TRATADOS

INTERNACIONALES
RECIENTES EN
MATERIA DE
INMIGRACIN
CONCLUIDOS
CON PASES DE
FRICA
OCCIDENTAL
1. Introduccin.
2. La cooperacin internacional como mecanismo de ordenacin
de los ujos migratorios.
3. Los Acuerdos marco de cooperacin en materia de inmigracin
concluidos por Espaa con pases de frica Occidental.
Admisin de trabajadores.
Retorno voluntario de personas.
Integracin de los residentes.
Migracin y desarrollo.
Cooperacin en la lucha contra la inmigracin irregular y el
trco de seres humanos.
Readmisin de personas.
4. Observaciones nales.
M Asuncin Asn Cabrera
Profesora titular de Derecho Internacional Privado de la Universidad
de La Laguna
83
1. INTRODUCCIN
Espaa por su posicin de frontera sur de la Unin Europea se ha convertido no slo en un pas de destino de ujos migrato-
rios extracomunitarios, sino tambin en un pas de trnsito
de emigrantes a otros estados europeos comunitarios.
Actualmente, uno de los ujos de inmigrantes de mayor
impacto social y meditico por su dimensin ms trgica
de prdidas de vidas humanas es el procedente del conti-
nente africano, y en particular de los estados subsaharia-
nos, que arriba a las costas espaolas y a las de otros
pases europeos, como Italia (Lampedusa), Grecia (islas
orientales), Malta o Chipre, a travs de frgiles embarca-
ciones martimas. Estos ujos alcanzaron su punto ms
lgido en el ao 2006 con la denominada crisis de los
cayucos (Kohnert, 2007; Lpez Sala, 2007).
A pesar de que la auencia de inmigrantes de origen
subsahariano representa una parte minoritaria de la pobla-
cin extranjera que se encuentra en situacin irregular en
nuestro pas, la intensicacin de estos ujos ha reorien-
tado la poltica migratoria espaola actual, desplazndose
por primera vez en su historia reciente las prioridades de
la poltica exterior hacia los pases de frica Occidental.
Especialmente razones de ndole econmico, poltico, de
84 TRATADOS INTERNACIONALES RECIENTES EN MATERIA DE INMIGRACIN CONCLUIDOS CON PASES DE FRICA OCCIDENTAL
LA INMIGRACIN EN LA ENCRUCIJADA ESTUDIOS MONOGRFICOS
cooperacin al desarrollo y migratorias avalan esta nueva
mirada que Espaa tiende hacia un continente que consti-
tuye la frontera sur de nuestro pas y, por consiguiente,
tambin de Europa (Moratinos, 2006).
Este giro de la accin exterior espaola hacia los pases de
frica Occidental se contempla expresamente en el Plan
de Accin para frica Subsahariana, aprobado por el Go-
bierno espaol en el ao 2006 y ms comnmente deno-
minado Plan frica.
1
El Plan frica marca un antes y un despus en la re-
orientacin de la poltica migratoria espaola con los
pases de frica Subsahariana. Con el objetivo de dar
una respuesta adecuada a la gestin de los flujos migra-
torios provenientes de frica, el Estado espaol parte
de la necesidad de adoptar un enfoque global e integral
del fenmeno migratorio, segn el cual la lucha contra
la inmigracin ilegal debe ir acompaada de un impulso
de la contratacin legal de trabajadores a travs de la
facilitacin de los mecanismos de contratacin en ori-
gen, de la aplicacin de polticas activas de integracin y
del fomento de acciones de cooperacin al desarrollo.
Este tratamiento del fenmeno migratorio se manifiesta
fundamentalmente en las lneas de actuacin desarro-
lladas en el plano bilateral internacional y se concretan
en el contenido de los Acuerdos marco de cooperacin
inmigratoria o de nueva generacin concluidos con
Gambia (BOE nm, 310, de 28 de diciembre de 2006)
y Guinea el 9 de octubre de 2006 (BOE nm. 26, de 30
de enero de 2007 y correccin de erratas, BOE nm. 80, de
3 de abril de 2007), con Cabo Verde el 20 de marzo de 2007
(BOE nm. 39, de 14 de febrero de 2008), con Mal el
23 de enero de 2007 (BOE nm. 35, de 4 de junio de
2008) y con Nger el 10 de mayo de 2008 (BOE nm.
160, de 3 de julio de 2008), objetos de anlisis del pre-
sente estudio.
2. LA COOPERACIN INTERNACIONAL COMO MECANIS-
MO DE ORDENACIN DE LOS FLUJOS MIGRATORIOS
El establecimiento de mecanismos de cooperacin inter-
nacional para la ordenacin de ujos migratorios no es una
cuestin novedosa, pero, desde un primer momento, ha
sido un factor clave para su gestin por las connotaciones
internacionales que las migraciones conllevan.
En la actualidad, la percepcin cada vez ms generalizada
por parte de los estados y de las organizaciones interna-
cionales del fenmeno de la emigracin como una opor-
tunidad de desarrollo, tanto para los pases receptores
como para los emisores de ujos migratorios, ha impul-
sado el establecimiento de nuevas lneas de accin desti-
nadas a mejorar los efectos positivos de la migracin
sobre el desarrollo.
La consideracin de que la migracin es una responsa-
bilidad compartida entre los pases de origen, trnsito y
destino precisa de nuevos instrumentos y de un mayor
grado de cooperacin interno-estatal, bilateral, regional
y multilateral.
2
Con la finalidad de tener en cuenta los
intereses y las inquietudes de todos los Estados involu-
crados, la conclusin de acuerdos bilaterales y multila-
terales contina siendo un marco jurdico apropiado para
la adopcin de reglas y principios de solucin en una
amplia variedad de materias, como la lucha contra la in-
migracin irregular y el trfico de seres humanos, los
vnculos entre migracin y desarrollo, la integracin y el
retorno voluntario de inmigrantes o la ordenacin de
migraciones laborales.
EL PLAN FRICA MARCA UN ANTES Y UN
DESPUS EN LA REORIENTACIN DE LA PO-
LTICA MIGRATORIA ESPAOLA CON LOS
PASES DE FRICA SUBSAHARIANA
1 Plan frica 2006-2008, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin,
Direccin General de Comunicacin Exterior, junio de 2006.
2 Vase World Economic and Social Survey 2004. Department of Economic
and Social Affairs. E/2004/75/Rev. 1/Add.1 ST/ESA/291/Add.1 United
Nations, Nueva York, 2004, especialmente las pginas 189-208.
85 M ASUNCIN ASN CABRERA
En el plano multilateral, adems de los convenios internacio-
nales celebrados bajo los auspicios de la Organizacin Inter-
nacional del Trabajo (OIT) o de las Naciones Unidas entre
los cuales cabe mencionar los Convenios sobre trabajadores
migrantes de 1949 y de 1975 (nm. 97 y 143) y, muy espe-
cialmente, la Convencin internacional de 18 de diciembre
de 1990 sobre la proteccin de todos los trabajadores migra-
torios y de sus familiares, en la actualidad nos encontramos
con sugerentes propuestas de negociacin de futuros con-
venios multilaterales en materia migratoria. En particular,
nos referimos a la posibilidad y a la utilidad de aplicar ciertas
tcnicas de cooperacin internacional desarrolladas por la
Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado a
ciertos aspectos de las migraciones internacionales.
Aunque los trabajos de la Conferencia de La Haya no tienen
un papel esencial en las polticas sobre migraciones inter-
nacionales, existen ciertas tcnicas de derecho internacio-
nal privado, desarrolladas en el mbito de la cooperacin
transfronteriza de autoridades administrativas y judiciales,
especialmente en materia de proteccin de menores y
adultos, que podran aplicarse de forma gradual y progre-
siva a un nmero limitado de cuestiones migratorias pre-
cisas. Algunos ejemplos de cooperacin internacional que
podran beneciarse de la experiencia de la Conferencia de
La Haya son: a) la cooperacin interestatal en la puesta en
marcha de programas de migracin temporal ; b) la coope-
racin con vistas a garantizar la buena organizacin del re-
torno y la reintegracin de migrantes, especialmente
cuando el retorno resulta de un acuerdo entre los pases de
origen y los pases de destino de los migrantes; c) la co-
operacin en la puesta en marcha y seguimiento de un
sistema de acreditacin y de regulacin de los agentes o
entidades intermediarias (agencias de empleo); y d) la co-
operacin con el objetivo de facilitar la transferencia de re-
mesas enviadas por los migrantes a sus pases de origen.
3
En el plano bilateral, concretamente Espaa inici hace ms
de un dcada la rma de acuerdos bilaterales migratorios con
diversos estados comunitarios y extracomunitarios. Marrue-
cos fue el primer pas africano con el que el Gobierno espaol
suscribi, el 13 de febrero de 1992, un acuerdo relativo a la
libre circulacin de personas, trnsito y readmisin de extran-
jeros entrados ilegalmente (BOE nm. 100 de 25 de abril de
1992 y correccin de erratas BOE nm. 130, de 30 de mayo
de 1992). En la actualidad, la cooperacin internacional a tra-
vs de la celebracin de acuerdos bilaterales de cooperacin
migratoria y de readmisin con pases de frica Occidental
ocupa un lugar central en la poltica espaola de inmigracin
y, a su vez, se inscriben en el marco de la poltica desarrollada
actualmente por la Unin Europea con terceros pases. Como
ha destacado G. Pinyol Jimnez la inquietud de la Unin
Europea por sus fronteras externas se ha centrado, en un
primer momento, en garantizar la seguridad de sus lmites
martimos y luchar contra los ujos de inmigracin irregular
procedentes de los territorios al este y al sur de sus fronteras,
e inmediatamente despus en intentar afrontar las causas
ltimas que generan los ujos migratorios, especialmente los
de carcter irregular. En las Conclusiones de la Presidencia
del Consejo Europeo de Bruselas (15 y 16 de diciembre de
2005), el Consejo estableci su Enfoque global de las migra-
ciones, y present, anexado a las mismas su Visin global de
la emigracin: actuaciones prioritarias centradas en frica y
en el Mediterrneo. Ambos documentos conrman que la
Unin Europea reconoce la necesidad de dotar a las polticas
de inmigracin de una dimensin exterior coherente, a la vez
que establece que tanto el Mediterrneo como frica se han
convertido en regiones prioritarias en este contexto (Pinyol
Jimnez, 2007: 88).
Paralelamente a la accin del derecho convencional interna-
cional, y no menos importantes, son las acciones multilate-
rales de carcter internacional y no vinculantes propiciadas
por los gobiernos, organismos internacionales y regionales
y otras instancias internacionales para proceder a una ges-
tin ecaz de las migraciones. As entre otras iniciativas
cabe citar el Marco multilateral de la OIT para las migra-
cio nes laborales: Principios y directrices no vinculantes para un
enfoque de las migraciones laborales basado en los derechos,
3 Vase la Note tablie par le Bureau Permanent de la Confrence de La
Haye de Droit International Priv, Quelques rexions sur lutilit dappliquer
certaines tenchiques de coopration internationale dveloppes par la
Confrence de La Haye de Droit International Priv des questions de
migration internationale, Doc. prl. n 8, Mars/March 2006; Doc. prl. n 23,
Mars/March 2007; Doc. prl. n 6, Mars/March 2008, Affaires Gnrales et
Politique, Confrence de La Haye de Droit International Priv.
86 TRATADOS INTERNACIONALES RECIENTES EN MATERIA DE INMIGRACIN CONCLUIDOS CON PASES DE FRICA OCCIDENTAL
LA INMIGRACIN EN LA ENCRUCIJADA ESTUDIOS MONOGRFICOS
adoptado en una reunin tripartita de expertos, que se re-
uni en Ginebra del 31 de octubre al 2 de octubre de 2005,
4

el Dilogo de Alto Nivel sobre la Migracin internacional y el
Desarrollo impulsado por la Asamblea General de Naciones
Unidas en septiembre de 2006, el Foro Global sobre Migra-
cin y Desarrollo (GFMD) cuya primera reunin tuvo lugar
en Bruselas en julio de 2007
5
o la creacin de un partenaria-
do entre Europa y frica como modelo de dilogo y coope-
racin en materia migratoria y desarrollo sostenible entre
pases de origen, trnsito y destino.
La iniciativa de la creacin de este partenariado surgi en
la Conferencia Ministerial Euro-Africana sobre Migracin y
Desarrollo celebrada en Rabat durante los das 10 y 11 de
julio de 2006 bajo el impulso de los gobiernos de Espaa y
Marruecos con el apoyo activo de Francia y la Comisin
Europea. Esta conferencia vino a incorporar un plantea-
miento novedoso de la cooperacin en materia de gestin
de ujos, ya que por primera vez en los pases de origen,
de trnsito y destino de la inmigracin procedente de
frica Occidental y Central se reunan para constituir un
partenariado que abordara todos los aspectos de la emi-
gracin sobre la base de la responsabilidad compartida y
de ntima relacin entre migracin y desarrollo.
6
3. LOS ACUERDOS MARCO DE COOPERACIN EN
MATERIA DE INMIGRACIN CONCLUIDOS POR ES-
PAA CON PASES DE FRICA OCCIDENTAL
Desde un enfoque integral, global y equilibrado y desde la
consideracin del fenmeno inmigratorio como una oportu-
nidad de desarrollo tanto para los pases receptores como
para los emisores de ujos migratorios, el Estado espaol ha
concluido formalmente acuerdos bilaterales marcos de co-
operacin en materia inmigratoria con cinco pases africanos:
la Repblica de Gambia, la Repblica de Guinea-Conakry, la
Repblica de Cabo Verde, la Repblica de Mal y la Repblica
de Nger. Para ello, ha sido necesario el despliegue de una
intensa actividad diplomtica en frica Occidental que ha
conducido al refuerzo de la presencia poltica e institucional
de Espaa en el continente africano, tanto mediante la
apertura de nuevas embajadas y consulados como por la
creacin de ocinas tcnicas de cooperacin, econmicas o
comerciales y agregaduras de Defensa y de Interior.
7
Los cinco estados referidos, de conformidad con el Plan
frica, son pases de inters prioritario y especcos para el
Gobierno espaol y de estados Parte del Acuerdo por el
que se modica el Acuerdo de Asociacin entre los estados
de frica, del Caribe y del Pacco, por una parte, y de la
Comunidad Europea y sus Estados Miembros, por otra, r-
mado en Coton el 23 de junio de 2000 y que entr en vigor
para Espaa el 1 de abril de 2003.
8
Este Acuerdo de Asocia-
cin, que representa una nueva fase en la cooperacin entre
los pases ACP y la Unin Europea y cuyos objetivos princi-
pales son la reduccin y, a largo plazo, la erradicacin de la
pobreza, as como la integracin progresiva de los estados
de frica, del Caribe y del Pacco en la economa mundial,
de forma coherente con los objetivos del desarrollo sosteni-
ble (art. 1), abarca un amplio abanico de temas, incluida
una disposicin dedicada a la cuestin de la emigracin.

El artculo 13 del Acuerdo de Coton contiene una serie de
pautas encaminadas a reforzar el dilogo y la cooperacin
en materia de emigracin en el marco de la Asociacin
ACP-UE, incluidas las relativas a la prevencin y el control
4 Vase Marco multilateral de la OIT para las migraciones laborales, Ginebra:
Organizacin Internacional del Trabajo, 2007.
5 Vase Foro Global sobre Migracin y Desarrollo, Informe de la primera
reunin del Foro Global sobre Migracin y Desarrollo, Blgica, 9-11 de julio,
2007, Bruselas: Bruylant, 2008.
6 Plan frica, P. 74-76.
7 Vanse entre otros el Real Decreto 1590/2006, de 22 de diciembre, por el
que se crea la Misin Diplomtica Permanente en Cabo Verde (BOE nm. 9,
de 10 de enero de 2007); la Orden AEC/170/2006, de 12 de enero, por la que
se crea la Ocina Tcnica de Cooperacin de la Agencia Espaola de
Cooperacin Internacional en la Misin Diplomtica Permanente de Espaa
de Cabo Verde (BOE nm. 29, de 3 de febrero de 2006); el Real Decreto
611/2006, de 19 de mayo, por el que se crea la Misin Diplomtica
Permanente de Espaa en Mal (BOE nm. 129, de 31 de mayo de 2006); la
Orden AEC/1563/2007, de 24 de mayo, por la que se crea una Ocina
Consular, con categora de Consulado General, en Dakar (BOE nm. 133, de 4
de junio de 2007); la Orden AEC/2333/2007, de 27 de julio, por la que se
establece un rgimen transitorio de competencia territorial de las Ocinas
Tcnicas de Cooperacin de la Agencia Espaola de Cooperacin
Internacional de las Misiones Diplomticas Permanentes de Espaa en la
Repblica de Senegal, en la Repblica Islmica de Mauritania, en la
Repblica de Filipinas y en la Repblica rabe de Egipto (BOE nm. 183, de 1
de agosto de 2007); y el Real Decreto 1202/2007, de 14 de septiembre, por el
87 M ASUNCIN ASN CABRERA
de la inmigracin ilegal. Especcamente, las letras b) y c)
del apartado quinto de este precepto prev la negociacin
de clusulas de readmisin.
Centrndonos en el contenido de los Acuerdos marco de
cooperacin inmigratoria, la celebracin de esta nueva ca-
tegora de instrumentos internacionales bilaterales supone
un giro copernicano respecto al modelo de los primeros
acuerdos suscritos por Espaa con pases del continente
africano, como son los relativos a la regulacin y ordena-
cin de ujos laborales
9
y, muy en particular, los celebrados
monogrcamente sobre la readmisin de personas en
situacin irregular.
10
A diferencia de estos ltimos, los
nuevos Acuerdos parten de la consideracin de la gestin
de la inmigracin como una responsabilidad que debe ser
compartida entre los pases de origen, trnsito y destino
de emigrantes y no pierden de vista los vnculos positivos
y las sinergias que existen entre las polticas de emigracin
y desarrollo. Por consiguiente, la readmisin deja de ser
una herramienta aislada de la gestin de los ujos migra-
torios (Fajardo del Castillo, 2006: 93).
Con una estructura y redaccin cuasiidntica, los Acuerdos
marco de cooperacin, con excepcin del suscrito con la
Repblica de Mal, contienen dieciocho artculos compren-
didos en ocho captulos, precedidos de un prembulo y -
nalizados con un anexo relativo al procedimiento y
garantas para la readmisin de personas.
En el prembulo de los mismos, entre otras consideracio-
nes, se rearma expresamente el compromiso con los
principios e ideales de la Declaracin de Universal de los
Derechos Humanos de las Naciones Unidas en lo que se
reere a los derechos de los emigrantes, se reconoce que
las migraciones irregulares generan un vnculo vicioso de
trco de personas, de explotacin de trabajadores y de
alarma social que debe ser combatido de manera ecaz y
con pleno respeto de los derechos humanos y de la digni-
dad de las personal de los emigrantes y se resuelve abor-
dar de manera integral, pragmtica y cooperativa el
fenmeno de las migraciones entre Espaa y los Estados
en cuestin, situando a los propios emigrantes en el eje
de la accin bilateral en este campo.
Desde el punto de vista de su aplicacin y de conformidad
con lo dispuesto en el artculo 17 de los instrumentos bila-
terales mencionados, las disposiciones de estos Acuerdos,
con excepcin del celebrado con la Repblica de Cabo
Verde en el ao 2007, se aplican provisionalmente. As a
ttulo de ejemplo, el Acuerdo Marco de Cooperacin en
materia de inmigracin entre el Reino de Espaa y la Re-
pblica de Nger, hecho en Niamey el 10 de mayo de 2008,
LA MIGRACIN ES UNA RESPONSABILIDAD
COMPARTIDA ENTRE LOS PASES DE ORI-
GEN, TRNSITO Y DESTINO QUE PRECISA DE
NUEVOS INSTRUMENTOS Y COOPERACIN
INTERNO-ESTATAL, BILATERAL, REGIONAL Y
MULTILATERAL
que se crea la Agregadura de Defensa de la Misin Diplomtica Permanente
de Espaa en la Repblica Islmica de Mauritania (BOE nm. 233, de 28 de
septiembre de 2007).
8 Diario Ocial L 209 de 11 de agosto de 2005 y BOE nm. 82, de 6 abril de
2006. Vase tambin el Acuerdo interno entre los representantes de los
gobiernos de los Estados Miembros, reunidos en el seno del Consejo, por el
que se modica el Acuerdo interno de 18 de septiembre de 2000 relativo a las
medidas y los procedimientos que deben adoptarse para la aplicacin del
Acuerdo de Asociacin ACP-UE, hecho en Luxemburgo el 10 de abril de 2006
(BOE nm. 160, de 3 de julio de 2008).
9 Vanse la Aplicacin provisional del Acuerdo sobre mano de obra entre el
Reino de Espaa y el Reino de Marruecos, hecho en Madrid el 25 de julio de
2001 (BOE nm. 226, de 20 de septiembre de 2001), entrada en vigor del
Acuerdo, el 1 de septiembre de 2005 (BOE nm. 114, de 13 de mayo de 2005);
y la Aplicacin provisional del Acuerdo entre el Reino de Espaa y la
Repblica Islmica de Mauritania relativo a la regulacin y ordenacin de los
ujos migratorios laborales entre ambos Estados, hecho en Nouakchott el 25
de julio de 2007 (BOE nm. 260 de 30 de octubre de 2007).
10 Vanse el Acuerdo de 13 de febrero de 1992 entre el Reino de Espaa y el
Reino de Marruecos relativo a la circulacin de personas, el trnsito y la
readmisin de extranjeros entrados ilegalmente (BOE nm. 100, de 25 de abril
de 1992 y Correccin de erratas, BOE nm. 130, de 30 de mayo de 1992); el
Protocolo entre el Gobierno de Espaa y el Gobierno de la Repblica Argelina
Democrtica y Popular sobre libre circulacin de personas, hecho en Argel el
31 de julio de 2002 (BOE nm. 37, de 12 de febrero de 2004); el Acuerdo entre
el Reino de Espaa y la Repblica de Guinea-Bissau en materia de
inmigracin, hecho en Madrid el 7 de febrero de 2003 (BOE nm. 74, de 27 de
marzo de 2003) ; y el Acuerdo entre el Reino de Espaa y la Repblica
Islmica de Mauritania en materia de inmigracin, hecho en Madrid el 1 de
julio de 2003 (BOE nm. 185, de 4 de agosto de 2003).
88 TRATADOS INTERNACIONALES RECIENTES EN MATERIA DE INMIGRACIN CONCLUIDOS CON PASES DE FRICA OCCIDENTAL
LA INMIGRACIN EN LA ENCRUCIJADA ESTUDIOS MONOGRFICOS
se aplica con carcter provisional a partir del 9 de junio de
2008. Es decir, treinta das despus de la fecha de su r-
ma, segn se establece en su artculo 17.2. Algo similar
ocurre respecto a la aplicacin de los otros acuerdos.
Con el objetivo de abordar de manera integral y equilibrada
el fenmeno de la inmigracin, los instrumentos bilaterales
comprenden un conjunto global de medidas de desarrollo
que se dividen en seis grandes lneas de actuacin: 1) ad-
misin de trabajadores; 2) retorno voluntario de personas;
3) integracin de los residentes; 4) migracin y desarrollo;
5) cooperacin en la lucha contra la inmigracin irregular y
el trco de seres humanos; y 6) readmisin de personas.
Admisin de trabajadores

Esta primera lnea de actuacin incluida en el Captulo II de
los Acuerdos, hace referencia al impulso de la contrata-
cin legal de nacionales de la otra Parte contratante en su
territorio, previo anlisis de sus mercados de trabajo.
Sin lugar a dudas, una de las formas ms ecaces de lucha
contra la inmigracin ilegal y de abordar el principal factor de
empuje de la emigracin internacional (el desempleo y la
falta de perspectivas econmicas) es la proporcin de un
empleo. A estos efectos, la promocin de sistemas de mi-
gracin temporal mediante la admisin de trabajadores esta-
cionales o temporeros y de sistemas de cuotas son
mecanismos que merecen una valoracin positiva en cuanto
permiten reforzar la cooperacin internacional y la lucha
contra el empleo de inmigrantes irregulares. A este particular,
hemos de sealar que expresamente, los Acuerdos prevn
la contratacin en origen de nacionales de los pases africa-
nos en cuestin que no se hallen o residan en Espaa en el
marco del contingente anual de trabajadores extranjeros que
en su caso apruebe el Gobierno espaol siempre que renan
los requisitos establecidos para ello. A tales efectos, con el
deseo de impulsar el desarrollo de las relaciones bilaterales
en el mbito laboral y social, con el objetivo especial de esta-
blecer ujos migratorios y hacer posible la contratacin en
origen de trabajadores provenientes de la Repblica de Se-
negal, el Estado espaol ha procedido a la creacin de la
Consejera de Trabajo y Asuntos Sociales en la Misin Diplo-
mtica Permanente de Espaa en la Repblica de Senegal
mediante el Real Decreto 1542/2006, de 15 de diciembre
(BOE nm. 310, de 28 de diciembre de 2006) y es previsible
que de conformidad con los actuales Acuerdos suscritos con
los pases africanos, se creen nuevas consejeras de Trabajo.
Con relacin a Senegal hemos de precisar que Espaa no ha
concluido un Acuerdo formal de cooperacin en materia de
inmigracin, pero si un Memorando de entendimiento con
fecha de 24 de agosto de 2006 con importantes proyeccio-
nes en la prctica (Jimnez Garca, 2007: 411-412).
Ahora bien, para que los sistemas anteriormente referidos
sean viables, es necesario que las legislaciones comunita-
ria y espaola arbitren procedimientos exibles para la ad-
misin tanto de trabajadores cualicados como de menor
cualicacin. Es decir, que las legislaciones ofrezcan per-
misos de corta duracin exibles, combinados con proce-
sos de retorno y garantas para nuevas contrataciones en
aos sucesivos y muy en particular, que se facilite la expe-
dicin de visados de estancias de corta duracin o de visa-
dos de estancia mltiple para los nacionales que necesiten
viajar frecuentemente o para determinadas categoras de
personas. Para ello, es preciso mejorar la organizacin de
los servicios consulares de los estados en los pases de
origen y que se lleve a cabo un refuerzo de las instruccio-
nes consulares para la expedicin de este tipo de visados
Los Acuerdos marco de cooperacin, conscientes de la
importancia de la expedicin de estos visados, establecen
textualmente que Cada Parte contratante proseguir sus
esfuerzos tendentes a facilitar, en el marco de la legislacin
LA CELEBRACIN DE ESTA NUEVA CATE-
GORA DE INSTRUMENTOS
INTERNACIONALES BILATERALES SUPONE
UN GIRO COPERNICANO RESPECTO AL
MODELO DE LOS PRIMEROS ACUERDOS
SUSCRITOS POR ESPAA
89 M ASUNCIN ASN CABRERA
vigente, la expedicin de visados de estancia mltiple a
nacionales de la otra Parte contratante en los casos en que
el solicitante del visado sea personal directivo u hombres
de negocios, investigadores o cientcos, profesores uni-
versitarios, artistas o intelectuales de reconocido prestigio,
deportistas profesionales de alto nivel, que participen acti-
vamente en las relaciones econmicas, sociales, cient-
cas, universitarias, culturales y deportivas, entre otras;
entre ambos pases.
Retorno voluntario de personas
La segunda de las lneas de actuacin contemplada en el
Captulo III de los Acuerdos marcos de cooperacin incluye
una serie de medidas encaminadas a la puesta en prctica
de programas de retorno voluntario y asistido de inmigran-
tes nacionales de una Parte contratante que decidan re-
gresar a su pas de origen.
La expresin retorno voluntario de personas en modo al-
guno debe confundirse con el retorno de personas que
residen de forma ilegal en un Estado Miembro de la Unin
Europea. La primera de las categoras a la cual se le aplica
las disposiciones incluidas en el Captulo III de los Acuerdos
hace referencia, como se indica en el Libro Verde relativo a
una poltica en materia de retorno de los residentes ilegales
(COM/2002/0175 nal), a la situacin de las personas que
residen legalmente en un pas y que, tras un determinado
tiempo, expresan su deseo de regresar a su pas de origen.
A menudo, este retorno conlleva dicultades, ya que estas
personas carecen de medios nancieros o lo han perdido
todo en su pas de origen o su retorno afectara a sus posi-
bilidades de regresar posteriormente al Estado Miembro de
que se trata con el n de residir de nuevo en l o para
efectuar estancias ms cortas con el n de visitar a miem-
bros de sus familias o amigos.
Con la nalidad de facilitar e incentivar el retorno de los inmi-
grantes a sus pases de origen y paliar las dicultades que
ste conlleva, las Partes contratantes se comprometen en
particular a: a) realizar planes de formacin especcos; b)
nanciar los gastos de regreso de la persona acogida a pro-
gramas de retorno voluntario y asistido en lo relacionado con
su transporte al pas de origen; c) proveer de recursos para
la atencin y cuidado inmediato de los nacionales voluntaria-
mente retornados en su llegada al pas de origen; d) analizar
la viabilidad de la implementacin de lneas de microcrdito
para la realizacin de actividades beneciosas para proyectos
de desarrollo econmico y social; e) gestionar campaas de
difusin de los programas de retorno voluntario y asistido, y
f) cooperacin para el desarrollo de capacidades para facilitar
la reinsercin de las personas retornadas.
Paralelamente a los compromisos bilaterales adquiridos
por Espaa en esta materia en virtud de los Acuerdos de
cooperacin suscritos con determinados pases de frica
occidental, un hecho que sin duda puede contribuir favora-
blemente a la puesta en prctica de los programas de re-
torno voluntario con estos pases es la anunciada
implantacin por el Gobierno espaol de un Plan de Retor-
no voluntario mediante un futuro Decreto Ley cuya apro-
bacin est en principio prevista para septiembre de 2008.
Como ha puesto de maniesto, el ministro de Trabajo e
Inmigracin, el desarrollo de este Plan incluye ayudas al
traslado, acumulacin del seguro de desempleo, apoyo
mediante microcrditos, asesoramiento tanto en Espaa
como en el pas de destino, as como orientacin y apoyo
en la integracin en el pas de destino.
11
Integracin de los residentes

Esta lnea de actuacin la encontramos incluida en el Cap-
tulo IV de los Acuerdos. La integracin de nacionales de
terceros pases residentes en Espaa es un proceso de
adaptacin mutua entre las sociedades de acogida y los
inmigrantes y un factor esencial para obtener plenos bene-
cios de la inmigracin.
En la actualidad, la integracin de los nacionales de terce-
ros pases que residen en los Estados Miembros de la
11 Vanse las declaraciones del Sr. Celestino Corbacho, ministro de Trabajo e
Inmigracin acerca del Programa espaol de retorno voluntario. http://www.
tt.mtas.es/periodico/ministro/200805/MIN20080527.htm
90 TRATADOS INTERNACIONALES RECIENTES EN MATERIA DE INMIGRACIN CONCLUIDOS CON PASES DE FRICA OCCIDENTAL
LA INMIGRACIN EN LA ENCRUCIJADA ESTUDIOS MONOGRFICOS
Unin Europea forma parte de un intenso debate y ha ido
cobrando cada vez ms importancia en los programas eu-
ropeos durante estos ltimos aos.
En el mbito comunitario, un referente esencial son los
once Principios Bsicos Comunes (PBC) para las polticas
de integracin de los inmigrantes en la Unin Europea,
aprobados por el Consejo de Ministros de Asuntos de
Justicia e Interior (JAI) el 19 de noviembre de 2004 y en-
tre los cuales se incluyen como elementos clave del pro-
ceso de integracin el respeto de los valores bsicos de
la Unin Europea, el empleo, el conocimiento de un idio-
ma bsico, la historia e instituciones de la sociedad de
acogida o el acceso de los inmigrantes a las instituciones
y a los bienes y servicios, tanto pblicos como privados,
en las mismas condiciones que los ciudadanos nacionales
y sin discriminaciones. Adems de estos Principios, otros
referentes no menos importantes son el Programa Co-
mn para la Integracin presentada por la Comisin en
septiembre de 2005 que establece un marco para la inte-
gracin de nacionales de terceros pases en la Unin Eu-
ropea
12
y los Informes anuales sobre inmigracin e
integracin elaborados por la Comisin en los cuales se
analizan las medidas adoptadas en los Estados Miembros
y se describen los avances que ayudan a evaluar y conso-
lidar las medidas de integracin.
13
Uno de los aspectos
ms relevantes del Programa Comn son las propuestas
de medidas concretas para poner en prctica los PBC,
tanto en la Unin Europea como en los Estados Miem-
bros. As por citar un ejemplo, con relacin al primero de
los Principios Bsicos Comunes segn el cual la integra-
cin es un proceso bidireccional y dinmico de ajuste
mutuo por parte de todos los inmigrantes y residentes de
los Estados Miembros, el Programa presentado por la
Comisin propone a los Estados Miembros reforzar la
capacidad de la sociedad de acogida para adaptarse a la
diversidad a travs de medidas de fomento de la integra-
cin dirigidas a la poblacin de acogida. Elaborar progra-
mas nacionales para la aplicacin de un enfoque
bidireccional. Mejorar la comprensin y aceptacin de la
inmigracin mediante campaas de sensibilizacin, expo-
siciones, manifestaciones interculturales, etc. Promover
en la sociedad de acogida el conocimiento de las conse-
cuencias de los programas de acogida y de admisin.
Reforzar el papel del sector privado en la gestin de la
diversidad. Promover la conanza y las buenas relaciones
en los barrios, por ejemplo mediante iniciativas de bien-
venida, acciones de padrinazgo, etc. Cooperar con los
medios de comunicacin, por ejemplo mediante el esta-
blecimiento de cdigos de conducta facultativos para los
periodistas. Financiar acciones transnacionales, como
campaas o manifestaciones interculturales destinadas a
difundir informacin precisa y exacta sobre las culturas,
las religiones y las contribuciones econmicas y sociales
de los inmigrantes. Financiar proyectos pilotos y estudios
destinados a explorar nuevas formas de cooperacin co-
munitaria en el mbito de la admisin y la integracin.

Las disposiciones insertas en los Acuerdos marco de co-
operacin relativas a la puesta en prctica de medidas
tendentes a la facilitacin de la integracin de los naciona-
les de una Parte contratante residentes en la otra, en la
sociedad de acogida, son una expresin de los Principios
Bsicos Comunes sobre integracin de la Unin Europea,
y el objetivo de las mismas no es otro que la promocin de
los derechos fundamentales de los inmigrantes, la ausen-
cia de discriminacin y la igualdad de oportunidades. Para
ello se prev, en particular, el desarrollo de programas de
informacin y orientacin en el territorio del pas emisor
para preparar la emigracin, de programas de formacin
en materia de lengua y cultura del pas de acogida, de
programas de acogida en el territorio del pas receptor que
faciliten una rpida insercin sociolaboral de los nacionales
del pas emisor o el desarrollo de programas dirigidos a
garantizar la igualdad de oportunidades de los nacionales
del pas emisor con los del pas de acogida.
12 Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit
Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones Programa Comn
para la Integracin Marco para la Integracin de los nacionales de terceros
pases en la Unin Europea (COM/2005/0389 nal).
13 El ltimo informe publicado el 11 de septiembre de 2007 es el tercero y
recoge lo acaecido hasta junio de 2007. Comunicacin de la Comisin al
Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social Europeo y al
Comit de las Regiones-Tercer Informe anual sobre inmigracin e integracin
(COM/2007/0512 nal).
91 M ASUNCIN ASN CABRERA
Migracin y desarrollo
Un factor de primer orden y clave del xito o fracaso de la
aplicacin en la prctica de los Acuerdos de cooperacin son
las lneas de actuacin en migracin y desarrollo previstas
en el Captulo V, ya que sin la cooperacin con los pases
de origen para favorecer su desarrollo, difcilmente las
medidas de lucha contra la inmigracin irregular estableci-
das en los mismos pueden conducir a la ecacia deseada.
Actualmente, el anlisis de las conexiones entre migra-
ciones y desarrollo est generando una nueva forma de
observar las migraciones. Como se seala en el Informe
de la Comisin Mundial sobre las Migraciones Internacio-
nales, el papel que desempean los migrantes en la
promocin del desarrollo y la reduccin de la pobreza en
sus pases de origen, al igual que su contribucin a la
prosperidad en los pases de destino, debe ser reconoci-
do y reforzado. Las migraciones internacionales deben
convertirse en una parte integral de las estrategias nacio-
nales, regionales y mundiales de desarrollo econmico,
tanto en los pases en desarrollo como en los pases in-
dustrializados. El desafo de nuestro tiempo consiste
en formular polticas que multipliquen las ventajas de las
migraciones en los pases de origen, limitando sus con-
secuencias negativas. Para alcanzar este objetivo, los
pases receptores han de reconocer que tambin son
beneciosas para ellos,
14
superando la visin segn la
cual las polticas migratorias han de denirse atendiendo
exclusivamente a las necesidades y a los intereses de las
sociedades de acogida de inmigrantes: la lucha contra la
inmigracin irregular y el trco de seres humanos y dar
satisfaccin a las necesidades de nuestros mercados de
trabajo.
Desde esta perspectiva, la Unin Europea
15
y muy en par-
ticular el Estado espaol estn llevando a cabo una activi-
dad cada vez ms centrada en las conexiones existentes
entre migracin y desarrollo, mediante la puesta en mar-
cha de propuestas destinadas a mejorar el impacto de las
remesas, la potenciacin del papel de las organizaciones
de las disporas para el desarrollo o la promocin de polti-
cas de inmigracin circular y de asociaciones de movilidad
entre la Unin Europea y terceros estados.
En el plano bilateral, a travs de los compromisos adquiridos
en los Acuerdos de cooperacin en materia migratoria sus-
critos con pases africanos, se puede armar que el Gobier-
no espaol est realizando un intenso trabajo especialmente
en tres mbitos especcos: a) dentro del marco general de
la lucha contra la pobreza, la adopcin de estrategias para el
desarrollo que tengan por objetivo el aumento de las capa-
cidades econmicas de las poblaciones ms vulnerables,
incluyendo programas de incentivo al arraigo encaminados
a la generacin de empleo y la creacin de las adecuadas
condiciones de vida en las zonas ms empobrecidas; b) el
apoyo y puesta en marcha de polticas pblicas de migracin
para llevar a cabo una gestin ordenada y cooperativa de los
ujos migratorios entre los pases implicados de origen,
PARA QUE LOS ACUERDOS DE CONTRATA-
CIN EN ORIGEN SEAN VIABLES, LAS
LEGISLACIONES COMUNITARIA Y ESPAO-
LA HAN DE SER FLEXIBLES Y ADMITIR
TRABAJADORES CUALIFICADOS COMO DE
MENOR CUALIFICACIN
14 Informe de la Comisin Mundial sobre las Migraciones Internacionales,
Las migraciones en un mundo interdependiente: nuevas orientaciones para
actuar, octubre de 2005; http://www.gcim.org/mm/File/Spanish.pdf
15 Vanse, en particular, la Comunicacin de la Comisin al Consejo y al
Parlamento Europeo integracin de las cuestiones de migracin en las
relaciones de la Unin Europea con pases terceros I. Migracin y desarrollo
II. Informe sobre la ecacia de los recursos nancieros disponibles a escala
comunitaria para la repatriacin de inmigrantes y de solicitantes de asilo
rechazados, para la gestin de las fronteras exteriores y para los proyectos
de asilo y migracin en terceros pases (COM/2002/0703 nal); la
Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit
Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones, El nexo entre
migracin y desarrollo: algunas orientaciones concretas para la cooperacin
entre la UE y los pases en desarrollo (COM/2005/0390 nal); y el Dictamen
del Comit Econmico y Social Europeo sobre Poltica comunitaria de
inmigracin y de cooperacin con los pases de origen para favorecer el
desarrollo, SOC/268. Inmigracin y cooperacin para el desarrollo, Bruselas,
25 de octubre de 2007.
92 TRATADOS INTERNACIONALES RECIENTES EN MATERIA DE INMIGRACIN CONCLUIDOS CON PASES DE FRICA OCCIDENTAL
LA INMIGRACIN EN LA ENCRUCIJADA ESTUDIOS MONOGRFICOS
trnsito y destino, y c) la organizacin de las disporas a
travs, entre otras, del fomento de las siguientes acciones:
la articulacin de la dispora residente en Espaa, facilitando
su vinculacin con las comunidades de origen; acciones di-
rigidas a la capacitacin de los inmigrantes como agentes
de desarrollo en sus regiones de origen, apoyando el poten-
cial que en estos mbitos tienen las migraciones circulares
y temporales; y acciones destinadas a mejorar el impacto
de las remesas sobre el desarrollo de las comunidades a las
que van dirigidas. Para ello, las Partes contratantes se
comprometen a colaborar con las instituciones nancieras
de los dos pases para que se reduzcan los costes de tran-
saccin y para adecuar el sistema nanciero a la recepcin
y a la inversin productiva de las remesas mediante la pro-
mocin de entidades populares de ahorro y crdito que
puedan prestar sus servicios de manera accesible, tanto
geogrca como econmicamente.
Cooperacin en la lucha contra la inmigracin irregular
y el trco de seres humanos
Con la nalidad de combatir y mitigar los ujos de inmi-
grantes irregulares y el trco de seres humanos, la co-
operacin judicial y policial internacional con las autoridades
de los pases de origen, de trnsito y destino de los inmi-
grantes irregulares ocupa un lugar prioritario en la poltica
comunitaria y espaola actual de inmigracin.
Los Acuerdos de cooperacin en materia migratoria dedican
el Captulo VI a esta cuestin, comprometindose las Partes
contratantes a asistirse mutuamente por lo que se reere a:
a) el intercambio de informacin entre autoridades compe-
tentes, sobre el trco de seres humanos; b) la provisin de
asistencia tcnica en materia de lucha contra la inmigracin
irregular; c) la organizacin de cursos de formacin para
personal consular y de inmigracin; d) la cooperacin para el
refuerzo de los controles fronterizos; e) el apoyo tcnico
mutuo con el objeto de garantizar la seguridad de los docu-
mentos nacionales de identidad; f) el fortalecimiento de las
capacidades en la lucha contra la inmigracin irregular y el
trco de seres humanos; y g) la realizacin de campaas
de sensibilizacin sobre los riesgos de la inmigracin irregu-
lar y el trco de seres humanos.
Readmisin de personas
Desde el punto de vista espaol y comunitario actual, la
necesidad de impulsar la cooperacin internacional con el
n de facilitar la readmisin de nacionales extracomunita-
rios que se encuentran en situacin irregular en el territorio
de un Estado Miembro de la Unin Europea por los pases
de origen o de trnsito contina siendo un elemento clave
de las polticas de inmigracin.
La insercin de clusulas sobre la Readmisin de personas
en el Captulo VII de los Acuerdos marco de cooperacin,
objeto de examen, con el objetivo de garantizar el aleja-
miento efectivo de los inmigrantes de pases terceros en
situacin de irregularidad en una de las Partes contratantes
constituye, sin duda alguna, una de las razones principales
que ha motivado la conclusin de estos instrumentos bila-
terales internacionales por parte del Estado espaol. A este
respecto, hemos de subrayar que todos los Acuerdos asu-
men la obligacin de readmitir a cualquier persona que no
tenga o haya dejado de tener derecho a entrar, permanecer
o residir en el territorio de la Parte contratante requirente,
cuando se haya acreditado que la persona de que se trata
es nacional de la Parte contratante requerida. No obstante,
conforme ya expusimos en un anterior trabajo sobre la
Readmisin en los Acuerdos suscritos por Espaa en
materia migratoria con pases del continente africano (Asn
Cabrera, 2008), uno de los aspectos ms positivos de los
Acuerdos de nueva generacin es el tratamiento que se dis-
pensa a la Readmisin de personas en situacin irregular,
RESPECTO A FRICA ESPAA EST REALI-
ZANDO UN INTENSO TRABAJO EN LA
LUCHA CONTRA LA POBREZA, LA PUESTA
EN MARCHA DE POLTICAS PBLICAS DE
MIGRACIN Y LA ORGANIZACIN DE LAS
DISPORAS
93 M ASUNCIN ASN CABRERA
al considerarlo como una medida ms de prevencin y de
lucha contra la inmigracin clandestina e ilegal. Y es que,
como la propia Comisin Europea ha manifestado, el xito
de aplicacin de estas clusulas depende del efecto palan-
ca de otras polticas complementarias que intervienen co-
mo medios de persuasin o de incentivos, y, muy en
particular, de la apuesta por la realizacin de lneas de ac-
tuacin que favorezcan la cooperacin al desarrollo de los
Estados de origen o de trnsito de inmigrantes.
4. OBSERVACIONES FINALES
1. Las migraciones son un fenmeno transnacional que
exige la cooperacin de los estados en los mbitos subre-
gional, regional y mundial. En modo alguno, se trata de un
fenmeno nuevo, pero en los ltimos aos ha adquirido un
impulso renovado, alentada por la globalizacin y las dife-
rencias en los niveles de desarrollo y bienestar entre unas
zonas y otras del planeta.
2. La potenciacin de mecanismos de cooperacin interna-
cional a travs de instrumentos bilaterales y multilaterales,
as como la implementacin de frmulas creativas para
abordar la complejidad de los ujos migratorios, es necesaria
para el establecimiento de un marco de reglas y principios
que atiendan los intereses de todos los sectores y de los
estados involucrados. En este sentido, un hecho que merece
a priori una valoracin positiva es la labor que actualmente
estn desarrollando las organizaciones e instituciones inter-
nacionales que trabajan en el mbito de las migraciones
internacionales. Sin embargo, como se ha puesto de mani-
esto en foros internacionales, esta proliferacin de acciones
internacionales necesita de una mayor coordinacin entre
ellas. Esta situacin, que resulta en parte del comportamien-
to competitivo que caracteriza a las relaciones entre institu-
ciones, se debe tambin a la falta de coherencia nacional en
los estados. Por ello, es importante que se tomen medidas
para formular y alcanzar unos objetivos comunes.
3. El refuerzo de la lucha contra la inmigracin clandestina
e irregular mediante el incremento de la cooperacin inter-
nacional y la accin concertada constituye uno de los obje-
tivos claves de las polticas migratorias europeas y
espaola actuales.
En contraste con anteriores etapas, el Estado espaol ha
incorporado al continente africano y en particular a los
estados de frica Subsahariana en sus prioridades de pol-
tica exterior, intensicando sus esfuerzos de cooperacin
en una triple dimensin que se complementan entre s: a)
interna, mediante la canalizacin adecuada de ujos de
mano de obra extranjera, la integracin de los inmigrantes
y el refuerzo de medidas de control de fronteras; b) bilate-
ral, mediante la conclusin de acuerdos marco de coope-
racin migratoria y c) multilateral, mediante la promocin
de iniciativas como la Conferencia Euroafricana de Migra-
cin y Desarrollo celebrada en Rabat en el ao 2006 y,
muy especialmente, mediante el impulso y la participacin
directa en las polticas de la Unin Europea en frica.
4. Con el objetivo de dar una respuesta adecuada a los u-
jos migratorios procedentes de frica Occidental, el Estado
espaol consciente de que migracin y desarrollo son pro-
cesos interdependientes y estrechamente vinculados entre
s, parte de la consideracin de que una gestin ordenada
de las migraciones debe realizarse desde la responsabilidad
compartida y la cooperacin de los pases de origen, trnsi-
to y destino. Este enfoque se concreta en las lneas de ac-
tuacin establecidas en el contenido de los Acuerdos
marco de cooperacin migratoria, los cuales como seala-
mos en este estudio, marcan un antes y un despus res-
pecto al modelo de los primeros instrumentos bilaterales
suscritos por Espaa con pases del continente africano y
muy especialmente los centrados exclusivamente en la
readmisin de personas en situacin irregular.
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en materia migratoria con pases del continente africano: especial con-
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