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CAPITULO XII: FINES, COMETIDOS Y FUNCIONES DEL

ESTADO.

1. Planteo del tema.

El anlisis del Estado actuando (legislando, administrando, juzgando,
etc.) es decir la dinmica estatal, hace necesario estudiar entre otras cosas
que hace, de que manera lo hace, para que, etc. Son estas interrogantes
las que originan el estudio de los fines, cometidos y funciones estatales. Para
actuar, el Estado utiliza cotidianamente instrumentos que le permiten elaborar y
expresar sus decisiones vlidamente, lo que dio lugar al estudio de los
rganos.

2. Fines del Estado.

En la terminologa clsica del Derecho Constitucional (bsicamente
durante el siglo XIX y primera mitad del siglo XX), se entenda por fines del
Estado, aproximadamente el conjunto de actividades que realizaba. A partir
de ese concepto amplsimo y poco preciso a la vez, se distingua por un lado
los fines primarios y, por otro, los fines secundarios. Los primeros eran
fundamentalmente la defensa de la soberana frente a posibles agresiones, con
el agregado de las relaciones exteriores en general; el mantenimiento del orden
interno y la solucin de los conflictos entre particulares, dictando las reglas
generales para orientar sus conductas o juzgando sus controversias.
El modelo de Estado dedicado exclusivamente a estos fines
primarios fue conocido como el de Estado juez y gendarme (resolver y
evitar conflictos y cuidar la soberana externa e interna).
Los fines secundarios, en esta terminologa clsica, fueron
considerados el conjunto de actividades asistenciales, sociales, y aun
comerciales e industriales, que el Estado fue tomando a su cargo a partir de
fines del siglo XIX, aumentndose paulatinamente tales servicios en tareas de
enseanza, salud, distribucin de agua potable, de comunicaciones, de
transportes, etc., y finalmente, aadiendo algunas actividades comerciales e
industriales, otrora tpicas de la vida mercantil de los particulares. Todo esto,
desde luego, adems de los fines primarios, que se siguieron desempeando.

3. Los cambios de terminologa.

Casi simultneamente con cierta generalizacin del Estado de
bienestar, especialmente desde el campo del Derecho Administrativo,
comienzan a distinguirse una serie de vocablos muy vinculados. As, al
conjunto de actividades del Estado que entrasen dentro del concepto de fines
primarios o de fines secundarios, se les llama cometidos estatales, vocablo
usual en el lenguaje jurdico uruguayo, sobre todo luego de la obra del docente
SAYAGUS LASO. Y estos cometidos se distinguen de las funciones del
Estado, que son vistas como las diversas maneras (legislando, administrando
y juzgando) que ste tiene para cumplir sus cometidos. De algn modo, el
vocablo fines, en su utilizacin clsica, viene a coincidir con lo que, ms
modernamente se denominan cometidos, incluyendo en parte tambin
(adems de ese antiguo concepto de fines) las funciones del Estado.
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Suele afirmarse que en torno al tema de los fines del Estado habra, en
sntesis, dos respuestas o dos doctrinas: la personalista, que considera que el
Estado es un medio y por lo tanto no puede tener fines (o sea objetivos,
metas) distintos a los fines de sus habitantes. La otra respuesta sera la
transpersonalista que, en su mxima exageracin, dira que el Estado es un
fin en s mismo o, en trminos menos drsticos, que tiene fines que trascienden
a los fines de los individuos que lo habitan o componen. Esta ltima postura, en
sus aplicaciones polticas autoritarias ms exageradas han llevado a la
glorificacin del Estado, como ocurri con el fascismo italiano y con el
stalinismo sovitico.

4. Los cometidos del Estado.

Se trata del conjunto de tareas que el Estado realiza a travs de sus
distintos componentes orgnicos (los tres Poderes, los organismos de
controlar, los organismos de contralor, los organismos y rganos
descentralizados por servicios y por territorio, etc.). Aceptando ese punto de
partida, puede convenirse que enumerara todas las actividades que realiza
cualquier Estado moderno es una labor cuasi interminable. Ms til es formar
categoras o clases de cometidos, atendiendo en lo posible a los caracteres y
rgimen jurdico de cada una de esas categoras y exponiendo en gran medida
a la clasificacin del citado SAYAGUS LASO distinguiremos: servicios
necesariamente estatales (esenciales); servicios pblicos; servicios sociales; y
servicios industriales y comerciales.

a) Servicios esenciales o necesariamente estatales.

Esta categora corresponde a las actividades estatales que solo el
Estado puede realizar; no se concibe la existencia de un Estado sin que cumpla
estas tarea. La afirmacin es sencilla de formular, pero es indispensable tomar
alguna cautelas cronolgicas, pues el transcurso de los aos puede deparar
sorpresas respecto de tareas que hace por ejemplo 100 aos eran sin duda
esenciales y hoy se ven encargadas a particulares.

b) Servicios pblicos.

Se trata de una expresin utilizada con mltiples acepciones. Por un
lado, se le usa a veces para referir cualquier servicio que presta el Estado, en
cuyo caso sera una expresin equivalente a cometido estatal.
No es ese el criterio ms tcnico y en Uruguay ha predominado la
siguiente caracterizacin de esta categora de cometidos: 1 Son servicios que
satisfacen necesidades colectivas bsicas de la poblacin (agua potable,
saneamiento, luz elctrica, trasporte colectivo de pasajeros, comunicaciones
telefnicas, etc.) 2 La prestacin del servicio es suministrada individualmente
a las personas (va el agua y la luz y el telfono a sus casas, cada habitante
puede tomar un servicio de transporte colectivo, etc.). 3 En principio, los
servicios pblicos solo puedes ser desempeados por el Estado, y los
particulares no pueden prestarlos, salvo que medie un acto expreso del Estado,
que se llama precisamente concesin de servicio pblico.

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c) Servicios sociales.

Se trata de actividades que tambin son de alto inters pblico, o que
satisfacen necesidades bsicas (enseanza, atencin de la salud, etc.), que el
Estado presta, peor que tambin los particulares pueden desempear. As,
adems de la enseanza estatal, existe libertad de enseanza por particulares
(Art. 68 de la Constitucin); igualmente existe tambin libertad de atencin de
la salud por particulares.
El rgimen jurdico de los servicios sociales, como se advierte, no
requiere para su desempeo por particulares una concesin otorgada por el
Estado. Sin perjuicio de ello, es comn que se establezcan ciertos sistemas de
habilitaciones y controles, dado el alto inters pblico que tienen estas
actividades sobre todo cuando son ejercidas con formas estables o
empresariales.

d) Servicios comerciales e industriales.

Se trata de las actividades estatales que histricamente aparecieron
ms tarde, complementando el modelo de Estado benefactor. En el siglo
XVIII nadie conceba el Estado banquero, o vendedor de alimentos, o refinador
y vendedor de petrleo, o fabricante de cemento Prtland o de bebidas
alcohlicas, y podra continuarse la enumeracin. En el Uruguay del siglo XX,
el Estado tiene actividad bancaria (Banco de la Repblica Oriental del Uruguay,
Banco Hipotecario, Banco de seguros, etc.), tuvo venta de alimentos ( el
Consejo Nacional de Subsistencias y Contralor de Precios, hoy Instituto
Nacional de Abastecimientos, que es pblico pero no estatal); refina petrleo
y derivados y los vende, fabrica y vende alcoholes y Prtland (Administracin
Nacional de Combustibles, Alcohol y Prtland - ANCAP), etc.

5. Las funciones del Estado. Concepto de funciones del Estado.

As como los fines del Estado plantean un tema teleolgico, de futuro,
de objetivos (hacia donde debe ir, que se propone, etc.); as como los
cometidos son las tareas que realiza, las funciones pueden definirse, en
primera aproximacin, como las diversas maneras que utiliza el Estado, en su
actuacin jurdica, para cumplir con sus cometidos, es decir, para llevar
adelante la prestacin de sus tareas.
El Estado acta de diversas maneras jurdicas: legisla, administra y
juzga. Estas diversas maneras de actuar son, precisamente, las funciones
estatales. Las funciones del Estado culminan con actos de derecho, tpicos de
cada una de las funciones (una ley, un decreto o resolucin, una sentencia).
Pero adems de esas expresiones jurdicas finales, hay toda una actividad
preparatorio y material del Estado.

6. Criterios para caracterizar y distinguir las funciones del Estado.

1) CRITERIOS ORGNICOS.

Es la perspectiva que define cada funcin atendiendo a los rganos o
conjunto de rganos que la cumplen. As, la funcin legislativa es la actividad
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del Poder Legislativo, la funcin administrativa es la que cumple el Poder
Ejecutivo y la funcin jurisdiccional, la desarrollada por el Poder Judicial.
Hemos sealado que el relato tradicional incluye la crtica de sealar que el
Poder Legislativo a veces acta en funcin administrativa (cuando nombra
funcionarios, cuando una sola Cmara toma algunas decisiones, etc.); o que
acta en funcin jurisdiccional, como cuando el Senado dicta sentencia en un
juicio poltico promovido por la Cmara de Representantes, comnmente
llamada de Diputados (Art. 93, 102 y 103).
El mismo relato seala que el Poder Ejecutivo no siempre desarrolla
funcin administrativa, como cuando promueve o promulga una ley (Art. 133 y
143 respectivamente) hiptesis en las cuales estara actuando en funcin
legislativa (o colegislativa); o que desarrollara funcin jurisdiccional durante
las actuaciones de la Justicia Militar (Art. 253), ya que los jueces militares
integran el Ministerio de Defensa, es decir que forman parte del Poder
Ejecutivo.
Asumiendo el riesgo de reiterarnos, consideramos que las crticas as
formuladas con el criterio orgnico, nos parecen ms que superficiales, ya que
no hacen ms que presuponer que otro criterio (el formal o el material) es el
acertado. Entendemos s ms serio, desde el punto de vista lgico jurdico,
formular la crtica al simplismo del criterio orgnico, an basndose en los
mismos ejemplos, siempre que demostremos que dicho criterio choca con la
terminologa de la Constitucin. Tomemos alguna de las hiptesis manejadas
para descartar el criterio orgnico, verbigracia los casos en que el Poder
Ejecutivo propone o promulga leyes. Est claro que para la Constitucin, no
est actuando en funcin legislativa: la ley formal, que es, por otra parte, el
concepto de ley que usa nuestra Constitucin (salvo contadas excepciones).

2) EL CRITERIO FORMAL.

Es el que atiende a los procedimientos o formas por las cuales se
elaboran lo actos tpicos de cada funcin. As, la funcin legislativa, y por tanto
su acto tpico, la ley, implica el cumplimiento de determinadas etapas, formas o
procedimientos. En la Carta uruguaya, esos procedimientos que en este
criterio caracterizan a la funcin legislativa estn determinados en los Art. 133
a 146, que detallan las clsicas etapas de elaboracin de la ley, desde la
iniciativa o propuesta, pasando por la discusin en la primera y luego en la
segunda Cmara, con la eventualidad de actuacin de la Asamblea General,
por diferencias no dirimidas entre las dos Cmaras; y pasndose luego a las
etapas de promulgacin y publicacin.
La funcin jurisdiccional se caracteriza con este criterio formal - por
atender a los procedimientos necesarios para elaborar el acto jurisdiccional
tpico, la sentencia.
Este criterio formal ofrece, a nuestro juicio, una atrayente certeza para
caracterizar a las funciones legislativa y jurisdiccional. Pero muestra carencia
para perfilar con alguna seguridad a la funcin administrativa. En efecto, el
acto administrativo tiene procedimientos tan variados, de tan escasa
unificacin sistematizada, que resulta muy complejo encontrar un mecanismo
de elaboracin ms o menos comn que pueda describirse en sus bases como
se describe un juicio o proceso (el que culmina con el acto tpico de la funcin
legislativa). Una antigua expresin oficinesca, el expediente administrativo, no
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deja de ser una simplificacin documental; pero es tarea mproba, la
caracterizacin rigurosa de un procedimiento administrativo de ese carcter.
Antes de referir a los criterios materiales, es oportuno sealar que
gran parte de la doctrina no separa la exposicin del criterio orgnico del
criterio formal; los unifican llamndole criterio orgnico formal o
simplemente formal, por oposicin al criterio material o sustantivo.

3) LOS CRITEIOS MATERIALES.

Los criterios materiales se han llamado tambin sustantivos y
objetivos. Se trata de doctrinas que han intentado superara lo que consideran
es la mera superficie de los actos tpicos de cada funcin (los rganos que
actan, las formalidades que se cumplen), escudriando el fondo, el
contenido, la materia, de los actos de cada funcin. Quizs debamos agregar
los efectos, por que curiosamente, un de las teoras ms clebres que suele
etiquetarse como dentro de los criterios materiales, precisamente no estudia
la materia sino los efectos de los actos de cada una de las funciones del
Estado. Nos referimos a la posicin de Len DUGUIT.

4) EL CRITERIO MATERIAL DE DUGUIT.

Para distinguir las funciones del Estado, DUGUIT elabora una
clasificacin de actos jurdicos, que distingue tres categoras: actos regla,
actos subjetivos y actos condicin.

a) Los actos reglas.

Se caracterizan por producir efectos generales y abstractos, lo que
significa que no refieren a una o ms personas determinadas. Recordemos, de
paso, la conocida definicin de este autor sobre la generalidad de un acto
jurdico; un acto es general cuando no se agota por su aplicacin a los casos
concretos. Y bien; para DUGUIT, la funcin legislativa es la que se expresa
mediante actos regla (con prescindencia de quien los dicta criterio orgnico
o del procedimiento que se sigui para elaborarlo, criterio formal). Por lo cual
concluye que hay ejercicio de funcin legislativa, no solamente cuando se
dictan leyes, sino tambin cuando se dictan reglamentos y hasta podran
agregarse otros actos jurdicos (no manejados por el autor en comentario),
como los convenios colectivos de trabajo, en la medida que obliguen no
solamente a los grupos que los suscriben, sino a todos los trabajadores y
patronos de una rama o rea de produccin.

b) Los actos subjetivos.

Tienen por el contrario, efectos concretos, referidos a una o varias
personas determinadas. Un contrato comn produce efectos para las parte que
lo suscribieron (eventualmente para otros, como sus herederos, pero stos
tambin son personas determinadas); una sentencia, se aplica a las partes del
proceso en el cual se dict; una multa de trnsito a un conductos, afecta
concretamente e ese conductos (aunque la ordenanza de trnsito en la que se
bas la sancin es un acto regla, por su carcter general). La funcin
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administrativa y la funcin jurisdiccional se expresan a veces mediante actos
subjetivos.

c) Los actos condicin.

Son los que colocan a una o varia personas determinada en una
situacin general preexistente (situacin regida por actos regla, ya que una
situacin es siempre general); o sacan a una o varias personas determinadas
de una situacin preexistente.
El acto condicin tiene como caracterstica inmediata (similar a la del
acto subjetivo) que se refiere a una o varias personas determinadas. Pero
posee un segundo efecto (que no tiene el acto subjetivo), que consiste en
colocar a esa o esas personas determinadas, en una situacin general
regulada por el derecho; o que consiste en sacarlas de es situacin general.

5) OTRO CRITERIO MATERIAL.

Observando ms la materia o contenido que los efectos de las
funciones estatales, o de los actos que las exteriorizan, puede acudirse a una
clasificacin bastante alejada de la clsica, que distingue las tradicionales
funciones legislativas, administrativa y jurisdiccional. As, se han distinguido las
funciones siguientes: de decisin (una ley, una sentencia, etc.), de ejecucin (el
apresamiento de una persona para cumplir una sentencia de condena), de
contralor (un anlisis del Tribunal de Cuentas sobre la legalidad de un gasto o
un pago hecho por un rgano del Estado Art. 211 ap. B de la Constitucin) y de
asesoramiento. Como se advierte, esta clasificacin de funciones estatales
tiene un sentido muy alejado de la divisin tradicional, pero no es incompatible
con sta. Desde esta perspectiva obsrvese que un acto de asesoramiento,
puede estar integrando la elaboracin de un acto legislativo, o de un acto
administrativo o de un acto jurisdiccional.

7. Otras funciones. La funcin constituyente.

La doctrina ha discutido durante mucho tiempo si existe un funcin
constituyente como funcin autnoma, distinta de la funcin legislativa. Las
posturas que lo niegan se han basado esencialmente aun con variantes de
lenguaje en la afirmacin de que la ley (acto tpico de la funcin legislativa)
tiene las mismas caractersticas que las reglas de una Constitucin: son
generales y abstractas.
En los pases de Constitucin rgida, es evidente que las normas
constitucionales tienen mayor jerarqua normativa que las leyes. Por cierto que
ello deriva inmediatamente de una cuestin formal (el procedimiento para dictar
reglas constitucionales es distinto y en general ms complejo que el de
elaboracin de las leyes). De modo que la funcin constituyente es
claramente diferente de la legislativa. Produce actos jurdicos inequvocamente
distintos.
En los pases de constitucin flexible (Inglaterra), puede justificarse
que contine la discusin acerca de si existe una funcin constituyente distinta
de la legislativa. All s, el producto de la actividad legislativa (ley) tiene igual
procedimiento de elaboracin y la misma jerarqua jurdica que la norma
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constitucional. Admitimos entonces que en los pases de Constitucin flexible
contine la fatigosa discusin. Y, curiosamente, es en ellos donde parte de la
doctrina procura establecer el distingo entre ambas funciones, utilizando
criterios materiales.

8. Existe una funcin electoral?.

Cabe preguntarse se la actividad que tiene por objeto elegir quienes
sern los titulares de los rganos electivos, as como las tareas de control de
los actos comiciales, configuran o no un funcin estatal especfica, autnoma,
distinta de las dems funciones del Estado.

1) FUNCIN ELECTORAL DESDE EL PUNTO DE VISTA ORGNICO. EL
CUERPO ELECTORAL Y LOS RGANOS DE CONTROL
ELECTORAL.

Se trata de determinar si existe un conjunto o sistema orgnico que,
por su especificidad, justifique que desde este punto de vista se admita la
existencia de una funcin electoral. Es un pregunta casi equivalente a
desentraar si ese conjunto de rganos conforman un Poder, distinto de los
tres clsicos, el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.
Podemos aceptar la existencia de un Poder Electoral, siempre que se
le considere integrado medularmente por el Cuerpo Electoral - como rgano
jerarca y tambin por la Corte Electoral, Juntas Electorales y Oficinas
Electorales. Por lo tanto, no vemos inconveniente en aceptar la existencia de
una funcin electoral, con criterio orgnico.

2) FUNCIN ELECTORAL, DESDE EL PUNTO DE VISTA FORMAL.

Antes de la eleccin. El estado debe conocer autnticamente quienes
son los integrantes del Cuerpo Electoral. A esos efectos existen registros
electorales. Quienes estn habilitados deben registrarse, momento en el cual el
Estado verifica la aptitud jurdica de quien pretende inscribirse para integrar el
Cuerpo Electoral; esto es, controla si esa persona cumple con los requisitos
que el Derecho exige para poder participar en el acto electoral. El estudio de
esos requisitos, su significacin, los derechos que confiere su posesin, etc., se
estudian en el tema ciudadana.
Durante la eleccin. Se trata del acto electoral propiamente dicho: el
voto debe emitirse con arreglo a una serie de formas; generalmente actan lo
que en nuestro pas se denominan Mesas Receptoras de Votos, o sea
rganos encargados de vigilar el cumplimiento de esa formalidad en el
momento y lugar de la emisin de los sufragios. La significacin, organizacin y
naturaleza de estos actos de emisin de voluntad por parte de los electores,
componen el tema del sufragio.
Despus de la eleccin. Se realizan las actividades de clasificacin,
cmputo y contralor de los sufragios, anulndose aquellos no emitidos con
arreglos a las formas establecidas por el Derecho. Esta labor compone lo que
en la terminologa electoral se denomina escrutinios. Terminados stos,
corresponde interpretarlos o sea constatar cul ha sido la voluntad del Cuerpo
Electoral, distribuyendo en su mrito los cargos de los distintos rganos de
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gobierno, lo que se realiza de acuerdo al sistema electoral vigente en el pas de
que se trate.

3) FUNCIN ELECTORAL, DESDE EL PUNTO DE VISTA MATERIAL.

La elaboracin del acto electoral. Ella se produce con la conjugacin
de una numerosa cantidad de voluntades humanas, que se manifiestan en los
sufragios que individualmente emiten los electores en el comicio. En este
sentido, el acto electoral es - como afirma Marcel PRELOT - un acto
plurilateral. Pero esa multitud de manifestaciones de voluntad individuales, se
unifican en un resultado (el resultado definitivo del acto electoral), que es una
voluntad nica, la voluntad del rgano Cuerpo Electoral.
Los efectos del acto electoral. El acto electoral viene a determinar la
incorporacin de un conjunto de individuos a la calidad de gobernantes.
Determinadas personas candidatos en la eleccin se incorporarn a los
cargos de gobierno por efecto del ato electoral. La decisin del Cuerpo
Electoral, pues, coloca a una o varias personas determinadas, en una
situacin general, preexistente prevista por el derecho objetivo.
El acto electoral es en esencia- un complejo acto administrativo; por
consecuencia, conceptuamos que desde el punto de vista material la
actividad electoral no constituye una funcin estatal autnoma.

9. Existe una funcin de gobierno?.

a) Primera aproximacin.

Partimos de la siguiente afirmacin elemental: es obvio que el
Gobierno del Estado realiza cotidianamente funciones de legislacin, de
administracin y de jurisdiccin. Por lo tanto, debe quedar muy claro que el
tema que nos planteamos en este nmero, no significa preguntarnos si el
gobierno tiene funciones lo que tendra de inmediato una obvia respuesta
afirmativa.

b) La cuestin en Uruguay.

En nuestro pas se discute si existe la categora del acto de gobierno
como un acto distinto del acto administrativo la discusin se traslada
correlativamente, a la duda acerca de si existe una funcin de gobierno
diversa de la funcin administrativa.
No existe ni con criterio orgnico, ni con criterio formal ni con criterio
material, una funcin de gobierno distinta de las otras funciones del Estado ya
estudiadas.