar al demandado citando
a las #artes #ara la celeracin de vista y ordenando a la Admn$ (ue
remita el e6#ediente administrativo$ Beciido el e6#ediente, el jue1 lo
remitir al actor y a los interesados #ara (ue #uedan hacer
ale-aciones$ 'i las #artes no com#arecieren, o lo hiciere solo el
demandado, se tendr al actor #or desistido y se le condenar en
costasD y si com#areciere solo el actor, se #rose-uir la vista en
ausencia del demandado$ %n defnitiva se trata de un #roceso
estalecido en el art$ >G ,JC-A, el cual cuenta con numerosas
#eculiaridades sim#lifcadoras$
5. El sste&a !e $ec*$sos.-
&odas las resoluciones judiciales son im#u-nales a trav:s de
un sistema de recursos (ue tiene en cuenta la diversa im#ortancia del
acto judicial im#u-nado (#rovidencia, auto y sentencia) y la
naturale1a y cuant*a del ojeto del #roceso$ ,os recursos admitidos
hoy en el contencioso-administrativo son el recurso de s.#lica y los
recursos de a#elacin, casacin y revisin$
A( E'ol*c.n.
+( El $ec*$so !e sFplca.
%l recurso de s.#lica, caracteri1ado #or la ra#ide1 de
#lanteamiento y de resolucin, se inter#one ante el #ro#io r-ano
jurisdiccional autor de la resolucin, (uien i-ualmente lo resuelve$ %s
admisile contra las #rovidencias y autos no susce#tiles de
a#elacin o casacin, salvo contra los e6#resamente e6ce#tuados, los
autos (ue resuelvan los recursos de s.#lica, los de aclaracin y las
solicitudes de revisin de dili-encias de ordenacin$ %l recurso se
inter#one en el #la1o de cinco d*as, a contar desde el d*a si-uiente al
de la notifcacin de la resolucin im#u-nada$ Del escrito de recurso
se dar traslado a las dems #artes #or t:rmino com.n de tres d*as, a
fn de (ue #uedan im#u-narlo$
C( El $ec*$so !e apelac.n.
,a a#elacin #or su )uncin revisora de la sentencia es una
reiteracin, #ero sim#lifcada, del deate ojeto del #roceso, un
deate (ue en la a#elacin dee articularse no )rente a la #retensin
de la #arte (ue dio lu-ar al inicial #roceso dial:ctico, sino )rente a la
sentencia (ue remata la #rimera instancia, y no sore un nuevo
material documental, sino ante los !autos" o conjunto de
documentos en (ue se )ormali1 el #rimer juicio$ Con esta dole
concrecin sore los autos y las sentencias se evita (ue el #roceso se
convierta en un eterno retorno y una fel re#roduccin de los
#lanteamientos, ale-aciones y #rueas de la #rimera instancia$ %n
defnitiva, la a#elacin no #uede ser otra cosa (ue una !depuracin
de los resultados de la primera instancia"$
'on a#elales los autos de los Ju1-ados de lo Contencioso-
administrativo y los Ju1-ados Centrales de lo Contencioso-
administrativos ante las 'alas de lo Contencioso de los &'J y la A8,
res#ectivamente$
%n cuanto a las sentencias de los mismos r-anos sern todas
ellas susce#tiles de recurso de a#elacin ante las 'alas antes
re)eridas, salvo (ue se referan a asuntos cuya cuant*a no e6ceda de
tres millones de #tas$ T los relativos a materia electoral$
%l recurso de a#elacin contra sentencias es admisile en
amos e)ectos, es decir, adems de trasladar la com#etencia del
&riunal su#erior, tiene e)ecto sus#ensivo sore la ejecucin de la
sentencia, lo (ue no osta al jue1 a (ue #ueda ado#tar &e!!as
ca*tela$es$ 'e admite tami:n la e)ec*c.n p$o'sonal de la
sentencia recurrida, salvo cuando la misma sea susce#tile de
#roducir situaciones irreversiles o #erjuicios de im#osile re#aracin$
,a tramitacin del recurso de a#elacin si-ue tres )ases+
inter#osicin, admisin y resolucin$
,a nte$posc.n tiene lu-ar ante el Ju1-ado (ue huiere
dictado la resolucin a#elada, dentro de los (uince d*as si-uientes al
de su notifcacin, mediante escrito de ale-aciones en (ue se
)undamente el recurso, escrito sore cuya admisin decide el ju1-ado
y del (ue se dar traslado a las dems #artes, #ara (ue en el #la1o
com.n de (uince d*as #uedan )ormular su o#osicin$ %n los mismos
escritos #ueden #edir el reciimiento a #ruea, la celeracin de
vista, (ue se #resenten conclusiones o (ue sea declarado concluso$
,a $esol*c.n corres#onde a las 'alas de lo Contencioso-
administrativo de los &'J o de la A8, a las (ue se remitirn los escritos
de las #artes y los autos de #rimera instancia$ Ante ellas #odrn
#racticarse .nicamente las #rueas (ue hubieran sido deneadas o
no hubieran sido debidamente practicadas en primera instancia por
causas que no les sean imputables a la parte que las solicita$ ,a 'ala
resolver directamente sin celeracin de vista, salvo (ue lo huieren
solicitado las #artes, se #racticaran #rueas o la 'ala lo estimase
o#ortuno$ ,o (ue el &riunal de a#elacin no #uede hacer es devolver
los autos al in)erior cuando :ste declar la inadmisiilidad del recurso
en #rimera instanciaD oli-ando con ello a la 'ala a entrar
directamente en el )ondo del asunto y evitar la reiteracin de la
#rimera instancia$
:. Los !'e$sos $ec*$sos !e casac.n y $e's.n.-
,a casacin naci en la Bevolucin )rancesa como una t:cnica
#ara re#rimir las tentativas de los jueces de invadir las com#etencias
le-islativas$ Con el #aso del tiem#o las )unciones de la casacin se
han modifcado o am#liado, atendi:ndose con ella un tri#le )rente y
#or este orden+ mantener en los l*mites de la com#etencia al jue1
in)erior, vi-ilar la oservancia #or :ste de las )ormas #rocesales y, en
fn, re-ular y uni)ormar la a#licacin del Derecho a trav:s del res#eto
a lo estalecido #or la juris#rudencia de los &riunales su#eriores$
%n #uridad, el jue1 de casacin, jue1 de control ne-ativo, no
deer*a dictar una nueva sentencia en sustitucin de la (ue casa o
anula, sino reenviarla al jue1 autor de la sentencia #ara (ue dicte una
nueva, ajustndose a los t:rminos de la sentencia de casacin, con lo
(ue adems ejerce sore :ste una accin educativa y disci#linar$ 'in
emar-o, esta caracter*stica de la casacin no concurre en nuestro
recurso de casacin, en (ue el r-ano jurisdiccional de casacin dicta
en t:rminos similares a lo (ue hace el jue1 de a#elacin, salvo en los
casos en (ue a#recie )alta de jurisdiccin o vicios de #rocedimiento$
'on tres los recursos de casacin (ue re-ula la ley+ el recurso
ordinario, el recurso de casacin #ara unifcacin de doctrina y el
recurso de casacin en inter:s de la ley$
A( El $ec*$so o$!na$o !e casac.n.
,a casacin ordinaria se admite contra las sentencias dictadas
en .nica instancia, #or la 'ala de lo Contencioso de la A8 y #or las
'alas de lo Contencioso de los &'J, ante la 'ala de lo Contencioso del
&', salvo+ a) las (ue se referan a cuestiones de #ersonal al servicio
de la Admn$, y (ue no a)ecten al nacimiento o e6tincin de la
relacin de servicio de )uncionarios de carreraD ) las reca*das en
asuntos cuya cuant*a no e6ceda de veinticinco millones de #esetas,
e6ce#to cuando se trata del #rocedimiento es#ecial #ara la de)ensa
de los derechos )undamentales, distintos del derecho de reuninD c) y
materias dictadas en materia electoral$
'e admite en todo caso recurso de casacin contra las
sentencias de la A8 y de los &'J (ue declaren nula o con)orme a
Derecho una dis#osicin de carcter -eneral y contra las resoluciones
del &riunal de Cuentas en materia de res#onsailidad contale$
%n cual(uier caso el recurso contra las sentencias de los &'J
dee )undarse .nicamente en in)raccin de normas de Derecho
estatal o comunitario euro#eo (ue hayan sido relevantes y
determinantes en el )allo$ %ste re(uisito dee ser cuidadosamente
invocado y justifcado #ara evitar )recuentes inadmisiones$
&ami:n son susce#tiles de recurso de casacin, #revio recurso
de s.#lica, en los mismos su#uestos de las sentencias, los autos
si-uientes+ a) los (ue declaren la inadmisin del recurso contencioso-
administrativoD ) los (ue #on-an t:rmino a la #ie1a se#arada de
sus#ensin o de otras medidas cautelaresD c) los reca*dos en
ejecucin de sentencia, siem#re (ue resuelvan cuestiones no
decididas, directa o indirectamente, en a(u:lla o (ue contradi-an los
t:rminos del )allo (ue se ejecutaD d) los dictados sore ejecucin
#rovisionalD e) los dictados #ara e6tender los e)ectos de una sentencia
a terceros en situacin anlo-a$
,os &ot'os del recurso de casacin son, en #rimer lu-ar, la
in)raccin de normas (ue a)ectan al )uncionamiento institucional del
&riunal a (uoD y en se-undo lu-ar, la in)raccin de las normas del
ordenamiento jur*dico o de la juris#rudencia (ue )ueran a#licales
#ara resolver las cuestiones ojeto de deate$
%l iter #rocedimental del recurso de casacin comien1a con la
#resentacin del esc$to !e p$epa$ac.n, (ue tiene lu-ar ante la
'ala (ue huiere dictado la resolucin recurrida en el #la1o de die1
d*as$ 'i el escrito cum#le con los re(uisitos, el recurso se tendr #or
#re#arado, em#la1ndose a las #artes dentro del #la1o de treinta d*as
antes la 'ala de lo Contencioso del &' al (ue se remitirn los autos
ori-inales y el e6#ediente$
A se-uidas, y ya ante el &', el recurrente har de #ersonarse y
)ormular en los treinta d*as del em#la1amiento el esc$to !e
nte$posc.n, (ue al tiem#o lo es de ale-aciones, en el (ue se
e6#resar ra1onadamente el motivo o motivos en (ue se am#are,
citando las normas o juris#rudencia (ue considere in)rin-idas$
0asa des#u:s dicho escrito y las actuaciones al ma-istrado
#onente #ara (ue se instruya y someta a la delieracin de la 'ala la
a!&s.n o na!&s.n del recurso$ ,a inadmisin deer )undarse
en al-una de las causas (ue con -ran am#litud )ormula la ley$
'u#erado el trmite de admisin, se entre-ar co#ia del esc$to
!e nte$posc.n a la #arte o #artes recurridas y #ersonadas #ara
(ue )ormalicen escrito de o#osicin en el #la1o com.n de treinta d*as$
,a sentenca de casacin #odr declarar la inadmisiilidad del
recurso de casacin si concurre al-uno de los motivos #revistos #ara
elloD o ien admitirlo y )allar en casacin$
+( El $ec*$so !e casac.n po$ *n-cac.n !e !oct$na.
A #esar de nomre tan solemne, el alcance o fnalidad
#erse-uida #or esta modalidad de la casacin es ms ien modesta$
'e trata de un recurso de consolacin a )avor de (uienes, #or(ue sus
con2ictos son #ores y modestos, no #ueden comatir las sentencias
(ue les son adversas con la casacin ordinaria$
C( Rec*$sos !e casac.n en nte$,s !e la ley.
,a casacin en inter:s de la ley es un instrumento de control a
)avor de las Administraciones #.licas sore las resoluciones de los
r-anos jurisdiccionales e6cluidos de la casacin$ %n esta casacin,
e6cluidos los #articulares recurrentes, solo est le-itimada la Admn$
#.lica (ue ten-a inter:s le-*timo en el asunto$
%l recurso se inter#ondr en el #la1o de tres meses,
directamente ante la 'ala de lo contencioso del &'$ ,a #eculiaridad de
este recurso es (ue la sentencia (ue se dicte res#etar, en todo caso,
la situacin jur*dica #articular derivada de la sentencia recurrida$
D( El $ec*$so e/t$ao$!na$o !e $e's.n.
%s un recurso e6traordinario (ue se inter#one ante las 'alas de
lo Contencioso de los &'J o ante la 'ala de lo contencioso del &',
contra sentencias frmes #or motivos e6ce#cionales$
,os &ot'os (ue dan lu-ar a la revisin son los si-uientes+
a) si des#u:s de #ronunciada la sentencia se recoraren documentos
decisivos, detenidos #or )uer1a mayor o #or ora de la #arte en cuyo
)avor se huiere dictado$
) si huiere reca*do la sentencia en virtud de documentos (ue al
tiem#o de dictarse a(u:lla i-noraa una de las #artes haer sido
reconocidos y declarados )alsos o cuya )alsedad se reconociese o
declarase des#u:s$
c) si, hai:ndose dictado sentencia en virtud de #ruea testifcal,
)uesen los testi-os condenados #or )also testimonio, dado en las
declaraciones (ue sirvieron de )undamento en la sentencia$
d) si la sentencia se huiere -anado injustamente en virtud de
cohecho, violencia u otra ma(uinacin )raudulenta$
,a inter#osicin del recurso deer hacerse en el pla>o de tres
meses$ %n nin-.n caso #odr inter#onerse el recurso de revisin
des#u:s de transcurridos cinco a<os desde la )echa de #ulicacin de
la sentencia$
Con el escrito es indis#ensale acom#a<ar un documento
justifcativo de un de#sito de doce mil #esetas$ Cna ve1 #resentado,
el triunal reclamar los autos y mandar em#la1ar a cuantos en :l
huieran liti-ado #ara (ue com#are1can en t:rmino de cuarenta d*as$
,a sentencia estimatoria (ue se dicte en el recurso de revisin
revocar en todo o en #arte la sentencia revisada, y devolver los
autos a la sala corres#ondiente #ara (ue #ronuncie un nuevo )allo en
los t:rminos (ue se contienen en la sentencia de revisin$
;. E)ec*c.n !e sentencas.-
A( El p$ncpo !e la e)ec*c.n a!&nst$at'a #a)o !$ecc.n y
cont$ol )*!cal.
,a re-la tradicional en la ejecucin de las sentencias
contencioso-administrativas ha sido (ue la materialidad de :sta
corres#ond*a a la Admn$ (ue huiere dictado el acto o la dis#osicin
ojeto del recurso, lo (ue su#on*a (ue de#endiera de ella cum#lir o
no las sentencias$ ,a anterior ,ey de A$F=J estalec*a (ue el &riunal
sentenciador #od*a ado#tar !a instancia de las partes cuantas
medidas fueran adecuadas para promover la ejecucin de la
sentencia%, o -proceder de o"cio a adoptar las medidas que
considere procedentes para el cumplimiento de lo mandado%& ,os
#oderes del &riunal no eran insi-nifcantes, y #od*an lle-ar incluso a
la deduccin de cul#a en los &riunales #enales, #or una
desoediencia #unile en los mismos t:rminos estalecidos #ara las
sentencias de lo civil o de lo criminal$
%ste sistema no in)rin-*a, a juicio del autor, el art$ AA>$H C%,
#ues el #a#el de la Admn$ en la ejecucin de la sentencia no #asa de
ser un sim#le servidor e instrumento de la #ro#ia ejecucin judicial$
Acertada o desacertada :sta cr*tica doctrinal, lo cierto es (ue la ,JC-A
la ha tenido muy en cuenta dejando las cosas ms o menos como
estaan, am:n de #ermitir multas coercitivas contra los )uncionarios y
la Admn$
,a ,JC-A #roclama (ue la #otestad de hacer ejecutar las
sentencias y dems resoluciones judiciales corres#onde
e6clusivamente a los Ju1-ados y &riunales de este orden
jurisdiccional, #recisndose (ue su ejercicio com#ete al (ue haya
conocido el asunto en #rimera o .nica instancia, y (ue tanto las
#artes como todas las #ersonas, #.licas o #rivadas, estn oli-adas
a #restar colaoracin, declarndose nulos de #leno derecho los actos
contrarios a los #ronunciamientos de las sentencias$
0ero como era de es#erar, a la hora de la verdad tami:n la ,JC-
A resuelve el #rolema de la ejecucin de la sentencia de i-ual )orma
(ue su antecesora, encomendndola al r-ano administrativo (ue
huiera reali1ado la actividad ojeto del recurso mediante una orden
del jue1 (art$ AE@$A)$
A$tc*lo 160.
A$ ,ue-o (ue sea frme una sentencia, el 'ecretario judicial lo comunicar en el #la1o de die1
d*as al r-ano (ue huiera reali1ado la actividad ojeto del recurso, a fn de (ue, reciida la
comunicacin, la lleve a #uro y deido e)ecto y #racti(ue lo (ue e6ija el cum#limiento de las
declaraciones contenidas en el )allo, y en el mismo #la1o indi(ue el r-ano res#onsale del
cum#limiento de a(u:l$
+( S*spens.n2 ne)ec*c.n2 e/p$opac.n e &pos#l!a! !e la
e)ec*c.n.
A di)erencia de la ,ey de A$F=J (ue estalec*a una serie de
su#uestos tasados de e6traordinaria y di)*cil ocurrencia, la ,JC-A en
cuanto a la s*spens.n e ne)ec*c.n de las sentencias estalece
en el art$ AE=$A (ue !no podr! suspenderse el cumplimiento ni
declararse la inejecucin total o parcial del fallo"$ 'in emar-o, a
se-uidas de tan en)tica declaracin, el mismo art*culo admite lo
mismo (ue la ,ey de A$F=J, conf-urando una es#ecie de
e6#ro#iacin es#ecial en )uncin !del peliro cierto de alteracin
rave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los
ciudadanos, el temor fundado de uerra o el quebranto de la
interidad del territorio nacional"$ I-ual (ue antes, salvo (ue ya no se
considera como causa de sus#ensin o inejecucin el (ueranto
-rave de la 7acienda #.lica$
'* es diversa la re-ulacin de la &pos#l!a! !e e)ec*c.n$
9ientras (ue la ,ey de A$F=J ne-aa tal realidad+ !no podr!
suspenderse ni declararse inejecutable una sentencia por causas de
imposibilidad material o leal"$ 0ero la im#osiilidad es una realidad
(ue no #uede ne-arse (#$ ej$ la anulacin de la e6#ro#iacin de unos
terrenos sore los (ue ya se ha construido un aero#uerto) y (ue,
cuando se #resenta, )uer1a a la conversin de derechos, es decir, a
un cum#limiento #or e(uivalencia mediante la indemni1acin de
da<os y #erjuicios$ 0rescrie el art$ AE=$; ,JC-A (ue el r-ano (ue
est: oli-ado al cum#limiento de la sentencia lo mani)estar a la
autoridad judicial a trav:s del re#resentante #rocesal de la Admn$ en
el #la1o de dos meses a fn de (ue, con audiencia de las #artes y
(uienes consideren interesados, el jue1 o triunal a#recie o no dichas
causas y ado#te las medidas necesarias (ue ase-uren la mayor
e)ectividad de la ejecutoria, fjando, en su caso la indemni1acin (ue
#roceda$
C( Inc!entes !e e)ec*c.n y po!e$es !el )*e>.
,a instrumentacin de la ejecucin, en ve1 de o#tar #or confar
en el jue1 y otor-arle #lenos #oderes y liertad de )ormas #ara
resolver #or s*, de ofcio o a instancia de #arte, todos los incidentes de
ejecucin, #ermite su p$oce!&ental>ac.n y de #aso, #leito sore
#leito, (ue se eternicen los con2ictos (ue se susciten en este trmite
de ejecucin$
,a ,JC-A (art$ AEF) admite (ue la Admn$, las dems #artes
#rocesales y las #ersonas a)ectadas #or el )allo, mientras no conste
en autos la total ejecucin de la sentencia, #uedan #romover
incidentes #ara decidir, sin contrariar el contenido del )allo, cuantas
cuestiones se #lanteen en la ejecucin y es#ecialmente las re)eridas
al r-ano res#onsale de la misma, #la1o m6imo de cum#limiento,
medios y #rocedimiento a se-uir$ Cn auto adems, #ara (ue no se
acaa nunca, recurrile en a#elacin o en casacin$ 7ar (ue
terminar con todos estos incidentes y es#erar a (ue transcurran los
#la1os, antes de (ue el jue1 #ueda dictar, #revia audiencia de las
#artes, las medidas necesarias #ara lo-rar la e)ectividad de lo
mandado$
D( Mo!al!a!es !e la e)ec*c.n.
,a ,JC-A, adems de la re-ulacin -eneral, des#ie1a los diversos
y ms )recuentes su#uestos de ejecucin de sentencias en atencin a
sus contenidos+
Cuando la Admn$ )uera condenada al pa"o !e *na cant!a!
l1*!a, el r-ano encar-ado de su cum#limiento acordar el #a-o
con car-o a su #resu#uesto (ue tendr siem#re la consideracin de
am#liale (art$ AEJ)$
'i la sentencia es de an*lac.n !el acto &p*"na!o, el jue1 o
triunal dis#ondr, a instancia de #arte, la inscri#cin del )allo en los
re-istros #.licos a (ue huiere tenido acceso dicho acto, as* como su
#ulicacin en los #eridicos ofciales o #rivados, si concurriese causa
astante #ara ello$ 'i la sentencia es de an*lac.n !e *na
!sposc.n o acto "ene$al, el r-ano judicial ordenar su
#ulicacin en diario ofcial en el #la1o de die1 d*as a contar de la
frme1a de la sentencia (art$ AE>)$
'i la sentencia )uera la condena a $eal>a$ *na !ete$&na!a
act'!a! o a !cta$ *n acto, el jue1 o triunal #odr, en caso de
incum#limiento+ a0 ejecutar la sentencia a trav:s de sus #ro#ios
medios o re(uiriendo la colaoracin de las autoridades y a-entes de
la Admn$ condenada o, en su de)ecto, de otras Administraciones
#.licasD b0 ado#tar las medidas necesarias #ara (ue el )allo ad(uiera
la efcacia (ue, en su caso, ser*a inherente al acto omitido, entre las
(ue se incluye la ejecucin susidiaria con car-o a la Admn$
condenada (art$ AEG)$
E( La e/tens.n a te$ce$os !e los e4ectos !e *na sentenca
-$&e.
8ovedad de la ,JC-A es la e6tensin a terceros de los e)ectos de
una sentencia frme si versa sore materia triutaria o de #ersonal al
servicio de la Admn$, y asimismo en los casos de sus#ensin de la
tramitacin de #rocesos anlo-os a otros (ue se tramiten con
#re)erencia, y #recisamente con la fnalidad de e6tender des#u:s los
e)ectos de la sentencia a a(uellos retenidos en su curso #rocesal$
8. P$ocesos especales.-
A( El p$oceso !e p$otecc.n !e !e$ec<os 4*n!a&entales
,a ,JC-A mantiene el #roceso estalecido en la ,ey J;IA$F>G, de
0roteccin Jurisdiccional de Derechos Nundamentales, con el mismo
carcter #re)erente y sumario, #ero introduce im#ortantes
variaciones$ ,a ms relevante novedad es el tratamiento del ojeto
del recurso Py, #or tanto, de la sentencia-, (ue, se-.n la nueva
versin, este recurso tiene #or ojeto hacer valer todas las
#retensiones #ro#ias del #roceso a (ue se referen los arts$ HA y H;
,JC-A siem#re (ue ten-an como fnalidad restalecer o #reservar los
derechos o liertades #or ra1n de los cuales el recurso huiere sido
)ormulado$ A todos los e)ectos la tramitacin de estos recursos tendr
carcter #re)erente$
%l #la1o de inter#osicin es de AE d*as$ %l esc$to !e
nte$posc.n se concie como un antici#o de la demanda #uesto
(ue se e6#resar con #recisin y claridad el derecho o derechos cuya
tutela se #retende y, de manera concisa, los ar-umentos (ue dan
)undamento al recurso$ De lo (ue se trata es de tener una s*ntesis de
las #retensiones y ar-umentaciones del actor #ara #oder decidir
sore la admisin o inadecuacin del #rocedimiento es#ecial$ ,a
remisin del escrito de inter#osicin sirve tami:n #ara #racticar el
em#la1amiento al r-ano administrativo, (ue deer en cinco d*as
remitir el e6#ediente$
Des#u:s viene un t$C&te !e a!&s.n !el p$oce!&ento
especal a cuyo e)ecto el jue1, en el su#uesto de estimar #osiles
motivos de inadmisin o inadecuacin del #rocedimiento, los
comunicar a las #artes y lo resolver, tras o*rlas en una
co&pa$ecenca en la (ue convocar a :stas y la 9inisterio Niscal$
Acordada la #rosecucin del #rocedimiento es#ecial se #ondr de
manifesto al recurrente el e6#ediente y dems actuaciones #or #la1o
de ocho d*as #ara )ormali1ar la demanda y acom#a<ar los
documentos, de los (ue dar traslado al 9inisterio Niscal y las #artes
(arts$ AA> a A;E ,JC-A)$
,a sentencia, y :sta es una novedad destacale, estimar el
recurso !cuando la disposicin, actuacin o el acto incurran en
cualquier infraccin del ordenamiento jur#dico, incluso la desviacin
de poder, y como consecuencia de la misma vulneren un derecho de
los susceptibles de amparo" (art$ A;A)$
&ramitacin es#ecial se da a la p$o<#c.n o p$op*esta !e
&o!-cac.n !e $e*nones, #revista en la ,3 FIA$FGH del Derecho
de Beunin$ %l recurso se inter#ondr dentro de las @G horas
si-uientes a la notifcacin (art$ A;;)$
+( La c*est.n !e le"al!a! !e *na !sposc.n "ene$al.
Cuando un jue1 o triunal huiese dictado sentencia estimatoria
#or considerar ile-al el contenido de la dis#osicin -eneral a#licada, y
no )uere com#etente #ara anularla en un recurso directo, deer
#lantear la cuestin de ile-alidad ante el &riunal com#etente (art$ ;>
,JC-A)$
'e trata )undamentalmente de un control, suscitado de ofcio,
de la le-alidad del re-lamento (ue a#rovecha la circunstancia de una
sentencia estimatoria de un recurso indirecto contra un acto de
a#licacin y al resolver #or el jue1 com#etente #ara el recurso directo$
,a sentencia estimar o desestimar #arcial o totalmente la
cuestin, salvo (ue )altare al-.n re(uisito #rocesal insusanale, caso
en (ue se declarar inadmisile$ ,a eventual y #osterior sentencia
(ue, en contra de la #rimera, confrmar la valide1 del re-lamento, no
a)ecta #ara nada a la #rimera, #ues no se modifca la situacin
jur*dica creada #or ella (art$ A;J)$
C( P$oce!&ento en los casos !e s*spens.n a!&nst$at'a
p$e'a !e ac*e$!os !e las Co$po$acones o Ent!a!es pF#lcas.
'u#rimidos los controles administrativos directos de las
Administraciones su#eriores sore las in)eriores, solo (uedan las
t:cnicas im#u-nativas #or ra1ones de le-alidad ante el sistema
judicial$ Cuando estas im#u-naciones van #recedidas del
reconocimiento le-al de un e)ecto sus#ensivo sore la actividad
cuestionada, dicha sus#ensin administrativa dee ir se-uida de la
im#u-nacin o traslado de a(u:llos ante la Jurisdiccin Contencioso-
administrativa, con)orme a lo re-lado en el art$ A;> ,JC-A$

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