Derecho Administrativo

VIEJOS Y NUEVOS PROBLEMAS
DE LA CONCESIN MINERA(*)
Toms Quintana Lpez
Catedrtico de Derecho Administrativo. Universidad de Len
La concesin de minas, pese a ser una institucin de arraigada tradicin en
nuestro Derecho, pues no en balde viene siendo el instrumento jurdico de ge-
neral aplicacin para la extraccin de gran parte de los recursos minerales
susceptibles de aprovechamiento en nuestro pas, sin embargo slo de vez en
cuando es objeto de reflexin, por lo que junto a los viejos problemas, no siem-
pre resueltos, la prctica aplicativa de la institucin va acumulando otros nue-
vos. Esta es, justamente, la apreciacin que est en la base del presente
estudio; de ah que haya sido elaborado, por un lado, con la atencin puesta
en aquellos aspectos de la concesin de minas que, a la vista de las aporta-
ciones doctrinales habidas en la materia y de la revisin de la conflictividad
judicial que suscita la aplicacin de la institucin de referencia, plantean ma-
yor grado de controversia, y, por otro, con la pretensin no slo de detectar los
problemas, sino de aportar soluciones a los mismos.
SUMARIO
1. INTRODUCCIN.
2. RECURSOS DE LA SECCIN A). NATURALEZA Y TTULOS.
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REVISTA JURDICA DE CASTILLA Y LEN. N. 18. MAYO 2009
DERECHO ADMINISTRATIVO
* El presente estudio ha sido realizado en el marco del proyecto de investigacin SEJ 2007-62586, del Mi-
nisterio de Educacin, Poltica Social y Deporte.
rjcyl18-01quintana:Revista Jurdica 01/04/09 15:07 Pgina 13
2.1. Los recursos de la seccin A).
2.2. Naturaleza de los yacimientos de la seccin A) y del ttulo que capacita pa-
ra su aprovechamiento.
3. LA CONCESIN DE RECURSOS DE LAS SECCIONES C) Y D).
3.1. La concesin minera como subespecie de la concesin demanial.
3.2. Acceso a la condicin de concesionario.
3.2.1. La concesin derivada de permisos de exploracin e investigacin
previos.
3.2.1.1. La exploracin.
3.2.1.2. La investigacin.
3.2.2. La concesin directa.
3.3. La explotacin de los recursos de las secciones C) y D).
3.3.1. La concesin de minas como expresin de una potestad adminis-
trativa reglada.
3.3.2. El otorgamiento de la concesin no exime del sometimiento a otros
controles administrativos.
3.3.3. Recursos susceptibles de explotacin.
3.3.4. Compatibilidad de aprovechamientos.
3.3.5. Negocios jurdicos sobre derechos mineros.
3.3.5.1. Inter vivos.
3.3.5.2. Mortis causa.
3.3.6. Extincin de la concesin.
3.3.6.1. Normas aplicables.
3.3.6.2. Algunas cuestiones sobre la extincin de las concesiones
de minas en general.
3.3.6.3. Supuestos de extincin de la concesin de minas.
3.3.6.4. Efectos de la extincin del ttulo concesional.
Toms Quintana Lpez
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1. INTRODUCCIN
El estudio del rgimen jurdico de la investigacin y aprovechamiento de los
recursos minerales y dems recursos geolgicos, cualquiera que fueren su
origen y estado fsico, por decirlo con las mismas palabras que emplea el ar-
tculo 1.1 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas (LMi), para delimitar el
objeto de la propia ley, ha sido el objeto de algunas obras generales po-
cas y, en distinta medida, tambin de una larga lista de estudios de menor
extensin sobre el rgimen jurdico de la minera, a los que ahora debemos
remitirnos
(1)
.
15
1. Con referencia a la legislacin de minas anterior a la LMi y resto de normativa hoy vigente, constituyen
cita obligada las obras de C. PUYUELO: Derecho minero, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1954;
y de F. QUEVEDO VEGA: Derecho espaol de minas, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1964. Tan-
to la normativa histrica del sector como la aplicable en la actualidad han sido objeto de un amplio estudio por
L.C. FERNNDEZ ESPINAR: Derecho de minas en Espaa (1825-1996), Comares, Granada, 1997. Ha sido
imprescindible durante aos la obra de I.E. DE ARCENEGUI: El demanio minero. Rgimen jurdico adminis-
trativo de las minas, los hidrocarburos y los minerales radioactivos, Civitas, Madrid, 1979; y, sobre todo, hoy
lo es su Derecho minero, Civitas, Madrid, 2002. Tambin hay que citar a otros autores que con sus obras
abordan el estudio de la legislacin de minas con otras perspectivas, incluso renovadoras; son los casos de
M.C. JIMEZ TRASSIERRA: Titularidades privadas sobre minas y minerales, Tirant lo blanch, Valencia, 2000;
y, ms an, de E. MOREU CARBONELL: Minas. Rgimen jurdico de las actividades extractivas, Tirant lo
blanch, Valencia, 2001. Junto a otros sectores, tambin el demanio minero ha sido estudiado en distintas
obras; destacan, la de R. PAREJO GAMIR y J.M. RODRGUEZ OLIVER: Lecciones de dominio pblico, ICAI,
Madrid, 1976; A. GUAITA MARTORELL: Derecho Administrativo, Aguas, Montes y Minas, Civitas, Madrid,
1982 (primera edicin), 1986 (segunda edicin); M. SNCHEZ MORN (dir.): Los bienes pblicos. Rgimen
jurdico, Tecnos, Madrid, 1997. R. BOCANEGRA SIERRA (dir.): Lecciones de dominio pblico, Colex, Madrid,
1999. En el marco de tratados y manuales, el dominio pblico minero ha sido estudiado, entre otros, por, R.
PARADA VZQUEZ: Derecho Administrativo III. Bienes pblicos. Derecho urbanstico, Marcial Pons, dcima
edicin, Madrid, 2004; VV.AA.: Derecho Administrativo. Parte especial, Carperi, Madrid, 1995; L. PAREJO AL-
FONSO, A. JIMNEZ-BLANCO y L. ORTEGA LVAREZ: Manual de Derecho Administrativo, vol. 2, Ariel De-
recho, 4. ed., Barcelona, 1996; E. SNCHEZ GOYANES (coord.): Manual de Derecho Administrativo (II),
Colex, Madrid, 1997; y J. BERMEJO VERA (dir.): Derecho Administrativo. Parte Especial, Thomson-Civitas,
6. ed., Madrid, 2005. Finalmente, en el marco de un voluminoso estudio interdisciplinar del ordenamiento mi-
nero que abarca las perspectivas jurdico laboral, fiscal y administrativa, F. SOSA WAGNER, L. TOLIVAR
ALAS y T. QUINTANA LPEZ: Rgimen jurdico de la minera, t. III, Junta de Castilla y Len-Universidad de
Len-Endesa, Len, 1991.
Siendo, por el contrario, el objeto del presente estudio las concesiones mine-
ras, debemos prescindir en este lugar del tratamiento dogmtico que se ha
dado a algunos temas relativos al rgimen del demanio minero
(2)
, o de las
cuestiones de orden competencial, hoy, en lo que se refiere al ejercicio de las
funciones normativas y de gestin, asunto poco polmico
(3)
, e incluso haremos
abstraccin tambin del estudio del rgimen de aprovechamiento de numero-
sos minerales y de otros recursos geolgicos para los que el legislador no se
ha servido del instituto concesional.
Consecuentemente, no resulta procedente abordar en un estudio referido a
las concesiones de minas el rgimen de aprovechamiento de los recursos in-
tegrantes de las seccin A) de la legislacin minera, en tanto que el ttulo
habilitante es la autorizacin administrativa. No obstante, siendo este un ar-
gumento puramente formal, ms adelante habremos de plantearnos si el ttu-
lo para explotar o utilizar recursos, en particular de la seccin A), es en realidad
una autorizacin administrativa o ms bien es una concesin, pues no puede
pasarse por alto que, al menos nominalmente, dichos recursos, como todos los
regulados por la legislacin de minas, son bienes de dominio pblico (artcu-
lo 2.1 de la LMi), y su aprovechamiento o utilizacin resulta exclusiva y exclu-
yente, pudiendo incluso conducir a su agotamiento; y son estos justamente
los efectos que tanto la dogmtica como el propio ordenamiento reconocen co-
mo propios de la concesin administrativa.
Este mismo fundamento sirve para excluir del objeto del presente trabajo el
anlisis de la explotacin de los recursos de la seccin B), la cual, pese a su
heterogeneidad, tambin es reconducible a la autorizacin administrativa, con
la nica salvedad que representa el aprovechamiento de las aguas minerales
y termales que se encuentren en terrenos de dominio pblico, para el que se
prev la concesin administrativa (artculo 27.3 en relacin con el artculo 25.2
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2. Destaca la conocida discusin doctrinal sobre la naturaleza jurdica de las minas como frutos, en la que
han participado numerosos autores y en distintas pocas, como C. MARTN-RETORTILLO GONZLEZ: Los
frutos de las minas, Anuario de Derecho Civil, t. V, fascculo III, INEJ, Madrid, 1952; L. DEZ-PICAZO: Natu-
raleza jurdica de los minerales, Anuario de Derecho Civil, t. VII, fascculo II, INEJ, Madrid, 1954; J.L. VILLAR
PALAS: Naturaleza y regulacin de la concesin minera, RAP, nm. 1; A. VERGARA BLANCO: Los dere-
chos mineros como derechos reales administrativos, RPD, nm. 115, pp. 490 y ss; I.E. DE ARCENEGUI: De-
recho minero, cit., pp. 50 y ss.
3. Sobre el tema, vid. L.C. FERNNDEZ ESPINAR: Bases del Rgimen minero, REDA, nm. 51, pp. 397 y ss.;
F. SOSA WAGNER: Rgimen jurdico, cit., pp. 32 y ss.; ARCENEGUI: Derecho minero, cit., pp. 365 y ss.
de la LMi), si bien se trata de una concesin administrativa que poco tiene que
ver con la regulada por la legislacin de minas para la explotacin de los re-
cursos de las secciones C) y D), lo que constituye el objeto central de nues-
tro estudio, pues a las concesiones de aguas minerales y termales les son de
aplicacin, adems de las previsiones especficas que contempla la legislacin
de minas
(4)
, las normas de proteccin de las aguas continentales que contie-
ne el texto refundido de la Ley de Aguas
(5)
.
Finalmente, para acotar lo que constituye el tema a tratar, tambin tenemos
que referirnos a las reservas que regulan los artculos 7 a 15 de la LMi, 9 a 26
del RMi y 2 a 5 de la Ley 54/1980, de 5 de noviembre, de modificacin de la
Ley de Minas (LMLMi), pues las zonas afectadas por dichas reservas tambin
son, como es lgico, susceptibles de investigacin y de explotacin. Pues bien,
el rgimen de una y otra, al que se refieren los preceptos citados, no contem-
pla propiamente la concesin administrativa para permitir que los particulares
puedan investigar y, en su caso, explotar los recursos minerales existentes en
terrenos que hayan sido objeto de reserva, pues aunque una y otra actividad
estn expresamente previstas en la legislacin de minas, los medios a travs
de los que un particular puede quedar facultado para investigar y explotar re-
cursos minerales en zonas reservadas, aunque son variados (concursos p-
blicos, formacin de consorcios con el Estado), se hallan regulados con
precisin en la legislacin de minas, por lo que ms all de estas previsiones,
a lo sumo, aunque aqulla no realice remisin alguna a la concesin expre-
samente regulada en ella como mecanismo habilitante para los particulares
(6)
,
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Viejos y nuevos problemas de la concesin minera
4. Vid. ARCENEGUI: Derecho minero, cit., p. 290. En todo caso, por sus peculiaridades, el aprovecha-
miento de las aguas minerales y termales, junto a los problemas que plantea su naturaleza jurdica, han sido
objeto de tratamiento singularizado y exhaustivo por la doctrina, de cuyas aportaciones son destacables los tra-
bajos de J.L. VILLAR EZCURRA: Rgimen jurdico de las aguas minero-medicinales, Montecorvo, Madrid,
1980; y de M. MORENO REBATO: El aprovechamiento de las aguas minerales y termales: el problema del t-
tulo jurdico habilitante; RAP, nm. 158; as como las tesis doctorales realizadas por I. BARRIOBERO MART-
NEZ: Rgimen jurdico de las aguas minerales y termales, defendida en el ao 2001, en la Universidad de La
Rioja, cuya memoria dio origen a la monografa El rgimen jurdico de las aguas minerales y termales, Funda-
cin Instituto Euromediterrneo del Agua, Murcia, 2006; y por S. FERNNDEZ DORADO: Balnearios: ordena-
cin jurdica, defendida en el ao 2006, en la Universidad de Len.
5. Artculo 1.5, en relacin con el 1.2, del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto
Legislativo 1/2001, de 20 de julio.
6. Sobre las reservas demaniales en general y tambin en relacin con la regulada en el mbito del dema-
nio minero, vid. J. BARCELONA LLOP: La utilizacin de dominio pblico por la Administracin. Las reservas de-
maniales, Aranzadi, Pamplona, 1995.
nada hay que objetar a la aplicacin supletoria del rgimen concesional a la
explotacin por particulares de zonas reservadas.
Excluidos del presente estudio, como han quedado, algunos temas que son
objeto de regulacin por la legislacin de minas, el resultado es que nos ha-
bremos de centrar en el anlisis del rgimen de aprovechamiento de los re-
cursos de las secciones C) y D) mediante concesin administrativa, lo que se
har sin perjuicio de la atencin que merecen, en cuanto presupuesto del es-
tudio subsiguiente, los recursos de la seccin A), de los que nos ocupamos a
continuacin.
2. RECURSOS DE LA SECCIN A). NATURALEZA Y TTULOS
Aunque hemos optado por excluir de este estudio, referido a las concesiones
de minas, el anlisis del rgimen de aprovechamiento de los recursos de la
seccin A), de momento apoyados en el argumento de que la legislacin de
minas lo somete a la previa obtencin de una autorizacin y no al sistema de
concesin administrativa, no quedamos eximidos de considerar algunas cues-
tiones que afectan a la explotacin y aprovechamiento de los recursos que
forman parte de la seccin A) pero que no pueden ser obviadas en este lugar
por estar inextricablemente unidas a lo que constituye propiamente el objeto
de nuestro trabajo. Me refiero en especial a dos temas: La lnea divisoria en-
tre secciones, en particular, entre la A) y la C), como presupuesto imprescin-
dible para conocer en qu casos se aplica el rgimen jurdico previsto para el
aprovechamiento de una y otra seccin; y la naturaleza del mecanismo de que
se sirve la legislacin de minas para investir a ciertos sujetos de la capacidad
de extraer y apropiarse de los recursos de la seccin A), algo que, a simple vis-
ta, nos debera ser ajeno, por el sencillo argumento de que la legislacin de
minas somete la realizacin de los trabajos de aprovechamiento de esta sec-
cin a la obtencin de una autorizacin (artculo 17.1 de la LMi); sin embargo,
se trata de una autorizacin sui generis, podramos decir, en cuanto que ha-
bilita a realizar usos consuntivos del dominio pblico, por lo que no es ex-
trao que algunos tratadistas, y no de los menos cualificados en la materia,
hayan llegado a afirmar que, ms que de autorizacin, se trata de una conce-
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sin
(7)
, lo que, de ser as, nos exigira un anlisis en detalle de la regulacin
de los aprovechamientos de los recursos de la seccin A) en este lugar.
2.1. LOS RECURSOS DE LA SECCIN A)
La necesidad de dedicar alguna atencin a conocer qu recursos forman par-
te de la seccin A), como paso previo a verificar su naturaleza y los ttulos que
apoderan para su legtimo aprovechamiento, viene determinada por que la vi-
gente legislacin de minas, contrariamente a la precedente Ley de Minas de
19 de junio de 1944 y Reglamento para el Rgimen de la Minera, aprobado
por Decreto de 9 de agosto de 1946, no fundamenta las secciones aten-
diendo al tipo de recursos, sino sobre la base de una serie de criterios que, en
particular, en lo que se refiere a las secciones A) y C) son predominantemen-
te de carcter econmico, lo que permite que, en aplicacin de esos criterios,
un mismo recurso geolgico, con exclusin de los que, precisamente, de una
forma expresa forman parte de las secciones B) o D), pueda pertenecer a una
u otra seccin necesariamente la A) o la C) en funcin de la explotacin
que del mismo se realice, criterio cuya aplicacin no ha estado ni est exen-
ta de conflictividad.
La lnea divisoria entre las secciones A) y C) la traza el artculo 3.1.A) y C) de
la LMi, apartados en los que, respectivamente, se afirma la pertenencia a la
seccin A) de los yacimientos minerales y recursos geolgicos de escaso
valor econmico y comercializacin geogrficamente restringida, as como
aqullos cuyo aprovechamiento nico sea el de obtener fragmentos de tama-
o y forma apropiados para su utilizacin directa en obras de infraestructura,
construccin y otros usos que no exigen ms operaciones que las de arran-
que, quebrantado y calibrado; y a la seccin C) los que, residualmente, no es-
tn incluidos en las secciones A) y B), a excepcin, claro est, de los que, con
posterioridad, mediante la LMLMi fueron expresamente excluidos de la seccin
C), con objeto de formar una nueva seccin, la D).
19
7. Vid. ARCENEGUI: Derecho minero, cit., p. 271; A. VERGARA BLANCO: Los derechos mineros ante
la legislacin espaola, RDP, nm. 119, p. 297.
A la diccin que, segn conocemos, contiene el artculo 3.1 de la LMi, con re-
ferencia a la seccin A), el artculo 5 del RMi solo aade lo que ha de enten-
derse por calibrado o mera clasificacin por tamaos del mineral extrado
(8)
.
Mayores precisiones, como era de esperar, contena el Decreto 1747/1975, de
17 de julio, aprobado por el Gobierno, a partir de la habilitacin contenida en
el artculo 3.3 de la LMi, con el objeto de fijar los criterios de valoracin para
configurar la seccin A). Conforme al mismo, cualquier yacimiento mineral o
recurso geolgico deba ser clasificado en la seccin A) cuando concurrieran
en l alguna de las dos siguientes circunstancias:
Que su nico aprovechamiento fuera el de obtener fragmentos de tama-
o y forma apropiados para su utilizacin directa como ridos destinados
a la fabricacin de hormigones y usos de naturaleza anloga en obras de
infraestructura, construccin y otras utilizaciones finales que, sin transfor-
mar al producto, no exigieran ms operaciones que las de arranque, que-
brantado y clasificacin por tamao o calibrado.
O bien, cuando en la explotacin del recurso concurrieran conjuntamente
las siguientes tres condiciones: el valor anual en venta de los productos ex-
trados no superara tres millones de pesetas
(9)
; el nmero de obreros em-
pleados en la explotacin no excediera de diez; y que la comercializacin
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8. La diferencia de criterios de clasificacin de los recursos minerales que propiciaban la Ley de Minas de
1944 y la vigente LMi determinaron que sta previera unas reglas de derecho transitorio para quienes fueran
titulares de aprovechamientos de recursos conforme al sistema de clasificacin de la Ley de 1944 secciones
A) dedicada a las rocas, y B) al resto de minerales, con el objeto de que, en el plazo de dos aos contados
a partir de la entrada en vigor de la LMi, consolidaran su derecho de aprovechamiento de un recurso de la nue-
va seccin A (disposicin transitoria 3. de la LMi) o transformaran la autorizacin de que disponan en conce-
sin de un recurso de la nueva seccin C (disposicin transitoria 4. de la LMi), dndose la paradoja de que casi
justamente dos aos despus de ser aprobada la LMi, el Gobierno aprob el Decreto 1747/1975, de 17 de ju-
lio, determinando los criterios de valoracin para configurar la seccin A) de la LMi. La aplicacin de las cita-
das disposiciones transitorias de la LMi ha generado alguna conflictividad, empezando por la derivada de la
caducidad del plazo para la consolidacin o transformacin de los aprovechamientos existentes conforme a la
Ley de Minas de 1944. TOLIVAR ALAS: Rgimen jurdico, cit., pp. 86-90, ha estudiado los problemas que
plantea la aplicacin de las citadas disposiciones transitorias 3. y 4. de la LMi, la ltima de las cuales, por cier-
to, conduce a la posible transformacin de una autorizacin obtenida para explotar un recurso de la seccin A)
conforme a la Ley de Minas de 1944, en una concesin para explotar ese mismo recurso, cuando, de acuerdo
con la nueva clasificacin dispuesta por la LMi, haya de integrarse en la nueva seccin C) creada por esta ley.
9. Posteriormente, el Real Decreto 4019/1982, de 17 de julio, sustituy la cifra de tres millones de pesetas
por veinticinco millones de pesetas.
directa o de los productos que se deriven de ella no excediera del trmi-
no municipal donde se hallara ubicada la explotacin, ni se extendiera a
lugares que se encontraran situados a una distancia superior a sesenta ki-
lmetros de los lmites de dicho trmino.
Con todo, ciertamente, la aportacin de la LMi, desarrollada inicialmente por
el citado Decreto 1747/1975, no satisfizo enteramente a la doctrina
(10)
, ni tam-
poco, lo que es, sin duda, ms lamentable, sirvieron para dotar a la Adminis-
tracin de pautas claras, que la jurisprudencia tampoco ha conseguido
reconducir con unidad de criterio, pues al lado de pronunciamientos atentos a
los fijados por la legislacin de minas a partir de 1973 (destino del material
obtenido, operaciones tcnicas que exija su aprovechamiento, valor anual en
venta del producto obtenido, mano de obra contratada y mbito geogrfico de
la comercializacin del producto)
(11)
, ofrece otros en los que, de una u otra
21
10. As, por ejemplo, PARADA VZQUEZ: Derecho Administrativo III. Bienes pblicos, cit., p. 235, afirma
que, frente a los criterios de clasificacin ms simples utilizados por la legislacin de minas precedente, la Ley
vigente ha complicado la cuestin y ha establecido una decisin tripartita que, por Ley de 5 de noviembre de
1980, pasa a ser cuatripartita, al crearse una seccin D) para los minerales o sustancias energticas que no
sean hidrocarburos. Por su parte, FERNNDEZ-ESPINAR LPEZ: Bases del rgimen minero, cit., pp. 410
y 411, aunque con referencia a la clasificacin de los recursos minerales prevista en el anteproyecto de Ley de
Minas que nunca lleg a ser tramitado, afirma la utilidad de los criterios econmicos de clasificacin, en fun-
cin del valor, del aprovechamiento que se haga y de la importancia para la economa general del pas, y re-
chaza la utilidad de otros criterios que, como nos consta, contempla tambin la legislacin minera vigente, como
los geolgicos y mineralo-energticos (seccin D), el mtodo de extraccin o la utilizacin de los recursos ex-
trados. Finalmente, MOREU CARBONELL: Minas, cit., pp. 120 y 121, manifiesta que la clasificacin que
adopta la LMi y que desarrollan los reglamentos citados, basada en criterios econmicos, comerciales o tcni-
cos debe ser rechazada por confusa e inestable. Si el derecho debe regular la ordenacin de los intereses de
los explotadores, investigadores y propietarios del suelo, no tiene sentido graduar esta intervencin en funcin
del valor industrial de la explotacin, parmetro nicamente determinable con posterioridad a las fases de in-
vestigacin y concesin de los aprovechamientos me inclino por considerar preferible una clasificacin de sis-
tema cerrado como la contenida en las leyes mineras histricas y en la mayora de las legislaciones extranjeras,
que servira para delimitar el alcance de los derechos de todos los interesados con respecto a la explotacin
de los recursos.
11. Vid. la STS de 21 de octubre de 1982 (Ar. 5789), en la que se argumenta lo siguiente: al no concurrir
en el caso de que se trata, cantera de mrmol, las circunstancias legalmente exigidas para que el recurso que-
de incluido en la Seccin A), ha de quedar comprendido consecuentemente en la Seccin C), ya que sta abar-
ca los yacimientos y recursos que no estn incluidos en las anteriores Secciones, no habiendo cuestin en
cuanto a la B), pues la misma, como se ha indicado, no aparece controvertida, debiendo puntualizarse lo si-
guiente: a) que la sustancia mrmol no es normalmente de utilizacin directa sin ms operaciones que el
arranque, quebrantado y calibrado, como requiere la Seccin A), sino que exige mayor manipulacin industrial
para su uso; b) que del informe tcnico obrante en el expediente, en relacin con la prueba testifical practica-
da en este proceso, se desprende que la explotacin de que se trata no rene conjuntamente las condiciones
econmicas, laborales y comerciales prevenidas en el D. de 1975 antes mencionado, para que pueda com-
forma, se trasluce la decisiva consideracin del tipo de recurso de que se tra-
ta para decidir la incorporacin del mismo a una u otra seccin
(12)
.
El Decreto 1747/1975, a cuya aplicacin se acaba de hacer referencia, vein-
te aos despus de su promulgacin fue sustituido por el Real Decreto
107/1995, de 27 de enero, el cual mantiene los mismos criterios de clasifica-
cin de los recursos de la seccin A) que prevea el precedente, que ya co-
nocemos, con dos importantes modificaciones; a saber: no formarn parte de
la seccin A) los yacimientos minerales cuyo aprovechamiento, a pesar de
consistir en la obtencin de fragmentos de tamao y forma apropiados para su
utilizacin directa en obras de infraestructura, construccin y otros usos que
no exijan ms operaciones que las de arranque, quebrantado y calibrado, se
destine a la fabricacin de hormigones, morteros y revoques, aglomerados
asflticos u otros productos anlogos, siempre que su valor en venta supere
los 100.000.000 de pesetas (600.000 euros), o bien el nmero de obreros em-
pleados en la explotacin exceda de 10, o que su comercializacin salga de
un radio de 60 kilmetros del trmino municipal donde se halle la explotacin;
en definitiva, pues, el Real Decreto 107/1995, ha supuesto, en relacin con el
precedente Decreto 1747/1975, la exclusin de la seccin A) de los yaci-
mientos minerales cuya produccin se destine a la fabricacin de hormigones
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prenderse en la Seccin A). Tambin constituye otra manifestacin de la aplicacin correcta de las normas en-
tonces en vigor, la STS de 30 de mayo de 1985 (Ar. 2422), la cual, con apoyo en la de precedente cita y en la
STS de 6 de abril de 1982, en relacin con los datos econmicos, laborales y comerciales aportados sobre una
explotacin de pizarra, manifiesta que exceden con mucho de la sencillez y limitacin empresarial que el le-
gislador ha querido dar y tener en cuenta para la inclusin en el apartado A) del tan referido artculo 3. Por l-
timo, la STS de 7 de diciembre de 1988 (Ar. 9789), ante la controversia suscitada por la clasificacin de la
pizarra, recuerda que el prrafo 1 del artculo 3 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, al clasificar los
yacimientos minerales y dems recursos geolgicos en las Secciones A) y C), prescinde de criterios mineral-
gicos apoyados en la naturaleza de los recursos como adoptaba la Ley de 19 de julio de 1944, cuyo artculo 2
agrupaba las sustancias en dos nicas Secciones A) y B), que denominaba respectivamente Rocas y Mine-
rales y acoge criterios distintos de matiz econmico, industrial, laboral y comercial.
12. En esta lnea, TOLIVAR ALAS: Rgimen jurdico de la minera, cit., pp. 84 y 85, llama la atencin sobre
la afirmacin que contiene la STS de 4 de junio de 1987 (Ar. 4740), como ejemplo de lo que no debe ser, pues,
recordando la jurisprudencia surgida en la aplicacin de la Ley de Minas de 1944, mantiene que no puede ca-
ber duda que las tierras calizas se corresponden con las comprendidas en la seccin A) del artculo 3 de la mis-
ma. Por su parte, MOREU CARBONELL: Minas, cit., pp. 118 y 119, a la vista de los argumentos aportados
por la STS de 20 de noviembre de 1995 (TOL 187.572), advierte de la que considera, porque as lo es, una in-
terpretacin censurable de la vigente legislacin de minas, al tender, de forma ms o menos encubierta, a cla-
sificar algunos recursos en una u otra seccin atendiendo a la naturaleza propia del mismo; por ello, tambin
resultan criticables afirmaciones apodcticas sobre la insercin de cierto recurso en una determinada seccin,
como la que obra en la STS de 15 de enero de 1999 (TOL 37.744), con referencia al yeso.
y otros productos destinados a la construccin de obra pblica o civil cuando
excedan de alguno de los lmites impuestos en la letra b) del artculo 1 del
propio real decreto, a los que nos acabamos de referir. La otra modificacin
afecta al valor en venta de los productos, que el real decreto de 1995 sita en
los citados 100.000.000 de pesetas como lmite para la clasificacin de los
yacimientos minerales en la seccin A), frente a los 25.000.000 de pesetas fi-
jados en 1982
(13)
.
Los cambios operados por el citado Real Decreto 107/1995 fueron llevados an-
te la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa mediante la interposicin de va-
rios recursos, resueltos por la STS de 2 de junio de 1998 (TOL 33.857), que
sirvi para ratificar la legalidad de dicha norma reglamentaria. De este pro-
nunciamiento son destacables algunos argumentos de que se sirvi el alto Tri-
bunal para desestimar las pretensiones esgrimidas. As, ante la denunciada
vulneracin del artculo 3.1.A) de la LMi por el artculo 1.1.a) del Real Decre-
to 107/1995, en cuanto que ste, en su segundo prrafo, excluye de la seccin
A) los yacimientos de recursos minerales en explotacin cuya produccin se
destine a la fabricacin de hormigones, morteros, revoque y aglomerados as-
flticos u otros productos anlogos, pese a que, a juicio del recurrente, la fa-
bricacin de estos productos supone la utilizacin directa de ridos, pues el
proceso de fabricacin de aqullos no exige la transformacin de stos, ante
este alegato, decamos, el rgano judicial resolutorio, poniendo de relieve el
criterio que gui al legislador de 1975, que no era otro que restringir la seccin
A) a aquellos yacimientos minerales cuya explotacin no requiera procedi-
mientos de transformacin o manipulacin, excepto las operaciones de arran-
que (extraccin), quebrantado (fragmentacin) y calibrado (medida), afirma
que el artculo 1.1.a), prrafo segundo, del Real Decreto impugnado, al ex-
23
13. Dicho positivamente, la seccin A) se integra por los yacimientos minerales cuyo aprovechamiento nico
sea el obtener fragmentos de tamao y forma apropiados para su utilizacin directa en obras de infraestructu-
ra, construccin y otros usos que no exijan ms operaciones que las de arranque, quebrantado y calibrado, siem-
pre que el valor anual en venta de sus productos no alcance una cantidad superior a 100.000.000 de pesetas,
que el nmero de obreros empleados en la explotacin no exceda de 10 y que su comercializacin directa no
exceda de 60 kilmetros a los lmites del trmino municipal donde se site la explotacin, circunstancias que
han de darse conjuntamente. Se excluyen de esta seccin A) los yacimientos cuya produccin se destine a la
fabricacin de hormigones, morteros y revoques, aglomerados asflticos u otros productos anlogos, o bien es-
tn sometidos a un proceso que exceda de la mera obtencin de fragmentos mediante el arrancado, quebran-
tado y calibrado, a no ser que los productos no alcancen el valor en venta sealado, ni la explotacin cuente
con el nmero de operarios tambin indicado, ni la comercializacin del producto se realice ms all del per-
metro ya anotado, en cuyos casos se tratara de un recurso de la seccin A).
cluir de la Seccin A) aquellos yacimientos de recursos minerales cuya pro-
duccin se destine a la fabricacin de hormigones, morteros y revoques, aglo-
merados asflticos u otros anlogos, o se sometan a un proceso que exceda
de lo fijado en el prrafo anterior, no puede decirse que haya vulnerado para
nada lo previsto en la Ley habilitante. Podrn ser discutidas las razones que
se explicitan en el prembulo de la disposicin general como justificativas del
cambio, pero lo que no puede decirse es que haya habido un exceso en la
habilitacin conferida al Gobierno en el artculo 3. de la Ley de Minas de 21
de julio de 1973.
Otro de los asuntos suscitados en los recursos a que dio lugar el referido Real
Decreto 107/1995, sobre el que merece la pena reparar, tiene que ver con el
trnsito de los yacimientos minerales en explotacin clasificados como recur-
sos de la seccin A) a la seccin C), como consecuencia de la aprobacin del
tan citado real decreto. Sobre este particular, los recurrentes se quejan de la
ilegalidad en que incurren los artculos 1.2 y 2 del Real Decreto 107/1995 al
aludir a la reclasificacin de los yacimientos en explotacin de la seccin A) a
la C), lo que contravendra lo dispuesto en el artculo 4.2 de la LMi (Si se pro-
duce un criterio de valoracin distinto del inicial que origine un cambio de sec-
cin, continuarn vigentes las autorizaciones, permisos y concesiones
otorgados conforme a la clasificacin anterior, la cual servir tambin para el
trmite de los expedientes iniciados con anterioridad al nuevo criterio). Pues
bien, ante la denunciada tacha de ilegalidad, la sala sentenciadora argumen-
ta como sigue: Lo que pretende el artculo 4.2 de la Ley es garantizar las si-
tuaciones jurdicas de quienes hubieran obtenido permisos, autorizaciones y
concesiones conforme a la normativa anterior y que quedan afectadas por la
adopcin de nuevos criterios de valoracin, y esa garanta en nada queda de-
teriorada ni mermada por el Real Decreto impugnado, ya que el cambio de
clasificacin no se produce de forma automtica, forzosa, unilateralmente por
decisin de la Administracin, sino que significa solamente una posibilidad de
ejercicio voluntario, no existiendo vulneracin alguna del precitado artculo 4.2
de la Ley de Minas.
Con todo, pese a la flexibilidad que el Tribunal Supremo ha reconocido a la re-
clasificacin de yacimientos minerales de la seccin A) a la seccin C) no a
la inversa, al estar expresamente prohibida por la disposicin transitoria ni-
ca del Real Decreto 107/1995, la materializacin del trnsito de una a otra,
aun obedeciendo a una decisin voluntaria del titular de la autorizacin, aun-
Toms Quintana Lpez
24
que ciertamente incentivada a travs de las medidas de carcter fiscal que
contempla el artculo 1.2.a) y b) del citado real decreto, no deja de ofrecer du-
das al intrprete, pues dicha norma reglamentaria no contiene ninguna previ-
sin de orden procedimental para realizar la reclasificacin, dudas que se han
traducido, en algn caso, en el correspondiente conflicto judicial, como el fi-
nalmente resuelto por la STS de 21 de noviembre de 2006 (TOL 1018858),
suscitado por el recurso interpuesto frente a la nueva clasificacin, como ex-
plotacin de la seccin C), proporcionada por el rgano sectorial correspon-
diente a una explotacin que vena estando incluida en la seccin A), mediante
la cual se ratifica la sentencia dictada en instancia y, con ello, la orden de re-
trotraer las actuaciones administrativas realizadas para operar la reclasifica-
cin con objeto de que fueran evacuados los trmites correspondientes a un
expediente de concesin directa, pues a ste habra de haber sido recondu-
cido, en atencin a las circunstancias concurrentes, el procedimiento de re-
clasificacin
(14)
.
En los lmites, pues, establecidos por los criterios que sobre la clasificacin de
los yacimientos minerales de la seccin A) contempla el Real Decreto
107/1995 y contando con que en su aplicacin puedan de nuevo aparecer in-
terpretaciones controvertidas, del tipo de las que han sido puestas de mani-
fiesto con anterioridad, en esos lmites, no obstante, se han de situar los
yacimientos minerales cuya explotacin, por su inclusin en la seccin A), tie-
ne que realizarse solamente una vez que se haya obtenido el correspondien-
25
14. Aunque extensos, es de inters transcribir la argumentacin de que se sirve el alto Tribunal en su sentencia
de 21 de noviembre de 2006: este cambio de autorizacin en concesin no puede realizarse automtica-
mente, debido a las mayores exigencias que para el otorgamiento de concesiones se establecen en la Ley de
Minas y en su Reglamento. Especial consideracin debe tener el relativo a la superficie de los terrenos explo-
tados, pues a diferencia de las autorizaciones, las concesiones de explotacin se otorgarn, segn el artculo
76.1 de la Ley de Minas, sobre una extensin determinada y concreta, medida en cuadrculas mineras agru-
padas sin solucin de continuidad. Es decir, frente a una superficie irregular que pueden presentar los terrenos
sobre los que recae una autorizacin, la concesin recae sobre superficies delimitadas en forma rectilnea, lo
que supone normalmente cambios en su extensin territorial, y como el otorgamiento de la concesin confiere
a su titular el derecho al aprovechamiento de los recursos de la seccin C) que se encuentren dentro de su pe-
rmetro artculo 62.2 de la LM, al cambiar con la reclasificacin esa superficie, el exceso supone una no-
vacin respecto a la situacin anterior, por lo que deber otorgarse como si de una nueva concesin se tratara.
No habindose demostrado la coincidencia total de las superficies de la anterior autorizacin y la nueva con-
cesin, ha de estarse a la conclusin a la que llega la sentencia de instancia, pues al margen de sus conside-
raciones en torno al nombre que tanto en la solicitud como en la resolucin se haya dado al procedimiento
seguido, lo cierto es que ste no poda ser otro que el de la concesin directa, lo que requiere el cumplimiento
de los trmites previstos en la Ley de Minas y su Reglamento.
te ttulo administrativo, formalmente denominado autorizacin, pese a que ca-
pacita a su titular a hacer un uso consuntivo de unos recursos que, tambin
formalmente, tienen la consideracin de bienes de dominio pblico. Estas cir-
cunstancias justifican y exigen realizar algunas reflexiones sobre la naturale-
za de los yacimientos minerales de la seccin A), as como la del ttulo que
habilita para explotarlos, con objeto de descartar que se trate de una conce-
sin administrativa, cuestiones que trataremos seguidamente.
2.2. NATURALEZA DE LOS YACIMIENTOS MINERALES
DE LA SECCIN A) Y DEL TTULO QUE CAPACITA
PARA SU APROVECHAMIENTO
La controversia sobre la naturaleza jurdica de los recursos de la seccin A),
o de las rocas como, atendiendo a la tradicin hoy carente de soporte le-
gal, todava se siguen conociendo, viene de lejos y aun hoy est instalada
en la doctrina y en la jurisprudencia
(15)
. La cuestin no es otra que la perte-
nencia de dichos recursos minerales al propietario del suelo o superficie, o
bien la consideracin de los mismos como bienes de dominio pblico. La dis-
crepancia se alimenta no solo de la impronta dejada por los sistemas de titu-
laridad y aprovechamiento del dominio minero predominantes en distintos
momentos de la historia; en particular los sistemas fundiario o de accesin y
el de dominio pblico, sino por las aparentes dificultades que ofrece la inter-
pretacin de la vigente legislacin de minas, en particular los artculos 2, 16,
17, 20 y 21 de la LMi.
El primero de los citados, el artculo 2 de la LMi, como es bien conocido, pres-
cribe: Todos los yacimientos de origen natural y dems recursos geolgicos
existentes en el territorio nacional, mar territorial y plataforma continental, son
bienes de dominio pblico, cuya investigacin y aprovechamiento el Estado
podr asumir directamente o ceder en la forma y condiciones que se estable-
cen en la presente Ley y dems disposiciones vigentes en cada caso. Con
tan categrica disposicin bien podra quedar zanjada la cuestin
(16)
, sin em-
Toms Quintana Lpez
26
15. Una exhaustiva exposicin sobre la misma en MOREU CARBONELL: Minas, cit., pp. 218 y ss.
16. No faltan quienes, haciendo especial hincapi en la actividad minera, sostienen que el modelo demanial
de los recursos mineros se halla en crisis, como mantiene MOREU CARBONELL: Minas, cit., pp. 32 y ss.,
bargo, sea el peso de la tradicin o bien la voluntad del legislador de que el
inters general inherente a los yacimientos mineros no anule totalmente el in-
ters particular del propietario del suelo
(17)
, de forma que ambos puedan en-
contrar un punto de encuentro, lo cierto es que el artculo 16 vincula
estrechamente el aprovechamiento de los recursos minerales de la seccin A)
a los dueos de los terrenos en que se hallen y, en particular, su nmero uno
dispone: El aprovechamiento de los recursos de la Seccin A), cuando se
encuentren en terrenos de propiedad privada, corresponder al dueo de los
mismos... o a las personas fsicas o jurdicas a quienes ceda sus derechos,
lo que tambin ha servido para afirmar que estos recursos minerales son pars
fundi y, en consecuencia, pertenecen al propietario de la superficie
18
, afirma-
cin que estara avalada por la diccin del artculo 17.1 de la LMi, al exigir,
para poder ejercitar el derecho al aprovechamiento de estos recursos, la pre-
via obtencin de una autorizacin de explotacin, no concesin demanial.
Por ltimo, tambin forman parte de este cctel de difcil reconduccin a unos
mismos principios los artculos 20 y 21, preceptos que habilitan al Estado a ex-
plotar por s mismo o mediante la cesin a terceros los recursos de la seccin
A). Ciertamente los supuestos que contemplan estos preceptos son diversos
y su propia aplicacin ha generado una rica casustica, pero, en cualquier ca-
so, por encima de las diferencias que puedan darse entre las diferentes si-
tuaciones, cuando el Estado irrumpe para explotar directamente los recursos
de la seccin A) o para ceder la explotacin a persona distinta del dueo del
suelo que los alberga, como dispone el artculo 21.1 de la LMi, Los propie-
tarios o poseedores legales de los terrenos tendrn derecho a percibir la co-
rrespondiente indemnizacin por la ocupacin de la superficie necesaria para
la ubicacin de los trabajos de explotacin y por los daos y perjuicios que se
les cause. No ser objeto de indemnizacin el valor de los recursos que se ex-
traigan o exploten, a no ser que los yacimientos estuvieran en aprovecha-
miento, en cuyo caso solo sern indemnizables los daos y perjuicios que se
irroguen al titular anterior, teniendo en cuenta las condiciones en que viniese
realizando el aprovechamiento.
27
opinin de la que se hace eco A. VERGARA BLANCO: El problema de la naturaleza jurdica de la riqueza mi-
neral, RAP, nm. 173, pp. 477 y ss.
17. TOLIVAR ALAS: Rgimen jurdico de la minera, cit., p. 75.
18. Por todos, PARADA VZQUEZ: Derecho Administrativo, cit., pp. 238 a 241.
Ciertamente, la aplicacin de los citados artculos 20 y 21 est generando una
amplia conflictividad, de la que destaca la controvertida indemnizacin que
corresponde al propietario o poseedor legal de los terrenos, pues si bien in-
discutiblemente debe servir para resarcir el detrimento patrimonial derivado
de la ocupacin de la superficie y otros daos y perjuicios que se causen, no
han de ser objeto de indemnizacin los recursos que se extraigan o exploten,
a no ser que el yacimiento estuviese en explotacin. Sobre esta base y al mar-
gen de las variantes que aporta la abundante jurisprudencia
(19)
, lo cierto es que
sta se decanta por indemnizar al propietario del suelo ms all de lo que
constituye el resarcimiento por la ocupacin del suelo; dicho de otra forma,
tambin se reconoce el derecho del propietario a ser indemnizado por algn
concepto distinto a la mera ocupacin de la superficie necesaria para realizar
la explotacin, lo cual est plenamente justificado cuando el recurso ya estu-
viera siendo objeto de aprovechamiento
(20)
, pero no lo est tanto, o, al menos,
necesita de una convincente fundamentacin, cuando el propietario o posee-
dor legal del suelo ni tan siquiera hubiera solicitado la autorizacin para ex-
plotar el recurso. Sin embargo, habitualmente se les reconoce el derecho a ser
indemnizados por la explotacin que eventualmente hubieran podido llegar a
realizar y de la que se han visto privados, lo que aparentemente no constitu-
ye sino una mera expectativa.
En esta lnea jurisprudencial se inscriben numerosos pronunciamientos, cuya
atencin en este lugar desbordara el objetivo ahora pretendido; no obstante,
para ofrecer una valiosa sntesis del estado de la cuestin en la jurispruden-
cia resulta oportuno reparar en la STS de 20 de marzo de 2002 (TOL 162.925),
dictada en un conflicto suscitado por la pretendida reconocida en instan-
cia indemnizacin a un propietario de suelo que fue expropiado con objeto
de extraer recursos minerales de la seccin C) que en l se alojaban. Pues
bien, con toda nitidez, el rgano judicial distingue entre yacimientos y recur-
sos geolgicos de las secciones A) y C), a los efectos de negar el derecho del
propietario del suelo a ser resarcido por los minerales de la seccin C) que pu-
dieran extraerse y, en cambio, reconocer el derecho a indemnizacin en el ca-
Toms Quintana Lpez
28
19. Sistematizada y estudiada por MOREU CARBONELL: Minas, cit., pp. 236 y ss.
20. Existir realmente y estar en actividad, son las exigencias que, para garantizar la indemnizacin, ob-
serva M. FUERTES LPEZ: Comentarios a la Ley de Expropiacin Forzosa, obra colectiva dirigida por F. So-
sa Wagner, Thomson-Aranzadi, 2. ed., 2003, p. 250.
so de que los recursos susceptibles de explotacin fueran de la seccin A). Pe-
ro ms all de esta afirmacin general, la trascripcin ntegra de uno de sus
fundamentos nos ilustra, adems, de lo que, en la generalidad de la jurispru-
dencia, constituye el fundamento del derecho de propietario del suelo a ser re-
sarcido por encima del perjuicio que le ocasiona la sola ocupacin del suelo:
Las consideraciones jurdicas expuestas en orden a la improcedencia
de reconocer en el supuesto actual el derecho a percibir cantidad algu-
na por los recursos existentes en la cantera, cuya concesin tiene la
sociedad recurrente, no conculcan desde luego la doctrina proclamada
en las distintas sentencias de esta Sala invocadas en el fundamento
quinto de la sentencia impugnada, as como en otras dictadas con pos-
terioridad, por cuanto en ellas se est siempre en presencia de yaci-
mientos con recursos de la seccin A) y por ello se afirma que aunque
sea cierto que conforme al artculo 2 de la Ley de Minas todos los yaci-
mientos de origen natural y dems recursos geolgicos son bienes de
dominio pblico, no lo es menos que el aprovechamiento de recursos
del grupo A) corresponder al propietario del terreno, salvo que el Es-
tado, cumpliendo lo prevenido en los artculos 20 y 21 de la Ley de Mi-
nas, entre otros requisitos la renuncia del propietario expresa o tcita,
decida aprovechar por s mismo dichos recursos, sin perjuicio claro es-
t de sus facultades expropiatorias. De aqu que el propietario de los te-
rrenos tiene derecho a llevar a cabo la explotacin, no una mera
expectativa, que debe ser indemnizada.
La doctrina jurisprudencial que dejamos entrecomillada, ha sido esta-
blecida con caracteres de generalidad por esta Sala en mltiples sen-
tencias, entre las que podemos citar las de 17 de junio de 1981, 18 de
febrero de 1983, 12 de febrero de 1985, 7 de abril y 23 de junio de1988,
20 de octubre de 1999 y 1 y 10 de marzo de 2001, en las cuales se con-
sagra idntico criterio positivo sobre la indemnizacin del valor poten-
cial de los ridos existentes en las canteras, pero de la seccin A), al
reconocerla porque tratndose de un aprovechamiento potencial de
los recursos de la seccin A) del artculo 3 de la Ley de Minas, de 21 de
julio de 1973, aunque no se cuente con el preceptivo permiso de ex-
plotacin, procede la indemnizacin por su prdida, ya que el derecho
a explotar esa clase de yacimiento minero corresponde al dueo del te-
29
rreno, conforme al artculo 16.1 de la Ley de Minas, si bien aquella de-
be reducirse a un porcentaje entre el diez y el treinta por ciento de las
ganancias o beneficios que pudieran obtenerse de la explotacin (sen-
tencias de 18 de febrero de 1986 y 1 de marzo de 2001.
Planteadas las cuestiones que a nuestros efectos interesan y pertrechados
con significativas opiniones doctrinales y la doctrina jurisprudencial, procede
ahora pronunciarse acerca de, como se recordar, la naturaleza de los yaci-
mientos y recursos geolgicos de la seccin A) y del ttulo habilitante para su
aprovechamiento. Pues bien, sobre la primera cuestin, a la vista de la ter-
minante afirmacin que contiene el artculo 2.1 de la LMi; es decir, el carcter
demanial de todos los yacimientos de origen natural y dems recursos geol-
gicos, solo la existencia de otras disposiciones del propio ordenamiento jur-
dico regulador de las minas que supusieran una radical y manifiesta
contradiccin con aquella proclamacin podra llevar a considerar a los recur-
sos de la seccin A) como pertenencias del propietario del suelo, lo cual, a
nuestro juicio, no se produce, pese a que el artculo 16.1 de la LMi, en apa-
rente contradiccin con el citado artculo 2.1 del mismo texto legal, disponga
que el aprovechamiento de recursos de la Seccin A), cuando se encuentren
en terrenos de propiedad privada, corresponder al dueo de los mismos o
a la persona fsica o jurdica a quienes ceda sus derechos, pues en realidad
lo que este precepto est reconociendo al propietario del suelo es un derecho
al aprovechamiento de aquellos recursos de la seccin A) que se encuentren
en terrenos de su propiedad, derecho del que puede hacer uso directamente
o bien cederlo a tercero; se trata, por tanto, del reconocimiento legal directo de
un derecho a la explotacin del recurso que realiza la propia LMi
(21)
, derecho
que est llamado, sin embargo, a ceder cuando lo justifiquen superiores ne-
cesidades de inters nacional expresamente declaradas por el Gobierno (ar-
tculo 20.1 de la LMi), en cuyo caso el titular del demanio, el Estado, podr
explotar por s mismo los recursos o bien ceder su aprovechamiento a otros
sujetos, dando la posibilidad al propietario del suelo a que sea l quien reali-
ce la explotacin, lo que supone el reconocimiento a favor del propietario, por
tanto, de una suerte de derecho al aprovechamiento de ejercicio prioritario en
Toms Quintana Lpez
30
21. Lcidamente lo explica TOLIVAR ALAS: Rgimen jurdico de la minera, cit., p. 74.
el caso de que la privacin se deba a la decisin administrativa de realizar por
s misma la explotacin o bien de cederla a tercero.
Sobre esta base resulta sencillo justificar el derecho de los propietarios del sue-
lo a ser resarcidos, no solo por la ocupacin del terreno en los supuestos previs-
tos en los artculos 20 y 21 de la LM, sino ante cualquier actuacin administrativa
expropiatoria que suponga, adems de la privacin de la superficie, la del dere-
cho a aprovechar los recursos de la seccin A) que contenga el suelo expropia-
do, como un derecho independiente de la titularidad dominical del suelo.
Aislado e identificado el derecho al aprovechamiento de los recursos de la
seccin A) de que goza el propietario de los terrenos ex artculo 16.1 de la
LMi, de cuya privacin trae causa el derecho a ser resarcido, se plantea la
cuestin de los criterios conforme a los que pueda llegar a determinarse el
montante indemnizatorio correspondiente a la privacin del derecho recono-
cido al propietario por el artculo 16.1 de la LMi, para lo cual surgen evidentes
dificultades que los rganos de valoracin, sea en sede administrativa los
jurados de expropiacin forzosa o en sede judicial los correspondientes
rganos judiciales han de superar, y, para ello, con frecuencia recurren a la
valoracin de los recursos de cuyo derecho al aprovechamiento se ha priva-
do al propietario del suelo y, a partir de ah, fijar el valor del derecho de que
ha sido desposedo el titular dominical del terreno
(22)
, o bien a otras vas que
pueden llegar a producir un cierto enmascaramiento de lo que constituye pro-
piamente el derecho cuya privacin debe ser objeto de indemnizacin
(23)
.
31
22. Vid. STS de 19 de junio de 2007 (TOL 1.107.031).
23. En este sentido, en mi criterio, ha de entenderse la argumentacin efectuada por la STS de 12 de marzo
de 1992 (Ar. 2002), de que se sirve el alto Tribunal para reconocer el llamado premio de afeccin que corres-
ponde a un propietario de un terreno que ha sido expropiado, y que ha de ser aplicado al derecho de aprove-
chamiento de la arcilla existente en la finca, del que, lgicamente, tambin, ha sido privado. Textualmente: Por
lo que respecta al precio de afeccin sobre las 60.720 toneladas de arcilla dejadas de extraer, que el jurado y
la sentencia apelada deniegan, tal pretensin ha de ser acogida, habida consideracin de que el premio de
afeccin que el artculo 47 de la Ley de Expropiacin forzosa establece lo es por la privacin de los bienes que
estando en poder, o susceptibles de estarlo, de los expropiados dejan de pertenecer a su patrimonio por el ac-
to expropiatorio, esto es, responde a la finalidad de compensar al propietario de una prdida definitiva o priva-
cin patrimonial y en este sentido hay que entender el derecho a explotar el subsuelo de que se ve privado el
dueo de una parcela expropiada, como en el presente caso as acontece, en que el propietario de los terre-
nos resulta definitivamente privado de 60.720 toneladas de arcilla, que no le son posible extraer como conse-
cuencia de la expropiacin. No se trata por consiguiente de una indemnizacin sustitutoria sino del justiprecio
de un bien concreto la arcilla de la que se le priva de forma irreversible y siendo ello as, tal prdida patri-
monial que se le ocasiona debe llevar aparejada el precio de afeccin.
Afirmada la naturaleza demanial de los yacimientos minerales de la seccin A),
necesariamente hay que reparar en la naturaleza jurdica del ttulo adminis-
trativo que el artculo 17.1 de la LMi exige para que se pueda realizar el apro-
vechamiento con independencia de la titularidad y naturaleza de los terrenos
en que se encuentren.
Pues bien, el precepto citado, como hemos recordado ms atrs, alude a la au-
torizacin como ttulo habilitante para el aprovechamiento de estos recursos,
si bien, al estar llamado a operar sobre bienes de dominio pblico, a primera
vista parece que el ttulo debera ser la concesin administrativa, al ser este
el instrumento que permite crear, por tanto, con efectos constitutivos, verda-
deros derechos reales administrativos que, en este caso, supondran la trans-
ferencia al particular del poder necesario para explotar de forma exclusiva y
excluyente, incluso hasta su agotamiento, el recurso o recursos de la seccin
A) objeto de la supuesta concesin. Pero la situacin es distinta conforme a
la vigente legislacin de minas, pues, ope legis, el dueo del suelo es titular
del derecho al aprovechamiento de los recursos minerales de esta seccin
que se hallen en su propiedad, por lo que, en su caso, el derecho real admi-
nistrativo ha sido de creacin legal
(24)
.
Con este fundamento nada puede objetarse a reconocer en la autorizacin
que contempla el artculo 17.1 de la LMi un acto de control del ejercicio de un
derecho del que ya se es titular, en el sentido tradicional de la remocin de los
obstculos que impiden su pleno goce, remocin que, en los trminos del ar-
tculo 28.2 del RMi, exige previamente de la Administracin la identificacin del
terreno y la comprobacin de la titularidad del mismo, as como la clasificacin
del yacimiento al que se refiera la solicitud de autorizacin como recurso de
la seccin A).
Si se admite la argumentacin precedente, habr de aceptarse que no nos
extendamos en analizar el rgimen jurdico del aprovechamiento de los re-
cursos de la seccin A), en cuanto que no se halla vinculado, ni formal ni ma-
terialmente, a la obtencin de un ttulo concesional.
Toms Quintana Lpez
32
24. Posibilidad admitida por la doctrina; vid. J. GONZLEZ PREZ: Los derechos reales administrativos, Cua-
dernos Civitas, Madrid, 1975, p. 58.
3. LA CONCESIN DE RECURSOS
DE LAS SECCIONES C) Y D)
3.1. LA CONCESIN MINERA COMO SUBESPECIE
DE LA CONCESIN DEMANIAL
Exceptuadas las peculiaridades que para la explotacin de los yacimientos y
dems recursos geolgicos contempla la legislacin de minas sobre las zonas
de reserva a favor del Estado (artculos 7 a 15 de la LMi, 9 a 26 del RMi y al-
gunas previsiones de la LMLMi), aplicables tambin a las reservas que afec-
ten a minerales de las secciones C) y D), el aprovechamiento de los recursos
de estas secciones requiere de la previa obtencin de una concesin admi-
nistrativa. Aprovechamiento cuyo rgimen jurdico se encuentra en la propia
legislacin de minas
(25)
y, en su caso, a falta de previsin especfica o insufi-
ciencia, en las normas que regulan las concesiones demaniales en la legisla-
cin general sobre bienes de las Administraciones pblicas (artculo 84.3 de
la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones
Pblicas, en adelante LPAP).
La remisin que realiza el citado precepto de la LPAP a las reglas regulado-
ras de las concesiones de dominio pblico que contiene, para su aplicacin su-
pletoria, en nuestro caso, en relacin con la especfica normativa de minas, no
hace sino confirmar que la concesin para el aprovechamiento de los recur-
sos minerales es de las denominadas concesiones demaniales
(26)
, en cuya
amplia definicin doctrinal
(27)
, desde luego, tienen perfecta cabida las conce-
siones para la explotacin de los recursos minerales que nos ocupan.
33
25. La LMLMi, que segrega de la seccin C), con objeto de constituir una nueva seccin, la D), formada por
los carbones, los recursos radioactivos, los recursos geotrmicos, las rocas bituminosas y cualesquiera otros
yacimientos minerales o recursos geolgicos de inters energtico que el gobierno acuerde incluir en esta sec-
cin (artculo 1.1), dispone en su artculo 1.3 la aplicacin de las leyes de Minas y de Fomento de la Minera,
as como de sus respectivas normas complementarias que hagan referencia a la seccin C), a la recin crea-
da seccin D), por lo que, como la misma disposicin establece, salvo las especficas previsiones que dicha ley
contempla para los recursos de la seccin D), el rgimen jurdico de su aprovechamiento es comn a los re-
cursos de la seccin C).
26. Amplia y minuciosamente estudiadas por R. FERNNDEZ ACEVEDO: Las concesiones administrativas
de dominio pblico, Thomson-Civitas, Cizur Menor (Navarra), 2007.
27. Vid. M. M. LAFUENTE BENACHES: La concesin de dominio pblico (Estudio especial de la declaracin
de caducidad), Montecorvo, Madrid, 1988, p. 29, para quien la concesin demanial es un ttulo jurdico
Al tratarse de una de ellas, la concesin minera formalmente es identificable
con un acto administrativo, cuya naturaleza no queda desvirtuada ni por ser
dictado previa solicitud del interesado ni por la voluntaria aceptacin por el
concesionario, circunstancias que no alcanzan a ocultar la posicin de poten-
tior personae con que acta la Administracin, pues en el rgimen jurdico de
la explotacin de los recursos minerales mediante concesin no se puede re-
conocer la esencia sinalagmtica inherente a la actividad convencional de la
Administracin, como tampoco son fcilmente asimilables las potestades que
puede ejercer la Administracin concedente a lo largo del tiempo en que est
vigente el ttulo con las prerrogativas que confiere el ordenamiento jurdico a
la Administracin en las relaciones contractuales
(28)
.
Menos dudas ofrece an el carcter constitutivo de la concesin de minas,
pues su otorgamiento proporciona al concesionario un status jurdico positivo
de que careca con anterioridad
(29)
, lo que contrasta con los efectos mera-
mente declarativos que, al menos en su formulacin tradicional, se reconoce
a la simple autorizacin para el ejercicio de derechos de titularidad preexistente
por el sujeto autorizado, cuestin esta ltima sobre la que volveremos ms
adelante con motivo del estudio de los permisos previos a la solicitud de la
concesin. Tampoco ofrece margen a la polmica la consideracin del objeto
de la concesin, es decir el derecho al aprovechamiento privativo de los re-
Toms Quintana Lpez
34
mediante el que la Administracin otorga a un particular un derecho real, consistente en usar y aprovechar, de
forma excluyente, bienes de dominio pblico en beneficio de la actividad del particular y de la colectividad. De
forma ms descriptiva FERNNDEZ ACEVEDO: La concesin, cit., p. 58, manifiesta que la concesin de
dominio se configura como el ttulo jurdico por el que la Administracin otorga a uno o varios sujetos el dere-
cho exclusivo y excluyente de utilizar, ocupar o aprovechar de modo privativo una porcin de un bien de domi-
nio pblico, con carcter temporal pero estable, para un fin concreto y en virtud del inters pblico expresado
en la norma reguladora.
28. No obstante, no puede olvidarse que esta cuestin resulta ampliamente controvertida, tanto en la doctri-
na como en la jurisprudencia. Una sntesis bien ilustrativa con referencia a la concesin demanial en FERNN-
DEZ ACEVEDO: La concesin, cit., pp. 108 y ss. Especficamente en relacin con la concesin minera,
ARCENEGUI: Derecho minero, cit., p. 222, seala que la condicin de acto administrativo de la concesin
demanial est corroborada por los artculos 66 y 69 de la LMi (imposicin unilateral de la Administracin al con-
cesionario de las condiciones convenientes o especiales, como pueden ser las adecuadas a la proteccin del
medio ambiente), 71 de la LMi (aprobacin administrativa de los proyectos y planes de trabajo a los que se so-
meten las labores del concesionario) y 73.1 de la LMi (imposicin a los concesionarios de la obligacin de am-
pliar los trabajos de investigacin o de realizar el aprovechamiento en la forma y medida que considere
conveniente para el inters nacional).
29. Se trata, en los trminos de la STS de 5 de diciembre de 1990 (Ar. 9728), de un derecho nuevo que has-
ta ese momento no tena (el concesionario).
cursos minerales, como un derecho patrimonial, de naturaleza real, oponible
erga omnes y sometido al derecho administrativo, lo que no impide que sobre
l puedan proyectarse las facultades dispositivas inherentes a su titularidad,
aunque su ejercicio se halle sometido a control de la Administracin
(30)
.
Afirmado, como ha quedado, el nacimiento del derecho a utilizar el bien de
dominio pblico, incluso con el efecto consuntivo a que puede dar lugar la con-
cesin de minas, a partir del otorgamiento del ttulo administrativo, se plantea
otra cuestin que, contrariamente a la suscitada anteriormente, s ha genera-
do posiciones controvertidas. Estamos aludiendo a la capacidad decisoria que
ostenta la Administracin ante la solicitud de una concesin administrativa pa-
ra la explotacin de recursos minerales, capacidad que oscila entre el ejerci-
cio de una potestad discrecional y el sometimiento de la decisin a pautas
regladas. Pues bien, la tradicin imperante en el otorgamiento de las conce-
siones demaniales, asentada en la idea de que ningn particular ostenta cier-
tamente un derecho preexistente a la utilizacin o explotacin del demanio,
unido al inters pblico subyacente a la gestin del mismo, que ha dado so-
porte al reconocimiento de una potestad discrecional a la Administracin a la
hora de resolver las solicitudes de concesiones demaniales
(31)
, a nuestro jui-
cio quiebra cuando se trata de aquellos sectores ordinamentales, como es el
de minas, en los que las normas ofrecen suficientes pautas a la Administracin
para resolver conforme a Derecho, consideracin que deben tener, a estos
efectos, los artculos 63 y 67 de la LMi, al vincular el otorgamiento de la con-
cesin aunque formalmente dichos preceptos se refieran a la solicitud
(32)
35
30. El objeto de la concesin como derecho real administrativo ha sido tratado sin grandes discrepancias tan-
to por la doctrina administrativa como por la civilista; sin nimo de agotar la nmina de autores que se han ocu-
pado del tema, pueden consultarse GONZLEZ PREZ: Los derechos reales administrativos, cit., y
L. DEZ-PICAZO Y PONCE DE LEN: Fundamentos de Derecho civil patrimonial, vol. III, Las relaciones jur-
dico reales. El Registro de la Propiedad. La Posesin, 4. ed., Civitas, Madrid, 1995, pp. 103 y 104. En la juris-
prudencia desde hace tiempo son frecuentes los pronunciamientos que reconocen a la concesin minera como
derecho de contenido patrimonial, naturaleza real y susceptible de transmisin, as, pueden verse las SSTS de
7 de mayo y 4 de noviembre de 1996, oportunamente citadas por ARCENEGUI: Derecho minero, cit., p. 220.
Concluyentemente, la vigente LPAP, en sus artculos 97 y 98, reconoce que el titular de una concesin de do-
minio pblico dispone de un derecho real transmisible, sin perjuicio de las prescripciones que contiene la pro-
pia legislacin de minas, de lo que nos ocuparemos ms adelante.
31. Vid. M. BELTRN DE FELIPE: Discrecionalidad administrativa y Constitucin, Tecnos, Madrid, 1995,
pp. 125 y 126.
32. Con este fundamento, ARCENEGUI: Derecho minero, p. 224, se manifiesta, sin embargo, a favor de la
discrecionalidad de la Administracin en el otorgamiento de la concesin administrativa de minas.
a que hayan sido puestos de manifiesto los recursos susceptibles de explota-
cin. Por tanto, la decisin de la Administracin ante la solicitud de una con-
cesin administrativa no puede ser considerada como indiferente desde el
punto de vista jurdico, sino todo lo contrario, por lo que la decisin de la Ad-
ministracin ha de estar rigurosamente fundamentada en Derecho como ga-
ranta de que no supone una arbitrariedad; en definitiva, se trata de una
decisin reglada
(33)
.
Sentado que la concesin de minas es un ttulo que otorga la Administracin,
mediante el ejercicio de una potestad reglada que determina la constitucin de
un derecho real administrativo que faculta a su titular para explotar de forma
privativa los recursos de las secciones C) y D), a continuacin trataremos del
acceso a la condicin de concesionario.
3.2. ACCESO DE LA CONDICIN DE CONCESIONARIO
El derecho a la explotacin de los recursos de las secciones C) y D) se obtie-
ne previa solicitud; obtencin rogada que pueden instar todas aquellas per-
sonas, fsicas o jurdicas, capacitadas para ser titulares de derechos mineros
conforme a los artculos 89 y ss. de la LMi
(34)
. La Administracin destinataria
de las distintas solicitudes que, como veremos a continuacin, tienen por ob-
jeto mediato o inmediato obtener la concesin administrativa, en la ac-
tualidad es, de acuerdo con la asuncin competencial que operan la totalidad
de los estatutos de autonoma, la Administracin autonmica, dado que son
las Comunidades Autnomas las titulares de las competencias para (el de sa -
Toms Quintana Lpez
36
33. Frente a la regla general en materia concesiones, su otorgamiento es reglado o preceptivo para la Ad-
ministracin, manifiesta A. GUAITA: Derecho Administrativo. Aguas, montes y minas, Civitas, segunda edicin,
Madrid, 1986, p. 359.
34. Sobre este particular hay que recordar la notable ampliacin que supuso la incorporacin de Espaa a las
Comunidades Europeas, de forma que, para cumplir las exigencias comunitarias, fue aprobado el Real Decre-
to Legislativo 1303/1986, de 28 de junio, que acab con las limitaciones que vena contemplando la legislacin
minera para los sujetos no nacionales. Segn la redaccin actual de los artculos 89 y 91.1 de la LMi, tras la re-
forma efectuada por el citado real decreto legislativo, podrn ser titulares de derechos mineros las personas f-
sicas o jurdicas nacionales o extranjeras; no obstante, cuando se trate de materias primas minerales de inters
estratgico, solo se podrn otorgar derechos mineros a personas fsicas de nacionalidad espaola o a socie-
dades cuyo capital social sea espaol en su totalidad, inters estratgico que deber ser declarado por el Con-
sejo de Ministros.
rrollo legislativo y) la ejecucin del rgimen minero; con ello se advierte, como
en otros bienes integrantes del demanio estatal, la separacin entre la titula-
ridad del demanio minero, que corresponde al Estado, y la gestin de su ex-
plotacin salvo en el caso de la constitucin de reservas, que corresponde
a la Administracin autonmica
(35)
.
Sealbamos antes que para obtener el derecho a explotar los recursos de las
secciones C) y D) tiene que mediar una solicitud de concesin y con ella la
apertura del correspondiente procedimiento administrativo; pero al inicio de
ste es posible que precedan otras dirigidas a obtener los correspondientes
permisos para que el solicitante pueda acreditar la existencia del recurso sus-
ceptible de explotacin.
En efecto, la legislacin de minas contempla dos vas a travs de las que el
sujeto capacitado para ser titular de derechos mineros puede convertirse en
concesionario.
3.2.1. La concesin derivada de permisos
de exploracin e investigacin previos
Debido al normal desconocimiento, tanto de su existencia como del volumen
y posibilidades de explotacin, en que se hallan los recursos minerales, aun-
que sea por distintas razones, resulta prioritario, tanto para el eventual con-
cesionario como para la Administracin, tener la certeza de que el mineral
existe; para ello, la legislacin de minas ha dispuesto la eventual utilizacin de
dos fases previas a la explotacin propiamente dicha a que da acceso el ttu-
lo concesional: se trata de la exploracin y de la investigacin.
3.2.1.1. La exploracin
A la primera, regulada en los artculos 40 a 42 de la LMi y 59 a 61 del RMi, se
accede mediante la obtencin del llamado permiso de exploracin que, en los
37
35. Vid. J.V. GONZLEZ GARCA: La titularidad de los bienes del dominio pblico, Marcial Pons, Madrid/Bar-
celona, 1998, pp. 129 y ss.
trminos de la propia exposicin de motivos de la LMi, habilita a su titular pa-
ra realizar el estudio de grandes reas mediante mtodos rpidos de reco-
nocimiento durante perodos cortos de tiempo, con el fin de seleccionar las
zonas ms interesantes y obtener sobre ellas los permisos de investigacin co-
rrespondientes. Como fase inicial con que est concebida, adems, otorga
a su titular el derecho a obtener un permiso de investigacin e, incluso, prio-
ridad en la solicitud de concesiones directas de explotacin de los recursos
desde el momento en que ya fueran suficientemente conocidos, siempre den-
tro del permetro para el que se obtuvo el permiso de exploracin y en los
terrenos que en el momento de la solicitud de ste fueran francos y registra-
bles
(36)
, de lo que se deduce que los permisos de exploracin pueden solici-
tarse para terrenos que no renan esas caractersticas, pues como establece
el artculo 59.2 del RMi, su concesin no presupone la existencia de terrenos
francos y registrables en la fecha de la presentacin de la solicitud.
Parece poco discutible la pertenencia del permiso de exploracin al gnero
de las autorizaciones, en el que, en torno a la figura nuclear de los actos de
control previo al ejercicio de derechos preexistentes, es hoy posible una di-
versidad de actos autorizatorios bajo distintas denominaciones
(37)
. En parti-
cular, tratndose del permiso de exploracin, estamos ante una autorizacin
como mecanismo de control no para el ejercicio de un derecho del que ya se
es titular, sino para llevar a cabo una actividad para la que el ordenamiento ha
reconocido una capacidad general
(38)
a ciertos sujetos los posibles titulares
de derechos mineros, cuyo efectivo ejercicio est sometido a un control ex
ante por razn del inters pblico que subyace a la explotacin de la riqueza
Toms Quintana Lpez
38
36. De acuerdo con el artculo 38 de la LMi: Se considera que un terreno es franco si no estuviera com-
prendido dentro del permetro de una zona de reserva del Estado, propuesta o declarada para toda clase de
recursos de la Seccin C) [o D)], o de los permetros solicitados o ya otorgados de un permiso de exploracin,
un permiso de investigacin o de una concesin de explotacin. Tratndose de zonas de reserva del Estado
para uno o varios recursos determinados, el terreno comprendido en ellas se considerar franco para los re-
cursos distintos a los reservados. Conforme al artculo 39.1 de la LMi: Se considera que un terreno es re-
gistrable si, adems de ser franco, tiene la extensin mnima exigible. Ms ampliamente, atendiendo a la
casustica que se deriva de las propias previsiones normativas, vid. ARCENEGUI: Derecho minero, cit.,
pp. 250 y 251.
37. Cfr. T.R. FERNNDEZ RODRGUEZ: Breves reflexiones sobre la autorizacin previa, en La autoriza-
cin administrativa. La Administracin electrnica. La enseanza del derecho administrativo hoy, Thomson-
Aranzadi, Cizur Menor, 2007, p. 21.
38. Vid. FERNNDEZ ACEVEDO: Las concesiones, cit., pp. 130 y 131.
mineral del pas; para cuya tutela la Administracin ha de aplicar las pautas
que el propio ordenamiento le otorga, en particular la legislacin de minas y,
sealadamente, el artculo 3 del RMi, sin que lo dispuesto en el artculo 61.1
del RMi (El permiso de exploracin se otorgar si, por las caractersticas de
los estudios y reconocimientos proyectados, se considerara necesario o con-
veniente, fijando, en su caso, las condiciones especiales que se estimen pro-
cedentes) deba tomarse como la habilitacin de una amplia potestad
discrecional a favor de la Administracin pues, si bien se mira, el precepto s-
lo legitima la denegacin del permiso de exploracin solicitado en funcin de
las caractersticas y reconocimientos proyectados, lo que, a lo sumo, nos re-
mite a la discutible, al menos en este caso, discrecionalidad tcnica
(39)
.
3.2.1.2. La investigacin
La actividad de investigacin a que habilita la obtencin del correspondiente
permiso, regulado en los artculos 43 a 59 de la LMi, 62 a 78 del RMi y 9 de
la LMLMi, consiste en realizar estudios y trabajos encaminados a poner de
manifiesto y definir uno o varios recursos de las secciones C) y D), a la vez que
supone para el titular la prioridad en el otorgamiento de la concesin.
Al igual que la exploracin y la explotacin a que despus aludiremos, la ac-
tividad de investigacin, previa obtencin del permiso, est abierta a cual-
quier sujeto que pueda ser titular de derechos mineros, aptitud que ya nos
consta. Cuestin distinta son las vas a travs de las que cualquiera de es-
tos sujetos puedan solicitar y obtener un permiso de investigacin, pues so-
bre el particular la legislacin de minas ofrece tres posibilidades distintas: la
obtencin directa del permiso de investigacin, la solicitud por parte de quien,
al ser titular de un permiso de exploracin, tiene preferencia para obtener el
correspondiente de investigacin y, por ltimo, la participacin en concu-
rrencia para obtener uno de estos permisos en un procedimiento iniciado por
la Administracin. Las dos primeras opciones se deducen fcilmente de lo
dispuesto en el artculo 43 de la LMi (Quienes renan las condiciones a que
se refiere el Ttulo VII podrn, sin perjuicio de los derechos preferentes esta-
39
39. Cfr. FERNNDEZ RODRGUEZ: Breves reflexiones, cit., p. 23.
blecidos en el captulo anterior, realizar trabajos de investigacin de recursos
de la seccin C) [y D)], previo otorgamiento por el Ministerio de Industria del
permiso correspondiente) y el otorgamiento del permiso, en cualquiera de
los dos supuestos, habr de recaer en terrenos francos y registrables. La ter-
cera de las posibilidades apuntadas para hacerse con un permiso de inves-
tigacin parte de la convocatoria de un concurso por parte de la
Administracin con ese objeto, en terrenos sobre los que se haya levantado
una reserva o se hubiera declarado la caducidad de los permisos de explo-
racin o de investigacin o de una concesin de explotacin y, por ello, con-
forme prev el artculo 39.2 de la LMi, no tendrn el carcter de terrenos
registrables hasta que no se convoque el concurso precisamente para adju-
dicar un permiso de investigacin sobre ellos
(40)
, concurso que ha de ser
fallado a favor del concursante que ofrezca mejores condiciones cientficas
y tcnicas y las mayores ventajas econmicas y tcnicas (artculo 53.2 de
la LMi)
(41)
.
El acto administrativo en que consiste el permiso de investigacin, a nuestro
juicio, no difiere en esencia del permiso de exploracin, pues uno y otro habi-
litan a la localizacin y puesta de manifiesto de recursos mineros, que pueden
o no existir, por lo que estn llamados a operar exclusivamente sobre terrenos,
privados o pblicos, privativos o demaniales, pero, en todo caso, sobre terre-
nos, sin que la mayor intensidad que suponen los trabajos de investigacin,
tanto desde el punto de vista material como por la exclusividad con que los
puede realizar el titular del permiso, altere la naturaleza del permiso de in-
vestigacin como autorizacin para el ejercicio de una actividad en relacin
con la que el ordenamiento ha reconocido una capacidad general a unos su-
jetos a los que la legislacin de minas considera que tienen aptitud para ser
titulares de derechos mineros. Consecuentemente, si sobre el permiso de ex-
ploracin hemos afirmado la potestad reglada que ejercita la Administracin
Toms Quintana Lpez
40
40. Vid. la STS de 26 de noviembre de 1988 (Ar. 9071).
41. Con referencia a la capacidad econmica y solvencia tcnica de las empresas concurrentes para obtener
un permiso de investigacin mediante la adjudicacin del mismo, advierte la STS de 6 de octubre de 2004 (TOL
507257) que la caducidad de la concesin de que trae causa el concurso para la adjudicacin del permiso de
investigacin en conflicto permite apreciar de forma objetiva la falta de capacidad econmica y solvencia tc-
nica para llevar a cabo labores de investigacin de la empresa concurrente al proceso selectivo que haba si-
do titular de la concesin caducada. Tambin sobre la aplicacin de estos criterios en los concursos para el
otorgamiento de permisos de investigacin, vid. la STS de 6 de junio de 1999 (TOL 35.005).
para decidir sobre su otorgamiento, con mayor motivo ha de mantenerse que
la Administracin hace uso de la misma potestad para resolver los expedien-
tes de otorgamiento de permisos de investigacin, bien sea de los iniciados a
instancia de parte o, de oficio, por convocatorias del correspondiente concur-
so, mxime cuando la propia legislacin de minas ofrece reglas suficientes
para pautar la decisin de la Administracin, tanto en los procedimientos pro-
movidos por particulares como en los iniciados de oficio por la Administracin
mediante concurso
(42)
.
Pero si la resolucin de los procedimientos para la concesin de permisos de
investigacin no resulta discutible que obedece al ejercicio de una potestad re-
glada, contrariamente, con frecuencia se afirma que las prrrogas de que son
susceptibles los permisos de investigacin una vez concluido el perodo de
tiempo para el que se otorg, conforme dispone el artculo 45 de la LMi, se
concedern discrecionalmente por la Administracin
(43)
. Pues bien, frente a
esa opinin, en la nuestra, el otorgamiento o no de la prrroga de los permi-
sos de investigacin no es ajena al Derecho, en la medida en que ste ofre-
ce una serie de reglas que la Administracin ha de tener muy presentes a la
hora de resolver la correspondiente solicitud, como, sin duda, lo son las que
contiene el artculo 45 de la LMi cuando alude a la solvencia tcnica y eco-
nmica que acredite el titular peticionario; la amplitud y caractersticas de los
trabajos programados; el contexto geogrfico, geolgico y metalogentico del
terreno solicitado, as como los trabajos desarrollados, las inversiones reali-
zadas, los resultados obtenidos y las garantas que siga ofreciendo el titular
41
42. La doctrina viene afirmando la potestad reglada que ostenta la Administracin para resolver los procedi-
mientos en que se dilucida el otorgamiento de permisos de investigacin, tanto con referencia a la vieja Ley de
Minas de 1944, vid. M. BALLB: Las reservas dominiales (principios), RAP, nm. 4, p. 87; y J.A. MANZA-
NEDO, J. HERNANDO y E. GMEZ-REINO: Curso de Derecho Administrativo Econmico, IEAL, Madrid, 1970,
p. 178, como a la vista de la vigente legislacin de minas, siendo de esta opinin, entre otros, GUAITA: Dere-
cho Administrativo, cit., p. 355; y ARCENEGUI: Derecho minero, cit., p. 317. En la jurisprudencia tambin
encontramos pronunciamientos concluyentes, como la STS de 29 de abril de 1988 (Ar. 3435), o la posterior STS
de 6 de junio de 1999 (TOL 35.005), en la que el alto Tribunal, en un conflicto suscitado por la adjudicacin de
un permiso de investigacin, previo concurso pblico convocado por la Administracin, realiza un minucioso an-
lisis de los argumentos manejados por la Administracin y despus en instancia en aplicacin de los criterios
previstos por el artculo 53.2 de la LMi para el otorgamiento del permiso de investigacin en concurrencia; es
decir, analiza las condiciones cientficas y tcnicas y las ventajas econmicas y sociales que presentan las dis-
tintas solicitudes.
43. De esta opinin son ARCENEGUI: Derecho minero, cit., pp. 318 y 319, y GUAITA: Derecho Adminis-
trativo, cit., p. 356, en ambos casos con apoyo en algn pronunciamiento jurisprudencial.
peticionario; sencillamente, en nuestra opinin, a la vista de estos criterios no
creo que se pueda seguir manteniendo la discrecionalidad de la Administra-
cin como principio que ha de guiar las decisiones sobre las peticiones de pr-
rroga que cursen los titulares de permisos de investigacin. Desde luego, los
citados son elementos reglados de inevitable consideracin por la Adminis-
tracin y, en su caso, por los rganos judiciales encargados de revisar la ac-
tuacin administrativa.
3.2.2. La concesin directa
Con una lgica difcilmente discutible, si los permisos de exploracin y de in-
vestigacin, en los trminos que conocemos, tienen por objeto facultar a sus
titulares para realizar los trabajos necesarios para verificar la existencia de re-
cursos mineros de las secciones C) y D) susceptibles de explotacin, el pre-
ciso conocimiento de los recursos, aun sin haber obtenido el permiso de
investigacin e, incluso, ni tan siquiera el de exploracin, permite solicitar la
concesin directa de explotacin.
En efecto, as lo prevn los artculos 63 a 66 de la LMi y 84 a 87 del RMi. En
particular, el artculo 63 de la LMi contempla la solicitud directa de concesin
de explotacin de recursos mineros sin que previamente se haya obtenido y
ejercitado el derecho correspondiente a un permiso de investigacin, con lo
cual implcitamente se est admitiendo que la concesin directa pueda solici-
tarse por quien ya es titular de un permiso de exploracin, cuyo ejercicio ha
permitido poner de manifiesto la existencia de recursos minerales suscepti-
bles de aprovechamiento.
Los supuestos contemplados legalmente que habilitan la solicitud de conce-
sin directa son dos: cuando sea suficientemente conocida la existencia del
recurso y se estime viable su explotacin, certeza a la que se puede llegar
mediante la realizacin de las actividades inherentes al permiso de explora-
cin o bien sin necesidad de llevarlas a cabo. En este segundo supuesto,
tambin previsto por el artculo 63 de la LMi, parece claro que se prescinde
de la exploracin previa, en tanto que se permite realizar la solicitud de la
concesin directa cuando sobre recursos suficientemente reconocidos en de-
rechos mineros caducados existan datos y pruebas que permitan definir su
Toms Quintana Lpez
42
explotacin como consecuencia de mejoras tcnicas o de nuevas perspecti-
vas de mercado
(44)
.
Es posible, igualmente, la solicitud de una concesin directa de explotacin de re-
cursos minerales puestos de manifiesto mediante la realizacin de las activida-
des inherentes a un permiso de investigacin aun cuando los recursos cuya
existencia hubiera sido desvelada no sean aquellos para los que se solicit y ob-
tuvo el permiso de investigacin. As no solo se deduce, sino que lo determina la
STS de 31 de enero de 2001 (TOL 30.228) al rechazar que el titular de un permi-
so de investigacin de ciertos recursos minerales pueda solicitar la concesin de
explotacin derivada de ese permiso de investigacin para otros minerales dife-
rentes, y, por el contrario, argumentar que podra solicitar en relacin con stos una
concesin directa de explotacin, pues el titular de un permiso de investigacin
para otros recursos puede ejercer esta facultad (solicitar la concesin directa de
explotacin), pues lo contrario sera hacerlo de peor condicin que a un tercero que
no ha investigado el terreno. Ahora bien, ello no quiere decir que por la simple ti-
tularidad de ese permiso deba otorgrsele la concesin (para recursos distintos de
aquellos para los que haba solicitado el permiso de investigacin), o que ostente
un derecho preferente a la misma. A esta ltima afirmacin no cabe oponer que
la concesin de explotacin derivada de un permiso de investigacin al igual
que la concesin directafaculta a su titular para el aprovechamiento de todos los
recursos de la seccin C) (artculo 62.2 de la LMi), con independencia del recur-
so o recursos que hubieran motivado el permiso de investigacin, pues a la ob-
tencin del permiso de investigacin para poner de manifiesto uno o ms recursos
minerales se llega despus de haber culminado un determinado procedimiento
que est abierto a la intervencin de cuantos sujetos se consideren interesados,
mientras que el otorgamiento de la concesin derivado de un permiso de investi-
gacin no garantiza la participacin de terceros interesados en el procedimiento
correspondiente, por lo que, en conclusin, la concesin derivada de un permiso
de investigacin solo puede obtenerse para la explotacin de los recursos para los
que se solicit y obtuvo el permiso de investigacin
(45)
.
43
44. Tngase en cuenta que el artculo 93.1 de la LPAP excepciona del otorgamiento de concesiones sobre
bienes de dominio pblico en rgimen de concurrencia aquellos supuestos previstos en las leyes, de los que la
de minas ofrece varios ejemplos.
45. Vid. tambin, en este sentido, las recientes SSTS de 15 de junio de 2007 (TOL 1.108.023) y de 5 de ju-
nio de 2007 (TOL 1.108.006).
3.3. LA EXPLOTACIN DE LOS RECURSOS DE LAS SECCIONES C) Y D)
3.3.1. La concesin de minas como expresin
de una potestad administrativa reglada
Puestos de manifiesto los recursos minerales de cualquiera de estas seccio-
nes, su explotacin requiere la obtencin de una concesin administrativa,
bien sea derivada de un permiso de investigacin previo (artculos 67 a 74 de
la LMi y 88 a 97 del RMi), o bien haya sido solicitada directamente.
Se haya seguido uno u otro camino, el acto resolutorio es la expresin de una
potestad administrativa reglada, afirmacin que es pacfica cuando el proce-
dimiento de otorgamiento tiene su origen en un permiso de investigacin pre-
vio
(46)
, pero que, sin embargo, no es de aceptacin general en el caso de que
la resolucin haya de tomarse a partir de una solicitud de concesin direc-
ta
(47)
, diferencia que, en nuestra opinin, carece de fundamento pues en am-
bos supuestos la Administracin ha de resolver el otorgamiento o denegacin
de la concesin despus de realizar una actividad de control, sea de menor o
mayor intensidad, en funcin de que la solicitud de concesin vaya o no pre-
cedida de un permiso de investigacin, de manera que en el primer caso ha-
br de comprobar sobre el terreno la existencia del mineral (artculo 68.2 de
la LMi) y en el segundo, con informe del Instituto Geolgico y Minero de Es-
paa, solo denegar la concesin por considerarse insuficientemente de-
mostrada la existencia del recurso o recursos (artculo 65.2 de la LMi). Es
ms, el artculo 61 de la LMi, precepto aplicable para la explotacin en gene-
ral, exige textualmente que para que pueda otorgarse una concesin de ex-
plotacin ser necesario que se hayan puesto de manifiesto uno o varios
recursos de la Seccin C) [tambin de la D)] susceptibles de aprovechamien-
to racional, de lo que la jurisprudencia viene deduciendo que conforme a es-
te artculo no basta solamente la puesta de manifiesto del recurso minero para
que la concesin sea otorgada, sino tambin es preciso que sea susceptible
de aprovechamiento racional
(48)
, concepto que es, desde luego, indetermi-
Toms Quintana Lpez
44
46. En la doctrina, vid. GUAITA: Derecho Administrativo, cit., p. 359.
47. Vid. ARCENEGUI: Derecho minero, cit., p. 330.
48. STS de 23 de octubre de 1996 (TOL 191.637).
nado y que exigir un notable esfuerzo de concrecin, pero que no por ello de-
ja de ser un mandato legal del que la Administracin no puede hacer caso
omiso, mandato que, insistimos, resulta aplicable para la explotacin de los re-
cursos de las secciones C) y D), cualquiera que sea la va mediante la que se
pretenda obtener la concesin, por lo que la resolucin de otorgamiento o de-
negacin de la concesin siempre es un acto reglado.
3.3.2. El otorgamiento de la concesin no exime
del sometimiento a otros controles administrativos
La concesin de minas concurre con otros controles administrativos, simult-
neos o sucesivos, llamados en conjunto a dotar de cobertura a la actividad del
concesionario.
En efecto, en caso de sometimiento al control preventivo de evaluacin de im-
pacto ambiental, simultneamente al procedimiento de concesin han de dis-
currir las actuaciones comprensivas del trmite de evaluacin de impacto
ambiental, cuya normativa reguladora, de cita y consideracin ajenas a este
trabajo, constituye en gran medida el fundamento del condicionado a imponer
en forma de declaracin de impacto ambiental en el ttulo concesional para la
proteccin del medio ambiente (artculos 66 y 69.1 de la LMi)
(49)
. Normalmente
junto a la obtencin de la concesin, su titular tambin habr de conseguir las
licencias de control ambiental y las urbansticas que sean exigibles conforme
a la normativa autonmica a que ha dado lugar la evolucin de las tradiciona-
les licencias de actividades clasificadas y las previstas en la legislacin del
suelo
(50)
. Sobre el particular hoy no ofrece ninguna duda la concurrencia de
45
49. Vid. la STS de 5 de julio de 2000 (TOL 1013854), resolutoria de una impugnacin frente a la concesin
directa otorgada a un municipio sobre la base de que la declaracin de impacto ambiental no haba sido co-
rrectamente formulada. Tambin la STS de 27 de febrero de 2007 (TOL 1.044.240), sobre la denegacin de una
concesin derivada de un permiso de investigacin como consecuencia de la emisin de una declaracin de
impacto ambiental en sentido desfavorable, y la STS de 29 de noviembre de 2006 (TOL 1.038.418), sobre la
resolucin, por el rgano de gobierno de una Comunidad Autnoma, de las discrepancias habidas entre el r-
gano ambiental y sustantivo a propsito de la evaluacin de impacto ambiental de un proyecto de extraccin
de granito.
50. Sobre la minera y el medio ambiente, vid. T. QUINTANA LPEZ: La repercusin de las actividades mi-
neras en el medio ambiente. Su tratamiento jurdico, Montecorvo, Madrid, 1987; del mismo autor, La altera-
este tipo de autorizaciones y licencias con la concesin para legitimar de con-
suno la explotacin de los recursos minerales, como ahora ya, sin desfalleci-
mientos, viene afirmando la jurisprudencia
(51)
, con lo que queda
definitivamente desautorizada la idea de que las peculiaridades de la produc-
cin minera deben garantizar un mbito de actuacin sectorial frente a otras
instancias administrativas, idea que todava luce en los artculos 116.1 de la
LMi y 142.1 del RMi, al disponer que solo el rgano administrativo sectorial en
materia de minas puede suspender los trabajos de aprovechamiento de re-
cursos minerales autorizados conforme a la legislacin urbanstica, previsin
que, si bien no impeda ab initio que otros rganos exigieran la correspon-
diente licencia, implcitamente amparaba la ausencia de sta y la negativa del
concesionario a obtenerla, pues las Administraciones responsables de efec-
tuar el control y, consiguientemente, de otorgar o denegar las autorizaciones
o licencias quedaban privadas de reaccionar suspendiendo la actividad, pues
no era infrecuente en el pasado que los tribunales respaldaran la exclusiva
competencia del, entonces, Ministerio de Industria, para suspender la activi-
dad de explotacin de los recursos minerales
(52)
.
3.3.3. Recursos susceptibles de explotacin
El redactor de la LMi parte de que la concesin faculta a su titular para explo-
tar la totalidad de los recursos integrantes de la seccin C), en su formulacin
inicial, cuando se encuentren dentro del permetro concedido, a excepcin de
Toms Quintana Lpez
46
cin fsica del medio, movimientos de tierras y actividades extractivas, en Derecho del Medio Ambiente y Ad-
ministracin Local, obra colectiva coordinada por Jos ESTEVE PARDO, 2. ed., Fundacin Democracia y Go-
bierno Local, 2004; y, ms recientemente, Actividades extractivas y medio ambiente, Cuadernos de Derecho
Local, nm. 16, 2007. J. JUNCEDA MORENO: Minera, medio ambiente y ordenacin del territorio, Civitas, Ma-
drid, 2001; R. BARRANCO VELA y J. PREZ MARTOS: La proteccin del medio ambiente en la legislacin
minera. El rgimen jurdico de explotacin de los recursos de la seccin A de la ley de minas, en Minera, in-
dustria y medio ambiente en la cuenca mediterrnea, libro homenaje al prof. Antonio Moraes, Almera, 1999,
pp. 427 y ss.; A. TORRES y E. ARANA GARCA: El rgimen jurdico preventivo ambiental aplicable a las ac-
tividades extractivas a cielo abierto, en Minera, industria, cit., pp. 437 y ss.; y E. ARANA GARCA: Medio
ambiente y actividades extractivas a cielo abierto: algunas cuestiones de su difcil pero necesaria compatibili-
dad, Actualidad Administrativa, nm. 17 (1999).
51. Vid. STS de 16 de marzo de 2000 (TOL 38.659), en la que se da cuenta de numerosos pronunciamientos
jurisprudenciales que se manifiestan en este sentido.
52. Vid. STS de 7 de junio de 1963 (Ar. 3212).
los que previamente se hubiera reservado el Estado (artculo 62.2 de la LMi),
por lo que, consecuentemente, prohbe que pueda otorgarse ms de una con-
cesin para explotar recursos de la seccin C) en un mismo permetro (artcu-
lo 62.4 de la LMi). Para iniciar el aprovechamiento de aquellos recursos que a
lo largo de la vida de la concesin descubra su titular y sean diferentes de los
que dieron lugar a su otorgamiento, deber dar cuenta a la Administracin e ini-
ciar su explotacin o renunciar expresamente a la misma, en cuyo caso el Es-
tado podr reservarse la explotacin (artculo 62.5 de la LMi), decisin que abre
el camino al aprovechamiento del o de los recursos reservados mediante las
formas que contempla la propia legislacin de minas para las reservas.
Sobre esta situacin incide de forma muy considerable la aprobacin de la
LMLMi que, como ya qued sealado, crea una nueva seccin, la D), me-
diante la segregacin de una serie de recursos de la seccin C) carbones,
minerales radioactivos, recursos geotrmicos, rocas bituminosas y cuales-
quiera otros yacimientos minerales o recursos geolgicos de inters energ-
tico que el Gobierno acuerde incluir en la nueva seccin D), disponiendo
para stos que para una misma superficie podrn otorgarse diferentes per-
misos o concesiones, cuando se trate de distintos recursos de la seccin D)
(artculo 7 de la LMLMi). De esta forma se rompe el monopolio del concesio-
nario para explotar todos los recursos de la antigua seccin C) y se inaugura
la posibilidad de que existan una pluralidad de concesiones para la explotacin
de los recursos de la seccin D) dentro de un permetro en el que a su vez
exista una concesin para el aprovechamiento de los recursos de la seccin
C) en su nueva y ms reducida configuracin. En otras palabras, conforme a
la LMLMi es posible el otorgamiento de concesiones para la explotacin de re-
cursos de la seccin D) en terrenos que han perdido, podramos decir, la con-
dicin de francos y registrables al haber sido objeto con anterioridad del
otorgamiento del ttulo correspondiente para la explotacin de recursos de la
seccin C); esto ha obligado al redactor de la LMMi a dictar el artculo 5.2, a
cuyo tenor las superficies comprendidas dentro del permetro de una zona de
reserva a favor del Estado, propuesta o declarada o de permetros corres-
pondientes a permisos de exploracin, permisos de investigacin o concesin
de explotacin solicitados u otorgados para recursos de la seccin C) sern
consideradas francas para los recursos de la seccin D).
Es evidente que una previsin como la que acaba de ser transcrita nos pone
frente a otro de los temas recurrentes en el derecho de minas; me refiero a la
47
compatibilidad de aprovechamientos, en unos mismos terrenos, de recursos
de las secciones C) y D) y, por extensin, ante la compatibilidad de la explo-
tacin de stos con otros recursos de diferentes secciones.
3.3.4. Compatibilidad de aprovechamientos
Como regla general, la legislacin minera permite la explotacin en unos mis-
mos terrenos de diferentes recursos minerales o recursos geolgicos perte-
necientes a diferentes secciones, previo control administrativo de la
compatibilidad de los aprovechamientos.
A esta regla responden los artculos 22 y 36 de la LMi y 8 de la LMLMi. El pri-
mero para hacer compatible la explotacin de recursos de la seccin A), soli-
citada para llevarla a cabo en permetros en los que ya se encuentra permitida
la investigacin o explotacin de recursos de la seccin C), o bien ya hubiera
sido autorizado el aprovechamiento de recursos de la seccin B) o, en su ca-
so, de la seccin D)
(53)
; el artculo 36 de la LMi facilita el aprovechamiento,
siempre que sea compatible, de recursos de la seccin B) dentro del perme-
tro de una autorizacin para la explotacin de recursos de la seccin A), o del
correspondiente al aprovechamiento de otro recurso de la seccin B) que sea
de distinta naturaleza, o del permetro de investigacin o de explotacin para
recursos de la seccin C); finalmente, el artculo 8 de la LMLMi tambin hace
posible el aprovechamiento de recursos de la seccin D) en permetros sobre
los que ya existen otros derechos mineros. En todos los casos, si hubiera de-
Toms Quintana Lpez
48
53. Ciertamente, como es obvio, ninguna referencia contiene el artculo 22 de la LMi a la posible compatibili-
dad en la explotacin de recursos de las secciones A) y D), dado que esta ltima no exista cuando se aprob
la LMi en 1973; ello, sin embargo, no es obstculo para que el aprovechamiento de recursos pertenecientes a
ambas secciones pueda realizarse previa declaracin de compatibilidad en un mismo permetro. As lo afirma
el Tribunal Supremo en su sentencia de 29 de septiembre de 1999 (TOL 183.952), con apoyo en las razones
siguientes: para explotar recursos de la seccin A) no es inconveniente que en el mismo terreno exista una
concesin distinta para recursos de la Seccin C) ni, desde luego, de la Seccin D), siempre que los tra-
bajos se declaren compatibles. As lo dice el artculo 22.1 de la ley de Minas de 21 de julio de 1973, con una
claridad meridiana. Es cierto que el precepto se refiere a esa posibilidad slo respecto de las precisas conce-
siones para recursos C), pero ha de entenderse que ocurre lo mismo si la concesin previa existente es para
recursos de la Seccin D); eso se deduce del artculo 1. 3 de la Ley 54/80, de 5 de noviembre, que establece
el rgimen para ambas clases de recursos, salvo las diferencias especficamente consignadas para los recur-
sos de la nueva Seccin D) por la Ley 54/80, entre las cuales no est, desde luego, la inaplicacin del artculo
22.1, antes citado.
claracin de incompatibilidad se deber determinar la explotacin del recurso
que, por ser de mayor utilidad pblica, debe prevalecer.
El ltimo de los supuestos enunciados, es decir, al que alude el artculo 8 de la
LMLMi, referido a la compatibilidad en la explotacin de recursos de la seccin
D) y otros derechos mineros existentes sobre los mismos terrenos, plantea al-
gunas cuestiones cuando aqulla se suscita entre recursos de las secciones C)
y D)
(54)
. En efecto, ms all del control de compatibilidad que contempla el ar-
tculo 8 de la LMLMi, resulta evidente que el legislador de 1980, animado por
la idea de fomentar la explotacin de los recursos energticos, idea que se ha-
lla en la base de la aprobacin de dicha ley, pretende facilitar al mximo la ex-
plotacin de estos recursos, de los cuales no puede olvidarse que hasta
entonces formaban parte de la seccin C) y, por ello, eran susceptibles de ex-
plotacin por los concesionarios de recursos de esta seccin en los trminos
del artculo 62 de la LMi; pues bien, a ese objetivo de allanar el camino para
facilitar el aprovechamiento de los recursos de la seccin D) responde el ar-
tculo 5.2 de la LMLMi que, recordemos, establece que las superficies com-
prendidas dentro del permetro de una zona de reserva a favor del Estado,
propuesta o declarada, o de permetros correspondientes a permisos de ex-
ploracin, permisos de investigacin o concesiones de explotacin solicitados
u otorgados para recursos de la seccin C) sern consideradas francas para re-
cursos de la seccin D), por lo que stos, siendo compatibles o, en su caso,
de superior utilidad pblicas, podrn ser explotados en terrenos que, conforme
a los artculos 38.1 y 39.1 de la LMi no son francos y registrables, llegndose
a producir en caso de incompatibilidad y superior utilidad un desplazamiento de
los ttulos precedentes en el tiempo relativos a recursos de la seccin C) a fa-
vor de la explotacin de los recursos de la seccin D).
Pero cabe preguntarse, a la vista del citado artculo 5.2, si es posible solici-
tar y obtener algn derecho minero con relacin a recursos de la seccin C)
49
54. En puridad el de compatibilidad en este caso solo afecta a los permisos o concesiones para recursos de
la seccin D) que se pretendan obtener para llevar a cabo las actividades correspondientes en permetros afec-
tados por permisos o concesiones relativos a recursos de la seccin C) o por reservas del Estado, pues el he-
cho de que sobre unos mismos terrenos se hayan otorgado ya autorizaciones para la explotacin o
aprovechamientos de recursos de las secciones A) y B) no les priva de la condicin de francos y registrables,
conforme a los artculos 38.1 y 39.1 de la LMi, aplicables tambin ex artculo 1.3 de la LMLMi a los recursos de
la seccin D).
en terrenos sobre los que ya existe alguno previo relativo a recursos de la
seccin D).
Sobre el particular la LMLMi resuelve algn interrogante pero no todos. En
efecto, el artculo 5.1 de la LMLMi dispone que en las zonas de reserva a fa-
vor del Estado para recursos de la seccin D) podrn solicitarse permisos de
exploracin, permisos de investigacin y concesiones directas de explotacin
para recursos de esta misma seccin distintos de los que motivaron la reser-
va o para recursos de la seccin C), previsin que, en lo que ahora nos ocu-
pa, abre el camino a la explotacin de recursos de la seccin C) en terrenos
reservados por el Estado para recursos de la seccin D), pero nada se dispo-
ne, ni en este precepto ni en ninguno otro de la LMLMi, sobre la eventual so-
licitud de derechos mineros relativos a recursos de la seccin C) en terrenos
sobre los que ya existe un permiso de investigacin o una concesin para ex-
plotar recursos de la seccin D), laguna ante la que la STS de 28 de junio de
1999 (TOL 43.629) manifiesta que, con base en el artculo 5.2 de la LMLMi,
las superficies comprendidas dentro de los permetros de permisos y conce-
siones para recursos de la seccin C) se consideran francas para recursos de
la seccin D), pero no al contrario, salvo en el supuesto del artculo 5.1 de la
misma Ley, afirmacin que se basa en la ausencia de una previsin legal ex-
presa que contemple esa posibilidad, pero que contribuye a romper el princi-
pio general de compatibilidad de aprovechamiento y, en su caso, prevalencia
del de mayor utilidad pblica en caso de incompatibilidad, sobre la base de una
supuesta superior utilidad ex lege de los recursos de la seccin D), algo que,
de ser as, no estara de ms que fuera exigida su acreditacin y declaracin
en cada caso concreto en que se planteara la voluntad de explotar recursos
de las secciones C) en unos terrenos sobre los que ya existen ttulos habili-
tantes para la explotacin de recursos de la seccin D).
3.3.5. Negocios jurdicos sobre derechos mineros
La naturaleza patrimonial y el carcter real de los derechos que se crean me-
diante las concesiones demaniales determinan que su titular pueda efectuar
sobre ellos los negocios jurdicos que tenga por conveniente; pero junto a la
naturaleza y carcter de estos derechos, y la consecuencia que de ello se de-
duce, que resulta difcilmente objetable, tampoco puede obviarse que el ttu-
lo se ha constituido, tanto en el caso de la concesin que nos ocupa, como en
Toms Quintana Lpez
50
otros en que el soporte tambin es el demanio, sobre un bien pblico espe-
cialmente afectado a una finalidad pblica, cuya cesin a ttulo de concesin
administrativa se ha realizado con carcter temporal y sometida a un conjun-
to de exigencias que, siendo compatibles con el inters del concesionario, en-
cuentran igualmente su justificacin en el inters pblico que representa, en
el caso de la minera, su explotacin, como contribucin a lo que el artculo
339.2 del Cdigo Civil denomina, con una expresin particularmente signifi-
cativa, fomento de la riqueza nacional.
La indudable tensin que, a la vista del breve enunciado anterior, cabe dedu-
cir de la transmisibilidad de los derechos reales obtenidos mediante conce-
sin administrativa tiene tras de s un proceso evolutivo que, partiendo de una
inicial consideracin propter rem de las concesiones demaniales, en las que
primaba el objeto de la concesin sobre el sujeto concesionario y, por ello, al
no ser relevante el que lo fuera en cada momento, su titular quedaba amplia-
mente facultado para disponer de su derecho, evolucin que va avanzando ha-
cia una mayor consideracin de las condiciones (econmicas, tcnicas,
profesionales) de los concesionarios, de manera que, sin violentar el uso y
la comprensin de la tradicional expresin intuitu personae, se puede afirmar
que las concesiones demaniales han ido incorporando lo que vena siendo
una peculiaridad de las concesiones de servicio
(55)
.
Ante la diversidad de intereses contrapuestos que pueden llegar a confluir an-
te un mismo objeto: el del titular de la concesin, investido de un derecho real
que, como es propio de esta categora, le confiere un poder dispositivo sobre
l mismo, y el de la Administracin, titular a su vez del bien demanial sobre el
que se proyecta el derecho real, que tiene que velar por el inters pblico que
justifica la misma existencia del propio demanio; ante esa diversidad de inte-
reses, decamos, el ordenamiento ha situado el punto de equilibrio en el con-
trol por la Administracin de los negocios jurdicos sobre los derechos mineros,
recurriendo para ello a la tcnica autorizatoria
(56)
, y de ello, en la regulacin
51
55. Vid. FERNNDEZ ACEVEDO: Las concesiones administrativas, cit., pp. 331 y 332.
56. Vid., en la doctrina, J.M. MARTN OVIEDO: Transferencia, hipoteca, embargo y ejecucin en las con-
cesiones administrativas, en Estudios de Derecho Administrativo (Libro jubilar del Consejo de Estado), Insti-
tuto de Estudios Polticos, Madrid, 1972, pp. 297 y ss.; y R. PAREJO GMIR: Transmisin y gravamen de
concesiones administrativas, RAP, nm. 107, pp. 7 y ss.
general vigente sobre la concesin demanial, es buena muestra el artculo 98
de la LPAP, el cual, partiendo de que el artculo 97.2 de esta ley dispone que
la concesin demanial otorga a su titular los derechos y obligaciones del pro-
pietario el ius disponendi, tambin, por tanto, somete la cesin y la trans-
misin inter vivos y mortis causa de los derechos reales ganados mediante
concesin a autorizacin administrativa
(57)
.
El redactor de la LPAP con ello no ha hecho otra cosa que generalizar, con el
carcter bsico que se atribuye al citado artculo 98, un mecanismo de control
la autorizacin ya conocido por el ordenamiento, en el que hay distintas
normativas sectoriales que lo incorporan y, entre ellas, sealadamente por lo
que constituye el objeto de este trabajo, la legislacin de minas.
En efecto, en los artculos 94 y ss. de la LMi y 119 y ss. del RMi, bajo el rtu-
lo de transmisin de derechos mineros, adems de la referida a los ttulos
que habilitan la explotacin de los recursos de las secciones A) y B), se regu-
la la transmisin de los permisos y concesiones relativos a recursos de la sec-
cin C), cuyo rgimen es igualmente aplicable a los de la seccin D), de
acuerdo con el artculo 1.3 de la LMLMi. A ello nos vamos a referir desde la
doble perspectiva que supone la transmisin mediante negocios jurdicos in-
ter vivos o por causa de fallecimiento del titular.
3.3.5.1. Inter vivos
El otorgamiento de derechos mineros lo realiza la Administracin, como nos
consta, una vez verificadas las condiciones del solicitante; consecuentemen-
te, la transmisin de los permisos de exploracin y de investigacin (artculo
95 de la LMi) y la transmisin y otras cesiones o la constitucin de gravme-
nes sobre el derecho real atribuido mediante la concesin demanial, tambin
precisa de la comprobacin de esas mismas condiciones, por lo que la trans-
misin igualmente la autoriza la Administracin intuitu personae
(58)
, lo que
Toms Quintana Lpez
52
57. Vid. A. JIMNEZ-BLANCO CARRILLO DE ALBORNOZ: Negocios jurdicos sobre la concesin, en Co-
mentarios a la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Pblicas (coord. C. Chinchilla Marn),
pp. 475-489.
58. Ntese que los artculos 95 y 97 de la LMi en relacin, respectivamente, a la transmisin de permisos y
concesiones, la admiten a favor de cualquier persona que rena las condiciones establecidas para ser titular
contrasta con la tradicional libre disposicin de que gozaba el concesionario
desde el siglo XIX y durante buena parte del XX
(59)
.
Siendo, pues, exigida la autorizacin previa para la transmisin de permisos
y concesiones relativos a recursos de las secciones C) y D) conforme prev
el artculo 95.2 de la LMi y, por remisin a ste, el artculo 97.1 del mismo tex-
to legal, y afirmado el carcter reglado con que la Administracin ha de otor-
garlos o denegarlos ex novo, tampoco ofrece ninguna duda que la
Administracin, una vez comprobada la concurrencia de las condiciones exi-
gidas por la normativa de minas tambin contempladas en los artculos 95
y 97 de la LMi, como ya nos consta ha de otorgar la autorizacin solicitada,
pues la potestad de control que acta, ms all de poder y deber ser ejercida
con todo el rigor que sea necesario, no deja de ser por ello reglada
(60)
, pues
el inters pblico que subyace al ttulo que ostenta el transmitente, si no cam-
bian las circunstancias ajenas al propio ttulo, se satisface con la sola com-
probacin de la concurrencia de aquellas condiciones en el cesionario,
verificacin que se sita en la lnea que marca el carcter intuitu personae con
que la legislacin de minas permite otorgar los derechos mineros. A esta afir-
macin no resulta objetable que el artculo 43.2 de la Ley 30/1992, de 27 de
noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Pro-
cedimiento Administrativo Comn, establezca el sentido negativo del silencio
ante la falta de resolucin expresa en aquellos procedimientos, como es el
caso, en que la estimacin por silencio tenga como consecuencia la transfe-
rencia de facultades relativas al dominio pblico, pues la ficcin, impuesta le-
galmente, que supone la desestimacin por silencio de lo solicitado no acredita
que la resolucin expresa, de haberse producido, debera de haber sido de-
sestimatoria de la solicitud, y as habr de declararlo el rgano judicial si lle-
gara a tener conocimiento de la impugnacin de la desestimacin presunta
cuando concurran en el pretendido cesionario las condiciones legalmente exi-
53
de derechos mineros (artculos 89 y ss. de la LMi) y, adems, previa comprobacin de la solvencia tcnica y
econmica del pretendido adquirente.
59. El cambio lo oper la Ley de 7 de junio de 1938, lo ratific la Ley de Minas de 1944 y fue puesto de relie-
ve con la importancia que mereca por la doctrina. Vid. C. MARTN-RETORTILLO GONZLEZ: Transmisin
de minas. Necesidad de autorizacin administrativa, Anuario de Derecho Civil, nm. 12, pp. 240 y ss.; VILLAR
PALAS: Naturaleza y regulacin, cit., pp. 79 y ss.
60. Vid. JIMNEZ-BLANCO CARRILLO DE ALBORNOZ: Negocios jurdicos, cit., p. 480.
gidas para serlo. Consecuentemente con lo que se viene argumentando, afir-
mar el carcter discrecional de la autorizacin supone negar la disponibilidad,
en particular en lo referido al ttulo concesional, del derecho real administrati-
vo que ostenta el concesionario.
Con todo, la exigencia del control previo que supone la autorizacin a partir de
la solicitud de la misma, a la que ha de acompaarse el proyecto de contrato
a celebrar entre el titular del derecho minero y la otra parte, as como el resto
de documentacin prevista en el artculo 95.2 de la LMi, no es absoluta, ya que
como alternativa a este mecanismo de control ex ante, el artculo 100 de la LMi
admite que la transmisin sea efectuada, incluso formalizada, antes de ser
solicitada la preceptiva autorizacin
(61)
, en cuyo caso el mecanismo de con-
trol se torna en la prctica en una aprobacin ex post, con la particularidad de
que la eficacia (administrativa) del negocio jurdico se produce una vez re-
suelta la solicitud de forma estimatoria. Por tanto, con independencia de la
trascendencia de la aprobacin solo a efectos administrativos o tambin a
efectos civiles, de lo que nos ocuparemos ms adelante al analizar el con-
trovertido artculo 101 de la LMi, lo cierto es que el artculo 100 supone una ex-
cepcin a la general exigencia de autorizacin previa que, para la transmisin
de derechos reales administrativos y para el gravamen de los mismos, con-
templa el artculo 98 de la LPAP, excepcin perfectamente aceptable al estar
prevista en la propia normativa sectorial de minas y, por ello, admisible con-
forme a la aplicacin preferente de sta frente a la legislacin general del pa-
trimonio de las Administraciones pblicas que proclama el artculo 84.3 de la
LPAP (Las concesiones y autorizaciones sobre bienes de dominio pblico se
regirn en primer trmino por la legislacin especial reguladora de aqullas y,
a falta de normas especiales o en caso de insuficiencia de stas, por las dis-
posiciones de esta Ley).
Queda pendiente, como acabamos de avanzar, la espinosa cuestin de los
efectos de la autorizacin administrativa en los negocios jurdicos que tengan
por objeto la transmisin, el arrendamiento o el gravamen de los derechos mi-
neros y, en particular, de la concesin por su titular, cuestin sobre la que se
proyecta la doble solucin que tradicionalmente viene ofrecindose, esto es,
Toms Quintana Lpez
54
61. Tngase en cuenta que el propio artculo 95.2 de la LMi contempla la posibilidad de que a la solicitud de
autorizacin se acompae el ttulo de transmisin correspondiente.
si la eficacia de la autorizacin como mecanismo de control del negocio jur-
dico lo es solo a efectos administrativos, con exclusin de los efectos civiles
del mismo, o bien la eficacia de aqulla alcanza a ambos rdenes.
Desde luego, si atendemos a la literalidad de los artculos 100 y, sobre todo,
101 de la LMi, resulta clara la opcin por la que se decant el redactor de la
LMi, pues el tenor del ltimo precepto citado no ofrece dudas (Las autoriza-
ciones que se regulan en este ttulo sern nicamente a efectos administrati-
vos, dejando a salvo los derechos y obligaciones de carcter civil), lo cual,
pese a haber sido entendido por parte de algn autor como un tributo del le-
gislador a una determinada corriente jurisprudencial que diferenciaba como
mbitos ordinamentales ntidamente separables el administrativo y el civil
(62)
,
lo cierto es que resulta poco convincente que un mismo negocio jurdico pue-
da ser vlido y producir efectos entre las partes e, incluso, con terceros, y, a
falta de autorizacin administrativa, carecer de trascendencia alguna para la
Administracin, sujeto que es, precisamente, el titular del bien, a ttulo dema-
nial, sobre el que se proyecta el negocio jurdico y, adems, el garante del in-
ters pblico que justific la creacin misma del derecho sobre el que versa
la transmisin, el arriendo o el gravamen del ttulo minero. Tal contradiccin no
es fcil de justificar en Derecho y de ah que mayoritariamente la doctrina
(63)
,
con el respaldo que proporciona algn dictamen del Consejo de Estado
(64)
, se
haya inclinado de forma convincente por criticar la incoherencia a que condu-
ce la citada previsin legal.
3.3.5.2. Mortis causa
Aunque seguramente sea cada vez menos frecuente la sucesin mortis cau-
sa en la titularidad de derechos mineros, pues stos, por las caractersticas de
la actividad, normalmente estn en manos de personas jurdicas de carcter
55
62. Vid. R. PAREJO GAMIR: La autorizacin administrativa en la transmisin de derechos mineros, REDA,
nm. 6, pp. 397 y 398.
63. Vid. MARTN-RETORTILLO GONZLEZ: Transmisin de minas, cit., p. 263; PAREJO GAMIR:
Transmisin y gravamen, cit., p. 37; tambin ARCENEGUI: Derecho minero, cit., pp. 236 y ss.
64. DCE nm. 34.021, de 8 de julio de 1965.
societario, lo cierto es que la transmisin de aqullos por causa de falleci-
miento de su titular no es al da de hoy, ni mucho menos, un supuesto impro-
bable.
A ellos se refiere el artculo 98 de la LMi y, en su desarrollo, el artculo 124 del
RMi, en unos trminos que suponen una mezcla de categoras, como fcil-
mente se advierte con la simple lectura del citado artculo 98 de la LMi (En
las transmisiones mortis causa de cualesquiera derechos mineros ser pre-
ceptiva la notificacin a la Delegacin provincial competente del Ministerio de
Industria, en el plazo de un ao desde el fallecimiento del causante, a los efec-
tos de obtener la autorizacin a que se refieren los artculos 94, 95 y 97 de es-
ta Ley), pues la notificacin de referencia, entendida como una comunicacin
a la Administracin del hecho desencadenante de la sucesin en la titularidad
del derecho, propiamente abre un procedimiento de control llamado a finalizar
no tanto mediante una autorizacin previa y necesaria para que se consumen
los efectos de la transmisin, sino con la, en su caso, aprobacin ex post de
una transmisin ya consumada, una vez que se haya verificado que el here-
dero rene las condiciones para ser titular de derechos mineros; se trata, por
tanto, a nuestro juicio, de una aprobacin de la transmisin semejante a la
que contempla el artculo 100 de la LMi, pero, si cabe, con ms justificacin
que sta, debido al hecho fatal que determina la transmisin. En este caso,
precisamente por esta razn, la eventual negativa a otorgar la aprobacin por
parte de la Administracin parece que debe tener solamente efectos ex nunc
en relacin con la transmisin operada mortis causa
(65)
.
Complementariamente a lo dispuesto por el artculo 98 de la LMi, el artculo
124.2 del RMi, establece que en el caso de que el heredero o herederos a
quienes les fuera a corresponder el derecho minero no reunieran los requisi-
tos del ttulo VIII del presente Reglamento, el heredero o la herencia yacente
dispondr del plazo de un ao a contar del fallecimiento del causante, prorro-
gable por causas justificadas, para transmitir el mismo a terceras personas
que renan dichos requisitos, debiendo solicitar para ello la autorizacin opor-
tuna, plazo de un ao sobre el que, en su caso, el dies a quo puede tambin
aceptarse que sea el de la denegacin de la autorizacin/aprobacin, si es
Toms Quintana Lpez
56
65. Vid. FERNNDEZ ACEVEDO: Las concesiones administrativas, cit., p. 383.
que el heredero hubiera efectuado dentro del plazo previsto la comunicacin
a que se refiere el apartado 1 del propio artculo 124 del RMi; en caso de no
haberse efectuado dicha comunicacin, el plazo del ao y, en su caso, la pr-
rroga se computan, como expresamente establece el citado artculo 124.2 del
RMi, desde el da del fallecimiento del de cuius.
La no aceptacin de la herencia o, en su caso, la no obtencin de la autoriza-
cin/aprobacin o, finalmente, no haber procedido a la transmisin del ttulo en
el caso a que nos acabamos de referir, incluso cuando esta circunstancia se
debiera a la falta de autorizacin administrativa por carecer el eventual ad-
quirente de las condiciones para ser titular de derechos mineros y dems exi-
gencias previstas en la legislacin de minas para la transmisin inter vivos,
determina la extincin de la concesin por causa sobrevenida, que es a lo que
conduce lo dispuesto en el artculo 124.3 del RMi (De no cumplirse lo sea-
lado en el punto 2 en el plazo indicado o no aceptarse la herencia, se proce-
der a la cancelacin del expediente o a la caducidad del derecho minero),
sin que el heredero tenga derecho alguno a ser indemnizado pues la prdida
del derecho, en definitiva, o se debe a su falta de aceptacin de la herencia o
es una consecuencia del carcter intuitu personae con que la legislacin de mi-
nas concibe no solo la creacin del derecho sino su existencia en el tiempo
(66)
y, por tanto, su transmisin.
3.3.6. Extincin de la concesin
3.3.6.1. Normas aplicables
En este tema, como en los dems relativos al rgimen jurdico de la concesin
de minas, rige en primer lugar la normativa especial y, solo a falta de normas
especficas o en caso de insuficiencia, sern aplicables las previsiones que so-
bre la extincin de las concesiones, en general, contempla el artculo 100 de
la LPAP
(67)
.
57
66. En contra, PAREJO GAMIR: Transmisin y gravmenes, cit., pp. 65 a 67.
67. Recurdese que el artculo 84.3 de la LPAP dispone que Las concesiones y autorizaciones sobre bie-
nes de dominio pblico se regirn en primer trmino por la legislacin especial reguladora de aqullas y, a
El sistema de fuentes que obra el artculo 84.3 de la LPAP nos remite pues,
tratndose de la concesin minera, a los artculos 83 a 88 de la LMi y 106 a
112 del RMi, que bajo la genrica rbrica de caducidades regulan, no siem-
pre con la debida precisin, las causas de extincin de los ttulos mineros. Es-
pecficamente, con referencia a la extincin de las concesiones de explotacin
de los recursos de la seccin C), es el artculo 86 el que se ocupa de esta-
blecer, con las debidas remisiones a otros preceptos del propio ttulo VII de la
LMi, las causas que habilitan la declaracin de caducidad, a las que, adems,
hay que aadir la que con carcter general prev el artculo 87 del mismo tex-
to legal
(68)
.
3.3.6.2. Algunas cuestiones sobre la extincin
de las concesiones de minas en general
A la vista de las normas que la legislacin de minas contiene sobre la extin-
cin de la concesin minera y de otros ttulos, lo primero que se aprecia es que
aqullas participan y, a su vez, contribuyen a la confusin existente en nues-
tro ordenamiento jurdico en torno al concepto de caducidad como mecanis-
Toms Quintana Lpez
58
falta de normas especiales o en caso de insuficiencia de stas, por las disposiciones de esta Ley. Tratndo-
se de la extincin de la concesin de minas no parece que el artculo 100 de la LPAP, en el que se establecen
las causas de extincin de las autorizaciones y concesiones demaniales, aloje alguna que, ms all de las pre-
visiones que contiene la legislacin de minas, pueda surtir efectos extintivos sobre la concesin minera, pues,
con independencia de las causas extintivas de la concesin que estn previstas tanto en el citado artculo 100
de la LPAP como en la legislacin minera, las que slo lo estn en el citado artculo 100 de la LPAP, o bien es-
tn concebidas en aqulla no como causa extintiva sino en el marco de la regulacin de la transmisin de los
ttulos mineros (muerte del concesionario individual y transmisin o modificacin de la personalidad jurdica del
concesionario), excepcin hecha de la incapacidad sobrevenida del concesionario individual o extincin de la
personalidad jurdica, que eventualmente s pueden dar lugar a extincin de la concesin de minas, o bien no
son operativas para extinguir la concesin de minas, como es el rescate, dado que si el concesionario cumple
adecuadamente no cabe el rescate de la concesin, ya que a lo sumo la Administracin podr ejercer sobre la
misma la potestad expropiatoria, y si no cumple tampoco podr hablarse de rescate, sino de declaracin de ca-
ducidad en los trminos que veremos. El mutuo acuerdo, a que alude tambin el artculo 100 e) de la LPAC,
como causa extintiva, sin demasiada estridencia puede ser reconducido a la renuncia voluntaria aceptada por
la Administracin (artculo 86.2, en relacin con el artculo 83.1, ambos de la LMi); y, por ltimo, la desafecta-
cin del bien [artculo 100.h) de la LPAP], en el caso de la minera solo sera posible mediante una reforma le-
gal que excluyera alguno o todos los recursos minerales de la categora de bienes demaniales, en cuyo caso,
la concesin, como tal, ciertamente quedara extinguida.
68. Tambin aplicables a la extincin de las concesiones referidas a los recursos de la seccin D), de acuer-
do con el artculo 1.3 de la LMLMi.
mo extintivo de la concesin, haciendo un uso equvoco de la citada expre-
sin
(69)
al incluir bajo el trmino caducidades supuestos de extincin de la
concesin de minas que obedecen tanto al transcurso del plazo para el que fue
otorgado el ttulo, como a cualquier otra causa determinante de la extincin del
mismo de forma anticipada, normalmente la falta de cumplimiento por parte del
concesionario.
Sea o no indebido el uso del trmino caducidad para acoger en l todas las
causas extintivas de la concesin minera, conforme se deduce del artculo 86
de la LMi, lo que no ofrece duda es que, en todo caso, la extincin del ttu-
lo, con independencia de la causa que lo fundamente, no se produce ope le-
gis sino que precisa de la tramitacin del correspondiente procedimiento
administrativo
(70)
, del que ha de surgir el acto que la declare
(71)
, y ste se-
r, en mayor o menor grado, declarativo o constitutivo en funcin de la cau-
sa determinante de la extincin
(72)
y, en todo caso, ser consecuencia del
59
69. La equivocidad del concepto de caducidad, aplicado a la extincin de los ttulos concesionales, en gene-
ral se deriva del empleo poco riguroso del concepto por la legislacin, a lo que tambin contribuyen la juris-
prudencia y la doctrina, en las que tampoco aparecen criterios seguros para identificar determinadas causas de
extincin de las concesiones con la caducidad. Vid. LAFUENTE BENACHES: La concesin de dominio pbli-
co, cit., pp. 85 y ss.; tambin, FERNNDEZ ACEVEDO: Las concesiones, cit., pp. 390 y ss., autor que se
decanta por denominar extincin normal a la derivada del cumplimiento del plazo establecido, y extincin anor-
mal o anterior al transcurso del plazo que, por ello, califica como patolgica, identificando a esta ltima con la
caducidad, si bien dicho autor es consciente de que su opinin no est avalada por lo dispuesto en el artculo
100.c) de la LPAP, en cuanto que en l se alude a la caducidad (de las concesiones y autorizaciones) por ven-
cimiento del plazo.
70. Las pautas procedimentales especficas se encuentran recogidas en el artculo 111 del RMi. Vid. STS de
22 de mayo de 1998 (TOL 41.198), en la que, con referencia a la caducidad de una autorizacin de explotacin
de recursos mineros, se razona: Bien es verdad que tampoco puede decidirse que la declaracin sea auto-
mtica, pues habrn de cumplirse los trmites previstos en el artculo 111 del Reglamento.
71. As lo dispone el artculo 86 de la LMi [Las concesiones de explotacin de recursos de la seccin C) se
declararn caducadas] y, aunque no de forma tan general, igualmente cabe deducirlo de determinados pre-
ceptos de la LPAP [artculos 100.f), 102.2.a) y b)]; incluso, con anterioridad a la resolucin del procedimiento
es preceptivo escuchar al Consejo de Estado o, en su caso, al rgano consultivo autonmico, cuando haya
oposicin por parte del concesionario (artculo 22.12 de la Ley 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado).
72. Sobre el particular, LAFUENTE BENACHES: La concesin de dominio, cit., pp. 132 y ss., distingue n-
tidamente la naturaleza declarativa o constitutiva del acto en atencin a la capacidad de apreciacin y, conse-
cuentemente, de decisin de que dispone la Administracin. La jurisprudencia, por su parte, en la apreciacin
de las causas determinantes de la caducidad del ttulo derivadas del incumplimiento del titular, viene reiteran-
do desde la STS de 22 de mayo de 1998 (Ar. 4608/1990) que el instituto de las caducidades no constituye ma-
nifestacin del ejercicio de potestades de polica, que se limitan a constatar que el ejercicio de un derecho
preexistente se desarrolla conforme al ordenamiento jurdico, sino que se engarza en una autorizacin de ca-
rcter constitutivo del derecho.
ejercicio de una potestad de actuacin obligatoria, lo que no slo se deduce
de los trminos imperativos en que se pronuncia el artculo 86 (se declara-
rn caducadas), sino del inexcusable ejercicio de la potestad por parte de
la Administracin titular de la misma, pues sta no puede hacer abstraccin
de que la explotacin de los recursos minerales no est ligada exclusiva-
mente a los intereses del concesionario, sino a los generales, para cuya sa-
tisfaccin ha de velar la Administracin competente, dato que determina el
ejercicio de la potestad cuando se aprecie la concurrencia de alguna causa
determinante de la extincin, mxime cuando aqulla se justifica por alguno
de los tipos de incumplimiento a los que la legislacin minera vincula la de-
claracin de caducidad. La potestad, pues, para declarar extinguida la con-
cesin de minas es de ejercicio obligado para la Administracin y, adems,
pese a la indeterminacin con que estn concebidos los supuestos de ex-
tincin, se trata de una potestad reglada por las pautas que ofrecen los ar-
tculos de la legislacin de minas a que nos hemos referido con anterioridad,
a cuya determinacin en el caso concreto ha de aplicarse la Administracin.
Nada puede haber de discrecional en un acto llamado a limitar el patrimonio
jurdico del concesionario
(73)
.
Aclarada la condicin de acto resolutorio que tiene la declaracin de extincin
de la concesin, dictado por la Administracin actuando una potestad de ejer-
cicio obligatorio y reglado, resta por precisar de qu tipo de potestad hace uso
para extinguir el ttulo concesional.
El tema nos remite a la calificacin de la potestad en cuestin en las con-
cesiones de dominio pblico en general, sobre lo no han faltado opiniones,
ni en la doctrina ni en la jurisprudencia, que mantienen la naturaleza san-
cionadora de la misma, particularmente en aquellos casos en que el ejerci-
cio de la potestad obedece al incumplimiento por parte del concesionario
(74)
.
Esta posicin, en el caso de las concesiones mineras y dems ttulos am-
parados en esta legislacin, encuentra cierto respaldo en la exposicin de
Toms Quintana Lpez
60
73. El ejercicio obligatorio y reglado de la potestad administrativa para la declaracin de la caducidad de los
ttulos mineros lo mantiene el Tribunal Supremo en su sentencia de 22 de mayo de 1998 (TOL 41.198), al ar-
gumentar que la declaracin de caducidad es un acto reglado y que debe adoptarse obligatoriamente, incluso,
so pena de responsabilidad, si se dan los presupuestos previstos por la ley.
74. Vid. ampliamente, LAFUENTE BENACHES: La concesin de dominio, cit., pp. 143 y 144.
motivos de la propia LMi, al afirmar que las facultades de la Administracin
previstas para declarar la caducidad de los ttulos mineros se dirigirn a
sancionar conductas que patenticen una voluntad deliberada de incumplir
las obligaciones exigibles en materia de exploracin, investigacin o explo-
tacin o de actuar con fines especulativos u otros distintos a los pretendidos
por esta Ley, aunque dicha posicin quedara en buena medida desautori-
zada por la redaccin inicial, hasta hace poco en vigor, del artculo 121.1 de
la LMi
(75)
.
En todo caso, las dudas sobre la naturaleza de la declaracin de caducidad de
la concesin, como es habitual en los actos reconducibles a la categora de
sanciones rescisorias
(76)
, en la que se inscribe la declaracin de caducidad
de la concesin por incumplimiento del concesionario, son evidentes, pues
bien podra mantenerse que los preceptos de la legislacin de minas que re-
gulan la caducidad por el incumplimiento del concesionario no hacen otra co-
sa que habilitar el ejercicio de una potestad administrativa dirigida a evitar los
perjuicios que pueda ocasionar al inters general el aprovechamiento inade-
cuado de un bien de dominio pblico por parte del titular de la explotacin o,
dicho con los trminos utilizados por la STS de 7 de abril de 2005 (TOL
646.652), para salvaguardar el equilibrio necesario entre los derechos y obli-
gaciones que impone el ttulo concesional. En definitiva, incluso con el aval
de la ms reciente jurisprudencia
(77)
, la extincin por incumplimiento, se po-
dra afirmar, no tiene naturaleza sancionadora, por lo que el ejercicio de la po-
testad no se halla sometido a las disposiciones legales reguladoras de la
potestad sancionadora, ni tampoco a las de carcter procedimental, sino a las
61
75. La infraccin de los preceptos de esta Ley y de su Reglamento que no d lugar a declaracin de cadu-
cidad por infraccin de lo dispuesto en los artculos ochenta y tres y ochenta y ocho, as como la inobservan-
cia de las prescripciones o condiciones impuestas por los rganos competentes del Ministerio de Industria,
sern sancionadas con multa. Ciertamente, la tcnica legislativa utilizada en 1973 no resulta adecuada a
las exigencias constitucionales, pues el artculo 121 de la LMi no realizaba ni siquiera una mnima tipificacin
de las infracciones en la materia. Tan es as que los rganos judiciales no dudan en afirmar que el dispositivo
sancionador previsto en la redaccin inicial del artculo 121 de la LMi no resulta aplicable al no reunir las exi-
gencias impuestas por el artculo 25 de la Constitucin, circunstancia que ha tratado de solventarse mediante
las previsiones sancionadoras que contempla la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria. Vid. la STS de 16 de
enero de 2007 (TOL 1.028.310).
76. Sobre las sanciones rescisorias, recientemente, A. HUERGO LORA: Las sanciones administrativas, Ius-
tel, Madrid, 2007, especialmente en relacin con la caducidad de la concesin, pp. 328 a 330.
77. STS de 16 de noviembre de 2006 (TOL 1018859).
especficas que, como ya nos consta, contiene el artculo 111 del RMi
(78)
, sin
perjuicio de la exigencia del trmite de audiencia cuando de su ausencia pue-
da derivarse una indefensin real y efectiva del concesionario
(79)
.
Pero el mismo argumento, es decir, la tutela del inters general frente al even-
tual agravio que podra suponer el incumplimiento del concesionario, tambin
justifica la declaracin de caducidad como retribucin por una conducta ile-
gal; por tanto, como sancin, lo que determinara la aplicacin de los principios
que hoy dan soporte al ejercicio de la potestad administrativa sancionadora,
aunque fuera a partir del deficiente dispositivo sancionador de que ha dis-
puesto hasta tiempo bien reciente la legislacin de minas.
Las dudas planteadas, sin embargo, encuentran va de solucin con la nue-
va redaccin dada al artculo 121 de la LMi por la Ley 12/2007, de 2 de julio,
pues el apartado 4 del citado precepto (Las infracciones a los preceptos de
esta Ley, sin perjuicio de la declaracin de caducidad o suspensin de los
trabajos cuando ello proceda, se sancionarn en la forma siguiente), a
nuestro juicio, desvincula la declaracin de caducidad del ttulo minero del
ejercicio de la potestad sancionadora, pues a la vista del artculo 121 de la
LMi, son infracciones los hechos tipificados como tales por dicho precepto, sin
perjuicio de que, desde otra perspectiva, eventualmente alguno de esos he-
chos, y tambin otros, puedan determinar la caducidad del ttulo concesional.
En definitiva, pues, el redactor del artculo 121 de la LMi, dndole una nue-
va diccin, se ha decantado por no considerar a la declaracin de caducidad
Toms Quintana Lpez
62
78. STS de 16 de febrero de 2004 (TOL 52.596), en la que se argumenta que La Administracin ha segui-
do el procedimiento para la declaracin de caducidad establecido en el artculo 111 del Reglamento General pa-
ra el Rgimen de la Minera, en cuya tramitacin no se exige un previo requerimiento, habindose concedido
trmite de alegaciones a la Entidad Mercantil titular del permiso de investigacin minera, sin que en virtud del
principio de especialidad, sea aplicable el invocado Reglamento para la imposicin de sanciones aprobado por
Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, al no incardinarse la potestad de decretar la caducidad del permiso
de investigacin minera en el Derecho administrativo sancionador.
79. Vid. la STS de 11 de julio de 2003 (TOL 305.714), en la que se afirma que es claro que a la ausencia
del trmite de audiencia le es de aplicacin de manera muy directa la previsin del apartado 2 del artculo 63
de la Ley 30/1992, que establece la anulabilidad de un acto administrativo por defecto de forma cuando ste
d lugar a la indefensin del interesado. Y, previamente, si es esencial el trmite de audiencia, es porque su
falta podra determinar que se produjese la efectiva indefensin del afectado. Ahora bien, esa indefensin no
equivale a la propia falta de trmite, sino que ha de ser real y efectiva, esto es, para que exista indefensin de-
terminante de la anulabilidad del acto es preciso que el afectado se haya visto imposibilitado de aducir en apo-
yo de sus intereses cuantas razones de hecho y de derecho pueda considerar pertinentes para ello.
como expresin de la potestad sancionadora de la Administracin, que es lo
tcnicamente correcto.
3.3.6.3. Supuestos de extincin de la concesin de minas
Sin perjuicio de la posible aplicacin a la concesin minera de algunas de las
causas de extincin de las concesiones demaniales, conforme al artculo 100
de la LPAP, en los trminos que antes hemos dejado indicados en la nota 67,
lo cierto es que en la propia legislacin de minas se encuentran regulados los
supuestos especficos de extincin de estas concesiones. De las normas que
los prevn ya hemos dado cuenta con anterioridad, destacando entonces que
el artculo 109 del RMi ha sistematizado los supuestos contemplados en el ar-
tculo 86 de la LMi y las remisiones de ste a otros preceptos de la propia LMi,
a los cuales debe aadirse ahora la habilitacin, en la actualidad a los rga-
nos de la Administracin autonmica, que opera el artculo 87 de la LMi y, en
su desarrollo, el artculo 110 de la LMi, para declarar extinguidos los ttulos
mineros mediante la declaracin de caducidad de los mismos, previa tramita-
cin del procedimiento correspondiente (artculo 110 del RMi), por motivo gra-
ve o reiterada infraccin de las condiciones contenidas en el ttulo, lo que
constituye, en efecto, una habilitacin conferida a la Administracin delimita-
da por conceptos jurdicos indeterminados que hace que las decisiones que
puedan adoptarse en uso de la misma no sean indiferentes desde el punto de
vista jurdico y, por tanto, estn lgicamente sometidas al eventual control ju-
risdiccional.
Con ms precisin, el artculo 109 del RMi prev los siguientes supuestos de-
terminantes de la extincin de la concesin de minas:
a) La renuncia voluntaria del concesionario aceptada por la Administracin.
Como todo derecho, el real que tiene su fundamento en la concesin de
minas puede ser objeto de renuncia, con la prdida consiguiente del mis-
mo. Ahora bien, la implicacin del inters general que es inherente a la ex-
plotacin del recurso mineral, al igual que ocurre con otros bienes
demaniales susceptibles de aprovechamiento privativo, exige que la Ad-
ministracin acepte la renuncia para que sta realmente despliegue sus
efectos. De esta forma, lo que constituye inicialmente un acto unilateral del
63
concesionario se transforma, en el marco de las pautas procedimentales
previstas por el artculo 111.a) del RMi, en una suerte de extincin por
acuerdo del concesionario y de la Administracin concedente
(80)
.
b) La falta de pago de los impuestos mineros que lleve aparejada la caduci-
dad. El supuesto, aunque sin precisin tcnica, est referido al impago
del llamado canon de superficie, de larga tradicin en nuestro pas, cuya
falta de pago se configura desde la Ley Tributaria Minera de 1910 como
causa de extincin de la concesin. Constituido como tasa a partir de la
Ley de Reforma del Sistema Tributario de 11 de junio de 1964, la apro-
bacin de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Pblicos, hi-
zo pensar que el canon de superficie en realidad se trataba de un precio
pblico
(81)
, si bien la jurisprudencia viene manteniendo que es una ta-
sa
(82)
y, como tal, podr actualizarse mediante las leyes presupuestarias
conforme a lo establecido por la disposicin final segunda de la Ley
25/1998, de 13 de julio.
c) Incumplimiento grave o, en su caso, reiterado de la obligacin de dar
cuenta inmediata a la Administracin del descubrimiento de recursos, de
presumible inters, distintos de los que motivaron el otorgamiento. El
supuesto de caducidad en cuestin constituye el reverso de la obligacin
que establece el artculo 62.5 de la LMi, conforme a la cual el concesio-
nario de la explotacin de un recurso de la seccin C) debe dar cuenta del
descubrimiento de otro recurso diferente a aqul para el que obtuvo la
concesin.
Aunque no se dice expresamente, se deduce con facilidad que el re-
curso descubierto tiene que ser de la misma seccin C), pues si fuera
de los integrados en la seccin D) tendra que solicitar, en su caso, la
correspondiente concesin, deduccin que avala el artculo 7 de la LML-
Mi [Para una misma superficie podrn otorgarse diferentes permisos o
concesiones, cuando se trate de distintos recursos de la seccin D)].
Por otro lado, la aplicacin del supuesto previsto en los artculos 86.3 de
Toms Quintana Lpez
64
80. Vid. LAFUENTE BENACHES: La concesin de dominio, cit., p. 124.
81. Ampliamente, J.L. MUOZ DEL CASTILLO y M. VEGA HERRERO: Aspectos fiscales de la minera, Jun-
ta de Castilla y Len, Universidad de Len y Endesa, Len, 1991.
82. Vid. las SSTS de 19 de octubre de 2007 (TOL 1.221.129) y de 9 de abril de 2008 (TOL 1.320.811).
la LMi y 109.c) del RMi plantea algunos interrogantes cuando alude
al incumplimiento grave o, en su caso, reiterado de la obligacin, dic-
cin que, a mi juicio, podra ser interpretada considerando que el in-
cumplimiento grave hace referencia al descubrimiento de un recurso
cuya explotacin resulta de gran inters, y el incumplimiento reiterado
supone la omisin del deber de dar cuenta de varios descubrimientos
por parte del concesionario, aunque su explotacin no albergue dema-
siado inters.
d) Incumplimiento de la obligacin de iniciar los trabajos en el plazo de un
ao a partir del otorgamiento de la concesin. La posicin del conce-
sionario est integrada bsicamente por el derecho a explotar en exclu-
sividad el recurso y por el deber de hacerlo. Este ltimo se halla incluso
circunscrito en cuanto al comienzo de su cumplimiento por el artculo 70.1
de la LMi (El titular de la concesin de explotacin comenzar los tra-
bajos de aprovechamiento dentro del plazo de un ao a contar de la fe-
cha en que se le haya otorgado dicha concesin), lo que obedece a que
el aprovechamiento de los recursos mineros objeto de concesin no es del
exclusivo inters del titular de la misma, sino, en cuanto bien destinado al
fomento de la riqueza nacional (artculo 339.2 del Cdigo Civil), su ex-
plotacin interesa al Estado, lo que explica que la falta de inicio de los
trabajos en el plazo sealado de un ao desde el otorgamiento de la con-
cesin determine la declaracin de caducidad del ttulo
(83)
.
65
83. Vid. la STS de 30 de mayo de 2007 (TOL 1.092.924). Tambin la falta de reinicio de los trabajos mineros
por parte del concesionario, despus de haber sido requerido por la Administracin para ello, y la posterior de-
claracin de caducidad del ttulo dio lugar al conflicto judicial resuelto en casacin por la STS de 25 de octubre
de 2004 (TOL 515021), declaracin a la que nada obsta, segn razona la propia sentencia, que antes de cum-
plirse el plazo de seis meses para el reinicio de la actividad, previo requerimiento, el concesionario y un terce-
ro hubieran acordado el arrendamiento de la concesin, pues, en palabras de la sentencia citada, la concesin
de explotacin minera supone una utilizacin privativa del dominio pblico, de tal forma que las condiciones le-
gales o contractuales, a las que se somete son de naturaleza ob rem, es decir, derivan de la concesin con
independencia de las vicisitudes subjetivas que puedan producirse en la titularidad de la misma, bien sea por
causa de muerte o por actos inter vivos, argumento que, junto a la constatacin de que no se realiz actua-
cin tendente a la explotacin del recurso, que no requiere la paralizacin absoluta de la actividad para que pro-
ceda decretar la caducidad de la concesin, sirvieron para ratificar la legalidad de la declaracin de caducidad.
No obstante, aunque no por motivos relacionados con la aplicacin de la legislacin de minas, sino a causa de
la vulneracin del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva en que incurri la sentencia de instancia, no
corregida por la de referencia, al haber inadmitido las pruebas propuestas por el recurrente frente a la decla-
racin de caducidad, la STC 359/2006, de 18 de diciembre, estim el recurso de amparo interpuesto frente a
ambas sentencias.
e) Incumplimiento grave o, en su caso, reiterado de los plazos, forma e in-
tensidades de los trabajos aprobados en los proyectos y planes de labo-
res. Con el mismo fundamento que en el supuesto anterior, la falta de
cumplimiento conforme a las exigencias del ttulo y de los proyectos y pla-
nes aprobados, tambin habilita a la Administracin para declarar la ca-
ducidad de aqul; as lo prev el artculo 86.3 de la LMi, remitindose al
artculo 71 del mismo texto legal, y el artculo 109.e) del RMi, configuran-
do un supuesto diferente, sin embargo, del anterior
(84)
.
f) Incumplimiento reiterado de la obligacin de presentar, dentro de los plazos
reglamentarios, el plan de labores. As esta descrito este supuesto de ca-
ducidad en el artculo 109.f) del RMi, descripcin que encuentra anclaje le-
gal en el artculo 86.3 de la LMi, el cual, a su vez, se remite, en este caso, al
artculo 70 de la LMi, en el cual, adems de otros deberes del titular, se es-
tablece el de presentar los correspondientes planes de labores peridica-
mente a lo largo de la vida del ttulo, con el aadido de que el artculo 18.2
de la LMi prev que la falta de presentacin anual del plan de labores ser
sancionada con multa, pudiendo ser acordada, en caso de reincidencia sin
causa justificada, la caducidad de la autorizacin por parte de la Adminis-
tracin concedente. Dejando de lado la mala tcnica legislativa utilizada por
el legislador y admitiendo que el supuesto de caducidad tambin es tributa-
rio del inters pblico que subyace a la concesin minera, resulta oportuno
poner de manifiesto la disparidad de trminos que utilizan los preceptos con-
siderados, al aludir unos a la reiteracin en la falta de presentacin de los pla-
nes de labores y referirse otros a la reincidencia en el incumplimiento,
disparidad que, sin duda, no es intranscendente desde el punto de vista ju-
rdico, pues, de ser exigida la concurrencia de reincidencia del concesiona-
Toms Quintana Lpez
66
84. As lo aprecia la STS de 9 de marzo de 2005 (TOL 603146), la cual, ante la falta de realizacin por parte
del concesionario de los trabajos correspondientes a la explotacin del recurso, y a los efectos de distinguir en-
tre falta de inicio de los mismos [artculo 109.d)] e incumplimiento de los plazos, formas e intensidades de
aqullos [artculo 109.e)], manifiesta que no puede decirse que se d el supuesto contemplado en el ar-
tculo 70 (LMi), puesto que la sentencia declara probado que las concesiones se otorgaron el 4 de marzo de
1997 y las labores se iniciaron el 26 de febrero de 1998, es decir, antes del ao previsto en la norma. Sin em-
bargo, en la propia sentencia se declara probado que el 16 de julio de 1998 se constata la inactividad no auto-
rizada de la explotacin, lo que supone el incumplimiento de la obligacin a que se refiere el ltimo inciso del
artculo 71. Tambin se declara probado que en septiembre de 1998 se gira nueva visita de inspeccin en la
que se pone de manifiesto una descompensacin entre lo previsto en el plan y lo ejecutado, lo que tambin im-
plica incumplimiento de la obligacin prevista en el propio artculo 71.
rio como requisito de la caducidad de la concesin, solamente podr llegar
a ser declarada cuando al reiterado incumplimiento del deber de presentar
el plan anual de labores le hayan seguido las correspondientes sanciones,
cumplindose de esta forma el presupuesto de reincidencia
(85)
.
g) Paralizacin de los trabajos sin autorizacin administrativa previa y falta
de reanudacin de los mismos dentro del plazo de seis meses a contar
desde el requerimiento administrativo; o bien, sin necesidad de requeri-
miento, en caso de reincidencia en la paralizacin sin previa autorizacin.
A partir del denominador comn a ambos supuestos, es decir, la falta de
cumplimiento de lo que constituye el deber esencial del concesionario
consistente en realizar los trabajos proyectados, se aprecian evidentes
diferencias entre uno y otro, pues mientras el primero supone el incum-
plimiento del requerimiento administrativo de reanudar los trabajos de ex-
plotacin paralizados sin autorizacin
(86)
, la concurrencia del segundo
viene determinada por el previo ejercicio de la potestad sancionadora a
causa de la paralizacin no autorizada en que hubiera incurrido el con-
cesionario, lo que constituye, conforme al artculo 121.3 de la LMi, en su
nueva redaccin, una infraccin leve. La reincidencia del concesionario en
la comisin de esa infraccin constituye precisamente el segundo su-
puesto de caducidad de los enunciados, para cuya apreciacin ha de te-
nerse en cuenta lo dispuesto por el artculo 121.5.e) de la LMi, en su
redaccin actual, sobre el concepto de reincidencia.
67
85. Esta es la posicin que mantuvo el Tribunal Supremo en su sentencia de 31 de enero de 2006 (TOL
821356), el cual, despus de advertir en qu consiste la reincidencia, tajantemente afirma: Con base en ello
no puede aceptarse el fundamento de la Sala de instancia de que la reincidencia se produce por la reiteracin
en la (no) presentacin de los planes, pues para obtener esta conclusin hubiera sido preciso que esa omisin
estuviera sancionada por una resolucin administrativa firme. Sobre el particular debe advertirse que el artculo
121.5.e) de la LMi, en la redaccin dada al precepto por la Ley 12/2007, de 2 de julio, atribuye a la reinciden-
cia la condicin de hecho determinante para la clasificacin de la infraccin y para la fijacin de la cuanta de
la sancin a imponer, definindola como la comisin en el plazo de un ao de una infraccin del mismo tipo y
calificacin, resuelta por sentencia firme, por lo que a este concepto de reincidencia habr que estar para po-
der aplicar el supuesto de caducidad a que nos venimos refiriendo, lo que, sin duda, dificulta su operatividad.
86. La STS de 7 de marzo de 2007 (TOL 1.076.093), aceptando los argumentos de la anterior STS de 22 de
mayo de 1998, mantiene que uno de los elementos determinantes de la apreciacin de caducidad por parali-
zacin de la explotacin por tiempo superior a seis meses, es la inactividad de produccin, y la falta de activi-
dad tendente a la extraccin del mineral, sin que la presentacin de los planes de labores signifique que se
hayan realizado los trabajos en ellos consignados, y ni que la falta de respuesta de la Administracin suponga
su reconocimiento.
h) Agotamiento del recurso. Tratndose de recursos de la seccin C), no
de los de la D), el concesionario, como ha quedado sealado, puede ac-
ceder a la explotacin de todos los recursos de la seccin, una vez que
sean descubiertos, dando cuenta a la Administracin del hallazgo (artculo
62.5 de la LMi), razn por la cual el artculo 109.h) configura el supuesto
de caducidad por agotamiento del recurso o recursos.
Desde una perspectiva terica la extincin de la concesin de minas por
esta causa no plantea ninguna posible objecin, pues, tratndose de un
derecho real sobre un bien demanial, como es el recurso mineral, su de-
saparicin por agotamiento no puede suponer sino la extincin del dere-
cho real o caducidad de la concesin en los trminos de la legislacin
minera
(87)
. En la prctica se plantea la necesidad de que la Administra-
cin advere lo que el concesionario le muestre como prueba del agota-
miento del recurso o compruebe con sus propios medios la realidad del
mismo, lo que puede generar discrepancias, dado que el concesionario
puede tener inters en que sea declarada la caducidad por este motivo al
margen del inters pblico que eventualmente pueda representar la con-
tinuidad de la explotacin, animado por las expectativas que pudiera ge-
nerar el uso de los terrenos con un destino diferente, cuestin que suscita
un tema al que me referir ms adelante: la reversin de los terrenos.
i) Expiracin de los plazos para los que fue otorgada la concesin y, en su
caso, las prrrogas otorgadas. Aunque no siempre ha sido as, la le-
gislacin de minas en vigor somete a trmino el aprovechamiento priva-
tivo de los recursos minerales a que da lugar la concesin, lo cual no es
sino la plasmacin en este sector de la general imprescriptibilidad de los
bienes demaniales, caracterstica de los mismos que ha llegado a ser
asumida, como es conocido, por la Constitucin.
En efecto, el artculo 62.1 de la LMi dispone que la concesin de explo-
tacin se otorgar por un perodo de treinta aos, prorrogables por plazos
iguales hasta un mximo de noventa, por lo que, conforme a esta previ-
sin, cumplido el plazo inicial o sus, como mximo, dos prrrogas, la Ad-
ministracin deber declarar la extincin del ttulo, lo que habr de
Toms Quintana Lpez
68
87. Con carcter general, el artculo 100.g) de la LPAP dispone la extincin de las concesiones demaniales
por desaparicin del bien o agotamiento del aprovechamiento.
hacerse como resolucin del procedimiento administrativo correspon-
diente, si bien, como admite la jurisprudencia, el mayor o menor grado de
exigencia de garantas procedimentales puede depender de las circuns-
tancias del caso, pues si la Administracin se limita a constatar la finali-
zacin del perodo inicial sin que se haya solicitado prrroga o bien, en su
caso, la expiracin del plazo de sta, las garantas procedimentales pue-
den reducirse a la apertura del trmite de audiencia
(88)
.
Como se habr advertido, el lmite temporal que el artculo 62.1 de la LMi
impone a la concesin es, teniendo en cuenta las posibles prrrogas, de
noventa aos, trmino que se situaba dentro de los lmites impuestos por
el artculo 126 de la Ley del Patrimonio del Estado de 1964 [ plazo de
duracin, que no podr exceder de noventa y nueve aos, a no ser que
las Leyes especiales sealen otro menor] pero que, sin embargo, exce-
de del general de setenta y cinco aos que, incluidas las prrrogas, y a
salvo de otro menor que prevean las normas especiales, contempla el ar-
tculo 93.3 de la LPAP.
La diferencia de plazos mximos que prevn los artculos 62.1 de la LMi
y 93.3 de la LPAP plantea, al menos, tres cuestiones:
La vigencia o no del artculo 62.1 de la LMi despus de ser aprobada
la LPAP, cuestin que hay que dilucidar, ms que atendiendo a la dis-
posicin derogatoria de esta ltima (Quedan derogadas cuantas dis-
posiciones de igual o inferior rango se opongan, contradigan o resulten
incompatibles con lo dispuesto en esta Ley), tomando en cuenta el ca-
rcter especial de la LMi en relacin con el general que ostenta la
69
88. El Tribunal Supremo, en su sentencia de 30 de mayo de 2003 (TOL 275.227), avala la produccin de la
extincin ope legis, por el transcurso del plazo y la mera comunicacin de la Administracin, que se limita a cons-
tatar que cumplido el plazo no se ha solicitado prrroga, sin que, en ese caso, debido a que no haba sido ob-
jeto de disensin ninguna otra cuestin que no fuera la necesidad o no de seguir un procedimiento con todas
las garantas, llega a ratificar la actuacin administrativa con efectos extintivos sobre la concesin, pues, lite-
ralmente, argumenta que los vicios de forma adquieren relevancia cuando su existencia ha supuesto una
disminucin efectiva y real de garantas. De la omisin procedimental ha de derivarse para el interesado una
indefensin real y efectiva, es decir, una limitacin de los medios de alegacin, prueba y, en suma, de defensa
de los propios derechos e intereses. Limitacin que, por lo expuesto, no cabe apreciar en el supuesto enjuiciado.
En fin, el principio de economa procesal refuerza lo dicho, pues si lo susceptible de debate, y en realidad de-
batido, es una estricta cuestin jurdica, cuya decisin no depende de elementos de prueba cuya disponibilidad
se vea afectada por el paso del tiempo, sera contrario a aquel principio retrotraer las actuaciones para que la
Administracin volviera a adoptar la decisin que adopt y que defiende como correcta en este proceso.
LPAP, de manera que, conforme a los artculos 5.4 y 84.3 de la propia
LPAP, resultan de aplicacin preferente las normas especiales relativas
a los bienes y derechos de dominio pblico en relacin con la LPAP,
que ser aplicable en defecto o ante la insuficiencia de aqullas, por
lo que el artculo 62.1 de la LMi no se halla afectado en su vigencia por
lo dispuesto en el artculo 93.3 de la LPAP.
Cuestin distinta es si el legislador estatal se halla compelido por lo
dispuesto en el artculo 93.3 de la LPAP, en particular para modificar
el artculo 62.1 de la LMi con el fin de adaptarlo o, incluso, reducir el
plazo de concesin con prrroga por debajo de los setenta y cinco
aos que aqul establece como mximo, a lo cual resulta evidente
que la respuesta ha de ser negativa pues no es admisible que el le-
gislador estatal se vincule a s mismo, cuestin distinta a la vincula-
cin que la legislacin bsica estatal opera sobre el legislador
autonmico, lo que resulta intrascendente en el caso que nos ocupa
dado que la determinacin normativa del plazo de las concesiones de
minas corresponde a la competencia estatal
(89)
; a lo sumo, lo que el
artculo 93.3 de la LPAP marca es una directriz de poltica legislativa
en cuanto a la duracin de las concesiones para el legislador esta-
tal
(90)
, cuya traslacin a la legislacin minera tendr que ser evalua-
da en el momento en que se aborde su reforma, lo cual, al menos en
lo referente a la duracin de la concesin minera, resulta necesario
para dotar de seguridad a este importante extremo de su regulacin.
Finalmente, como tercera cuestin, surge el interrogante acerca de la
duracin de las concesiones de minas que se hallaban operativas cuan-
do entr en vigor la LPAP; en particular aqullas en que el concesionario
haya agotado el perodo inicial y la primera prrroga, es decir, haya dis-
frutado del derecho de explotacin durante sesenta aos y, ms an,
hubiera obtenido o pretendiera obtener una segunda y ltima prrroga
para ejercer el derecho otros treinta aos ms, hasta completar el m-
ximo previsto en el artculo 62.1 de la LMi, de noventa aos, perodo que
excede en quince del previsto con carcter general para las concesio-
Toms Quintana Lpez
70
89. Vid. FERNNDEZ ACEVEDO: Las concesiones, cit., p. 285.
90. Vid. PAREJO ALFONSO: El rgimen de la utilizacin, cit., p. 455.
nes de dominio pblico por el artculo 93.3 de la LPAP. Pues bien, apli-
cando el sistema de fuentes que se deduce de los artculos 5.4 y 84.3
de la LPAP, cabra apreciar que el lmite impuesto por el citado artculo
93.3 de la LPAP no afecta a las concesiones mineras que se hallen en
las circunstancias descritas, pero la disposicin transitoria primera (Las
concesiones demaniales otorgadas con anterioridad a la vigencia de
esta Ley y cuyo plazo de duracin sea superior al establecido en el ar-
tculo 93 de la misma, mantendrn su vigencia durante el plazo fijado
en su otorgamiento, sin que pueda concederse prrroga del tiempo de
duracin de las mismas) supone, para este caso concreto, un lmite
temporal para las concesiones tambin para las mineras que se
hallen en las circunstancias a que se refiere la mencionada disposicin
transitoria, lo que constituye, a nuestro juicio, una excepcin a la pre-
ferente aplicacin de la legislacin especial de minas en cuanto a la du-
racin de la concesin.
j) Incumplimiento de las condiciones impuestas en el ttulo de la concesin o
en los planes anuales cuya inobservancia estuviese expresamente sancio-
nada con la caducidad. La diccin es fiel trascripcin del artculo 109.i) del
RMi, precepto que, a su vez, tiene su fundamento en la remisin que efec-
ta el artculo 86.2 de la LMi al artculo 83.6 del mismo texto legal. La sim-
ple lectura del artculo 109.i) del RMi y de aquellos otros en que se basa
pone de manifiesto que nada aporta, pues no constituye sino una simple re-
misin a supuestos de caducidad que ya estn previstos como tales por la
legislacin de minas, con el aadido de que, una vez ms, induce a con-
fundir la caducidad con una sancin, confusin a cuya aclaracin contribu-
ye la nueva redaccin del artculo 121 de la LMi, como ya qued indicado.
k) Finalmente, como clusula de cierre, el artculo 109.k) del RMi se refiere,
sin citarlos, a otros supuestos que, conforme a la LMi y su reglamento, lle-
ven aparejada la caducidad del ttulo.
3.3.6.4. Efectos de la extincin del ttulo concesional
Extinguida la concesin mediante la resolucin administrativa correspondien-
te, el artculo 88 de la LMi y, en su desarrollo, el artculo 112 del RMi, contie-
71
nen ciertas previsiones para hacer viable el abandono de los trabajos del an-
tiguo concesionario y la disposicin de la maquinaria e instalaciones, a no ser
que stas sean necesarias para la explotacin del recurso, en cuyo caso el an-
tiguo titular tendr derecho a ser compensado.
Hasta aqu las previsiones normativas, pero, a poco que se medite, de la ex-
tincin de la concesin surgen importantes temas que, adems, difieren en
funcin de qu supuesto haya sido el determinante de la extincin.
Cuando sta se produce por agotamiento del recurso surge la cuestin de los
terrenos sobre los que se asentaba la explotacin, los cuales deben volver a
su propietario si, conforme a la alternativa que posibilita el artculo 105.1 de la
LMi, hubieran sido objeto de ocupacin temporal. En caso de que, con base
en esa misma alternativa, hubieran sido expropiados y el concesionario fue-
ra, en cuanto beneficiario de la expropiacin, propietario de los terrenos, sur-
ge el controvertido tema de la reversin de los mismos por desaparicin de la
causa que justific la expropiacin, reversin que, a la vista de los dilatados
plazos en los que opera la concesin de minas y el lmite temporal de veinte
aos impuesto al ejercicio del derecho de reversin por el artculo 54.3.a) de
la Ley de Expropiacin Forzosa
(91)
, resulta difcilmente materializable, lo cual,
con razn, ha sido objeto de crtica
(92)
.
Contrariamente, cuando la extincin de la concesin se produce por concurrir
cualquiera de los otros supuestos que habilitan la declaracin de caducidad,
sea por renuncia o por alguno de los tipos de incumplimiento del concesiona-
rio desencadenantes de la caducidad del ttulo, es posible y, seguramente,
sea muy probable no solo que siga existiendo el recurso mineral, sino que su
explotacin contine siendo de inters, en cuyo caso se recordar que el ar-
tculo 63 de la LMi abre el camino a la concesin directa de explotacin.
Toms Quintana Lpez
72
91. A su tenor el derecho de reversin podr ejercitarse por el expropiado y sus causahabientes en los
casos y en las condiciones siguientes: a) Cuando se hubiera producido un exceso de expropiacin o la desa-
fectacin del bien o derecho expropiados y no hubieran transcurrido veinte aos desde la toma de posesin de
aqullos.
92. L. COSCULUELA MONTANER: Prlogo al libro de ARCENEGUI Derecho minero, cit., pp. 23 y 24, pro-
pone una reforma legislativa que elimine el lmite temporal de los veinte aos. Por su parte, ARCENEGUI: De-
recho minero, cit., pp. 262 y 263, hacindose eco de las crticas suscitadas por la fijacin de un plazo de
veinte aos para ejercitar el derecho de reversin, propone la utilizacin exclusiva de la ocupacin temporal a
favor del concesionario en vez de la expropiacin dominical.
Siendo, como parece lgico, que el nuevo concesionario sea diferente al titu-
lar de derecho extinguido, corresponder a aqul hacer uso de alguna de las
alternativas que ofrece el artculo 105.1 de la LMi a los titulares de concesio-
nes de minas, esto es, promover la ocupacin temporal o, en su caso, la ex-
propiacin de los terrenos, los cuales, paradjicamente, es muy probable que,
si no han revertido al antiguo dueo, pertenezcan en propiedad al titular de la
concesin caducada, a no ser que ste los hubiera enajenado.
73

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