Sentencia C-551/03

Referencia: expediente CRF-001

Revisin de constitucionalidad de la Ley 796 de 200!
Por la cual se convoca un referendo y se somete a
consideracin del pueblo un proyecto de Reforma
Constitucional"
#a$istrado %onente:
&r" '&()R&* #*+,')L'-R' L.+',,
/o$ot0! &"C"! nueve 192 de 3ulio de dos 4il tres 12002"
La 5ala %lena de la Corte Constitucional! en cu4pli4iento de sus atri6uciones constitucionales
y de los re7uisitos y tr04ite esta6lecidos en el decreto 2067 de 1991! 8a proferido la si$uiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
'l %residente del Con$reso de la Rep96lica! 4ediante oficio reci6ido por el %residente de la
Corte Constitucional el trece 112 de enero del a:o en curso! re4iti a esta Corporacin el
proyecto de ley +o" ;7 de 2002 5enado - <7 de 2002 C04ara! por la cual se convoca un
referendo y se somete a consideracin del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional"
#ediante auto del veinte 1202 de enero de los corrientes! la 5ala %lena de esta Corporacin
orden devolver al %residente del 5enado el =proyecto de ley No. 47 de 2002 enado ! "7 de
2002 C#mara$ para 7ue fuese sancionado y! una ve> pro4ul$ada la Ley! fuera enviada de
nuevo a esta Corte con el fin de adelantar el correspondiente control constitucional"
%or oficio del veintids 1222 de enero de 200! el se:or %residente de la Rep96lica re4iti a
esta Corte la Ley 796 de 200$ con al$unos docu4entos relacionados con el tr04ite
le$islativo! para 7ue de confor4idad con lo previsto en la Constitucin! la Corte decidiera
so6re su exe7ui6ilidad"
#ediante auto del tres 12 de fe6rero de 200! el #a$istrado 5ustanciador avoc
conoci4iento del asunto de la referencia y decret la pr0ctica de al$unas prue6as! para lo cual
orden oficiar a los %residentes de 5enado y C04ara de Representantes! y al #inistro de
?usticia! con el fin de 7ue re4itieran los docu4entos necesarios para adelantar el 3uicio de
constitucionalidad"
La Corte Constitucional convoc audiencia p96lica dentro del proceso de la referencia!
4ediante decisin de la 5ala %lena adoptada el 22 de 4ayo de 200! con funda4ento en los
art@culos 12 y 1 del &ecreto 2067 de 1991" 'n el 4is4o auto fue incluida la lista de los
invitados a participar! as@ co4o un te4ario so6re el cual de6en versar las intervenciones" La
audiencia se cele6r el cuatro de 3unio"
Cu4plidos los tr04ites constitucionales y le$ales propios de esta clase de procesos! entra la
Corte a decidir so6re la de4anda de la referencia"
II. EL TEXTO BAJO REVISIN
) continuacin se transcri6e el texto de la Ley 796 de 200 6a3o revisin! de confor4idad con
su pu6licacin en el &iario *ficial +o ;<"070 del 21 de enero de 200"
LEY 796 DE 2003
%enero 2&'
Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideracin del pueblo un
proyecto de Reforma Constitucional.
() C*N+R(* ,( C*)*-./0
,(CR(102

0R13C4)* &o. C*N5*C01*R/0. Convcase al pueblo colombiano para 6ue$ en
desarrollo de lo previsto en los art7culos 874 y879 de la Constitucin Pol7tica$ mediante
referendo$ decida si aprueba el si:uiente proyecto de acto le:islativo.

PR*;(C1* ,( 0C1* )(+/)01/5*
() P4(.)* ,( C*)*-./0
,(CR(102

&. P(R,/,0 ,( ,(R(C<* P*)/1/C*

PR(+4N102 C*N () =/N ,( PR(C/0R ; 0-P)/0R )0 /N<0./)/,0,( P0R0
(>(RC(R C0R+* P4.)/C* * C*N1R010R C*N () (10,*$ ?0PR4(.0
41(, () /+4/(N1( 0R1/C4)*@

(l 6uinto inciso del art7culo &22 de la Constitucin Pol7tica 6uedar# as72

in perAuicio de las dem#s sanciones 6ue estableBca la ley$ no podr#n ser inscritos
como candidatos a car:os de eleccin popular$ ni ele:idos$ ni desi:nados como
servidores pCblicos$ ni celebrar personalmente$ o por interpuesta persona$ contratos
con el (stado$ 6uienes Dayan sido condenados$ en cual6uier tiempo$ por la comisin de
delitos 6ue afecten el patrimonio del (stado. 1ampoco 6uien Daya dado lu:ar$ como
servidor pCblico$ con su conducta dolosa o :ravemente culposa$ as7 calificada por
sentencia Audicial eAecutoriada$ a 6ue el (stado sea condenado a una reparacin
patrimonial$ salvo 6ue asuma con car:o a su patrimonio el valor del daEo.

/ F G N* F G 5*1* (N .)0NC* F G

2. 5*1* N*-/N0)

PR(+4N102 P0R0 H4( () P4(.)* ( /N=*R-( C*-* 5*10N 4
R(PR((N10N1( (N () C*N+R(*$ )0 00-.)(0$ )* C*NC(>*
-4N/C/P0)($ ,/1R/10)( ; )0 >4N10 0,-/N/1R0,*R0 )*C0)($
?0PR4(.0 41(, ()

/+4/(N1( 0R1/C4)*@

(l inciso se:undo del art7culo &88 de la Constitucin Pol7tica 6uedar# as72

(l ele:ido por voto popular en cual6uier corporacin pCblica$ es responsable ante la
sociedad y frente a sus electores por el cumplimiento de las obli:aciones propias de su
investidura. u voto$ salvo para asuntos de mero tr#mite$ ser# nominal y pCblico.

/ F G N* F G 5*1* (N .)0NC* F G

8. 4P)(NC/0

PR(+4N102 P0R0 ()/-/N0R )0 4P)(NC/0 ,( )* C*N+R(/10$
,/P410,*$ C*NC(>0)( ; -/(-.R* ,( >4N10 0,-/N/1R0,*R0
)*C0)($ ?0PR4(.0 41(, () /+4/(N1( 0R1/C4)*@

(l art7culo &84 de la Constitucin Pol7tica 6uedar# as72

0rt7culo &84. )os miembros de corporaciones pCblicas de eleccin popular no tendr#n
suplentes. )as vacancias por sus faltas absolutas ser#n suplidas por los candidatos no
ele:idos de su misma lista$ se:Cn el orden de inscripcin en ella. )a renuncia
voluntaria no producir# como efecto el in:reso a la corporacin de 6uien deber7a
suplirlo.

,er:ase el art7culo 2I& de la Constitucin Pol7tica.

/ F G N* F G 5*1* (N .)0NC* F G

4. =0C4)10,( ,( )0 C*RP*R0C/*N( P4.)/C0 ,( ()(CC/*N P*P4)0R
(N )0 ,/R(CC/*N ; C*N1R*) ,( )0 <0C/(N,0 P4.)/C0

PR(+4N102 P0R0 <0C(R (=(C1/50 )0 P0R1/C/P0C/*N ,( )0 C*-4N/,0,$
,() C*N+R(*$ )0 00-.)(0 ; )* C*NC(>*$ (N )0 =*R-4)0C/*N ;
C*N1R*) ,( )* PR(4P4(1* ,( /N+R(* ; +01* ,() (10,*$
?0PR4(.0 41(, () /+4/(N1( 0R1/C4)*@

0dicinase al art7culo 84I de la Constitucin Pol7tica un inciso y un par#:rafo del
si:uiente tenor2

)os :astos de inversin$ incluidos en el proyecto de presupuesto presentado al
Con:reso por el +obierno$ reco:er#n el resultado de audiencias pCblicas consultivas$
convocadas por los :obiernos nacional$ departamentales y del ,istrito Capital$ y del
an#lisis DecDo en el Con:reso por las comisiones constitucionales y las bancadas de
cada departamento y .o:ot#. (l presupuesto no incluir# partidas :lobales$ eJcepto las
necesarias para atender emer:encias y desastres. (l Con:reso de la RepCblica
participar# activamente en la direccin y control de los in:resos y los :astos pCblicos$
lo cual comprender#$ tanto el an#lisis y la decisin sobre la inversin nacional$ como
sobre la re:ional. )a )ey *r:#nica del Presupuesto re:lamentar# la materia$ as7 como
la realiBacin de las audiencias pCblicas especiales de control pol7tico$ en las cuales
los con:resistas formular#n los reclamos y aspiraciones de la comunidad. )o relativo a
las audiencias$ dispuesto en este art7culo$ se aplicar# a la elaboracin$ aprobacin y
eAecucin del presupuesto$ en todas las entidades territoriales.
P0RK+R0=*. Con eJcepcin de los mecanismos establecidos en el t7tulo L// de la
Constitucin Pol7tica$ en nin:Cn caso y en nin:Cn tiempo$ los miembros de las
corporaciones pCblicas podr#n$ directamente o por intermedio de terceros$ convenir
con or:anismos o funcionarios del (stado la apropiacin de partidas presupuestales$ o
las decisiones de destinacin de la inversin de dineros pCblicos. )o dispuesto en este
par#:rafo se aplicar# a la elaboracin y aprobacin de presupuesto en todas las
entidades territoriales.

/ F G N* F G 5*1* (N .)0NC* F G

". (R5/C/* 0,-/N/1R01/5* ,() C*N+R(*

PR(+4N102 P0R0 (P0R0R )0 =4NC/*N( )(+/)01/50 ; 0,-/N/1R01/50
,() C*N+R(*$ ?0PR4(.0 41(, () /+4/(N1( 0R1/C4)*@

0dicinase el art7culo &90 de la Constitucin Pol7tica$ con el si:uiente numeral2

0rt7culo &90 . )os con:resistas no podr#n2
%...'
"o. Participar$ baAo nin:una circunstancia$ individual o colectivamente$ en las
funciones administrativas del Con:reso$ salvo para la conformacin de su 4nidad de
1rabaAo )e:islativo. )os servicios tMcnicos y administrativos de las C#maras
)e:islativas estar#n a car:o de una entidad pCblica o privada$ 6ue eAercer# sus
funciones con plena autonom7a$ conforme lo estableBca la ley.

/ F G N* F G 5*1* (N .)0NC* F G

I. R(,4CC/*N ,() C*N+R(*

PR(+4N102 P0R0 R(,4C/R () 10-0N* ,() C*N+R(* ; -*,/=/C0R )0
()(CC/*N ,( )* C*N+R(/10$ ,/P410,*$ C*NC(>0)( ; -/(-.R*
,( >4N10 0,-/N/1R0,*R0 )*C0)($ ?0PR4(.0 41(, )* /+4/(N1(
0R1/C4)*@

(l art7culo &7& de la Constitucin Pol7tica 6uedar# as72

0rt7culo &7&. (l enado de la RepCblica estar# inte:rado por ocDenta y tres %98'
senadores$ ele:idos de la si:uiente manera2 setenta y ocDo %79' ele:idos$ en
circunscripcin nacional$ dos %2' ele:idos en circunscripcin nacional especial por
comunidades ind7:enas$ y tres %8' en circunscripcin nacional especial de minor7as
pol7ticas.

Para la asi:nacin de curules en la circunscripcin nacional$ slo se tendr#n en cuenta
las listas 6ue obten:an al menos el dos por ciento %2O' de los votos emitidos
v#lidamente. Para la asi:nacin de curules entre las listas 6ue superen este umbral$ se
aplicar# el sistema de cifra repartidora$ definido en el art7culo 2I8 de la Constitucin
Pol7tica$ tomando como base para el c#lculo solamente el total de votos v#lidos
obtenidos por estas listas.

)os ciudadanos colombianos 6ue se encuentren o residan en el eJterior podr#n
sufra:ar en las elecciones para enado de la RepCblica. )a circunscripcin especial
para la eleccin de senadores por las comunidades ind7:enas$ se determinar# por el
sistema de cifra repartidora$ definido en el art7culo 2I8 de la Constitucin Pol7tica. )os
representantes de las comunidades ind7:enas$ 6ue aspiren a inte:rar el enado de la
RepCblica$ deben Daber eAercido un car:o de autoridad tradicional en su respectiva
comunidad$ o Daber sido l7deres de una or:aniBacin ind7:ena$ calidad 6ue se
acreditar# mediante certificado de la respectiva or:aniBacin$ refrendado por el
-inisterio del /nterior.

P0RK+R0=* transitorio. i transcurrido un aEo de vi:encia de la presente reforma
constitucional$ el Con:reso no Dubiere aprobado la ley para la eleccin de minor7as
pol7ticas$ el Presidente de la RepCblica la eJpedir# por decreto en los tres meses
si:uientes.

(l art7culo &7I de la Constitucin Pol7tica 6uedar# as72

0rt7culo &7I. )a C#mara de Representantes se ele:ir# en circunscripciones
territoriales y especiales.

<abr# dos representantes por cada circunscripcin territorial y uno m#s por cada &.&I
por ciento de la poblacin nacional o fraccin mayor del 0."9 por ciento de la
poblacin nacional 6ue resida en la respectiva circunscripcin$ por encima del &.&I
por ciento inicial. Cada departamento y el ,istrito Capital de .o:ot# conformar#n una
circunscripcin territorial.

Para la asi:nacin de curules de las circunscripciones territoriales de la C#mara de
Representantes$ de las asambleas departamentales$ los conceAos municipales y
distritales y las Auntas administradoras locales$ solo se tendr#n en cuenta las listas 6ue
obten:an$ al menos$ el cincuenta por ciento %"0O' del respectivo cuociente electoral.
Para la asi:nacin de curules$ entre las listas 6ue superen este umbral$ se aplicar# el
sistema de cifra repartidora$ definido en el art7culo 2I8 de la Constitucin Pol7tica$
tomando como base para el c#lculo slo el total de los votos v#lidos emitidos para
estas listas. i nin:una superare dicDo umbral$ se asi:nar#n todas las curules por el
sistema de cifra repartidora$ definido en el 0rt7culo 2I8 de la Constitucin Pol7tica.

0dicionalmente$ se ele:ir#n cuatro %4' representantes para circunscripciones
especiales$ as72 dos %2' para comunidades ne:ras$ uno %&' para la comunidad ind7:ena
y uno %&' ele:ido por los colombianos 6ue residan en el eJterior.

P0RK+R0=*. Con el fin de facilitar la reincorporacin a la vida civil de los :rupos
armados al mar:en de la ley$ 6ue se encuentren vinculados decididamente a un proceso
de paB$ baAo la direccin del +obierno$ este podr# establecer$ por una sola veB$
circunscripciones especiales de paB para las elecciones a corporaciones pCblicas 6ue
se realicen antes del 7 de a:osto del aEo 200I$ o nombrar directamente$ por una sola
veB$ un nCmero plural de con:resistas$ diputados y conceAales$ en representacin de los
mencionados :rupos en proceso de paB y desmoviliBados.

(l nCmero ser# establecido por el +obierno Nacional$ se:Cn la valoracin 6ue Da:a de
las circunstancias y del avance del proceso. )os nombres de los con:resistas$ diputados
y conceAales a 6ue se refiere este art7culo$ ser#n convenidos entre el +obierno y los
:rupos armados$ y su desi:nacin corresponder# al Presidente de la RepCblica.

Para los efectos previstos en este art7culo$ el +obierno podr# no tener en cuenta
determinadas inDabilidades y re6uisitos necesarios para ser con:resista$ diputado y
conceAal.

P0RK+R0=* transitorio. 4na veB entre en vi:encia la presente reforma constitucional$
nin:Cn departamento deber# perder m#s del 88O de su representacin actual en la
C#mara de Representantes. i esto lle:are a ocurrir$ se asi:nar# una curul adicional en
dicDa C#mara$ a cada uno de estos departamentos.

(l art7culo 2I8 de la Constitucin Pol7tica 6uedar# as72

0rt7culo 2I8. )a adAudicacin de curules entre los miembros de la respectiva
corporacin pCblica se Dar# por el sistema de cifra repartidora. (ste sistema resulta de
aplicar a6uella cifra Cnica 6ue$ obtenida utiliBando la sucesin de nCmeros naturales$
permita repartirlas todas por el mismo nCmero de votos en la correspondiente
circunscripcin.

Para efectos de la determinacin de la votacin m7nima re6uerida$ a 6ue se refiere el
art7culo &7I de la Constitucin Pol7tica$ se entiende por cuociente electoral el nCmero
6ue resulte de dividir el total de los votos v#lidos por el de puestos a proveer.

0rt7culo transitorio. )o dispuesto en los art7culos &7& y &7I de la Constitucin Pol7tica
re:ir# para las elecciones 6ue se celebren en el aEo 200I. )os umbrales y el sistema de
asi:nacin de curules previstos para asambleas$ conceAos y Auntas administradoras
locales$ se aplicar#n a partir de las elecciones de 2008.

/ F G N* F G 5*1* (N .)0NC* F G

7. P(R,/,0 ,( /N5(1/,4R0

PR(+4N102 P0R0 PR(C/0R ; 0-P)/0R )0 C040)( ,( P(R,/,0 ,(
/N5(1/,4R0 ,( C*N+R(/10$ ,/P410,*$ C*NC(>0)( ; -/(-.R* ,(
>4N10 0,-/N/1R0,*R0 )*C0)($ ?0PR4(.0 41(, () /+4/(N1(
0R1/C4)*@

(l art7culo &98 de la Constitucin Pol7tica se modifica en sus numerales 2 y 8$ y se
adiciona con los numerales I y 7$ y dos par#:rafos$ del si:uiente teJto2

0rt7culo &98. )os con:resistas$ los diputados$ los conceAales y cual6uier otro miembro
de las corporaciones ele:idas popularmente$ perder#n su investidura2

2. Por la inasistencia$ sin causa Austificada$ en un mismo periodo ordinario de sesiones$
a seis %I' reuniones plenarias$ o de la respectiva comisin$ 6ue Dubieren sido citadas
para votar proyectos de acto le:islativo$ de ley$ ordenanBas$ acuerdos$ mociones de
censura$ o eleccin de funcionarios$ se:Cn el caso.

8. Por no tomar posesin del car:o dentro de los ocDo %9' d7as si:uientes a la fecDa de
instalacin de la respectiva corporacin$ o a la fecDa en 6ue fueran llamados a
posesionarse.

I. Por violar el rM:imen de financiacin de campaEas electorales$ por compra de votos$
o por participar en pr#cticas de trasDumancia electoral.

7. Por :estionar o aceptar auJilios con recursos pCblicos$ cual6uiera 6ue Dubiese sido
su forma de aprobacin o eAecucin.

P0RK+R0=* 2o. )a ley re:lamentar# las causales de pMrdida de investidura de los
miembros de las corporaciones pCblicas$ para :arantiBar los principios de
proporcionalidad$ le:alidad$ debido proceso y culpabilidad. /:ualmente$ fiAar# el
procedimiento para tramitarla y dispondr# una mayor7a calificada para imponer la
sancin y su :raduacin$ de acuerdo con el principio de proporcionalidad. (sta
disposicin no tendr# efectos retroactivos.

=acCltese al Presidente de la RepCblica para 6ue$ en el tMrmino de P0 d7as$ contados a
partir de la entrada en vi:encia de esta reforma constitucional$ mediante decreto con
fuerBa de ley$ adopte las disposiciones contenidas en el presente art7culo.

P0RK+R0=* 8o. (l servidor pCblico 6ue ofreBca cuotas o prebendas burocr#ticas a un
con:resista$ diputado$ o conceAal$ a cambio de la aprobacin de un proyecto de acto
le:islativo$ ley$ ordenanBa$ o acuerdo$ ser# sancionado por falta :rav7sima con pMrdida
de empleo.

/ F G N* F G 5*1* (N .)0NC* F G

9. )/-/10C/*N ,( P(N/*N( ; 0)0R/* C*N C0R+* 0 R(C4R* ,(
N014R0)(Q0 P4.)/C0

PR(+4N102 C*-* -(,/,0 P0R0 R(,4C/R )0 ,(/+40),0,( *C/0)( ;
C*N1R*)0R () +01* P4.)/C*$ ?0PR4(.0 41(, () /+4/(N1( 0R!
1/C4)*@

0dicinase el art7culo &97 de la Constitucin Pol7tica$ con el si:uiente teJto2

0 partir de la vi:encia de la presente reforma constitucional$ la persona 6ue ad6uiera
el derecDo a pensionarse no podr# recibir con car:o a recursos de naturaleBa pCblica$
una pensin superior a veinticinco %2"' salarios m7nimos mensuales le:ales vi:entes.
e eJceptCan 6uienes ten:an derecDos ad6uiridos y 6uienes estMn amparados por los
re:7menes pensionales eJceptuados y especiales.

)a vi:encia de los re:7menes pensionales eJceptuados$ especiales$ o provenientes de
normas y acuerdos entre nacionales de cual6uier naturaleBa$ eJpirar# el 8& de
diciembre de 2007$ con eJcepcin del rM:imen pensional de los Presidentes de la
RepCblica 6ue tendr# eficacia desde la fecDa de entrada de la presente reforma
constitucional.

(l rM:imen de transicin ser# re:lamentado por la ley del istema +eneral de
Pensiones.

)os re6uisitos y beneficios pensionales para todas las personas$ a partir de la vi:encia
de la presente reforma constitucional$ con las eJcepciones temporales anteriores$ ser#n
los establecidos en la ley del istema +eneral de Pensiones. No podr# dictarse
disposicin al:una o invocarse acuerdos entre nacionales$ de nin:una naturaleBa$ para
apartarse de lo all7 establecido.

Con las eJcepciones previstas en la ley del istema +eneral de Pensiones$ a partir de la
vi:encia de la presente reforma constitucional$ no podr#n reconocerse pensiones de
veAeB o Aubilacin a personas con menos de "" aEos de edad.

)a )ey +eneral de Pensiones ordenar# la revisin de las pensiones decretadas sin el
cumplimiento de los re6uisitos le:ales$ o con abuso del derecDo.

0 partir del &R de enero del aEo 200"$ y Dasta diciembre de 200I$ no se incrementar#n
los salarios y pensiones de los servidores pCblicos$ o de a6uellas personas cuyos
salarios y pensiones se pa:uen con recursos pCblicos$ en ambos casos cuando
deven:uen m#s de veinticinco %2"' salarios m7nimos mensuales le:ales vi:entes.
e eJcluye de esta disposicin el rM:imen le:al para los miembros de la =uerBa
PCblica.

/ F G N* F G 5*1* (N .)0NC* F G

P. 4PR(/*N ,( C*N1R0)*R/0 ,(P0R10-(N10)($ ,/1R/10)( ;
-4N/C/P0)(

PR(+4N102 P0R0 4PR/-/R )0 C*N1R0)*R/0 -4N/C/P0)($ ,/1R/10)( ;
,(P0R10-(N10)($ ; 0/+N0R 4 =4NC/*N( 0 )0 C*N1R0)*R/0
+(N(R0) ,( )0 R(P4.)/C0$ ?0PR4(.0 41(, () /+4/(N1( 0R1/C4)*@

(l art7culo 272 de la Constitucin Pol7tica 6uedar# as72

0rt7culo 272. (l control de la +estin =iscal de las entidades del orden territorial ser#
eAercido$ con austeridad y eficiencia$ por la Contralor7a +eneral de la RepCblica$ para
lo cual podr# apoyarse en el auJilio tMcnico de fundaciones$ corporaciones$
universidades$ instituciones de econom7a solidaria$ o empresas privadas esco:idas en
audiencia pCblica$ celebrada previo concurso de mMritos. )as decisiones
administrativas ser#n de competencia privativa de la Contralor7a.

)as Contralor7as departamentales$ distritales y municipales$ Doy eJistentes$ 6uedar#n
suprimidas cuando el Contralor +eneral de la RepCblica determine 6ue est# en
condiciones de asumir totalmente sus funciones$ lo cual deber# suceder a m#s tardar el
8& de diciembre de 2008. (n el proceso de transicin se respetar# el periodo de los
contralores actuales. )os funcionarios de la Contralor7a +eneral de la RepCblica$ 6ue
se desi:nen para desempeEar estos car:os$ ser#n esco:idos mediante concurso de
mMritos y deber#n ser oriundos del departamento respectivo.

/ F G N* F G 5*1* (N .)0NC* F G

&0. 4PR(/*N ,( P(R*N(R/0

PR(+4N102 P0R0 0/+N0R )0 =4NC/*N( ,( )0 P(R*N(R/0 0 )0
PR*C4R0,4R/0 +(N(R0) ,( )0 N0C/*N ; 0 )0 ,(=(N*R/0 ,() P4(.)*$
?0PR4(.0 41(, () /+4/(N1( 0R1/C4)*@

0dicinase el art7culo 29P de la Constitucin Pol7tica con los si:uientes incisos2

)a Procuradur7a +eneral de la Nacin y la ,efensor7a del Pueblo$ dentro de su
respectiva competencia$ eAercer#n todas las facultades 6ue en la Constitucin y la ley
se atribuyen a las personer7as municipales o distritales. )a Procuradur7a y la
,efensor7a cumplir#n estas funciones con austeridad y eficiencia$ pudiendo apoyarse
en el auJilio tMcnico de fundaciones$ corporaciones$ universidades$ instituciones de
econom7a solidaria o empresas privadas$ esco:idas en audiencia pCblica$ celebrada
previo concurso de mMritos. )as decisiones administrativas ser#n de competencia
privativa de la Procuradur7a o de la ,efensor7a.

(l Procurador +eneral de la Nacin y el ,efensor del Pueblo reor:aniBar#n sus
entidades para asumir las funciones previstas en este art7culo. (n a6uellos municipios
donde no lo puedan Dacer$ se mantendr# la personer7a respectiva. 0 m#s tardar en el
mes de febrero de 2004 6uedar#n suprimidas todas las personer7as de los municipios y
distritos de m#s de cien mil Dabitantes.

)os funcionarios de la Procuradur7a o de la ,efensor7a$ 6ue se desi:nen para
desempeEar estos car:os$ ser#n esco:idos mediante concurso de mMritos y deber#n ser
oriundos del departamento respectivo.

/ F G N* F G 5*1* (N .)0NC* F G

&&. 04L/)/* C*N ,/N(R* P4.)/C*

PR(+4N102 P0R0 (RR0,/C0R ,(=/N/1/50-(N1( )* 04L/)/*$ ?0PR4(.0
41(, () /+4/(N1( 0R1/C4)*@

0dicinase el art7culo 8"" de la Constitucin Pol7tica con los si:uientes incisos2

0s7 mismo$ 6ueda proDibida cual6uier forma de concesin de auJilios con recursos de
ori:en pCblico$ bien sean de la Nacin$ los departamentos o los municipios$ sus
entidades descentraliBadas$ o los establecimientos pCblicos o las empresas industriales
y comerciales$ o las sociedades de econom7a miJta$ mediante apropiaciones$
donaciones o contratos 6ue ten:an por destino final$ en todo o en parte$ apoyar
campaEas pol7ticas$ a:radecer apoyos o comprometer la independencia de los
miembros de corporaciones pCblicas de eleccin popular.

in perAuicio de las dem#s sanciones a 6ue Daya lu:ar$ la violacin de estas
proDibiciones constituye causal de destitucin o desvinculacin para el servidor
pCblico 6ue la promueva$ tolere o eAecute$ lo mismo 6ue de inDabilidad para el
eAercicio$ en el futuro$ de cual6uier otro car:o o funcin pCblica$ y de pMrdida de
investidura para el con:resista$ diputado$ conceAal o miembro de Auntas
administradoras locales 6ue la consume.

/ F G N* F G 5*1* (N .)0NC* F G

&2. N4(5* R(C4R* P0R0 (,4C0C/*N ; 0N(0-/(N1* .0/C*

PR(+4N102 P0R0 ,(1/N0R () 0<*RR* H4( PR*,4QC0 )0 4PR(/*N ,(
)0 C*N1R0)*R/0

1(RR/1*R/0)( ; )0 P(R*N(R/0$ 0 )0 (,4C0C/*N ; 0) 0N(0-/(N1*
.0/C*$ ?0PR4(.0 41(, () /+4/(N1( 0R1/C4)*@

/nclCyase en la Constitucin Pol7tica un art7culo nuevo$ 6ue codificar# la ala de
Consulta del ConseAo de (stado$ y 6ue 6uedar# as72

0rt7culo. (l aDorro :enerado en las entidades territoriales$ por la supresin de las
contralor7as territoriales y las personer7as$ se destinar#$ durante los &0 aEos si:uientes
a su vi:encia$ a la ampliacin de la cobertura y al meAoramiento de la calidad$ en
educacin preescolar$ b#sica y media$ y a la construccin y sostenimiento de
restaurantes escolares$ o al saneamiento b#sico$ una veB se Dayan cancelado todas las
ero:aciones por concepto laboral$ prestacional y pensional$ a favor de los servidores
pCblicos de las entidades suprimidas. )a ley$ a iniciativa del +obierno$ re:lamentar# el
modo de aplicacin de estos recursos.

)os dineros destinados para educacin$ en virtud de lo dispuesto en este art7culo$
:arantiBar#n el financiamiento de los costos de matr7culas y derecDos acadMmicos de
los estudiantes pertenecientes al estrato &$ toda veB 6ue se trate de la ampliacin de
cobertura.

/ F G N* F G 5*1* (N .)0NC* F G
&8. R(C4R* P0R0 )0 (,4C0C/*N ; () 0N(0-/(N1* .0/C*

PR(+4N102 P0R0 =*R10)(C(R )* P)0N( ,( (,4C0C/*N ; 0N(0-/(N1*
.0/C* ; () /1(-0 ,( (+4R/,0, *C/0) ,( )0 (N1/,0,(
1(RR/1*R/0)($ ?0PR4(.0 41(, () /+4/(N1( 0R1/C4)*@

(l art7culo 8I& de la Constitucin Pol7tica 6uedar# as72

0rt7culo 8I&. )os in:resos provenientes de las re:al7as 6ue no sean asi:nados a los
departamentos$ municipios y distritos productores y portuarios$ y a Corma:dalena$ se
destinar#n a las entidades territoriales$ en los tMrminos 6ue seEale la ley.

(stos fondos se aplicar#n as72 el "IO a la ampliacin de la cobertura con calidad en
educacin preescolar$ b#sica y media. (l 8IO para a:ua potable y saneamiento b#sico$
el 7O para el =ondo Nacional de Pensiones de las (ntidades 1erritoriales$ y el &O para
inversin en la recuperacin del r7o Cauca.

(n la eAecucin de estos recursos se dar# prioridad a la participacin de los destinados
a la educacin.

)a ley$ a iniciativa del +obierno$ re:lamentar# la materia.

P0RK+R0=* transitorio. er#n respetados los recursos provenientes de re:al7as 6ue se
vincularon$ por varias vi:encias fiscales$ para atender compromisos ad6uiridos por las
entidades territoriales.

/ F G N* F G 5*1* (N .)0NC* F G

&4. =/N0NQ0 P4.)/C0 0N0

PR(+4N102 ?0PR4(.0 41(, )0 -(,/,0 *.R( R0C/*N0)/Q0C/*N ,()
+01* P4.)/C*$ C*N1(N/,0 (N () /+4/(N1( 0R1/C4)*@

0dicinase al art7culo 84" de la Constitucin Pol7tica el si:uiente par#:rafo
transitorio2

Par#:afo transitorio. )os :astos de funcionamiento de los r:anos 6ue conforman el
presupuesto :eneral de la Nacin$ de las entidades descentraliBadas$ autnomas$ de
naturaleBa especial o Cnica$ 6ue administren recursos pCblicos y de las territoriales$
incluidos los salarios y las pensiones superiores a dos %2' salarios m7nimos le:ales
mensuales$ no se incrementar#n con relacin a los :astos del aEo 2002$ durante un
per7odo de dos %2' aEos$ contados a partir de la entrada en vi:encia del presente acto
le:islativo. e eJceptCan2 el istema +eneral de Participaciones de los departamentos$
distritos y municipiosS los :astos destinados a la eJpansin de la se:uridad
democr#tica$ diferentes de los correspondientes a salariosS el pa:o de nuevas
pensiones y las nuevas cotiBaciones a la se:uridad social$ o las compensaciones a 6ue
dM lu:ar. Cual6uier incremento de salarios y pensiones en el aEo 2008 estar# suAeto a
la decisin 6ue adopte el constituyente primario sobre este art7culo. ,e re:istrarse$ a
finales de diciembre del aEo 2008 o 2004$ un incremento anual en la inflacin$
calculada de acuerdo con el /PC$ superior al correspondiente para el aEo 2002$ se
incrementar#n los salarios y pensiones en un porcentaAe i:ual a la diferencia entre la
inflacin re:istrada en cada uno de estos aEos$ y la correspondiente al aEo 2002.

(l aDorro de los departamentos$ distritos y municipios$ :enerado por el menor
crecimiento del :asto financiado por el sistema :eneral de participaciones de los
departamentos$ distritos y municipios$ lo destinar#n las entidades territoriales para
reservas del =ondo Nacional de Pensiones 1erritoriales$ del =ondo de Prestaciones
ociales del -a:isterio$ y para el pasivo pensional del sector salud.

/ F G N* F G 5*1* (N .)0NC* F G

&". P0R1/,* P*)/1/C*

PR(+4N102 P0R0 /N1R*,4C/R -*,/=/C0C/*N( 0) R(+/-(N ,( )*
P0R1/,* P*)/1/C*$ ?0PR4(.0 41(, () /+4/(N1( 0R1/C4)*@

(l art7culo &09 de la Constitucin Pol7tica 6uedar# as72

0rt7culo &09. (l ConseAo Nacional (lectoral reconocer# personer7a Aur7dica a los
partidos$ o movimientos pol7ticos$ o :rupos si:nificativos de ciudadanos$ 6ue Dayan
obtenido en las Cltimas elecciones para enado o C#mara de Representantes$ una
votacin e6uivalente$ o superior$ al dos por ciento %2O' de los votos v#lidos emitidos en
el territorio nacional$ as7 como a los partidos o :rupos si:nificativos de ciudadanos y
or:aniBaciones pol7ticas$ 6ue Dayan obtenido una cifra superior al cinco por ciento
%"O' de los votos v#lidos en las elecciones presidenciales. )a Personer7a >ur7dica a6u7
establecida se eJtin:uir# cuando no se obten:a el nCmero de votos mencionados.

0 los partidos y movimientos pol7ticos 6ue inscriban candidatos a las circunscripciones
especiales de minor7as de enado y C#mara$ no se les eJi:ir# lo referido en el presente
art7culo para la obtencin de su personer7a. (n estos casos$ ser# suficiente con
conse:uir representacin en el Con:reso.

)os partidos y movimientos pol7ticos con personer7a Aur7dica reconocida podr#n
inscribir candidatos a elecciones. )os :rupos si:nificativos de ciudadanos tambiMn
podr#n inscribir candidatos.

(n nin:Cn caso un partido o movimiento pol7tico o ciudadano podr# avalar m#s
candidatos 6ue el nCmero de curules por proveer en cada eleccin.

)a ley podr# establecer re6uisitos para :arantiBar la seriedad de las inscripciones de
candidatos.

)os partidos o movimientos pol7ticos o ciudadanos$ 6ue ten:an representacin en el
Con:reso Nacional$ las asambleas departamentales$ los conceAos municipales y las
Auntas administradoras locales$ actuar#n como bancadas en la respectiva corporacin$
en los tMrminos 6ue seEale la ley.

P0RK+R0=* &o. (l Con:reso de la RepCblica eJpedir# la ley 6ue re:lamente la
materia.

P0RK+R0=* 2o. )a personer7a Aur7dica de partidos y movimientos pol7ticos
reconocida actualmente$ continuar# vi:ente$ Dasta las si:uientes elecciones para
Con:reso$ de cuyo resultado depender# su conservacin$ conforme a lo re:lado por
este art7culo.

/ F G N* F G 5*1* (N .)0NC* F G

&I. C*N1R0 () N0RC*1R0=/C* ; )0 ,R*+0,/CC/*N

PR(+4N102 P0R0 PR*1(+(R )0 *C/(,0, C*)*-./0N0$
P0R1/C4)0R-(N1( 4 /N=0NC/0 ; 4 >45(N14,$ C*N1R0 () 4* ,(
C*C0/N0$ <(R*/N0$ -0R/<40N0$ .0Q4C*$ (L10/ ; C40)H4/(R *1R*
0)4C/N*+(N*$ ?0PR4(.0 41(, ()

/+4/(N1( 0R1/C4)*@

0:rM:ase al art7culo &I de la Constitucin Pol7tica$ un se:undo inciso del si:uiente
teJto2

Para promover y prote:er el efectivo desarrollo de la personalidad$ la ley casti:ar#
severamente la siembra$ produccin$ distribucin$ porte o venta de sustancias
alucin:enas o adictivas$ como la coca7na$ la Dero7na$ la mariDuana$ el MJtasis u otras
similares$ :raduando las penas se:Cn las circunstancias en 6ue se cometa la
infraccin. (l (stado desarrollar# una activa campaEa de prevencin contra la
dro:adiccin$ y de recuperacin de los adictos$ y sancionar#$ con penas distintas a la
privacin de la libertad$ el consumo y porte de esos productos para uso personal$ en la
medida en 6ue resulte aconseAable para :arantiBar los derecDos individuales y
colectivos$ especialmente los de los niEos y adolescentes.

/ F G N* F G 5*1* (N .)0NC* F G

&7. P(R/*,* ,( 041*R/,0,( 1(RR/1*R/0)(

PR(+4N102 P0R0 4N/=/C0R )* P(R/*,* ,( )0 041*R/,0,(
1(RR/1*R/0)($ ()/-/N0R )0 ,/P(R/*N ,() C0)(N,0R/* ()(C1*R0)$ ;
,/P*N(R H4( )* 0)C0),( ; +*.(RN0,*R( ()(C1* (>(RQ0N 4
=4NC/*N( ,4R0N1( C401R* 0N*$ ?0PR4(.0 41(, () /+4/(N1( 0R!
1/C4)* 1R0N/1*R/* ,( )0 C*N1/14C/*N@

0rt7culo transitorio. (l periodo de todos los :obernadores$ alcaldes$ diputados$
conceAales y ediles$ 6ue se encuentren en funciones en la fecDa en 6ue entre en vi:encia
este referendo$ vencer# el 8& de diciembre de dos mil cuatro %2004'. )as elecciones
para ele:ir a 6uienes Dayan de sucederlos tendr#n lu:ar$ en todos los municipios$
distritos y departamentos del pa7s$ el Cltimo domin:o del mes de octubre de ese aEo$ y
se posesionar#n el &R de enero de dos mil cinco %200"'.

0 partir de la entrada en vi:encia de este referendo$ no Dabr# otras elecciones para
alcaldes y :obernadores en nin:Cn lu:ar del pa7s. 1odas las vacantes se llenar#n de
acuerdo a lo prescrito en los art7culos 808 y 8&4 de la Constitucin$ modificados por el
0cto )e:islativo nCmero 02 de 2002. (l Presidente de la RepCblica y el :obernador del
respectivo departamento deber#n Dacer la desi:nacin$ cuando fuere el caso$
esco:iendo uno de los candidatos propuestos por el partido$ :rupo pol7tico o coalicin$
por la cual fue inscrito el titular del car:o a reemplaBar.

/ F G N* F G 5*1* (N .)0NC* F G

&9. 5/+(NC/0.

PR(+4N102 P0R0 H4( (10 R(=*R-0 P*)/1/C0 (N1R( (N 5/+(NC/0 ,(
/N-(,/01*$ ?0PR4(.0 41(, () /+4/(N1( 0R1/C4)*@

0rt7culo. 5i:encia. alvo el numeral I$ este referendo entrar# en vi:encia a partir de su
promul:acin.

/ F G N* F G 5*1* (N .)0NC* F G
&P. 0PR*.0C/*N /N1(+R0) ,( (1( R(=(R(N,*

PR(+4N102 ?,((0 41(, -0N/=(10R 4 0PR*.0C/*N$ * 4 R(C<0Q* 0
)0 1*10)/,0, ,() 0R1/C4)0,* /N H4( )( (0 N(C(0R/* -0RC0R C*N
() / * C*N () N* C0,0 4N0 ,( )0 R(P4(10 0N1(R/*R(@

-anifiesto mi aprobacin inte:ral a este referendo.

/ F G N* F G 5*1* (N .)0NC* F G

0R13C4)* 2o. 5/+(NC/0 ,( )0 )(;. )a presente ley ri:e desde la fecDa de su
promul:acin.


(l Presidente del Donorable enado de la RepCblica$
)4/ 0)=R(,* R0-* .*1(R*.


(l ecretario +eneral del Donorable enado de la RepCblica$
(-/)/* R0-TN *1(R* ,0>4,.

(l Presidente de la Donorable C#mara de Representantes$
U/))/0- 5V)(Q -(0.

(l ecretario +eneral de la Donorable C#mara de Representantes$
0N+()/N* )/QC0N* R/5(R0.


R(P4.)/C0 ,( C*)*-./0 W +*./(RN* N0C/*N0)

P4.)3H4(( ; (>(CX1((.
,ada en .o:ot#$ ,. C$ a 2& de enero de 2002.


K)50R* 4R/.( 5V)(Q

(l -inistro de >usticia y del ,erecDo$ encar:ado de las funciones del ,espacDo del
-inistro del /nterior$
=(RN0N,* )*N,*N* <*;*.

(l -inistro de <acienda y CrMdito PCblico$
R*.(R1* >4N+4/1* .*NN(1.
III. INTERVENCIONES
&urante el tr04ite del proceso fueron presentadas nu4erosas intervenciones! al$unas a
no46re propio y otras en representacin de entidades oficiales o instituciones particulares" 'n
este ac0pite ta46iAn se incluyen las de4andas presentadas contra la Ley 796 de 200! 7ue
fueron rec8a>adas por esta Corporacin! pero 7ue esta Corte! a fin de favorecer la
participacin ciudadana! asi4ila a intervenciones 7ue i4pu$nan la constitucionalidad de la ley
6a3o revisin! o de al$unos de sus apartes"

,eniendo en cuenta 7ue la intervencin ciudadana est0 dise:ada para 7ue la co4unidad
participe activa4ente en los procesos de constitucionalidad tra4itados ante la Corte y! 7ue su
o63etivo central consiste en ofrecer ele4entos de 3uicio y plantear pro6le4as 3ur@dicos 7ue
per4itan una 4ayor ilustracin y a4pl@en el de6ate constitucional! la Corte opt por
relacionar las intervenciones ciudadanas con la si$uiente 4etodolo$@a: en pri4er lu$ar! se
rese:ar0n los no46res de los intervinientes y se 8ar0 referencia! cuando fuere el caso! a la
entidad o institucin 7ue representanB en se$undo lu$ar ser0n resu4idas y rese:adas las
intervenciones! se:alando los ar$u4entos en defensa y en contra de la constitucionalidad de la
ley o63eto de estudio or$ani>ados te40tica4ente"
1. Interiniente!
) continuacin! la Corte rese:a! se$9n el orden de lle$ada de los escritos al despac8o del
4a$istrado sustanciador! los no46res de los ciudadanos 7ue intervinieron oportuna4ente en el
proceso para defender o i4pu$nar la constitucionalidad de la Ley 796 de 200:
Ca4ilo *spina /ernal 1%residencia de la Rep96lica2 112B -er40n &0vila Cinue>a 122B )na
Luc@a -utiArre> -uin$ue 1=#inisterio de ?usticia y del &erec8oD2 12B Carlos Rodr@$ue> #e3@a
y Catalina &@a> -4e> 1Co4isin Colo46iana de ?uristas2 1;2B Luis Carlos Cille$as
'c8everri 1Conse3o -re4ial +acional2 1<2B Luis Carlos Cille$as 'c8everri 1)sociacin
+acional de Endustriales2 162B Luis E$nacio 5andoval #oreno 1Enstituto #ar@a Cano F
E5#)C-2 172B Ricardo Rodr@$ue> )sensio 1G2B '4ilio 5e$undo Hola 192B ?osA -re$orio
Iern0nde> -alindo 1102B ?or$e 'nri7ue Ro6ledo Castillo 1112B &i4as 5ala4anca %alencia
1122B 'd4undo Lpe> -4e> 112B 'rnesto Rey Cantor 11;2B ?uli0n /enite> 1)sociacin
'C*%*LE52 11<2B )ntonio +avarro Jolf y )r4ando +ovoa -arc@a 1162B Ro6erto ?un$uito
/onnet 1#inisterio de Iacienda2 1172B IActor %ineda y otros 1Co4itA Ciudadano %ro4otor
del voto por el =+oD2 11G2B Iaydee Ca:i>ares #adarria$a 1Federacin Colo46iana de
#unicipios2 1192B Ra4iro /e3arano -u>40n 1202B )r4ando /enedetti ?i4eno 1212B Fernando
)u$usto Ra4@re> -uerrero 1222B Hoeria Cillada R@os y ?osA Fernando &@a> %" 15E+&'5'+)2
122B Carlos )rturo Rodr@$ue> &@a> 1C(,2 12;2B Kn$ela %atricia C0rdenas %Are> 12<2B -race
)driana &@a> -ar>n 1262B Claudia #arcela #u:o> Rodr@$ue> 1272B +Astor -arc@a /uitra$o
12G2B #i$uel )ndrAs Fierro %into 1292B )lfredo 'l@as Ra4os Flore> 102B .eny %atricia Enfante
50nc8e> 112B ?ulio Cesar Cede:o 122B Fa6io )ntonio Cru> #ari:o 12B #anuel Car$as
)yala 1;2B Carlos #art@ne> Ro3as 1<2B Lu@s Felipe /ueno 162B #ario -er40n -ait0n +ieto
)%'+?()LC* 172B Fere> Iaddad -on>0le> 1G2B Fa6io ?i4Ane> 192B Luis 'fra@n &a>a
/arrera 1;02B Luis )le3andro Ce$a Ce$a y otros 1Coadyuvan 4as de 000 fir4as2 1;12B Iern0n
)le3andro *lano -arc@a 1&irector &pto" de &erec8o %u6lico (" 5a6ana2 1;22B ?or$e Len
Ru@> Ru@> 1;2B )sdr96al )" 5uanca #" 1Confederacin +acional ?)L de Colo46ia2 1;;2B
?or$e Ev0n %iedra8ita 1;<2B +icol0s '4ilio -arc@a 1;62B ?ulio Cesar Cede:o 1se$unda
intervencin2 1;72B -uiller4o %Are> Rosales 1;G2B ?or$e )l6erto Ro3as *t0lvaro 1;92B )ntonio
'duardo /o8r7ue> 1<02B ?or$e +a@n Rui> &itta 1<12B Cristian )l6erto /uitra$o Rueda 1<22B
+elson )lfredo )rcinie$as #art@ne> 1<2B Radfc8enLo %ulcrolaLy 1<;2B ?or$e )ran$o #e3@a
1<<2B -uiller4o Rivera F97uene 1<62B #ar$arita Kvila %ac8eco 1<72B )r4andina Lo>ano
50nc8e> 1<G2B 'd$ar )cero ?i4Ane> 1<92B Ro6erto Restrepo -uerrero 1602B Luis 'nri7ue
*livera %etro 1612B ?ai4e /ulla Ro3as y #art8a ?annet8 Fonseca #ateus 1622B &ie$o )l6erto
Huleta -arc@a 162B &i4as 5ala4anca %alencia 1se$unda intervencin2 16;2B )le3andro
/a7uero +ari:o 16<2B ?osA -enaro %ineda )polinar y otro 1C(,! 5u6directiva #eta2 1662B
#art8a Leonor Castellanos %ulido 1672B 'd$ardo 'nri7ue 5ale6e #orr 16G2B #anuel )ntonio
Caicedo %a> y! con idAntico contenido! ?anet8 Corredor Castro 1692B -on>alo Ra4@re> )ponte
y )lvaro Iernando Franco +ieto 1)5E'/ y 5E+,R)'L'C*L2 1702B ?osA )l6endea %a6n
1712B ?es9s #ar@a 'spa:a Cer$ara 1722B ?airo Ev0n *c8oa Ro4ero 172B ?elly /enavides
Casta:eda y &ense Fa3ardo *rte$n 17;2B Fernando #o3ica Casas 17<2B Ciro )lfonso -alvis
#u:o> 1762B ?airo )lfonso Rio6 1772B Rafael Castro Ra4os 17G2B Luis 'duardo -4e>
Iern0nde> 1792B *4ar C80ve> y otro 15indicato 4ixto de tra6a3adores oficiales y e4pleados
p96licos de la '4presa de )cueducto y )lcantarillado de Cillavicencio2 1G02B ?oa7u@n Franco
/ur$os 1G12B ?airo )rtundua$a *c8oa 1G22B 'frAn Candelo Larra8ondo 1G2B )urelio ,o6n
#e3@a 1G;2B Ro7ue ?ulio %alo4ino 5aavedra 1G<2B )r4ando /aena Cifuentes 1G62B +u6ia 'dit8
Iern0nde> y otros 1Co4isin de 3ueces y fiscales del pa@s2 1G72B Ieliodoro -uerrero
/er49de> 1GG2B ?osA Lu30n Hapata y otros 1G92B Luis )lfredo Castellanos 1902B &eledda %ae>
Ce$a 1912B +ora EnAs #ontene$ro y otros 1922B ?ai4e 50nc8e> 50nc8e> 192B ?osA ,rinidad
Rivera %an7ue6a y otros 19;2B -er40n +avas ,alero 19<2B /i6iana %aola #art@ne> 5alcedo
1962B Mat8erin -arc@a #oncada 1972B Luisa Fernanda 5ierra 19G2B )ndrAs 5al$ado 1992B
Kn$ela %atricia /er4eo &@a> 11002B %aula Lorena #ar@n 11012B +atalia /ernal -utiArre> y
otros 11022B #ar$arita #ar@a C8aparro )l>o$aray y otros 1102B Claudia #ilena Forero
110;2B #anuel Franco &@a> 110<2B Carolina %i>arro y otros 11062B &arlin$ #ilena -alv0n
Li>ara>u 11072B /i6iana #a8ec8a -ar>n 110G2B Cristy Rodr@$ue> ,orres 11092B Civiana
#ar@n Cera 11102B 5tella Cara6al@ y otros 11112B +Astor Ra9l Correa Ienao 11122B ?osA )lirio
Rodr@$ue> 1112B ?osA Luis 5ala>ar 1)5&'C*##2 111;2B C@ctor #" )rre$oces y otros 111<2B
&ie$o Fernando -u>40n *spina 11162B Luis %inilla %inilla 11172B )lonso Castrilln y otro
111G2B *4ar +o$uera %inillos 11192B )u$usto /enavides 11202B CAsar Fonseca Rincn
15'RCE+)L5'R#2 11212B #ar@a Hule4a Llanos y otros 11222B Francisco ?osA ,ru3illo CortAs
y otro 1122B ?ulio CAsar #urillo %rieto 112;2B 'varisto -arc@a 15indicato de ,ra6a3adores
%96licos Iospital (niversitario del Calle2 112<2B Luis 'duardo #anotas 5olano 11262B Freddy
Cifuentes %anto3a 11272B Ier4es %in>n R@os 112G2B Rafael %ardo Rueda 11292B #arco
)urelio 5andoval ,i7ue 1%residente de la (nin +acional de %ensionados %96licos y
%rivados2 1102B #i$uel )n$el Cilla4il 1112B EnAs ?ara4illo #urillo 1122B Carlos )rturo
Ro4ero *spina 112B Fernando #ontoya #ontoya 1personero de 5antia$o de Cali2 11;2B
)sdr96al -4e> %astor 11<2B ?osA &ar@o #u:o> Carva3al 1)5C*+,R)C*L2! +Astor
-ustavo -ar>n -"! Iu46erto Cifuentes *sorio y ?osA E$nacio Ca4ar$o Ro>o 1162B ?avier
)le3andro )cevedo -" 1Corporacin Colectivo de )6o$ados ?osA )lvear Restrepo2 y &ora
Lucy )rias 1)sociacin Colo46iana de )6o$ados defensores 'duardo (4a:a #endo>a2
1172B ?uan Carlos Lpe> )l>ate 11G2B Klvaro -on>0le> )naya 1192B 'udoro 'c8everri
Nuintana 11;02B Carlos Cely #aestre 1Fiscal C(,2 11;12B -ildardo *spina )rias! %edro
Ierrera #iranda! #i$uel Kn$el #e3@a &@a> 11;22B Fa6io Cilla Rodr@$ue> 1Federacin
+acional de Conce3os de Colo46ia2 11;2B #anuel )l6erto Restrepo #edina 11;;2B -ustavo
Francisco %etro (rre$o 11;<2B )riel )lvarado Fonseca 11;62B 5a9l )ntonio Londo:o #orales
11;72B Iu46erto de ?es9s Lon$as Londo:o 11;G2B ?osA de ?es9s -il /arreto 11;92B *l$a Luc@a
-ait0n -arc@a 1&efensor@a del %ue6lo2 11<02B ?or$e %Are> &@a> 1Cole$io +acional de
)6o$ados2 11<12B C@ctor Cel0s7ue> Reyes 11<22B )rnulfo )lvare> /uitra$o y otros 1en total
1222 servidores p96licos de la %ersoner@a #unicipal de 5antia$o de Cali 11<2B -elasio
Cardona 5erna e Ev0n Cardona Restrepo 11<;2B #ar@a ?uliana Ro3as CortAs 11<<2B ?osA
Cipriano Len Casta:eda 11<62B +elson *rlando #irando Rui>! Luis )r6ey )rroyave
Iern0nde> y %a6lo )ndrAs )lvarado Reyes 11<72B Kn$el '4ilio +i:o )lonso y %a6lo /ustos
50nc8e> 1este 9lti4o act9a co4o coadyuvante y en su calidad de %residente de la Red de
veedur@as ciudadanas2 11<G2B #auricio -arc@a Cille$as 11<92B 5u$ey Rosina ,i$reros
1personera 4unicipal de /u$a2 11602B #arcos %e:a y otros 1funcionarios de la Contralor@a
&eparta4ental del CAsar2 11612"
)s@ 4is4o la Corte se:ala 7ue! 6a3o un for4ato preela6orado! nu4erosos estudiantes del
campus universitario del puente del comCn de CD7a 1(niversidad de la 5a6ana2
intervinieron en el procesoB por tratarse de ideas 7ue repiten los ar$u4entos ya relacionados!
la Corte se a6stendr0 de 8acer una cita expresa y detallada de las 4is4as"
)un7ue las apreciaciones de los intervinientes a6ordan diversos aspectos! las consideraciones
ela6oradas versan principal4ente so6re la co4petencia de la Corte para e3ercer el control de
constitucionalidad! so6re el tr04ite al cual se su3etan los proyectos de leyes 7ue convocan a
referendo! so6re el contenido concreto de la Ley 796 de 200 y so6re el de6er de la Corte de
a4parar la li6ertad del votante" La Corte siste4ati>ar0 las intervenciones presentadas a partir
de su contenido te40tico! rese:ando los funda4entos a favor y en contra de la
constitucionalidad de la Ley 796 de 200! pero se a6stendr0 de 8acer referencia expresa a
cada uno de los escritos y ciudadanos 7ue plantean las 4is4as tesis" Con todo! la Corte
pondr0 entre parAntesis el n94ero de las intervenciones 7ue se centraron en cada punto"
". S#$re e% a%cance & %#! 'ar()etr#! *e c#ntr#% c#n!tit+ci#na%
- 'n cuanto a la co4petencia de la Corte! la naturale>a de la ley o63eto de estudio y los
par04etros de control! se plantean las si$uientes consideraciones: el referendo es un
4ecanis4o 7ue per4ite cristali>ar el derec8o a la participacin en la confor4acin y e3ercicio
del poder pol@tico! cuyas re$las de6en ser estricta4ente respetadas 116! 26! 27! 1<02B la
convocatoria a referendo se 8ace en cola6oracin ar4nica y separada de los poderes
p96licos y no se a$ota en la o6servancia de re7uisitos de for4a! sino 7ue de6e contri6uir a la
reali>acin de los fines del 'stado y evitar 7ue sea un instru4ento de 4anipulacin de los
$o6ernantes 1162B la adopcin de nor4as constitucionales contrarias a las nor4as i4perativas
del derec8o internacional ro4per@a la inte$ridad de la Constitucin 1;! 7! 20! 2! 72B la ley
7ue convoca un referendo constituye un 4ecanis4o de participacin ciudadana y! por tanto!
corresponde a una ley estatutaria 7ue de6i se$uir el tr04ite de este tipo de leyesB la intencin
de refor4ar la Constitucin otor$a la naturale>a 3ur@dica de un acto le$islativo y no de una ley
ordinaria 1222B la ley 7ue convoca a referendo es una ley en sentido for4al! con caracter@sticas
especiales 1el interviniente indica criterios 7ue per4iten considerar su especialidad2 11<02B la
co4petencia de la Corte Constitucional est0 li4itada a asuntos de procedi4iento! a favor del
principio de4ocr0tico y la li6re autodeter4inacin de los pue6los co4o constituyente
ori$inario 117! 19! G;! 1<02B el 3uicio de constitucionalidad no se reduce al 046ito pura4ente
procedi4ental! pues la expresin =soloD! 4encionada en el art@culo 2;1 5uperior! no de6e ser
entendida en sentido literal sino articulada con otras nor4as de la Carta 1712B 7ue la ley 7ue
convoca a referendo es una ley especial cuya naturale>a y alcance de6e ser deter4inado
previa4ente por la Corte Constitucional 1G12"
*tros intervinientes esti4an 7ue la Corte de6e pronunciarse so6re la conveniencia y
constitucionalidad de los re7uisitos de for4a de la ley! por no tener co4petencia para 8acerlo
respecto del contenido 4aterial 11! G;2B 7ue en caso de existir vicios estructurales la ley!
de6er0 ser devuelta al Con$reso para 7ue los su6sane 112B 7ue aun7ue la convocatoria a
referendo slo podr0 ser declarada inconstitucional si se desconocen re7uisitos de for4a! se
autori>a la accin p96lica de nulidad contra estos actos dentro del a:o si$uiente a su
pro4ul$acin 1112B 7ue el control de constitucionalidad de la ley exi$e un estudio ri$uroso
del contenido y antecedentes del t@tulo OEEE de la Carta y de los contenidos y!
pronuncia4ientos 3udiciales respecto! de las leyes <P de 1992 1re$la4ento del Con$reso2 y
1; de 199; 1estatutaria de los 4ecanis4os de participacin2 11<0! 1<6! 1<G2B y 7ue la Corte
de6e deter4inar si en el proceso de refor4a a la Constitucin 4ediante referendo! el pue6lo
act9a co4o Constituyente ori$inario o co4o si4ple r$ano de control pol@tico 7ue refrenda o
rec8a>a un acto apro6ado por el Con$reso 1G12"
- (n interviniente ar$u4enta 7ue la Corte de6e declararse in8i6ida para pronunciarse so6re la
constitucionalidad de la ley 796 de 200! por 8a6er operado el fen4eno de la cosa 3u>$ada
constitucional! 7ue se concret con la e3ecutoria del auto de 20 de enero de 200! 4ediante el
cual la Corte entr a conocer del proyecto de ley 7ue convoca a un referendo para refor4ar la
Constitucin e 8i>o al$unas consideraciones 1co4o la de prever lo necesario para su6sanar
al$unos vicios de procedi4iento co4o el de la ausencia de sancin presidencial del proyecto2
7ue i4plicaron un control efectivo del proyecto! control 7ue a su ve> finali> al ordenarse la
devolucin del proyecto al %residente del 5enado 11;G2"
- Entan$i6ilidad de ciertas nor4as constitucionales" Las consideraciones tienen 7ue ver con lo
existencia o no de cl0usulas y principios 7ue no pueden ser 4odificados 4ediante referendo!
en la 4edida en 7ue lesionan $rave4ente los funda4entos de la Constitucin y del 'stado
5ocial de &erec8o" )s@! al$unos esti4an 7ue la refor4a a la Constitucin es un 4ecanis4o
7ue tiene co4o l@4ite la propia Constitucin y nor4as de derec8o internacional! por lo 7ue la
refor4a podr@a ser =inconstitucionalD si se sacrifican las 6ases inne$ocia6les de una
co4unidad 12! 10! 1122B 7ue el referendo no puede desconocer el 'stado 5ocial de &erec8o ni
las nor4as concernientes a periodos de autoridades territoriales o la i4posi6ilidad de
reeleccin 12! 10! <02B 7ue en la Carta se se:alan dos procedi4ientos de refor4a a la
Constitucin! uno para los te4as principales 1derec8os funda4entales y sus $arant@as!
participacin popular! estructura del Con$reso! etc"2! el cual se reali>a 4ediante acto
le$islativo y se puede dero$ar por referendo! y otro para te4as secundarios donde existen
l@4ites sustanciales al poder constituyente su3eto a las $arant@as con7uistadas por los pue6los!
el cual se reali>a 9nica4ente 4ediante referendo 11;2B 7ue una nueva realidad econ4ica y
social no puede si$nificar el desconoci4iento de principios constitucionales previa4ente
esta6lecidos en la propia Constitucin! pues de6e respetarse la voluntad del poder
constituyente ori$inario 1172"
3- S#$re e% tr()ite %e,i!%ati#
)l$unos destacan 7ue la Constitucin del 1991 se clasifica co4o r@$ida por el co4ple3o
procedi4iento esta6lecido en el t@tulo OEEE para refor4arla! sin 7ue para el tr04ite de la ley de
referendo se puedan aplicar los procedi4ientos propios de las leyes ordinarias! por7ue de lo
contrario la Constitucin no ser@a sino una ley 40s y 7ue confor4e al re$la4ento interno del
Con$reso! los procedi4ientos re$uladores del proceso le$islativo ordinario slo se pueden
aplicar en el tr04ite le$islativo constituyente cuando =no sean inco4pati6les con las
re$ulaciones constitucionalesD 112;! 1;02" %or el contrario otros afir4an 7ue! a pesar de
tratarse de una ley especial! para su tr04ite y apro6acin de6e aplicarse el procedi4iento
le$islativo ordinario 11<02
- Reserva de iniciativa" )l$unos intervinientes sostienen 7ue parte del articulado del proyecto
no fue de la iniciativa de a7uellos servidores p96licos a 7uienes el Constituyente les confiri
expresa4ente esa atri6ucinB el #inistro del Enterior y de ?usticia se a6ro$ co4petencias 7ue
no posee y usurp las correspondientes a los titulares de otros 4ie46ros del $a6inete
4inisterial 1<0! 1272B 7ue el $o6ierno slo ten@a iniciativa en los te4as indicados en ciertos
nu4erales del art@culo 1<0 de la Constitucin lo cual! dada su ino6servancia! constituye un
vicio de tr04ite evidente 16<2B el Con$reso 4odific sustancial4ente el proyecto inicial4ente
presentado por el $o6ierno e introdu3o nuevas disposiciones! lo 7ue conduce a desconocer la
reserva de iniciativa! 7ue es exclusiva del e3ecutivo para el caso del referendo 110! 12! 1;2!
1;92B 7ue no existe pro8i6icin expresa para 7ue el autor de una iniciativa pueda adicionarla
durante su tr04ite! sie4pre 7ue se respeten las re$las para su incorporacin 11<02"
- (nidad de 4ateria" )l$unos intervinientes sostienen 7ue en cual7uier ley! y con 4ayor ra>n
si se pretende 4odificar la Constitucin! de6e existir una clara e ino63eta6le concatenacin
entre los asuntos 7ue ella trata y no puede afir4arse 7ue existe unidad de 4ateria por el solo
8ec8o de 7ue todas las pre$untas del cuestionario de6an ser respondidas en el referendoB 7ue
resulta indispensa6le esta6lecer si esas pre$untas son 8o4o$Aneas entre s@! es decir! si se
refieren a la 4is4a 4ateria 110! 22B 7ue el control de la Corte co4prende la revisin de la
unidad de 4ateria entendida no co4o control for4al! sino co4o control 4aterial con el fin de
$aranti>ar el derec8o de participacin pol@tica de los ciudadanos en condiciones ra>ona6les sin
per4itir la 4anipulacin del elector 116! 21! 11! 1<;2B 7ue se ro4pe la unidad de 4ateria
cuando la disposicin con la 7ue se propone re$ular deter4inada 4ateria! incluye te4as 7ue
no son propios de la nor4a vi$ente cuyo texto se 7uiere 4odificar de6iendo existir identidad
entre lo refor4ado y lo 7ue se propone refor4ar 17! 1! G12B 7ue existe un vicio en la Ley por
no tener unidad de 4ateria! pero 7ue este es un vicio for4al por cuanto el Le$islador no ten@a
la co4petencia para se:alar esos contenidos nor4ativos en esa for4a particular 116! 2G!70!
79! 17! 1;6! 1<;! 1<92B 7ue no existe unidad de 4ateria ni si7uiera al interior de cada una de
las pre$untas! por ser co4puestas o co4ple3as! viAndose el elector precisado a sufra$ar so6re
el c94ulo de 4aterias sin posi6ilidad de distincin! situacin 7ue ade40s desconoce el
4andato de li6ertad del elector 110! 2;! 26! 107! 11! 12! 1! 17! 1;9! 1<92B 7ue la
te40tica de la Ley 7ue convoca a referendo se esta6lece por la exposicin de 4otivos
presentada por el -o6ierno! consistente en 4odificar el siste4a de pol@ticas y al$unas nor4as
relativas al rA$i4en electoral y contra la corrupcin! por lo cual los de40s te4as 7uedan fuera
de la unidad de 4ateria y se solicita su inconstitucionalidad 1162B 7ue en el caso de los actos
le$islativos la unidad de 4ateria est0 dada por el asunto predo4inante del 7ue ellos se ocupa!
el cual no es otro 7ue la refor4a a deter4inados contenidos de la Constitucin! o la adicin de
nuevas disposiciones 1;22B 7ue lo dispuesto en la pre$unta 16! relacionada con la penali>acin
del consu4o y el porte de sustancias alucin$enas! no $uarda relacin de conexidad con el
contenido de la refor4a pol@tica propuesta y es extra:a a la naturale>a del acto al 7ue se
adscri6e 1;<! ;9! <22B 7ue el o63etivo principal de este referendo es 8acer una refor4a pol@tica
pero ter4ina incursionando en una refor4a fiscal 7ue afecta a la clase 4enos favorecida y
otros te4as co4o la penali>acin! la prrro$a del 4andato de las autoridades territoriales
etc"! 7ue nada tienen 7ue ver con la corrupcin y la politi7uer@a 19! ;1! ;;! ;9! <1! 172"

5in e46ar$o! para otros! la Corte no puede anali>ar un posi6le vicio de unidad de 4ateria!
por7ue ello i4plicar@a a6ordar el estudio sustancial de la ley! lo 7ue est0 pro8i6ido por el
Constituyente 11! 1<02B en el texto del referendo es posi6le 7ue se propon$an refor4as 7ue no
ten$an entre s@ la indispensa6le unidad de 4ateria! sie4pre 7ue se traten de 4anera
independiente y se resuelva so6re ellas de 4anera 7ue el resultado de al$unas no co4pro4eta
la suerte de las de40s 1;12B el Con$reso respet la unidad de 4ateria en la for4acin de la
Ley! en la 4edida 7ue la 4ateria es la convocatoria al pue6lo para 7ue se 4anifieste 4ediante
referendo so6re la 4odificacin e inclusin de art@culos a la Carta Constitucional! donde los
asuntos particulares se relacionan con la solucin de los pro6le4as estructurales del pa@s y las
costu46res pol@ticas! el dAficit fiscal y la corrupcin! o6servando 7ue los art@culos apro6ados
tienen 7ue ver con estos te4as 1! 1! 27! 722B ade40s la unidad de 4ateria es aplica6le
sola4ente a las leyes ordinarias de tal for4a 7ue 6ien podr@a la ley contener tantas 4aterias
co4o art@culos tiene 8oy la Constitucin 1722B 7ue el principio de unidad de 4ateria se exi$e
solo para los proyectos de ley y no para los de acto le$islativo! por lo tanto si tal exi$encia no
es predica6le de este 9lti4o! ta4poco lo puede ser para un proyecto de refor4a constitucional
v@a referendo 11! 1<02"
- #ensa3e de ur$encia y sesiones con3untas" %ara varios intervinientes el proyecto de ley no
podr@a ser tra4itado con 4ensa3e de ur$encia! esto es! 4ediante la discusin con3unta en
co4isiones por cuanto: 1i2 la Constitucin Colo46iana es r@$ida y de6@a 8a6erse se$uido un
procedi4iento especialB 1ii2 solo podr@a se$uirse el tr04ite de ur$encia si la iniciativa fuera
ciudadanaB 1iii2 el 4ensa3e de ur$encia esta conce6ido para el tr04ite de leyes y no para el de
refor4as constitucionales! y por la 4is4a diferencia entre la refor4a constitucional y
le$islacin! no se pod@a efectuar pri4er de6ate en sesin con3untaB 1iv2 la ley de referendo
si$ue el tr04ite de una ley ordinaria! pero por su o63eto espec@fico no pueden usarse los
4ecanis4os de r0pida apro6acinB 1iv2 una refor4a constitucional! de6e ser so4etida a un
exa4en ponderado! ra>n por la cual no puede 8acerse con el apre4io del tie4po 6a3o el
4ensa3e de ur$enciaB 1v2 cuando la iniciativa proviene del -o6ierno! durante el tr04ite del
proyecto de refor4a constitucional de6e aplicarse estricta4ente el procedi4iento esta6lecido
para los actos le$islativos! donde se excluye el tr04ite de ur$enciaB 1vi2 le est0 pro8i6ido al
-o6ierno convocar al Con$reso a sesiones extraordinarias para 7ue a$ote el tr04ite le$islativo
de un proyecto de refor4a constitucional o acto le$islativo! por7ue estas refor4as de6en ser
fruto de la reflexin! sin 7ue le estA per4itido al -o6ierno seleccionar el tr04ite 7ue de6e
desarrollar el Con$reso e i4ponerle pla>os para apro6acin o desapro6acinB 1vii2 los
4ensa3es de ur$encia en nin$9n 4o4ento per4iten la supresin de los tAr4inos 110! 1! 22!
2;! ;1! ;2! ;9! <6! 6! 67! 70! G1! G;! 96! 11;! 12;! 127! 1;62"
+o o6stante! otros creen 7ue el 4ensa3e de ur$encia es via6le en la Ley 7ue convoca a
referendo! pues corresponde a una ley 7ue por s@ 4is4a no refor4a la constitucin y donde la
reduccin a tres de6ates esta per4itida! a diferencia del tr04ite de actos le$islativos en los
7ue el Con$reso interviene con iniciativa directa 11! 19! 17! 72! so6re todo si se tiene en
cuenta 7ue! se respetaron los principios de consecutividad e identidad 11! 722 y no existe una
pro8i6icin expresa 7ue as@ lo dispon$a! lo 7ue i4plica la i4posi6ilidad de esta6lecer
restricciones a las co4petencias ordinarias si no 8an sido previstas de 4anera expl@cita en la
Constitucin 11! 1<02"
- #odificacin del ,exto" 'n este punto la controversia $ira en torno a si el Con$reso pod@a
4odificar o no el proyecto ori$inal 7ue presentado por el e3ecutivo"
Nuienes defienden la pri4era 8iptesis consideran 7ue el Con$reso puede 4odificar un
proyecto de iniciativa $u6erna4ental! ya 7ue no es un 4ero espectador en el tr04ite sino parte
activa del procedi4iento de refor4aB i$ual4ente su papel activo es desarrollo del principio
de4ocr0tico 7ue deter4ina la correcta interpretacin de las nor4as constitucionales! pues de
lo contrario carecer@a de sentido la 4ediacin del Con$reso 16! 17! 1<02B 7ue es in8erente a la
funcin le$islativa y a la constituyente derivada! en su caso! la atri6ucin de 4odificar y a9n
supri4ir total o parcial4ente el texto so4etido a consideracin de las C04aras! se$9n lo
dispone la Constitucin! 7ue se:ala 7ue en los proyectos de ley y de actos le$islativos cada
c04ara podr0 introducir al proyecto las 4odificaciones! adiciones y supresiones 7ue 3u>$ue
necesarias! aun7ue de6e contar para ello con el aval del titular de la iniciativa 11! 1<02"
5in e46ar$o! para otros intervinientes el proyecto no pod@a ser 4odificado por el Con$reso!
por7ue ello desconoce el principio de intan$i6ilidad del 4is4o 1G! 10! 1<! 20! 2<! 2G! 17!
1;0! 1;2! 1;72B cuando las co4isiones per4anentes introducen 4odificaciones al proyecto
inicial4ente presentado por el '3ecutivo desconoce 7ue la iniciativa es de Aste y no del
Con$reso! 7ue slo puede 4odificar la Constitucin 4ediante acto le$islativo 1;1! <0! 6;! 71!
7;! G7! 912B no es conveniente 7ue el Con$reso pueda 4odificar los proyectos del referendo!
pues si se le$iti4ara por v@a 3urisprudencial esta facultad! se dificultar@a no slo el tr04ite del
referendo sino la posi6ilidad de convencer al ciudadano so6re la efectividad de las nuevas
instituciones de de4ocracia participativaB en otros siste4as pol@ticos los parla4entos solo
pueden apro6ar o i4pro6ar textos pero no 4odificarlosB el $o6ierno ta4poco pod@a introducir
nuevos nu4erales al cuestionario lue$o de pu6licada la ponencia para pri4er de6ate del
proyecto 11! 2;2"
- Co4isiones de conciliacin" Los intervinientes sostienen 7ue las co4isiones de conciliacin
pueden introducir! 4odificar y supri4ir apartes! sin alterar la esencia del proyecto! co4o parte
de la inte$racin din04ica y racional del proceso le$islativo! incluso siendo ne$ado en una de
las c04aras 11! ! <! 6! 192" )s@! se:alan 7ue no se re7uiere 7ue los proyectos de Ley ten$an el
4is4o texto durante los cuatro de6ates! pues para eso la Constitucin de 1991 per4iti las
co4isiones accidentales 7ue concilian las discrepancias respetando la esencia del proyecto
12B considerar 7ue las co4isiones de conciliacin slo pueden e3ercer su la6or so6re la 6ase
de textos apro6ados en a46as c04aras eli4ina la facultad de adicionar o supri4ir textos a los
proyectos 7ue vienen de la otra cAlula le$islativa! desconociendo la naturale>a del rA$i4en
6ica4eral y donde nin$una de ellas puede considerarse co4o si4ple refrendataria de la
actividad de la otra 11! ! 172"
*tros sostienen 7ue las co4isiones accidentales carecen de co4petencia para revivir te4as
7ue fueron ne$ados en una u otra C04ara 11! 1<62! 7ue su co4petencia no pueden lle$ar
8asta suplir la voluntad 4ayoritaria del Con$reso y 7ue su funcin se restrin$e a eli4inar las
discrepancias respecto de los textos dispares apro6ados en las plenarias con el propsito de
ar4oni>arlos 1;! 1<02B 7ue al no so4eterse los textos conciliados a consideracin de las
%lenarias se acusa otro vicio en el tr04ite de la ley! 7ue al parecer resulta insu6sana6le se$9n
3urisprudencia de la Corte Constitucional 1;! 9<! 1<02B 7ue la presentacin tard@a F
exte4por0nea- de las consideraciones de la co4isin accidental a las plenarias de 5enado y
C04ara constituye otro vicio en el tr04ite 172B 7ue la inte$racin de la co4isin de
conciliacin de la C04ara de representantes fue ile$al al estar inte$rada! por 4ie46ros
declarados de la 6ancada $o6iernista 1792! en un G0Q por con$resistas 7ue 8a6@an votado a
favor de la apro6acin del proyecto 11<G2"
- #ayor@as" 5e afir4a 7ue existe un vicio de for4a en el tr04ite del proyecto! por7ue las leyes
7ue so4etan a referendo una refor4a constitucional re7uieren la 4ayor@a a6soluta en la
votacin! la 7ue fue i4posi6le verificar por la confusin ante la apro6acin de voto en 6lo7ue!
solicitada por al$unos parla4entarios! para la apro6acin o no del articulado de la ley! tal
co4o ocurri en la plenaria de la C04ara 19<! 1<02 y en la del 5enado 11<02B 7ue la
constatacin de las 4ayor@as en al$unos eventos no se pudo efectuar al no 7uedar constancia
nu4Arica expresa de los votos e4itidos! co4o ocurri en dos oportunidades en el caso de las
sesiones con3untas de las co4isiones 11<02B 7ue respecto de los nu4erales 1! ! 7! 11! 1< y 16
no existe constancia del n94ero de los 4ie46ros presentes y de los votos e4itidos 11<02!
i$ual situacin ocurri con las proposiciones aditivas al nu4eral 1 11<02 y en la apro6acin
del enca6e>ado del nu4eral 17 11<02"
-E4pedi4entos" 5e afir4a 7ue la ley tiene vicios insu6sana6les por7ue al$unos 5enadores y
Representantes participaron en la votacin de ciertos art@culos a pesar de 8a6er 4anifestado
oportuna4ente el estar incursos en conflictos de interAs 1nulidad de los votos2" Las
4anifestaciones en este sentido no fueron aceptadas por las presidencias de las respectivas
corporaciones aco$iendo ar$u4entos del #inistro del Enterior y en contra del re$la4ento del
Con$reso 1G2! 1<6! 1<G2" )ceptar la nulidad de estos votos i4plicar@a la inconstitucionalidad
de a7uellos nu4erales del proyecto 7ue no fueron apro6ados por la 4ayor@a re7uerida 11<62B
7ue todos los con$resistas de6ieron declararse i4pedidos 1por la clara concurrencia de un
conflicto de intereses2 para de6atir y votar los nu4erales 6! G y 9 del art@culo pri4ero de la ley
11<G2"
-*tras posi6les irre$ularidades" Fuera de lo anterior! varios intervinientes se:alan otros vicios
en el tr04ite de la ley en las c04aras: 7ue el proyecto de ley no se pu6lic en la -aceta del
Con$reso co4o lo ordena la Constitucin y la leyB el interviniente refiere la existencia de unos
R6orradoresR del proyecto de ley! los cuales fueron presentados por el -o6ierno sin 7ue
8u6iesen sido previa4ente radicados en la 5ecretar@a del 5enado o de la C04ara 1<<2B 7ue las
actas de las sesiones plenarias del 5enado y de la C04ara de Representantes ten@an 7ue ser
consideradas dentro del respectivo periodo le$islativo y no exte4por0nea4ente! en periodos
extraordinarios! lo cual podr@a constituir un vicio de for4a insu6sana6le 112B las actas de las
sesiones no 8acen tr0nsito! sin solucin de continuidad! para el si$uiente periodo le$islativoB
7ue el -o6ierno no pod@a en este caso convocar a sesiones extraordinarias! toda ve> 7ue la ley
7ue convoca a un referendo para refor4ar la Constitucin no est0 so4etido al tr04ite de las
leyes estatutarias 172B 7ue los se:ores Fa6io )ran$o ,orres y ?avier Car$as Castro! votaron
durante la apro6acin del art@culo 1 del proyecto! a pesar de no poder 8acerlo por cuanto sus
credenciales electorales 8a6@an sido declaradas nulas 192B 7ue 8ay 7ue retrotraer el proceso
le$islativo! toda ve> 7ue la ley fue sancionada sin 7ue previa4ente se 8u6ieran apro6ado las
actas de las respectivas de las sesiones con3untas y de las plenarias 11<12B 7ue al desarrollarse
de 4anera si4ult0nea los de6ates en las plenarias! la del 5enado no tuvo en cuenta en sus
infor4es de ponencia! en sus plie$os de 4odificaciones y en la deli6eracin! lo de6atido y
apro6ado en la plenaria de la C04ara 11<G2B 7ue en la discusin y apro6acin del proyecto de
ley de referendo en la sesin del 20 de dicie46re de 2002! al 4o4ento de so4eter la votacin
por la totalidad del proyecto la 5ecretar@a -eneral no diferenci! 7uienes esta6an votando por
el si o por el no 11<62"
-. C+e!ti#na)ient#! ,enera%e! !#$re %a 're!entaci.n *e %a! 're,+nta! & !+ c#nteni*#
-,e4as extra:os a una Constitucin" ) 3uicio de varios ciudadanos! la refor4a solo puede
8acerse so6re te4as existentes en la Constitucin y no so6re te4as 7ue ella no prevA! para
4antener la unidad de 4ateria al interior de la futura nor4aB constitucional4ente resulta
i4procedente el referendo so6re las leyes apro6atorias de tratados internacionales! so6re
te4as presupuestales o so6re 4aterias fiscales y tri6utarias 1;! 2! ;1! 61! G! 11! 17! 1<;2B
la Constitucin tiene vocacin de per4anencia! lo 7ue i4plica 7ue su contenido de6e ser
pol@tica4ente a4plio con el fin de 7ue resista diversos ca46ios sociales! econ4icos y
culturales! lo cual i4plica 7ue tales nor4as no est0n dise:adas para enfrentar pro6le4as
coyunturales 1;9! <2! 6;! 1<;2B el 9nico r$ano estatal 7ue puede refor4ar y dero$ar leyes
referidas a 4aterias presupuestales! fiscales o tri6utarias! penales o disciplinarias es el
Con$reso de la Rep96lica en e3ercicio de su funcin le$islativa 161! 6;! G12"
-'nca6e>ados y pre$untas" 'xisten 49ltiples in7uietudes se:aladas por los intervinientes
so6re la for4a! redaccin! contenido y efectos de los textos introductorios y de las pre$untas!
tanto a nivel $eneral co4o respecto de cada una de ellas" )s@! consideran 7ue las pre$untas
de6en ser si4ples y no co4ple3as ni co4puestas! pues de lo contrario el elector se ver@a
enfrentado a dificultades para decidir 7uA es lo 7ue real4ente desea votar! o si por el contrario
desea a6stenerse de 8acerlo 1;! 10! 26! 107! 11! 12! 16! 17! 1;02B 7ue los ciudadanos no
cuentan con los conoci4ientos suficientes para una adecuada co4prensin de las pre$untas!
teniendo co4o consecuencia una participacin err0tica de la ciudadan@a 17! 2;! 26! 10! 172B
7ue no es posi6le anali>ar cada uno de los puntos de discusin! de vital i4portancia para el
desarrollo y funciona4iento del pa@s 17! 2;! 71! 102B 7ue 4ediante las pre$untas sola4ente se
puede in7uirir al ciudadano para 7ue se:ale en 7ue sentido vota 1positiva o ne$ativa4ente2
cada art@culo o punto del referendo - el s@ o el no -! y no se:alar posi6les efectos o finalidades
17! 10! 2; ;9! 12;2"
,a46iAn sostienen 7ue la redaccin de las pre$untas es capciosa o tendenciosa y 7ue al tener
un contenido inductivo conculca el derec8o de votar li6re4ente el te4ario 1;! 10! 1! 16! 1G!
20! 21! 22! 2! 26! 9! ;1! ;<! ;9! <<! 6! 6G! 69! 79! G1! 1! 16! 17! 1;6! 1<;! 1<62B 7ue
en caso de no tenerse en cuenta la i4pu$nacin por unidad de 4ateria! la Corte de6e
esta6lecer directrices para el dise:o de varios tar3etones electorales 110! 162B 7ue las
aclaraciones! explicaciones u otros enunciados extra:os a la nor4a est0n pro8i6idas por la
Constitucin 11;;2! pues tienden a descri6ir no clara ni inte$ral4ente el contenido del texto!
sino con 3uicios de valor y alcances de la iniciativa induciendo a la respuesta de los electores y
en consecuencia desconociendo la li6ertad de eleccin 1;! 1;0! 1<02 o incluso tratando al
elector de 4anera indi$na! al 4enospreciar su capacidad de entendi4iento en relacin con los
te4as propuestos 11;92B 7ue los t@tulos de cada una de las pre$untas del cuestionario no
co4prenden la inte$ridad del contenido y sentido de la refor4a constitucional 11G! 11<2B 7ue
lo so4etido a referendo es un proyecto de nor4a 3ur@dica y no 3ustificaciones! explicaciones!
aclaraciones o 4otivaciones so6re el contenido! ni so6re el alcance de la nor4a ni 4enos a9n
las intenciones de a7uella 1;! G1! 1;;! 1;6! 1;92B 7ue se confundieron 4aterias de referendo
de distinto nivel y 046ito! tanto en lo nacional co4o en lo re$ional y local i$norando el
sentido de la tipolo$@a le$al de los referendos 11! <12B 7ue cada uno de los art@culos
consultados al pue6lo 9nica4ente puede estar precedido de una pre$unta 7ue di$a: Saprue6a
usted el si$uiente art@culo de la ConstitucinT 11;;! 1<62"
-*tros cuestiona4ientos al contenido de las pre$untas" *tras intervenciones se oponen al
referendo con otros ar$u4entos $enerales" %ara al$unos la reali>acin del referendo le costar0
al 'stado alrededor de 70"000 4illones de pesos! dinero 7ue se 8u6iese podido invertir en
educacin o en o6ras de infraestructura 17<2B - Nue el texto del referendo pretende involucrar
nor4as 7ue ya existen y otras 7ue se est0n discutiendo en el Con$reso co4o Refor4a
%ol@ticaB - Nue todos los te4as del referendo son contrarios a las necesidades funda4entales
7ue a4eritan refor4ar la Constitucin"1G2
5. Interenci#ne! !#$re 're,+nta! e!'ec/0ica!.
+u4erosas intervenciones 8acen referencia a pre$untas espec@ficas! por lo 7ue la Corte las 8a
resu4ido pre$unta por pre$unta"
1re,+nta 1 1pArdida de derec8os pol@ticos2" %ara 7uienes defienden la constitucionalidad de la
pre$unta! con ello se da 4ayor se$uridad a los 4ane3os de las personas 7ue dese4pe:an
car$os p96licosB se controla la calidad de 7uienes contratan con el 'stadoB co4o los
funcionarios p96licos son los 7ue representan y desarrollan las pol@ticas del 'stado! es
necesario 7ue 7uienes atenten contra el patri4onio p96lico no puedan e3ercer ciertos car$os o
contratar con el 'stado 1106! 1G2"
+o o6stante! para otros! la pArdida de derec8os pol@ticos y la a4pliacin de in8a6ilidades
para e3ercer car$os p96licos es contradictoria con la posi6ilidad de 7ue los $rupos ar4ados al
4ar$en de la ley! 7ue se so4etan a un proceso de pa>! puedan acceder a las corporaciones
p96licas y a la ad4inistracin del 'stado 1972B es in4oral su6sanar la in8a6ilidad para e3ercer
car$os p96licos pa$ando el valor defraudado al 'stado 172! ade40s es in3usta por7ue i4plica
7ue slo 7uedar@an 8a6ilitados 7uienes no ten$an para pa$ar el 4onto del da:o 11;12B frente
al punto de las in8a6ilidades para e3ercer car$os p96licos existe en la le$islacin nacional
suficiente 4aterial nor4ativo 7ue sanciona este tipo de conductas y lo 7ue se de6e 8acer es
aplicar correcta4ente la ley 1;;2B 7ue la 4uerte pol@tica solo ocurre por sanciones de tipo
penal 1G62"
&e la 4is4a for4a! al$unos se:alan 7ue se incurre en un vicio de for4a por7ue pretende
privar de derec8os pol@ticos a ciudadanos 7ue sean condenados en accin de repeticin! lo 7ue
i4plicar@a refor4ar 4ediante referendo el tratado internacional de la Convencin
Entera4ericana de &erec8os Iu4anos! lo 7ue esta proscrito por la Carta 1202 "
1re,+nta " 1Coto no4inal2" 5e$9n varios intervinientes con ello se fortalece la de4ocracia!
pues la $ente 7ue eli$e a sus representantes puede controlar sus actuacionesB se defiende el
principio de so6eran@a popular! al 8acerse efectiva la participacin del pue6loB se evita la
corrupcin! al e3ercer control y vi$ilancia so6re cada uno de los actos de los con$resistas"
110;2" %ara otros! a diferencia de lo anterior! dadas las circunstancias de violencia e
inse$uridad de nuestro pa@s! la li6ertad de expresin! aun7ue es un derec8o consa$rado! en la
pr0ctica es 4uy li4itado y el voto p96lico se constituir@a en un peli$ro en contra de la vida
de los representantes 11062B 7ue el voto p96lico desconoce la inviola6ilidad parla4entaria
1G62"
1re,+nta 3 1suplencias2" 'n sentir de al$unos! el elector no puede 8acer una li6re esco$encia
por dos ra>ones: la pri4era por7ue no se le dice la verdad! pues se le da a entender 7ue 8oy
existen las suplencias cuando para llenar vacantes en una corporacin p96lica se si$ue un
orden descendente en la lista y no los suplentes! 7ue 8oy no existen 1no se puede eli4inar lo
7ue no existe2" La se$unda! por7ue se le intenta persuadir en el sentido de 7ue lo 7ue necesita
el pa@s para solucionar los pro6le4as es lo 7ue se pone a su consideracin! y eso no puede ser
4ateria del 4is4o texto a apro6ar 11<;2B 7ue el proyecto no es claro en se:alar c4o se
ele$ir0 y c4o se suplir0 al titular si este lle$ase a separarse del car$o voluntaria4ente 1<1!
1G2"
*tros consideran 7ue la propuesta es acertada por7ue esta6lece un control efectivo a pr0cticas
desleales con el electorado 17;2"
1re,+nta -. 1Facultades de las corporaciones p96licas de eleccin popular en la direccin y
control de la 8acienda p96lica2" 5o6re el particular! al$unos o6servan 7ue esta iniciativa es
una for4a de fo4entar la participacin ciudadana para el pro$reso! la de4ocracia! la unin del
pue6lo y el patriotis4o"11062! en tanto 7ue otros creen 7ue con este art@culo se reviven los
auxilios parla4entarios! puesto 7ue ser0n los 4is4os con$resistas 7uienes a travAs de partidas
espec@ficas 4ane3aran el presupuesto nacional 1;;! 6G! 1;12"
%or otro lado! se afir4a 7ue en el tr04ite de este nu4eral! la co4isin de conciliacin
des6ord su co4petencia! al alterar la expresin final del art@culo del proyecto en lo relativo a
las facultades de las corporaciones de eleccin popular" 'sta expresin! se$9n el texto
apro6ado en las dos plenarias efectua6a una re4isin nor4ativa al presupuesto en los niveles
territoriales! siendo alterada por la co4isin de conciliacin! al li4itar la re4isin slo en lo
relativo a las audiencias 11<02"
1re,+nta 5. 15ervicios )d4inistrativos del Con$reso2 Nue el proyecto de3a serias dudas
so6re 7uA tipo de entidades se 8ar0n car$o de los servicios ad4inistrativos del Con$reso
11G2B 7ue no es necesario incluir una nor4a co4o esta en el texto de la Constitucin 16;2"
1re,+nta 2. 1Reduccin del Con$reso2" Las plantea4ientos 7ue se exponen son los
si$uientes: sin volverse unica4eral se reduce el Con$reso! lo 7ue se traduce en un 4ayor
control de las dos C04aras y en un a8orro de presupuesto"196! 1<2B co4o la so6eran@a reside
en el pue6lo! e3ercida a travAs de sus representantes! si se li4ita el n94ero de parla4entarios
se li4ita la representacin de la so6eran@a popular y se restrin$e de 4anera si$nificativa la
de4ocracia participativa 17<! 10G! 11! 17! 1;1! 1<2! 1<;2B se encu6re la concesin de
facultades al %residente de la Rep96lica para desi$nar con$resistas! diputados o conce3ales en
representacin de $rupos ar4adosB es una pre$unta 7ue en realidad contiene varias pre$untas!
6a3o un pretendido 6lo7ue nor4ativo 7ue o6edece a una 4is4a estructura! principios y
o63etivos co4unes! sin 7ue exista real identidad y or$anicidad con la nor4a! siendo contrario
al principio constitucional de la li6re esco$encia 1;! 12G! 1;02B 7ue se$9n los textos
apro6ados por las dos plenarias! las curules por circunscripcin especial se redu3eron a cinco
por la eli4inacin de dos de las curules inicial4ente previstas para las 4inor@as pol@ticas! y
7ue Rsorprendente4enteR este nu4eral aparece alterado a cuatro curules por circunscripcin
especial 11<02"
(na interviniente afir4a 7ue el aparte del nu4eral 6 referido a la 4odificacin del art@culo
26 de la Carta 1introduccin de la cifra repartidora2 es confuso e inaplica6le" 5e$9n ella el
Con$reso 7uiso en esta nor4a incorporar el lla4ado siste4a de cifra repartidora o 4Atodo de
&UIondt" 5in e46ar$o! la redaccin incorporada en la propuesta del art@culo 26 resulta
i4posi6le de aplicar! pues slo en casos 4uy i4pro6a6les podr@a lle$arse a repartir las curules
por exacta4ente el 4is4o n94ero de votos 11<<2"
1re,+nta 3 1pArdida de investidura2 )l$unos est0n de acuerdo con la conveniencia y
oportunidad de esta pre$unta 11G2
1re,+nta 4 1Li4itacin de pensiones y salarios con car$o a recursos de naturale>a p96lica2"
5e$9n varios intervinientes! con ello se reducir0n las desi$ualdades sociales y se controlar0 el
$asto p96lico! pero co4o en Colo46ia todas las personas nacen li6res e i$uales ante la ley! no
se entiende c4o pueden entonces existir re$@4enes pensionales especialesB se:alan entonces
7ue la preservacin de re$@4enes de excepcin co4o el previsto para los 4ie46ros de la
fuer>a p96lica desconoce el principio de i$ualdad y es contradictorio con el proyecto 190! 116!
10! 12B la pre$unta supone una inde6ida in3erencia estatal 7ue afecta la li6ertad de
e4pleadores y tra6a3adores de pactar las condiciones de e4pleo! violando principios de
&erec8o internacional adoptados por Colo46ia! co4o la ne$ociacin colectiva 1;! 7! 2! 7!
90! 10! 1;12! as@ co4o la di$nidad 8u4ana al i4pedir la 4ovilidad del salario 160! G6! 90!
1<2"
%or otro lado se considera 7ue el l@4ite 40xi4o para deter4inar el 4onto de las pensiones en
2< 1s4l42 resulta necesario para 4antener la sosteni6ilidad del siste4a de se$uridad social
1G92"
1re,+nta 5 15upresin contralor@as departa4entales! distritales y 4unicipales2" )fir4an 7ue
el esp@ritu de la pre$unta! en el sentido de sanear las finan>as e i4pulsar sectores co4o la
educacin! desconoce la o6li$acin social del 'stado de $aranti>ar el e4pleo 1109! 1612B 7ue
Colo46ia es un 'stado unitario y descentrali>ado! con autono4@a pol@tica y fiscal para lo cual
de6e existir una for4a de auto$o6ierno 7ue corresponde e3ercer a r$anos autno4os co4o
las contralor@as departa4entales! distritales y 4unicipales 1G<! 97! 1! 16! 1612B 7ue la
refor4a es inconveniente al existir incertidu46re acerca de 7uiAn llenar0 el vac@o de la
supresin de esas contralor@as 1;<! 1;2B 7ue la supresin de las contralor@as no re7uiere de
refor4a constitucional 11072B y 7ue para enfrentar la corrupcin se de6e aplicar la ley penal
4as no refor4ar la constitucin 1117! 1612B 7ue para la votacin de este art@culo no se
aceptaron 49ltiples i4pedi4entos oportuna4ente for4ulados por varios Con$resistas
1al$unos investi$ados por las contralor@as departa4entales2 7uienes despuAs votaron
afir4ativa4ente por la apro6acin del texto 112! 1! 16! 1<6! 1<G2B 7ue en este art@culo
coexisten varios te4as 1indicados por el interviniente2 lo 7ue i4pide una decisin li6re por
parte del elector acerca de lo 7ue se desea apro6ar y lo 7ue no 11;92B 7ue el infor4e de
ponencia en las co4isiones fue suscrito tan slo por el <0Q de los ponentes! lo 7ue $enera un
vicio de tr04ite 11<G2B 7ue la ponencia para de6ate en la plenaria del 5enado no incluye el
infor4e de ponencia de los sucedido en las sesiones con3untas de las co4isionesB se$9n
ciertos ciudadanos! en la apro6acin este art@culo 8u6o al 4enos 10 vicios en el tr04ite 11<G2"
1re,+nta 10 15upresin de personer@as2" Carios ciudadanos consideran 7ue la supresin de
personer@as y contralor@as podr@a ser i4portante para las finan>as p96licas! pero el i4pacto del
a8orro no se refle3ar@a en los prxi4os cuatro a:os! toda ve> 7ue no se 8a conte4plado el
te4a de cu0nto valen las inde4ni>aciones respectivas! ni ta4poco se 8a evaluado el costo con
los terceros 7ue van a e3ercer esa funcin 1;;2! costo ta46iAn en tAr4inos de oportunidad y de
calidad en el cu4pli4iento de las funciones constitucionales y le$ales enco4endadas 1G!
1;! 16! 1<! 1<;! 1602B 7ue Colo46ia es un 'stado unitario y descentrali>ado! con
autono4@a pol@tica para lo cual de6e existir una for4a de auto$estin 7ue corresponde e3ercer
a r$anos autno4os co4o las personer@as 4unicipales 11! 1;! 16! 1602B 7ue la refor4a
desconoce el derec8o de los ciudadanos a ele$ir a sus defensores 172 y el principio del
'stado social de derec8o! al privar a la co4unidad del principal de sus voceros 1G! 1602B 7ue
la apro6acin de este art@culo i4plicar@a una contradiccin insupera6le con el art@culo 11G de
la Constitucin 11<;2B las personer@as cu4plen un papel esencial 11602! por lo 7ue su
supresin es inconveniente al existir incertidu46re acerca de 7uiAn cu4plir0 esas funciones en
el futuro 1;<! 1;2"
*tros se:alan 7ue esta pre$unta no fue apro6ada en la plenaria del 5enado! ra>n por la cual
resulta6a i4procedente re4itirlo a la co4isin accidental 1art@culo 1<7 de la Constitucin2
situacin 7ue slo es ad4isi6le cuando existen discrepancias entre a46as C04aras 12! 10! 1!
;1! ;9! <1! 6! 7;! G1! 91! 111! 12! 1! 1;! 16! 1<2! 1<! 1<;! 1<6! 1602 y en este sentido
resulta Rin7uietanteR la for4a en 7ue la plenaria del 5enado Rde6atiR el infor4e de
conciliacin al proyecto! pues aparecen nu4erosas constancias de oposicin 7ue no se
expresaron antes de la apro6acin del referido infor4e 11<02"
1re,+nta 11. 1)uxilios con &ineros %96licos2" Con este art@culo no se crear@a nada nuevo!
puesto 7ue una nor4a se4e3ante ya existe! lo 7ue i4plica la inocuidad de la consulta al pue6lo
so6re este tpico 11<;2
1re,+nta 1". 1+uevos Recursos para educacin y sanea4iento 60sico2"
1re,+nta 13. 1Recursos para la educacin y el sanea4iento 60sico2" 5e$9n al$unos! esa
pre$unta desconoce el procedi4iento refrendario constitucional! por7ue se tratar@a de una
nor4a de estirpe neta4ente le$al 7ue si4ple4ente fi3a los porcenta3es de distri6ucin de los
recursos provenientes de las re$al@as! co4o un asunto pro$ra40tico propio de una coyuntura
econ4ica"
1re,+nta 1-" 1Finan>as %96licas 5anas2" (n sector esti4a 7ue con esa nor4a se afectar@a la
di$nidad 8u4ana al i4pedir la 4ovilidad del salario 1602! y 7ue se desconocen nor4atividades
anteriores 7ue dispon@an el au4ento de las pensiones de acuerdo al E%C"
%ara otros! ello ocasionar0 el e4po6reci4iento de la clase 4edia del pa@s! contradiciendo la
Constitucin 7ue se propone prote$er la 3usticia social en un 'stado 5ocial de &erec8o"1 2!
7! G! ;;! ;7! 11<2B la pre$unta est0 asociada a la carta de intencin 7ue present el $o6ierno
de Colo46ia al F#E para suscri6ir el )cuerdo 5tand /ye 1)5/2! sin fortalecer una pol@tica
social y en particular para el caso del 5'+)! sino enfocada al pa$o de deuda externa! lo 7ue
indica 7ue es una 4edida coyuntural 19! 2! 6G2 y 7ue no respeta la so6eran@a nacional 16<2B
no se puede afir4ar 7ue el incre4ento salarial se convierta en $asto p96lico ni 7ue la
con$elacin de salarios y pensiones sea un a8orro! por7ue ellos son la fuente de in$reso de las
personas 7ue 8an invertido su fuer>a de tra6a3o esperando 3usta retri6ucin 140s 7ue $astos
son inversiones2B suponer 7ue el salario es un $asto p96lico y por lo tanto 7ue la con$elacin
reduce el $asto en el 4arco de un 'stado 5ocial de &erec8o! vulnera principios
constitucionales 160! 67! 6G! 77! 7G! GG! 92! 1<;2B corresponde a una inde6ida in3erencia
estatal 7ue vulnera la li6ertad de e4pleadores y tra6a3adores para pactar las condiciones de
e4pleo! violando principios de &erec8o internacional co4o la ne$ociacin colectiva
adoptados por Colo46ia" 1;! 7! 2! 7! 102
(nos intervinientes se:alan 7ue las pensiones del Enstituto de 5e$uros 5ociales ta46iAn se
con$elar@an! pero 7ue esos recursos provienen de un fondo de pensiones en el cual el 'stado
nunca 8a 8ec8o aporte! pues est0 constituido por los aportes de los tra6a3adores 18oy
pensionados2 y sus e4pleadores del sector privado"1;G2
1re,+nta 15" 1%artidos %ol@ticos2"
1re,+nta 12. 1Relativa al narcotr0fico y la &ro$adiccin2" Carios ciudadanos advierten 7ue la
pre$unta es consecuente con la necesidad de eli4inar el narcotr0fico! un fla$elo 4oral!
espiritual y econ4icoB 7ue de6e reconocerse 7ue ade40s de ser per3udicial para la salud! el
consu4o de dro$as apoya actividades il@citas y de terroris4o" 1992"
)l$unos otros consideran 7ue la nor4a consulta sola4ente una =irritante do6le 4oralD! al
considerar 7ue! 6a3o tales consideraciones! es i$ual4ente reproc8a6le el consu4o de licor
11;12
1re,+nta 13. 1%er@odos de autoridades territoriales2" )l$unos sostienen 7ue la pre$unta
desconoce la pro8i6icin se$9n la cual el referendo no puede coincidir con nin$9n otro acto
electoral 1;! <<! 1;0! 1<;2 7ue constituye un vicio en el tr04iteB 7ue en este caso se desconoce
la naturale>a del referendo al proponerse un te4a relativo a una eleccin y no a un contenido
nor4ativo 1;! 7;2B 7ue se crea la i4posi6ilidad de esco$er un candidato y de ele$ir y ser
ele$idoB 7ue se desvirt9a la fi$ura de la eleccin desconociendo el principio de la de4ocracia
local 4ediante efectos pol@ticos extraterritoriales al voto local 12! ! 7! ;! 67! 7G! G2! 1!
16! 1;0! 1;1! 1<;2B 7ue en el proyecto inicial no se incluy esta propuesta 11;<! 1<02B 7ue
adicional4ente exi$ir@a un nuevo estudio y apro6acin de los planes de desarrollo 4unicipal y
departa4ental por los conse3os y asa46leas respectiva4ente 12B 7ue va en contrav@a con el
o63etivo de aca6ar con el clientelis4o y la politi7uer@a de las costu46res pol@ticasB 7ue
constituir@a una trans$resin de la ley penal! por7ue 7uienes voten el referendo estar@an
participando en la reeleccin de funcionarios de circunscripciones electorales 7ue les son
a3enas"11172B 7ue se violent el principio universal de la irretroactividad de la ley y se
desconoci el 4andato so6erano del pue6lo del 27 de octu6re de 2000 1126! 1<2! 1<;2B 7ue
los periodos son individuales y no institucionales 1G62B 7ue el propsito de la reeleccin no es
el de aplicar la unificacin de los periodos a cuatro a:os! sino el de Rponer 4illares de
servidores p96licos en ca4pa:a por la apro6acin del referendoR! lo 7ue ade40s desconoce la
$arant@a de li6ertad del elector consa$rada en el art@culo 7G de la Constitucin 1<<! 1<;2"
)s@ 4is4o indican 7ue durante el tr04ite en el Con$reso! el texto se incluy de 4anera tard@a
1792 i4pidiendo la cele6racin de audiencias p96licas 122B 7ue el proyecto fue de6atido y
ne$ado en las sesiones con3untas de co4isiones 1 12! 1! 1;<! 1;6! 1<0! 1<;2! al i$ual 7ue
en la plenaria de la C04ara 1 1;<! 1;6! 1<0! 1<;2 y no o6stante fue re4itido a la co4isin
de conciliacin donde de 4anera irre$ular se decret la suficiente ilustracin siendo
final4ente incluido! lo 7ue se tradu3o en la violacin del re$la4ento interno del Con$reso"12!
;! 7! 10! 11! 16! 20! ;1! <1! 102! 1;;2B 7ue la inclusin de este nu4eral durante el se$undo
de6ate en el 5enado no fue re$la4entaria! puesto 7ue por ley de6@a surtirse el procedi4iento
de reconsideracin en la C04ara! el cual no se a$ot 11<02 7ue las plenarias no pod@an
reintroducir un art@culo ne$ado en las co4isiones! sin antes so4eterlo a su reconsideracin por
estas 9lti4as! sin desconocer los tAr4inos de los art@culos 160 de la Constitucin! 177! 17G!
1G0 de la ley <P de 1992! y de la sentencia C-702 de 1999 1;2"
5in e46ar$o! otros difieren de esa apreciacin y consideran 7ue el tr04ite se$uido se a3ust al
ordena4iento! en la 4edida en 7ue s@ fue considerada y de6atida por las co4isiones con3untas
y en las plenarias y a pesar de 7ue no fueron inicial4ente apro6adas! si fueron so4etidas a
conciliacin y final4ente refrendadas por a46as plenarias 1! 192
1re,+nta 14. 1Ci$encia2" 5o6re este art@culo se indic la necesidad de 7ue la Corte se
pronunciara so6re los posi6les efectos de la votacin en sentido ne$ativo y su posi6le relacin
con la votacin afir4ativa del nu4eral 6" %ues! tras una interpretacin de las posi6les
consecuencias de la decisin popular! se podr@a concluir 7ue el referendo prevA el
=adelanta4iento de la fec8a de elecciones del Con$resoD 11292"
1re,+nta 15. 1voto en 6lo7ue2" 5e$9n al$unos intervinientes! la constitucionalidad del voto en
6lo7ue de6e anali>arse no en a6stracto sino en cada caso concreto! con el fin de $aranti>ar
7ue el electorado pueda identificar con claridad y en i$uales condiciones todas las opciones!
conservando la li6ertad de ele$ir 17! 10! 16! 21! 10! 1;92B la opcin del voto en 6lo7ue! co4o
el voto en 6lanco! es inconstitucional por cuanto el 4andato constitucional se:ala 7ue se de6e
$aranti>ar la esco$encia li6re en el te4ario so6re a7uello 7ue se vota positiva o
ne$ativa4ente 16! 67! 71! 7;! G2! G6! 17! 1;1! 1;2! 1;! 1;;! 1;6! 1;9! 1<;! 1<72B 7ue de6e
revisarse la declaratoria de exe7ui6ilidad de la ley! por7ue la sentencia C-1G0 de 199; adolece
de 4otivacin en este punto"11! 2;! ;9! <1! 122 lo 7ue i4plica inexistencia de cosa 3u>$ada
constitucional 1<<2B 7ue se pueden presentar casos de nulidad! al colocar la opcin de votar
en 6lo7ue! co4o una pre$unta 40s! ca6e la posi6ilidad de creer 7ue 8ay 7ue 4arcarla 11012B
otros aceptan la posi6ilidad de reordenar el te4ario para efectos de $aranti>ar la li6ertad del
elector y acercar el 4ecanis4o de participacin a los ciudadanos 11292! solo en el caso de
a7uellos aspectos del referendo 7ue conceptual4ente per4itan su a$rupacin 1<<! 1<02B 7ue
este art@culo representa la 40s =fla$rante violacin al art@culo 7G 5uperiorD al confundir al
elector induciAndolo a votar a favor del $o6ierno un ple6iscito y no un referendo 16! 67! 71!
7;! 1! 1<92B 7ue la inclusin del voto en 6lo7ue de 4anera paralela al voto individual!
per4ite la posi6ilidad de voto contradictorio y en este sentido resulta una previsin a6surda
desde la ptica de $aranti>ar la li6ertad del elector 11;92"
*tros! por el contrario! se:alan 7ue la opcin de voto en 6lo7ue es una previsin v0lida!
sie4pre 7ue se identifi7uen con claridad y en i$ualdad de condiciones todas las opciones! por
lo 7ue de6e esta6lecerse 7ue 8ay varios 6lo7ues en el te4ario 11! ! 22! 2! 2;2B 7ue la
posi6ilidad del voto por =la totalidad del articuladoD! no es un ardid del $o6ierno! ni del
Con$reso! sino un 4andato de la ley cuya re$ulacin fue declarada exe7ui6le por la Corte
Constitucional"1 <! 6! 1172
2. La 'r#tecci.n *e %a %i$erta* *e% e%ect#r.
Carias intervenciones se centran en el de6er 7ue tienen las autoridades de prote$er la li6ertad
del elector en un referendo" %or ello consideran 7ue el 'stado de6e pro4over la ense:an>a del
referendo por 4edio de las universidades para un ca6al entendi4iento de la fi$ura
de4ocr0tica y participativa del referendo 1272B 7ue es necesario el dicta4en de peritos para
deter4inar el tie4po 7ue re7uiere un ciudadano leyendo el referendo 1;<2B 7ue el referendo
de6e ser discutido y apro6ado por personas capacitadas en el te4a 1192"
Relacionado con el te4a de la li6ertad del votante! otros ciudadanos a6ordan el pro6le4a del
voto en 6lanco y de la a6stencinB se$9n al$unos! el voto en 6lanco no pod@a ser incluido en el
texto de la ley! co4o 7uiera 7ue el art@culo 7G de la Constitucin sola4ente se:ala co4o
posi6les alternativas la de votar ne$ativa o positiva4ente el texto 1<<! G1! G6! 12! 1;! 16!
1;92 y 7ue so6re el nu4eral 2 del art@culo ;1 de la ley 1; de 199; no pesa la Cosa ?u>$ada
Constitucional 1<<2B otros consideran 7ue la 9nica expresin de apat@a pol@tica 7ue tiene
eficacia en el referendo es la a6stencin! ya 7ue con ella se puede i4pedir 7ue se alcance la
4@ni4a participacin re7uerida 1;92! y 7ue por ello de6e prote$erse el derec8o a la
a6stencin! lo cual se funda4enta en la exi$encia del art@culo 7G respecto del 7uru4
constitucional 11V; del censo electoral2 y la idea del a6stencionis4o deli6erante! 7ue asu4e
di4ensiones participativas! ar4nicas con el 4arco axiol$ico de la Constitucin 11<02"
*tro ciudadano ar$u4enta 7ue la ca4pa:a por la apro6acin del referendo de iniciativa
$u6erna4ental slo puede ser institucional y 7ue la fi$ura del pro4otor no es ad3udica6le al
-o6ierno nacional co4o autor de la iniciativa 11<02"
Final4ente otros ciudadanos consideran 7ue la diversidad te40tica del referendo atenta contra
la li6ertad del elector" )s@! un interviniente ar$u4enta 7ue la extensin del texto a la par de su
co4ple3idad e ininteli$i6ilidad desconocen la $arant@a de li6ertad de elector 11<;2" *tro
interviniente considera 7ue la ley contiene al 4enos siete te4as distintos! lo cual i4plica 7ue
en el fondo esa ley est0 convocando para la reali>acin de siete referendos! lo cual no slo
confunde al elector sino 7ue ade40s desconoce directa4ente el 4andato del art@culo 9 de la
ley 1; de 199; 7ue ordena 7ue no puedan ser si4ult0nea4ente so4etidos al pue6lo 40s de
tres referendos en una 4is4a ocasinB se$9n su parecer! la ley de6er@a entonces ser retornada
al Con$reso para 7ue Aste seleccione los tres te4as o referendos 7ue desea 7ue sean votados"
11<92"
3. Otra! 'etici#ne! & c#n!i*eraci#ne!.
Ciertos ciudadanos consideran 7ue al no fi3arse fec8a para la cele6racin de las votaciones! la
Corte no est0 facultada para reducir los tAr4inos del proceso ordinario! pues sie4pre de6er0
decidirse antes del pronuncia4iento popular 1<<2" *tros consideran 7ue al no fi3arse fec8a
para la cele6racin de las votaciones se viola la ley de 4anera sustancial 11<72! y se incurre en
un vicio 7ue podr@a su6sanarse re4itiendo nueva4ente la ley al Con$reso 1<<2
Ciertos ciudadanos solicitan a la Corte 7ue realice audiencia p96lica 116! 71! 1<2 y 7ue
per4ita la participacin de cuatro servidores p96licos en ella 11<2" *tro interviniente solicita
7ue la Corte declare la ur$encia nacional con el fin de a$ili>ar el tr04ite del referendo! en
ra>n a las i4plicaciones del nu4eral 1G 1prrro$a del periodo de las autoridades de eleccin
popular de las entidades territoriales2! ya 7ue la 4is4a de lle$arse a declarar inexe7ui6le o de
i4pro6arse por el pue6lo! afectar@a sensi6le4ente las contiendas electorales locales 1292"
IV. A6DIENCIA 16BLICA
La 5ala %lena de esta Corporacin decidi cele6rar una audiencia p96lica con el fin de
conocer al$unas opiniones y co4entarios relacionados con la constitucionalidad de la ley 7ue
se revisa! la cual se reali> el ; de 3unio de 200" &e confor4idad con lo decidido por la 5ala
%lena de esta Corte el d@a 22 de 4ayo! los si$uientes criterios fueron tenidos en cuenta para
deter4inar la participacin en la audiencia p96lica: 1i2 intervencin en la ela6oracin de la ley
1%residente de la Rep96lica o el #inistro en 7uien el %residente dele$ue y %residentes de cada
una de la c04aras le$islativas2! 1ii2 intervencin en el proceso por disposicin constitucional
1%rocurador -eneral de la +acin2! 1iii2 sectores sociales! $re4iales! y representantes de los
tra6a3adores 1Co4isin Colo46iana de ?uristas! Conse3o -re4ial +acional y Central (nitaria
de ,ra6a3adores2! 1iv2 sector acadA4ico 1)cade4ia Colo46iana de ?urisprudencia2! 1v2
expertos constitucionalistas! profesores universitarios! exconstituyentes! participantes en la
redaccin de la Carta 1Lu> )4paro 5errano Nuintero! ?or$e )ran$o #e3@a! Carlos -aviria!
Luis Carlos 50c8ica! Iu46erto de la Calle! ?ai4e Castro! ?uan Ca4ilo Restrepo- 7uien no
pudo asistir pero envi escrito -! Iernando .epes y )lvaro 'c8everry (ru6uru2" )
continuacin ser0n resu4idas las exposiciones de cada uno de ellos"
A.- INTERVENCIONES O7ICIALES
1. L+i! A%0re*# Ra)#!8 1re!i*ente *e% Sena*# *e %a Re'9$%ica
'l %residente del 5enado consider 7ue no era de su co4petencia reali>ar 3uicios de valor
acerca de las cuestiones constitucionales del presente caso! pues no desea6a invadir el 046ito
de co4petencia 7ue al respecto tiene la Corte" )de40s! aclar 7ue a pesar de su car$o! su
intervencin en la audiencia p96lica se li4ita6a a ser la de un 4ie46ro cual7uiera del
Con$reso! pues dif@cil4ente su posicin acerca del te4a pod@a a6arcar las opiniones de los
de40s le$isladores"
'l 5enador se refiri exclusiva4ente a las pre$untas for4uladas por la Corte relacionadas con
el tr04ite en el 5enado y la naturale>a de la ley convocatoria del referendo" 'n su intervencin
sostuvo 7ue! dada la incidencia en los derec8os funda4entales de los ciudadanos! la Ley 796
de 200 tuvo un tr04ite de ley estatutaria! pues fue apro6ada por 4ayor@as calificadas" +o
o6stante! anot 7ue en concordancia con lo dispuesto por la Corte Constitucional! Asta es una
nor4a le$al de car0cter especial! pues aun7ue exi$e una 4ayor@a calificada para su
apro6acin! la Constitucin excluye 7ue sea estatutaria! or$0nica u ordinaria"
'l ciudadano consider evidente la co4petencia del Con$reso para 4odificar el proyecto
$u6erna4ental de una ley de referendo! pues no existe nor4a constitucional ni le$al 7ue li4ite
dic8a potestad" %or esto! la Corte de6e re4itirse al nu4eral 2W del art@culo 1<; de la
Constitucin! el cual per4ite 7ue las c04aras introdu>can 4odificaciones a los proyectos de
ley presentados por el $o6ierno" )dicional4ente! a lo lar$o del proceso le$islativo de la Ley
796 sie4pre 8u6o una participacin a4plia de los voceros del $o6ierno! y en nin$9n 4o4ento
se presentaron contra - propuestas $u6erna4entales a las 4odificaciones introducidas" 'l
5enador afir4 7ue! en concordancia con el art@culo 1<; de la Carta! el Con$reso nunca 8a
solicitado apro6acin del $o6ierno para introducir 4odificaciones a los proyectos 7ue
presenta"
'n lo referente a eventuales vicios por ausencia de pu6licidad! el %residente del 5enado
sostuvo 7ue el texto del proyecto de la Ley 796 de 200 fue de6ida4ente pu6licado en la
-aceta del Con$reso" 'n el 4is4o sentido! el 5enado pu6lic oportuna4ente todas las
intervenciones y las decisiones to4adas a lo lar$o del tr04ite le$islativo"
'n cuanto al tr04ite de ur$encia solicitado por el $o6ierno! el 5enador sostuvo 7ue en
concordancia con el art@culo 16 superior! Aste puede darse en el tr04ite de cual7uier proyecto
de ley" E$ual4ente! el art@culo 1G de la Constitucin esta6lece 7ue la facultad del $o6ierno de
convocar el Con$reso a sesiones extraordinarias no excluye el proceso le$islativo de una
nor4a le$al 7ue convo7ue a un referendo"
'n lo relativo a la apro6acin en la co4isin de conciliacin de disposiciones 7ue no 8a6@an
sido apro6adas en una de las plenarias! el interviniente afir4 7ue en su de6ido 4o4ento
suscri6i una constancia sosteniendo 7ue estos textos no pueden ser o63eto de consideracin
de la co4isin de conciliacin" %or 9lti4o! el 5enador resalt 7ue el Con$reso dio un a4plio!
3uicioso y ponderado de6ate so6re los diferentes te4as contenidos en el proyecto de ley 7ue
a8ora exa4ina la Corte"
". :i%%ia) V;%e<8 1re!i*ente *e %a C()ara *e Re're!entante!
'l %residente de la C04ara de Representantes ta46iAn circunscri6i su intervencin a las
actuaciones del Con$reso en el tr04ite y la apro6acin de la Ley 796 de 200" 'n cuanto a las
de40s 4aterias incluidas en el cuestionario! sostuvo 7ue =el pa7s debe confiar en el Auicio de
la Donorable Corte ConstitucionalD" ) 3uicio del Representante! el tr04ite de la ley 7ue
convoca a un referendo refor4atorio de la Constitucin de6e respetar una pre4isa
funda4ental: la la6or del le$islador es la de facilitar el pronuncia4iento del pue6lo! y por lo
tanto! se li4ita a valorar la pertinencia de la pol@tica y $enerar 4ayor@as alrededor de ella! sin
renunciar a e3ercer vi$ilancia para 7ue Asta no sea utili>ada co4o un 4ecanis4o autoritario
li4itante de la li6ertad de los electores" 'stos supuestos de6en $uiar la interpretacin de las
nor4as procedi4entales al respecto y son el funda4ento para anali>ar las pre$untas
for4uladas por la Corte en relacin con el tr04ite 7ue la Ley 796 de 200 surti en el
Con$reso"
'l interviniente esti4 7ue la ley por 4edio de la cual se convoca un referendo refor4atorio de
la Constitucin es una ley ordinaria! 7ue! no o6stante! tiene las si$uientes particularidades:
de6e provenir de una iniciativa $u6erna4ental! para su apro6acin es necesaria una 4ayor@a
a6soluta de los votos en el Con$reso! tiene un control constitucional auto40tico y encierra un
sin$ular contenido! pues constituye una eventual refor4a a la Constitucin"
'n opinin del %residente a la C04ara! las nor4as acerca de la co4petencia del Con$reso para
4odificar la propuesta del -o6ierno de6en ser interpretadas de for4a 4oderada" 'l
Constituyente dise: un es7ue4a tripartito de cola6oracin de acuerdo con el cual el -o6ierno
crea el proyecto de ley! el Con$reso lo perfecciona y la Corte e3erce el control constitucional"
'n este orden de ideas! el Con$reso aporta su capacidad creadora 4ediante la ne$ociacin
pol@tica y la 69s7ueda de 4ayor@as" La Constitucin es clara al respecto! pues 4ientras 7ue
existe una cl0usula $eneral de co4petencia 7ue per4ite 4odificar todos los proyectos de ley!
no existen nor4as constitucionales 7ue restrin3an la potestad 4odificadora del Con$reso en
4ateria del proyecto 4ediante el cual se convoca a un referendo" 'n sentido contrario! la
Constitucin 4enciona expl@cita4ente al$unas iniciativas le$ales espec@ficas 1co4o la Ley de
presupuesto2! 7ue contienen li4itaciones en cuanto a las 4odificaciones 7ue pueden ser
introducidas en el seno del de6ate parla4entario" )dicional4ente! el Con$resista sostiene 7ue!
dado 7ue el Con$reso puede lo 40s - apro6ar o arc8ivar una ley 7ue convoca al referendo -
ta46iAn puede lo 4enos - 4odificar el texto -" E$ual4ente! en sana l$ica! dado 7ue el
-o6ierno crea la propuesta! su la6or ta46iAn incluye la introduccin de 4odificaciones"
'n el 4is4o sentido! el Con$resista sostiene 7ue! si lle$asen a presentarse dudas! de todas
for4as el -o6ierno dio su expresa apro6acin a las 4odificaciones! pues no o6ra prue6a
al$una de 7ue este 9lti4o se 8u6iera opuesto a nin$una de las nuevas iniciativas" ,a46iAn!
lle$ado el 4o4ento para ello! apro6 las 4odificaciones introducidas al darle sancin
presidencial al proyecto de ley" )dicional4ente! el representante se pre$unt si estos
cuestiona4ientos no son asuntos for4ales y rituales de 6a3a i4portancia! en co4paracin de la
voluntad del pue6lo a decidir acerca de los asuntos so4etidos a referendo" )s@! el %residente
de la C04ara de Representantes solicita a la Corte de3ar 7ue el Aue:o pol7tico Da:a su
papel y 7ue el pue6lo 4is4o pueda decidir la propuesta! cuyas 4ayor@as 6ien podr@an
rec8a>arla"
&e otra parte! en relacin con la pu6licidad de las nuevas propuestas sur$idas en el tr04ite en
el Con$reso! el %residente de la C04ara de Representantes consider 7ue el nu4eral 1W del
art@culo 1<7 de la Carta de6e ser interpretado de 4anera ra>ona6le" 'n vista de 7ue el proceso
de for4acin de las leyes est0 su3eto a un per4anente y pro$resivo di0lo$o entre diferentes
actores 1art@culo 160 C%2! es de la esencia y de la naturale>a del de6ate le$islativo 7ue sur3an
nuevas propuestas" %or lo tanto! Astas son constitucional4ente le$@ti4as sie4pre y cuando se
conserve la unidad de 4ateria entre las nuevas en4iendas y la iniciativa ori$inal" 'n este orden
de ideas! ser@a a6surdo exi$ir 7ue todas y cada una de las nuevas propuestas tuvieran 7ue ser
pu6licadas! pues dic8o re7ueri4iento despo3ar@a de todo dina4is4o la la6or le$islativa y
parali>ar@a el de6ate! lo cual 8ar@a invia6le la actividad del Con$reso" %or de40s! la pu6licidad
de las nuevas iniciativas se ase$ura con las intervenciones a lo lar$o del de6ate le$islativo"
%or otro lado! el expositor opin 7ue es le$@ti4o solicitar el tr04ite de ur$encia de la ley 7ue
convoca a un referendo! pues la Corte Constitucional! en sentencias C-222 de 1997 y C-<7
de 1997! slo 8a excluido de dic8a alternativa los actos le$islativos! 7ue dadas sus especiales
caracter@sticas! necesitan de un de6ate sereno y li6re de presiones te4porales" 'n el 4is4o
sentido! la potestad del -o6ierno de citar al Con$reso a sesiones extraordinarias no tiene
li4itaciones constitucionales"
'n lo concerniente a la unidad de 4ateria! el interviniente esti4 7ue este re7uisito fue
cu4plido en todos los nu4erales pues conciernen al 4is4o te4a: la convocatoria al referendo
refor4atorio de la Constitucin"
'n lo relacionado con los nu4erales de la Ley 796 7ue fueron apro6ados en las co4isiones de
conciliacin a pesar de 8a6er sido ne$ados en una de las plenarias! el Representante afir4a
7ue el art@culo 161 de la Constitucin se refiere a la potestad de las co4isiones de conciliacin
de solucionar las discrepancias del proyecto de ley! y no de cada una de las disposiciones
contenidas en Al" 'n este sentido! dado 7ue las C04aras del Con$reso apro6aron el proyecto
de ley 4ediante el cual se convoc al referendo! la Co4isin de Conciliacin solucion
diver$encias entre los textos del proyecto provenientes de cada una de las C04aras! y! por lo
tanto! no apro6 nin$9n ele4ento novedoso para el de6ate"
Co4o conclusin el %residente de la C04ara de Representantes afir4a 7ue en el caso presente
el Con$reso respet los ele4entos esenciales para la le$iti4idad constitucional de la Ley 796
de 200: 1i2 'l proceso cont con un a4plio proceso deli6erativo! 1ii2 se cu4plieron las
4ayor@as necesarias para la apro6acin del proyecto de ley! y 1iii2 se $aranti> 7ue los
contenidos y for4as de la ley convocatoria del referendo no coartaran la li6ertad de los
electores"
%or su parte! el #a$istrado ?ai4e )rau3o Renter@a elev una pre$unta al representante"
Cuestion si los presidentes del 5enado y de la C04ara de Representantes! dado su
desacuerdo en lo relacionado con el tipo y el tr04ite 7ue de6e cu4plir la ley por 4edio de la
cual se convoca a un referendo! se co4unicaron para solucionar dic8as diferencias" ) esto! el
ciudadano respondi 7ue no 8a6@a existido co4unicacin entre Xl y el %residente del 5enado!
pero 7ue esto no descarta6a 7ue al respecto s@ se 8u6iera dado un interca46io de opiniones
entre los ponentes u otros 4ie46ros del Con$reso"
3. 1r#c+ra*#r =enera% *e %a Naci.n
'd$ardo ?osA #aya Cilla>n! %rocurador -eneral de la +acin! reiter los ar$u4entos
expresados en el concepto rendido en el presente proceso" )s@! inici con un an0lisis de las
i4plicaciones de la naturale>a del 'stado Colo46iano! inspirado en un 4odelo de4ocr0tico
contrario al autoritaris4o" %osterior4ente se:al al$unos ele4entos del control constitucional
7ue de6e e3ercer esta Corte" 'special4ente se refiri a la o6li$acin de verificar el
cu4pli4iento del nu4eral 2 del art@culo 2;1 de la Carta! el lleno de los re7uisitos de for4a
contenidos en la ley <P de 1992! el cu4pli4iento de las 4ayor@as exi$idas! el respeto del l@4ite
en cuanto a las 4aterias y las for4alidades en la presentacin del texto al le$islativo" 'n este
punto se refiri ade40s a al$unos fallos de esta Corte 7ue pueden resultar ilustrativos
1sentencias C-77 de 2001 y C-G72 de 20022"
'l 3efe del #inisterio %96lico anot ta46iAn 7ue la ley 796 de 200 es una ley distinta de las
de40s esta6lecidas en la Constitucin! pues tiene re7uisitos especiales! co4o la exi$encia de
4ayor@as y la reserva de iniciativa! ade40s de las exi$encias esta6lecidas en la Ley <P de
1992" 'n el estudio de cada uno de estos re7uisitos! el %rocurador 8i>o Anfasis en el punto de
la pu6licidad y en su i4portancia de confor4idad con el art@culo G1 de la Carta" Reiter
entonces 7ue esta exi$encia no fue satisfec8a en el tr04ite de la ley 6a3o exa4en! pues es
patente la falta de pu6licacin de al$unas 4odificaciones" ) 3uicio de la Cista Fiscal! ello vicia
varios apartes de la ley"
&e otro lado! consider 7ue era posi6le 7ue el tr04ite fuera alterado en virtud del 4ensa3e de
ur$encia del -o6ierno y 7ue fueran convocadas sesiones extraordinarias! pero! el voto en
6lo7ue y el voto en 6lanco son puntos 7ue no de6en ser per4itidos! pues vician el texto" )l
respecto el ?efe del #inisterio %96lico no acept 7ue las nor4as de la ley estatutaria de
4ecanis4os de participacin - referidas a estos te4as- 8ayan 8ec8o tr0nsito a cosa 3u>$ada!
pues la sentencia 7ue las estudi no contiene la 4otivacin suficiente al respecto" 'n el punto
de la co4petencia de las co4isiones de conciliacin! anot el %rocurador 7ue los textos
ne$ados en una de las C04aras pero apro6ados en otra no pueden ser o63eto de estudio por
parte de estas co4isiones" 'n el punto de la unidad de 4ateria record la sentencia C-0<G de
2002"
-. >ini!tr# *e% Interi#r & *e J+!ticia
Fernando Londo:o Ioyos! #inistro del Enterior y de ?usticia! inici su intervencin con
al$unos co4entarios $enerales so6re la interpretacin 3ur@dica" )s@! 4anifest 7ue el -o6ierno
nunca asu4i 7ue la iniciativa presentada el Con$reso fuese intan$i6le! ade40s sie4pre aval
expresa4ente los ca46ios introducidos en el Con$reso" 'n cuanto a los ca46ios en las
plenarias! es claro para el interviniente 7ue los textos adoptados por las plenarias de cada ente
le$islativo prevalecen so6re lo dic8o por las co4isiones" 'n este punto 8i>o alusin espec@fica
al nu4eral del referendo 7ue se refiere a la prrro$a del per@odo de autoridades locales" &e
otro lado afir4 7ue toda for4alidad est0 al servicio de un fin y de6ido a 7ue la interpretacin
de las for4as es restrictiva! 8i>o un lla4ado para 7ue la Corte tuviese en cuenta ese principio"
%osterior4ente el #inistro 8i>o alusin a al$unos de los puntos del te4ario re4itido por esta
Corte a los invitados a la audiencia" Co4en> por exa4inar las pri4eras pre$untas! a sa6erB
SCu0l es el alcance de la co4petencia de la Corte Constitucional en punto al control de
constitucionalidad de leyes 7ue convocan a referendos refor4atorios de la ConstitucinT
SC4o de6e interpretarse la expresin slo por vicios de procedimiento en su formacin
del nu4eral se$undo del art@culo 2;1 de la ConstitucinT . si! en los tAr4inos del art@culo 79
de la Constitucin Sel control de constitucionalidad 7ue realice la Corte Constitucional
9nica4ente de6er0 to4ar co4o par04etro de control el t@tulo OEEE de la Constitucin o! por el
contrario! la Corte de6er0 considerar otras disposiciones constitucionales o re$la4entariasT
5e$9n su parecer! todos estos interro$antes de6en ser contestados de acuerdo con el tenor
literal del texto! por lo 7ue no son necesarios 4ayores co4entarios al respecto" 'n ese 4is4o
contexto! el interviniente considera 7ue el 6lo7ue de constitucionalidad no de6e ser tenido en
cuenta en este exa4en constitucional! por no estar incorporado en el t@tulo OEEE de la Carta"
'n cuanto al tr04ite! consider 7ue la ley 7ue convoca a referendo no es de nin$una clase
especial y resulta vano entonces pensar en esa discusin! pues lo 9nico i4portante es tener en
cuenta 7ue se trata de una ley 7ue slo puede apro6arse con 4ayor@as especiales" ,a46iAn
consider el #inistro 7ue esta ley de6i se$uir el tr04ite usual de cual7uier ley" 'n cuanto a la
introduccin de 4odificaciones al texto presentado por el -o6ierno +acional por parte del
Con$reso! el ciudadano consider 7ue los dos r$anos actuaron con3unta4ente! en un e3ercicio
de4ocr0tico y constructivo! y por tanto acept ta46iAn 7ue una ve> presentado el proyecto! el
Con$reso y el -o6ierno pueden introducir 4odificaciones al 4is4o" 'n cuanto a la apro6acin
7ue el -o6ierno de6e i4partir a los ca46ios introducidos por el Con$reso! el #inistro expres
7ue de6ido a la interaccin constante entre los dos esta4entos! esta exi$encia pierde sentido
en este caso"
'n el punto relativo a la pu6licidad! el ciudadano ad8iri a los ar$u4entos expresados por el
%residente de la C04ara so6re la necesidad de entender esta exi$encia de 4anera ra>ona6le
para no parali>ar el proceso le$islativo" )$re$a al respecto 7ue la 9nica pu6licacin exi$ida es
la 7ue 4anda la Constitucin del proyecto" 'n cuanto a la posi6ilidad de solicitar y adelantar
tr04ite de ur$encia y 7ue se cite al Con$reso de la Rep96lica a sesiones extraordinarias para
tra4itar un proyecto de ley 7ue convoca a un referendo refor4atorio de la Constitucin! el
#inistro consider 7ue ello es posi6le y no constituye un vicio! pues no existe pro8i6icin
al$una al respecto"
5o6re la unidad de 4ateria! el #inistro afir4 7ue por tratarse de una refor4a a la
Constitucin! ella de6e ser entendida confor4e con la Carta y los te4as 7ue puede contener!
por tanto! lo 9nico 7ue resultar@a inconstitucional ser@a la proposicin de refor4as de car0cter
ad4inistrativo o le$al" )de40s! la 3urisprudencia de la Corte 8a reconocido 7ue la falta de
unidad de 4ateria es un vicio de fondo! por tanto! 4al podr@a la Corte estudiar este aspecto en
esta ocasin"
'l ciudadano se pronunci ta46iAn so6re las co4petencias de las co4isiones de conciliacin!
para recordar 7ue Astas slo su$ieren a la plenaria un nuevo texto a fin de superar las
discrepancias y no aprue6an uno nuevo" )de40s! la definicin de discrepancia 8ec8a por la
Constitucin es a4plia y ca6e entenderla en el sentido utili>ado por el Con$reso y por tanto!
en el tr04ite de esta ley no 8u6o nin$9n vicio al respecto"
'n relacin con la li6ertad del elector! el ciudadano expres 7ue la Corte no de6e intervenir en
ese punto! pues des6ordar@a su co4petencia! de acuerdo a lo dispuesto en los art@culos 2;1 y
79 de la Carta" %ara el #inistro las pre$untas no afectan la li6ertad del elector por7ue slo
6uscan situar al votante" )$re$ 7ue la cuestin de la 4odificacin a los tratados excede la
discusin 7ue se adelanta en la Corte" Consider 7ue el voto en 6lo7ue y el voto en 6lanco
est0n per4itidos y por tanto no constituyen un vicio" 5o6re la conta6ili>acin de los votos!
de6en tenerse en cuenta los e4itidos por todos los sufra$antes! pues as@ re>a la Constitucin"
'n cuanto a la posi6le 4odulacin de la sentencia se li4it a ad8erir al ar$u4ento expresado
por el ciudadano Luis Carlos 50c8ica en el sentido de 7ue la Corte de6e interferir lo 4enos
posi6le en el ca4ino del referendo"
5. 1re!i*ente *e %a Re'9$%ica
'l se:or %residente! )lvaro (ri6e CAle>! present en su exposicin 49ltiples ar$u4entos
pol@ticos en defensa del actual referendo refor4atorio de la Constitucin co4o 8erra4ienta
indispensa6le en la o6tencin de finalidades 60sicas para su $o6ierno! co4o lo son el tr0nsito
8acia de un 'stado 6urocr0tico a uno co4unitario y la consolidacin de la se$uridad
de4ocr0tica" 'n ese sentido! 4anifest 7ue la unidad de 4ateria exi$ida al referendo! de6e ser
entendida co4o unidad de propsitos! en el entendido de 7ue la Constitucin es una carta de
convivencia entre los poderes reales 7ue interact9an en una sociedad" La finalidad co49n a
todo el articulado est0 radicada en la necesidad de eli4inar =la corrupcin y la politi7uer@aD!
co4o condicin social y econ4ica 4edular en la construccin de dic8o 'stado co4unitario y
en la consolidacin de una se$uridad de4ocr0tica"
'n el contexto nor4ativo del 'stado colo46iano! estas 4odificaciones profundas! slo pueden
llevarse a ca6o v@a refor4a constitucional" 'n tales refor4as constitucionales el pue6lo es
so6erano y! por esa 4is4a ra>n los tratados internacionales 7ue confor4an el 6lo7ue de
constitucionalidad! no pueden devenir pactos perpetuos! 7ue frenen la posi6ilidad de
denunciarlos por decisin del poder constituyente" ) 4odo de e3e4plo! si los convenios de la
*E, - de ran$o le$al- pu$nan con la necesidad de variacin constitucional decidida en
referendo por el pue6lo so6erano! tales convenios pueden ser denunciados y en consecuencia!
desvincular al 'stado de tales o6li$aciones" )un7ue! valdr@a la pena aclarar 7ue el referendo en
discusin no desconoce nin$una de las o6li$aciones 7ue en 4ateria internacional contra3o el
'stado colo46iano" Las nuevas 4odalidades de transaccin sindical de4uestran 7ue se est0 en
ca4ino de consolidar otras din04icas en la relacin sindicatos 'stado"
'n lo relativo al voto en 6lo7ue 7ue se propone en el nu4eral 19 del referendo! es claro 7ue! a
3uicio del interviniente! a7uAl no vulnera de 4anera al$una la li6ertad del elector" ,al concepto
de li6ertad no se puede circunscri6ir tan slo al texto del articulado! por el contrario! tiene 7ue
a4pliarse al contexto $eneral del sufra$io co4o e3ercicio efectivo de las li6ertades p96licas
por parte de los ciudadanos"
B.- INTERVENCIONES CI6DADANAS
1. 7a$i# Aria! =ira%*#8 Vice're!i*ente *e %a C6T8 re're!entante *e %a =ran C#a%ici.n
De)#cr(tica - Ca)'a?a Naci#na% '#r %a A$!tenci.n Actia a% Re0eren*#
'l ciudadano! 7uien intervino a no46re de la -ran Coalicin &e4ocr0tica - Ca4pa:a nacional
por la a6stencin activa al referendo! inici su intervencin con la afir4acin de 7ue la ley
6a3o exa4en incorpora las exi$encias del Fondo #onetario Enternacional y 7ue contiene
nor4as 7ue des4e3oran los derec8os de los tra6a3adores y pensionados del pa@s! lo cual
consider inacepta6le" &e otro lado! lla4 la atencin so6re las facultades li4itadas 7ue tiene
el Con$reso frente a la iniciativa presentada por el -o6ierno" 'special4ente se refiri a la
li4itacin i4puesta por los tratados y convenios internacionales de derec8os 8u4anos y de
derec8o del tra6a3o" La ley 6a3o exa4en! en los nu4erales G y 1; del art@culo 2W violan los
convenios 97! 9G y 1<1 de la *r$ani>acin Enternacional del ,ra6a3o referidos a la li6ertad
sindical! el derec8o de asociacin y la ne$ociacin colectiva! por tanto de6en ser declarados
inexe7ui6les"
Consider ta46iAn el interviniente 7ue el propsito inicial del referendo y el articulado del
4is4o de6en tener consistencia" 'n este caso! el referendo sur$i para co46atir la corrupcin
y ter4in con refor4as fiscales! nor4as de privati>acin y eli4inacin de los or$anis4os de
control! por lo tanto no 8ay concordancia al$una"
'n cuanto al tr04ite! el vicepresidente de la Central (nitaria de ,ra6a3adores! afir4 7ue el
Con$reso desconoci el principio de pu6licidad y co4parte entonces los ar$u4entos del
%rocurador en ese punto" )de40s! consider 7ue 8u6o intro4isin del '3ecutivo en los de6ates
parla4entarios! pues incluso lle$ al punto de 8acer las ponencias! lo cual viola un principio
funda4ental del 'stado: la separacin de poderes"
'l ciudadano afir4 ta46iAn 7ue la ley 796 de 200 viola la li6ertad del elector por7ue las
pre$untas del articulado no ofrecen las $arant@as exi$idas en el art@culo 7G de la Constitucin"
5e$9n su parecer! la inclusin de la casilla del voto en 6lanco y del voto en 6lo7ue ta46iAn
coartan esta li6ertad" )de40s! esta ley incluye nor4as 7ue no son t@picas de la Constitucin!
7ue son 4era4ente coyunturales y por ende transitorias" #encion co4o e3e4plo la nor4a
7ue dispone la con$elacin de salarios"
'n cuanto a la co4petencia de la co4isin de conciliacin consider 7ue Asta no pod@a
ocuparse de los nu4erales 10 y 19! pues ellos fueron apro6ados en una sola de la c04aras
le$islativas" 5o6re la unidad de 4ateria! el interviniente ar$u4ent 7ue es posi6le 7ue el
referendo trate asuntos variados! pero cada nu4eral de6e referirse al 4is4o te4a" )not
entonces 7ue varios nu4erales de esta ley se refieren a 4uc8os te4as! por e3e4plo el nu4eral
G" 'sta situacin! en su opinin! 4anipula al elector! pues se trata de te4as co4ple3os y
co4puestos! i4posi6les de entender para un ciudadano co49n" 5e$9n su criterio! este
referendo est0 8ec8o para eruditos"
'l ciudadano ta46iAn reiter los ar$u4entos expuestos en la intervencin presentada por la
Central (nitaria de ,ra6a3adores en cuanto a los vicios de procedi4iento! especial4ente la
ino6servancia del pla>o 7ue de6e transcurrir entre la apro6acin del articulado en la co4isin
y el inicio del de6ate en la plenaria" Final4ente! el vicepresidente de la C(, afir4 7ue el
-o6ierno incurri en estos vicios de tr04ite de6ido a la i4portancia de lo$rar 7ue el referendo
fuera apro6ado de cual7uier 4anera! pues tiene claros co4pro4isos con el Fondo #onetario
Enternacional! ya 7ue los art@culos so6re te4as fiscales no esta6an en el texto inicial" )de40s!
el -o6ierno est0 i4pulsando 4ecanis4os 7ue restrin$en la de4ocracia! por e3e4plo la
dis4inucin del Con$reso! el te4a del u46ral! la cifra repartidora y la eli4inacin de
suplencias" %or tanto esto es un ple6iscito 40s 7ue un referendo! pues el e3ecutivo 6usca
le$iti4ar las 4edidas 7ue adopta" Concluye 7ue la ley 6a3o exa4en de6e ser declarada
inexe7ui6le"
". :i%%ia) 7a*+%8 Vice're!i*ente *e% C#n!e@# =re)ia% Naci#na%
'l Cicepresidente del Conse3o -re4ial +acional! Jillia4 Fadul! inici su intervencin
resaltando la i4portancia 7ue tiene para los e4presarios colo46ianos el Referendo convocado
por la Ley 796 de 200" La relevancia de esta fi$ura se encuentra en un pri4er tAr4ino en la
necesidad de poner a prue6a por pri4era ve> este 4ecanis4o de participacin en la 4anos del
pue6lo colo46ianoB y! en se$undo lu$ar por7ue el contenido tiene co4o o63eto co46atir la
corrupcin! dis4inuir el $asto p96lico y lo$rar la correcta or$ani>acin de los partidos! lo cual
6eneficia de for4a directa e indirecta a los e4presarios"
Los efectos in4ediatos 7ue tendr0 este derec8o pol@tico! en el sentir del ciudadano! ser0n los
de alcan>ar! 3unto con la Ley de Refor4a al RA$i4en de %ensiones 1Ley 797 de 2002 y la
Ley de Renovacin de la )d4inistracin %96lica 1Ley 790 de 2002! el control del $asto
p96lico! esta6ili>ando la econo4@a" )s@ 4is4o la refor4a pol@tica da posi6ilidades a4plias por
4edio de las cuales se co46atir0 la Rtra4itolo$@aR y la inse$uridad 3ur@dica! propias de la
infinidad de 6arreras existentes dentro de la le$islacin y la 3urisprudencia colo46iana" La
ruptura de los en$orrosos procesos de tr04ite! llevar0 a su ve> la a4pliacin de la
participacin internacional dentro de la econo4@a colo46iana" E$ual4ente! los correctivos
introducidos dentro del referendo ayudar0n a consolidar a Colo46ia co4o una de las
de4ocracias 40s esta6les y una de las econo4@as 40s sanas y ordenadas"
'n lo 7ue respecta al tra4ite del Referendo! el Conse3o -re4ial +acional consider 7ue se
ci: por co4pleto a la Constitucin %ol@tica y a la nor4atividad pertinente para el caso! por lo
7ue se le pidi a la Corte Constitucional 7ue declare exe7ui6le todo el articulado la Ley 796 de
200"
&e i$ual for4a! el interviniente consider 7ue a pesar de 7ue la revisin de la Corte
Constitucional se li4ita a la o6servancia de los re7uisitos de for4a de la citada ley! no es
posi6le de3ar de lado la connotacin pol@tica 7ue esta lleva i4pl@cita! por lo 7ue solicit a esta
Corporacin 7ue se separara la ortodoxia del &erec8o y considerara las necesidades 7ue
sur$en de la pro6le40tica social por la 7ue atraviesa el pa@s" 'n aras de refor>ar esta
afir4acin! el ciudadano 8i>o referencia a pro6le40ticas tan apre4iantes co4o lo son la
po6re>a! la indi$encia! la desnutricin y el dese4pleo! exponiendo indicadores y estudios 7ue
de4ostra6an la crisis" Consider 7ue ello es suficiente para 7ue se le per4ita a los
colo46ianos e3ercer la de4ocracia participativa! in8erente al referendo"
%osterior4ente el interviniente dio respuesta al cuestionario redactado por este ,ri6unal con
ocasin de la )udiencia %96lica" )l respecto respondi 7ue en los casos de control de
constitucionalidad de leyes 7ue convocan a referendos! el control es 4era4ente for4al sin
posi6ilidad de reali>ar nin$9n tipo de exa4en al contenido 4aterial! puesto 7ue as@ lo expres
esta 4is4a Corte en las 5entencias C-<; de 199G! C-1G0 de 199; y C- G7 de 1997"
Con3unta4ente con los pronuncia4ientos de esta Corporacin! la Constitucin pol@tica
ta46iAn reali>a una diferenciacin entre el control 4aterial y el for4al! co4o en efecto puede
ser corro6orado en el par0$rafo del art@culo 2;1 y en el inciso se$undo del art@culo 79! dentro
de los cuales se 8ace referencia al tAr4ino de caducidad para el e3ercicio de la accin p96lica
contra la convocatoria al referendo"
Lue$o afir4 7ue! en concordancia con lo dispuesto en la 5entencia C- G7 de 1997! la frase
Yslo podr#n ser declarados inconstitucionales cuando se violen los re6uisitos establecidos
en este t7tuloY contenida en el art@culo 79 de la Constitucin %ol@tica! no puede ser to4ada en
un sentido literal! pues co4o lo expres este ,ri6unal 8ace 7ue otras nor4as de la Carta y el
re$la4ento del Con$reso resulten aplica6les al tr04ite co4ple3o 7ue se cu4ple con ocasin de
los proyectos conducentes a la 4odificacin de la Carta"
%ara el ciudadano el control de constitucionalidad de la ley 7ue convoca a un referendo! puede
tener en cuenta las disposiciones 7ue co4ponen el 6lo7ue de constitucionalidad! pero la Corte
slo podr0 8acer uso directo de a7uellas 7ue 8a$an una referencia directa y pertinente a los
te4as tratados por el referendo"
'l interviniente afir4 7ue la ley por 4edio de la cual se convoca a un referendo refor4atorio
de la Constitucin posee un car0cter ordinario" 'llo es claro por7ue las 4aterias propias de las
leyes estatutarias y or$0nicas est0n taxativa4ente se:aladas por la ley 15entencia C-6G de
20002" 'l ciudadano a$re$ 7ue las disposiciones de tr04ite aplica6les son las del
procedi4iento ordinario! teniendo en cuenta al$unas especialidades 7ue exi$e la ley 1)rt" 20;
de la Ley < de 19922
'n el escrito alle$ado a esta Corporacin! el ciudadano 8i>o un an0lisis del cuestionario
correspondiente a la )udiencia %96lica" Respecto de la pre$unta so6re si es posi6le introducir
4odificaciones al texto presentado por el -o6ierno! 8i>o referencia a lo dic8o por esta Corte
en las 5entencias C-222 de 1997 y C-G7 de 2001" &e i$ual for4a consider acepta6le la
posi6ilidad del -o6ierno de introducir 4odificaciones al proyecto! teniendo co4o
funda4entacin los art@culos 1;2 y 1<G de la Ley <P de 1992" 'l ciudadano afir4 7ue en aras
de cu4plir con lo dispuesto en la 5entencia C-1701 de 2000! el Con$reso $o>a de autono4@a
para introducir 4odificaciones al proyecto de ley presentado por el -o6ierno" 'n lo referente a
la pu6licacin del proyecto de ley! el interviniente consider 7ue la pu6licacin de la ponencia
para pri4er de6ate satisface la o6li$acin de infor4ar e ilustrar a los 4ie46ros del Con$reso"
5o6re si es v0lido dar tr04ite de ur$encia a las leyes 7ue convocan al referendo! el ciudadano
esti4 7ue esta accin s@ era posi6le! dado 7ue la ley es de tipo ordinario" )cerca de la
posi6ilidad de citar el Con$reso de la Rep96lica a sesiones extraordinarias! declar su
confor4idad con el tr04ite por las ra>ones expuestas en el punto anterior"
RefiriAndose al principio de unidad de 4ateria! el interviniente 8i>o alusin a la 5entencia C-
222 de 1997! 7ue concluye 7ue la unidad de 4ateria en los actos le$islativos consiste en 7ue
estos se refieran a los te4as contenidos por la Constitucin" )s@ 4is4o! asever 7ue las
co4isiones accidentales de conciliacin s@ pueden conocer en los casos donde se dA cual7uier
discrepancia entre las C04aras del Con$reso 1sentencia C-2G2 de 19972"
'n relacin con la li6ertad del elector! el Cicepresidente del Conse3o -re4ial consider 7ue
las pre$untas contenidas por el referendo no afectan la li6ertad del elector y 7ue la Corte no es
co4petente para salva$uardar este derec8o! puesto 7ue este ,ri6unal slo puede e3ercer un
control for4al"
'n cuanto a la posi6ilidad de refor4ar los tratados internacionales por 4edio de refor4as
constitucionales! el ciudadano no esti4 conveniente pronunciarse al respecto" 5in e46ar$o
de3 en claro 7ue este exa4en pertenece a la r6ita del control 4aterial y no del for4al" ) su
ve>! dentro de este concepto opin 7ue el proceso de refor4a Constitucional 4ediante
referendo envuelve un lla4ado al constituyente pri4ario de 4anera @nte$ra" %ara los efectos de
la conta6ili>acin de votos! consider el ciudadano 7ue el interro$ante no de6er0 ser resuelto
en esta instancia! sino cuando el acto de refor4a a la Constitucin sea de4andado ante este
,ri6unal" %or 9lti4o consider 7ue la Corte no posee co4petencia para 4odular la sentencia!
pues esta Corporacin slo puede e3ercer un control for4al so6re la ley"
3. A+)$ert# *e %a Ca%%e L#)$ana
'l ciudadano se refiri a las pre$untas for4uladas por la Corte Constitucional en los si$uientes
tAr4inos" 'n cuanto al alcance de la co4petencia de la Corte en relacin con el estudio de la
Ley por 4edio de la cual se convoca a un referendo! el interviniente esti4 7ue! en
concordancia con el art@culo 2;1 de la Carta! el control de dic8a nor4a se circunscri6e a los
vicios de for4a! expresin 7ue incluye tres ele4entos: 1i2 La co4petencia del Con$reso para
pro4ul$ar la nor4a en cuestin! 1ii2 el proceso de for4acin de las disposiciones 6a3o control!
y 1iii2 los re7uisitos particulares de la nor4a le$al 6a3o an0lisis 1en este caso! por e3e4plo!
dic8o ele4ento incluir@a la salva$uarda de las li6ertades del elector2" %or lo tanto! a 3uicio del
ciudadano! en el caso presente el 046ito de control de la Corte Constitucional es 40s a4plio
7ue el estudio exclusivo de los vicios de procedi4iento"
)dicional4ente! el experto sostuvo 7ue el control e3ercido por la Corte ta46iAn incluye evitar
7ue lo decidido por el Con$reso des6orde los l@4ites esta6lecidos por las cl0usulas in4anentes
o intan$i6les! las cuales descri6e co4o los pilares 7ue de6en ser preservados por cual7uier
proceso de refor4a constitucional" %or e3e4plo! cual7uiera 7ue sea el proceso de refor4a! es
inacepta6le constitucional4ente la introduccin a la Carta de nor4as 7ue 8a$an nu$atoria la
preservacin de la de4ocracia" 'n este orden de ideas! el ciudadano consider co4o contrario
a la Constitucin el nu4eral 7ue prorro$a el tAr4ino del 4andato de los alcaldes y
$o6ernadores! pues dic8o l@4ite te4poral ya fue decidido electoral4ente por los ciudadanos!
por lo 7ue su refor4a vulnerar@a los derec8os pol@ticos y de4ocr0ticos de los votantes"
'n relacin con la relevancia del 6lo7ue de constitucionalidad para el control reali>ado por la
Corte! el interviniente consider 7ue los tratados internacionales no in8i6en el poder del
constituyente! pues la introduccin de una nor4a constitucional 7ue sea contraria a un
instru4ento internacional suscrito por Colo46ia $enera una situacin 3ur@dica 7ue cul4ina con
la rene$ociacin del tratado o convenio"
'n cuanto a la naturale>a y el tr04ite de la ley convocatoria de un referendo! el orador esti4
7ue Asta es una ley ordinaria! pues su naturale>a no se aco4oda a la de nin$una otra" +o
o6stante! es una ley =anfi6iaD pues contiene ele4entos 7ue la diferencian de las de40s nor4as
le$ales ordinarias! espec@fica4ente en cuanto a 1i2 sus exi$encias procedi4entales 1su
apro6acin de6e ser 8ec8a 4ediante una 4ayor@a calificada2 y 1ii2 la 4ateria de 7ue trata 1pues
es un acto refor4atorio de la Constitucin2"
)s@ 4is4o! en lo referente al re7uisito de la unidad de 4ateria! 4anifest 7ue la Corte tiene
co4petencia para controlar dic8a condicin" 5in e46ar$o! la Ley 796 de 200! respeta la
unidad de 4ateria! pues aun7ue trata de diferentes asuntos! en concreto $ira alrededor de una
4is4a 4ateria! es decir! la refor4a constitucional" &e otra parte! el slo 8ec8o de ser el
referendo una nor4a de car0cter le$al faculta al %residente de la Rep96lica para solicitar su
tr04ite de ur$encia o para convocar al Con$reso a sesiones extraordinarias"
'n lo referente a las 4odificaciones al texto en sede le$islativa! el interviniente opin 7ue en la
ley por 4edio de la cual se convoca el referendo de6en concurrir tanto la voluntad del
$o6ierno co4o la del Con$reso" 'n este sentido! el poder 4odificatorio del le$islador no es
discrecional ya 7ue de6e evitar desvirtuar la iniciativa $u6erna4ental en la 4ateria" 5e$9n
3uicio del experto! a pesar de no ser pertinentes para la solucin del presente proceso! la Corte
Constitucional 8ar@a 6ien en pronunciarse acerca de varios cuestiona4ientos relacionados con
el referendo de iniciativa ciudadana! la co4petencia del con$reso para introducir
4odificaciones al texto en ese caso preciso! y la posi6ilidad de 7ue los ciudadanos puedan o
no pro4over directa4ente el pronuncia4iento popular"
'l ciudadano consider 7ue la Corte de6e aplicar todas las li4itaciones 7ue prote3an el
rA$i4en de4ocr0tico de las pasiones 4o4ent0neas del $o6ernante de turno" 5in e46ar$o!
aclara 7ue Aste no es el caso de la nor4a anali>ada por la Corte en la presente ocasin"
'n cuanto a las co4petencias de las co4isiones de conciliacin! el interviniente sostuvo 7ue la
Corte decidi en sentencia C-76 de 199< 7ue los infor4es de dic8as co4isiones son una
nueva decisin! por lo 7ue en el caso 6a3o an0lisis! el 7ue dic8a co4isin 8aya apro6ado una
disposicin ne$ada en una de las plenarias! no constituye un vicio de tr04ite"
&e otra parte! a 3uicio del ciudadano! el criterio para distin$uir si un vicio es o no su6sana6le!
es si el reparo de la irre$ularidad consi$ue o no la proteccin de los valores constitucionales
vulnerados"
'n relacin con la pu6licidad de las 4odificaciones introducidas al texto! el interviniente
esti4 7ue existe un continuum entre la radicacin del proyecto ori$inal y las deli6eraciones
adelantadas! en 6uena parte a travAs de una fase infor4al" &ic8as deli6eraciones constituyen
suficiente pu6licidad de las 4odificaciones insertadas"
'n lo referente a la li6ertad del elector! el experto consider 7ue dic8a institucin! al estar
relacionada con la preservacin de un 4odelo de4ocr0tico autAntico! reviste una $ran
i4portancia para el control constitucional" +o o6stante! afir4 7ue es preciso indicar al
sufra$ante el propsito de la en4ienda constitucional! lo 7ue conlleva a 7ue sean
constitucionales las $u@as 7ue estAn adecuada4ente for4uladas" La Corte s@ es co4petente
para eli4inar o refor4ular pasa3es 7ue considere li4itantes de la li6ertad del elector! dentro de
los cuales se pueden encontrar a7uellos incluidos en los nu4erales G y 16 del referendo"
'n cuanto a las dudas frente al voto en 6lo7ue! el interviniente esti4 7ue la declaracin de
exe7ui6ilidad del art@culo ;2 de la Ley 'statutaria de 4ecanis4os de participacin est0
a4parada por la cosa 3u>$ada"
) 4anera de conclusin! el ciudadano sostuvo 7ue 8istrica4ente Colo46ia 8a evolucionado
continua4ente entre la de4ocracia representativa y la participativa! contexto dentro del cual la
Corte de6e fi3ar cu0les son los re7uisitos necesarios para la preservacin de la 4is4a
de4ocracia! pero a la ve>! a6steniAndose de o6staculi>ar la a4pliacin del 046ito de4ocr0tico
y la transferencia de poderes al ciudadano"
-. J#r,e V;%e< =arc/a8 1re!i*ente *e %a Aca*e)ia C#%#)$iana *e J+ri!'r+*encia
'l ciudadano ?or$e CAle> -arc@a! en su calidad de %residente de la )cade4ia Colo46iana de
?urisprudencia! se:al 7ue! en concepto de la )cade4ia! los ca46ios introducidos por el
Le$islador al proyecto de ley 7ue convoca a un referendo para refor4ar la Carta de6en ser
per4itidos en caso de 7ue la iniciativa fuera $u6erna4ental! pero no as@ si se trata de iniciativa
ciudadana"
'n el caso particular del tr04ite de apro6acin de la Ley 796 de 200! indic 7ue las
4odificaciones 7ue sufri el texto son v0lidas a la lu> de la Constitucin! puesto 7ue se trata6a
de una iniciativa $u6erna4ental y! ade40s! existi a7uiescencia del -o6ierno frente a todas los
ca46ios surtidos" Frente a la naturale>a de la ley 7ue convoca a un referendo para refor4a
constitucional! el ciudadano se:al 7ue se trata de una ley especial! instru4ento o 4edio 7ue
sirve co4o puente para provocar una 4anifestacin de la de4ocracia directa" +o es una ley
ordinaria por7ue tiene caracter@sticas 7ue la diferencian de este tipo de leyes! por e3e4plo! la
4ayor@a re7uerida para su apro6acin" 5in e46ar$o! esta naturale>a especial no i4pide 7ue en
el proceso de su apro6acin pueda presentarse tr04ite de ur$encia nacional o la convocatoria a
sesiones extraordinarias" )de40s! no existe nin$9n art@culo constitucional 7ue pro8i6a las
fi$uras antes 4encionadas" %or 9lti4o! en cuanto al 046ito de co4petencia del control de
constitucionalidad e3ercido por la Corte! afir4 7ue de6e ser estricta4ente li4itado a lo
for4al! se$9n se se:ala en el articulado de la Carta! aun7ue ello no si$nifica 7ue sea un control
for4alista"
5. J#r,e Aran,# >e@/a
'l ciudadano consider 7ue la )udiencia %96lica constitu@a la 4e3or oportunidad para 7ue la
Corte Constitucional defina al$unos te4as 7ue pas por alto en la sentencia C-1G0 de 199;! en
la cual se revis la constitucionalidad de la Ley 1; de 199;" 'ste exa4en fue reali>ado a lo
lar$o de su intervencin! la cual est0 dividida en die> puntos as@:
1" La fec8a del referendo" La ley 796 de 200 no se:ala la fec8a en 7ue ser0 convocado el
referendo! lo cual constituye en un vicio de tr04ite! ya 7ue no es posi6le 7ue el %residente de
la Rep96lica decrete la fec8a! pues esto per4itir@a 7ue la reali>acin del referendo 7uedara al
li6re ar6itrio del 4andatario! lo cual no es posi6le si se tiene en cuenta 7ue 7uien convoca al
referendo es el Con$reso y no el -o6ierno"
2" Los votos nulos no se cuentan" )l referirse 9nica4ente el art@culo 26 de la Constitucin
%ol@tica a los votos v0lidos! de6er0 deter4inar este ,ri6unal cu0l es el criterio para deter4inar
cu0les son los votos 7ue de6er0n contarse para esta6lecer el n94ero exi$ido por la ley" 'sta
interpretacin no puede ser de3ada en 4anos de el Conse3o +acional 'lectoral! pues la
interpretacin del art@culo 7G de la Carta #a$na corresponde exclusiva4ente a la Corte
Constitucional"
" Los votos en 6lanco" %or interpretacin expresa del art@culo 7G no es posi6le incluir la
casilla de voto en 6lanco en las pre$untas del referendo! ya 7ue Aste esta6lece 7ue el elector
de6e ele$ir afir4ativa o ne$ativa4ente" 'sta posi6ilidad fue declarada exe7ui6le en la
5entencia C-1G0 de 199;! pero esta declaracin no 8i>o tr0nsito a cosa 3u>$ada! dado 7ue la
sentencia se li4it a enunciar la nor4a! sin dar nin$9n tipo de 4otivacin al respecto" &e i$ual
for4a no es posi6le re4itirse al nu4eral 1W del articulo ;1! pues Aste 8ace referencia al
referendo dero$atorio" )s@ 4is4o la finalidad del voto en 6lanco en este caso es la de su4ar el
cuociente necesario! por lo 7ue incluir esta casilla ser@a un vicio de for4a"
;" %re$untas capciosas" 'l orador consider 7ue las pre$untas 7ue preceden cada art@culo del
referendo de6er0n ser declaradas inexe7ui6les! ya 7ue atentan contra los principios
consa$rados en los art@culos 6 y 121 de la Constitucin! pues i4piden al elector votar
li6re4ente"
<" %re$unta 9nica" 'l voto en 6lo7ue atenta contra la li6ertad del elector! pues 7ue6ranta el
art@culo 7G de la Constitucin" 'ste tipo de votacin fue declarado exe7ui6le en la 5entencia
C-1G0 de 199; durante la revisin del art@culo ;2 de la ley 1; de 199;! sin e46ar$o! al
carecer de 4otivacin suficiente Aste no 8i>o tr0nsito a cosa 3u>$ada! por lo 7ue puede volver
a ser revisado por esta Corporacin" )de40s el voto en 6lanco slo de6e ser aceptado en los
casos en 7ue existe unidad de 4ateria! pues de no ser as@ se i4pide el voto li6re por parte del
elector"
6" 'l Con$reso s@ puede 4odificar el proyecto presentado por el -o6ierno o por los
ciudadanos" 'l inciso del art@culo 1<; de la Constitucin esta6lece 7ue las C04aras podr0n
4odificar cual7uier proyecto! salvo en las excepciones expresas"
7" 'l tipo de ley 7ue convoca el referendo" 'ste tipo de ley tiene caracter@sticas especiales!
4as se considera ordinaria! pues no est0 taxativa4ente se:alada en la Constitucin co4o ley
estatutaria u or$0nica"
G" ,r04ite de ur$encia y sesiones extraordinarias" ,anto el tr04ite de ur$encia co4o el 8a6er
sido tra4itado en sesiones extraordinarias! es posi6le! ya 7ue no existe li4itacin o
pro8i6icin al$una en estas 4aterias"
9" Reeleccin de servidores p96licos" La existencia de este art@culo en el referendo i4plica un
vicio de tr04ite! consistente en la violacin del art@culo 9 inciso se$undo de la ley 1; de
199;"
10" Co4isiones accidentales" 'n concordancia con lo esta6lecido en la 5entencia C-0G7 de
2001! las co4isiones accidentales slo existen cuando el proyecto 8a sido apro6ado en las dos
c04aras! por lo 7ue al 8a6er sido los art@culos relativos a la reeleccin de servidores p96licos y
a la supresin de personer@as apro6ados por slo una de las c04aras e incluidos
posterior4ente en las co4isiones accidentales! de6er0n ser declarados inexe7ui6les"
2. L+< A)'ar# Serran# B+inter#
La ciudadana Lu> )4paro 5errano Nuintero! &ecana de la Facultad de &erec8o de la
(niversidad 5anto ,o40s! intervino con el fin de 8acer las si$uientes precisiones so6re la Ley
769 de 200" 'n relacin con el pro6le4a de la intan$i6ilidad del proyecto de referendo! la
interviniente sostuvo 7ue la posi6ilidad 7ue tiene el Con$reso de 4odificarlo depende del
ori$en de la iniciativa" )s@! 4anifest 7ue atendiendo a la cl0sica tridivisin del poder p96lico!
el Con$reso - co4o titular indirecto de la so6eran@a popular- tiene la facultad de e3ercer control
so6re la actividad del '3ecutivo! lo cual le per4ite 4odificar el texto de referendo presentado
por Aste" 'llo no ocurre en el caso del referendo de iniciativa popular! por7ue en este caso el
Con$reso no tiene le$iti4idad para controlar al poder constituyente"
'sta din04ica ta46iAn opera -dice- para efectos del control constitucional" )s@! cuando el acto
de 7ue se trata es expedido por una de las ra4as del poder p96lico! el control 3ur@dico por
parte de la Corte de6e ser inte$ral" +o o6stante! dado 7ue el referendo es un acto 7ue recurre a
la voluntad del pue6lo! el control 7ue de6e e3ercer la Corte es 4era4ente for4al! lo cual
incluye el control so6re el tr04ite de apro6acin de la ley y so6re el cu4pli4iento de los
re7uisitos esta6lecidos en la Constitucin"
'n cuanto el voto en 6lanco! la ciudadana sostuvo 7ue no es una opcin v0lida en el contexto
del referendo pues el elector slo tiene las opciones de aceptar! ne$ar o a6stenerse de
participar en la votacin" %or ello! le solicita a la Corte inaplicar por inconstitucional el art@culo
;1 de la Ley 1; de 199;"
'n relacin con la pu6licacin del proyecto de ley 6a3o exa4en! la interviniente sostuvo 7ue la
4is4a s@ se 8a6@a 8ec8o! con lo cual el procedi4iento se a3ust al de la Carta! a lo cual a$re$
7ue los 6orradores presentados por el -o6ierno fueron entre$ados a los ponentes sin 7ue
8u6iera sido necesario pu6licarlos! pues nada i4pide 7ue el -o6ierno influya en el criterio del
Con$reso para iniciar el de6ate de4ocr0tico" 'llo lo per4iten los art@culos 1<G y 160 de la Ley
<P de 1992"
'n respuesta a los interro$antes particulares del cuestionario enviado! la expositora sostuvo
7ue la co4petencia de la Corte en e3ercicio del control constitucional del referendo incluye la
revisin del procedi4iento de adopcin de la ley y el cu4pli4iento de las exi$encias for4ales
esta6lecidas en la Carta %ol@tica" )fir4 la ciudadana 7ue dic8o control de6e 8acerse! no slo
frente al texto constitucional sino ta46iAn frente a la Ley <P de 1992 y el 6lo7ue de
constitucionalidad" 5ostuvo 7ue la Ley del Referendo es una ley especial cuyas caracter@sticas
distintivas son la 4ayor@a re7uerida para su apro6acin! el control previo for4al y la unidad de
4ateria! 7ue de6e entenderse su3eta a la refor4a constitucional"
):adi la interviniente 7ue el -o6ierno tiene iniciativa le$islativa! 7ue no puede confundirse
con i4posicin le$islativa! por lo 7ue el Con$reso puede 4odificar el proyecto 7ue a7uAl
presente" Caso contrario ocurrir@a con el referendo de iniciativa popular! en donde la 4ayor
ascendencia pol@tica de la iniciativa pro8i6ir@a las 4odificaciones" )8ora 6ien! sostuvo la
ciudadana 7ue el -o6ierno s@ puede presentar 4odificaciones al proyecto 7ue presente ante el
Con$reso por7ue al fin de cuentas! es Aste el 7ue aprue6a las 4odificaciones" )de40s! los
ca46ios introducidos por el Con$reso al proyecto del -o6ierno no re7uieren su apro6acin: el
-o6ierno slo tiene la opcin de retirar el proyecto o de o63etarlo" La ciudadana sostuvo 7ue
las 4odificaciones introducidas al proyecto no re7uieren ser pu6licadas! 6asta con 7ue sean
conocidas al 4o4ento del de6ate por 8a6er sido introducidas en la ponencia" 5o6re el te4a del
tr04ite de ur$encia! advirti 7ue Aste era plena4ente facti6le en la ley 6a3o exa4en por no
existir pro8i6icin le$al expresa! lo cual ta46iAn per4it@a adelantar el tr04ite de la ley en
sesiones extraordinarias"
'n relacin con la unidad de 4ateria! la expositora 4anifest 7ue Asta no se exi$@a en el
referendo! por7ue de 8acerlo se re7uerir@a convocar tantos referendos co4o 4odificaciones a
la Constitucin fueran necesarias" 'n punto a las co4petencias de las co4isiones accidentales
de conciliacin! advirti 7ue existe una discordancia entre el art@culo 1G6 de la Ley <P de 1992
y el 161 de la Carta! 7ue dan un trata4iento diferente a las discrepancias" +o o6stante! co4o
en este punto de6e d0rsele prevalencia a la Constitucin! las co4isiones accidentales pueden
resolver discrepancias entre las decisiones de las c04aras del Con$reso"
'n cuanto a la li6ertad del elector en la votacin del referendo! sostuvo la ciudadana 7ue esta
consist@a en ofrecerle al votante las opciones de 5E o +* a la inclusin de una nor4a en el
ordena4iento" Reconoci 7ue las pre$untas pueden afectar la li6ertad del elector y advirti
so6re los futuros pro6le4as 8er4enAuticos 7ue puede $enerar la inclusin de las pre$untas"
%or ello solicita 7ue se las declare inexe7ui6les"
)dvirti 7ue por referendo no pueden 4odificarse tratados internacionales! ya 7ue la refor4a
slo i4plica nor4as constitucionales! pero 7ue por esa v@a Colo46ia podr@a ver co4pro4etida
su responsa6ilidad internacional al incluir en su ordena4iento interno! nor4as inco4pati6les
con el externo" )$re$ la interviniente 7ue el Con$reso es constituyente derivado y 7ue la
refor4a corresponde al constituyente pri4ario! 7ue es el pue6lo! por lo 7ue el Con$reso no
puede 4odificar @nte$ra4ente la Constitucin"
):adi la ciudadana 7ue la votacin en 6lo7ue es inconstitucional por7ue la Carta exi$e 7ue el
votante sea consciente de lo 7ue vota a favor o en contra" 'llo i4plica el conoci4iento de
todos y cada uno de los art@culos y la posi6ilidad de votarlos de 4anera independiente" )unado
a lo anterior! sostuvo 7ue para efectos de la conta6ili>acin del n94ero de votos exi$idos por
la Constitucin! de6en contarse los votos de todos los sufra$antes 7ue asistan a las urnas"
Final4ente! la interviniente ad4ite la posi6ilidad de 7ue la Corte 4odule la sentencia! en el
sentido de declarar inexe7ui6les las pre$untas y los art@culos cuyo procedi4iento 8aya sido
inconstitucionalB de apla>ar la reali>acin del referendo al cu4pli4iento por el Con$reso de las
4odificaciones 7ue re7uiera el texto! y de interpretar 7ue la pu6licacin del pri4er proyecto
satisface el re7uisito de pu6licidad! a4An 7ue el art@culo 161 constitucional pri4a so6re el 1G6
de la Ley <P de 1992"
3. =+!ta# =a%%.n =ira%*#8 Direct#r *e %a C#)i!i.n C#%#)$iana *e J+ri!ta!
'l ciudadano -ustavo -alln sostuvo en su intervencin! en cuanto al alcance de la
co4petencia de la Corte! 7ue al respecto existen 60sica4ente dos tesis" La pri4era de ellas
afir4a 7ue al ser el referendo un acto del constituyente dele$ado! reali>ado de acuerdo con el
tr04ite se:alado en la Constitucin y en la ley estatutaria de 4ecanis4os de participacin
ciudadana! al 40xi4o ,ri6unal le corresponde reali>ar un an0lisis 4era4ente for4al" 'sta
postura se funda4enta! a 3uicio del interviniente! en un an0lisis restrin$ido del art@culo 2;1
nu4eral se$undo de la Constitucin! es decir! la Corte slo ser@a co4petente para conocer de
los posi6les vicios de procedi4iento en la for4acin de la ley"
La se$unda postura inte$ra al an0lisis! ade40s de lo prescrito por el art@culo 2;1 nu4eral
se$undo de la Carta! el art@culo 79! en el cual se se:alan los asuntos su6stanciales del t@tulo
OEEE de la Constitucin! el art@culo 7G! donde est0n consa$rados los re7uisitos necesarios 7ue
de6e contener un ley 7ue convoca a referendo refor4atorio de la Constitucin! cuales son: 1i2
7ue el o63eto de la ley sea un referendoB 1ii2 7ue respete la li6ertad del electorB 1iii2 7ue lo 7ue
se so4eta a votacin sean nor4as 3ur@dicas y no otros actos diferentesB el art@culo 9 7ue
dispone la inte$racin de las nor4as 7ue confor4an el 6lo7ue de constitucionalidad y el
art@culo 9 7ue se:ala los principios 7ue funda4entan las relaciones exteriores de Colo46ia"
'sta se$unda tesis es la defendida por el interviniente" 5e$9n el 4is4o! la co4petencia para
a6ordar asuntos 4ateriales por parte de la Corte se infiere de la interpretacin siste40tica de
tales art@culos constitucionales" %or virtud del 6lo7ue de constitucionalidad! las refor4as
constitucionales est0n so4etidas a las o6li$aciones internacionales vi$entes para el 'stado
colo46iano! 40s a9n! el se$undo inciso del art@culo 9 constitucional prescri6e 7ue los
derec8os y de6eres 1de los ciudadanos y del 'stado2 de6en ser interpretados de confor4idad
con los tratados de derec8os 8u4anos ratificados por Colo46ia" 'n esta cate$or@a estar@an
inscritas las o6li$aciones derivadas de la pertenencia de Colo46ia a la *E,! y entre otros! el
convenio 9G so6re ne$ociacin colectiva! cuyo o63eto es la proteccin del derec8o a la
ne$ociacin voluntaria entre e4pleados y e4pleadores" 5e si$ue de lo anterior 7ue las
pre$untas G y 1; del referendo presentado por el $o6ierno! so6re la li4itacin de pensiones y
salarios con car$o a recursos de naturale>a p96lica y so6re racionali>acin del $asto p96lico!
son inconstitucionales" 'xiste ade40s una clase de o6li$aciones 7ue no pueden renunciarse
por los 'stados ni a9n denunciando los tratados 7ue las contienen! en consecuencia! las
nor4as internas 7ue vulneren este ius co:ens! devienen por esta ra>n inconstitucionales"
'n conclusin! el control por parte de la Corte de6e ser de for4a y de fondo 1asuntos
sustanciales2 y en Al se de6e verificar si las nor4as so4etidas a su consideracin son nor4as
3ur@dicas! si el elector es li6re al votar y si est0 confor4e con las o6li$aciones internacionales
contra@das por el 'stado Colo46iano" &e i$ual 4anera el 'stado no puede desli$arse de las
o6li$aciones internacionales sin denunciar el tratado respectivo! es decir! el si4ple acto de
votacin no desvincula de la o6li$acin internacional al 'stado" Las o6li$aciones 7ue en
4ateria internacional 8a contra@do el 'stado Colo46iano no se pueden desconocer con el 4ero
expediente de la reali>acin de sufra$ios internos! es necesario ade40s! reali>ar el
procedi4iento pertinente de denuncia" Respecto de las o6li$aciones 7ue 8acen parte del ius
co:ens! los 'stados no pueden desconocerlas! ni a9n cuando 4edie denuncia de los
instru4entos 7ue las contienen"
'n lo referente a la li6ertad del elector! de6en anali>arse! a 3uicio del interviniente!
especial4ente los art@culos 7G y 79 constitucionales" 'l pri4ero de ellos prescri6e la
o6li$acin de presentar las pre$untas del referendo de for4a tal 7ue las personas puedan ele$ir
sin 4anipulaciones 1sentencia C-0;2 de 20012" Las o6li$aciones derivadas de este art@culo
son: 1i2 el o63eto particular de apro6acin o dero$acin de un referendo de6en ser nor4as
3ur@dicas! en este sentido la pre$unta 17 del referendo presentado por el actual $o6ierno! en el
cual se interro$a so6re la prrro$a del periodo de las actuales autoridades locales! constituye
un acto electoral 7ue no se a3usta al concepto =nor4a 3ur@dicaDB1ii2 la redaccin de los
proyectos de nor4as 3ur@dicas presentadas en el referendo de6en ser claras" ) 3uicio del
interviniente la pre$unta 6 del referendo so6re reduccin del Con$reso! contiene en realidad 6
pre$untas! 4uc8as de ellas de orden tAcnico y de dif@cil co4prensin" )de40s la inte$racin
de tantos interro$antes en un slo nu4eral i4pide al elector votar positiva o ne$ativa4ente
cada uno de ellos por separadoB 1iii2 la reali>acin del referendo no puede coincidir con nin$9n
otro acto electoral" 'l art@culo 17 del referendo incu4plir@a esta o6li$acin al proponer al
prrro$a del periodo de las autoridades locales! es decir estar@an d0ndose en un 4is4o
4o4ento la votacin de un referendo refor4atorio de la constitucin y la votacin de la
prrro$a del periodo de tales 4andatariosB 1iv2 +o de6en incluirse en el referendo invitaciones
a votar en un sentido o en otro" %or esta ra>n! todos los enca6e>ados de las pre$untas de6en
ser declarados inconstitucionales por ser violatorios del de6er del 'stado de $aranti>ar la
li6ertad del elector! en el sentido 7ue estos son una invitacin directa a ele$ir la respuesta
positiva a las pre$untas"
'n 9lti4o lu$ar! la pre$unta 17 so6re prrro$a de los periodos de las autoridades territoriales!
de6e ser declarada inconstitucional por cuanto en su apro6acin se incurri en un vicio de
tr04ite" 5e$9n el interviniente! al ser ne$ada pri4ero en la C04ara! lue$o en las co4isiones
con3untas y final4ente apro6ada en el 5enado! el procedi4iento a se$uir de6i ser el de
re$resarla a las co4isiones para volver a ser o63eto de discusin y no incorporarla a travAs de
una co4isin de conciliacin"
4. A%ar# EcCeerr& 6r+$+r+
'l ciudadano inici su intervencin explicando los o63etivos por los cuales la )sa46lea
+acional Constituyente consa$r la de4ocracia participativa" 'n pri4er lu$ar 6usc corre$ir y
refor4ar los vicios in8erentes a la de4ocracia representativaB en se$undo lu$ar intent crear
nuevas relaciones entre $o6ernantes y $o6ernadosB y en tercer lu$ar al definir el 4arco Atico
de la Constitucin! 7ue consa$r al 'stado colo46iano co4o un 'stado social! cuyas
i4plicaciones 8an sido destacadas por la Corte Constitucional" &e all@ la responsa6ilidad del
-o6ierno! de los sectores pol@ticos y de la 3udicatura 7ue consiste en de4ostrar la via6ilidad
de esta experiencia! pues si este 4ecanis4o de participacin se lle$ase a desle$iti4ar por falta
de un consenso! ser@a sepultado y con Al la via6ilidad 4is4a de la de4ocracia participativa"
) continuacin! el interviniente respondi las pre$untas propuestas! teniendo co4o 4arco de
referencia constante las teor@as expuestas por el autor ale40n ?Yr$en Ia6er4as so6re el
proceso deli6erativo 7ue conlleva al consenso"
'n relacin con la pre$unta for4ulada en el nu4eral )! acerca del alcance de la co4petencia
de la Corte! el expositor 8i>o referencia a los art@culos 2;1 y 79 de la Constitucin! con el
propsito de de4ostrar 7ue el control no puede li4itarse a vicios de procedi4iento" %or el
contrario! se$9n su parecer! la Corte Constitucional de6e salva$uardar los tr04ites 7ue
per4iten el e3ercicio de la de4ocracia! por lo 7ue la confrontacin del referendo de6e 8acerse
con respecto de los principios y valores 7ue la actual Carta consa$ra! y no re4itirse
exclusiva4ente a los pro6le4as de procedi4iento 7ue se 8u6ieran podido presentar"
'l ciudadano ar$u4enta entonces 7ue los nu4erales del referendo so6re las personer@as! la
reeleccin de funcionarios p96licos! la reduccin del Con$reso y el u46ral de votos!
4anifiestan una contrariedad expresa con la Constitucin" 5i 6ien es cierto 7ue los principios
contenidos en la actual Constitucin pueden ser 4odificados por 4edio del referendo! no lo es
4enos 7ue el constituyente derivado est0 li4itado en su la6or por dos aspectos: el tr04ite
exi$ido para la refor4a de la Carta y los principios consa$rados por el constituyente pri4ario"
%or tanto no es posi6le 7ue se $enere una ruptura del pacto constituyente" Concluye el
interviniente 7ue en este tipo de procedi4ientos las 4ayor@as pueden alterar los resultados!
desvirtuando as@ el principio del consenso! por lo 7ue la Corte Constitucional est0 en el de6er
de prote$er los derec8os e intereses de las 4inor@as"
)cerca de la posi6ilidad de introducir un ca46io de proyecto antes de 7ue se efectuara el
pri4er de6ate! resalt el ciudadano 7ue estas acciones constituyen un vicio de tr04ite
insu6sana6le! pues slo es le$@ti4o el derec8o creado a partir de un consenso! dentro del cual
la i4portancia de los procedi4ientos es funda4ental" 5e$9n su parecer! dentro del proceso
discursivo de4ocr0tico la pu6licacin 3ue$a un papel funda4ental pues $aranti>a la
le$iti4idad de las nor4as en las discusiones so6re las 4is4as! ase$urando 7ue los 4e3ores
ar$u4entos pri4en so6re cual7uier otro tipo de intereses"
'n lo referente a la unidad de 4ateria! el ciudadano expuso 7ue en principio este re7uisito no
es necesario! ya 7ue la unidad se da por el si4ple 8ec8o de 7ue la refor4a $ire en torno a la
Constitucin! fuera de 7ue ser@a i4posi6le crear la unidad de6ido a la vastedad de te4as 7ue
est0n incluidos en la Carta" +o o6stante lo anterior! el interviniente consider 7ue si es el
pue6lo 7uien act9a co4o e3ecutor del ca46io constitucional! es necesaria la si4plicidad de los
te4as en aras de la correcta co4prensin del referendo" )s@ 4is4o la unidad de 4ateria
$aranti>a tanto la li6ertad del elector co4o la posi6ilidad de reali>ar un proceso discursivo
de4ocr0tico adecuado" %or tanto el ciudadano solicit a la Corte declarar inexe7ui6les todos
los puntos 7ue no estAn relacionados con la intencin de rec8a>ar a corrupcin"
) su ve> 8i>o alusin al voto en 6lo7ue o inte$ral! el cual da pie a 7ue este referendo sea
convertido en un 4andato dictatorial! d0ndole as@ al -o6ierno la posi6ilidad de 4anipular los
resultados" La )sa46lea Constituyente esta6leci la o6li$acin del le$islador de presentar el
articulado de for4a 7ue pueda ser votado li6re4ente! lo cual no es per4itido por el voto el
6lo7ue" )l 8a6er sido declarada constitucional esta disposicin ca6r@a la duda acerca de si es
posi6le su aplicacin! 4as esto es re6ati6le pues en la sentencia no se expresaron suficientes
4otivaciones! por lo 7ue no 8a 8ec8o tr0nsito a cosa 3u>$ada"
%ara cerrar su intervencin! el expositor recalc 7ue el referendo no puede ser el resultado de
la ad8esin del pue6lo a un %residente! por lo 7ue es 4enester de esta Corporacin rescatar
este 4ecanis4o de la de4ocracia participativa"
'n este punto! el #a$istrado ?ai4e )rau3o Renter@a cuestion al orador" %re$unt si durante la
)sa46lea Constituyente se tuvo en cuenta el precedente sentado por el %residente /arco so6re
la ne$acin del voto en 6lanco dentro de los 4ecanis4os de participacin ciudadana" 'l
ciudadano respondi 7ue no sa6@a con exactitud! dado 7ue el particip en la co4isin tercera!
donde se de6at@a el presupuesto! y estos 4ecanis4os fueron incluidos en la co4isin pri4era"
)se$ur 7ue durante las plenarias de la )sa46lea no se discuti so6re este antecedente! pero
si se tuvo en cuenta el referendo reali>ado en 19<7! 4ediante el cual se cerr la v@a a estos
4ecanis4os de participacin pol@tica"
5. Aernan*# De'e! Arci%a
&io co4ien>o el interviniente a su exposicin! afir4ando 7ue la cl0usula definitoria del 'stado
colo46iano co4o 'stado de4ocr0tico i4plica! entre otras cosas! la posi6ilidad de
prolon$acin de la experiencia constituyente! 7ue consiste! entre otras cosas! en poder
deter4inar el destino de las instituciones cardinales para el pa@s" (no de los 4ecanis4os a
travAs de los cuales esta potencia constituyente es activada! explic el ciudadano! es el
referendo! 7uien careciendo de un contenido axiol$ico propio! se llena de contenido $racias
al 4arco 3ur@dico en el cual se active" La constitucin de 1991 adopt el referendo co4o
4odalidad autno4a de refor4a constitucional 1slo asi4ila6le a la experiencia sui>a2! con
car0cter facultativo! a iniciativa popular o $u6erna4ental! en la cual opera la fi$ura del poder
4oderador del Con$reso co4o auditorio de los diversos intereses de la +acin"
Lue$o de presentado el 4arco conceptual del referendo! el interviniente se:al cu0les de6en
ser las caracter@sticas del articulado 7ue inte$re una ley de referendo" 'llas son:
1" La ley est0 vinculada por la exi$encia de preservar la unidad de los art@culos y la
separacin te40tica de los 4is4os por 4aterias a fin de $aranti>ar el respeto pleno por la
li6ertad de voto" La li6ertad 7ue a7u@ se trata! es la 7ue conviene al votante en tanto tal! por
cuanto lo su6strae a toda su6ordinacin en el acto 4is4o del sufra$io" 'n el referendo el
ciudadano tiene 60sica4ente dos opciones: votar positiva o ne$ativa4ente las pre$untas!
co4o resultado del contraste 7ue se 8a$a con el texto de la nor4a puesta en consideracin" 's
por esto 7ue las expresiones valorativas 7ue indu>can al elector a votar en uno u otro sentido
son a3enas a la finalidad 4is4a del referendo"
2" 'l elector tiene el derec8o a =no ser confundidoD! lo cual i4plica 7ue los interro$antes 7ue
se le presenten de6en estar dotados de si4ilitud! las opciones a su disposicin de6en tener
car0cter unitario y de6e 8a6er separacin de las distintas 4aterias" +o es correcto! por tanto!
7ue 4aterias diferentes sean co4pactadas en un 4is4o texto y 7ue se ofre>ca la opcin del
voto en 6lo7ue en asuntos 7ue poco o nada tienen en co49n" %ropone en este punto el
interviniente a la Corte Constitucional dictar una sentencia 4odulativa en la cual se separen los
distintos te4as! se refor4ulen las pre$untas 7ue contienen 49ltiples interro$antes y se eli4ine
la opcin del voto en 6lo7ue contenida en el nu4eral 19 del referendo 15( 1222 de 20022
" 'l poder de refor4a constitucional es derivado y est0 so4etido al derec8o" 'ste poder es un
fen4eno deli4itado por el ordena4iento constitucional! una funcin 7ue se expresa en un
procedi4iento! 7ue por esa 4is4a ra>n! carece de su3eto or$0nico 7ue lo i4pulse" 'n ese
sentido! en el procedi4iento se esta6lece una relacin inescindi6le entre el fondo y la for4a!
es decir! es el procedi4iento 7ue le$iti4a la refor4a"
;" La Corte es la $uardiana del respeto al procedi4iento y vi$ila la re$ularidad del e3ercicio de
la funcin refor4adora" 5i se parte del 8ec8o de 7ue el contenido de un referendo de6e ser una
refor4a constitucional! su le$iti4idad depende de 7ue Aste sea precisa4ente su o63eto y no
una refor4a de otra @ndole! es decir! la irre$ularidad procedi4ental est0 li$ada a la posi6ilidad
del procedi4iento 4is4o co4o un todo"
<" 's posi6le reali>ar un =test de lealtad a la refor4aD" &e6e entonces estudiarse si la refor4a
constitucional des6orda su propsito le$@ti4o! 7ue es la refor4a de la Carta! y es usada para
le$iti4ar un 7ue6ranta4iento de la constitucin" 'sta constatacin se reali>a verificando si las
nor4as constitucionales a refor4ar si$uen siendo las 4is4as antes y despuAs del referendo! es
decir si lo 7ue se est0 8aciendo es encu6rir! por e3e4plo! una decisin pol@tica sin$ular de tipo
ple6iscitario! dando ropa3e de le$iti4idad a un asunto 7ue est0 sustra@do a la co4petencia de
una en4ienda constitucional" 'l resultado de este =7ue6ranta4iento de la constitucinD es la
posi6ilidad 7ue se $enera de trans$resin re$ular de la Constitucin! por 4edio de actos de
referendo sin necesidad de refor4arla" (n e3e4plo de lo anterior ser@a el articulo 17 de la ley
de referendo 6a3o estudio! en el cual se prevA la prrro$a de los periodos de los 4andatarios
de las entidades territoriales! por parte de un r$ano 7ue no tiene co4petencia para ello"
10. L+i! Car%#! S(cCica A'#nte
'n opinin del ciudadano Luis Carlos 50c8ica )ponte! el contenido de la Ley 796 de 2002 es
la pro4esa 7ue el %residente de la Rep96lica 8i>o cuando esta6a en ca4pa:a pol@tica" 5e$9n
su parecer! todo indica 7ue al$unos sectores 7uieren poner tra6as al -o6ierno para 7ue no le
cu4pla al %ue6lo lo 7ue le 8a pro4etido" %ara Al! el Referendo es un procedi4iento en el 7ue
se incorpora 6a3o for4a de ley la propuesta del -o6ierno" Considera el interviniente 7ue
cuando el -o6ierno act9a 6a3o procesos refor4atorios! v@a Referendo! no est0 8aciendo una
ley 40s! est0 contri6uyendo e i4pulsando un proceso 7ue va del -o6ierno al %ue6lo para
8acer una refor4a constitucional" La actuacin del Con$reso es! por su parte! una
4anifestacin de voluntad pol@tica" 'ncuentra el expositor 7ue el procedi4iento es
desnaturali>ado si se per4ite 7ue el Con$reso 4odifi7ue la propuesta del -o6ierno"
%ara el interviniente! lo 7ue 7ueda de una ley 7ue convoca a un Referendo! si se retira la
propuesta del -o6ierno! es un cascarn vac@o" 'n efecto! la Ley es una 4anifestacin de
voluntad pol@tica 7ue 6usca 8acer vinculante la convocatoria del pue6lo a la propuesta 8ec8a
por el -o6ierno" 'l ciudadano considera 7ue es i4posi6le tocar 9nica4ente el procedi4iento
de una ley sin 4eterse con su contenido" 'n este caso! la Corte Constitucional definir0
pol@tica4ente la via6ilidad del Referendo"
'n opinin del expositor! la sentencia de la Corte de6er0 distin$uir entre el acto le$islativo y
las actuaciones del constituyente" Cierta4ente! considera 7ue tanto el acto le$islativo co4o el
Referendo son slo 4odestas co4petencias constitucionales refor4atorias! 4as no
funda4entales" 'fectiva4ente! el poder constituyente real no es re$ula6le! y resulta 7ue en
este caso el pue6lo! fuente de todos los poderes! resulta ser el 40s condicionado de todos"
'ncuentra el ciudadano 7ue la Corte Constitucional slo puede declarar inconstitucional la Ley
796 por violacin a los re7uisitos contenidos en el t@tulo OEEE de la Constitucin" +o puede
entonces entrar la Corte a estudiar la for4a co4o est0n planteadas las pre$untas" 'l contenido
de las propuestas del -o6ierno es intoca6le tanto para el Con$reso co4o para la Corte" Lo 7ue
i4porta es la unidad de propsito 40s 7ue la unidad de 4ateria" Concluy el interviniente 7ue
el desarrollo de4ocr0tico del pa@s est0 pendiente de la decisin 7ue to4e la Corte! y 7ue el
pa@s vive de las expectativas de la refor4a"
11. Jai)e Ca!tr# Ca!tr#
) 4anera de introduccin! el interviniente afir4 7ue para responder adecuada4ente a las
pre$untas 7ue fueran for4uladas por la Corte era necesario conocer los valores 7ue pro4ueve
la institucin del referendo! pues el constitucionalis4o sie4pre de6e i4pedir 7ue las
instituciones sean utili>adas para fines distintos de a7uellos 7ue las orientan" 5o6re el
particular el ciudadano 8i>o un recuento so6re el desarrollo de este punto en la )sa46lea
Constituyente"
)l parecer del interviniente! el Con$reso puede introducir 4odificaciones al proyecto
presentado por el $o6ierno! pero sola4ente dentro del 4ar$en del esp@ritu de la refor4a" 'n
esto! 4anifest coincidir con el concepto del #inisterio %96lico"
'n cuanto a los fines del referendo! el expositor expres 7ue es posi6le 7ue el -o6ierno lo
utilice con fines ple6iscitarios" La de4ocracia ple6iscitaria! indic! 8a servido frecuente4ente
de coartada a lo 7ue se conoce co4o =6onapartis4oD" La de4ocracia directa se 8ace plena si
se de3a al pue6lo decidir! pero se desvirt9a si se utili>a ple6iscitaria4ente! caso en el cual
aca6a siendo un atentado contra la $arant@a de la divisin de poderes" 'n el pri4er caso se
acent9a la so6eran@a popular! por7ue el rol del -o6ierno no viene a ser =controladorD! en el
caso contrario el e3ecutivo s@ asu4e este papel" )s@! los referendos pueden ser =controladosD o
=no controladosD" 'n el &erec8o Co4parado puede verse 7ue casi todos los referendos son de
la pri4era clase! al paso 7ue en los ple6iscitos no 8ay control del -o6ierno" )nota el
ciudadano 7ue las investi$aciones llevadas a ca6o en pa@ses co4o En$laterra 8an de4ostrado
7ue los referendos producen el resultado 7ue el -o6ierno 7uer@a"
%or lo anterior! considera el interviniente 7ue de6e existir un 4ecanis4o 3ur@dico 7ue evite 7ue
se lo$ren esos propsitos controladores del '3ecutivo" 's decir! de6e evitarse 7ue se
produ>can efectos ple6iscitarios" Co4pete a la Corte e3ercer este control! lo cual incluye
identificar el 6lo7ue de constitucionalidad 7ue prote$e la de4ocracia directa" 'n el presente
caso! la Ley 7ue convoca a referendo se acerca a un 4ecanis4o ple6iscitario" Carias de las
pre$untas 7ue contiene son de esta clase! especial4ente las 7ue tienen un car0cter coyuntural"
%or e3e4plo! las pre$untas G! 10! 1! 1;! entre otras" )nota 7ue en el caso de la con$elacin de
salarios el car0cter coyuntural es evidente si se tiene en cuenta 7ue la con$elacin de salarios
puede 8acerse por decreto! co4o en efecto a8ora se est0 e3ecutando" 'l ciudadano a$re$a 7ue
la Constitucin %ol@tica distin$ue clara4ente entre referendo y ple6iscito" 'sta es una de las
ra>ones por las cuales la Ley 1; de 199; dice 7ue la fec8a del referendo no puede coincidir
con un acto electoral"
%ara el expositor los pro6le4as 40s frecuentes 7ue se 8an presentado en los referendos de
otros pa@ses! parecen afectar ta46iAn al 7ue a8ora se convoca" 'n efecto! esos pro6le4as 8an
sido:
1i2 'l referente a las 4aterias del referendo: el constitucionalis4o 8a detectado 7ue de6e
tratarse de cuestiones sustanciales! por e3e4plo la inte$racin supranacional! o te4as co4o la
le$ali>acin del a6orto! el divorcio! etc" ,e4as todos con vocacin de per4anencia" 'ntre
nosotros! el art@culo 7G superior no esta6lece 7ue esta de6a ser la 4ateria! pero es o6vio 7ue
as@ de6e ser" Contraria4ente a esto! la Ley 796 convoca para decidir te4as 7ue for4an parte
de la actividad le$islativa ordinaria" %or lo tanto! de6e concluirse 7ue si las pre$untas
corresponden a esta 9lti4a actividad son de contenido ple6iscitario"
1ii2 'l referente a la redaccin de las pre$untas: si el propsito es au4entar la participacin
ciudadana! las pre$untas de6en ser claras" 5i son confusas! de6en ser o63eto de estricto control
de constitucionalidad" La redaccin ta4poco puede ser inductiva! por eso un or$anis4o
autno4o de6e controlarla a fin de $aranti>ar la neutralidad" 'n este punto! la Ley 796 puede
pasar a la 8istoria co4o un e3e4plo de referendo inductivo" 'sta redaccin afecta y coarta la
li6ertad del ciudadano" )$re$a el interviniente 7ue de6e per4itirse la expresin p96lica de los
ar$u4entos en pro y en contra del texto del referendo! y ade40s! esta ca4pa:a! en uno u otro
sentido! de6e ser financiada por el 'stado"
) 4anera de resu4en! el interviniente expuso estas conclusiones:
- La Corte de6e velar por lo valores y principios 7ue inspiran el referendo"
- &e6e evitar 7ue se transfor4e en 4ecanis4o ple6iscitario! por lo 7ue de6e retirar las
propuestas de este tipo"
- La ley de6e re$resar al Con$reso para su6sanar los vicios! si ello es posi6le"
- 'n los casos en donde se acu4ulan varias pre$untas dentro de una sola! la Corte de6e
desa$re$arlas" &e6e ta46iAn aclarar las contradicciones y llenar los vac@os"
- La Corte de6e decidir so6re el car0cter inductivo del referendo y so6re el pro6le4a de
su unidad te40tica"
- La Corte de6e prote$er los derec8os de los a6stencionistas aclarando 7ue el Conse3o
+acional electoral no es pro4otor pol@tico del referendo"
- La Corte de6e aclarar 7ue los votos nulos no tienen eficacia frente al n94ero 4@ni4o de
votacin exi$ida"
1". J+an Ca)i%# Re!tre'#
'l ciudadano ?uan Ca4ilo Restrepo present a esta Corporacin un escrito! deno4inado
=Radio$raf@a del ReferendoD! en el cual expone las ra>ones por las cuales las iniciativas
presentadas por el -o6ierno del %residente Klvaro (ri6e CAle> al interior del referendo! de6en
ser votadas en contra" Con el fin de siste4ati>ar los diversos ar$u4entos planteados a lo lar$o
del texto! se efectuar0 un recuento de las seis ra>ones principales 7ue plantea el autor para
respaldar su afir4acin"
1" 'n pri4er lu$ar el expositor considera 7ue es necesario votar ne$ativa4ente el referendo
co4o una se:al de protesta! dado 7ue Aste no cu4ple con el o63etivo de crear una $ran
refor4a pol@tica 7ue efectiva4ente ca46ie o reconstruya las estructuras pol@ticas del pa@s y por
el contrario los efectos 7ue se producir@an 4ediante la i4ple4entacin de este 4ecanis4o
ser@an casi i4percepti6les dentro del siste4a pol@tico" Co4o e3e4plos 7ue sustenten esta
afir4acin el ciudadano 8ace 4encin al poco porcenta3e 1apenas el 2Q2 7ue se exi$e para la
confor4acin y or$ani>acin de los partidos pol@ticos y la escasa re$la4entacin acerca de
c4o de6e ser 4ane3ada la oposicin al $o6ierno"
2" 'n se$undo lu$ar! del contenido inicial del referendo se sustra3o el punto en 7ue 40s 8a6@a
8ec8o Anfasis el -o6ierno! siendo este la revocatoria del actual Con$reso" 'l autor denuncia al
respecto 7ue el -o6ierno utili> esta fi$ura co4o una for4a de presin para 7ue el proyecto
fuera apro6ado casi en su totalidad en las C04aras! 4as la responsa6ilidad de lla4ar a
elecciones anticipadas fue posterior4ente dele$ada en el Con$reso! lo cual se$9n el ciudadano
constituye el e7uivalente a cancelar la iniciativa! pues considera i4posi6le 7ue el 4is4o
r$ano cole$iado revo7ue su 4andato" )s@ 4is4o 4anifiesta 7ue el contenido final del
referendo fue el resultado de una ne$ociacin a6ierta entre el e3ecutivo y el le$islativo! lo cual
le resta le$iti4idad al proceso"
" %or otra parte el articulado del referendo es! a consideracin del autor! en extre4o
=antitAcnicoD! pues el contenido de este tipo de refor4as de6e estar 6asado en asuntos
funda4entales para la nacin y a su ve> Aste de6e ser presentado a la ciudadan@a de una
4anera precisa y clara en aras de $aranti>ar la correcta co4prensin de los electores"
E$ual4ente el ciudadano aduce 7ue la co4ple3idad de este referendo no se 6asa
exclusiva4ente en lo confuso 7ue resulta su contenido! sino 7ue intenta constitucionali>ar
te4as de car0cter le$al y re$la4entario 1C$" el contenido del art@culo 1W del referendo so6re
las in8a6ilidades en los cuerpos cole$iados de eleccin directa ya se encuentra consa$rado en
el art@culo G ley G0 de 199 y en el Cdi$o &isciplinario Znico2! o pretende pro8i6ir fi$uras
7ue en el 4o4ento est0n pro8i6idas por la Constitucin 1auxilios parla4entarios2"
;" )l 4is4o tie4po el referendo 8a sido presentado a la ciudadan@a co4o el 4ecanis4o 40s
idneo para la luc8a en contra de la corrupcin" 5in e46ar$o! el ciudadano declara 7ue el
propio i4pulsador de esta refor4a! el -o6ierno! conta4in el contenido de Aste! pues
introdu3o la iniciativa de prorro$ar por un a:o 40s el per@odo de los $o6ernadores y alcaldes
actual4ente ele$idos" )l parecer del autor esta 4edida constituye de por s@ una for4a de la
lla4ada =politi7uer@aD 7ue se desea co46atir! ya 7ue este art@culo slo fue incluido dentro del
referendo con el fin de co4pro4eter a los 2 $o6ernadores y a los 1090 alcaldes del pa@s con
esta propuesta! pues estos la apoyar0n si$uiendo sus propios intereses" &e i$ual for4a el
ciudadano considera 7ue este art@culo no de6er@a pasar el exa4en de constitucionalidad 7ue
efectuara la Corte Constitucional por dos ra>ones! la pri4era es 7ue la inclusin de este
art@culo posee un vicio de tr04ite! dado 7ue Aste fue aceptado en slo una de las c04aras y
posterior4ente incluido en las co4isiones extraordinariasB y por otra parte esta iniciativa
atenta contra el principio de descentrali>acin de las entidades territoriales! ya 7ue la 4ayor@a
del pa@s decidir0 si el alcalde o $o6ernador de deter4inada re$in se$uir0 e3erciendo sus
funciones! sin i4portar 7ue los 8a6itantes de esta >ona 8ayan votado en contra de este punto"
<" Considera de i$ual for4a el ciudadano 7ue el referendo posee un car0cter centralista! puesto
7ue este contiene las iniciativas para eli4inar las contralor@as departa4entales y a las
personer@as 4unicipales! por lo 7ue el control fiscal y al$unas funciones del 4inisterio p96lico
pasar@an a ser exclusivas de la Contralor@a -eneral de la Rep96lica y de la %rocuradur@a
-eneral de la +acin respectiva4ente" 'stas nuevas atri6uciones podr@an ser e3ercidas por las
entidades directa4ente o estas a su ve> podr@an su6contratar a or$ani>aciones privadas o
universidades" 'l autor esti4a 7ue esta 4edida ser0 contraproducente en tAr4inos de
autono4@a para las entidades territoriales! y a$re$a 7ue a la ciudadan@a se le est0 infor4ando
de 4anera relativa so6re este te4a! pues se le 8a co4unicado 7ue el dinero 7ue se a8orre por
la eli4inacin de estas entidades ser0 desviado a proyectos de educacin! sin e46ar$o! no se
8a esti4ado en cuantos $astos tendr@an 7ue incurrir tanto la Contralor@a co4o la %rocuradur@a
para poder e3ercer las nuevas funciones"
6" &e i$ual for4a el autor 3u>$a 7ue cerca del <0Q del contenido del referendo es de car0cter
econ4ico y fiscal! ase4e30ndose en su contenido 40s a una ley de a3uste fiscal 7ue a un
referendo! por lo 7ue considera 7ue este articulado de6i ser tra4itado co4o una ley ordinaria
y no co4o una refor4a constitucional"
%or 9lti4o el ciudadano ?uan Ca4ilo Restrepo recalca 7ue el referendo no de6e convertirse en
un ple6iscito a favor del actual -o6ierno! sino 7ue la votacin 7ue $ire en torno a este de6er0
ser consciente de la relevancia 7ue posee para la nacin la utili>acin por pri4era ve> de este
4ecanis4o de de4ocracia participativa"
13. Car%#! =airia D/a<
'l ciudadano co4en> su intervencin afir4ando 7ue el referendo slo 6usca fortalecer el
autoritaris4o 7ue caracteri>a al actual $o6ierno! pues es usual 7ue los $o6iernos autoritarios
apelen a la de4ocracia directa" )s@! consider 7ue Aste slo acude a la opinin 4anipulada del
electorado para $anar le$iti4idad" 'l interviniente consider 7ue la refor4a pol@tica! te4a
6andera del referendo! no es si$nificativa" &e otro lado! la ley fue aprovec8ada para introducir
te4as a3enos a los inicial4ente planteados" 'n ese sentido! la refor4a fiscal y la reduccin del
$asto son ca46ios 7ue no de6ieran estar presentes en el texto de esta ley! ya 7ue podr@an
llevarse a ca6o de otra 4anera" )$re$a el ciudadano 7ue estos te4as responden a los acuerdos
con el Fondo #onetario Enternacional y por tanto no es adecuado 7ue un referendo los
conten$a" Considera 7ue la inclusin de estos asuntos 6usca 7ue el $o6ierno pueda escudarse
en la apro6acin del pue6lo para 8acer refor4as i4populares y eli4inar as@ el funda4ento de
la protesta social" &e otro lado! el interviniente co4parte los ar$u4entos expresados por el
ciudadano Iernando .epes en cuanto a la li6ertad del elector! pues considera 7ue las
pre$untas for4uladas son inco4prensi6les" &e acuerdo con lo anterior! el ciudadano concluye
7ue defender el referendo no es defender la de4ocracia"
V. CONCE1TO DEL 1ROC6RADOR =ENERAL DE LA NACIN
'l %rocurador -eneral de la +acin! en concepto +o" 217! reci6ido el 16 de 4ayo de 200!
interviene en este proceso para solicitar 7ue la Corte declare exe7ui6les los nu4erales 1W! ;W!
12! 1 y 1< del art@culo 1W y el art@culo 2W de la Ley 796 de 200B inexe7ui6les los nu4erales
2W! W! <W! 6W! 7W! GW! 9W! 10! 11! 1;! 16! 17! 1G y 19 del art@culo 1W de la Ley 796 de 200B
inexe7ui6les las pre$untas 7ue enca6e>an el texto del articulado 7ue ser0n so4etido a la
apro6acin ciudadanaB e inexe7ui6le la inclusin de la casilla del voto en 6lanco 7ue
aco4pa:a cada uno de los art@culos 7ue ser0 so4etidos a la apro6acin ciudadana" 'l
#inisterio %96lico inicia su an0lisis con al$unas consideraciones $enerales so6re la
concepcin del 'stado colo46iano co4o un estado participativo y sus i4plicaciones" )nota
7ue la Constitucin de 1991 fue producto de una concepcin participativa del 'stado 7ue de6e
ser 4antenida! cuando de su refor4a se trata! para $aranti>ar su continuidad 3ur@dica"
Concluye el %rocurador 7ue la refor4a de la Constitucin encuentra su l@4ite en el car0cter
del poder constituido 7ue tienen los titulares de esa co4petencia! pues lo contrario i4plicar@a
confundir el poder de refor4a con el poder constituyente"
'n cuanto al alcance de la co4petencia de la Corte para e3ercer el control 3ur@dico en relacin
con las leyes 7ue convocan a un referendo constitucional! la Cista Fiscal considera 7ue se trata
de verificar 7ue no existan vicios de procedi4iento y 7ue sean cu4plidos os re7uisitos
descritos por los art@culos 2;1! nu4eral 2 y 77 a 79 C"%"! ade40s de los esta6lecidos en la
Ley <P de 1992" %ero dic8o control no puede ser entendido co4o una si4ple constatacin
notarial so6re la o6servancia o no de las re$las procesales" 'n un 'stado de4ocr0tico
participativo! los procedi4ientos y for4as tienen co4o finalidad concretar las nociones en 7ue
se ci4enta el 'stado" %or tal ra>n! el exa4en de constitucionalidad de6e efectuarse desde la
ptica de los valores 3ur@dico pol@ticos 7ue sustentan la Carta" 'n este caso desde la
perspectiva de los supuestos tericos de un siste4a de4ocr0tico participativo! pues se trata de
un procedi4iento 7ue tiene v@nculos inne$a6les con los conceptos en los 7ue se funda el
siste4a pol@tico colo46iano" ,odo lo anterior lleva al %rocurador a concluir 7ue esta ley tiene
caracter@sticas especiales y por tanto su an0lisis 4erece consideraciones espec@ficas 7ue ser0n
8ec8as a continuacin"
'n pri4er lu$ar el #inisterio %96lico se refiere al alcance de la iniciativa y la co4petencia del
Con$reso para introducirle 4odificaciones al proyecto de ley 7ue incorpora la refor4a" 'n ese
punto sostiene 7ue el Con$reso puede 8acer ca46ios dentro de ciertos l@4ites" 'llos est0n
dados por el principio de participacin 7ue exi$e 7ue el -o6ierno y la ciudadan@a sepan con
claridad las ra>ones de la refor4a! contenidas en la exposicin de 4otivos! para 7ue puedan
intervenir en el proceso de for4acin y apro6acin de la ley a travAs de una participacin
adecuada" )de40s de opti4i>ar la participacin! considera la %rocuradur@a! 7ue estos l@4ites
constituyen un referente conceptual para circunscri6ir el de6ate"
'ncuentra el %rocurador 7ue al$unas disposiciones no fueron de6ida4ente sustentadas en la
exposicin de 4otivos 1nu4erales ;! G! 9! 10! 11! 1! 1; y 1<2" 'sa deficiencia i4pedir@a una
discusin di0fana en el seno del Con$reso y en la sociedad en $eneral" )de40s! a lo lar$o del
proceso le$islativo el -o6ierno es$ri4i ra>ones diversas para sustentar la refor4a propuesta
y no 8u6o entonces un fin deter4inado desde el co4ien>o" 'llo incide directa4ente en la
discusin y apro6acin del proyecto de refor4a por7ue el propsito de la 4is4a deli4ita el
046ito de co4petencia del Con$reso y $u@a la participacin ciudadana"
,eniendo en cuenta lo anterior! el #inisterio %96lico entra a anali>ar si las 4odificaciones
introducidas a lo lar$o del de6ate le$islativo concuerdan con la ra>n de ser de la refor4a" 'n
ese an0lisis la %rocuradur@a encuentra 7ue el e3ecutivo propuso todas las 4odificaciones 7ue
sufri el texto! salvo la del nu4eral 1W y la inclusin del 1<! en los cuales se present una
concertacin v0lida entre el e3ecutivo y el le$islativo en el 4arco de la finalidad de la refor4a"
La Cista Fiscal encuentra 7ue la 4odificacin del proyecto ori$inal4ente presentado por el
-o6ierno +acional desconoci los principios de pu6licidad y separacin de las funciones 7ue
en 4ateria de apro6acin de leyes tienen el le$islador y el e3ecutivo! pues el $o6ierno
intervino en la la6or de los ponentes" &e otro lado! resalta el %rocurador la relevancia del
principio de pu6licidad en el siste4a de4ocr0tico co4o 8erra4ienta para $aranti>ar la
participacin" &e all@ concluye 7ue la ino6servancia del re7uisito de pu6licacin de los
proyectos! especial4ente en este caso! es un vicio insu6sana6le" 'n este caso ello ocurri
pues el e3ecutivo present varias 4odificaciones sustanciales! al$unas producto de reuniones
con con$resistas" 'stos ca46ios no fueron presentados 3unto con la exposicin de 4otivos
respectiva y ade40s! no fueron pu6licados en la -aceta del Con$reso" ,eniendo en cuenta 7ue
los art@culos 1<7 nu4eral 1W de la Constitucin y 1;7 de la Ley <P de 1992 se:alan 7ue nin$9n
proyecto de ley puede ser apro6ado co4o ley de la rep96lica sin la pu6licacin respectiva en
la -aceta del Con$reso! es clara la existencia de un vicio" 'l #inisterio %96lico se:ala 7ue el
tr04ite correcto era 7ue el -o6ierno presentara los ca46ios ante la secretar@a de la
Corporacin respectiva co4o plie$o de 4odificaciones de6ida4ente 3ustificado! 7ue lue$o
de6@a ser pu6licado a fin de $aranti>ar un de6ate transparente en el Con$reso de la Rep96lica"
.a 7ue el -o6ierno efectu 4odificaciones a los nu4erales 2! ! <! 6! 7! G! 9! 10! 11 y 1G del
art@culo 1W! sin cu4plir con lo 4encionado anterior4ente! encuentra la %rocuradur@a 7ue se
desconoci el principio de pu6licidad"
'sta actitud del $o6ierno! el no sustentar ca46ios radicales! denota ade40s una intro4isin
in3ustificada en las atri6uciones 7ue le son propias al Con$reso! pues la co4isin de ponentes
ten@a la co4petencia exclusiva de redactar la ponencia respectiva sin interferencia del
e3ecutivo! 7ue slo de6er@a li4itarse a avalar los ca46ios" Resulta claro entonces 7ue las
4odificaciones $u6erna4entales al proyecto ori$inal fueron producto de un acuerdo entre
al$unos 4ie46ros de las co4isiones constitucionales y el $o6ierno! lo cual es ad4isi6le" 'l
vicio se encuentra entonces en la carencia de pu6licidad 4ateriali>ada en la ausencia de
pu6licacin de los 4otivos y los ca46ios en la -aceta del Con$reso! lue$o del re$istro de los
docu4entos correspondientes en la secretaria de la corporacin respectiva" +in$una de estas
situaciones se present con los ca46ios y el vicio fue a9n 40s claro cuando al$unos
con$resistas 7ue no fueron parte de la co4isin de ponentes 4anifestaron el desconoci4iento
de esos ca46ios"
Reitera el despac8o del %rocurador 7ue la definicin del 'stado colo46iano co4o un 'stado
participativo exi$e un ciudadano capacitado para intervenir en los procesos pol@ticos"
Considera entonces 7ue el referendo constitucional apro6atorio de6e ser presentado de tal
4anera 7ue le per4ita al ciudadano! se$9n su nivel de capacitacin c@vica! votarlo consciente
y li6re4ente" &e6ido a la co4ple3idad de los te4as y textos so4etidos a votacin! la Cista
Fiscal considera 7ue el Con$reso de la Rep96lica no cu4pli con el art@culo 7G
constitucional! pues la dificultad para la co4prensin del texto - no solo para ciudadanos
co4unes! sino ta46iAn para expertos en la 4ateria- i4pide el e3ercicio pleno del derec8o a la
participacin pol@tica" 'ste vicio sur$e con la posi6ilidad de votar en 6lo7ue y con los
enca6e>ados de cada uno de los nu4erales! pues Astos! en la 4ayor@a de los casos! no
coinciden con el contenido del texto! son i4precisos y 4anipulan al votante al evocar valores
desea6les por todos"
)nota ade40s el procurador 7ue 4uc8os de los textos incluidos en la Ley 796 no
corresponden a la naturale>a nor4ativa del referendo y corresponden 40s a lo 7ue el
Con$reso de6e desarrollar en e3ercicio de su tarea le$islativa ordinaria"
&e otro lado! ya 7ue el art@culo 7G de la Carta ordena 7ue los votantes ten$an la posi6ilidad
de esco$er 7uA votan ne$ativa o positiva4ente! slo es posi6le 7ue existan esas dos opciones
en el texto! por tanto de6e ser excluida la posi6ilidad del voto en 6lanco y o6via4ente la
votacin en 6lo7ue! por ser esta 9lti4a antide4ocr0tica! ya 7ue i4pide esco$er lo 7ue ser0
votado" %or ello la Cista Fiscal solicita 7ue la Corte declare inexe7ui6les el nu4eral 19 y la
casilla de voto en 6lanco" 'n este 9lti4o punto considera 7ue a pesar de 7ue la Corte 8a6@a
declarado exe7ui6les los art@culos ;1 y ;2 de la Ley 1; de 199;! 7ue se refiere a las casillas
del voto en 6lanco y del voto en 6lo7ue! oper el fen4eno de la cosa 3u>$ada aparente! pues
la sentencia C-1G0 de 199; no 4otiv la decisin en estos puntos"

*tros asuntos considerados por el #inisterio %96lico incluyeron el an0lisis de la solicitud de
tr04ite de ur$encia 7ue efectu el %residente de la Rep96lica el 2G de a$osto de 2002"
Considera la %rocuradur@a 7ue Aste no constituy un vicio de for4a pues no existe pro8i6icin
para 7ue esta fr4ula se lleve a ca6o y las co4isiones del 5enado y la C04ara puedan
sesionar con3unta4ente" 'n cuanto a la apro6acin del proyecto de ley 7ue incorpora un
proyecto de refor4a constitucional en sesiones extraordinarias! ta4poco existe un vicio pues
ello no coarta la li6ertad del Con$reso ni lo o6li$a a reducir el tie4po dedicado a los de6ates"
5o6re el papel de las co4isiones de conciliacin! considera el #inisterio %96lico 7ue! en las
refor4as a la Carta %ol@tica a travAs de ley 7ue convoca a un referendo! las 4odificaciones al
texto presentado a consideracin del Con$reso se pueden 8acer en co4isiones de conciliacin
si ellas 8acen parte de la esencia de los de6atido y apro6ado durante las sesiones reali>adas en
las co4isiones y plenarias del 5enado y la C04ara" %ero cuando un texto es ne$ado en la
plenaria de una de las C04aras y se aprue6a en otra! no puede ser o63eto de conciliacin" 'sta
situacin se presenta en los nu4erales 10 y 19 del art@culo 1W de la Ley 796 de 2002! por tanto
son contrarios a la Carta" 'l #inisterio %96lico ta46iAn 8ace alusin a la unidad de 4ateria
para anotar 7ue! en las refor4as a la Carta %ol@tica! esta re$la de6e tener un entendi4iento
distinto al 7ue se predica en la apro6acin de leyes ordinarias" 'n ese sentido! es posi6le la
inclusin de todo a7uello 7ue no i4pli7ue una transfor4acin de la naturale>a del 'stado
instituida ori$inaria4ente por el Constituyente! sie4pre 7ue exista una decisin infor4ada de
los votantes" &e otro lado lla4a la atencin so6re la necesidad de reu6icar al$unos nu4erales
7ue refor4an deter4inados art@culos de la Constitucin! pues los art@culos actuales no
corresponden con la 4ateria 7ue est0n refor4ando"
Considera el #inisterio %96lico 7ue no existe irre$ularidad en el tr04ite de la ley 6a3o exa4en
por no 8a6erse fi3ado fec8a para convocar el referendo! pues el decreto 7ue lo 8a$a de6e ser
dictado por el $o6ierno en los oc8o d@as si$uientes la co4unicacin de la decisin de la Corte
Constitucional" Lue$o de un exa4en del @ter le$islativo encuentra el %rocurador 7ue el
enca6e>a4iento del art@culo 1W! del art@culo 2 y el t@tulo de la ley no presentan vicios de
tr04ite en su for4acin"
%ara el #inisterio %96lico! el incu4pli4iento de tAr4inos para rendir ponencia no $enera
inconstitucionalidad de la ley 796 de 200" )de40s! el tr04ite del proyecto de ley cu4pli
con los tAr4inos y 4ayor@as dictados por la Constitucin" )s@! el Con$reso o6serv el tAr4ino
de los G d@as 7ue de6e 4ediar entre la apro6acin de un proyecto de ley en la co4isin y la
respectiva plenaria 1art" 160 C"%"2" 'n cuanto al re7uisito de los 7uince d@as entre la
apro6acin del proyecto en un c04ara y otra! la Cista Fiscal anota 7ue no era necesario
de6ido a la discusin con3unta del proyecto en las co4isiones de a46as c04aras"
Final4ente el despac8o del %rocurador estudia la inclusin del nu4eral 17! referido a la
prrro$a del per@odo de las autoridades territoriales! y considera 7ue este precepto no $uarda
relacin al$una con las ra>ones de ser de la propuesta ori$inal y por tanto no pod@a ser
introducido por la plenaria! pues ello viola el principio de consecutividad"
VI. CONSIDERACIONES D 76NDA>ENTOS
C#)'etencia & nat+ra%e<a *e% c#ntr#% e@erci*# '#r %a C#rte !#$re %a Le& 352 *e "003.
1- La Corte Constitucional es co4petente para conocer de la presente ley! en virtud de los
art@culos 2;1-2! 7G y 79 de la Carta! 7ue confiere a esta Corporacin la atri6ucin de
decidir! con anterioridad al pronuncia4iento popular! so6re la constitucionalidad de la
convocatoria a un referendo o a una )sa46lea Constituyente para refor4ar la Constitucin!
slo por vicios de procedi4iento en su for4acin" 'sta co4petencia o6edece al 8ec8o de 7ue
la Corte Constitucional es el 3ue> al cual el Constituyente confi el control de todos los
procedi4ientos de refor4a constitucional! co4o $uardi0n de la inte$ridad y supre4ac@a de la
Constitucin 1C% art" 2;12"
2- 'l control e3ercido por la Corte so6re dic8a ley es un control posterior a la sancin y
pro4ul$acin de la ley correspondiente! co4o ta46iAn lo es el control so6re la ley en la cual
se consulta al pue6lo so6re si se convoca a una )sa46lea Constituyente 1C% art" 76 y Ley
1; de 199; art" 602" 'n tal contexto! y contraria4ente a lo sostenido por uno de los
intervinientes! el auto del veinte 1202 de enero de 200! por 4edio del cual la Corte orden
devolver al %residente del 5enado el =proyecto de ley No. 47 de 2002 enado ! "7 de 2002
C#mara$ para 7ue fuese sancionado! no i4plica cosa 3u>$ada so6re el estudio de
constitucionalidad de la Ley 796 de 200! por la sencilla ra>n de 7ue en esa oportunidad! la
Corte se li4it a constatar 7ue el control 3udicial era posterior a la sancin de le ley" 'se auto
precis 7ue una ve> pro4ul$ada la Ley! Asta de6@a ser enviada de nuevo a esta Corte con el
fin de adelantar el correspondiente control constitucional! por cuanto el -o6ierno slo puede
fi3ar la fec8a para la decisin popular si se 8a surtido la revisin de constitucionalidad por esta
Corte! la cual no puede entonces estar condicionada a la presentacin de una de4anda
ciudadana"
- ,al y co4o esta Corte lo se:al en el citado auto del 20 de enero de 200! la Constitucin
8a esta6lecido =un control reforBado sobre la convocatoria de un referendo$ por6ue adem#s
del control autom#tico 6ue eAerce la Corte sobre la ley de referendo$ es viable la accin
pCblica de inconstitucionalidad contra el acto reformatorio de la ConstitucinD" . este
control refor>ado es ra>ona6le por cuanto! co4o lo se:al el citado auto! la =reforma a la
Constitucin por medio de un referendo es un procedimiento 6ue comprende diversas
etapas. Por ende$ conforme al art7culo 24& ord 2$ la Corte eAerce el control autom#tico
definitivo sobre la ley 6ue somete a decisin del pueblo un proyecto de reforma
constitucional$ sin perAuicio de lo seEalado en el art7culo 87P superiorD" Concluy entonces
el citado auto 7ue la =Corte eAerce un control autom#tico sobre todos los eventuales vicios de
procedimiento en la formacin de la ley 6ue convoca a referendo %CP art. 24& ord 2'. (sta
sentencia de control autom#tico Dace tr#nsito a cosa AuB:ada$ y por ende es definitiva en lo
6ue concierne al acto obAeto de control por la Corte$ raBn por la cual$ obli:a a todas las
autoridades del (stadoD"
;- Confor4e a lo anterior! el control de constitucionalidad 7ue se e3erce so6re la ley 4ediante
la cual se convoca un referendo constitucional se caracteri>a por ser previo al
pronuncia4iento popularB concentrado! por estar exclusiva4ente a car$o de la Corte
ConstitucionalB 3udicial! por la naturale>a del r$ano 7ue lo lleva a ca6oB auto40tico! ya 7ue
opera por 4andato i4perativo de la Carta %ol@ticaB inte$ral! pues corresponde a la Corte
verificar todos los eventuales vicios en el procedi4iento de esa leyB espec@fico! por cuanto la
Corte slo puede exa4inar los vicios de procedi4iento de la ley ya 7ue no le corresponde
estudiar su contenido 4aterialB participativo! pues se faculta a los ciudadanos a coadyuvar o
i4pu$nar la constitucionalidadB definitivo! por7ue el texto so4etido a control no podr0 volver
a ser o63eto de pronuncia4iento por parte del ,ri6unal ConstitucionalB y deli4itado por la
propia Constitucin en los art@culos 79 y 2;1 ord 2W"
A%cance *e% c#ntr#% *e %a C#rte !#$re %a %e& 352 *e "003.
<- La Carta confiere a la Corte la facultad de controlar la convocatoria a un referendo para
refor4ar la Constitucin! pero =slo por vicios de procedimiento en su formacinD" 1C% arts
2;12" %or su parte! el art@culo 79 de la Carta se:ala 7ue =los 0ctos )e:islativos$ la
convocatoria a referendo$ la consulta popular o el acto de convocacin de la 0samblea
Constituyente$ slo podr#n ser declarados inconstitucionales cuando se violen los re6uisitos
establecidos en este t7tuloD" )l$unas intervenciones consideran 7ue esas nor4as
constitucionales esta6lecen un alcance 4uy restrin$ido al control auto40tico 7ue la Corte
de6e adelantar de la ley 796 de 200! pues se trata de un exa4en pura4ente for4al! de suerte
7ue esta Corporacin de6e li4itarse a verificar el tr04ite de la Ley 1iniciativa! n94ero de
de6ates! votaciones! etc2! pero no puede en 4anera al$una estudiar la constitucionalidad de su
contenido" )de40s! se:alan ciertos ciudadanos! la Corte slo puede anali>ar la eventual
violacin de los re7uisitos esta6lecidos en el ,@tulo OEEE! pero no puede investi$ar una posi6le
vulneracin de otras cl0usulas constitucionales o del Re$la4ento del Con$reso 1Ley <P de
19922 o de la Ley 'statutaria de #ecanis4os de %articipacin 1Ley 1; de 199;! de a8ora en
adelante L'#%2"
%or el contrario! otros intervinientes ar$u4entan 7ue no slo la Corte de6e to4ar en cuenta
otras cl0usulas constitucionales! fuera del ,@tulo OEEE! sino 7ue ade40s el estudio de los vicios
de procedi4iento y de for4a des6orda la di4ensin pura4ente de tr04ite! y la Corte de6e
exa4inar ciertos aspectos del contenido de la ley 6a3o control! por e3e4plo! para deter4inar si
las pre$untas fueron for4uladas de 4anera tal 7ue ase$uren 7ue los electores puedan esco$er
li6re4ente en el te4ario o articulado 7uA votan positiva4ente y 7uA votan ne$ativa4ente 1C%
art" 7G2" 's pues necesario 7ue la Corte co4ience por deter4inar el alcance de su
co4petencia en la revisin de la constitucionalidad de la presente ley"
E% T/t+%# XIII8 e% 'r#ce*i)ient# *e 0#r)aci.n *e %a! %e&e! & %a %e& *e re0eren*#. E%
'ar()etr# *e c#n!tit+ci#na%i*a* 'ara e% 're!ente 'r#ce!#.
6- (n entendi4iento pura4ente literal y aislado del art@culo 79 superior! se$9n el cual los
actos le$islativos! la convocatoria a referendo! la consulta popular o el acto de convocacin de
la )sa46lea Constituyente! slo pueden ser declarados inconstitucionales cuando se violen los
re7uisitos esta6lecidos en el t@tulo OEEE de la Carta! conduce a o6vias perple3idades"
7" Cuando el art@culo 79 de la Constitucin esta6lece 7ue la convocatoria a referendo slo
podr0 ser declarada inconstitucional cuando se violen los re7uisitos esta6lecidos en el art@culo
pertinente de dic8o t@tulo OEEE de la Carta v"$r" el art@culo 7G! eso no si$nifica 7ue el control
de la Corte slo pueda to4ar en consideracin esa disposicin! por la sencilla ra>n de 7ue el
tr04ite propio de la convocatoria a un referendo constitucional! no se encuentra re$ulado
exclusiva4ente en el t@tulo OEEE! ya 7ue el art@culo 7G superior reenv@a a varias disposiciones
7ue no 8acen parte del 4encionado t@tulo" %or e3e4plo! cuando se 8a6la en el art@culo 7G de
la iniciativa del -o6ierno! 8a6r0 7ue deter4inar se$9n el art@culo 11< del 'statuto 5uperior
7uienes inte$ran el -o6iernoB circunstancia si4ilar se presenta cuando la 4is4a nor4a a:ade
7ue la iniciativa puede tener ori$en en los ciudadanos en las condiciones del art@culo 1<<! es
decir! se re7uiere en este caso un n94ero de ciudadanos i$ual o superior al cinco por ciento
del censo electoral existente en la fec8a respectiva" )de40s! de acuerdo con el 4is4o art@culo
1<<! los ciudadanos proponentes tendr0n derec8o a desi$nar un vocero 7ue ser0 o@do por las
c04aras en todas las etapas del tr04ite"
La Constitucin es un texto ar4nico 7ue de6e ser interpretado de 4anera siste40tica!
teniendo en cuenta! ade40s! los propsitos pretendidos por el constituyente" 'sta Corte ya
8a6@a precisado 7ue la Constitucin =Da de entenderse como un teJto 6ue :oBa de unidad$ de
suerte 6ue no resulta posible seleccionar capricDosamente las consecuencias normativas
6ue resulten favorables o desfavorables para la solucin de un problema puntual. Por el
contrario$ la solucin de las controversias Aur7dicas de interMs constitucional$ eJi:e 6ue le
sean aplicados al caso controvertido$ todas las consecuencias Wmandatos$ permisiones$
proDibiciones y diseEos estructurales! previstos en la CartaD
1
" %or lo 4is4o! cuando el
art@culo 7G se:ala 7ue la ley 7ue incorpora el referendo es apro6ada por el Con$reso 1r$ano
descrito en el t@tulo CE2! 4ediante ley! 7ue re7uiere la apro6acin de la 4ayor@a de los
4ie46ros de a46as c04aras! env@a al interprete a a7uellas nor4as de la Constitucin y del
Re$la4ento del Con$reso 7ue re$ulan el tr04ite de las leyes"
&e otra parte! se de6e tener en cuenta 7ue el art@culo 7G no 4enciona a la Corte
Constitucional! ni 8ace referencia acerca de la funcin 7ue este r$ano 3udicial de6e adelantar
respecto de la ley 7ue convoca a referendo" La participacin de la Corte en este tr04ite se
encuentra esta6lecida en el art@culo 2;1-2 de la Constitucin" ) su ve>! esta disposicin es
acorde con el art@culo 2;2 superior! 7ue re$ula el tr04ite de los procesos 7ue se adelanten
ante la Corte" 'sta nor4a prevA la 4anera co4o cual7uier ciudadano podr0 intervenirB la
o6li$acin del %rocurador de intervenir en todos los procesosB se:ala 7ue las acciones por
vicios de for4a caducan en el tAr4ino de un a:o! contado desde la pu6licacin del respectivo
actoB y 7ue de ordinario la Corte dispone de un tAr4ino de sesenta d@as para decidir y el
%rocurador de treinta para rendir concepto"
'n su4a! puede afir4arse 7ue el tr04ite propio de la refor4a constitucional no se a$ota en lo
dispuesto por el art@culo 7G! u6icado en el ,@tulo OEEE! sino 7ue su texto de6e ser interpretado
con las de40s disposiciones 7ue resulten acordes con el procedi4iento propio de la
convocatoria a un referendo"
G- (na conclusin se i4pone: la restriccin del art@culo 79 superior no i4plica 7ue la Corte
no de6a to4ar en consideracin las otras nor4as constitucionales! 7ue sean relevantes para
exa4inar la re$ularidad del procedi4iento de apro6acin de un referendo para refor4ar la
Constitucin" . en particular! en relacin con una refor4a por v@a de referendo! en la 4edida
en 7ue el proyecto a ser so4etido al pue6lo de6e estar contenido en una ley! es o6vio 7ue las
nor4as constitucionales y del Re$la4ento del Con$reso 7ue re$ulan la for4acin de las leyes
son en principio relevantes! sin per3uicio de 7ue la naturale>a especial de la ley de referendo
pueda i4plicar ciertas especificidades en su procedi4iento de apro6acin" . de otro lado! este
acto de refor4a por referendo i4plica la utili>acin de un 4ecanis4o particular de
participacin ciudadana y popular Fco4o es precisa4ente el referendo-! por lo 7ue la Corte
de6er0 to4ar en cuenta no slo las nor4as constitucionales 7ue re$ulan esta fi$ura sino
1
5entencia 5(-1122 de 2001! #% 'duardo #onteala$re Lynett! Funda4ento 6
ta46iAn! en lo pertinente! la Ley 1; de 199;! o L'#%" 'stas disposiciones for4an entonces
el par04etro nor4ativo de referencia para en3uiciar la re$ularidad del procedi4iento de
for4acin de la Ley 796 de 200"
9- Con todo! podr@a ar$u4entarse 7ue la anterior interpretacin resta toda eficacia al 4andato
del art@culo 79 de la Carta! se$9n el cual los actos le$islativos o la convocatoria a un
referendo slo podr0n ser declarados inconstitucionales cuando violen los re7uisitos
esta6lecidos en el t@tulo OEEE" . esa o63ecin tiene en parte sentido! pues uno de los principios
7ue $u@a la interpretacin constitucional es el del lla4ado =efecto CtilD! se$9n el cual el 3ue>
constitucional de6e intentar conferir a toda cl0usula constitucional una eficacia propia! pues es
ra>ona6le suponer 7ue el Constituyente no expidi disposiciones desprovistas de efectos
nor4ativos" La pre$unta 7ue o6via4ente sur$e es entonces la si$uiente: Ses posi6le ar4oni>ar
ese 4andato del art@culo 79! 7ue indica 7ue el 3ue> constitucional de6e to4ar en cuenta
9nica4ente los re7uisitos esta6lecidos en el ,@tulo OEEE de la Carta para exa4inar la
re$ularidad de la apro6acin de una refor4a constitucional! y el an0lisis adelantado en los
funda4entos anteriores de esta sentencia! 7ue indica 7ue es i4posi6le e3ercer el control
constitucional de esos actos! sin to4ar en consideracin otros art@culos de la Carta y del
Re$la4ento del Con$reso o de la L'#%T
10- La Corte encuentra 7ue es posi6le ar4oni>ar esas dos posi6ilidades 8er4enAuticas de
distin$uir entre referentes interpretativos del art@culo 7G de la Carta! nor4as pertinentes y
vicios de inconstitucionalidad! as@ co4o al to4ar en cuenta la distincin 7ue esta Corporacin
ya 8a6@a esta6lecido! con 6ase en el principio de instru4entalidad de las for4as! entre la
irre$ularidad en el tr04ite de una ley y la existencia de un vicio en la for4acin de la 4is4a"
&i3o esta Corte al respecto:
(l principio de instrumentalidad de las formas tiene implicaciones importantes sobre
la manera como se debe analiBar la relacin entre una irre:ularidad en la formacin
de una ley$ su eventual invalideB$ y las posibilidades de sanear esos defectos
procedimentales.
0s7$ en primer tMrmino$ es claro 6ue no toda vulneracin de una re:la sobre la
formacin de las leyes$ contenida en la Constitucin o en el respectivo Re:lamento del
Con:reso$ acarrea ineluctablemente la invalideB de la ley y su declaracin de
inconstitucionalidad. (n efecto$ en determinados casos$ puede tratarse de una
irre:ularidad irrelevante$ en la medida en 6ue no vulnera nin:Cn principio ni valor
constitucional$ y en especial no lle:a a afectar el proceso de formacin de la voluntad
democr#tica en las c#maras$ ni desconoce el contenido b#sico institucional diseEado
por la Carta. (n tales casos$ esa irre:ularidad$ en sentido estricto$ no confi:ura un
verdadero vicio en la formacin de la ley$ tal y como lo Da seEalado la doctrina y la
Aurisprudencia nacionales y eJtranAeras
2
"
Con 6ase en esa distincin! es ra>ona6le concluir 7ue el 4andato del art@culo 79 pretende
restrin$ir la posi6ilidad de la declaratoria de inexe7ui6ilidad de un acto refor4atorio de la
Constitucin! 9nica4ente a a7uellas irre$ularidades 7ue sean de una entidad suficiente co4o
para constituir un vicio de procedi4iento en su for4acin! entendiendo por Aste la violacin
de los re7uisitos esta6lecidos por la propia Carta para la apro6acin de dic8as refor4as! los
cuales se encuentran sinteti>ados en el ,itulo OEEE" 'n efecto! de esa 4anera se respeta el
4andato del art@culo 79! se$9n el cual esos actos slo pueden ser retirados del ordena4iento
por violar el t@tulo OEEE! con la necesidad de to4ar en cuenta otras disposiciones
constitucionales! del Re$la4ento del Con$reso y de la L'#%! 7ue son indispensa6les para
2
5entencia C-77 de 2001" #% 'duardo #onteale$re Lynett" Funda4ento 27"
deter4inar el alcance de los re7uisitos constitucionales de apro6acin de una ley 7ue
incorpora un referendo y 7ue se encuentran previstos en el 4encionado ,@tulo OEEE"
)s@! se 4antiene la diferencia 7ue esta Corte 8a 8ec8o entre referentes nor4ativos!
disposiciones pertinentes y vicios procedi4entales de inconstitucionalidad" Co4o sucede en
cual7uier proceso constitucional! toda la Constitucin y las nor4as or$0nicas y estatutarias
7ue la desarrollan! de6en ser anali>adas en su con3unto para deter4inar el alcance de un
principio o una re$la constitucional" 'ste! en virtud del principio de interpretacin inte$ral y
siste40tica de la Carta" 5in e46ar$o! no todas las nor4as 7ue confor4an el 4arco a4plio de
referencia para el e3ercicio del control constitucional! son pertinentes y aplica6les a una
deter4inada cuestin! caso o pro6le4a 3ur@dico" )s@! los art@culos relativos a la 4ocin de
censura! no son pertinentes ni aplica6les al procedi4iento de for4acin de la ley convocante
de un referendo" )de40s! no cual7uier irre$ularidad tiene la entidad suficiente para constituir
un vicio 7ue autorice a la Corte para declarar la inconstitucionalidad total o parcial de dic8a
ley" 'xpresa4ente el art@culo 79 estipula 7ue la convocatoria a referendo y los de40s actos
en Al 4encionados! =slo podr0n ser declarados inconstitucionales cuando se violen los
re7uisitos esta6lecidos en este ,@tuloD"
11- 'l Con$reso de6e entonces! en lo pertinente! aplicar el re$la4ento al apro6ar una ley de
referendo! o cual7uier otra ley! pero dic8o re$la4ento no puede ser interpretado aislada y
exe$Atica4ente sino de confor4idad con los principios y valores constitucionales 7ue
desarrollan" %or consi$uiente! no cual7uier irre$ularidad o cual7uier infraccin de una nor4a
del re$la4ento del Con$reso o de la L'#% referidas al tr04ite del referendo i4plican la
inconstitucionalidad de la presente leyB es indispensa6le 7ue esa irre$ularidad sea de una
$ravedad suficiente para ser calificada co4o un vicio en la for4acin de esa ley! co4o paso
necesario para la adopcin por el pue6lo de una refor4a constitucional por 4edio de un
referendo apro6atorio 1C% arts 7; y 7G2" %or consi$uiente! 9nica4ente las violaciones del
,@tulo OEEE y de la Carta! o de a7uellas disposiciones del Re$la4ento del Con$reso y de la
L'#% 7ue desarrollen estrec8a y directa4ente principios y valores constitucionales! y en
particular las exi$encias esta6lecidas por el ,@tulo OEEE de la Carta! representan vicios
suscepti6les de provocar la inconstitucionalidad de la ley de referendo 1C"%" art@culo 792"
La n#ci.n *e ici#! *e 'r#ce*i)ient# en %a 0#r)aci.n *e +na re0#r)a c#n!tit+ci#na% & %a
c#)'etencia *e% '#*er *e re0#r)a c#n!tit+ci#na% c#)# criteri#! 'ara *e%i)itar e%
a%cance *e% c#ntr#% e@erci*# '#r %a C#rte C#n!tit+ci#na%.
12- (na ve> precisadas cu0les son las nor4as superiores de referencia para el exa4en de la
constitucionalidad de la presente ley! entra la Corte a estudiar cu0l es el alcance de su
co4petencia" . Asta se encuentra clara4ente restrin$ida al exa4en de los =vicios de
procedimiento en la formacinD de esa ley! tal y co4o perentoria4ente lo esta6lece el art@culo
2;1 de la Carta y a verificar el cu4pli4iento de los =re7uisitos esta6lecidos en este t@tuloD
1OEEE2 co4o lo se:ala ta3a4ente el art@culo 79" 'n anteriores oportunidades! esta Corte ya
8a6@a precisado 7ue el control constitucional so6re las refor4as constitucionales =recae
entonces sobre el procedimiento de reforma y no sobre el contenido material del acto
reformatorioD

" . por ello la sentencia C-;G7 de 2002! #% )lvaro ,afur -alvis! se in8i6i de
conocer los car$os de fondo diri$idos contra una refor4a constitucional" )s@! lue$o de rese:ar
al$unas acusaciones contra el contenido 4aterial del )cto le$islativo 01 de 2001! el
funda4ento ""1" de esa sentencia precis 7ue por tratarse de car$os referidos =al contenido
material de las disposiciones acusadasD! la Corte era inco4petente y ten@a 7ue =inDibirse de
Dacer pronunciamiento de fondoD"

5entencia C-<; de 199G" #% Carlos -aviria &@a>! Funda4ento "1"

1- La exclusin del control constitucional del contenido 4aterial de una refor4a
constitucional es natural! pues el contenido de toda refor4a constitucional es por definicin
contrario a la Constitucin vi$ente! ya 7ue precisa4ente pretende 4odificar sus 4andatos"
)d4itir 7ue una refor4a constitucional pueda ser declarada inexe7ui6le por violar
4aterial4ente la Constitucin vi$ente e7uivale entonces a petrificar el ordena4iento
constitucional y anular la propia cl0usula de refor4a! por lo 7ue la restriccin i4puesta por el
art@culo 2;1 superior a la co4petencia de la Corte es una consecuencia necesaria del propio
4ecanis4o de refor4a constitucional" +o le corresponde entonces a la Corte exa4inar si los
contenidos 4ateriales de una ley 7ue convoca a un referendo son o no constitucionales! ni
4uc8o 4enos pol@tica4ente oportunos! sino 7ue de6e exclusiva4ente estudiar si el
procedi4iento de for4acin de esa ley se a3usta o no a las exi$encias constitucionales! puesto
7ue la ley de referendo est0 orientada a refor4ar 1esto es! a contradecir 4aterial4ente2 el
ordena4iento constitucional vi$ente 8asta ese 4o4ento"
1;- 5in e46ar$o! la nocin de vicios en el procedi4iento de for4acin de una ley 7ue
incorpora un referendo no es en s@ 4is4a evidente" )l$unas intervenciones consideran 7ue la
Corte de6e exa4inar 9nica4ente el tr04ite for4al de la ley! sin 7ue pueda si7uiera anali>ar
un 0pice su contenido" *tros! por el contrario! aducen 7ue este control constitucional i4plica
inevita6le4ente un estudio del contenido 4is4o de la ley! pues no slo el poder de refor4a
constitucional tiene l@4ites 4ateriales i4pl@citos sino 7ue! ade40s! la Corte de6e exa4inar si
la ley ase$ura adecuada4ente la li6ertad del elector"
1<- 'sta discrepancia de las intervenciones en torno a la co4petencia de la Corte re4ite a su
ve> a un diverso entendi4iento so6re el alcance de la nocin de =vicios de procedimientoD en
la for4acin de las leyes" )8ora 6ien! esa diver$encia de entendi4ientos no es sorprendente!
ya 7ue cual7uier repaso 6reve de la doctrina o 3urisprudencia extran3eras 4uestra 7ue esta4os
frente a un te4a co4ple3o y de6atido" )s@! la 4ayor parte de los autores y 3urisprudencias
ad4iten 7ue una ley puede incurrir en distintos tipos de vicios 7ue pueden provocar su
inconstitucionalidad
;
: por e3e4plo! es posi6le 7ue el r$ano 7ue expidi el acto no estuviera
facultado para 8acerloB o 7ue est0ndolo! 8aya incurrido en una irre$ularidad $rave en el
tr04ite de su expedicinB o 7ue la disposicin pro4ul$ada ten$a un contenido nor4ativo
contrario a nor4as de superior 3erar7u@aB o 7ue el r$ano 8aya estado irre$ular4ente
inte$rado! etc" 5in e46ar$o! 40s all0 de ese acuerdo 60sico so6re el 8ec8o de 7ue una ley
puede incurrir en una diversidad de vicios! los autores tienen profundas discrepancias so6re la
4anera de entender y clasificar estos vicios" )s@! un autor co4o Melsen considera 7ue todos
esos vicios! incluso a7uellos de contenido 4aterial! son sie4pre de for4a o de
procedi4iento
<
B se$9n su parecer! un vicio 4aterial de3ar@a de existir si el contenido nor4ativo
inconstitucional 8u6iera sido apro6ado! no a travAs de una ley sino por 4edio del
procedi4iento refor>ado de refor4a constitucional! lo cual evidencia 7ue se trata de un vicio
for4al o de procedi4iento" %ara este 3urista! toda inconstitucionalidad 4aterial puede
entonces ser reducida a una inconstitucionalidad for4al" 'n ca46io otros autores! co4o
%i>orrusso! discrepan de esa tesis y en$lo6an los distintos vicios en dos cate$or@as: vicios
for4ales y vicios 4ateriales
6
B los pri4eros tienen 7ue ver con la violacin de las nor4as
procedi4entales 7ue re$ulan la for4acin de la ley! 4ientras 7ue los se$undos est0n
vinculados al contenido nor4ativo de la ley" Ha$re6elsLi recurre a una clasificacin tripartita
en vicios sustanciales! procedi4entales y de co4petencia
7
! pues en todo acto del poder
p96lico es posi6le distin$uir la co4petencia del funcionario o autoridad 7ue lo dicta! el
;
)l respecto ver! entre otros! %alo4a /i$lino Ca4pos" )os vicios en el procedimiento le:islativo" #adrid: Centro de
'studios Constitucionales! 1991! pp 99 y ss" E$ual4ente ver #odu$no Franco" =Le$$e 1vici della2D en (nciclopedia del
,iritto" -iufrrA 'dittore! 197! ,o4o OOEEE! pp 1000 a 10;0"
<
Cer Ians Melsen" =La $arant@a 3urisdiccional de la ConstitucinD en (scritos sobre la democracia y el socialismo!
#adrid! de6ate! 19GG! pp 11< y ss"
6
)lessandro %i>>orusso" )ecciones de derecDo constitucional" #adrid: Centro de 'studios Constitucionales! 19G;! ,o4o
EE! p 1; y ss"
7
)l respecto ver %alo4a /i$lino Ca4pos" *p!cit.
procedi4iento o tr04ite por el cual lo dicta! y el contenido 4aterial del acto" *tros sectores de
la doctrina! especial4ente italiana y espa:ola! parten de la distincin entre vicios 4ateriales y
vicios for4ales de la ley! siendo la caracter@stica esencial de estos 9lti4os! 7ue es posi6le
deter4inar su ocurrencia sin necesidad de confrontar el contenido de la ley con la
Constitucin
G
" %ero! a su ve>! a$re$an una distincin entre los vicios for4ales! pues
diferencian entre los vicios en los presupuestos del procedi4iento y los vicios en el
procedi4iento co4o tal"
16- La polA4ica en torno al si$nificado del concepto =vicios de procedimiento en la
formacin de un actoD! as@ co4o la diversidad de opiniones de los intervinientes so6re el
alcance del control constitucional so6re las refor4as constitucionales en $eneral! y so6re el
procedi4iento de apro6acin de una ley de referendo en particular! 8ace necesario 7ue la
Corte entre a deter4inar en 7uA consiste su co4petencia de exa4inar los vicios de
procedi4iento en la for4acin de una ley de esta naturale>a" 'ste estudio previo resulta
ineludi6le! pues 4al podr@a la Corte deter4inar si 8u6o o no un vicio de procedi4iento en la
apro6acin y sancin de la Ley 796 de 200! si no 8a deli4itado en 7uA consiste un vicio de
procedi4iento y 8asta donde se extiende su co4petencia para exa4inar y declarar esos vicios"
17- 'ste estudio siste40tico so6re el sentido y alcance de la nocin de vicios de
procedi4iento resulta ade40s indispensa6le en la presente oportunidad! por cuanto el 4is4o
no 8a sido adelantado por esta Corte en anteriores oportunidades! a pesar de 7ue ya 8a
estudiado varias de4andas contra refor4as constitucionales" La ra>n de esta o4isin es 4uy
si4ple" 'n las de4andas contra actos le$islativos! la co4petencia de la Corte se encuentra
li4itada a las acusaciones planteados por los actores! puesto 7ue =el control constitucional de
los actos le:islativos no es de car#cter oficioso$ sino ro:ado %por demanda ciudadana'$ y
por ende el 3ue> constitucional slo puede pronunciarse sobre los car:os formulados por
los demandantes
P
. 'n esas ocasiones! la Corte no ten@a entonces por 7uA deli4itar
siste40tica4ente el alcance de su co4petencia! sino 7ue si4ple4ente de6@a precisar si la
correspondiente acusacin esta6a referida o no a un vicio de procedi4iento en la for4acin
del acto le$islativo" La situacin en la presente oportunidad es distinta pues el control
constitucional de la ley 7ue convoca un referendo es espec@fico pues! co4o ya se explic 1Cf
supra funda4ento ;W2! la Corte slo puede anali>ar los vicios de procedi4iento! pero es
ta46iAn inte$ral! ya 7ue esta Corporacin de6e verificar todos los eventuales vicios en el
procedi4iento de for4acin de esa ley" 's o6vio 7ue la Corte no puede cu4plir
adecuada4ente esa funcin! si previa4ente no esta6lece en 7uA consisten los vicios de
procedi4iento! por lo cual entra esta Corporacin a deli4itar ese concepto"
1G- Co4o ya se vio! la 4ayor parte de la teor@a 3ur@dica y de la 3urisprudencia distin$uen
diversos vicios en las leyes! 7ue podr@an acarrear su inconstitucionalidad" 'l pro6le4a 3ur@dico
7ue sur$e en esta oportunidad es entonces sa6er cu0l es la clasificacin constitucional4ente
adecuada en el constitucionalis4o colo46iano! a fin de poder definir el alcance de la
co4petencia de la Corte en el exa4en de la presente ley"
19- 'n este punto! el art@culo 2;1 superior es la $u@a ineludi6le! pues esa disposicin esta6lece
una co4petencia diferenciada de la Corte so6re los distintos actos su3etos a su control! con
6ase en una distincin entre los distintos vicios de inconstitucionalidad" 'n efecto! esa nor4a
se:ala 7ue en relacin con las leyes! los decretos con fuer>a de ley! los proyectos y las leyes
estatutarias! la co4petencia de esta Corte a6arca no slo el exa4en de los =vicios de
procedimiento en su formacinD sino ta46iAn el estudio de la inconstitucionalidad derivada
G
Cer )u$usto Cerri" =5indacanilita da parte della Corte Costitu>ionale dei presupposti della le$$e e de$li atti aventi for>a
di le$$eD en Revista 1rimestrale di ,iritto Pubblico! #ilano! 196<! ):o OC! pp ;<21 y ss" Cer ta46iAn %alo4a /i$lino
Ca4pos" *p-cit! pp 102 y ss"
9
5entencia C-<; de 199G! #% Carlos -aviria &@a>! Consideracin "1"! tesis reiterada en las sentencias C-;G7 de 2002 y
C-61; de 2002"
del =contenido materialD del acto controlado 1ords ;W! <W y GW2" 'n ca46io! en relacin con los
actos refor4atorios a la Constitucin! la convocatoria a un referendo o )sa46lea
Constituyente! y las consultas populares o los ple6iscitos del orden nacional! la co4petencia
de la Corte se encuentra restrin$ida al an0lisis de los =vicios de procedimiento en su
formacinD 1ords 1W! 2W y W2"
'sta distincin si$nifica 7ue la Constitucin parece adoptar una clasificacin 6ipartita de los
vicios de los actos 3ur@dicos so4etidos a control de esta Corte! pues 8a6r@a exclusiva4ente
dos tipos de infracciones 7ue podr@an $enerar la invalide> de esas nor4as: vicios de
procedi4iento en la for4acin del acto y vicios en su contenido 4aterial" . en relacin con
las refor4as constitucionales en $eneral y la ley de convocatoria a un referendo en particular!
la Constitucin excluye el exa4en de su contenido 4aterial y slo prevA el control de los
vicios de procedi4iento en su for4acin"
20- La anterior rese:a su$iere 7ue el 3ue> constitucional slo de6e exa4inar el tr04ite de la
presente ley de referendo 1iniciativa! votaciones! 7uru4! etc2! pero no tiene nin$una
co4petencia para exa4inar su contenido! pues la co4petencia de la Corte slo cu6re el
procedi4iento de for4acin"
'sa interpretacin plantea e4pero dos pro6le4as" 1i2 SCu0l ser@a el alcance de los art@culos
7G y 79 7ue no refieren a vicios de procedi4iento sino! de 4anera 40s a4plia! a
=re7uisitosD esta6lecidos en el art@culo 7G! entre los cuales la proteccin de la li6ertad del
elector para esco$er separada4ente dentro del te4ario o articulado 7ue vota positiva o
ne$ativa4ente no es un vicios de for4acin de ley convocante sino de presentacin del
contenido del proyecto de refor4a constitucional incorporado a dic8a leyT y 1ii2 S7uA sucede
con los vicios de co4petencia relativos a si el procedi4iento fue se$uido por un r$ano
constitucional4ente autori>ado para elloT
21- )8ora 6ien! un vicio de co4petencia se proyecta tanto so6re el contenido 4aterial de la
disposicin controlada! co4o so6re el tr04ite! pues es un pilar 60sico de a46os! ya 7ue para
7ue un acto 3ur@dico expedido por una autoridad p96lica sea re$ular y v0lido es necesario 7ue
la autoridad realice el tr04ite se:alado por el ordena4iento! pero 7ue ade40s estA facultada
para dictar ciertos contenidos nor4ativos" 'sto si$nifica entonces 7ue el procedi4iento de
for4acin de un acto 3ur@dico puede estar viciado por7ue el r$ano 7ue lo esta6lece! no pod@a
8acerlo! esto es! carec@a de la facultad de expedir ese contenido nor4ativo" %ero ta46iAn
puede ocurrir 7ue un r$ano sea co4petente para re$ular una 4ateria! pero expida de 4anera
irre$ular el acto por 8a6er incurrido en un vicio de tr04ite"
22- 'sta proyeccin de los pro6le4as de co4petencia! tanto so6re los vicios de procedi4iento
co4o so6re los vicios de contenido 4aterial! es clara! y por ello tanto la doctrina co4o la
3urisprudencia 8an se:alado! de 4anera reiterada! 7ue la co4petencia es un presupuesto
ineludi6le del procedi4iento! a tal punto 7ue el procedi4iento est0 sie4pre viciado si el
r$ano 7ue dicta un acto 3ur@dico carece de co4petencia! por 40s de 7ue su actuacin! en lo
7ue al tr04ite se refiere! 8aya sido i4peca6le
10
" 'n tales circunstancias! no tendr@a sentido
7ue la Constitucin atri6uyera a la Corte el control de los vicios de procedi4iento de las
refor4as constitucionales! pero la excluyera de verificar si los r$anos 7ue adelantaron esa
refor4a ten@an o no co4petencia para 8acerlo! pues esa re$ulacin lleva a una situacin
inacepta6le: as@! S7uA ocurrir@a si un r$ano inco4petente adelanta una refor4a constitucional!
pero con un tr04ite i4peca6leT S&e6er@a la Corte Constitucional li4itarse a considerar los
tr04ites de la refor4a! a pesar de la a6soluta invalide> de la refor4a por carencia de
co4petenciaT S'n 7uA 7uedar@a su funcin de velar por =la :uarda de la inte:ridad y
10
Cer Corte Constitucional 5entencia C-<;6 de 199" ) nivel doctrinario! ver! entre otros! %alo4a /i$lino Ca4pos" *p!
citS #odu$no Franco" *p!cit$ y )u$usto Cerri" *p!cit"
supremac7a de la ConstitucinD 7ue le asi$nada el art@culo 2;1 de la CartaT 'sto 4uestra
entonces 7ue si esta Corte no verifica la co4petencia del r$ano 7ue adelanta la refor4a! no
estar@a verdadera4ente controlando 7ue el procedi4iento de apro6acin de la refor4a se
8u6iera 8ec8o en de6ida for4a"
2- 'l anterior exa4en 4uestra 7ue cuando la Constitucin ad3udica a la Corte el control de
los vicios de procedi4iento en la for4acin de una refor4a constitucional en $eneral! y de una
ley 7ue convoca un referendo en particular! no slo le atri6uye el conoci4iento de la
re$ularidad del tr04ite co4o tal! sino 7ue ta46iAn le confiere co4petencia para 7ue exa4ine
si el Constituyente derivado! al e3ercer el poder de refor4a! incurri o no en un vicio de
co4petencia"
2;- )l$unos podr@an considerar 7ue la tesis precedente es contradictoria con la doctrina
desarrollada por esta Corte so6re el car0cter 4aterial y no for4al de los vicios de co4petencia
en la for4acin de las leyes o en la expedicin de los decretos fundados en facultades
extraordinarias" . efectiva4ente esta Corporacin 8a considerado 7ue ciertos vicios de
co4petencia! co4o la extrali4itacin en el e3ercicio de las facultades extraordinarias! la
violacin de la re$la de unidad de 4ateria o de la reserva de ley or$0nica! son vicios de
co4petencia! y por ende son violaciones 4ateriales de la Carta y no vicios de for4a su3etos al
tAr4ino de caducidad de un a:o esta6lecido por el art@culo 2;2 superior
11
" Confor4e a esa
cr@tica! la Corte sostuvo en esas oportunidades 7ue el vicio de co4petencia es 4aterial y no
for4al! 4ientras 7ue la presente sentencia parecer@a defender la tesis contraria! pues indica
7ue los pro6le4as de co4petencia confi$uran vicios en el procedi4iento de for4acin del
acto su3eto a control"
2<- (n an0lisis 40s detallado 4uestra e4pero 7ue no existe nin$una contradiccin! por las
si$uientes dos ra>ones: de un lado! la presente sentencia no sostiene 7ue los vicios de
co4petencia sean exclusiva4ente vicios de for4a o procedi4iento! sino 7ue los pro6le4as de
co4petencia se proyectan al estudio tanto de los vicios de procedi4iento co4o de los vicios
de contenido 4aterial! por cuanto la co4petencia es un pilar 60sico y un presupuesto tanto del
procedi4iento co4o del contenido de las disposiciones su3etas a control de la Corte"
26" &e otro lado! reducir el alcance de los vicios de procedi4iento a cuestiones de 4ero
tr04ite ser@a contrario al art@culo 79 de la Constitucin 7ue ordena a la Corte verificar el
cu4pli4iento de =los re7uisitosD esta6lecidos en el ,@tulo OEEE de la Carta" 'stos! en lo 7ue
respecta a la ley 7ue convoca un referendo apro6atorio para refor4ar la Constitucin! se
encuentran en los art@culos 7; y 7G de la Constitucin" 'l pri4ero es especial4ente
pertinente puesto 7ue se:ala 7ue el referendo es uno de los tres 4ecanis4os de refor4a
constitucional! 7ue el titular del poder de refor4a =4ediante referendoD es el pue6lo! as@ co4o
el titular del poder de refor4a 4ediante acto le$islativo es el Con$reso" )s@! el art@culo 7;! el
pri4ero del ,@tulo OEEE! deli4ita los titulares de la co4petencia para refor4ar la Constitucin
y! por ende! la Corte Constitucional de6e velar por el cu4pli4iento de Aste =re7uisitoD! co4o
lo dispone el art@culo 79 de la Carta" +o se trata de un asunto 4enor! puesto 7ue la
coexistencia de tres 4ecanis4os de refor4a plantea ineludi6le4ente la cuestin de cu0l es el
titular del poder de refor4a en cada caso y! por consi$uiente! cu0l es el 046ito de
co4petencia de cada uno! en s@ 4is4o considerado! y en relacin con los de40s r$anos 7ue
participan en la confi$uracin! desarrollo y 4ateriali>acin de deter4inada refor4a a la
Constitucin" %or e3e4plo! =la facultad ordinaria del Con$reso para refor4ar la ConstitucinD
7ueda =en suspensoD durante el tAr4ino se:alado para 7ue una )sa46lea Constituyente
cu4pla sus funciones 1art@culo 762"
11
Cer! entre otras! las sentencias C-<;6 de 199! C-<1 de 199<! C-600P de 199< y C-<01 de 2001"
27- (na conclusin se i4pone entonces: el exa4en de la Corte so6re los vicios de
procedi4iento en la for4acin de la presente ley no excluye el estudio de los eventuales
vicios de co4petencia en el e3ercicio del poder de refor4a" Con todo! al$unos podr@an o63etar
7ue la anterior precisin no tiene i4portancia! por cuanto el pue6lo o el Con$reso! cuando
e3ercen su poder de refor4a! no tienen l@4ites 4ateriales y pueden 4odificar cual7uier
contenido constitucional! por cuanto la Constitucin colo46iana de 1991! a diferencia de otras
constituciones! co4o la ale4ana! la italiana o la francesa
12
! o al$unas de nuestras
constituciones nacionales
1
! no contiene cl0usulas pAtreas o irrefor4a6les" Confor4e a esa
tesis! los 9nicos l@4ites 7ue la Carta prevA para el poder de refor4a son de car0cter
estricta4ente for4al y procedi4ental! esto es! 7ue el acto le$islativo! el referendo o la
convocatoria a una )sa46lea Constituyente 8ayan sido reali>ados confor4e a los
procedi4ientos esta6lecidos en la Carta! por lo 7ue la anterior dis7uisicin so6re eventuales
vicios de co4petencia en la apro6acin de una refor4a constitucional carece de efectos
pr0cticos en nuestro ordena4iento"
2G- 'sa o63ecin so6re la irrelevancia del exa4en de eventuales vicios de co4petencia en el
procedi4iento de apro6acin de las refor4as constitucionales tendr@a sentido si efectiva4ente
el poder de refor4a en el constitucionalis4o colo46iano careciera de l@4ites 4ateriales pues!
de ser as@! los vicios en la for4acin de una refor4a constitucional se reducir@an
exclusiva4ente a los vicios de tr04ite o de procedi4iento en sentido estricto" 5in e46ar$o!
i4portantes sectores de la doctrina y la 3urisprudencia! tanto nacionales co4o co4paradas!
sostienen 7ue toda constitucin de4ocr0tica! aun7ue no conten$a expresa4ente cl0usulas
pAtreas! i4pone l@4ites 4ateriales al poder de refor4a del constituyente derivado! por ser Aste
un poder constituido y no el poder constituyente ori$inario
1;
"
'ntra entonces la Corte a exa4inar si existen o no l@4ites co4petenciales al poder de refor4a
de la Constitucin"
A%cance! *e% '#*er *e re0#r)a c#n!tit+ci#na% '#r /a *e re0eren*#. Di0erencia entre
re0#r)ar %a C#n!tit+ci.n & !+!tit+ir %a C#n!tit+ci.n.
29- La doctrina y la 3urisprudencia constitucionales distin$uen entre el poder constituyente en
sentido estricto! o poder constituyente pri4ario u ori$inario! y el poder de refor4a o poder
constituyente derivado o secundario
1<
"
12
)s@! el art@culo 79 de la Constitucin de )le4ania de 19;9 esta6lece 7ue no es ad4isi6le nin$una refor4a constitucional
7ue afecte la divisin del 'stado ale40n en landers! su participacin en la le$islacin y los principios 60sicos so6re
derec8os funda4entales" %or su parte! el art@culo 19 de la Constitucin italiana de 19;7 se:ala 7ue la for4a repu6licana
de $o6ierno no podr0 ser 4odificada por una refor4a constitucional" 'n sentido se4e3ante! el art@culo G9 de la
Constitucin de Francia de 19<G esta6lece 7ue la for4a repu6licana de $o6ierno no podr0 ser o63eto de refor4a
constitucional"
1
%or e3e4plo! el art@culo 16; de la Constitucin de 1G0 esta6leci 7ue el poder de refor4a no se extend@a a =la forma de
+obierno 6ue ser# siempre republicana$ popular$ representativa$ alternativa y responsableD "
1;
'n derec8o co4parado! ver las sentencias de la Corte 5upre4a de Endia so6re el te4a! co4o las si$uientes: caso
Zesavanand .Darati v. Zeral )"E"R" 197 5"C" 1;61! /ndira +andDi v. RaA Narain"! )"E"R" 197< 5"C" 2299" ) nivel
doctrinal! ver Marl Lo[enstein" 1eor7a de la Constitucin" /arcelona! )riel! 19G6! pp 192 y ssB )lf Ross" =5o6re la
autorreferencia y un dif@cil pro6le4a de derec8o constitucionalD en (l concepto de valideB y otros ensayos" #Axico:
Fontana4ara! 199! pp ;9 y ssB Carl 5c84itt" 1eor7a de la Constitucin" #adrid: 'ditorial Revista de &erec8o %rivado!
19;! %unto ! pp 27 y ss! y punto 11! pp 119 y ssB -eor$es /urdeau" 1raitM de cience Politi6ue" %aris: L-&?! 1969!
,o4o EC! pp 2<0 y ssB %edro de Ce$a" )a reforma constitucional y la problem#tica del poder constituyente" #adrid:
,ecnos! 1999! pp 267 y ss" -er40n /idart Ca4pos" <istoria e ideolo:7a de la Constitucin ar:entina" /uenos )ires!
'diar! 1969! pp 1;G y ss"
1<
La 6i6lio$raf@a y la 3urisprudencia so6re el te4a son 4uy a4plias" ) nivel 3urisprudencial en Colo46ia! ver las
si$uientes sentencias de la Corte 5upre4a de ?usticia: 5entencia del < de 4ayo de 197G! sentencia del 9 de 3unio de 19G7 y
sentencia del 9 de octu6re de 1990" Cer i$ual4ente las si$uientes sentencias de esta Corte Constitucional: C-<;; de 1992
y C-9 de 199G " ) nivel doctrinal! ver! entre 4uc8os otros: Carl Friedric8" 1eor7a y realidad de la or:aniBacin
constitucional democr#tica" #Axico! Fondo de Cultura 'con4ica! 19;6! cap@tulo CEEEB Carl 5c84itt" *p!cit! pp 276 y ssB
-eor$es /urdeau" 1raitM de cience Politi6ue" %aris: L-&?! 1969! ,o4o EC! cap@tulo EEEB %edro de Ce$a" *p!citB Reinaldo
Canossi" 1eor7a Constitucional" /uenos )ires! &epal4a! 197<! ,o4o E"
'n el 4undo conte4por0neo! en desarrollo de los principios de4ocr0ticos y de la so6eran@a
popular! el poder constituyente est0 radicado en el pue6lo! 7uien tiene y conserva la potestad
de darse una constitucin" 'ste poder constituyente ori$inario no est0 entonces su3eto a l@4ites
3ur@dicos! y co4porta! por enci4a de todo! un e3ercicio pleno del poder pol@tico de los
asociados" %or ello! tanto esta Corte Constitucional! co4o la Corte 5upre4a de ?usticia
durante la vi$encia de la Constitucin de 1GG6! 8an sostenido invaria6le4ente 7ue los actos
del poder constituyente ori$inario son fundacionales! pues por 4edio de ellos se esta6lece el
orden 3ur@dico! y por ello dic8os actos escapan al control 3urisdiccional" )s@! varios ciudadanos
de4andaron en 1992 ciertos art@culos de la Constitucin de 1991" 'sta Corte Constitucional!
en la sentencia C-<;; de 1992! #% )le3andro #art@ne> Ca6allero! record 7ue =el poder
constituyente es el pueblo$ el cual posee per se un poder soberano$ absoluto$ ilimitado$
permanente$ sin l7mites y sin control Aurisdiccional$ pues sus actos son ! fundacionales y no
Aur7dicos$ y cuya valideB se deriva de la propia voluntad pol7tica de la sociedadD" . por ello
la Corte concluy 7ue carec@a de co4petencia para exa4inar esas de4andas! pues la
Constitucin de 1991 8a6@a sido expresin del poder constituyente ori$inario! en la 4edida en
7ue =la 0samblea Nacional Constituyente 6ue eJpidi la nueva Constitucin Pol7tica de
Colombia fue un poder comisionado del pueblo soberanoD" &i3o entonces esta Corporacin:
(l acto de elaboracin y de promul:acin de la nueva Carta Pol7tica de &PP&$ es el
resultado de la combinacin armnica de distintos elementos y de varios procesos de
orden pol7tico y Aur7dico 6ue$ aun cuando conforman un episodio sui :eneris en la
Distoria constitucional colombiana y sin alterar la normalidad social ni econmica de
la Nacin$ permitieron la eJpresin ori:inaria del poder Constituyente$ dentro de
cauces institucionales diseEados espec7ficamente$ con el fin de superar la crisis 6ue
presentaba el modelo de or:aniBacin del (stado ante los embates del crimen
or:aniBado y ante la creciente desle:itimacin de las re:las y de los eventos de la
democracia representativa vi:ente.
(ste proceso de eJpresin del Poder Constituyente primario$ en concepto de la Corte$
es emanacin especial del atributo incuestionable de las comunidades pol7ticas
democr#ticas 6ue$ en el (stado contempor#neo$ pueden acudir de modo eventual y
transitorio al eAercicio de sus potestades ori:inarias para autoconformarse$ o para
revisar y modificar las decisiones pol7ticas fundamentales y para darle a sus
instituciones Aur7dicas$ formas y contenidos nuevos con el fin de reordenar el marco de
la re:ulacin b#sica con una nueva orientacin pluralista.
'n su 4o4ento! y con idAnticos criterios! la Corte 5upre4a de ?usticia tuvo 7ue estudiar una
de4anda contra el lla4ado =plebiscitoD de 19<7! 7ue resta6leci la vi$encia de la
Constitucin de 1GG6 y dio ori$en al Frente +acional" %or sentencia del 9 de 3unio de 19G7!
#% Iernando -4e> *t0lora! esa Corporacin se a6stuvo de conocer la de4anda! pues
concluy 7ue ese =plebiscitoD era o6ra del poder constituyente ori$inario y escapa6a entonces
al control 3udicial" &i3o entonces la Corte 5upre4a:
Y)a Nacin constituyente$ no por raBn de autoriBaciones de naturaleBa Aur7dica 6ue la
Dayan Dabilitado para actuar sino por la misma fuerBa y efectividad de su poder
pol7tico$ :oBa de la mayor autonom7a para adoptar las decisiones 6ue a bien ten:a en
relacin con su estructura pol7tica fundamental.
Cuando se apela a la Nacin y Msta$ en efecto$ Dace sentir su voB para constituir o
reconstituir dicDa estructura$ adopta una decisin de car#cter pol7tico 6ue$ por serlo$
es inapelable y no susceptible de revisin Aur7dica. 0un en el caso de posibles
violaciones del orden precedente por parte de 6uienes Dubieren convocado al
constituyente ori:inario$ la manifestacin de Mste Dace inCtil e improcedente todo
posterior pronunciamiento Aurisdiccional en torno a la valideB de la convocatoriaY"
0- %or su parte! el poder de refor4a! o poder constituyente derivado! se refiere a la
capacidad 7ue tienen ciertos r$anos del 'stado! en ocasiones con la consulta a la ciudadan@a!
de 4odificar una constitucin existente! pero dentro de los cauces deter4inados por la
constitucin 4is4a" 'llo i4plica 7ue se trata de un poder esta6lecido por la Constitucin! y
7ue se e3erce 6a3o las condiciones fi3adas por ella 4is4a" ,ales condiciones co4prenden
asuntos de co4petencia! procedi4ientos! etc" 5e trata por lo tanto! de un poder de refor4a de
la propia constitucin! y en ese sentido es constituyenteB pero se encuentra instituido por la
constitucin existente! y es por ello derivado y li4itado"
1- %or ser un poder instituido! el poder de refor4a tiene l@4ites y est0 su3eto a controles" )s@!
en el caso colo46iano! los art@culos 7; y si$uientes de la Constitucin esta6lecen e instituyen
ese poder de refor4a! pues re$ulan los 4odos de refor4a de la Carta! 7ue son: acto
le$islativo! referendo y )sa46lea Constituyente" 'sas nor4as fi3an ade40s las re$las y los
procedi4ientos a los cuales est0n so4etidos tales 4ecanis4os de refor4a constitucional" )s@
las cosas! no duda la Corte 7ue en tales eventos se est0 frente al e3ercicio de un poder
derivado y! por lo 4is4o! li4itado por la propia Constitucin"
2- Los l@4ites for4ales y procedi4entales 7ue la Constitucin i4pone al poder de refor4a
son o6vios! pues la Carta 8a esta6lecido los 4ecanis4os! procedi4ientos! etc"! re7ueridos o
autori>ados para reali>ar la refor4a constitucional" %or e3e4plo! es claro 7ue un acto
le$islativo necesita ser tra4itado en dos per@odos y contar con el voto favora6le de la 4ayor@a
de los 4ie46ros de a46as c04aras 1C% art" 7<2! 4ientras 7ue un referendo supone no slo el
voto favora6le de la 4ayor@a a6soluta de los sufra$antes! sino 7ue! ade40s! el n94ero de
Astos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos 7ue inte$ren el censo electoral 1C% art"
7G2" 'l interro$ante o6vio es si! ade40s de esas exi$encias de tr04ite! el poder de refor4a
tiene l@4ites co4petenciales! en el sentido de 7ue existan te4as vedados a su capacidad de
refor4ar las nor4as constitucionales"
- (na pri4era respuesta al anterior interro$ante podr@a ser 7ue! la Carta de 1991 no
esta6leci cl0usulas pAtreas o in4odifica6les! y 7ue por ello el poder de refor4a no tiene
nin$9n l@4ite co4petencial" Confor4e a esa tesis! por 4edio de cual7uiera de los 4ecanis4os
previstos por el ,@tulo OEEE resultar@a posi6le refor4ar cual7uier art@culo o principio de la
Carta de 1991 e! incluso sustituirla por una constitucin radical4ente distinta" La Corte esti4a
7ue en ese ar$u4ento se confunden dos te4as diferentes" (na cosa es 7ue cual7uier art@culo
de la Constitucin puede ser refor4ado F lo cual est0 autori>ado puesto en eso consiste el
poder de refor4a cuando la Constitucin no incluy cl0usulas pAtreas ni principios intan$i6les
de 4anera expresa! co4o es el caso de la colo46iana F y otra cosa es 7ue so pretexto de
refor4ar la Constitucin en efecto Asta sea sustituida por otra Constitucin total4ente
diferente F lo cual desnaturali>a el poder de refor4ar una Constitucin y exceder@a la
co4petencia del titular de ese poder"
La tesis de 7ue el titular del poder de refor4a puede sustituir la Constitucin enfrenta
dificultades insupera6les y por ello es insosteni6le en nuestro ordena4iento constitucional"
;- 'sa interpretacin contradice el tenor literal de la Constitucin" )s@! el art@culo 7; de la
Carta se:ala 7ue =la Constitucin podr# ser reformada\D" 's o6vio 7ue esa disposicin! y
en $eneral el ,@tulo OEEE de la Carta! no se refieren a cual7uier constitucin sino
exclusiva4ente a la Constitucin colo46iana de 1991! apro6ada por la )sa46lea
Constituyente de ese a:o! 7ue actu co4o co4isionada del poder so6erano del pue6lo
colo46iano" &e 4anera literal resulta entonces claro 7ue lo 9nico 7ue la Carta autori>a es 7ue
se refor4e la Constitucin vi$ente! pero no esta6lece 7ue Asta puede ser sustituida por otra
constitucin" )l li4itar la co4petencia del poder refor4atorio a 4odificar la Constitucin de
1991! de6e entenderse 7ue la Constitucin de6e conservar su identidad en su con3unto y desde
una perspectiva 4aterial! a pesar de las refor4as 7ue se le introdu>can" 's decir! 7ue el poder
de refor4a puede 4odificar cual7uier disposicin del texto vi$ente! pero sin 7ue tales
refor4as supon$an la supresin de la Constitucin vi$ente o su sustitucin por una nueva
constitucin" . es 7ue el t@tulo OEEE 8a6la de la =refor4aD de la Constitucin de 1991! pero en
nin$9n caso de su eli4inacin o sustitucin por otra constitucin distinta! lo cual solo puede
ser o6ra del constituyente ori$inario"
<- +tese entonces 7ue el texto constitucional colo46iano! si 6ien no esta6lece cl0usulas
pAtreas! ni principios intan$i6les ta4poco autori>a expresa4ente la sustitucin inte$ral de la
Constitucin" . la )sa46lea Constituyente 6ien 8u6iera podido incorporar esa posi6ilidad de
ca46io total o refor4a inte$ral de la Constitucin! co4o lo 8acen expresa4ente ciertos
ordena4ientos" %or e3e4plo! la Constitucin espa:ola de 197G esta6lece dos 4ecanis4os de
refor4a" )s@! el art@culo 167 consa$ra un procedi4iento de revisin constitucional! 7ue
re7uiere una 4ayor@a de tres 7uintos de cada una de las C04aras! con la posi6ilidad de un
referendo! cuando as@ lo soliciten! dentro de los 7uince d@as si$uientes a su apro6acin! una
dAci4a parte de los 4ie46ros de cual7uiera de las C04aras" 5in e46ar$o! ese procedi4iento!
si se 7uiere $eneral u ordinario de refor4a constitucional! co4o lo lla4a la doctrina
espa:ola
16
! no puede aplicarse si se pretende =la revisin total de la Constitucin o una
parcial 6ue afecte al 17tulo preliminar$ al Cap7tulo se:undo$ eccin primera del 17tulo /$ o
al 17tulo //D 1principios constitucionales 60sicos y nor4as so6re derec8os funda4entales2" 'n
tal caso! de6e recurrirse al procedi4iento especial de refor4a previsto por el art@culo 17G de
esa Constitucin! 7ue es 4uc8@si4o 40s exi$ente! pues no slo de6e apro6arse el principio de
la refor4a total o de la refor4a parcial de los principios constitucionales 60sicos o de las
nor4as so6re derec8os funda4entales por 4ayor@a de dos tercios en a46as c04aras! sino 7ue
ade40s se de6e proceder a la disolucin in4ediata del parla4ento y a la convocacin de
elecciones $enerales" %osterior4ente! las c04aras nueva4ente ele$idas de6er0n apro6ar el
nuevo texto por 4ayor@a de dos tercios! 7ue ser0 ade40s so4etido o6li$atoria4ente a
referAndu4 para su ratificacin"
La Constitucin espa:ola no es la 9nica 7ue ad4ite la refor4a total y esta6lece un
procedi4iento especial para tal efecto: otros textos constitucionales! ta46iAn 8an previsto esa
posi6ilidad! co4o la constitucin francesa de 1G;G! la constitucin de 5ui>a! la constitucin
ar$entina de 1G<
17
o la reciente constitucin de Cene>uela! 7ue esta6lece un deter4inado
procedi4iento para las refor4as y en4iendas parciales! 4ientras 7ue para la adopcin de una
nueva constitucin exi$e la convocatoria a una asa46lea constituyente
1G
"
6- 'n tal contexto! co4o las autoridades slo pueden 8acer a7uello 7ue les est0
expresa4ente per4itido 1C% arts 6 y 1212! y la Constitucin no slo no consa$ra
expresa4ente 1pudiendo 8a6erlo 8ec8o2 la posi6ilidad de sustitucin total de la Carta! sino
7ue ade40s esta6lece expresa4ente 7ue la Constitucin =podr0 ser refor4adaD 1,@tulo OEEE2!
una conclusin se i4pone: en el constitucionalis4o colo46iano! el poder de refor4a tiene
l@4ites co4petenciales! pues no puede sustituir la Constitucin de 1991" 5e trata de un l@4ite
expresa4ente esta6lecido por el Constituyente ori$inario en el art@culo 7; de la Constitucin
adoptada en 1991 por la )sa46lea Constituyente co4o co4isionada del pue6lo so6erano"
7- 'l ar$u4ento precedente 4uestra 7ue un poder de refor4a sin l@4ites co4petenciales
eli4ina ta46iAn la distincin 60sica entre poder constituyente ori$inario y poder constituyente
16
)l respecto! ver! entre otros! %edro de Ce$a" *p!cit! pp 1; y ss"
17
Cer al respecto! Reinal Canossi" *p!cit! pp19G y ss"
1G
Cer los art@culos ;0! ;2 y ;7 de la constitucin vene>olana de 1999"
derivado o de refor4a" . es 7ue el acto del constituyente pri4ario trasciende la 4era
=adopcinD ver6al o escrita de la Constitucin pues! a partir de tal 4anifestacin Fsea
co4ple3a o sencilla -! se define la estructura del poder estatal! las relaciones entre el 'stado y
el resto de la sociedad! los de6eres estatales y los derec8os y de6eres de los particulares! los
4ecanis4os de solucin de conflictos! y la 4anera de prote$er dic8o es7ue4a adoptado" 'n
este orden de ideas! se entiende 7ue el poder constituido 17ue incluye el poder de refor4a de
la Constitucin2! 9nica4ente tiene existencia a partir del 8ec8o constituyente y en los tAr4inos
definidos por las decisiones funda4entales to4adas por el poder constituyente"
'l Constituyente derivado no tiene entonces co4petencia para destruir la Constitucin" 'l acto
constituyente esta6lece el orden 3ur@dico y por ello! cual7uier poder de refor4a 7ue el
constituyente recono>ca 9nica4ente se li4ita a una revisin" 'l poder de refor4a! 7ue es
poder constituido! no est0! por lo tanto! autori>ado! para la dero$acin o sustitucin de la
Constitucin de la cual deriva su co4petencia" 'l poder constituido no puede! en otras
pala6ras! arro$arse funciones propias del poder constituyente! y por ello no puede llevar a
ca6o una sustitucin de la Constitucin! no slo por cuanto se estar@a eri$iendo en poder
constituyente ori$inario sino ade40s por7ue estar@a 4inando las 6ases de su propia
co4petencia"
G" 'l te4a de los l@4ites del poder de refor4a 8a sido a6ordado por varios tri6unales
constitucionales! los cuales 8an precisado diversos l@4ites atendiendo al texto de la
Constitucin del respectivo pa@s! a las caracter@sticas de los 4ecanis4os de refor4a
constitucional re$ulados y al contexto dentro del cual se adopt la Constitucin vi$ente
19
"
9" Confor4e a lo anterior! la Corte concluye 7ue aun7ue la Constitucin de 1991 no esta6lece
expresa4ente nin$una cl0usula pAtrea o in4odifica6le! esto no si$nifica 7ue el poder de
refor4a no ten$a l@4ites" 'l poder de refor4a! por ser un poder constituido! tiene l@4ites
4ateriales! pues la facultad de refor4ar la Constitucin no contiene la posi6ilidad de
dero$arla! su6vertirla o sustituirla en su inte$ridad" %ara sa6er si el poder de refor4a! incluido
el caso del referendo! incurri en un vicio de co4petencia! el 3ue> constitucional de6e anali>ar
si la Carta fue o no sustituida por otra! para lo cual es necesario tener en cuenta los principios
y valores 7ue la Constitucin contiene! y a7uellos 7ue sur$en del 6lo7ue de constitucionalidad!
no para revisar el contenido 4is4o de la refor4a co4parando un art@culo del texto
refor4atorio con una re$la! nor4a o principio constitucional F lo cual e7uivaldr@a a e3ercer un
control 4aterial" %or e3e4plo! no podr@a utili>arse el poder de refor4a para sustituir el 'stado
social y de4ocr0tico de derec8o con for4a repu6licana 1C% art" 1]2 por un 'stado totalitario!
por una dictadura o por una 4onar7u@a! pues ello i4plicar@a 7ue la Constitucin de 1991 fue
re4pla>ada por otra diferente! aun7ue for4al4ente se 8aya recurrido al poder de refor4a" .
19
)s@! por e3e4plo! la Corte 5upre4a de Endia! en nu4erosos fallos! 8a concluido 7ue el poder de refor4a constitucional
tiene l@4ites co4petenciales! a pesar de 7ue esa Constitucin no consa$ra nin$una pro8i6icin expresa al poder de
refor4a! ni nin$una cl0usula pAtrea" 'n efecto! el art@culo 6G de la Constitucin esta6lece 7ue el %arla4ento puede
4odificar la Constitucin si la refor4a es apro6ada por una 4ayor@a calificada en el parla4ento 12V partes de los
asistentes! con la participacin de la 4ayor@a a6soluta de los 4ie46ros2" La 9nica restriccin expl@cita esta6lecida por esa
constitucin es 7ue si la refor4a versa so6re la estructura federal del 'stado indio! entonces de6er0 ser apro6ada ta46iAn
por la 4itad de las le$islaturas de los 'stados" 'n tal contexto! la Corte 5upre4a! en 3urisprudencia reiterada! 8a se:alado
7ue el poder de refor4a no puede ser i$ualado al poder constituyente ori$inario! por lo 7ue se entiende 7ue ese poder de
refor4a es li4itado y de6e preservar la constitucin existente! adapt0ndola a los ca46ios 8istricos" 'l parla4ento puede!
se$9n la Corte 5upre4a de Endia! revisar la Constitucin sie4pre y cuando no afecte su =estructura b#sicaD! pues la
identidad esencial de la Carta de6e ser preservada! a pesar de las refor4as" . con esa doctrina! ese tri6unal 8a declarado
inconstitucionales al$unas refor4as constitucionales! 7ue pretend@an afectar la estructura 60sica de esa constitucin! por
e3e4plo! por excluir de control 3udicial la eleccin del %ri4er #inistro" 5o6re la 3urisprudencia de la Corte 5upre4a de
Endia so6re el alcance del poder de refor4a! ver! entre otros! &avid 5at8e" =?udicial activis4D en >ournal of /ndian cDool
of Political (conomy" Col 10! 199G!" +o ! pp ;19 y ss" Cer i$ual4ente de este autor! =?udicial )ctivis4: ,8e Endian
'xperienceD en UasDin:ton 4niversity >ournal of )a[ \ Policy" 2001! +o 29! pp ;2 y ss" Los casos 7ue fundaron la
doctrina de la estructura 60sica co4o l@4ite al poder de refor4a son la sentencia +ola]natD v. PunAab ! de 1967! 7ue
for4ul inicial4ente la tesis del car0cter li4itado del poder de refor4a y la sentencia Zesavanand .Darati v. Zerala de
197! 7ue pecis la doctrina al for4ular la nocin de la estructura 60sica co4o l@4ite al poder de refor4a" Las
aplicaciones 40s i4portantes de esa doctrina son la sentencia /ndira +andDi v. RaA Narain de &P7" y la sentencia
-inerva -ills v /ndia$ en donde la Corte 5upre4a la aplic para preservar la de4ocracia Endia"
por ende! co4o la Corte de6e anali>ar si la ley convocante conduce indefecti6le4ente a 7ue el
poder de refor4a des6orde sus l@4ites co4petenciales! es necesario 7ue al estudiar cada uno
de los nu4erales del art@culo 1] de la Ley 796 de 200! esta Corporacin exa4ine si los
proyectos de refor4a constitucional so4etidos a la apro6acin del pue6lo i4plican o no una
sustitucin de la Constitucin de 1991"
;0- )l$unos podr@an o63etar a la anterior tesis so6re los l@4ites co4petenciales del poder de
refor4a 7ue esa doctrina es inacepta6le! por cuanto tiene efectos contraproducentes! ya 7ue
petrifica ciertas estructuras constitucionales! y puede entonces o6li$ar a una ruptura
constitucional! si la sociedad colo46iana concluye 7ue la sustitucin de la Constitucin es
necesaria"
'sta o63ecin re4ite a uno de los pro6le4as 40s co4ple3os de la teor@a y pr0ctica
constitucionales! y es el si$uiente: Scu0l es el papel del pue6lo! co4o poder constituyente
ori$inario y depositario de la so6eran@a 1C% art" W2! una ve> 7ue Aste 8a dictado la
ConstitucinT
La tensin entre el pue6lo so6erano y la supre4ac@a constitucional se proyecta al ca4po de los
4ecanis4os de refor4a constitucional" )s@! el poder de revisin constitucional! incluso si se
recurre a un 4ecanis4o de referendo! no es o6ra del poder constituyente ori$inario ni del pue6lo
so6erano! sino 7ue es expresin de una co4petencia 3ur@dica4ente or$ani>ada por la propia
Constitucin! y por ello se encuentra necesaria4ente li4itado! por la i4posi6ilidad de sustituir la
Carta! ya 7ue ello i4plicar@a 7ue el poder de refor4a se eri$e en poder constituyente ori$inario"
'l pro6le4a sur$e entonces cuando la ciudadan@a 4anifiesta clara4ente su voluntad de sustituir
la Carta" 'n tales eventos! si la propia Constitucin no prevA al$una for4a de expresin 3ur@dica
del poder constituyente ori$inario! entonces se lle$a al si$uiente dile4a indesea6le: o la din04ica
del poder constituyente se ve o6struida y asfixiada por los l@4ites al poder de refor4aB o por el
contrario! una ruptura constitucional ocurre a fin de per4itir la expresin del poder constituyente"
5in e46ar$o! no corresponde a la Corte en esta sentencia entrar a anali>ar los l@4ites del
poder de refor4a cuando Aste es e3ercido por v@a de acto le$islativo o de asa46lea
constituyente! puesto 7ue el presente proceso est0 referido exclusiva4ente a una ley 7ue
convoca a un referendo" Con todo! y sin 7ue la Corte de6a en esta oportunidad anali>ar en
detalle el te4a! esta Corporacin considera 7ue la Constitucin de 1991 intenta superar ese
dile4a y la tensin entre la so6eran@a popular y la supre4ac@a constitucional por 4edio de una
apertura al poder constituyente ori$inario! previendo un procedi4iento a$ravado de refor4a! 7ue
podr@a eventual4ente per4itir una sustitucin 3ur@dica4ente v0lida de la Constitucin vi$ente" La
fi3acin de un cauce al poder constituyente ori$inario es sie4pre i4perfecta! pues el poder
constituyente! por sus propias caracter@sticas! es =rebelde a una inte:racin total en un
sistema de normas y competenciasD
20
! y por ello no ad4ite una institucionali>acin total" 5in
e46ar$o! ese cauce 6usca facilitar! no i4pedir! la expresin del Constituyente ori$inario sin
ocasionar innecesarias rupturas institucionales"
. es natural 7ue dic8o procedi4iento 8aya sido previsto por la )sa46lea Constituyente de 1991!
7ue 7uiso prote$er la identidad y continuidad de la Constitucin 7ue pro4ul$! pero sin 7ue
ello i4plicara petrificar el texto constitucional! apro6ado! precisa4ente por7ue esa asa46lea
8a6@a nacido! en parte! de las dificultades 7ue el car0cter intan$i6le y restrictivo del art@culo
21G de la Constitucin anterior 8a6@a i4plicado para un ca46io constitucional"
;1- (na ve> precisada la co4petencia de la Corte y los alcances del poder de refor4a! entra
esta Corporacin a estudiar las caracter@sticas de la ley de referendo! para lo cual resulta
20
-eor$es /urdeau" *p!cit! p 1G1"
indispensa6le 8acer unas 6reves consideraciones so6re el referendo co4o 4ecanis4o de
refor4a constitucional"
E% re0eren*# c#n!tit+ci#na% & %a! caracter/!tica! e!'ecia%e! *e %a %e& *e re0eren*#.
;2- La Carta re$ula de 4anera cuidadosa el referendo constitucional! pues su o63etivo no slo
fue esta6lecer un 4ecanis4o de refor4a constitucional! 7ue contara con la participacin
directa de la ciudadan@a! sino ta46iAn ase$urar 7ue el referendo! en el ordena4iento
constitucional colo46iano! sea un instru4ento al servicio de los ciudadanos! y no un recurso
al servicio del pr@ncipe y del $o6ernante
21
"
'l art@culo 7G de la Carta prevA entonces re$las precisas! 7ue est0n enca4inadas a evitar
esos ries$os: de un lado! esta6lece 7ue el %residente no podr0 convocar directa4ente a un
referendo constitucional! pues Aste de6e ser convocado 4ediante una ley! 7ue de6e ser
apro6ada por la 4ayor@a a6soluta de los 4ie46ros de a46as c04aras" &e otro lado! la Carta
ordena 7ue las pre$untas sean presentadas de tal 4anera 7ue la li6ertad del elector sea
prote$ida! y Aste pueda esco$er li6re4ente 7uA vota positiva4ente y 7uA vota ne$ativa4ente"
'n tercer tAr4ino! la Carta se:ala un u46ral 4@ni4o de participacin para 7ue las refor4as
propuestas sean apro6adas" .! final4ente! la Constitucin ordena 7ue la Corte Constitucional!
a 7uien corresponde la $uarda de la inte$ridad y $arant@a de la Carta 1C% 2;12! controle el
acto de convocatoria 1C% art" 2;1 ord" 2 y art" 792"
%ero la caracter@stica definitoria del referendo constitucional se encuentra en el art@culo 7; de
la Constitucin! con el cual se a6re el ,@tulo OEEE" 'sta disposicin esta6lece 7ue el referendo
es un 4ecanis4o de refor4a constitucional del pue6lo! no del %residente de la Rep96lica ni
del Con$reso +acional" Clara4ente se:ala 7ue la Constitucin =podr0 ser refor4ada""" por el
pue6lo 4ediante referendoD" 5e trata de un desarrollo de la de4ocracia participativa co4o
principio rector y orientador de toda la Constitucin 1C% art@culo 1]2" 'n una de4ocracia
representativa! asentada en el principio de la so6eran@a nacional! el pue6lo $o6ierna a travAs
de sus representantes" 'n ca46io! en una de4ocracia participativa! fundada en el principio de
la so6eran@a popular! el pue6lo no est0 li4itado a e3ercerla =por 4edio de sus representantesD
sino! ade40s y pri4ordial aun7ue no frecuente4ente! =en for4a directaD" +o se entender@a
una de4ocracia participativa en la cual el pue6lo no fuera titular del poder de refor4a
constitucional! lo cual no excluye 7ue el Con$reso! cuando adopta un acto le$islativo en los
tAr4inos del art@culo 7< de la Carta! o6re en ese caso co4o titular del poder de refor4a por
4edio de otro de los 4ecanis4os de revisin de la Constitucin" +o o6stante! a9n en dic8o
caso! el pue6lo tiene la 9lti4a pala6ra puesto 7ue prevA de 4anera expresa el referendo
dero$atorio de =las refor4as constitucionales apro6adas por el Con$resoD 1C% art" 772"
Endica! ade40s! 7ue cuando Astas se refieran a las 4aterias enunciadas en dic8o art@culo y =as@
lo solicita! dentro de los seis 4eses si$uientes a la pro4ul$acin del )cto Le$islativo un cinco
por ciento de los ciudadanos 7ue inte$ran el censo electoralD! tales refor4as =de6er0n
so4eterse a referendoD sin 7ue pueda i4ponerse a los ciudadanos condiciones adicionales
enca4inadas a entra6ar o i4pedir el e3ercicio directo de la so6eran@a popular" 'l u46ral de
participacin para 7ue el pue6lo pueda dero$ar la refor4a apro6ada por el Con$reso es
se4e3ante al del referendo constitucional apro6atorio F si46lica4ente 4enor tan solo en un
ciudadano" . la 4ayor@a decisoria no es calificada puesto 7ue =el voto ne$ativo de la 4ayor@a
de sufra$antesD es suficiente para 7ue la refor4a sea efectiva4ente dero$ada"
La re$ulacin expresa del referendo constitucional apro6atorio y del referendo constitucional
dero$atorio! as@ co4o la exi$encia de 7ue! cuando se cu4plan las condiciones esta6lecidas en
el art@culo 77 de la Carta! el referendo dero$atorio no solo pueda sino 7ue de6a llevarse a
ca6o puesto 7ue se entiende 7ue en esas 4aterias el pue6lo se 8a autoconvocado para ello!
21
)l respecto! ver Francis Ia4on" )e rMfMrendum. (tude comparative" %aris! L-&?! 19G<! pp 70 y ss"
4uestra clara4ente 7ue el constituyente de 1991 no desconfi del pue6lo sino 7ue opt por
a6rir 49ltiples v@as para 7ue Aste se pueda expresar =en for4a directaD" 'sta orientacin
funda4ental se refle3a ta46iAn en la re$ulacin de otro de los 4ecanis4os de refor4a
constitucional puesto 7ue la )sa46lea Constituyente solo puede ser creada despuAs de 7ue el
pue6lo 8a participado en dos etapas 4edulares de este procedi4iento de refor4a
constitucional: al decidir =si convoca una )sa46lea ConstituyenteD y al ele$ir a sus
inte$rantes 1C% art" 762"
La confian>a del constituyente de 1991 en el pue6lo 4ateriali>ada en la consa$racin de
varios 4ecanis4os! escenarios y procedi4ientos de participacin directa! y la decisin
funda4ental de prever expresa4ente su intervencin definitiva en todos los 4ecanis4os de
refor4a constitucional anterior4ente 4encionados - en 4o4entos! con condiciones y con
alcances diferentes en cada uno de ellos F indican la trascendencia de la participacin de los
ciudadanos dentro de la de4ocracia participativa en la cual el principio de so6eran@a popular
excluye 1C% art" ;2 7ue los r$anos constituidos ten$an la 9lti4a pala6ra respecto del
contenido de la Constitucin 7ue =el pue6lo de Colo46ia! en e3ercicio de su poder so6erano!
representado por sus dele$atarios a la )sa46lea +acional ConstituyenteD! decret! sancion y
pro4ul$ =el ; de 3ulio de 1991 1%re046ulo2D"
'n este orden de ideas! el referendo constitucional cu4ple una funcin pri4ordial en la
4ateriali>acin del principio de la de4ocracia participativa y es a la lu> de esa finalidad 7ue
las nor4as 7ue lo re$ulan 8an de ser interpretadas y aplicadas" Lo anterior no si$nifica 7ue los
constituyentes de 1991 desconocieran la 8istoria del referendo"
'n efecto! el referendo 8a entrado a for4ar parte del con3unto de instituciones caracter@sticas
de las de4ocracias y las experiencias referendarias son cada ve> 40s frecuentes 8asta el
punto de 7ue en al$unos pa@ses se entiende 7ue ciertas decisiones funda4entales 8an de ser
so4etidas a consideracin del pue6lo" &entro de ese esp@ritu de profundi>acin de la
de4ocracia y de respeto a la so6eran@a popular! fue re$ulado el referendo! en sus diversas
4odalidades apro6atorio y dero$atorio! por la Constitucin"
Fue este un paso de4ocr0tico dado con pleno conoci4iento de la evolucin del referendo en
distintos re$@4enes"
;- (n an0lisis de los antecedentes de esta nor4a constitucional confir4a el cuidado 7ue la
)sa46lea Constituyente tuvo en re$ular el te4a! a fin de evitar una desfi$uracin del
referendo" )s@! el Enfor4e %onencia para la discusin en la Co4isin E! a la 7ue correspondi
el estudio de los 4ecanis4os de refor4a constitucional! se:al 7ue uno de los te4as 7ue
$ener controversia fue el del alcance de la iniciativa del -o6ierno en el referendo
constitucional! pues existi el te4or de otor$ar =un inconveniente poder de decisin al
Presidente de la RepCblicaD! 7uien podr@a entonces =sustraer de la competencia del
Con:reso temas sobre los cu#les$ valiMndose de los recursos a su disposicin$ podr7a
conse:uir una decisin m#s de su a:rado mediante consulta popular"
22
D %osterior4ente! el
Enfor4e %onencia para %ri4er &e6ate en %lenaria nueva4ente record esos ries$os de los
4ecanis4os de decisin directa del pue6lo! pues se:al 7ue el propsito de la )sa46lea
Constituyente! al consa$rar el ple6iscito o el referendo! era a4pliar la participacin! pero 7ue
era claro 7ue esos 4edios =por s7 solos no :arantiBan la democraciaD! ya 7ue =pueden ser
utiliBados al estilo de Napolen o como los eAerci PinocDet$ 6ue en cada momento acud7an
a esos mecanismos para le:itimar la dictaduraD! por lo 7ue 8a6@a 7ue re$ular con cuidado
=6uiMn$ cmo$ en 6uM momento$ para 6uM se utiliBan
2
D"
22
Cer Enfor4e %onencia" =#ecanis4os de %articipacin &e4ocr0ticaD en +aceta Constitucional +o <2! p 10"
2
Cer Enfor4e %onencia para %ri4er &e6ate" =&e4ocracia %articipativa! Refor4a y %eda$o$@a de la ConstitucinD en
+aceta Constitucional +o G1! p 6"
;;- 'stas 6reves consideraciones son suficientes para concluir 7ue la Carta! al esta6lecer el
referendo co4o 4ecanis4o de refor4a constitucional! no pretendi consa$rar un
procedi4iento de de4ocracia directa pura! sin controles 3udiciales! y 7ue estuviera total4ente
desvinculado de las instancias de representacin" %or el contrario! el art@culo 7G superior
6usca una articulacin entre la de4ocracia representativa! la participacin directa del pue6lo y
la $arant@a 3udicial de la supre4ac@a de la Carta! y por ello el referendo constitucional de
iniciativa $u6erna4ental no puede ser convocado directa4ente por el -o6ierno! ya 7ue no
slo re7uiere 7ue el proyecto sea de6atido y apro6ado por el Con$reso! 7ue es el r$ano por
excelencia de la representacin pol@tica 1C% art" 12! sino 7ue ade40s esta Corte controla en
for4a auto40tica la re$ularidad del procedi4iento de for4acin de esa ley 1C% art" 2;12" La
Constitucin 6usca entonces =democratiBar la democraciaD! esta6leciendo una de4ocracia
participativa 7ue articula las for4as representativas con los 4ecanis4os propios de la
de4ocracia directa" 'se punto ya 8a sido destacado por esta Corte en los si$uientes tAr4inos:
%)'as sociedades modernas buscan actualmente los meAores medios para transitar
Dacia un modelo de organizacin poltica en el que la democracia formal e !uel!a
m" real# la democracia poltica e e$tienda a la ociedad % la democracia
repreentati!a e complemente con mecanimo de democracia directa& e pretende
pues$ la complementacin de los dos modelos ! democracia representativa y directa !$
aprovecDando las virtudes del sistema representativo e incorporando las ventaAas de la
participacin ciudadana$ todo lo cual estructura la base del es6uema de Ydemocracia
participativaY
24
D
;<- La ley de referendo es entonces una ley convocante! 7ue incorpora un proyecto de
refor4a constitucional! 7ue de6e ser so4etido a consideracin de la ciudadan@a! y en ese
sentido la expedicin de la ley es uno de los pasos de la refor4a constitucional" 5e trata pues
de una ley apro6ada por el Con$reso co4o le$islador! no co4o titular del poder de refor4a!
pero orientada a 7ue se refor4e la Constitucin por 4edio de la participacin ciudadana
directa al pue6lo! co4o titular del poder de refor4a" 'stos ele4entos! tal y co4o ya lo 8a6@a
se:alado esta Corte en el auto del 20 de enero de 200! confieren a la ley de convocatoria a
un referendo constitucional unas =caracter7sticas especialesD! 7ue 8an sido definidas por la
propia Constitucin"
;6- La Constitucin esta6lece las si$uientes exi$encias particulares so6re la ley de referendo:
1i2 la reserva de iniciativa en favor del -o6ierno! 1ii2 la apro6acin por 4ayor@a a6soluta de
los 4ie46ros de a46as c04aras! 1iii2 la presentacin del texto so4etido a votacin popular
para $aranti>ar la li6ertad del elector! y 1iv2 7ue los proyectos de refor4a constitucional 7ue
dic8a ley contiene no refor4an per se las disposiciones de la Carta! ya 7ue no 8an sido
apro6ados a9n por la ciudadan@a"
;7- 'stas caracter@sticas especiales de esta ley tienen consecuencias! al 4enos en tres puntos:
de un lado! es necesario exa4inar sus eventuales efectos so6re el tipo de control e3ercido por
la Corte" &e otro lado! es indispensa6le anali>ar si dic8a ley tiene particularidades en su
tr04ite en el Con$reso dado 7ue el proyecto fue presentado por el $o6ierno en e3ercicio de su
reserva de iniciativa" Final4ente! es i$ual4ente i4prescindi6le estudiar cu0les son las
consecuencias 7ue so6re la ley apro6ada tiene la exi$encia constitucional de $aranti>ar la
li6ertad del elector" 'ntra pues la Corte a exa4inar 40s en detalle las i4plicaciones de estas
caracter@sticas especiales de la ley convocante"
I)'%icaci#ne! *e %a! caracter/!tica! e!'ecia%e! *e %a %e& *e re0eren*# !#$re %a )#*a%i*a*
*e% c#ntr#% c#n!tit+ci#na%.
2;
5entencia C-1G0 de 199;" #% Iernando Ierrera Cer$ara! Consideracin 5e$unda"
;G- La Carta esta6lece 7ue la apro6acin de un referendo constitucional pone en relacin
distintos r$anos del 'stado! pues participan el -o6ierno! 7ue presenta la iniciativa! el
Con$reso 7ue la de6ate y la incorpora en una ley! y esta Corte Constitucional! 7ue de6e
ase$urar la re$ularidad de todo el procedi4iento" 'sta cola6oracin de esos distintos r$anos
tiene un propsito 60sico: per4itir una refor4a a la Carta! con la participacin del pue6lo!
pero de una 4anera tal 7ue la li6ertad de los votantes sea $aranti>ada 1C% art" G62! a fin de
evitar el cesaris4o ple6iscitario"
;9- &e6ido a lo anterior! el exa4en constitucional de una ley de referendo de6e estar
orientado a prote$er la supre4ac@a de la Constitucin 1C% art" ;2 y la li6ertad del elector 1C%
art" 7G2! pero i$ual4ente a favorecer y potenciar el principio de4ocr0tico y la so6eran@a
popular 1C% arts 1 y 2! 7ue se expresan por este 4ecanis4o de de4ocracia se4idirecta" 'sto
si$nifica 7ue la Corte no puede per4itir 7ue la ley de referendo sea irre$ular4ente apro6ada o
conten$a pre$untas 7ue estAn presentadas en for4a tal 7ue no $aranticen la li6ertad del
elector" %or ello! si la Corte constata 7ue en la apro6acin de una pre$unta 8u6o un vicio de
procedi4iento! o su for4ulacin no ase$ura la li6ertad del elector! es o6vio 7ue no puede
per4itir 7ue dic8a pre$unta sea so4etida al pue6lo" %ero ta46iAn de6e el 3ue> constitucional
favorecer la expresin de la ciudadan@a! pues Colo46ia es una de4ocracia participativa!
fundada en la so6eran@a popular 1C% arts 1W y W2"
I)'%icaci#ne! 'r#ce*i)enta%e! *e %a! caracter/!tica! e!'ecia%e! *e %a %e& *e re0eren*# en
!+ tr()ite en e% C#n,re!#.
<0- La naturale>a de la ley de referendo de iniciativa $u6erna4ental co4o ley convocante
si$nifica 7ue su tr04ite en el Con$reso puede contar con ciertas exi$encias particulares" 5in
e46ar$o! la ley de referendo es de todos 4odos una ley! y por ello al proyecto presentado por
el -o6ierno le son aplica6les todas las nor4as y principios 7ue ri$en la for4acin de las
leyes! y de6e cu4plir todos los pasos de la for4acin de las leyes! salvo 7ue expresa4ente la
propia Constitucin esta6le>ca re7uisitos particulares! o 7ue su naturale>a de ley convocante
i4pli7ue ine7u@voca4ente 7ue una deter4inada re$la constitucional so6re la for4acin de las
leyes no se le aplica! o ad7uiere en ella caracter@sticas particulares" 'ntra pues la Corte a
exa4inar las i4plicaciones de las caracter@sticas especiales de la ley de referendo en su
tr04ite en el Con$reso! para lo cual co4ien>a por exa4inar el alcance de los re7uisitos
especiales esta6lecidos por el art@culo 7G de la Carta"
<1- La exi$encia de una 4ayor@a calificada no suscita 4ayores interro$antes constitucionales!
pues si$nifica si4ple4ente 7ue el Con$reso! ade40s de respetar las re$las so6re 7uru4 para
deli6erar y decidir! co4o sucede con cual7uier ley 1C% 1;<2! de6e apro6ar el proyecto
presentado por el $o6ierno! no por la 4ayor@a si4ple de los asistentes! 7ue es la re$la $eneral
de decisin en las corporaciones 1C% art" 1;62! sino por la 4ayor@a a6soluta de los 4ie46ros
de a46as c04aras" 'l pro6le4a en este punto es pura4ente pro6atorio! y por ende la Corte
de6er0 verificar si los distintos textos del proyecto de refor4a incorporado en la ley fueron
apro6ados por esa 4ayor@a calificada"
%or el contrario! el te4a de la reserva de iniciativa plantea 4ayores interro$antes
constitucionales! pues al$unos intervinientes ar$u4entan 7ue el tr04ite de la presente ley
8a6r@a violado esa exi$encia constitucional! 4ientras 7ue otras intervenciones o63etan 7ue esa
acusacin se funda en una inde6ida interpretacin del alcance de ese re7uisito" 'ntra pues la
Corte a exa4inar el alcance la reserva de iniciativa $u6erna4ental en 4ateria de referendo"
<2- %or expreso 4andato constitucional! sola4ente el -o6ierno o un n94ero de ciudadanos
i$ual o superior al cinco por ciento 1<Q2 del censo electoral tienen la facultad de presentar
proyectos de ley 4ediante los cuales se convo7ue un referendo refor4atorio de la
Constitucin 1C%" art" 7G2B en otras pala6ras! la co4petencia del Con$reso para iniciar el
tr04ite de apro6acin de una ley est0 su3eta a una voluntad externa"
'sta reserva de iniciativa plantea al 4enos dos interro$antes en el caso de los referendos de
ori$en $u6erna4ental: 1i2 en 7uA 4o4ento se entiende a$otada la facultad de iniciativa y! 1ii2
cu0l es la potestad del Con$reso para introducir ca46ios a los proyectos presentados" 'n la
presente oportunidad! la Corte li4itar0 su an0lisis al alcance de la reserva de iniciativa
$u6erna4ental! puesto 7ue la presente ley incorpora un proyecto de ori$en $u6erna4ental"
A%cance *e %a '#!i$i%i*a* *e% =#$iern# *e 're!entar a*ici#ne! & )#*i0icaci#ne! a%
'r#&ect# #ri,inaria)ente 're!enta*#.
<- La iniciativa le$islativa constituye el pri4er acto en el proceso de for4acin de una ley y
de su o6servancia depender0 su futura valide>" 5in e46ar$o! la reserva no se a$ota con la
facultad de presentar un proyecto para activar el de6ate de4ocr0tico! sino 7ue conserva sus
efectos en las etapas su6si$uientes! por7ue su esencia no es otra 7ue la de un 4ecanis4o de
participacin en el e3ercicio del poder pol@tico! donde sin duda el -o6ierno y el pue6lo
constituyen actores i4portantes
2<
" %or tal 4otivo! su voluntad no necesaria4ente de6e estar
refle3ada en su totalidad desde la presentacin 4is4a del proyecto! sino 7ue puede
4ateriali>arse en diferentes 4o4entos a lo lar$o del de6ate de4ocr0tico" 5o6re el te4a 8a
dic8o la Corte:
)a iniciativa le:islativa :ubernamental no se circunscribe al acto de la mera
presentacin del proyecto de ley como en principio pareciera indicarlo el art7culo &"4
uperior. (n realidad$ teniendo en cuenta el fundamento de su consa:racin
constitucional$ cual es el de evitar 6ue se le:isle sin el conocimiento y consentimiento
del (Aecutivo sobre materias 6ue comprometen aspectos propios de su competencia$
dicDa atribucin debe entenderse como a6uella funcin pCblica 6ue busca impulsar el
proceso de formacin de las leyes$ no slo a partir de su iniciacin sino tambiMn en
instancias posteriores del tr#mite parlamentario. (ntonces$ podr7a sostenerse$ sin lu:ar
a e6u7vocos$ 6ue la intervencin y coadyuvancia del +obierno Nacional durante la
discusin$ tr#mite y aprobacin de un proyecto de ley de iniciativa reservada$
constituye una manifestacin t#cita de la voluntad le:islativa :ubernamental y$ desde
esa perspectiva$ tal proceder se entiende inscrito en la eJi:encia consa:rada en el
inciso 2R del art7culo &"4 de la Constitucin Pol7tica.
2I

<;- 'sta interpretacin finalista de la reserva de iniciativa! fundada en el principio de

instru4entalidad de las for4as! ta46iAn 8a llevado a esta Corte a concluir 7ue! confor4e a la
re$ulacin contenida en el Re$la4ento del Con$reso! el -o6ierno puede proponer
4odificaciones! incluso con posterioridad a la presentacin del proyecto y sin necesidad de
retirarlo" 'se punto fue expl@cita4ente estudiado y resuelto por la sentencia C-0<G de 2002!
#% )lvaro ,afur -alvis! en donde la Corte tuvo 7ue estudiar si un aparte del art@culo 2< de la
Ley 6 de 2000 era inconstitucional! pues no esta6a contenido en el proyecto
ori$inaria4ente presentado por el '3ecutivo! ya 7ue fue a:adido posterior4ente por el propio
-o6ierno" 'l actor ar$u4enta6a 7ue esa adicin era i4procedente pues desconoc@a el
principio de pu6licidad y el alcance de la iniciativa $u6erna4ental" 5e$9n su parecer! en esos
casos! la 9nica alternativa 7ue ten@a el -o6ierno era retirar el proyecto y presentar uno nuevo!
7ue incluyera la nueva disposicin" La citada sentencia C-0<G de 2002 rec8a> ese car$o!
pues consider 7ue el art@culo 1<< de la ley <P de 1992 o Re$la4ento del Con$reso autori>a el
retiro del proyecto! pero no lo 8ace o6li$atorio! 4ientras 7ue el art@culo 160 de esa 4is4a ley
per4ite 7ue el autor propon$a 4odificaciones y adiciones del proyecto ori$inario! 8asta el
2<
)l respecto! ver! entre otras! las sentencias C-G<V97! y C-6;V00 y C-1707V00
26
5entencia C-1707 de 2000" #% Cristina %ardo 5c8lesin$er" Consideracin "1" 'n el 4is4o sentido! ver sentencias C-
266 de 199< y C-02 de 1996"
cierre de su discusin en la co4isin respectiva" La sentencia concluy entonces 7ue =la
limitante 6ue tiene el +obierno Nacional en cuanto a las modificaciones$ supresiones y
adiciones de sus propias iniciativas consiste en 6ue no las puede presentar si la comisin ya
Da cerrado la discusinD 1Funda4ento ;"2"2" 'sa 4is4a sentencia precis 7ue! en desarrollo
del principio de identidad 1C% art" 1<G2! esas adiciones y 4odificaciones son posi6les! sie4pre
y cuando no descono>can la unidad de 4ateria del proyecto ori$inaria4ente presentado"
E% c#nce't# *e %a Vi!ta 7i!ca% & *e ciert#! interiniente!E %a! a*ici#ne! ,+$erna)enta%e!8
%a in*e'en*encia *e% C#n,re!#8 e% 'rinci'i# *e '+$%ici*a* & %a Fra<.n *e !erG *e%
re0eren*#.

<<- 'n este punto! la Corte no puede i$norar 7ue al$unos intervinientes! y en especial la Cista
Fiscal! se oponen a la anterior interpretacin pues consideran 7ue la posi6ilidad de 7ue el
-o6ierno adicione o 4odifi7ue el proyecto ori$inario desconoce la naturale>a excepcional de
la iniciativa $u6erna4ental! de suerte 7ue de6e entenderse 7ue Asta se a$ota con la
presentacin del proyecto" Confor4e a esa o63ecin! si el -o6ierno desea adicionar o
4odificar un proyecto de su propia iniciativa! pero 7ue ya fue radicado en la c04ara
respectiva! la alternativa 7ue tiene es intentar persuadir a un con$resista para 7ue Aste presente
una en4ienda al proyecto ori$inario! pero el -o6ierno no puede autno4a4ente proceder a
esa adicin! por cuanto la iniciativa ya se 8a6r@a a$otado y el proyecto se encuentra en su fase
en las c04aras! en donde el '3ecutivo puede 8acer o@r su vo>! pero carece de co4petencia
para 4odificar el texto ori$inario" 5e$9n esta tesis! si el -o6ierno no lo$ra persuadir nin$9n
con$resista! pero desea de todos 4odos a4pliar su iniciativa! la 9nica posi6ilidad 7ue tendr@a
ser@a reiniciar el tr04ite del proyecto! volviendo a radicar el proyecto en la correspondiente
secretar@a de la c04ara respectiva! con la correspondiente exposicin de 4otivos! para 7ue
Aste fuera pu6licado y se le diera curso en la co4isin respectiva! a fin de dar cu4pli4iento al
art@culo 1<7 de la Carta! se$9n el cual! nin$9n proyecto ser0 ley sin 8a6er sido pu6licado
oficial4ente por el Con$reso! antes de darle curso en la co4isin respectiva"

<6- La Corte considera 7ue el ri$uroso concepto de la Cista Fiscal se funda en slidos
principios constitucionales! co4o son la proteccin de la independencia del Con$reso! la
pu6licidad y la co8erencia del proceso le$islativo" 5in e46ar$o! la Corte no co4parte en su
totalidad su interpretacin pues considera 7ue se funda en una separacin r@$ida entre la
iniciativa $u6erna4ental y el tr04ite en las c04aras! 7ue no encuentra asidero en el texto de la
Carta" . es 7ue la Constitucin reconoce una participacin del '3ecutivo en la for4acin de
las leyes! 7ue no se li4ita a la presentacin de proyectos! pues el -o6ierno no slo puede
o63etarlos! lue$o de 7ue 8an sido apro6ados por las c04aras 1C% art" 1662! sino 7ue ade40s
puede ta46iAn solicitar a la plenaria de la c04ara respectiva 7ue entre a de6atir un proyecto
7ue fue ne$ado por la correspondiente co4isin 1C% arts 1<92" 'n tales circunstancias! la
posi6ilidad de 7ue el -o6ierno! dentro de ciertos l7mites! adicione un proyecto de su propia
iniciativa es un desarrollo de esa cola6oracin entre las c04aras y el '3ecutivo en la
for4acin de las leyes! 7ue es propia de los re$@4enes presidenciales! co4o el 7ue esta6lece
nuestra Constitucin"
<7- &e otro lado! la tesis de 7ue la iniciativa $u6erna4ental se a$ota con la presentacin del
proyecto desconoce el principio de instru4entalidad de las for4as! 7ue inspira la
interpretacin de las nor4as so6re el procedi4iento de apro6acin de las leyes
27
! pues no es
claro cu0l es el valor o principio constitucional sustantivo 7ue se pretende prote$er con esa
interpretacin" )s@! podr@a ar$u4entarse! co4o lo 8ace el %rocurador! 7ue esa 8er4enAutica
incre4enta la autono4@a del Con$reso! pues evita inde6idas interferencias por parte del
-o6ierno en la for4acin de las leyes" %ero esa consideracin no es v0lida! ya 7ue la
27
)l respecto! ser sentencia C-77 de 2001!
autono4@a del Con$reso 7ueda de todos 4odos a salvo! pues las c04aras pueden de todos
4odos rec8a>ar las 4odificaciones o adiciones propuestas por el '3ecutivo"
<G- %odr@a ar$u4entarse ta46iAn! co4o i$ual4ente lo 8ace la Cista Fiscal! 7ue esa
interpretacin 6usca prote$er el principio de pu6licidad! pues la Constitucin ordena 7ue todo
proyecto de ley sea pu6licado antes de d0rsele curso en la co4isin respectiva 1C% art" 1<72"
5e$9n esta o63ecin! si se per4ite 7ue el -o6ierno pueda adicionar o 4odificar el proyecto
7ue ya fue radicado! entonces se vulnerar@a el principio de pu6licidad! pues el proyecto no
8a6r@a sido pu6licado en su inte$ridad"
<9- 's claro 7ue ese reparo parte de una pre4isa v0lida! 7ue es la si$uiente: la pu6licidad de
la actividad estatal! y en particular de la actividad le$islativa! 3ue$a un papel esencial en un
'stado de4ocr0tico! tal y co4o esta Corte lo 8a destacado en nu4erosas sentencias
2G
" Ia
dic8o al respecto esta Corporacin:
%)'a transparencia y publicidad de los debates parlamentarios cumple en el (stado
social de derecDo %CP art. &^' importantes finalidades$ pues el Con:reso es el lu:ar en
donde se realiBa de manera privile:iada la discusin pCblica de las distintas opiniones
y opciones pol7ticas. ,e un lado$ la publicidad racionaliBa la propia discusin
parlamentaria y la Dace m#s receptiva a los distintos intereses de la sociedad$ con lo
cual las deliberaciones producen resultados m#s Austos. (n efecto$ eJisten determinados
ar:umentos y motivos 6ue pueden invocarse a puerta cerrada pero 6ue no son
admisibles al Dacerse pCblicos$ pues su inAusticia se vuelve manifiesta. Por ello Zant
consideraba 6ue uno de los principios trascendentales del derecDo publico era el
si:uiente2 Yson inAustas todas las acciones 6ue se refieren al derecDo de otros Dombres
cuyos principios no soportan ser publicadosY %(manuel Zant. La paz perpetua.
-adrid2 1ecnos$ &P9"$e:undo 0pMndice$ p I&'. ,e otro lado$ la publicidad articula la
actividad del Con:reso con la ciudadan7a$ y es una condicin necesaria para 6ue el
pCblico estM meAor informado sobre los temas de trascendencia nacional$ con lo cual se
estrecDan adem#s las relaciones entre electores y ele:idos$ valor esencial en una
democracia participativa como la colombiana %CP art. &^'. )a publicidad es pues una
condicin de le:itimidad de la discusin parlamentaria$ pues es la Cnica manera de 6ue
el Con:reso cumpla una de sus funciones esenciales$ esto es$ la de traducir
pol7ticamente la opinin de los distintos :rupos y sectores de la sociedad y$ a su veB$ la
de contribuir a la preservacin de una sociedad abierta en la cual las distintas
opiniones puedan circular libremente. Por todo ello$ sin transparencia y publicidad de
la actividad de las asambleas representativas no cabe Dablar verdaderamente de
democracia constitucional"
5in e46ar$o! esa enor4e i4portancia de la pu6licidad de las deli6eraciones de las c04aras no
i4pide 7ue el -o6ierno pueda adicionar! dentro de ciertos l7mites! una iniciativa le$islativa
suya! al 4enos por las si$uientes dos ra>ones:
60- &e un lado! es claro 7ue los con$resistas pueden presentar 4odificaciones y adiciones a
cual7uier proyecto de ley! sin 7ue nadie considere 7ue esa posi6ilidad afecta el principio de
pu6licidad! aun7ue es o6vio 7ue esas adiciones! 7ue no tienen 7ue ser oficial4ente
pu6licadas! i4plican 7ue el proyecto ori$inaria4ente pu6licado no es idAntico al
efectiva4ente de6atido por las c04aras" S%or 7uA entonces concluir 7ue las adiciones
$u6erna4entales vulneran el principio de pu6licidad! 4ientras 7ue las adiciones de los
con$resistas no lo 8acen! aun7ue Astas 9lti4as ta4poco son pu6licadas oficial4enteT +o
existe nin$una ra>n 7ue 3ustifi7ue esa diferencia de trato"
2G
Cer! entre otras! las sentencias C-G72 de 2002! C-9<7 de1999 y C-G6 de 1996"
61- La 8er4enAutica defendida por el %rocurador conduce entonces al si$uiente resultado! 7ue
no parece ra>ona6le: incluso en a7uellos te4as en donde las c04aras carecen de iniciativa
propia! co4o sucede con la presente ley de referendo! un con$resista puede! sin necesidad de
autori>acin $u6erna4ental! introducir un art@culo 7ue no esta6a en el proyecto ori$inario! o
proponer una 4odificacin sustantiva de un art@culo 7ue se encontra6a en el proyecto! y
nin$una de esas dos en4iendas constituir@a vicio de inconstitucionalidad! ni afectar@a el
principio de pu6licidad! a pesar de 7ue esa adicin o 4odificacin parla4entaria no es
oficial4ente pu6licada! ni es depositada en la secretar@a de la c04ara respectiva" 'n ca46io!
si el -o6ierno! 7ue $o>a de iniciativa reservada en la 4ateria! reali>a una adicin o
4odificacin se4e3ante! eso ser@a inconstitucional y vulnerar@a el principio de pu6licidad"
La Corte no encuentra nin$una ra>n 7ue 3ustifi7ue por 7uA la adicin parla4entaria 17ue no
es oficial4ente pu6licada2 no afecta el principio de pu6licidad! 4ientras 7ue la adicin
$u6erna4ental! 7ue est0 prevista en el Re$la4ento del Con$reso! se$9n lo explic la
sentencia C-0<G de 2002! #% Klvaro ,afur -alvis! s@ vulnera el principio de pu6licidad"
62- %ero es 40s! la tesis del %rocurador conduce a una nueva parado3a! y es la si$uiente: si el
-o6ierno desea introducir una adicin a un proyecto suyo! lo 7ue de6er@a 8acer para a3ustarse
a la doctrina constitucional propuesta por la Cista Fiscal es recurrir a un parla4entario de su
propio $rupo pol@tico para 7ue ese con$resista introdu>ca la refor4a! co4o si se tratara de una
propuesta propia! y no de lo 7ue verdadera4ente es: una proposicin $u6erna4ental" . la
ra>n estratA$ica 7ue tendr@a el -o6ierno para reali>ar ese procedi4iento es 7ue! confor4e a
la tesis de la Cista Fiscal! si la adicin es reali>ada por el con$resista! entonces es
constitucional! pero si Asta es presentada directa4ente por el -o6ierno entonces resulta
inexe7ui6le! por violar el principio de pu6licidad! a pesar de 7ue! reitera la Corte! nin$una de
las refor4as al proyecto ori$inario 1ni la $u6erna4ental ni la parla4entaria2 es pu6licada ni
radicada en la secretar0 de las c04aras" 'sa 4anio6ra del -o6ierno es poco p96lica y dista de
ser transparente! pues el '3ecutivo! en ve> de presentar directa4ente su propia propuesta!
de6e introducirla su6repticia4ente co4o si fuera una en4ienda parla4entaria" 5in e46ar$o!
ese ardid! poco p96lico y transparente! es inducido por la doctrina propuesta por el
%rocurador! 7ue parad3ica4ente 6usca defender la pu6licidad y la transparencia de los
de6ates en las c04aras"
6- Nue esa posi6ilidad no es una consecuencia exa$erada de la interpretacin sostenida por
el %rocurador lo de4uestra el propio concepto de la Cista Fiscal! 7ue solicita la declaratoria
de inexe7ui6ilidad de nu4erosos nu4erales del referendo! co4o el 2 1voto no4inal2!
1suplencias2! < 1servicios ad4inistrativos del con$reso2! 6 1reduccin del Con$reso2! 7
1pArdida de investidura2! G 1li4itacin de pensiones y salarios con car$o a recursos de
naturale>a p96lica2! 9 1supresin de contralor@as departa4entales y 4unicipales2! 10
1supresin de personer@as2 y 11 1auxilios con dineros p96licos2! a pesar de 7ue todos ellos
8ac@an parte del proyecto ori$inaria4ente depositado por el -o6ierno" 'l ar$u4ento de la
Cista Fiscal es 7ue esos nu4erales fueron adicionados o parcial4ente 4odificados por el
-o6ierno! sin 7ue 8u6ieran sido pu6licados nueva4ente co4o proyecto! con su
correspondiente exposicin de 4otivos! lo cual! para el %rocurador! es una carencia 7ue afecta
el principio de pu6licidad! a pesar de 7ue las ponencias para pri4era de6ate en las c04aras
incorporaron y sustentaron todas esas 4odificaciones" 'n ca46io! el %rocurador solicita a la
Corte 7ue declare exe7ui6le el nu4eral 1<! so6re partidos pol@ticos! a pesar de 7ue Aste no
esta6a en la propuesta ori$inaria presentada por el -o6ierno" La ra>n por la cual! se$9n la
Cista Fiscal! ese nu4eral 1< no 8a6r@a vulnerado el principio de pu6licidad! fue 7ue Aste fue
introducido co4o una propuesta de los con$resistas" 'ntonces lle$a4os a la o6via parado3a:
ese nu4eral 1< so6re partidos pol@ticos! 7ue no fue pu6licado en el proyecto ori$inario! ni fue
nunca radicado en la secretar@a de las c04aras! no vulnera el principio de pu6licidad ni las
re$las so6re iniciativa! si4ple4ente por7ue se trata de una adicin reali>ada por el Con$resoB
por el contrario! los nu4erales 2! ! <! 6! 7! G! 9! 10 y 11! 7ue 8ac@an parte del proyecto
inicial! y fueron entonces radicados en la secretar@a del 5enado y pu6licados con la
correspondiente exposicin de 4otivos! son inexe7ui6les y vulneraron el principio de
pu6licidad! por cuanto el -o6ierno propuso ulterior4ente! en acuerdo con los ponentes del
Con$reso! unas 4odificaciones a su contenido"
6;- La tesis del %rocurador! a pesar de fundarse en slidos principios constitucionales!
conduce a una parado3a! 7ue es la si$uiente: esa interpretacin 6usca prote$er la pu6licidad y
la transparencia de la actividad le$islativa pero ter4ina por tener consecuencias ne$ativas! en
tAr4inos de transparencia y pu6licidad! pues si el -o6ierno! en ve> de presentar clara4ente
sus posiciones en favor de ciertas propuestas! 8u6iera introducido esas 4odificaciones por
4edio de con$resistas 7ue apoyaran sus puntos de vista! entonces dic8os ca46ios no
vulneran el principio de pu6licidad! a pesar de 7ue no fueron pu6licados"
6<- La se$unda ra>n por la cual la Corte considera 7ue las adiciones o 4odificaciones por el
-o6ierno al proyecto ori$inario no desconocen el principio de pu6licidad es 7ue! co4o ya se
se:al! las adiciones y 4odificaciones a cual7uier proyecto de ley de6en respetar la unidad de
4ateria 1C% art" 1<G2! con lo cual se ase$ura 7ue el proyecto inicial4ente pu6licado re$ula
60sica4ente la 4is4a 4ateria 7ue a7uAl 7ue ser0 de6atido por las c04aras! pues las adiciones
$u6erna4entales o de los propios con$resistas no pueden alterar la identidad del proyecto
ori$inario"
66- La Corte concluye entonces 7ue la posi6ilidad de 7ue el -o6ierno! dentro de ciertos
l7mites! introdu>ca adiciones o 4odificaciones al proyecto ori$inario no desconoce ni la
independencia del Con$reso! ni el principio de pu6licidad" Con todo! podr@a sostenerse! co4o
lo 8ace el %rocurador! 7ue la i4posi6ilidad de 7ue el -o6ierno realice adiciones al proyecto
ori$inario deriva de la necesidad de ase$urar 7ue las refor4as nor4ativas propuestas $uarden
una =raBn de serD! 7ue sea conocida desde el depsito de la correspondiente iniciativa! por
lo 7ue una 4odificacin ulterior del proyecto por el -o6ierno re7uiere la correspondiente
pu6licacin para ase$urar 7ue todos los participantes en el de6ate cono>can el propsito de
las refor4as" . se$9n la Cista Fiscal! esa exi$encia es a9n 40s i4portante en una ley de
referendo! puesto 7ue ella pretende 4odificar la Carta! por 4edio de la participacin
ciudadana! por lo 7ue es necesario 7ue la =raBn de serD del proyecto de refor4a 7uede 6ien
esta6lecida y sea p96lica desde la presentacin de la iniciativa por el -o6ierno"
67- La Corte considera 7ue la anterior tesis tiene un propsito constitucional relevante! 7ue es
prote$er la co8erencia del proceso le$islativoB sin e46ar$o! no es de reci6o! pues incorpora en
el tr04ite de las leyes de referendo una exi$encia 7ue no est0 prevista en la Carta" 'n efecto!
nin$9n art@culo de la Constitucin exi$e 7ue un proyecto de ley de6a tener desde el co4ien>o
una =raBn de serD! 7ue no pueda ser 4odificada ulterior4ente" 'so no si$nifica 7ue la Carta
sea indiferente a la idea de 7ue la deli6eracin de las c04aras de6e tener un e3e! pero Aste es
la =unidad de materiaD 7ue de6e caracteri>ar a todo proyecto de ley! y no una pretendida
=raBn de serD de las refor4as! 7ue no est0 prevista en nin$una parte de la Constitucin"
6G- )de40s! la tesis de la Cista Fiscal! se$9n la cual esa necesaria =raBn de serD del
referendo i4plica 7ue el -o6ierno no puede introducir adiciones o 4odificaciones al proyecto
ori$inario! sin 7ue Astas sean radicadas nueva4ente en la secretar@a de las c04aras y
pu6licadas co4o proyecto! tiene los 4is4os pro6le4as 7ue la tesis so6re la afectacin del
principio de pu6licidad! 7ue fue anali>ada en los funda4entos anteriores de esta sentencia" 'n
efecto! si los con$resistas! dentro de los l@4ites de la unidad de 4ateria! y sin necesidad de
autori>acin $u6erna4ental! pueden adicionar y 4odificar el proyecto ori$inario! sin 7ue sea
necesario radicar esas en4iendas en la secretar@a de las c04aras! ni pu6licarlas! y sin 7ue ello
8a$a perder la =raBn de serD de las refor4as propuestas en el referendo! Spor 7uA una
4odificacin introducida por el -o6ierno provoca indefecti6le4ente esa pArdida de =raBn de
serD de las refor4asT +ueva4ente! la Corte no encuentra nin$una 3ustificacin a esa
diferencia de trato para las adiciones y propuestas de los con$resistas y a7uellas presentadas
directa4ente por el -o6ierno"
69- La Corte concluye entonces 7ue la tesis defendida por la Cista Fiscal! se$9n la cual el
-o6ierno no puede adicionar el proyecto! no slo no desarrolla nin$9n principio constitucional
sino 7ue! ade40s! se funda en una separacin estricta entre la iniciativa $u6erna4ental y el
tr04ite en las c04aras! 7ue no encuentra sustento en la Carta" 'so ya es o6via4ente suficiente
para descartar esa 8er4enAutica" %ero ade40s! esa tesis! se$9n la cual la iniciativa
$u6erna4ental se a$ota con la presentacin del proyecto! es contraria al principio de
econo4@a procesal! 7ue inspira ta46iAn la interpretacin de las nor4as 7ue re$ulan el tr04ite
le$islativo! pues o6li$a al -o6ierno a presentar nueva4ente un proyecto! cuyo tr04ite ya
8a6@a sido iniciado! sin 7ue se vea clara4ente cu0l es el principio constitucional 7ue se ve
prote$ido con la repeticin de esa fase en la for4acin de las leyes" La afectacin de la
econo4@a procesal! y de la propia transparencia! es a9n 40s evidente en a7uellos casos en
donde el -o6ierno $o>a de iniciativa exclusiva! pues si el '3ecutivo desea adicionar el
proyecto 7ue ya present! entonces! se$9n esa tesis! de6er@a convencer a un con$resista para
7ue presente la correspondiente en4ienda" 'n tal contexto! Sno es 40s transparente y sencillo
7ue sea directa4ente el -o6ierno 7uien presente la adicinT
70- %or todo lo anterior! esta Corporacin reitera su doctrina! se$9n la cual el -o6ierno puede
proponer 4odificaciones y adiciones a un proyecto 7ue ya radic! sie4pre y cuando Astas
respeten la re$la de unidad de 4ateria y sean presentadas antes del cierre de la discusin en la
co4isin respectiva" Con todo! la Corte considera 7ue la tesis del %rocurador acierta en
se:alar 7ue en las leyes de referendo existe un l@4ite suple4entario! 7ue deriva de una
interpretacin 7ue ar4onice la iniciativa reservada del $o6ierno! la necesaria pu6licidad 7ue
de6e tener todo proyecto de ley con la re$la de unidad de 4ateria y los l@4ites 7ue tiene el
Con$reso para introducir 4odificaciones a la propuesta $u6erna4ental" 'ste l@4ite consiste en
lo si$uiente: despuAs de presentado el proyecto! slo se puede introducir 4odificaciones o
adiciones 7ue $uarden una relacin o conexidad ra>ona6le con los te4as propuestos" 'l
proyecto fi3a el 4arco definitivo dentro del cual pueden 4overse el -o6ierno y el Con$reso y
todo te4a 7ue lo des6orde es inconstitucional"
71- Co4o estos dos puntos 1unidad de 4ateria y posi6ilidad de las c04aras de 4odificar el
proyecto inicial2 ser0n estudiados posterior4ente! la Corte volver0 so6re la tesis del
%rocurador cuando 8aya estudiado esos dos aspectos"
Re!era *e iniciatia ,+$erna)enta%8 %a !+'+e!ta Fintangi'ilidadG *e% 'r#&ect#
,+$erna)enta% & %a 0ac+%ta* *e% C#n,re!# 'ara intr#*+cir )#*i0icaci#ne!.
72- )l$unos intervinientes y ciertos sectores de la doctrina y 3urisprudencia sostienen 7ue!
de6ido a la reserva de iniciativa $u6erna4ental! el proyecto de referendo presentado por el
-o6ierno es =intan:ibleD y no puede ser 4odificado por el Con$reso! articulado propuesto
29
"
%or el contrario! otros intervinientes consideran 7ue el Con$reso tiene la facultad de
4odificar! dentro de ciertos l@4ites! el proyecto $u6erna4ental! pues una cosa es la reserva de
iniciativa y otra 4uy distinta la co4petencia de las c04aras para de6atir y refor4ar un
proyecto $u6erna4ental" 'ntra pues la Corte a estudiar si la reserva de iniciativa
$u6erna4ental i4plica o no la intan$i6ilidad del proyecto de referendo puesto a consideracin
de las c04aras"
29
Cer! por e3e4plo! el concepto de la )cade4ia Colo46iana de ?urisprudencia en ?ai4e Cidal %erdo4o et al" (l referendo
constitucional. 0spectos cr7ticos" /o$ot0! )cade4ia Colo46iana de ?urisprudencia! 2002! pp 1G0 y ss"
7- Co4o se 8a visto! los defensores de la intan$i6ilidad del texto $u6erna4ental consideran
7ue la 4odificacin del proyecto por el Con$reso desconoce la iniciativa exclusiva del
-o6ierno! pues las c04aras! al 4odificar la iniciativa $u6erna4ental! estar@an ellas 4is4as
asu4iendo un derec8o de iniciativa en 4ateria de referendo! 7ue la Carta no les reconoce"
'sa tesis! a pesar de su aparente fuer>a! no es de reci6o! pues la Constitucin esta6lece! co4o
re$la $eneral! 7ue las c04aras tienen la facultad de de6atir y 4odificar todos los proyectos de
ley! incluso a7uellos en donde el -o6ierno tiene iniciativa exclusiva" 'n efecto! el art@culo 1<;
de la Carta! lue$o de se:alar en su inciso se$undo 7ue ciertas leyes =slo podr#n ser dictadas
o reformadas por iniciativa del +obiernoD! a$re$a ine7u@voca4ente en el inciso tercero lo
si$uiente: =)as C#maras podr#n introducir modificaciones a los proyectos presentados por
el +obierno"D . es 7ue es natural 7ue toda iniciativa de refor4a constitucional o le$islativa
presentada ante el Con$reso! incluso si tiene reserva de iniciativa $u6erna4ental! ten$a 7ue
ser so4etida a discusin! a controversia o! co4o lo expresan literal4ente varias disposiciones
constitucionales! a =debateD 1C% arts 1<7! 1<9 y 1602! el cual supone la posi6ilidad de
4odificar lo planteado por el -o6ierno" . por ello la Corte ya tiene 6ien esta6lecido 7ue el
Con$reso puede 4odificar un proyecto 7ue tiene iniciativa exclusiva $u6erna4ental" )s@! la
sentencia C-;7< de 199;! #% ?or$e )ran$o #e3@a! tuvo 7ue anali>ar una de4anda contra el
art@culo 2G< de la Ley 100 de 199" 'l actor aduc@a 7ue la 4ateria re$ulada por ese art@culo
era de iniciativa exclusiva del -o6ierno! y 7ue el texto final no correspond@a al presentado por
el -o6ierno! lo cual i4plica6a una violacin de la reserva de iniciativa $u6erna4ental" La
Corte rec8a> la tesis del de4andante en los si$uientes tAr4inos:
(l punto de vista del demandante no puede aceptarse$ en la forma como Ml lo plantea$
pues ser7a ni m#s ni menos 6ue desconocer una facultad constitucional$ contenida en el
art7culo &"4$ inciso 4o.$ 6ue dice2
Y)as C#maras podr#n introducir modificaciones a los proyectos presentados por el
Con:reso.Y
0dem#s$ impedirle al Con:reso Dacer modificaciones a la leyes 6ue deban tener
iniciativa :ubernamental$ ser7a tratarlo como Yun convidado de piedraY en la
aprobacin de esta clase de leyes. e convertir7a en un simple tramitador$ no part7cipe$
de tales leyes$ en cuyo caso la Constitucin simplemente Dabr7a ordenado 6ue
determinados temas no correspondieran a leyes sino a decretos del (Aecutivo.
7;- %or consi$uiente! el 8ec8o de 7ue un te4a re7uiera iniciativa $u6erna4ental para poder
ser de6atido por el Con$reso! no i4plica 7ue las c04aras no puedan 4odificar el proyecto
presentado por el -o6ierno! pues Colo46ia no prevA! de 4anera $eneral! la fi$ura de la
le$islacin por v@a r0pida! o Rfast trac]R! 7ue existe en otros ordena4ientos! y en virtud de la
cual el '3ecutivo puede so4eter al Con$reso proposiciones in4odifica6les so6re asuntos
ur$entes! de suerte 7ue las c04aras slo pueden rec8a>ar o aceptar la propuesta $u6erna4ental"
'n nuestro pa@s! la Constitucin esta6leci los casos en los cuales el Con$reso no puede
introducir 4odificaciones al texto de un proyecto de ley" %or e3e4plo! en 4ateria presupuestal!
el art@culo <1 superior li4ita la li6ertad de confi$uracin de las c04aras! pues esta6lece 7ue
el =Con:reso no podr# aumentar nin:una de las partidas del presupuesto de :astos
propuestas por el +obierno$ ni incluir una nueva$ sino con la aceptacin escrita del ministro
del ramoD" E$ual4ente esa nor4a se:ala 7ue el =Con:reso podr# eliminar o reducir partidas
de :astos propuestas por el +obierno$ con eJcepcin de las 6ue se necesitan para el servicio
de la deuda pCblica$ las dem#s obli:aciones contractuales del (stado$ la atencin completa
de los servicios ordinarios de la administracin y las inversiones autoriBadas en los planes y
pro:ramas a 6ue se refiere el art7culo 84&D" %or su parte! el art@culo 1<0 de la Constitucin
esta6lece en el nu4eral 1; 7ue al Con$reso corresponde 8acer las leyes! pero 4ediante ellas
slo podr0 =aprobar o improbar los contratos o convenios 6ue$ por raBones de evidente
necesidad nacional$ Dubiere celebrado el Presidente de la RepCblica con particulares$
compaE7as o entidades pCblicas$ sin autoriBacin previaD" )s@ 4is4o! el nu4eral 16 de la
disposicin 7ue se 4enciona! prevA 7ue el Con$reso slo puede =aprobar o improbar los
tratados 6ue el :obierno celebre con otros (stados o con entidades de derecDo
internacionalD" 'n estos casos existe una li4itacin constitucional expresa a la capacidad del
Con$reso para 4odificar el proyecto $u6erna4ental" %or consi$uiente! si el Constituyente
8u6iese 7uerido 7ue al proyecto de ley de iniciativa $u6erna4ental presentado ante el
Con$reso de la Rep96lica! destinado a tra4itar un referendo constitucional! no le fueran
introducidas 4odificaciones! lo 8a6r@a dic8o expresa4ente! co4o lo 8i>o en el art@culo <1 y
en los ordinales 1; y 16 del art@culo 1<0 de la Carta" Co4o no lo 8i>o expresa4ente! de6e
entenderse 7ue el proyecto de referendo 7ueda so4etido a los de6ates 7ue per4ite todo
siste4a li6eral! pluralista! repu6licano y de4ocr0tico 1C%" %re046ulo y art" 1W"2"
7<- (na conclusin se si$ue de lo anterior: en nuestro pa@s! las c04aras tienen facultad para
4odificar la iniciativa $u6erna4ental! no slo por7ue as@ lo esta6lece expresa4ente el art@culo
1<; superior sino! ade40s! por7ue as@ se desprende del 8ec8o de 7ue la cl0usula $eneral de
co4petencia estA radicada en el Con$reso 1C% art" 1<02! puesto 7ue ella i4plica 7ue las c04aras
tienen la li6ertad de re$ular cual7uier te4a! salvo 7ue la Constitucin 4is4a le i4pida a6ordar
esa 4ateria espec@fica" %or ende! co4o la Carta no pro8i6e al Con$reso 4odificar el proyecto
de referendo presentado por el -o6ierno! de6e entenderse 7ue las c04aras tienen co4petencia
para introducir esos ca46ios"
76- (na o6via pre$unta sur$e: si el Con$reso puede 4odificar la propuesta $u6erna4ental!
Sen donde 7ueda la reserva de iniciativa a favor del -o6iernoT . la respuesta la confiere una
interpretacin 7ue ar4onice la iniciativa exclusiva 7ue tiene el -o6ierno para presentar cierto
tipo de leyes 1C% arts 1<; y <G2 con la facultad 7ue $o>an las c04aras para introducir
4odificaciones a los proyectos presentados por el -o6ierno 1C% art" 1<;2" 'sto si$nifica
entonces 7ue el Con$reso puede 4odificar! sin necesidad de autori>acin al$una! las
re$ulaciones so6re los te4as planteados por el -o6ierno! pero no puede introducir te4as
nuevos! 7ue no 8ayan sido propuestos por el $o6ierno! por7ue en ese evento efectiva4ente
estar@a desconociendo la reserva de iniciativa" %or ello! la Corte 8a6@a precisado =6ue las
modificaciones DecDas por el le:islativo no pueden ser de tal 7ndole 6ue cambien la materia
de la iniciativa :ubernamental"
0
D
77- 'n el caso del referendo! esto i4plica 7ue el Con$reso puede 4odificar las pre$untas
planteadas por el -o6ierno y alterar el cuestionario so6re te4as espec@ficos! pero carece de
co4petencia para introducir te4as distintos a los planteados por el -o6ierno" %or e3e4plo!
ser@a o6via4ente inconstitucional! por desconocer la reserva de iniciativa! 7ue el -o6ierno
propusiera un referendo para 4odificar las co4petencias de las asa46leas departa4entales! y
el Con$reso incorporara una pre$unta relativa a la $ratuidad de la ad4inistracin de 3usticia!
puesto 7ue ese te4a no fue planteado ni avalado por el -o6ierno" %ero en ca46io se a3ustar@a
a la Carta 7ue el Con$reso 4odificara el articulado propuesto por el $o6ierno relativo a las
co4petencias de las asa46leas departa4entales! pues esa alteracin no desconocer@a la
reserva de iniciativa! ya 7ue fue el propio -o6ierno 7uien plante el te4a"
)s@! puede considerarse 7ue la introduccin de un te4a sustancial4ente distinto al del
proyecto de refor4a constitucional $enera la violacin del tr04ite o procedi4iento esta6lecido
en el art@culo 7G de la Constitucin! pues en este evento se estar@a desconociendo el 7uerer
del -o6ierno! considerado titular le$@ti4o de la atri6ucin relativa a 7ue el Con$reso de la
Rep96lica se ocupe de de6atir su propuesta y no a7uella 7ue! con te4as diferentes! pueda
0
5entencia C-;7< de 199;" #% ?or$e )ran$o #e3@a"
aparecer durante el tr0nsito del proyecto por las C04aras Le$islativas" 'n este orden de ideas!
toda propuesta presentada y apro6ada durante el tr04ite del proyecto en el Con$reso de la
Rep96lica! de6er0 corresponder a los te4as 7ue llevaron al -o6ierno a for4ular la
correspondiente iniciativa! pues de otra 4anera se desconoce el texto del art@culo 7G"
7G- %or todo lo anterior! la Corte concluye 7ue! dentro de los l@4ites se:alados en el funda4ento
anterior de esta sentencia! el proyecto presentado por el -o6ierno no es intan$i6le y puede ser
4odificado por el Con$reso"
Con todo! podr@a o63etarse a la anterior conclusin 7ue la re$ulacin del referendo constitucional
en $eneral! y en particular la redaccin del art@culo 7G superior! pro8i6en al Con$reso 4odificar
la iniciativa $u6erna4ental" 5e$9n este reparo! el art@culo 7G de la Carta se:ala literal4ente
7ue al Con$reso co4pete =incorporarD el proyecto de refor4a constitucional a la ley! lo cual
indica 7ue su funcin es proceder a una 4era incorporacin o =le:aliBacin formalD de la
iniciativa $u6erna4ental! pero sin la posi6ilidad de 4odificarla" 5e$9n esta visin! la facultad
de las c04aras se li4ita entonces a decidir si so4ete o no esa iniciativa a consideracin del
pue6lo! lo cual se ve confir4ado nueva4ente por el tenor literal del art@culo 7G superior! 7ue
esta6lece 7ue el Con$reso =podr# someter a referendo un proyecto de reforma
constitucionalD" 5e$9n esta ar$u4entacin! la 9nica posi6ilidad 7ue tiene el Con$reso es
decidir si convoca a o no al referendo! incorporando o no a la ley

el proyecto de refor4a
constitucional! 7ue no puede ser otro sino a7uel 7ue fue presentado por el $o6ierno! de6ido a
la reserva de iniciativa! lo cual reafir4ar@a 7ue el Con$reso carece de facultad para 4odificar
el proyecto
1
"

79- La Corte no co4parte esa particular lectura del art@culo 7G superior! pues el tenor literal
de esa disposicin en 4anera al$una est0 pro8i6iendo al Con$reso 4odificar la iniciativa
$u6erna4ental" Las inferencias 7ue los defensores de esa tesis reali>an de las expresiones
=incorpore a la leyD o =podr# someter a referendo un proyecto de reforma constitucionalD no
derivan del contenido se40ntico de esos apartes! si Astos son interpretados siste40tica4ente"
'sa nor4a si4ple4ente se:ala 7ue el referendo de6e estar incorporado en una ley! lo cual
si$nifica 7ue el -o6ierno no puede eludir el de6ate y la apro6acin de su iniciativa por el
Con$reso! 7uien conserva entonces la facultad de decidir si convoca o no al referendo por
4edio de una ley apro6ada por la 4ayor@a de a46as c04aras" %ero en nin$una parte! esa
disposicin pro8i6e la 4odificacin de la iniciativa $u6erna4ental! y Asta no puede ser
inferida por 4edio de una interpretacin 4uy particular y $enerosa de las referidas
expresiones del art@culo 7G superior! pues toda restriccin a la li6ertad de confi$uracin del
Con$reso! en la 4edida en 7ue es una li4itacin y excepcin a las co4petencias ordinarias
del Le$islador! de6e aparecer de 4anera clara y expresa en la Carta! y de6e ser interpretada
restrictiva4ente" )8ora 6ien! cuando el art@culo 7G de la Carta 4enciona una =ley 6ue
re6uiere la aprobacin de la mayor7a de los miembros de ambas c#marasD! no a$re$a nin$9n
i4pedi4ento expreso ni t0cito para 7ue el Con$reso pueda de6atir esta clase de proyecto! 40s
a9n cuando se trata de un referendo constitucional 7ue! por antono4asia! re7uiere discusin!
peda$o$@a y pu6licidad"
G0- Las anteriores conclusiones se ven refor>adas por 4edio de un an0lisis $enAtico de la
for4acin del art@culo 7G de la Carta %ol@tica! el cual per4ite concluir 7ue no fue voluntad de
sus redactores i4pedir al Con$reso 7ue de6atiera so6re la conveniencia! el contenido y el
alcance del proyecto de refor4a constitucional 7ue podr@a ser so4etido al pue6lo" )s@! el texto
apro6ado en pri4er de6ate! co4o consta en la -aceta Constitucional +o"109! p0$ina 1!
esta6lec@a:
1
%ara un desarrollo de esta tesis! ver ?or$e CAle> -arc@a" =&e al$unos ele4entos conceptuales acerca del referendo
constitucionalD en ?ai4e Cidal %erdo4o et al" (l referendo constitucional. )oc!cit! pp << y ss"
4n proyecto de 0cto )e:islativo aprobado en un per7odo le:islativo conforme al
tr#mite previsto en esta Constitucin$ podr# ser sometido a referMndum$ convocado por
el presidente de la repCblica siempre 6ue Daya dado aviso a la C#maras antes de su
aprobacin.
4na reforma ser# adoptada cuando en el referMndum participe al menos una cuarta
parte del censo electoral vi:ente y la mayor7a lo apruebe.
Co4o se o6serva! inicial4ente fue voluntad del Constituyente 7ue el referendo fuera
convocado por el '3ecutivo! para 7ue el pue6lo se pronunciara so6re un texto 3ur@dico 1acto
le$islativo2! 7ue 8a6@a sido discutido y ela6orado por las C04arasB es decir! la funcin del
%residente de la Rep96lica estar@a li4itada al acto de convocar al pue6lo" %osterior4ente! la
Co4isin Codificadora! al presentar el proyecto para se$undo de6ate! ca46i el texto! sin 7ue
apare>can constancias acerca de las ra>ones por las cuales el 4is4o fue apro6ado en los
si$uientes tAr4inos:
Por iniciativa del +obierno o de los ciudadanos en las condiciones del 0rt7culo 4"$ el
Con:reso mediante ley 6ue re6uiere la aprobacin de la mayor7a de los miembros de
ambas C#maras$ podr# someter a referendo un proyecto de reforma constitucional 6ue
el mismo Con:reso incorpore a la ley. (l referendo ser# presentado de manera 6ue los
electores puedan esco:er libremente en el temario o articulado 6uM votan positivamente
y 6uM votan ne:ativamente.
)a aprobacin de reformas a la Constitucin por v7a de referendo re6uiere el voto
afirmativo de m#s de la mitad de los sufra:antes$ y 6ue el nCmero de estos eJceda de la
cuarta parte del total de ciudadanos 6ue inte:ren el censo electoral
82
"
'sta rese:a so6re la 8istoria de la redaccin del texto apro6ado por los constituyentes lleva a
concluir 7ue no fue voluntad de los dele$atarios separar al Con$reso del de6ate so6re una
refor4a constitucional por la v@a del referendo de iniciativa $u6erna4ental" %or el contrario!
tanto en el texto inicial4ente propuesto co4o en el apro6ado! 7ued de 4anifiesto el interAs
7ue existi en la )sa46lea Constituyente en favor de 7ue las C04aras intervinieran
activa4ente en la discusin de un docu4ento destinado a refor4ar las instituciones! las
costu46res y la estructura pol@tica del 'stado! sin 7ue ello si$nifi7ue 7ue el Con$reso sea el
titular del poder de refor4a"
G1- 'l estudio precedente 4uestra entonces 7ue el Constituyente! al re$ular el referendo
constitucional! no 7uiso 7ue el -o6ierno so4etiera el proyecto de refor4a al pue6lo de
4anera directa! sino 7ue orden al '3ecutivo presentar la iniciativa ante el Con$reso por ser
este el r$ano nacional de representacin del pue6lo! con el fin de 7ue la propuesta fuese
de6atida en las C04aras Le$islativas! no slo en cuanto a su conveniencia o procedencia! sino
ta46iAn en cuanto a la esencia de la refor4a planteada"
G2- La lectura del art@culo 7G de la Carta y el an0lisis 8istrico precedente confir4an 7ue la
voluntad del Constituyente fue la de esta6lecer un instru4ento de refor4a caracteri>ado por la
cola6oracin de varios r$anos del 'stado! los cuales de6en actuar ar4nica4ente para
preparar la parte final del proceso! en la cual 8a6r0 de pronunciarse el pue6lo! considerado el
titular de la so6eran@a" )s@! el -o6ierno presenta el proyecto! las c04aras lo de6aten! lo
4odifican y lo aprue6an por 4ayor@a calificada! la Corte Constitucional verifica la
constitucionalidad del procedi4iento! el -o6ierno convoca al pronuncia4iento popular! y la
ciudadan@a decide si adopta o no la refor4a propuesta" La refor4a constitucional 4ediante un
referendo de iniciativa $u6erna4ental per4ite tanto al pue6lo co4o a sus representantes!
2
Cer +aceta Constitucional +o" 11! p0$ina 2G
participar! en los tAr4inos 7ue se:ala la +or4a 5uperior! en el tr04ite correspondiente! por lo
7ue es un 4ecanis4o de de4ocracia participativa 7ue articula las for4as representativas con
la decisin directa del pue6lo"
G- Las anteriores consideraciones per4iten ade40s refutar los otros ar$u4entos presentados
por a7uellos intervinientes y sectores de la doctrina 7ue defienden la intan$i6ilidad del
proyecto de referendo $u6erna4ental"
)s@! al$unos consideran 7ue la posi6ilidad de 7ue las c04aras puedan 4odificar el proyecto
$u6erna4ental i4plica una innecesaria duplicacin de los 4ecanis4os de refor4a
constitucional! pues si ya existe una 4ayor@a suficiente en las c04aras para apro6ar una
deter4inada propuesta de referendo! entonces el propio Con$reso podr@a apro6ar
directa4ente la refor4a constitucional! por 4edio de un acto le$islativo! ya 7ue la 4ayor@a
exi$ida es la 4is4a" 5in e46ar$o esa tesis no es acepta6le! pues el referendo no duplica el
procedi4iento de acto le$islativo! ya 7ue es un 4ecanis4o 7ue de6e contar con un 4ayor
consenso pol@tico y con la participacin directa del pue6lo"
G;- 5e$9n otras tesis! el proyecto presentado por el -o6ierno es intan$i6le por cuanto el
referendo constitucional pretende esta6lecer un di0lo$o directo entre el %residente y el %ue6lo!
en a7uellos casos en 7ue las otras v@as de refor4a constitucional se encuentran 6lo7ueadas!
de6ido a la resistencia de las c04aras a ciertas 4odificaciones de la nor4a funda4ental" 'n
tal contexto! la intan$i6ilidad de la iniciativa $u6erna4ental es vista co4o indispensa6le para
lo$rar un 4ayor e7uili6rio de poderes entre el -o6ierno y el Con$reso! pues as@ co4o el
%residente no puede convocar directa4ente un referendo! las c04aras de6en li4itarse a
apro6ar o i4pro6ar la propuesta $u6erna4ental"
) pesar de su aparente fuer>a! esa tesis ta4poco es acepta6le en el constitucionalis4o
colo46iano! pues en nuestro pa@s! a diferencia de otros ordena4ientos! co4o el francAs! el
referendo no es un instru4ento al servicio del %residente! sino un 4ecanis4o de participacin
popular! 7ue supone una la6or concertada de las distintas ra4as del poder" . por ello el
%residente no puede eludir el paso por el Con$reso! 7uien conserva entonces la capacidad de
4odificar la propuesta $u6erna4ental" %ero ade40s! si el -o6ierno de6e de todos 4odos
o6tener el apoyo del Con$reso para su propuesta! no se entiende entonces por 7uA la supuesta
=intan:ibilidadD de la iniciativa $u6erna4ental per4ite superar las resistencias de los
con$resistas a una deter4inada refor4a pues! se repite! el proyecto aun7ue supuesta4ente sea
=intan:ibleD! ta46iAn de6er0 ser apro6ado por las c04aras para poder ser so4etido a la
consideracin del pue6lo"
G<- +in$uno de los anteriores ar$u4entos en favor de la intan$i6ilidad de la iniciativa
$u6erna4ental de referendo es entonces convincente! por lo cual la Corte concluye 7ue!
dentro de cierto l7mites! el Con$reso puede introducir 4odificaciones al proyecto de
referendo $u6erna4ental" Las c04aras pueden 4odificar las re$ulaciones propuestas por el
-o6ierno! pero carecen de co4petencia para introducir pre$untas so6re te4as distintos a los
a6ordados en la iniciativa $u6erna4ental" 5in necesidad de autori>acin al$una por parte del
-o6ierno! el Con$reso puede introducir 4odificaciones 7ue ten$an ra>ona6le4ente una
conexidad siste40tica con los te4as planteados en el proyecto presentado"
Las adiciones $u6erna4entales al proyecto ori$inario! as@ co4o las 4odificaciones
introducidas por el Con$reso! son entonces v0lidas 9nica4ente si respetan la unidad de
4ateria y el principio de identidad" 'sto o6li$a entonces a la Corte a estudiar si la re$la de
unidad de 4ateria se aplica o no a la ley de referendo! te4a de induda6le i4portancia! pues es
evidente 7ue el te4ario de la propuesta de referendo incorporada a la Ley 796 de 200 8ace
referencia a 49ltiples 4aterias" %or e3e4plo! la ponencia 4inoritaria para se$undo de6ate en
5enado se:ala6a 7ue las pre$untas de ese referendo pod@an ser clasificadas en seis cate$or@as:
=a:rupacin pol7tica$ transparencia en las instituciones pCblicas$ e6uidad$ rM:imen
municipal y departamental$ aAuste fiscal y asuntos penalesD

" 'ntra pues la Corte a exa4inar

el alcance de la re$la de unidad de 4ateria en las leyes 7ue convocan a referendo"
La +ni*a* *e )ateria & %a %e& *e re0eren*#.
G6- )l$unos intervinientes aducen 7ue la Corte carece de co4petencia para exa4inar
cual7uier eventual vulneracin de la unidad de 4ateria en el presente caso! pues esta 4is4a
Corporacin 8a se:alado 7ue la violacin de la re$la se$9n la cual todo proyecto de ley de6e
referirse a una 4is4a 4ateria 1C% art" 1<G2 no es un vicio for4al sino 4aterial" %or
consi$uiente! se$9n esas intervenciones! la Corte no puede estudiar la eventual vulneracin de
la unidad de 4ateria en una ley de referendo! ya 7ue su co4petencia en ese caso est0
restrin$ida al exa4en de los vicios de for4a o procedi4iento en la for4acin de esa ley
;
"
G7- La Corte considera 7ue esas tesis parten de supuestos ciertos! pero lle$an a una
conclusin e7uivocada" )s@! co4o ya se explic! es claro 7ue la co4petencia de la Corte
frente a una ley de referendo est0 li4itada al exa4en de los vicios de for4a o procedi4iento
en su for4acin 1C% art" 2;1 ord 2W2" 's i$ual4ente cierto 7ue esta Corporacin 8a se:alado!
en nu4erosas ocasiones! 7ue el desconoci4iento de la re$la de unidad de 4ateria no es un
vicio for4al sino 4aterial" 5in e46ar$o! de lo anterior no se deduce 7ue la Corte care>ca de
co4petencia para exa4inar ese vicio en las leyes de referendo pues! co4o ya se explic 1Cfr
funda4entos 1 y ss2! la doctrina del car0cter 4aterial! y no for4al! de la violacin de la
re$la de unidad de 4ateria fue desarrollada exclusiva4ente para deter4inar si ese vicio esta6a
o no cu6ierto por la re$la de caducidad de la accin prevista por el art@culo 2;2 superior" . la
Corte concluy 7ue no era as@! pues se trata6a de un vicio 4aterial de co4petencia! y no de un
vicio de for4a o de tr04ite" %ero esa doctrina es irrelevante para deter4inar la co4petencia
de la Corte en el control de las refor4as constitucionales en $eneral! y de las leyes de
referendo en particular! pues el art@culo 79 superior re$ula en for4a espec@fica la caducidad
de la accin de inconstitucionalidad frente a las refor4as constitucionales"
)8ora 6ien! la violacin de la re$la de unidad de 4ateria es un vicio de co4petencia! pues no
tiene 7ue ver con la ile$iti4idad del contenido nor4ativo de un deter4inado precepto en s@
4is4o considerado! sino con el 8ec8o de 7ue el Con$reso no puede verter ese contenido en
una deter4inada ley! por no $uardar Aste una conexidad ra>ona6le con la 4ateria do4inante
de esa ley espec@fica" 'n esas condiciones! al ser un vicio de co4petencia! es claro 7ue esta
Corporacin de6e exa4inar su eventual vulneracin en el tr04ite de la Ley 796 de 200 pues!
co4o ya se explic! el exa4en de la Corte so6re los vicios de procedi4iento en la for4acin
de una ley 7ue convoca un referendo se extiende al estudio de los eventuales vicios de
co4petencia" 'ntra pues la Corte a exa4inar el alcance de la re$la de unidad de 4ateria en
este tipo especial de leyes"
GG- La 3urisprudencia de esta Corporacin es a6undante y depurada so6re el sentido del
principio de unidad de 4ateria! cuyos funda4entos nor4ativos son esencial4ente dos: de una
parte! el art@culo 1<G de la Constitucin se$9n el cual! todo Y proyecto de ley debe referirse a
una misma materia y ser#n inadmisibles las disposiciones o modificaciones 6ue no se
relacionen con ellaY! y de otra parte! el art@culo 169 @de4! 7ue exi$e correspondencia entre el
t@tulo de las leyes y su contenido"

Cer %onencia suscrita por los senadores )ntonio +avarro Jolff y ?es9s %i:acuA )c8icuA en +aceta del Con:reso +o ;G1
del G de novie46re de 2002! p 11"
;
Cer! por e3e4plo! el punto "9" de la intervencin del 5ecretario ?ur@dico de la %residencia de la Rep96lica! se:or Ca4ilo
*spina /ernal"
Co4o lo 8a se:alado la Corte! el principio de unidad de 4ateria constituye un instru4ento de
racionali>acin y tecnificacin del proceso le$islativo 7ue se explica por diversos 4otivos! y
dos en particular
<
: de un lado! pretende $aranti>ar una deli6eracin transparente y una
for4acin lo 40s racional posi6le de la voluntad de las c04aras! pues al ordenar 7ue exista
una conexin unitaria entre las 4aterias 7ue se so4eten al proceso le$islativo! este principio
evita las sorpresas o =micosD! en el ar$ot pol@tico! y $aranti>a 7ue las leyes sean
verdadera4ente =resultado de un sano debate democr#tico en el 6ue los diversos puntos de
re:ulacin Dan sido obAeto de conocimiento y discernimientoD
6
" &e otro lado! la exi$encia de
la unidad de 4ateria es un 4ecanis4o para lo$rar la or$ani>acin siste40tica y la co8erencia
interna de la le$islacin vi$ente! pues las distintas leyes de6en versar so6re un solo asunto!
con lo cual se prote$e la se$uridad 3ur@dica! la li6ertad de las personas y se facilita el
cu4pli4ento de las nor4as! ya 7ue los ciudadanos pueden confiar en 7ue las re$ulaciones 7ue
los afectan en un cierto asunto se encuentran contenidas en una ley relativa a esa 4ateria! y no
ocultas en un cuerpo nor4ativo! 7ue nada tiene 7ue ver con ese te4a" &esde sus pri4eras
sentencias! la Corte resalt esa i4portante do6le finalidad de la re$la de unidad de 4ateria! en
los si$uientes tAr4inos:
Y)a eJi:encia constitucional se inspira en el propsito de racionaliBar y tecnificar el
proceso normativo tanto en su fase de discusin como de elaboracin de su producto
final. (l principio de unidad de materia 6ue se instaura$ contribuye a darle un eAe
central a los diferentes debates 6ue la iniciativa suscita en el r:ano le:islativo. )ue:o
de su eJpedicin$ el cumplimiento de la norma$ diseEada baAo este elemental dictado de
coDerencia interna$ facilita su cumplimiento$ la identificacin de sus destinatarios
potenciales y la precisin de los comportamientos prescritos. (l estado social de
derecDo es portador de una radical pretensin de cumplimiento de las normas dictadas
como 6uiera 6ue slo en su efectiva actualiBacin se realiBa. )a se:uridad Aur7dica$
entendida sustancialmente$ reclama$ pues$ la vi:encia del anotado principio y la
inclusin de distintas cautelas y mMtodos de depuracin desde la etapa :estativa de los
proyectos 6ue lue:o se convertir#n en leyes de la RepCblicaY
7
.
Con todo! el tAr4ino =unidad de materiaD no puede ser conce6ido en for4a r@$ida e
inflexi6le! pues con ello se afectar@a al Con$reso en su funcin de r$ano pol@tico y
deli6erativo en el proceso de for4acin de las leyes" 5u interpretacin i4plica una
perspectiva a4plia! de 4odo 7ue slo estA pro8i6ido introducir re$ulaciones 7ue no conserven
un 4@ni4o de conexidad o63etiva y ra>ona6le con el te4a o63eto de la ley y de la deli6eracin
del Con$reso
G
"
G9- 'l pro6le4a constitucional 7ue esta Corporacin de6e a6ordar es entonces si el principio
de unidad de 4ateria es aplica6le en trat0ndose de leyes 7ue convocan un referendo
constitucional! o si por el contrario esa exi$encia carece de sentido en virtud de las
caracter@sticas especiales de esas leyes"
90- Nuienes defienden la vi$encia del principio consideran 7ue la Constitucin no excluye a
nin$una ley del de6er de respetar la unidad de 4ateria 1C%" art" 1<G2" 5e$9n esta
ar$u4entacin! co4o el proyecto de referendo de6e estar incorporado en una ley! concluyen
7ue un referendo no puede tratar sino un 9nico asunto constitucional! por lo 7ue la Ley 796 de
200 estar@a viciada de inconstitucionalidad! ya 7ue versa so6re te4as dis@4iles" %or su parte!
7uienes asu4en la posicin contraria consideran 7ue la re$la de unidad de 4ateria no se aplica
a las leyes de referendo! en la 4edida en 7ue se trata de una ley especial y la 4ateria propia
<
Cer! entre otras! las sentencias C-02<V9! C-<1 de 199<! C-<6G de1997 y C-<01 de 2001
6
5entencia C-<01 de 2001" #% ?ai4e Crdo6a ,rivi:o"
7
5entencia C-02<V9" #% 'duardo Cifuentes #u:o>" Funda4ento 3ur@dico +o ;1" 'n el 4is4o sentido! ver 5entencia C-
<1 de 199<" #% )le3andro #art@ne> Ca6allero! Funda4ento <"
G
Cer! entre otras! las sentencias C-290 de 2000! C-G97 de 1999! C-;7G de 199G! C-0G9 de 199G! C-1G de 1997! C-0<< de
1996 y C-02<V9"
de las 4is4as es la refor4a de la Constitucin" 5e$9n su parecer! as@ co4o los actos
le$islativos pueden versar so6re distintos te4as! co4o lo reconoci esta Corte en la sentencia
C-222 de 1997! i$ual4ente un referendo puede refor4ar distintas partes o 4aterias de la
Constitucin"
91- La Corte considera 7ue las dos posiciones son v0lidas pero slo de 4anera parcial" )s@!
los defensores de la aplicacin de la re$la de unidad de 4ateria a la Ley 796 de 200 tienen
ra>n en 7ue el art@culo 1<G superior no 8ace distinciones entre las leyes 7ue de6en o6servar
el principio de unidad de 4ateria y las 7ue no est0n o6li$adas a 8acerlo! pues las incluye a
todasB por consi$uiente! en principio la ley 7ue incorpora un referendo de6e respetar ese
4andato constitucional"
5in e46ar$o! el 8ec8o de 7ue la ley de referendo de6a respetar la re$la de unidad de 4ateria
no si$nifica 7ue el proyecto de refor4a constitucional 7ue ella incorpora slo pueda estar
referido a un 9nico te4a constitucional pues! co4o se ver0! la Constitucin autori>a 7ue un
referendo pueda versar so6re distintas 4aterias" )s@! en pri4er tAr4ino! el art@culo 7G de la
Carta ad4ite la inclusin de diversas 4aterias en este tipo de leyes! cuando se:ala 7ue =el
referendo ser# presentado de manera 6ue los electores puedan esco:er libremente en el
temario o articulado 6uM votan positivamente y 6uM votan ne:ativamente %su6rayado no
ori$inal2" 'sto si$nifica 7ue la propia Constitucin per4ite 7ue en una ley de referendo pueda
8a6er un te4ario! lo 7ue su$iere la existencia de diversas 4aterias"
92- ) ello es necesario a$re$ar! en se$undo tAr4ino! 7ue la Carta reconoce expresa4ente la
posi6ilidad de 7ue exista un referendo so6re distintas 4aterias! cuando re$ula! en el art@culo
77! el referendo dero$atorio facultativo" 'n efecto! esa disposicin prevA la posi6ilidad de un
referendo dero$atorio de las refor4as constitucionales apro6adas por acto le$islativo! 7ue se
refieran =a los derecDos reconocidos en el Cap7tulo & del 17tulo // y a sus :arant7as$ a los
procedimientos de participacin popular$ o al Con:resoD" 'sto si$nifica 7ue! confor4e a esa
nor4a! podr@a existir un referendo dero$atorio so6re derec8os constitucionales! 4ecanis4os
de participacin y estructura del Con$reso! 7ue son tres te4as diversos" 5i eso es as@! Spor
7uA la refor4a constitucional apro6ada por un referendo slo podr@a tratar un asunto
constitucionalT
9- Fuera de lo anterior! en tercer tAr4ino! las finalidades sustantivas 7ue pretende prote$er la
re$la de unidad de 4ateria en las leyes no parecen i4plicar 7ue el referendo de6a
o6li$atoria4ente tener una unidad de 4ateria! en el sentido de 7ue slo pueda refor4ar un
te4a de la Constitucin" )s@! co4o ya se explic! la unidad de 4ateria de las leyes 6usca
ase$urar 1i2 la transparencia del proceso le$islativo! y 1ii2 la or$ani>acin siste40tica y la
co8erencia interna de las leyes" )8ora 6ien! en el caso de una refor4a constitucional! sea Asta
apro6ada por referendo o por acto le$islativo! nin$una de esas dos finalidades parece central!
por la sencilla ra>n de 7ue toda la discusin en el Con$reso $ira en torno a una posi6le
refor4a a la Constitucin! y eso confiere una suficiente unidad te40tica al de6ate" . es 7ue
las 4aterias so6re los cuales trata una refor4a a la Constitucin son relativa4ente f0ciles de
esta6lecer! pues $eneral4ente 8acen parte del t@tulo principal con el cual se no4ina el
respectivo texto! a lo cual se a:ade 7ue su contenido y alcance nor4al4ente se encuentran
explicados en la correspondiente exposicin de 4otivos" La transparencia y unidad del de6ate
en las c04aras 7ueda ase$urada! aun7ue se refor4en t@tulos de la Constitucin 7ue re$ulen
asuntos diversos" &e otro lado! todas las eventuales refor4as a la Carta 7uedan incorporadas
en un texto 9nico! 7ue es la Constitucin! con lo cual se prote$e la se$uridad 3ur@dica! pues los
ciudadanos no encontrar0n cl0usulas constitucionales ocultas en leyes ordinarias 7ue tratan de
asuntos distintos"
9;- Final4ente! existen ar$u4entos pr0cticos y de econo4@a de recursos! 7ue no son
desprecia6les! 7ue ta46iAn indican 7ue un referendo constitucional puede versar so6re 40s de
un te4a constitucional" %ara ello 6asta suponer 7ue exista un a4plio acuerdo entre el
-o6ierno y las fuer>as pol@ticas representadas en el Con$reso so6re la necesidad de so4eter a
la decisin popular la refor4a de dos te4as precisos! pero distintos de la Carta! co4o pueden
ser el alcance de un derec8o constitucional y la supresin de una co4petencia de un
or$anis4o de control" S+o ser@a ra>ona6le! con el fin de evitar $astos estatales y una cierta
fati$a electoral! per4itir 7ue a46os te4as 8a$an parte de un 4is4o referendo! 7ue sea votado
el 4is4o d@a por la ciudadan@aT
9<- %or todo lo anterior! la Corte concluye 7ue el art@culo 1<G de la Carta procura prote$er el
texto de una ley ante eventuales atentados contra la unidad de la 4ateria 7ue con ella se
re$ula" 5in e46ar$o! las ra>ones para i4pedir 7ue esto ocurra respecto de una nor4atividad
de ran$o le$al! no resultan aplica6les cuando se trata de refor4ar la Constitucin! ya 7ue Asta!
de6ido a su naturale>a y car0cter diferente y supre4o! puede referirse a diversas 4aterias! sin
7ue sea 3ur@dica4ente ra>ona6le aplicar! 4ec0nica4ente y sin 4ati> particular! la pro8i6icin
del art@culo 1<G superior! a un acto enca4inado a 4odificar la Carta" Resultan entonces
plena4ente aplica6les a la ley de referendo las consideraciones de la sentencia C-222 de
1997! #% ?osA -re$orio Iern0nde> -alindo! 7ue concluy 7ue la re$la de unidad de 4ateria
no exclu@a 7ue un acto le$islativo pudiera tratar distintas 4aterias constitucionales" &i3o
entonces esa sentencia 7ue =en cuanto a las re:las contempladas en los art7culos &"9 y &IP
de la Constitucin$ y &49 de la )ey "_ de &PP2$ sobre unidad de materia$ Msta$ en el caso de
los actos le:islativos$ est# dada por el asunto predominante del 6ue ellos se ocupan$ 6ue no
es otro 6ue la reforma de determinados t7tulos$ cap7tulos o art7culos de la Constitucin$ o la
adicin a ella con disposiciones 6ue no est#n incorporadas en la Carta pero 6ue se pretende
incluir en su preceptivaD 1su6rayas no ori$inales2"
96- 'l an0lisis precedente 4uestra entonces 7ue la ley de referendo! en la 4edida en 7ue es
una ley! de6e tener unidad de 4ateria" %ero ta46iAn 8a 4ostrado 7ue! dentro de ciertos
l@4ites! un referendo puede tocar diversos te4as constitucionales! co4o la refor4a a un
derec8o funda4ental o la 4odificacin de la co4petencia de un or$anis4o de control"
+o o6stante! esas dos conclusiones! aparente4ente contradictorias! son suscepti6les de una
interpretacin siste40tica 7ue las ar4onice! para lo cual de6e tenerse en cuenta 7ue la unidad
de 4ateria es de contenido flexi6le y se interpreta en favor del principio de4ocr0tico" 0s7$ el
principio de unidad de materia no es eJtraEo a la ley de referendo$ pero su l7mite est# dado
por la convocatoria para reformar la Constitucin" 'n otras pala6ras! la ley sola4ente puede
incluir re$ulaciones so6re la convocatoria a un referendo de refor4a constitucional! aun7ue
los te4as o63eto de pronuncia4iento popular pueden versar so6re diversas 4aterias" 'sto
si$nifica! 7ue no es posi6le plantear en una ley de referendo te4as extra:os a la 4ateria
o63eto del proyecto! es decir! a la convocatoria al pronuncia4iento popular! por lo cual ser@a
inconstitucional 7ue esa ley! al 4is4o tie4po 7ue convoca al referendo! incluyera! por
e3e4plo! una refor4a a la le$islacin civil"
97- 'n s@ntesis! co4o toda ley! la ley de referendo de6e respetar la re$la de unidad de 4ateria"
'lla i4plica 7ue una ley 7ue convoca un referendo no puede tratar asuntos diversos a la
convocatoria del referendo pues es una ley convocanteB la unidad de 4ateria est0 entonces
dada por el 8ec8o de 7ue es una ley 7ue pone en 4arc8a un referendo destinado a refor4ar la
Constitucin" 'sa ley slo puede incluir los contenidos destinados a convocar al pue6lo para
apro6ar una refor4a constitucional! y por ello no puede incorporar refor4as le$ales! ni
contenidos extra:os a la convocacin a la ciudadan@a para apro6ar o rec8a>ar una refor4a
constitucional" La unidad de 4ateria de la ley convocante no excluye sin e46ar$o 7ue el
referendo pueda versar so6re distintos asuntos constitucionales! por cuanto toda Constitucin
contiene re$ulaciones so6re te4as diversos! y el referendo pretende refor4ar la Constitucin"
6ni*a* *e )ateria8 )#*i0icaci#ne! a% 'r#&ect# inicia% & 'rinci'i# *e '+$%ici*a*E %a
rec#n!i*eraci.n *e %a te!i! *e% 1r#c+ra*#r.
9G- Las conclusiones anteriores so6re el alcance de la re$la de unidad de 4ateria en las leyes
de referendo! as@ co4o so6re los l@4ites de la facultad del Con$reso de 4odificar la iniciativa
$u6erna4ental! o6li$an a un reestudio de la tesis del %rocurador! la cual ad7uiere 4ayor
fuer>a a la lu> de esas consideraciones" . el 4otivo es el si$uiente: las dos ra>ones por las
cuales la Corte consider 7ue es posi6le 7ue el '3ecutivo introdu>ca adiciones al proyecto! sin
7ue Astas vulneren el principio de pu6licidad! fueron 7ue estas 4odificaciones sie4pre de6en
respetar la unidad de 4ateria y los con$resistas ta46iAn tienen la posi6ilidad de introducir
en4iendas durante el curso de los de6ates! sin 7ue dic8as en4iendas ten$an 7ue ser
pu6licadas" 5in e46ar$o! co4o se aca6a de ver! de6ido a las caracter@sticas especiales de la
ley de referendo! esas conclusiones de6en ser reconsideradas! por cuanto un referendo puede
versar so6re distintos te4as constitucionales y los con$resistas pueden 4odificar! sin
necesidad de nin$una autori>acin! la iniciativa $u6erna4ental! pero sie4pre y cuando no
introdu>can te4as constitucionales diversos a los planteados por el -o6ierno"
99- 'sas dos circunstancias confieren un nuevo vi$or a la tesis del %rocurador so6re la
afectacin de la pu6licidad y de lo 7ue Al deno4ina la =raBn de serD del proyecto ori$inario!
por el si$uiente 4otivo: la unidad de 4ateria de todo proyecto de ley ordinario es lo 7ue
3ustifica 7ue puedan ser presentadas adiciones por el -o6ierno y por los con$resistas al
proyecto ori$inario! sin 7ue sea afectado el principio de pu6licidad" )s@! aun7ue de6ido a esas
adiciones y en4iendas! 7ue no son o6li$atoria4ente pu6licadas! el proyecto de6atido y
apro6ado no es idAntico al presentado ori$inaria4ente! sin e46ar$o tiene 7ue versar so6re el
4is4o te4a! de6ido a la re$la de unidad de 4ateria" 'n eso consiste el lla4ado principio de
identidad en el tr04ite de las leyes" . por ello el principio de pu6licidad es respetado! por
cuanto el proyecto ori$inaria4ente pu6licado corresponde! por su 4ateria! al texto 7ue
efectiva4ente es de6atido y apro6ado por las c04aras"
5in e46ar$o! en el caso de la ley de referendo! la situacin es distinta! por cuanto esa ley
puede versar so6re distintos te4as constitucionales! y los con$resistas slo pueden introducir
4odificaciones dentro de las te40ticas propuestas por el -o6ierno" 'n tales circunstancias! si
en el curso de los de6ates de una ley de referendo! el -o6ierno introduce un nuevo te4a
constitucional! 7ue no tiene nin$9n v@nculo ra>ona6le! te40tico o instru4ental! con la 4ateria
del proyecto ori$inario! y ese nuevo te4a no es pu6licado oficial4ente! con la correspondiente
3ustificacin antes de los de6ates en co4isiones! entonces el %rocurador acierta en 7ue esa
adicin de una nueva te40tica constitucional al proyecto de referendo desconoce el principio
de pu6licidad" 'n efecto! ese te4a no 8a6r@a sido nunca pu6licado antes de d0rsele curso en la
co4isin respectiva! con lo cual se 8a6r@a vulnerado directa4ente el art@culo 1<7 superior! 7ue
exi$e esa pu6licacin"
100- La Corte destaca 7ue esa pu6licacin del proyecto! con su correspondiente exposicin de
4otivos! con anterioridad al de6ate en co4isiones 1C% art" 1<72! no es una exi$encia 4enor
sino 7ue pretende ase$urar la pu6licidad y transparencia de la apro6acin de las leyes! no slo
al interior de las c04aras sino frente a la sociedad y la opinin p96lica" 'n efecto! $racias a
esa pu6licacin! en el r$ano oficial del Con$reso! no slo los con$resistas sino ta46iAn la
sociedad en $eneral sa6en cu0les son los te4as 7ue pretenden ser de6atidos y re$ulados por
las c04aras" . por eso la Carta es perentoria en exi$ir 7ue esa pu6licidad ocurra antes de 7ue
co4iencen los de6ates en las c04aras! pues de6e tener lu$ar antes de 7ue se dA curso al
proyecto en la co4isin respectiva" %or ello no podr@a considerarse su6sanado ese vicio! con
el ar$u4ento de 7ue los con$resistas pudieron conocer posterior4ente el contenido del
proyecto no pu6licado! pues la carencia de pu6licacin oficial priva a la sociedad de la
posi6ilidad de conocer con anterioridad cu0les son los te4as 7ue ser0n a6ordados por el
Con$reso"
101- 'l anterior exa4en per4ite a la Corte concluir 7ue! de6ido a las caracter@sticas
especiales de la ley de referendo! la tesis del %rocurador es acertada! pero en condiciones 40s
estrictas y li4itadas a a7uellas planteadas por la Cista Fiscal" La posi6ilidad de referendos
4ultite40ticos y su relacin con el principio de pu6licidad i4plican restricciones a las
posi6ilidades de adiciones $u6erna4entales al proyecto ori$inario" 'n efecto! si el -o6ierno
incorpora en el curso de los de6ates te4as 7ue no tienen v@nculos ra>ona6les con la 4ateria
del proyecto ori$inario! el principio de pu6licidad es vulnerado! pues el te4a no 8a6r@a sido
nunca pu6licado! con su correspondiente exposicin de 4otivos! antes de d0rsele curso en la
co4isin respectiva 1C% art 1<72" %or el contrario! si esas adiciones corresponden a los te4as
inicial4ente planteados! no 8a6r@a afectacin del principio de pu6licidad! pues el te4a ya fue
pu6licado en el proyecto ori$inario"
'sto si$nifica 7ue en la ley de referendo! la iniciativa :ubernamental para introducir temas
nuevos se a:ota con la presentacin del proyecto$ pues en ese momento 6uedan fiAados los
l7mites y el marco tem#tico del referendo. =iAado ese marco tem#tico$ no se pueden
introducir nuevos temas ni por el +obierno ni por el Con:reso" Las 4odificaciones 7ue se
realicen dentro del 4arco te40tico esta6lecido por la iniciativa $u6erna4ental no necesitan
ser pu6licadas en la -aceta del Con$reso! pues la Carta exi$e la pu6licacin del proyecto!
pero no la de cada una de las 4odificaciones al 4is4o" %ero si el -o6ierno desea introducir
otro te4a! de6e presentar un nuevo proyecto! a fin de satisfacer el 4andato constitucional!
se$9n el cual! todo proyecto! con su correspondiente exposicin de 4otivos! de6e ser
pu6licado! antes de d0rsele curso en la co4isin respectiva"
E% 'r#$%e)a *e% )en!a@e *e +r,encia.
102- )l$unos intervinientes en el presente proceso! y al$unos con$resistas durante la
apro6acin de la Ley 796 de 200! 8an ar$u4entado 7ue Asta es inexe7ui6le por 8a6er
reci6ido 4ensa3e de ur$encia del -o6ierno y 8a6er sido tra4itada en for4a con3unta por las
co4isiones per4anentes de a46as c04aras
9
"
5e$9n este reparo! la Constitucin prevA el 4ensa3e de ur$encia para los proyectos de ley
ordinarios! pero no para los actos le$islativos! tal y co4o lo se:al la sentencia C-222 de
1997" .! se$9n su criterio! co4o la ley de referendo es especial! por cuanto 6usca refor4ar la
Constitucin! entonces 8a6r@a 7ue concluir 7ue en este punto se le aplican las re$las del
procedi4iento le$islativo constituyente especial! 7ue excluye el 4ensa3e de ur$encia"
Final4ente! aducen los defensores de esta tesis! 7ue confor4e al art@culo 16 de la Carta! los
proyectos de ley o de refor4a constitucional de ori$en popular son tra4itados de acuerdo al
procedi4iento previsto para =los proyectos 6ue Dayan sido obAeto de manifestacin de
ur:enciaD" 'sto si$nifica! se$9n su parecer! 7ue un proyecto de referendo de ori$en popular
de6e ser discutido en sesin con3unta de las co4isiones per4anentes de a46as c04aras!
se$9n lo ordenado por el art@culo 16 superior! pero 7ue! contrario sensu! un referendo de
ori$en $u6erna4ental no ad4ite ese tr04ite"
'ntra pues la Corte a exa4inar si la ley de referendo ad4ite el 4ensa3e de ur$encia
$u6erna4ental y su tr04ite con3unto por las co4isiones de a46as c04aras"
9
Cer! por e3e4plo! la constancia presentada al respecto por el 5enador &ar@o #art@ne> /etancourt! en su ponencia
4inoritaria para pri4er de6ate! en +aceta del Con:reso! +o 96! 2 de septie46re de 2002! p 16"
10- (na pri4era aproxi4acin al te4a parece dar ra>n a 7uienes nie$an la posi6ilidad de
7ue exista 4ensa3e de ur$encia en una ley de referendo! por ser Asta una ley especial destinada
a refor4ar la Constitucin! en la 4edida en 7ue la sentencia C-222 de 1997! #% ?osA
-re$orio Iern0nde> -alindo! parece se:alar 7ue en nin$9n caso procede el 4ensa3e de
ur$encia ni el de6ate con3unto en las co4isiones per4anentes en las refor4as constitucionales"
'sa sentencia di3o al respecto:
(n relacin con las leyes$ ya Da seEalado la Corte Constitucional 6ue los casos en los
cuales resulta posible reducir a tres los debates$ mediante la sesin conAunta de las
comisiones correspondientes$ son taJativos y de interpretacin estricta$ bien 6ue la
propia Carta as7 lo Daya ordenado o autoriBado %art. &I8$ 84& y 84I C.P.' o 6ue lo Daya
establecido el Re:lamento con base en la facultad consa:rada en el art7culo &"7$
numeral 2$ de la Constitucin.
%....'
(n cuanto a los proyectos de 0cto )e:islativo$ tal posibilidad$ de interpretacin
estricta$ en cuanto eJcepcional$ no Da sido prevista por la Carta. on inaplicables$
entonces$ al tr#mite de reformas constitucionales los art7culos &IP a &78 del
Re:lamento del Con:reso$ v#lidos Cnicamente para los proyectos de ley all7
contemplados. 1ampoco es propio del procedimiento relativo a modificaciones de la
Constitucin el art7culo &I8 de la Carta$ pues implicar7a una inAerencia del (Aecutivo
en la libre y autnoma decisin constituyente del Con:reso$ precipitando la votacin de
actos le:islativos 6ue$ por sus mismas caracter7sticas$ slo el propio Con:reso$ dentro
de la Constitucin y el Re:lamento$ debe resolver cu#ndo y con 6uM prioridad
aprueba.
10;- (n exa4en 40s atento 4uestra! sin e46ar$o! 7ue el reparo a la existencia de un 4ensa3e
de ur$encia en una ley de referendo no es ad4isi6le! pues se funda en un traslado de las
conclusiones de la sentencia C-222 de 1997 so6re la apro6acin de los actos le$islativos al
tr04ite de la ley de referendo! cuando en realidad son dos procedi4ientos distintos de refor4a
constitucional" 'n efecto! la sentencia C-222 de 1997 9nica4ente 6usc precisar las
diferencias entre la la6or del Con$reso! co4o Le$islador ordinario! y su funcin co4o
Constituyente derivado! cuando aprue6a actos le$islativo! por lo 7ue las conclusiones de esa
sentencia no pueden ser extendidas 4ec0nica4ente al an0lisis del procedi4iento de
apro6acin de las leyes de referendo o de convocatoria a una )sa46lea Constituyente" (n
solo ele4ento confir4a lo anterior: la sentencia C-222 de 1997 concluy 7ue la sancin
$u6erna4ental ni las o63eciones eran propias de los actos le$islativos! pues la Carta =no
supedita su entrada en vi:encia a la sancin del (Aecutivo$ ni autoriBa a Mste para
obAetarlasD" 5in e46ar$o! esta Corporacin! en el auto del 20 de enero de 200! concluy 7ue
la Constitucin exi$e 7ue la ley de referendo sea sancionada! antes de 7ue la Corte proceda a
revisar su constitucionalidad"
10<- 'l an0lisis precedente 4uestra 7ue a pesar de 7ue tienen o6vias si4ilitudes! puesto 7ue
a46os son 4ecanis4os para refor4ar la Carta! el acto le$islativo y el referendo tienen
ta46iAn caracter@sticas propias 7ue los distin$uen" %or ello! el 8ec8o de 7ue esta Corte 8aya
concluido 7ue el 4ensa3e de ur$encia no procede en los actos le$islativos! no si$nifica 7ue
esa fi$ura no pueda ser e4pleada en la ley 7ue convoca un referendo" . la ra>n es 4uy
si4ple: el 4ensa3e de ur$encia est0 previsto para cual7uier proyecto de ley 1C% art" 162! y la
ley de referendo! si 6ien tiene caracter@sticas especiales! co4o ya se explic! es de todos
4odos una ley" %or ello! en principio le son aplica6les a esta ley todas las nor4as y principios
7ue $o6iernan la for4acin de las leyes! salvo 7ue expresa4ente la propia Constitucin
esta6le>ca re7uisitos particulares 1co4o sucede con la 4ayor@a calificada! 7ue i4plica una
excepcin a la 4ayor@a si4ple! 7ue es la re$la ordinaria para la apro6acin de las leyes2! o 7ue
la naturale>a especial de esa ley i4pli7ue ine7u@voca4ente 7ue una deter4inada re$la
constitucional so6re la for4acin de las leyes no se le aplica! o ad7uiere en ella caracter@sticas
particulares! tal y co4o sucede con la re$la de unidad de 4ateria" . precisa4ente por eso
4is4o! no se aplican a la ley de referendo las exi$encias particulares de los actos le$islativos"
106- )8ora 6ien! la Corte no encuentra nin$una ra>n convincente para excluir la fi$ura del
4ensa3e de ur$encia en las leyes de referendo" )s@! la sentencia C-222 de 1997 concluy 7ue
ese 4ecanis4o no proced@a en los actos le$islativos 60sica4ente por dos ra>ones: de un lado!
por cuanto ese 4ecanis4o no esta6a previsto para los actos le$islativos sino para los
proyectos de leyB sin e46ar$o! ese ar$u4ento no es aplica6le a la ley de referendo! pues Asta
es clara4ente una ley! y el 4ensa3e de ur$encia est0 previsto para todas las leyes 1C% art"
162"
107- &e otro lado! la sentencia C-222 de 1997 consider 7ue el 4ensa3e de ur$encia en los
actos le$islativos i4plicar@a una in3erencia del '3ecutivo en la li6re y autno4a decisin
constituyente del Con$reso! precipitando una votacin apresurada de los actos le$islativos"
%ero esa consideracin ta4poco es suficiente en las leyes de referendo! por cuanto en estos
casos! la decisin 9lti4a so6re la refor4a constitucional no corresponde al Con$reso sino al
pue6lo"
10G- %or 9lti4o! la referencia al art@culo 16 de la Carta! 7ue prevA 7ue el proyecto de ley de
referendo de ori$en popular de6e ser tra4itado en sesin con3unta de las co4isiones
per4anentes de a46as c04aras! no es relevante! pues esa nor4a no excluye la posi6ilidad del
4ensa3e de ur$encia en un referendo de ori$en $u6erna4ental" 'n efecto! esa disposicin no
esta6lece 7ue 9nica4ente esos proyectos pueden ser discutidos en sesiones con3untas! sino
7ue ordena 7ue esos proyectos sean tra4itados co4o si 8u6ieran reci6ido 4ensa3e de
ur$encia! lo cual supone el de6ate con3unto en co4isiones" 5in e46ar$o! ese art@culo de la
Carta no excluye 7ue otros proyectos de ley puedan ta46iAn ser o63eto de 4ensa3e de
ur$encia y de de6ate con3unto en las co4isiones per4anentes" 'n tales condiciones! nada se
opone a 7ue el '3ecutivo presente 4ensa3e de ur$encia en una ley de referendo de ori$en
$u6erna4ental" 's 40s! ese 4is4o art@culo lo 7ue 8ace es refor>ar dic8a posi6ilidad! pues si
un proyecto de referendo de ori$en popular de6e ser tra4itado en las c04aras co4o si 8u6iera
tenido un 4ensa3e de ur$encia! Scu0l es la ra>n para i4pedir 7ue un referendo de ori$en
$u6erna4ental reci6a un 4ensa3e de ur$encia! y sea tra4itado en la 4is4a for4aT
109- %or todo lo anterior! la Corte concluye 7ue el 4ensa3e de ur$encia y el de6ate con3unto
en las co4isiones per4anentes en a46as c04aras es posi6le en el tr04ite de una ley 7ue
convoca un referendo"
La '#!i$i%i*a* *e tra)itar +na %e& *e re0eren*# en !e!i#ne! eHtra#r*inaria!.
110- 'l an0lisis precedente es ta46iAn suficiente para concluir 7ue! co4o 6ien lo se:alan
varios intervinientes y la Cista Fiscal! una ley 7ue convoca un referendo puede ser tra4itada
en sesiones extraordinarias! co4o ocurri en la presente oportunidad" 'n efecto! la exclusin
de las sesiones extraordinarias para la apro6acin de los actos le$islativos deriva del preciso
4andato del art@culo 7< de la Carta! 7ue esta6lece 7ue esas refor4as constitucionales de6en
ser tra4itadas en =dos per7odos ordinarios y consecutivosD! por lo 7ue! co4o lo tiene 6ien
esta6lecido la Corte! dic8os actos le$islativos no pueden ser tra4itados en sesiones
extraordinarias" 5in e46ar$o! el art@culo 7G so6re referendo no esta6lece 7ue la ley en 7ue
estA incorporada el referendo sea tra4itada en sesiones ordinarias y las caracter@sticas
especiales de esa ley no i4plican una pro8i6icin de su apro6acin en sesiones
extraordinarias! por lo 7ue la Corte concluye 7ue es ad4isi6le 7ue el -o6ierno convo7ue al
Con$reso a sesiones extraordinarias para de6atir y eventual4ente apro6ar la convocacin a un
referendo"
111- Las anteriores conclusiones so6re las particularidades del tr04ite de la ley de referendo
per4ite unas pri4eras consideraciones so6re la constitucionalidad de los nu4erales del
te4ario 6a3o estudio"
'n pri4era instancia! resalta la Corte 7ue prima facie! nin$uno de los nu4erales de la ley 6a3o
exa4en desconoce la reserva de iniciativa $u6erna4ental" )s@! de los 19 nu4erales 7ue
confor4an el art@culo 1]! los nu4erales 1 1pArdida de derec8os pol@ticos2! 2 1voto no4inal2!
1suplencias2! ; 1facultades de as corporaciones p96licas de eleccin popular en la direccin y
control de la 8acienda p96lica2! < 1servicios ad4inistrativos del con$reso2! 6 1reduccin del
Con$reso2! 7 1pArdida de investidura2! G 1li4itacin de pensiones y salarios con car$o a
recursos de naturale>a p96lica2! 9 1supresin de contralor@as departa4entales y 4unicipales2!
10 1supresin de personer@as2! 11 1auxilios con dineros p96licos2! 12 1nuevos recursos para
educacin y sanea4iento 60sico2! 1 1recursos para la educacin y el sanea4iento 60sico2 y
1G 1vi$encia2 fueron presentados en el proyecto ori$inal" %or su parte! los nu4erales 1;
1finan>as p96licas sanas2! 16 1contra el narcotr0fico y la dro$adiccin2! 17 1per@odo de
autoridades territoriales2! 19 1apro6acin inte$ral2! as@ co4o la inclusin en todas las
pre$untas del voto en 6lanco fueron introducidas por el $o6ierno a travAs de oficios diri$idos
al Con$reso en el 4o4ento oportuno
;0
"
112- 'n cuanto al nu4eral 1< 1partidos pol@ticos2! encuentra la Corte 7ue se trat de un caso
especial! pues el texto no es ori$inario del -o6ierno sino de las Co4isiones %ri4eras" Con
todo! las discusiones so6re este punto versaron so6re las 4aterias presentadas por el $o6ierno!
puesto 7ue el proyecto esta6a enca4inado a fortalecer los partidos pol@ticos" 'ste nu4eral se
4antuvo dentro de los l@4ites i4puestos por el te4ario so4etido en el proyecto
$u6erna4ental"
11- %or su parte! el Con$reso introdu3o 4odificaciones a al$unos de esos nu4erales pero!
prima facie! no incorpor nuevos te4as 7ue no $uardaran conexidad l$ica y ra>ona6le con
los te4as propuestos en la iniciativa" 'n los casos en 7ue no $uarden este v@nculo y se trate de
te4as nuevos! la Corte declarar0 la inconstitucionalidad de los 4is4os" %or ello! al estudiar
espec@fica4ente el tr04ite de cada uno de esos nu4erales! la Corte proceder0 a verificar si las
en4iendas introducidas por las C04aras respetaron la reserva de iniciativa $u6erna4ental"
11;- %or el contrario! un aspecto 7ue suscita in7uietudes constitucionales fue la introduccin
por el -o6ierno y el Con$reso de nuevos nu4erales! 7ue no esta6an en el proyecto ori$inario!
y 7ue podr@an confi$urar nuevos te4as Fco4o el 1; so6re finan>as p96licas sanas! el 1< so6re
partidos pol@ticos! el 16 so6re narcotr0fico y dro$adiccin! y el 17 so6re per@odo de
autoridades territoriales -" 'sa adicin podr@a 8a6er afectado! tal y co4o lo sostiene el
%rocurador! el principio de pu6licidad" )l estudiar el tr04ite espec@fico de cada uno de esos
nu4erales! de6er0 entonces la Corte exa4inar si se trata real4ente de te4as constitucionales
distintos! y de ser as@! si reci6ieron o no la correspondiente pu6licacin oficial antes de d0rsele
curso en la co4isin respectiva"
11<- Final4ente! el 8ec8o de 7ue la Ley 796 de 200 incorpore un referendo 7ue pretende
refor4ar distintos te4as constitucionales no vulnera la re$la de unidad de 4ateria 1C% art"
1<G2! pues esa ley versa so6re un asunto! 7ue es la convocatoria a un pronuncia4iento del
pue6lo! y la Constitucin ad4ite 7ue un referendo recai$a so6re distintos cuestiones
constitucionales"
116- 5in e46ar$o! la diversidad te40tica del referendo no es constitucional4ente irrelevante!
pues podr@a eventual4ente afectar la li6ertad del elector" 'sta consideracin recuerda ade40s
;0
Cer folios 209 y 91! cuaderno principal"
7ue la especialidad de la ley de referendo no se reduce a las particularidades de su tr04ite en
el Con$resoB ella tiene 7ue ver ta46iAn con la o6li$acin 7ue la Carta i4pone de 7ue el
referendo sea =presentado de manera 6ue los electores puedan esco:er libremente en el
temario o articulado 6uM votan positivamente y 6uM votan ne:ativamenteD 1C% art" 7G2"
'ntra pues la Corte a exa4inar las consecuencias 7ue tiene ese 4andato constitucional de
prote$er la li6ertad del elector"
La 'r#tecci.n c#n!tit+ci#na% *e %a %i$erta* *e% e%ect#r en %#! re0eren*#! & !+!
i)'%icaci#ne! !#$re %a %e& *e re0eren*#.
117" 'l art@culo 7G de la Constitucin esta6lece co4o re7uisito de valide> de la convocatoria
a un referendo para 4odificar la Constitucin 7ue Aste sea Ypresentado de manera 6ue los
electores puedan esco:er libremente en el temario o articulado 6uM votan positivamente y
6uM votan ne:ativamente.Y 's claro 7ue existe entonces un 4andato constitucional expreso e
ineludi6le de $aranti>ar la li6ertad de los RelectoresR en los referendos! y 7ue o6via4ente
corresponde a esta Corte verificar si la presente ley cu4ple o no con ese re7uisito! puesto 7ue
a esta Corporacin le co4pete deter4inar si la convocatoria a un referendo se 8i>o o no de
confor4idad con los procedi4ientos esta6lecidos por la propia Carta 1C% art" 2;12" 'ntra
pues esta Corporacin a deter4inar cu0les son las i4plicaciones 7ue tiene esta proteccin
constitucional de la li6ertad del elector so6re el control de la ley de referendo"
11G- La Constitucin y los tratados de derec8os 8u4anos ordenan la proteccin de la li6ertad
del votante en toda eleccin" )s@! el art@culo 2<G de la Carta! despuAs de afir4ar 7ue el voto es
un derec8o y un de6er ciudadano y de rese:ar una serie de $arant@as en funcin de la li6ertad
del sufra$ante 1voto secreto! instalacin de cu6@culos! ela6oracin de tar3etas de distri6ucin
oficial2! se:ala 7ue el Con$reso podr0 Yimplantar mecanismos de votacin 6ue otor:uen m#s
y meAores :arant7as para el libre eAercicio de este derecDo de los ciudadanos.Y %or su parte!
el art@culo 2 de la Convencin Entera4ericana y el art@culo 2< del %acto de &erec8os Civiles
y %ol@ticos esta6lecen 7ue es derec8o de toda persona votar y ser ele$idos en elecciones
peridicas por un siste4a de voto secreto =6ue :arantice la libre eJpresin de la voluntad de
los electoresD"
'sta Corte! en diversos pronuncia4ientos! 8a resaltado la i4portancia de la li6ertad del
elector y 8a explicado 7ue ella constituye un ele4ento inte$rante del n9cleo esencial del
derec8o funda4ental al voto
;1
" 'n efecto! 8a afir4ado la Corte 7ue la posi6ilidad de
Yesco:encia en forma libre de la meAor opcin para el electorY
;2
constituye una parte del
contenido sustantivo de la conducta prote$ida constitucional4ente" 'sta centralidad de la
proteccin de la li6ertad de los sufra$antes explica al$unas de los ras$os del voto en las
de4ocracias 4odernas! co4o su car0cter secreto" Ia dic8o esta Corte 7ue R el voto es secreto
en la medida en 6ue se :arantiBa al ciudadano 6ue el sentido de su eleccin no ser#
conocido por las dem#s personas$ situacin 6ue le permite eAercer su derecDo de sufra:io
sin temer represalias o consecuencias adversas$ con lo cual podr# eAercer su derecDo de
sufra:io de manera completamente libre.Y
48
%or todo lo anterior! esta Corte 8a resaltado 7ue
sin $arant@a efectiva de la li6ertad del votante! no se puede 8a6lar de de4ocracia" )s@! al
;1
Cfr" 5entencias ,-2; de 199;! ,-;;6 de 199;! C-7 de 1997 y C-1;2 de 2001! entre otras"
;2
Cfr" 5entencia ,-;;6 de 199;" 'n este oportunidad la Corte conoci el caso de una persona 7ue ante sus dificultades
visuales no pudo e3ercer li6re4ente su derec8o al voto" La Corte consider 7ue la sufra$ante en este caso! ten@a la
posi6ilidad de votar aco4pa:ada! se$9n la autori>acin del art@culo 16 de la ley 16 de 199 7ue re$ula lo relativo a los
Raco4pa:antes para votarR" )s@ 4is4o! consider 7ue la for4a de votar 1individual4ente o en co4pa:@a2 dependiendo
del caso! constitu@a solo el car0cter ad3etivo del derec8o a votar! lo cual no pod@a so6reponerse al car0cter sustantivo de la
conducta prote$ida! consistente en la posi6ilidad de esco$er de for4a li6re la opcin electoral" 'n esta oportunidad la
Corte no tutela el derec8o funda4ental por tratarse de un 8ec8o consu4ado"
;
Cfr" 5entencia ,-261 de 199G" 'n esta oportunidad! la Corte se pronunci so6re el alcance de la $arant@a constitucional
del voto secreto! en relacin con los for4ularios '-10 1lista de sufra$antes2 y '-11 1re$istro de votantes2 y el 8ec8o de la
nu4eracin consecutiva de las tar3etas electorales! ante la eventual posi6ilidad de conocer! 4ediante el cruce de la
infor4acin contenida en estos docu4entos! el sentido del voto de los sufra$antes"
pronunciarse so6re la constitucionalidad de las causales de nulidad en el contencioso
electoral! esta Corte afir4 al respecto:
Y(l voto constituye$ sin lu:ar a dudas$ uno de los elementos centrales de la democracia.
No podr7a comprenderse la democracia sin la eJistencia de elecciones$ en las cuales se
eli:en los :obernantes a travMs del voto de los ciudadanos.
%....'
(n el (stado de ,erecDo$ el eAercicio individual y colectivo del derecDo al voto$ est#
suAeto a condiciones normativas 6ue establecen las condiciones de valideB$ tanto del
voto individual$ como de la actividad electoral en s7 considerada. )a democracia
precisa de tales condiciones$ a fin de :arantiBar 6ue la decisin contenida en el voto
sea una :enuina eJpresin de la voluntad individual y no el producto del eAercicio de
poderes sobre la persona. e busca rodear de :arant7as$ pues$ el eAercicio libre del
voto$ apunta a alcanBar condiciones de transparencia m#Jima en el proceso
electoral.Y
44
119- 'l anterior recorrido nor4ativo y 3urisprudencial 4uestra 7ue en todas las votaciones F
incluida la de referendo- la li6ertad del elector de6e ser ase$urada" 'sto parecer@a indicar 7ue
el 4andato contenido en el art@culo 7G de la Carta! 7ue ordena prote$er espec@fica4ente esa
li6ertad de los electores en los referendos constitucionales! parece innecesario! pues en toda
votacin dic8a li6ertad de6e ser a4parada" 5in e46ar$o ello no es as@: el 8ec8o de 7ue el
art@culo 7G superior prevea espec@fica4ente 7ue la li6ertad del elector sea prote$ida en los
referendos constitucionales y ordene ade40s 7ue el referendo sea Ypresentado de manera 6ue
los electores puedan esco:er libremente en el temario o articulado 6uM votan positivamente
y 6uM votan ne:ativamente no representa una repeticin innecesaria sino 7ue tiene
i4portantes consecuencias nor4ativas! co4o se ver0 a continuacin.
120- &e un lado! co4o la li6ertad del elector de6e ser prote$ida en toda eleccin! pero a su
ve> el art@culo 7G ordena 7ue Asta sea a4parada especial4ente en los referendos
constitucionales! es claro 7ue el Constituyente 4ostr una preocupacin especial por dic8a
li6ertad en el caso de la refor4a a la Constitucin 4ediante referendo" . esto no es una
reiteracin $ratuita puesto 7ue! co4o ya se explic en esta sentencia! la 4anipulacin del
elector es uno de los 4edios esenciales 7ue 8an utili>ado los re$@4enes autoritarios para
le$iti4arse ple6iscitaria4ente" %or esa ra>n! la Constitucin 8a esta6lecido una proteccin
especial y refor>ada de la li6ertad del votante en los referendos constitucionales! la cual
cu4ple una funcin i4prescindi6le: $aranti>ar la correcta y li6re for4acin de la voluntad
pol@tica de la ciudadan@a y por ende la le$iti4idad de la decisin popular en el referendo" .
esto no es una particularidad del rA$i4en constitucional colo46ianoB otras naciones 7ue
recurren a la fi$ura del referendo! co4o Etalia! Francia o 5ui>a! prevAn ta46iAn una proteccin
especial para la li6ertad del elector! a fin de evitar 7ue la ciudadan@a sea 4anipulada en estos
pronuncia4ientos populares"
121- &e otro lado! el 4andato de proteccin de la li6ertad del elector previsto por el art@culo
7G superior no se li4ita a repetir las $arant@as $enerales del derec8o al sufra$io Fco4o su
car0cter i$ualitario! universal y secreto! sino 7ue se orienta espec@fica4ente a la for4a de
presentacin del articulado so4etido a la consideracin del pue6lo" 'n efecto! esa disposicin
ordena 7ue el te4ario estA redactado y presentado de 4anera tal 7ue el elector pueda esco$er
li6re4ente lo 7ue apoya y lo 7ue rec8a>a" 'sto i4plica 7ue el control e3ercido por esta Corte!
si 6ien se contrae al exa4en de los eventuales vicios de procedi4iento en la for4acin de la
Ley 796 de 200! recae ta46iAn! y de 4anera inevita6le! so6re el texto 4is4o de la ley! pues
esta Corporacin de6e exa4inar si la presentacin del articulado so4etido a la apro6acin del
pue6lo ase$ura o no la li6ertad del votante" . esto! dic8o sea de paso! no representa nin$una
;;
Cfr" 5entencia C-1;2 de 2001"
novedad o particularidad del siste4a de control constitucional colo46iano! pues otros
tri6unales constitucionales Fco4o el Conse3o Constitucional FrancAs o la Corte Constitucional
Etaliana -! ta46iAn de6en exa4inar si la for4a de presentacin de las pre$untas de los
referendos respetan o no la li6ertad del elector"
122- Final4ente! la incorporacin expl@cita del 4andato de proteccin a la li6ertad del elector
en el art@culo 7G superior! 7ue 8ace parte de ese ,@tulo OEEE de la Carta! no es irrelevante!
pues el art@culo 79 estipula 7ue la convocatoria a un referendo slo puede ser declarada
inconstitucional cuando se violen los re7uisitos esta6lecidos en ese t@tulo" %or ello! co4o ya se
explic en esta sentencia! sola4ente representan vicios de inconstitucionalidad a7uellas
irre$ularidades 7ue i4pli7uen el desconoci4iento de las particulares exi$encias consa$radas
en ese t@tulo para las refor4as constitucionales! por lo 7ue 9nica4ente representan par04etros
de constitucionalidad para el exa4en de la ley de referendo a7uellas nor4as de la Carta! del
Re$la4ento del Con$reso y de la L'#% 7ue desarrollen estrec8a y directa4ente esas
particulares exi$encias" 'n tal contexto! la consa$racin expl@cita en el art@culo 7G superior!
7ue 8ace parte de ese ,@tulo OEEE! del 4andato de 7ue el referendo constitucional de6e ser
presentado de tal 4anera 7ue la li6ertad del elector sea a4parada! i4plica no slo 7ue una
afectacin de esa $arant@a representa un vicio de inconstitucionalidad de la ley de referendo!
sino ade40s 7ue constituyen par04etros de constitucionalidad para el exa4en de esa ley todas
las nor4as del Re$la4ento del Con$reso y de la L'#% 7ue estrec8a y directa4ente
desarrollen esa $arant@a a la li6ertad del elector en el referendo" 'sto si$nifica 7ue el
contenido espec@fico y las particularidades de esta $arant@a tienen 7ue interpretarse en el
contexto nor4ativo 7ue el propio Constituyente y el Le$islador dise:aron! al 4o4ento de
re$ular el siste4a de4ocr0tico! los 4ecanis4os de participacin ciudadana y los derec8os
pol@ticos de los ciudadanos"
12- %recisado el sentido $eneral del 4andato de proteccin a la li6ertad del elector en un
referendo constitucional! entra la Corte a anali>ar las principales discusiones 7ue en este
aspecto 8a suscitado la Ley 796 de 200" 'n principio! la Corte identifica cinco asuntos
pro6le40ticos $enerales a sa6er: 1i2 se$9n al$unos intervinientes! la li6ertad del elector se ve
afectada por la inclusin de al$unas pre$untas o notas introductorias 7ue inducen la respuesta!
e4plean len$ua3e con car$a e4otiva o no co4prenden el o63eto de la refor4aB 1ii2 para otras
intervenciones! la extensin de ciertos art@culos! su co4ple3idad y a46i$Yedad! inducen en
e7u@vocos 7ue co4pro4eten ta46iAn la li6ertad del votanteB 1iii2 otros consideran 7ue la
diversidad de 4aterias contenidas en el presente referendo y la previsin de votacin en
6lo7ue del 4is4o desconocen la li6ertad del elector y desfi$uran el referendoB 1iv2 en cuarto
lu$ar! para al$unos intervinientes! la previsin del voto en 6lanco es inconstitucional! pues
desconoce la for4a de li6ertad del votante prevista por el art@culo 7G superiorB 1v2
final4ente! ciertos ciudadanos ar$u4entan 7ue la presente ley vulnera ciertos 4andatos de la
L'#% 7ue desarrollan directa4ente la $arant@a de la li6ertad del elector! co4o la pro8i6icin
de 7ue la votacin de un referendo coincida con un acto electoral" 'ntra pues esta Corte a
exa4inar esos reparos"
La eHi,encia *e %ea%ta* & c%ari*a* en %a re*acci.n *e +n re0eren*# & e% 'r#$%e)a *e %a!
n#ta! intr#*+ct#ria! a %#! art/c+%#! !#)eti*#! a c#n!i*eraci.n *e% '+e$%#.
12;- 'n el texto de la ley 796 de 200 cada proyecto de art@culo est0 precedido de una nota
introductoria co4puesta por un t@tulo! la indicacin de una finalidad y una pre$unta" 'n estas
notas introductorias el Con$reso 8ace una presentacin de la finalidad o del propsito del
contenido nor4ativo so4etido a votacin e invita al elector a apro6ar el respectivo art@culo"
&urante el procedi4iento le$islativo al$unas de las notas introductorias 7ue conten@a el
proyecto inicial4ente presentado por el -o6ierno fueron cuestionadas y o63eto de cr@ticas por
parte de al$unos con$resistas" La ra>n funda4ental para esto fue la de considerar 7ue su
presencia en el texto y la for4a de su redaccin desconoc@an el 4andato constitucional de
li6ertad del sufra$ante
;<
" )l$unas de estas pre$untas fueron 4odificadas por el Con$reso"
Con todo! varios intervinientes consideran 7ue la presencia de estas notas introductorias
desconoce el 4andato de li6ertad del elector! por cuanto inducen la respuesta del votante o
$eneran confusin" 'ntra pues esta Corte a anali>ar si esos enca6e>ados se a3ustan o no a la
Carta"
12<- %ara responder a este interro$ante! la Corte recuerda 7ue los defectos de redaccin de un
cuestionario so4etido a la consideracin del pue6lo no confi$uran un pro6le4a pura4ente
tAcnico sino 7ue tienen o6via relevancia constitucional! pues pueden co4pro4eter la li6ertad
del elector" %or ello el art@culo 7G superior ordena 7ue el referendo constitucional estA
redactado y presentado de 4anera 7ue los electores puedan esco$er li6re4ente en el te4ario o
articulado 7uA votan positiva4ente y 7uA votan ne$ativa4ente"
126- 'sta exi$encia de 7ue la presentacin del texto de un referendo sea 4uy cuidadosa no es
ade40s una novedad del rA$i4en constitucional colo46iano" #uc8as otras naciones
de4ocr0ticas 7ue usan este 4ecanis4o de de4ocracia directa exi$en i$ual4ente una $ran
claridad en la for4ulacin de las pre$untas so4etidas a la consideracin del pue6lo! a fin de
evitar 7ue la ciudadan@a sea 4anipulada o 7ue! por no ser experta en derec8o constitucional!
pueda sentirse confundida frente a la falta de claridad del cuestionario" %or e3e4plo! el
Conse3o Constitucional FrancAs 8a esta6lecido 7ue toda ley 7ue or$anice una consulta popular
de6e respetar la =do6le exi$encia de claridad y lealtadD 1double eJi:ence de loyautM et
clartM2! se$9n la cual! para per4itir una expresin li6re del elector! las pre$untas no de6en ser
e7u@vocas ni inducir a en$a:os
;6
" 'sta exi$encia no est0 orientada a i4pedir 7ue el pue6lo se
pronuncie so6re te4as co4ple3os ni so6re 4aterias tAcnicas cuyo alcance e i4plicaciones
re7uieren de un proceso peda$$ico"
+o supone la incapacidad del elector para for4arse un criterio so6re cuestiones 7ue invitan al
an0lisis! a la deli6eracin y ad4iten posiciones e interpretaciones distintas en una de4ocracia
pluralista" 'llo ser@a contrario a la confian>a 7ue el constituyente 8a depositado en el pue6lo
para decidir y desconocer@a 7ue una de las principales funciones del referendo es propiciar la
deli6eracin a6ierta! pluralista y franca so6re asuntos 7ue a todos interesan y afectan" La
exi$encia de lealtad y claridad apunta a $aranti>ar 7ue esa deli6eracin se realice partiendo de
una 6ase neutral sin inducir al elector a en$a:os o e7u@vocos" . con 6ase en este criterio! el
Conse3o Constitucional! en la decisin +] G7-226 &C del 2 de 3unio de 19G7! declar
inconstitucional una parte de las pre$untas de una consulta a ser cele6rada en +ueva
Caledonia! por cuanto concluy 7ue su redaccin era e7u@voca e induc@a a confusiones en los
votantes! pues les 8ac@a creer 7ue esta6an apro6ando un estatuto territorial 7ue ya esta6a
definido! cuando eso no era as@"
127- 'sta Corte Constitucional considera 7ue esa doctrina del Conse3o Constitucional FrancAs
es aplica6le en el caso colo46iano" 's induda6le 7ue la proteccin de la li6ertad del elector
i4plica la do6le exi$encia de lealtad y claridad en la redaccin del texto so4etido a
consideracin del pue6lo" 'ntra entonces la Corte a exa4inar si la presencia de notas
introductorias! es decir! de t@tulos y pre$untas a los art@culos so4etidos al pue6lo desconocen
o no esa do6le exi$encia de lealtad y claridad"
12G- Frente a este pro6le4a! la Corte se pre$unta: 1i2 si al texto del proyecto de refor4a
de6en incorporarse notas introductorias! 7ue incluyen un t@tulo y una pre$unta! 1ii2 si estas
;<
Cer al respecto las -acetas del Con$reso < y 6 de 200 y ;9! ;6 y <;G de 2002! en las cuales! varios con$resistas
proponen no slo la 4odificacin de los tAr4inos de las pre$untas sino su supresin definitiva! 6a3o el ar$u4ento de una
eventual declaracin de inconstitucionalidad por parte de esta Corte"
;6
Cer! por e3e4plo! la &ecisin n] 2000-;2G &C del ; 4ayo de 2000! relativa a una consulta popular en #ayota! y la decisin n]
G7-226 &C de 2 de 3unio de 19G7! relativa a una consulta en +ueva Caledonia"
notas introductorias pueden ser incorporadas al texto! 1iii2 si las notas introductorias tienen
al$una funcionalidad co4pati6le con el 4andato de li6ertad del sufra$ante! y 1iv2 de ad4itirse
lo anterior! 7uA tipo de notas introductorias y con 7uA contenidos podr@an incorporarse al
texto! con el fin de respetar el 4andato de li6ertad de sufra$ante"
129- La Corte recuerda 7ue en 4ateria de procedi4iento de refor4a a la Constitucin operan
tanto el principio de4ocr0tico co4o la li6ertad de confi$uracin nor4ativa del Le$islador"
'stos principios! aun7ue 4ati>ados! se concretan en la posi6ilidad de 7ue el Con$reso
introdu>ca refor4as al texto inicial4ente presentado por el -o6ierno" E$ual4ente! la
Constitucin reconoce un especial alcance a la li6ertad de la iniciativa $u6erna4ental en
4ateria de refor4a a la Constitucin 4ediante referendo! lo 7ue parecer@a indicar 7ue en
principio es posi6le 7ue los proyectos de art@culos a ser apro6ados estAn aco4pa:ados de
notas introductorias! 7ue incluyen un t@tulo y una pre$unta" )parente4ente nada parece
i4pedir 7ue se incluyan al proyecto de refor4a constitucional esas notas introductorias" &e
4anera correlativa y con idAnticos ar$u4entos se podr@a afir4ar 7ue nada i4pedir@a
supri4irlas o si4ple4ente no incorporarlas"
)l respecto! los art@culos ;1 y ;2 de la ley 1; de 199;! 7ue le se:alan al Re$istrador
+acional del 'stado Civil los contenidos 4@ni4os 7ue de6e contener la tar3eta electoral en la
votacin de referendos! no incluyen la 8iptesis de notas infor4ativas o de pre$untas
introductorias respecto del articulado de la refor4a" %ara la Corte esas disposiciones ad4iten
al 4enos dos interpretaciones: la pri4era! 7ue indica 7ue el contenido de la tar3eta electoral
de6e ser tan sencillo co4o se descri6e en esos art@culos! y 7ue en ese sentido! el Le$islador
opt por esta6lecer un contenido taxativo del 4is4oB la se$unda! es la 7ue i4pone un l@4ite
de 4@ni4os a la *r$ani>acin electoral! de tal for4a 7ue slo es o6li$atorio para el
Re$istrador +acional del 'stado Civil 1co4o autoridad 7ue interviene en el proceso de
for4acin de la convocatoria2 incluir tales contenidos en la tar3eta electoral! pero 7ue la
inclusin de otros contenidos no est0 expresa4ente pro8i6ida por la nor4a y puede depender
de las circunstancias del caso! por e3e4plo! si el texto de la ley 7ue convoca a referendo
incorpora notas o pre$untas introductorias! o si se trata de un proyecto de referendo de
iniciativa popular! 7ue se pueda incorporar o indicar el no46re de los pro4otores! etc"

10- Iasta este punto! la Corte considera entonces 7ue nada se opone clara4ente! desde el
punto de vista constitucional! a la incorporacin de notas introductorias en el texto de la ley"
5ur$e sin e46ar$o la pre$unta so6re si tal incorporacin tiene al$una funcionalidad
co4pati6le con el 4andato de li6ertad del sufra$ante y con la do6le exi$encia de lealtad y
claridad en la redaccin de un referendo" %asa entonces la Corte a resolver la cuestin"

11- Las notas introductorias podr@an cu4plir una funcin i4portante en el proceso de
for4acin de la voluntad popular" 'n efecto! su presencia precediendo cada art@culo del
proyecto de refor4a! ofrece al 4enos dos venta3as: 1i2 puede servir co4o introduccin
4era4ente infor4ativa acerca del o63eto del art@culo o los art@culos 7ue se so4eten a
consideracin popular! y 1ii2 puede facilitar el proceso de decisin del ciudadano! al presentar
en len$ua3e sencillo el contenido tAcnico 3ur@dico de los art@culos" 'n este sentido! se podr@a
afir4ar 7ue la incorporacin de notas introductorias per4ite 7ue el elector 4anifieste
li6re4ente su voluntad pol@tica y favorece entonces la reali>acin de la de4ocracia
participativa co4o principio rector del 'stado colo46iano 1C% art" 1W y W2"
+o o6stante! la Corte encuentra 7ue la existencia de notas introductorias presenta ta46iAn
i4portantes pro6le4as" Los 40s o6vios! pero no los 9nicos! son a7uellos casos en 7ue 1i2 la
pre$unta est0 redactada de 4anera 7ue indu>ca la respuesta del elector! o 7ue 1ii2 no 8aya
concordancia entre el contenido del t@tulo y la pre$unta! y el contenido del texto nor4ativo"
Co4ien>a pues la Corte por anali>ar esas dificultades"
La! 're,+nta! in*+ctia! & %a 0a%ta *e c#nc#r*ancia entre %a! 're,+nta! & e% c#nteni*#
n#r)ati# *e% art/c+%# !#)eti*# a a'r#$aci.n.
12- %uede suceder 7ue se$9n los tAr4inos en 7ue sean redactadas las pre$untas! Astas
puedan ser 4anipulativas o directivas de la voluntad del ciudadano! inductivas de la respuesta
final! tendenciosas o e7u@vocas! lo cual puede conducir a la desinfor4acin! al error! o a una
falsa percepcin del fen4eno pol@tico" %ara la Corte es evidente 7ue este tipo de pre$untas
4en$ua de 4anera si$nificativa las condiciones de li6ertad del sufra$ante y o6via4ente
desconoce la exi$encia de lealtad" 'sta situacin se presenta en el caso en 7ue la redaccin de
las notas introductorias estA aco4pa:ada de len$ua3e con car$a e4otiva o 7ue utilice
expresiones 7ue no sean valorativa4ente neutras" 'l recurso a expresiones co4o
=racionaliBacinD =Dacer efectiva la participacinD =prote:er a la AuventudD =reducir las
desi:ualdades sociales etc"! al asociar una situacin social4ente desea6le e incluso ur$ida!
con la opcin pol@tica de aceptar la apro6acin del contenido nor4ativo del art@culo! i4plica
entonces una induccin al elector" 'n este sentido! el recurso a la car$a valorativa de ciertas
expresiones! la cual 8a sido deter4inada previa4ente por consensos co4unes espont0neos!
tiene co4o efectos el de persuadir al elector 4ediante su fuer>a retrica y el de inducirlo por
la opcin pol@tica de aceptar la apro6acin del contenido del art@culo! lo 7ue a todas luces!
co4pro4ete las condiciones de li6ertad 7ue de6en existir en el proceso de 4anifestacin de la
voluntad pol@tica de los sufra$antes"
1- %or otro lado! la inclusin de las notas introductorias y los tAr4inos en 7ue sean
redactadas de6en presentar de 4anera co4pleta el contenido de los art@culos 7ue introducen"
's claro 7ue una presentacin inco4pleta de los 4is4os! vicia de parcialidad la funcin
infor4ativa a 7ue est0n lla4adas las notas introductorias! lo cual puede tener co4o efecto el
de inducir en error al sufra$ante! y en $eneral! el de provocar e7u@vocos y contradicciones en
el electorado"
1;- 'n conclusin! la incorporacin en el texto de la ley de notas o pre$untas introductorias
7ue puedan ser consideradas co4o inductivas o e7u@vocas! 7ue e4pleen len$ua3e e4otivo! o
7ue estAn inco4pletas! i4plica una a4ena>a al principio constitucional de li6ertad del
sufra$ante lo cual podr@a lle$ar a viciar el proceso de for4acin de la voluntad pol@tica de la
ciudadan@a" 5o6re todo si se tiene en cuenta 7ue el texto de la ley 796 de 200! es el 7ue
prefi$ura! no slo el contenido de la tar3eta electoral 7ue se e4plear0 al 4o4ento del
pronuncia4iento popular! sino ta46iAn el de la infor4acin de las ca4pa:as institucionales
7ue se adelantar0n con posterioridad al fallo de la Corte y previa4ente! al certa4en electoral"
%or las anteriores ra>ones! la incorporacin de notas introductorias al texto de la ley 7ue
convoca a un referendo y 7ue deli4ita a su ve> el contenido de la tar3eta electoral! slo puede
3ustificarse constitucional4ente! si la 4is4a favorece las condiciones para un correcto
e3ercicio de4ocr0tico y $aranti>a la li6ertad del sufra$ante" %or consi$uiente! la Corte
considera 7ue las notas introductorias de6en satisfacer ciertos re7uisitos co4o! 1i2 estar
redactadas en un len$ua3e sencillo y co4prensi6le! 1ii2 7ue sea valorativa4ente neutro! 1iii2
ser 6reves en la 4edida de lo posi6le! 1iv2 no ser superfluas o inocuas y 1v2 ser co4prensivas
del o63eto 7ue el art@culo expresa" %ara la Corte la satisfaccin de estos re7uisitos $aranti>a
7ue las notas introductorias 1i2 no sean un factor de 4anipulacin de la decisin pol@tica 1ii2 no
indu>can la respuesta del elector 1iii2 no presenten infor4acin parcial o en$a:osa y por lo
tanto no vicien la voluntad pol@tica! 1iv2 $aranticen condiciones favora6les para el correcto
e3ercicio del derec8o pol@tico! 1v2 otor$uen pulcritud y correccin al proceso de convocatoria!
y 1vi2 revistan de un 4ayor $rado de le$iti4idad la decisin 7ue se to4e"
E% 'r#$%e)a *e% /nc+%# entre %#! 'r#'.!it#! en+ncia*#! en %a! 're,+nta! & %a re,+%aci.n
a !er a'r#$a*a.
1<- Fuera de lo anterior! la Corte constata 7ue las notas introductorias incorporadas al texto
de la ley se:alan unas finalidades o propsitos de las refor4as" 'sto es evidente si se
exa4inan las referidas notas introductorias en las 7ue son recurrentes las expresiones =con el
fin deD! =para 6ueD =para DacerD =para reducirD =para suprimirD" 'sto indicar@a 7ue existe
una relacin de causalidad entre la nota introductoria y la apro6acin del texto del art@culo!
pues la consecucin de los fines o propsitos se:alados en la nota introductoria depender@a de
la apro6acin del texto nor4ativo respectivo"
'sto plantea la exi$encia de al 4enos dos re7uisitos 7ue de6en satisfacer las notas
introductorias 7ue se:alan finalidades! con el o63eto de $aranti>ar la li6ertad del sufra$ante"
'l pri4ero es el de la correspondencia! 7ue indica 7ue! si se esta6lece una relacin de
causalidad entre un fin 1nota introductoria2 y un 4edio 1texto nor4ativo2! de6e existir
correspondencia entre los contenidos lin$Y@sticos de la nota introductoria y del texto
nor4ativo! pues de lo contrario! se se:alar@a un fin inco4pleto o un fin diverso en relacin con
el contenido nor4ativo a apro6ar" 'l se$undo! es el de la naturale>a de la relacin de
causalidad 7ue se esta6lece entre el fin 1nota introductoria2 y el 4edio 1texto nor4ativo2" %ara
la Corte! la $arant@a de li6ertad del elector i4plica 7ue las pre$untas introductorias redactadas
en esos tAr4inos suponen 7ue existe una relacin de causalidad clara! y no 4era4ente
8ipotAtica! entre el fin 1nota introductoria2 y el 4edio 1texto del art@culo2! lo cual i4plica 7ue
sea posi6le esta6lecer 7ue una ve> apro6ado el art@culo la finalidad se:alada se alcan>a con
una alta pro6a6ilidad"
's entonces claro! 7ue la inclusin de notas introductorias 7ue no satisfa$an estos re7uisitos!
al indicar finalidades 7ue no corresponden con el contenido nor4ativo a 7ue se refieren o 7ue
no son suscepti6les de alcan>arse de 4ediar su apro6acin! crean falsas expectativas en el
elector y diri$en e7u@voca4ente su voluntad pol@tica! lo cual desconoce a6ierta4ente la
$arant@a de li6ertad del elector"
16- 'l anterior an0lisis ya es suficiente para concluir 7ue las notas introductorias de los
nu4erales ! ;! <! 6! G y 16 son inconstitucionales pues 1i2 est0n redactadas de 4anera 7ue
inducen una respuesta afir4ativa en el votante! o 1ii2 dan una infor4acin inco4pleta del
sentido del art@culo a ser apro6ado! 1iii2 o real4ente no es evidente el v@nculo entre el
propsito enunciado en la pre$unta y el texto a ser apro6ado" (n 6reve an0lisis de esas notas
introductorias pone en evidencia esas deficiencias"
17- )s@! la nota introductoria del nu4eral ; dice:
=0C4)10,( ,( )0 C*RP*R0C/*N( PX.)/C0 ,( ()(CC/TN P*P4)0R
(N )0 ,/R(CC/TN ; C*N1R*) ,( )0 <0C/(N,0 PX.)/C0.
PR(+4N102 P0R0 <0C(R (=(C1/50 )0 P0R1/C/P0C/TN ,( )0 C*-4N/,0,$
,() C*N+R(*$ ,( )0 00-.)(0 ; )* C*NC(>*$ (N )0 =*R-4)0C/TN
; C*N1R*) ,( )* PR(4P4(1* ,( /N+R(* ; +01* ,() (10,*$
?0PR4(.0 41(, () /+4/(N1( 0R13C4)*@
Frente a esta nota introductoria la Corte identifica el e4pleo de len$ua3e con car$a e4otiva!
7ue se concreta en la utili>acin de las pala6ras =efectivaD y =participacinD" La 4anipulacin
o la induccin al elector se presenta al asociarse la apro6acin del respectivo art@culo con la
circunstancia social4ente tenida co4o favora6le o desea6le de 7ue la participacin de la
co4unidad y de las corporaciones p96licas de eleccin popular se 8a$a efectiva"
E$ual4ente! es i4posi6le esta6lecer la existencia de una relacin de causalidad clara entre la
finalidad se:alada en la nota introductoria y la apro6acin del proyecto de art@culo! lue$o el
recurso a la expresin =participacin efectivaD al o6edecer a lo 7ue en la co4unidad en
$eneral es sentido co4o al$o 6enAfico y positivo! i4plica una induccin al elector por la
respuesta favora6le"
La induccin es evidente con el recurso a la expresin =efectivaD pues su$iere la instauracin
de una situacin real y cualificada 7ue se desarrollar0 en el 4undo de los 8ec8os" 'sa
situacin no puede ser $aranti>ada por la nota introductoria ni por la apro6acin del art@culo"
+ada $aranti>a 7ue este estado de cosas situacin se consi$a efectiva4enteB incluso! podr@a
suceder 7ue la apro6acin de este art@culo! a pesar de a4pliar espacios de participacin!
si4ult0nea4ente entorpe>ca los procedi4ientos para la apro6acin de los presupuestos de la
nacin y de las entidades territoriales! co4o lo 8an sostenido al$unos analistas" 'l ries$o y los
posi6les efectos 7ue pueden derivar de la incorporacin al ordena4iento 3ur@dico de esta
nor4a! no pueden ser definidos previa4ente por el texto de una nota introductoria"
Final4ente! esta nota introductoria no co4prende los diversos contenidos nor4ativos del texto
so4etido a consideracin popular" %or e3e4plo! nada se dice en su texto! so6re la pro8i6icin
de incluir en el presupuesto partidas $lo6ales o so6re las funciones de control 7ue de6er0
e3ercer el Con$reso so6re la inversin re$ional! a46os! textos nor4ativos incorporados en el
proyecto del referido art@culo"
1G- La nota introductoria del nu4eral G por su parte se:ala:
)/-/10C/TN ,( P(N/*N( ; 0)0R/* C*N C0R+* 0 R(C4R* ,(
N014R0)(Q0 PX.)/C0.
%R'-(+,): C*#* #'&E&) %)R) R'&(CER L)5 &'5E-()L&)&'5
5*CE)L'5 . C*+,R*L)R 'L -)5,* %Z/LEC*! S)%R('/) (5,'& 'L
5E-(E'+,' )R,^C(L*TD
%ara la Corte! los tAr4inos e4otivos y la car$a valorativa de esta pre$unta son evidentes" 'sta
es! en efecto! una t@pica pre$unta 4anipulativa! pues asocia una circunstancia social4ente
desea6le y an8elada! cual es la reduccin de las desi$ualdades sociales! a la eventual
apro6acin de un texto nor4ativo" )8ora! es claro 7ue al asociar a la idea de la reduccin de
las desi$ualdades sociales la apro6acin del texto nor4ativo! la nota introductoria est0
actuando co4o factor inductivo del elector" 's de tal 4a$nitud la 4anipulacin y el efecto
psicol$ico de la expresin e4pleada! 7ue incluso! la respuesta ne$ativa a dic8a pre$unta o lo
7ue es i$ual! la i4pro6acin del texto nor4ativo! si$nificar@a para el elector tanto co4o no
estar de acuerdo con 7ue las desi$ualdades sociales se redu>can o 40s terri6le! estar de
acuerdo con la in3usticia social" %ara la Corte! este 3ue$o e4otivo! a 7ue da lu$ar la redaccin
de esta pre$unta no responde a los 4andatos de li6ertad del sufra$ante! i4parcialidad y
neutralidad 7ue de6en caracteri>ar el proceso institucional de la 4odificacin de la
Constitucin 4ediante referendo"
%or otro lado! no existe clara correspondencia entre la nota introductoria y el texto nor4ativo"
'n efecto! el t@tulo 8a6la de la li4itacin de pensiones y salarios y 4enciona la expresin
=co4o 4edida para 1"""2 controlar el $asto p96licoD! lo 7ue indica o su$iere 7ue el contenido
de la refor4a est0 circunscrito a 4edidas de car0cter e4inente4ente fiscalB sin e46ar$o! en
el inciso ;W del proyecto de art@culo se 8ace alusin a 7ue )os re6uisitos y beneficios
pensionales para todas las personas %...' ser#n los establecidos en la ley del istema
+eneral de Pensiones y se$uida4ente en el inciso <W se afir4a = Con las eJcepciones
previstas en la ley del istema +eneral de Pensiones %...' no podr#n reconocerse pensiones
de veAeB o Aubilacin a personas con menos de "" aEos de edad" 's entonces! evidente! 7ue
el o63eto de la refor4a no est0 circunscrito al =control del $asto p96licoD! ni a la li4itacin de
pensiones y salarios! sino 7ue incorpora refor4as al siste4a $eneral de pensiones"
'n conclusin! ante la inclusin de len$ua3e con una alta car$a e4otiva! y la falta de
correspondencia entre la nota introductoria y el texto nor4ativo! esta pre$unta no respeta la
do6le exi$encia de lealtad y claridad
19- La nota introductoria del nu4eral 16 se:ala:
C*N1R0 () N0RC*1RK=/C* ; )0 ,R*+0,/CC/TN
PR(+4N102 P0R0 PR*1(+(R )0 *C/(,0, C*)*-./0N0$
P0R1/C4)0R-(N1( 4 /N=0NC/0 ; 4 >45(N14,$ C*N1R0 () 4* ,(
C*C03N0$ <(R*3N0$ -0R/<40N0$ .0Q4C*$ VL10/ ; C40)H4/(R *1R*
0)4C/NT+(N*$ ?0PR4(.0 41(, () /+4/(N1( 0R13C4)*@
Frente a esta nota introductoria la Corte encuentra al 4enos dos pro6le4as! el pri4ero tiene
7ue ver con el e4pleo de las expresiones =para prote:erD =contra el uso de coca7na"""D! pues
asocia una situacin social4ente desea6le! co4o es el control del a6uso de ciertas sustancias
sicoactivas! con la apro6acin del proyecto de nor4a" 'sto 8a6la suficiente so6re la capacidad
inductiva de la nota introductoria"
'l se$undo pro6le4a es el de la adecuacin o de la causalidad 7ue podr@a esta6lecerse entre la
nota introductoria y la apro6acin del art@culo! 7ue incluye la penali>acin del porte y
consu4o de sustancias alucin$enas! pues existen 4uc8os an0lisis cr@ticos de esas estrate$ias
de penali>acin! se$9n los cuales! este tipo de pol@ticas! le3os de prote$er! tiende a a$ravar la
situacin de los consu4idores! en la 4edida en 7ue los 4ar$ina social4ente"
'4pleo de len$ua3e e4otivo! 7ue induce al elector! y ausencia de un v@nculo claro entre la
nota introductoria y el art@culo a ser apro6ado! i4plican la inclusin de ele4entos 7ue
desconocen la $arant@a del li6ertad del sufra$ante"
1;0- La nota introductoria del nu4eral 1; indica:
=/N0NQ0 PX.)/C0 0N0.
%R'-(+,): S)%R('/) (5,'& L)5 #'&E&)5 5*/R' R)CE*+)LEH)CE_+
&'L -)5,* %Z/LEC*! C*+,'+E&)5 '+ 'L 5E-(E'+,' )R,^C(L*TD
'l recurso a expresiones co4o =finanBas pCblicas sanasD y =racionaliBacin del :asto
pCblicoD su$iere la idea de una 4edida 6ondadosa" 5e trata entonces de otra frase con
contenido e4otivo! pues indica 7ue el contenido del texto nor4ativo inte$ra al$o positivo o
desea6le! 6a3o la idea de 8acer 40s racional el $asto p96lico"
)8ora! esta pre$unta est0 redactada de 4anera diversa! en co4paracin con las de40s
pre$untas de la ley! pues no infor4a so6re el contenido del texto nor4ativo 7ue introduce!
sino 7ue precisa4ente re4ite a el" 5e trata entonces de una pre$unta total4ente superflua"
%ara la Corte! esta circunstancia 7ue 8a6la a favor de su innecesariedad! su4ada al e4pleo de
len$ua3e e4otivo! deter4inan su inconstitucionalidad"
1;1- Las anteriores pre$untas clara4ente violan la exi$encia de lealtad pues pretenden inducir
las respuestas de los votantes" *tras! aun7ue e4plean un len$ua3e 40s neutro! no respetan la
exi$encia de claridad! pues no descri6en adecuada4ente el contenido de la refor4a a ser
apro6ada" (n e3e4plo evidente es la nota introductoria del ordinal 6! la cual esta6lece:
R(,4CC/TN ,() C*N+R(*
PR(+4N102 P0R0 R(,4C/R () 10-0N* ,() C*N+R(* ; -*,/=/C0R )0
()(CC/TN ,( )* C*N+R(/10$ ,/P410,* C*NC(>0)( ; -/(-.R* ,(
)0 >4N10 0,-/N/1R0,*R0 )*C0)($ ?0PR4(.0 41(, () /+4/(N1(
0R13C4)*@D
'l ordinal 6 es 7ui>0 el contenido nor4ativo 40s co4ple3o y lar$o 7ue incorpora la ley" 'n
este ordinal se or$ani>aron art@culos 7ue presentan unidad te40tica y tienen 10 incisos un
par0$rafo! dos par0$rafos transitorios! y un art@culo transitorio" 'n este caso la nota
introductoria tiene cierto valor infor4ativo! pues descri6e en tAr4inos sencillos dos de los
efectos de la refor4a planteada: la reduccin del n94ero de con$resistas y la 4odificacin de
la for4a de su eleccin" 5in e46ar$o! no es lo suficiente4ente infor4ativa so6re los
contenidos de la refor4a! pues no incluye ni refiere aspecto al$uno acerca de 1i2 la
4odificacin del siste4a de representacin! 1ii2 la introduccin de la fi$ura del u46ral 1iii2 la
inclusin de la lla4ada cifra repartidora 1iv2 la definicin de las circunscripciones electorales!
y 1v2 la definicin del n94ero de representantes por circunscripciones especiales! etc"
E$ual4ente! no co4prende la totalidad de los contenidos nor4ativos a los 7ue sirve de
introduccin" %or e3e4plo! nada se dice de las facultades al presidente de la Rep96lica 1i2 para
expedir la ley so6re 4inor@as pol@ticas si el Con$reso no la aprue6a! 1ii2 para esta6lecer
circunscripciones especiales de pa>! 1iii2 para no46rar directa4ente un n94ero plural de
con$resistas! diputados y conce3ales 7ue representen a los $rupos en proceso de pa> y
des4ovili>ados! ni 1iv2 so6re la for4a co4o se ad3udicar0n estas curules"
'n este sentido! la precariedad de la infor4acin 7ue revela la nota introductoria! 7ue no se
corresponde con la ri7ue>a del contenido de los tres art@culos rea$rupados en el ordinal 6! y la
falta de correspondencia entre la nota introductoria y los textos nor4ativos a 7ue se refiere!
desconocen la exi$encia de claridad e i4plican una afectacin a la $arant@a de li6ertad del
elector"
1;2- 'n otros eventos! la falta de correspondencia entre la pre$unta y la refor4a planteada no
es tan evidente! pero i$ual4ente existe! co4o sucede! por e3e4plo! con los nu4erales y <"
)s@! la nota introductoria del pri4ero de ellos dice as@:
8. uplencias.
PR(+4N102 P0R0 ()/-/N0R )0 4P)(NC/0 ,( )* C*N+R(/10$
,/P410,*$ C*NC(>0)( ; -/(-.R* ,( )0 >4N10 0,-/N/1R0,*R0
)*C0)( ?0PR4(.0 41(, () /+4/(N1( 0R1/C4)*@
'n principio! esta pre$unta no parece plantear 4ayores pro6le4as pues es 6reve! no utili>a
tAr4inos e4otivos! es valorativa4ente neutra! explica el sentido de la expresin corporaciones
p96licas de eleccin popular contenida en el art@culo y trata de ser co4prensiva del o63eto de
la refor4a"
5in e46ar$o! la Corte encuentra 7ue dic8a pre$unta no descri6e la totalidad del contenido
nor4ativo del proyecto de art@culo y se:ala slo al$una de las finalidades 7ue se alcan>ar@an
con su apro6acin" 5i se lee 6ien! del art@culo 1; propuesto! se pueden extraer! en principio!
al 4enos cinco contenidos nor4ativos: 1i2 la pro8i6icin de las suplencias en las
corporaciones p96licas! 1ii2 la for4a co4o se de6er0n suplir las vacancias por faltas a6solutas!
1iii2 la existencia al 4enos presupuesta del voto plurino4inal! 1iv2 la pro8i6icin de 7ue a
partir de la renuncia voluntaria de 7uien ocupa el car$o! no se si$a el in$reso de 7uien de6er@a
suplirlo! y 1v2 la dero$acin del art@culo 261 de la Constitucin" 'stos cinco contenidos
nor4ativos pueden responder a diversas finalidades o propsitos! 7ue no necesaria4ente
coinciden con el indicado en la pre$unta introductoria"
'ncuentra i$ual4ente la Corte 7ue el propsito y los efectos de este proyecto de nor4a no
pueden ser reducidos o li4itados a la 8iptesis de la eli4inacin de las suplencias co4o lo
su$iere la pre$unta introductoria" +o es dif@cil ni il$ico pensar 7ue en el caso del ordinal
tres! el proyecto de nor4a pueda estar inspirado o ser interpretado por el elector de diversas
4aneras: 1i2 co4o una nor4a 7ue pretende 4odificar la for4a del e3ercicio del derec8o
pol@tico a ser ele$ido! 1ii2 7ue 6usca evitar al$unas pr0cticas pol@ticas preelectorales! 1iii2 7ue
persi$ue i4pedir 7ue los inte$rantes de una 4is4a lista se =turnenD el e3ercicio del car$o! 1iv2
7ue 6usca 8acer claridad en las relaciones elector ele$ido! con tal de 7ue a7uel sepa por 7uien
est0 e4itiendo su voto! o 1vi2 incluso! 7ue de su apro6acin puedan derivar i4portantes
efectos fiscales"
1;- %or su parte! la nota introductoria del ordinal < esta6lece:
". (R5/C/* 0,-/N/1R01/5* ,() C*N+R(*.
PR(+4N102 P0R0 (P0R0R )0 =4NC/*N( )(+/)01/50 ; 0,-/N/1R01/50
,() C*N+R(* ?0PR4(.0 41(, () /+4/(N1( 0R13C4)*@
'n principio! esta nota introductoria no parece plantear 4ayores pro6le4as: el t@tulo y la
pre$unta son 6reves! no utili>an tAr4inos e4otivos! son valorativa4ente neutros y tratan de
ser co4prensivos del o63eto de la refor4a" 5in e46ar$o! sin reali>ar un exa4en 4inucioso! es
posi6le identificar un pro6le4a de correspondencia entre la nota introductoria y el texto de la
refor4a" )s@! la nota 8a6la 9nica4ente de la separacin de las funciones le$islativas y
ad4inistrativas! 4ientras 7ue el art@culo a ser apro6ado incluye la expresin =servicios
tAcnicos de las c04aras le$islativasD" Co4o se sa6e! la prestacin de esta clase de servicios
no se encuadra en el e3ercicio de las funciones ad4inistrativas 7ue 8an sido atri6uidas el
Con$reso" )8ora! 4ediante la nota introductoria! se le est0 dando a la institucin de los
servicios tAcnicos! la connotacin da una funcin ad4inistrativa del Con$reso! lo cual no es
cierto"
%or otro lado! si 6ien la nota introductoria! se:ala un propsito claro! 7ue es la separacin de
las funciones ad4inistrativas de las le$islativas! no refiere la circunstancia real de la refor4a!
7ue es la inclusin de una nueva inco4pati6ilidad para los con$resistas" 's entonces la falta
de correspondencia entre la nota introductoria y el proyecto de art@culo! la 7ue deter4ina 7ue
a7uella distrai$a y desinfor4e al elector! con $rave per3uicio de la $arant@a de li6ertad" %or
consi$uiente! la referida nota introductoria no es lo suficiente4ente clara para prote$er
adecuada4ente la li6ertad del votante"
L#! #tr#! 'r#$%e)a! *e %a! n#ta! intr#*+ct#ria! & !+ inc#n!tit+ci#na%i*a*
1;;- Iasta a8ora! la Corte 8a identificado 7ue varias notas introductorias vulneran la $arant@a
de li6ertad del elector! al desconocer la do6le exi$encia de lealtad y claridad" 'se 8ec8o ya
ser@a en s@ 4is4o suficiente para declarar la inconstitucionalidad de la totalidad de esas notas
introductorias! puesto 7ue no parece ra>ona6le 7ue se presente un referendo a consideracin
popular! si en su texto se incorporan notas introductorias para al$unos de los art@culos y no as@
para los otros" La ausencia de unifor4idad afectar@a la li6ertad del sufra$ante! por7ue distrae!
desconcentra y en ocasiones podr@a lle$ar a confundir al elector"
5in e46ar$o! existen ar$u4entos 40s poderosos 7ue 4uestran 7ue los defectos de 7ue ya
fueron detectados en esas notas introductorias no son casuales! sino 7ue derivan de pro6le4as
estructurales 40s profundos! 7ue 8acen inconstitucionales esas notas en un referendo" 'stas
dificultades son 60sica4ente 1i2 la i4posi6ilidad de una for4ulacin total4ente i4parcial u
o63etiva de pre$untas relacionadas con textos nor4ativos! 1ii2 la inocuidad de una nota
introductoria 7ue real4ente refle3e el contenido nor4ativo inte$ral del texto a ser apro6ado!
1iii2 la posi6ilidad de desnaturali>acin del 4ecanis4o de participacin 4ediante la
incorporacin de pre$untas y 1iv2 los pro6le4as nor4ativos ulteriores 7ue suscitar@a la
aceptacin de esos enca6e>ados en un referendo" 'ntra pues la Corte a presentar 6reve4ente
estos puntos"
1;<- &e un lado! la Corte considera 7ue los ar$u4entos a favor de la inclusin de notas
introductorias en las 7ue se indica una finalidad est0n sustentados en una pre4isa errnea! y
es la de partir de la idea de 7ue es relativa4ente f0cil la for4ulacin neutral de una
proposicin o de una pre$unta! en relacin con el contenido 1necesaria4ente valorativo2 de un
proyecto de nor4a 3ur@dica"
%ara la Corte es pr0ctica4ente i4posi6le 7ue existan t@tulos o pre$untas 7ue! al descri6ir el
contenido de una nor4a o al indicar sus finalidades! sean suscepti6les de ser redactadas de
4anera neutra! o63etiva o i4parcial" 'sta i4posi6ilidad est0 deter4inada por la funcin y las
particularidades del len$ua3e nor4ativo y por el efecto de la apro6acin de una nueva nor4a
3ur@dica! 7ue i4plica su incardinacin en un siste4a"
Lo anterior se explica! por7ue todo intento de for4ulacin de una nota introductoria! en estas
circunstancias y con estas caracter@sticas! i4plica necesaria4ente una interpretacin previa del
contenido nor4ativo a 7ue se refiere" %or consi$uiente! ser0 pr0ctica4ente inevita6le 7ue el
contenido de la pre$unta estA deter4inado por al$uno de los sentidos o 8er4enAuticas 7ue el
autor de la pre$unta extrai$a de los textos del proyecto de art@culo en cuestin"
'n conclusin! considera la Corte 7ue la incorporacin de notas introductorias! cuya
ela6oracin est0 necesaria4ente deter4inada por la naturale>a del len$ua3e nor4ativo y sus
vicisitudes interpretativas! desconoce la $arant@a de li6ertad del elector! al restrin$ir las
posi6les interpretaciones del texto so4etido a su consideracin! a la 7ue previa4ente reali>
el autor de la pre$unta o del t@tulo del articulado"
1;6- La anterior consideracin se encuentra vinculada al dile4a 7ue atraviesa a esas notas
introductorias! y es el si$uiente: si el t@tulo y la pre$unta no lo$ran captar toda la densidad
nor4ativa del art@culo a ser apro6ado! entonces violan la do6le exi$encia de lealtad y claridadB
pero si real4ente reproducen ese contenido! entonces se tornan inocuos pues pr0ctica4ente
e7uivalen a una repeticin del texto a ser apro6ado" 'l si$uiente relato de /or$es pone en
evidencia esa dificultad:
(n a6uel /mperio$ el 0rte de la Carto:raf7a lo:r tal Perfeccin 6ue el mapa de una
sola Provincia ocupaba toda una Ciudad$ y el mapa del /mperio$ toda una Provincia.
Con el tiempo$ esos -apas ,esmesurados no satisficieron y los Cole:ios de
Cart:rafos levantaron un -apa /mperio$ 6ue ten7a el tamaEo del /mperio y coincid7a
puntualmente con Ml. -enos 0dictas al (studio de la Carto:raf7a$ las +eneraciones
i:uientes entendieron 6ue ese dilatado -apa era /nCtil y no sin /mpiedad lo
entre:aron a las /nclemencias del ol y de los /nviernos. (n los desiertos del *este
perduran despedaBadas Ruinas del -apa$ Dabitadas por 0nimales y por -endi:osS en
todo el Pa7s no Day otra reli6uia de las ,isciplinas +eo:r#ficas.
47

1;7"- 'n tercer tAr4ino! la Corte considera 7ue la incorporacin de notas introductorias tiene
el desafortunado efecto de co4pro4eter la esencia y funcin del 4ecanis4o de participacin
ciudadana en 7ue consiste un referendo" 'n efecto! podr@a suceder 7ue! dada la incorporacin
de pre$untas con contenido 4aterial en las 7ue se indican finalidades y propsitos de tipo
pol@tico! el elector crea 7ue est0 votando por estos y no por la apro6acin de un nuevo texto
nor4ativo 7ue inte$rar0 la Constitucin" 'n esta 8iptesis! la desnaturali>acin del
4ecanis4o de participacin en 7ue consiste el referendo constitucional es evidente"
1;G" %or 9lti4o! y directa4ente li$ado a lo anterior! si el referendo ad4itiera notas
introductorias! ta46iAn se $enerar@a una enor4e inse$uridad 3ur@dica 8acia el futuro! pues no
se sa6r@a real4ente 7uA fue lo 7ue apro6 la ciudadan@a co4o refor4a de la Constitucin"
1;9- %or todo lo anterior! la Corte declarar0 la inexe7ui6ilidad de las notas introductorias de
todos los nu4erales! esto es! de su t@tulo y de la pre$unta 7ue enuncia propsitos y
finalidades! de3ando a salvo 9nica4ente la pre$unta operativa o for4al! 7ue interro$a al
elector si aprue6a el texto nor4ativo puesto a su consideracin! ya 7ue ella si4ple4ente es un
instru4ento necesario para 7ue pueda reali>arse la consulta a la ciudadan@a"
Con todo! la Corte o6serva 7ue todos los nu4erales plantean el interro$ante de la si$uiente
4anera: Y?aprueba usted el si:uiente art7culo@Y. %odr@a o63etarse 7ue esa fr4ula! al no
plantear la disyuntiva =aprue6a o noD! introduce un ses$o! pues parece inducir al elector a dar
una respuesta positiva" 5in e46ar$o! ese ar$u4ento no es de reci6o! toda ve> 7ue 1i2 se trata
de una pre$unta si4ple4ente operativa! 7ue por lo tanto no tiene fuer>a inductiva co4o tal! y
1ii2 7ue en este caso! el 4ecanis4o de participacin es el del referendo apro6atorio! lo 7ue
explica de 4anera suficiente por 7uA las pre$untas pueden ser presentadas de esa 4anera"
La Corte precisa final4ente 7ue en la pre$unta 1;! la nota introductoria est0 incluida en la
pre$unta operativa pues ese nu4eral dice: Saprue6a usted las 4edidas so6re racionali>acin
del $asto p96lico! contenidas en el si$uiente art@culoT %or consi$uiente! en ese caso! la
declaracin de inexe7ui6ilidad recae so6re la expresin =las medidas sobre racionaliBacin
del :asto pCblico$ contenidas enD! a fin de 7ue la pre$unta operativa 7uede redactada i$ual a
la de los otros nu4erales"
L#! 'r#$%e)a! *e a)$i,Ie*a* & 0a%ta *e c%ari*a* *e cierta! 're,+nta!.
1<0- Carios intervinientes consideran 7ue al$unas disposiciones o ciertos apartes de ellas! son
confusas e inducen a e7u@vocos" La Corte entra a estudiar si a7uellos nu4erales frente a los
cuales existen ata7ues ciudadanos re9nen la exi$encia de claridad y lealtad! 7ue es necesaria
para ase$urar la li6ertad del elector 1C% art" 7G2! sin per3uicio de 7ue! al exa4inar la
constitucionalidad de cada uno de los nu4erales del referendo! estudie la claridad de cada uno
de los proyectos de refor4a constitucional so4etidos a la consideracin del pue6lo"
La !+'+e!ta a)$i,Ie*a* e ina'%ica$i%i*a* *e %a 0.r)+%a *e %a ci0ra re'arti*#ra8 ta% &
c#)# e!t( re*acta*a en %a 're,+nta 2.
1<1- (na interviniente considera 7ue el aparte del nu4eral 6 referido a la 4odificacin del
art@culo 26 de la Carta! 7ue introduce el 4Atodo de la lla4ada cifra repartidora! es confuso e
inaplica6le! por lo 7ue la Corte de6er@a retornar esa pre$unta al Con$reso! para 7ue Aste
;7
?or$e Luis /or$es" (l <acedor. #adrid: )lian>a 'ditorial! 19G1! pp 1; y 1;;"
proceda a clarificarla
;G
" 'l aparte i4pu$nado de la propuesta del art@culo 26 dice 7ue la
ad3udicacin de curules entre los 4ie46ros de la respectiva corporacin p96lica se 8ar0 por
=el sistema de cifra repartidora" . lue$o explica 7ue ese siste4a opera as@: resulta de
aplicar a6uella cifra Cnica 6ue$ obtenida utiliBando la sucesin de nCmeros naturales$
permita repartirlas todas$ por el mismo numero de votos en la correspondiente
circunscripcin. 5e$9n la interviniente! el Con$reso 7uiso en esta nor4a incorporar el
lla4ado siste4a de cifra repartidora o 4Atodo de &UIondt! 7ue es conocido as@ pues est0
6asado en la propuesta del 4ate40tico 6el$a C@ctor &`Iondt" 5in e46ar$o! ar$u4enta la
ciudadana! la redaccin incorporada en la propuesta del art@culo 26 resulta i4posi6le de
aplicar! pues slo en casos 4uy i4pro6a6les podr@a lle$arse a repartir las curules por
exacta4ente el 4is4o n94ero de votos" 'ntra pues la Corte a exa4inar esa o63ecin"
1<2- %ara entender la i4pu$nacin de la ciudadana! resulta ineludi6le 8acer una 4uy 6reve
di$resin so6re los distintos siste4as electorales! con el fin de poder anali>ar si real4ente la
fr4ula de cifra repartidora prevista por el eventual art@culo 26 es o no i4practica6le! y si
refle3a o no la voluntad del Con$reso"
1<- Confor4e a la literatura especiali>ada! los siste4as electorales son las distintas fr4ulas
7ue las de4ocracias prevAn para transfor4ar los votos en curules! en las corporaciones
plurales de representacin popular
;9
" 'stos siste4as! en for4a 4uy es7ue40tica! son los
siste4as 4ayoritarios y los proporcionales" Los pri4eros suelen operar en circunscripciones
unino4inales o al 4enos 4uy pe7ue:as! y la re$la 60sica es 7ue la fuer>a pol@tica 7ue triunfa
o6tiene la totalidad de las curules de la correspondiente circunscripcin" Los siste4as
proporcionales suponen circunscripciones plurino4inales! de suerte 7ue los partidos y fuer>as
pol@ticas presentan distintas listasB la esencia de estos siste4as es 7ue ellos 6uscan 7ue exista
la 4ayor correspondencia posi6le entre las votaciones reci6idas por las fuer>as pol@ticas y las
curules 7ue ellas o6tienen! de suerte 7ue si una lista ) consi$ue 0Q de votos! entonces
de6er@a lo$rar ta46iAn 0Q de las curules"
1<;- Colo46ia! al 4enos desde la dAcada del treinta del 5i$lo OO! 8a optado por un siste4a
electoral proporcional! por lo 7ue la exposicin de la Corte se centra en este tipo de
siste4as
<0
" )8ora 6ien! el pro6le4a tAcnico 7ue suscita este tipo de for4as electorales es 7ue
la transfor4acin de los votos en curules no es una operacin si4ple! pues es pr0ctica4ente
i4posi6le esta6lecer una correspondencia exacta entre unos y otras! por la sencilla ra>n de
7ue un $ran n94ero de ciudadanos votan por nu4erosas listas! a fin de ele$ir un n94ero
li4itado de representantes! por lo cual sie4pre 7uedan restos o residuos 7ue de6en ser
repartidos" 'n tales circunstancias! la asi$nacin de curules slo puede refle3ar
i4perfecta4ente los votos depositados por las listas y partidos" %or ello! la teor@a y la pr0ctica
electorales 8an desarrollado distintas re$las de escrutinio o fr4ulas de proporcionalidad!
entre las cu0les! las dos 40s i4portantes y relevantes para el presente an0lisis son las
si$uientes: 1i2 el lla4ado siste4a de cociente Iare con residuo 40s fuerte! 7ue esta6a en la
Constitucin dero$ada y 7ue fue reproducido por el art@culo 26 vi$enteB y 1ii2! el siste4a de
cifra repartidora! 7ue se inspira! aun cuando no se confunde! con el siste4a &aIondt o de
pro4edio 40s fuerte"
;G
Cer la intervencin de la ciudadana #aria ?uliana Ro3as CortAs"
;9
La literatura so6res siste4as electorales es enor4e" %ara al$unas explicaciones de estos siste4as! y en especial del
lla4ado 4Atodo &UIondt! ver! etre otros: ?ean #arie Cotteret y Claude '4eri" R)os sistemas electorales" /arcelona! 'd"
*iLos tau 5")"! 197" pp" 76 - 77" &ieter +o8len" (lecciones y sistemas electorales" Caracas: +ueva 5ociedad! 199<! pp
1 y ss! y <9 y ss" )ndrA Iauriou" ,roit Constitutionnel et /nstitutions Politi6ues" %aris! 'ditions #onstc8restien! 196G! pp
2<6 y ss" E&')" 1De /nternational /,(0 <andboo] of (lectoral ystem ,esi:n" 'stocol4o! E&')! 1997! pp 60 y ss"
#aurice &uver$er" /nstituciones Pol7ticas y ,erecDo Constitucional" 1< 'd2 /arcelona! )riel! 1971! pp 161 y ss" Carlota
?acLisc8" =Representacin de4ocr0tica y siste4as electoralesD en Carlota ?acLisc8 1co4p"2 istemas electorales y sus
consecuencias pol7ticas" /uenos )ires! CE'&L)! 1997! pp ; y ss! y pp 70 y ss"
<0
5o6re la evolucin del siste4a electoral colo46iano! ver *scar &el$ado" =Los siste4as electorales para el Con$reso en
Colo46ia 11G21-20022D en Revista de (studios ocio!Aur7dicos" /o$ot0! (niversidad del rosario! Col ;! +o 2! pp 67 y ss"
1<<- (n e3e4plo nu4Arico! 6asado parcial4ente en el presentado por la interviniente y por
otros autores! es 9til para 4ostrar en 7uA consiste la diferencia entre esos dos siste4as" 'se
4is4o e3e4plo per4itir0 a su ve> anali>ar si la o63ecin de la ciudadana es o no relevante"
La Corte supone entonces 7ue existe una circunscripcin en donde se eli$en 6 representantes
y se presentan cinco listas 7ue o6tienen los si$uientes resultados: la lista ) o6tiene 6000
votos! la lista / tiene 22000! la lista C tiene 16000! y las lista & y ' tienen a46as G000 votos!
para un total de 90000 votos v0lidos" 'n tal contexto! si se aplica el 4Atodo Iare o de
cuociente y residuo 40s fuerte! 8ay 7ue co4en>ar por calcular el cuociente! el cual! co4o lo
se:ala el art@culo 26 vi$ente! resulta de dividir el n94ero total de votos v0lidos por el de
puestos por proveer! esto es! 90000 por 6! lo cual da un cuociente de 1<000" Lue$o se
ad3udican las curules por cuociente! de 4anera 7ue cada lista o6tiene tantas curules co4o
veces el cuociente 7uepa en el respectivo n94ero de votos v0lidos reci6idos por esa lista! tal y
co4o se 8ace en la colu4na E del cuadro )" (na ve> ad3udicadas las curules por cuociente! las
distintas listas 7uedan con un residuo 1colu4na EE2 y las curules restantes son ad3udicadas a
las listas 7ue ten$an residuos 40s fuertes 1colu4na EEE2" Los puestos totales 7ue reci6e cada
lista son la su4a de a7uellos 7ue reci6en por cuociente y de los o6tenidos por residuo
1colu4na EC2! tal y co4o se ve en el si$uiente Cuadro ):"
Cuadro )
)si$nacin de curules por residuo 40s fuerte
ListaCotos E EE EEEEC
) 6000 2 60000 2
/ 22000 1 70000 1
C 16000 1 10000 1
& G000 0 G0001 1
' G000 0 G0001 1
,otal 90000

+otas: E: +94ero de curules por cuociente
EE: Residuo
EEE: Curules por residuo
EC: +94ero total de curules por
lista
Co4o se ve! esta fr4ula de escrutinio favorece a las listas 4inoritarias! 7ue pueden entonces
luc8ar por los residuos" 'l costo de este siste4a es 7ue favorece entonces la dispersin
electoral! o la lla4ada en nuestro pa@s =operacin avispaD! y $enera ine7uidades electorales
en contra de las listas 4ayoritarias" +tese en el e3e4plo 7ue la lista / o6tiene una curul!
co4o las listas & y '! a pesar de 7ue o6tuvo casi el triple de votos" %or su parte! a la lista )
cada curul le cost 1G000 votos! 4ientras 7ue las listas & y ' slo re7uirieron G"000 votos"
1<6- 'l lla4ado de cifra repartidora pretende enfrentar esos efectos! por 4edio de un
4ecanis4o 40s co4ple3o" 'l 4Atodo opera entonces en la si$uiente for4a: 1i2 'l n94ero
definitivo de votos v0lidos o6tenidos por cada una de las listas inscritas es dividido por la
secuencia de los n94eros naturales iniciada en uno y 8asta un 40xi4o correspondiente al total
de curules por asi$nar en la circunscripcin! tal y co4o se 8ace en el si$uiente cuadro /:
Cuadro /
)si$nacin de curules por cifra repartidora
Lista&iv: 1&iv: 2 &iv: &iv: ;&iv: <&iv: 6
) 60001G000 120009000 7200 6000
/ 2200011000 7 <<00 ;;00 667
C 16000G000 < ;000 200 2667
& G000 ;000 2667 2000 1600 1
' G000 ;000 2667 2000 1600 1
Lue$o 1ii2 los resultados o6tenidos en la operacin anterior se ordenan en una lista de 4ayor a
4enor 8asta co4pletar un nu4ero de cuocientes i$ual al de curules a repartir! esto es! seis"
'sos cuocientes son los 7ue aparecen su6rayados en el cuadro / y su ordenacin es entonces
la si$uiente: 6000! 22000! 1G000! 16000! 12000 y 11000" &e esa 4anera 1iii2! el 4enor de
los cuocientes de la anterior lista se adopta co4o cuociente cifra repartidora! 7ue es 11000
votos en el presente e3e4plo"
Lue$o 1iv2 se procede a dividir cada una de las votaciones de cada lista por la cifra repartidora
y el n94ero entero o6tenido! sin to4ar en cuenta los deci4ales! ser0 el de las curules
asi$nadas a la respectiva lista! a sa6er! para la lista ) son curules 16000V11000b!272! para
la lista / son 2 curules 122000V11000b22! para la lista C una curul 116000V11000b1!;<2 y para
las listas & y ' nin$una curul 1G000V11000b0!72"
Co4o se puede constatar! este siste4a favorece el a$rupa4iento pues pre4ia a las listas
4ayoritariasB as@! la lista )! 7ue 8a6@a o6tenido dos curules por el siste4a de residuo 40s
fuerte! lo$ra con el 4Atodo de cifra repartidora una tercera! 4ientras 7ue la lista / o6tiene dos
curules en ve> de una" %or su parte! las listas 4inoritarias & y ' pierden su curul" )de40s!
esta fr4ula de escrutinio tiende a $enerar un reparto 40s e7uitativo y proporcionado de las
curules! pues i4pide 7ue las curules sean repartidas por residuo ya 7ue todas son efectiva e
inte$ral4ente distri6uidas al dividir los votos o6tenidos por cada lista por la cifra repartidora"
'n ese sentido! todas las curules son asi$nadas por el 4is4o n94ero de votos! cual7uiera 7ue
sea la lista a la cual se le apli7ue la cifra repartidora" )s@! todas las curules =valenD el 4is4o
n94ero de votos" 'sto se de6e a 7ue los residuos son indiferentes para repartir las curules
restantes por7ue la cifra repartidora! de a8@ su no46re! las reparte todas! a diferencia de lo 7ue
ocurre con el cociente 7ue tradicional4ente 8a existido en Colo46ia"
1<7- La definicin de cifra repartidora incorporada en el nu4eral 6] refle3a ese 4Atodo de
c0lculo! pues se:ala 7ue la cifra repartidora =resulta de aplicar a6uella cifra Cnica 6ue$
obtenida utiliBando la sucesin de nCmeros naturales$ permita repartirlas todas$ por el
mismo numero de votos en la correspondiente circunscripcin. 'n efecto! esa fr4ula
indica 7ue las curules son asi$nadas a las distintas listas por una cifra 9nica! 7ue es
precisa4ente la =cifra repartidoraD" E$ual4ente la definicin esta6lece 7ue dic8a cifra es
o6tenida =mediante la sucesin de nCmeros naturalesD! tal y co4o se 8i>o en el e3e4plo
descrito en el funda4ento anterior de esta sentencia! en donde! para lo$rar la cifra repartidora!
el n94ero de votos v0lidos o6tenidos por cada una de las listas inscritas es dividido por la
secuencia de los n94eros naturales iniciada en uno y 8asta un 40xi4o correspondiente al total
de curules por asi$nar en la circunscripcin" Final4ente! la fr4ula indica 7ue la cifra
repartidora per4ite repartir todas las curules =por el mismo nCmero de votos en la
correspondiente circunscripcin! lo cual efectiva4ente sucede! por cuanto! co4o se explic!
para deter4inar el n94ero de curules de cada lista Asta se divide por la cifra repartidora! y el
n94ero entero o6tenido! sin to4ar en cuenta los deci4ales! ser0 el de las curules asi$nadas a
la respectiva lista" 'n ese sentido! todas las curules =valenD el 4is4o n94ero de votos pues!
co4o se se:al! los residuos son indiferentes para repartir las curules restantes por7ue la cifra
repartidora las reparte todas! a diferencia de lo 7ue ocurre con el cociente 7ue
tradicional4ente 8a existido en Colo46ia" 'l n94ero de curules de cada lista depende
entonces exclusiva4ente de la cifra repartidora! y en ese sentido es 7ue son repartidos por el
4is4o n94ero de votos en cada circunscripcin"
1<G- &e otro lado! la Corte destaca 7ue en todo el tr04ite de la Ley 796 de 200! los
con$resistas tuvieron perfecta claridad so6re la for4a de c0lculo de la cifra repartidora! y con
la definicin adoptada en el nu4eral 6] pretendieron refle3ar ese 4Atodo de c0lculo" )s@! la
%onencia 4ayoritaria para el 5e$undo &e6ate en el 5enado explic 7ue el c0lculo de la cifra
repartidora se reali>a6a de la si$uiente 4anera:
-ediante la divisin de los votos recibidos por las listas de los partidos$ movimientos
pol7ticos y :rupos si:nificativos de ciudadanos$ por una serie de divisores se obtienen
cuocientes %cifras'. (sta serie de divisores es la de los nCmeros naturales2 &$ 2$ 8$ 4$ "$
etc.
)os escaEos se reparten con base en los cuocientes resultantes$ adAudicando el nCmero
total de curules a los cuocientes m#s altos obtenidos en el c#lculo anterior$ as72 al
cuociente m#s alto$ le corresponde una curulS al si:uente cuociente m#s alto$ 6ue puede
corresponder a la misma lista o a la lista si:uiente se le adAudica la si:uiente curul. 0l
si:uiente cuociente m#s alto 6ue puede estar en la misma lista o en cual6uiera otra de
las series de cuocientes se le adAudica la si:uiente curul. ; as7 sucesivamente Dasta
6ue se completa el nCmero de puestos por proveer.
Con este sistema$ la cifra 6ue corresponde al Cltimo cuociente 6ue permite adAudicar la
Cltima de las curules es la cifra repartidora$ y su efecto principal radica en 6ue las
listas 6ue lo:ran ele:ir representantes tendr#n tantas curules como el nCmero entero de
veces 6ue 6uepa esta cifra en su votacin total.
(ste mMtodo permite 6ue en circunscripciones pe6ueEas se estimule la a:rupacin de
los partidos y movimientos sin imponer umbrales infleJibles 6ue pueden blo6uear el
acceso a diversas fuerBas pol7ticas en lu:ares en los 6ue se eli:e a pocos
representantes %subrayas no ori:inales'.
"&

E$ual4ente! en la plenaria de la C04ara! la Representante y %onente -ina %arody explic los

alcances de la cifra repartidora en los si$uientes tAr4inos:
0Dora si 6uieren pasamos a eJplicar cmo ser7a la frmula de cifra repartidora
di:amos sin tener en cuenta nada de esto$ sino un eAercicio para entender cmo se saca
la cifra repartidora.
uponiendo 6ue tuviMramos I listas y 9 curules para repartir$ d#ndole un literal a cada
lista$ Dabr7a una lista a$ una lista b$ una lista c$ una lista d$ una lista e$ y una lista f.
)a lista a con una votacin de &I9.000$ b &04$ c 72$ d I4$ e 40$ f 82$ y tuviMramos 9
curules para repartir la frmula para obtener la cifra repartidora es la si:uiente2
e comienBa a dividir cada lista por el nCmero$ Dasta el nCmero de curules 6ue vamos a
repartir$ es decir co:emos la lista a$ la dividimos por &$ por 2$ por 8$ por 4$ por "$ por
I$ por 7$ por 9$ as7 co:emos la lista b$ la c$ la d$ la e$ y la f$ y co:emos de ascendente a
descendente los 9 primeros.
<1
Cer -aceta ;6 de 2002
(ntonces la primera ser7a &I9$ se:undo$ el se:undo nCmero ser7a &04$ el tercero ser7a
94 y as7 Dasta 6ue el octavo nCmero de ascendente a descendente ser7a 42 mil$ este
nCmero 42 mil es la cifra repartidora.
(ntonces Dabr7a 6ue ver cu#ntas veces cabe 42 mil en cada lista. (n la lista 0$ 6ue
tiene &I9 mil votos$ cabe 4 veces$ en la lista . cabe dos punto cinco pero se toman
nCmero absolutos$ entonces ser7a 2$ en la lista C$ &$ en la lista ,$ &$ en la lista ( y = no
cabr7a nin:Cn nCmero de veces y as7 es como ser7a el sistema con cifra repartidora$ 6ue
fue lo 6ue 6ued aprobado actualmente para la C#mara de Representantes.
Nosotros y si al:uien lo pide tenemos los eAercicios de cmo 6uedar7a enado$ con el
2O si se a:rupaban en partidos pol7ticos 6ue es lo 6ue busca el ReferMndum$ cu#les
entrar7an suponiendo 6ue los avales fueran los 6ue se ver7an despuMs$ o los tenemos
con personas$ e i:ualmente tenemos los eAercicios para C#mara de Representante de
cifra repartidora$ sola o cmo 6uedar7a con el umbral 6ue fue la propuesta de los
Ponentes.
"2

'n tales condiciones! la ponencia para se$undo de6ate en la C04ara consider 9til incluir una
fr4ula explicativa del 4Atodo de c0lculo de la cifra repartidora! y decidi excluir la
referencia al siste4a &aIondt! del cual se inspira! pero con el cual no se confunde" &i3o al
respecto esa ponencia:
(n primer lu:ar$ proponemos incluir una definicin del mMtodo ,`<ondt para la
adAudicacin de puestos en las corporaciones pCblicas$ tema 6ue fue incluido durante
el primer debate como sistema a aplicar en la C#mara de Representantes y en las
dem#s corporaciones territoriales cuando nin:una lista supere el umbral. )a definicin
corresponde a una eJplicacin contenida en el Proyecto de ley nCmero 2I& de 2000.
4na veB incluida esa definicin su:erimos eJcluir la referencia al nombre 6ue identifica
este mMtodo con su autor %mMtodo ,`<ondt'
"8
.
. con 6ase en esas consideraciones! esa ponencia propuso! en el plie$o de 4odificaciones!
7ue en el nu4eral 6 se incorporara la definicin de la cifra repartidora co4o =a6uella cifra
Cnica 6ue$ obtenida utiliBando la sucesin de nCmeros naturales$ permita repartirlas todas$
por el mismo numero de votos en la correspondiente circunscripcin.
"4
'sa 4is4a ponencia
para la C04ara! al 4is4o tie4po 7ue propon@a esa fr4ula! explica6a el sentido tAcnico de su
c0lculo en los si$uientes tAr4inos:
-ediante la divisin de los votos recibidos por las listas de los partidos$ movimientos
pol7ticos y :rupos si:nificativos de ciudadanos$ por una serie de divisores se obtienen
cuocientes %cifras'. (sta serie de divisores es la de los nCmeros naturales2 &$ 2$ 8$ 4$ "$
etc.
)os escaEos se reparten con base en los cuocientes resultantes$ adAudicando el nCmero
total de curules a los cuocientes m#s altos obtenidos en el c#lculo anterior$ as72 al
cuociente m#s alto$ le corresponde una curulS al si:uiente cuociente m#s alto$ 6ue
puede corresponder a la misma lista o a la lista si:uiente se le adAudica la si:uiente
curul. 0l si:uiente cuociente m#s alto 6ue puede estar en la misma lista o en cual6uiera
otra de las series de cuocientes se le adAudica la si:uiente curul. ; as7 sucesivamente
Dasta 6ue se completa el nCmero de puestos por proveer.
<2
Cer +aceta del Con:reso +o ;2 del < de fe6rero de 200! p 1"
<
Cer -aceta del Con$reso +o ;9 del 2; de octu6re de 2002! p <"
<;
E6@de4! p 1;"
Con este sistema$ la cifra 6ue corresponde al Cltimo cuociente 6ue permite adAudicar la
Cltima de las curules es la cifra repartidora$ y su si:nificado principal radica en 6ue
las listas 6ue lo:ran ele:ir Representantes tendr#n tantas curules como el nCmero de
veces 6ue 6uepa esta cifra en su votacin total.
(ste mMtodo permite 6ue en circunscripciones pe6ueEas se estimule a la a:rupacin de
los partidos y movimientos sin imponer umbrales infleJibles 6ue pueden blo6uear el
acceso a diversas fuerBas pol7ticas en lu:ares en 6ue se eli:e a pocos
Representantes
""
.
1<9- %or todo lo anterior! la Corte concluye 7ue la definicin de cifra repartidora presentada
en el nu4eral 6] refle3a un 4Atodo de c0lculo! 7ue si 6ien es tAcnico y co4ple3o! es un siste4a
electoral claro! conocido! e ine7u@voco! co4o ya se explic en esta sentencia" Concluye
entonces la Corte 7ue el car$o de la interviniente so6re la falta de claridad e i4posi6ilidad de
esa definicin no es de reci6o pues se funda en dos errores interpretativos" 'l pri4ero! estri6a
en asi4ilar el 4Atodo &UIondt al deno4inado siste4a de cifra repartidora" 5i 6ien el pri4ero
fue la fuente de inspiracin del se$undo! a46os no son asi4ila6les as@ puedan conducir a un
4is4o resultado final" 'l se$undo error interpretativo consiste en a$re$ar a la definicin del
siste4a de cifra repartidora un paso 4etodol$ico 7ue no est0 previsto en nin$una nor4a" 'n
efecto! la interviniente su$iere 7ue despuAs de 8a6er sido repartidas todas las curules 4ediante
la aplicacin de la cifra repartidora es necesario prose$uir con el si$uiente paso: &ividir el
total de votos o6tenido por cada lista por el n94ero de curules asi$nadas a cada lista" &ic8o
paso! ade40s de no estar previsto en la definicin del siste4a de cifra repartidora! es in9til
puesto 7ue vendr@a despuAs la reparticin de todas las curules" Carece de sentido 7ue! despuAs
de 7ue se 8an distri6uido todas las curules y por lo tanto el siste4a de la cifra repartidora ya
cu4pli su co4etido! se incluya un paso adicional 7ue no tiene efecto al$uno en la asi$nacin
de las curules"
E% 'r#$%e)a e!'ec/0ic# *e %a *i0ic+%ta* *e %a *e0inici.n *e %a ci0ra re'arti*#ra en e%
artic+%a*# & e% 'r#$%e)a ,enera% *e %a c#)'%e@i*a* *e cierta! 're,+nta!.
160- Con todo! al$unos podr@an cuestionar Fco4o efectiva4ente lo 8icieron ciertos
intervinientes- la fr4ula de la cifra repartidora y su definicin! por ser una pre$unta
excesiva4ente co4ple3a! 7ue los ciudadanos no est0n en capacidad de co4prender! con lo
cual se desconocer@a la li6ertad del elector! pues el ciudadano no puede esco$er li6re4ente en
el articulado 7uA vota ne$ativa4ente o positiva4ente! ya 7ue no lo$ra co4prender el sentido
de esa fi$ura" %rocede pues la Corte a exa4inar dic8a o63ecin contra el nu4eral 6W"
161- %ara resolver ese pro6le4a! la Corte considera 7ue es necesario distin$uir entre la
claridad del cuestionario 7ue es so4etido a consideracin de la ciudadan@a y su eventual
co4ple3idad" (n art@culo tAcnica4ente co4ple3o! sie4pre y cuando se encuentre redactado en
for4a inteli$i6le! no desconoce el re7uisito de lealtad y claridad" . esto es o6vio! pues un
referendo constitucional es la convocatoria 7ue se 8ace al pue6lo para 7ue aprue6e o rec8ace
un proyecto de nor4a constitucional 1art" W de la Ley 1; de 199;2" )8ora 6ien! si la 4ateria
7ue se pretende re$ular por ese proyecto de nor4a es tAcnica4ente co4ple3a! es entonces
inevita6le 7ue el art@culo so4etido a consideracin del pue6lo ta46iAn sea tAcnica4ente
co4ple3o" %or e3e4plo! si! co4o en el presente caso! el Con$reso! a partir de una iniciativa del
-o6ierno! desea 7ue el pue6lo 4odifi7ue el siste4a electoral y la fr4ula de escrutinio! 7ue
es un te4a de cierta co4ple3idad nor4ativa! es o6vio 7ue la 9nica for4a de 8acerlo es
proponiendo al pue6lo una re$ulacin tAcnica 7ue incluya conceptos co4o los de u46ral o
cifra repartidora! u otros se4e3antes" . es evidente 7ue ello re7uerir0 un particular esfuer>o de
los defensores del referendo para explicar a la ciudadan@a los alcances de la re$ulacin
<<
E6@de4! p <"
propuesta! para lo cual! el art@culo 91 de la Ley 1; de 199; prevA el desarrollo de una
ca4pa:a a favor y en contra de los proyectos de refor4a! en donde defensores e
i4pu$nadores de la refor4a podr0n explicar el alcance de la 4is4a y sus 6ondades y
defectos"
%ero no por ello ese te4a co4ple3o nor4ativa4ente 7ueda excluido de la posi6ilidad de ser
so4etido a referendo! pues ello i4plicar@a 7ue existen 4aterias 7ue estar@an vedadas para ser
refor4adas por referendo constitucional! de6ido a su dificultad tAcnica! cuando la Carta no
esta6lece esa excepcin" 's 40s! esa conclusin supondr@a atri6uir una 4inusval@a intelectual
a los ciudadanos! 7ue no ser@an capaces de co4prender re$ulaciones co4ple3as! cuando
precisa4ente la so6eran@a popular y la de4ocracia participativa se funda4entan en el
reconoci4iento de la autono4@a! co4petencia y autodeter4inacin de los propios ciudadanos
1C% arts 1W y W2" ,e4as de enor4e trascendencia para la de4ocracia! pero 7ue tienen una
inevita6le co4ple3idad tAcnica! co4o es precisa4ente la re$ulacin del siste4a electoral!
7uedar@an entonces excluidos de la decisin directa de la ciudadan@a! lo cual es inco4pati6le
con el reconoci4iento 7ue la Carta 8ace de la so6eran@a popular" %or todo lo anterior! la Corte
concluye 7ue la real co4ple3idad tAcnica de la fr4ula de la cifra repartidora 6W no i4plica su
inconstitucionalidad"
La! c#n0+!i#ne! en t#rn# a %a 're,+nta 14 !#$re i,encia & e% 'r#$%e)a *e% a*e%ant# *e
e%ecci#ne! 'ara C#n,re!#.
162- Co4o 6ien lo se:ala uno de los intervinientes
<6
! otro art@culo del proyecto 7ue plantea
interro$antes es el punto 1G! referido a la vi$encia del referendo! el cual interro$a a los
ciudadanos so6re si aprue6an o no el si$uiente art@culo: =alvo el numeral I$ este referendo
entrar# en vi:encia a partir de su promul:acinD"
%ara entender el sentido de esta pre$unta! conviene recordar 7ue el nu4eral 6 prevA una
refor4a de la estructura del Con$reso y del siste4a electoral 7ue servir0 para la inte$racin de
las corporaciones de eleccin popular! introduciendo la cifra repartidora y el u46ral! por lo
cual propone 4odificar los art@culos 171! 176 y 26 de la Constitucin" ) su ve>! ese nu4eral
prevA 7ue sea si4ult0nea4ente apro6ado un art@culo transitorio! 7ue dice 7ue las refor4as de
los art@culos 171 y 176 de la Carta! 7ue son las referidas a la eleccin y estructura del
Con$reso! slo re$ir0n para las elecciones 7ue se cele6ren a partir del a:o 2006! pero 7ue
=los umbrales y el sistema de asi:nacin de curules previstos para asambleas$ conceAos y
Auntas administradoras locales$ se aplicar#n a partir de las elecciones de 2008.D
16- 'sta nor4a transitoria se encuentra entonces vinculada al intenso de6ate 7ue se suscit
en las c04aras so6re si era o no le$@ti4o y conveniente un adelanto de las elecciones para
Con$reso! a fin de 7ue la refor4a pol@tica entrara a re$ir en for4a in4ediata" )s@! la propuesta
ori$inaria del -o6ierno preve@a 7ue! co4o re$la $eneral! las elecciones no ser@an anticipadas y
la refor4a al Con$reso entrar@a a operar para las si$uientes elecciones" 5in e46ar$o! ta46iAn
autori>a6a una for4a de adelanta4iento de elecciones" %or ello! la pre$unta relativa a la
vi$encia esta6a redactada en los si$uientes tAr4inos:
0rt7culo 2^. 5i:encia y nuevas elecciones.
Pre:unta2 Para 6ue esta reforma pol7tica entre en vi:encia inmediatamente$ y sea
posible anticipar elecciones para ele:ir el Con:reso de la RepCblica si los intereses de
la Nacin lo aconseAaren$ ?aprueba usted el si:uiente art7culo@
<6
Cer la intervencin del 5enador Rafael %ardo ante esta Corte
0rt7culo... 5i:encia. alvo el art7culo IR %la Corte aclara 6ue es el relativo a la reforma
del Con:reso'$ este referendo entrar# en vi:encia a partir de su promul:acin. )as
prJimas elecciones se suAetar#n a lo dispuesto en el citado art7culo IR. i a Auicio del
Presidente de la RepCblica los intereses de la Nacin aconseAaren anticipar la eleccin
del Con:reso prevista para 200I$ concertar# con Mste la fecDa para convocar esas
elecciones. )a decisin se tomar# con la mayor7a absoluta de cada una de las
C#maras. i el Con:reso recDaBare la propuesta de concertacin y el Presidente
insistiere en el anticipo de las elecciones$ 6ueda desde aDora facultado para convocar
un nuevo referendo$ 6ue no re6uerir# aprobacin del Con:reso$ en el 6ue el pueblo se
limitar# a decir si 6uiere o no elecciones anticipadas. Para este referendo se tendr#n en
cuenta las mayor7as previstas en el art7culo 879 de la Constitucin. (l Con:reso 6ue se
eliAa anticipadamente se:Cn lo dispuesto en este art7culo terminar# su per7odo el &P de
Aulio de 200I.
Lue$o! las co4isiones apro6aron ta46iAn una propuesta de un eventual adelanto de
elecciones! pero con una 4odificacin i4portante! puesto 7ue en todo caso se re7uerir@a el
voto 4ayoritario del propio Con$reso" La fr4ula plantea6a nueva4ente 7ue en principio no
8a6r@a anticipo de las elecciones parla4entarias! pero 7ue =si a Auicio del Presidente de la
RepCblica y del Con:reso Nacional los intereses de la Nacin aconseAaren anticipar la
eleccin del Con:reso prevista para 200I concertar#n$ Presidente de la RepCblica y
Con:reso Nacional$ la fecDa para convocar esas eleccionesD" . para clarificar el punto! el
propio nu4eral 6 preve@a la apro6acin de un par0$rafo transitorio! 7ue esta6lec@a 7ue la
refor4a al Con$reso =re:ir# para las elecciones 6ue se celebren en el aEo 200I$ salvo 6ue
fueren anticipadas en virtud de lo dispuesto en el art7culo 2^ de este mismo 0cto
)e:islativoD! 7ue era precisa4ente el relativo al eventual adelanto de elecciones! y 7ue
esta6lec@a literal4ente:
0rt7culo 2^. 5i:encia y nuevas elecciones
Pre:unta2 Para 6ue esta reforma pol7tica entre en vi:encia de inmediato$ y sea posible
anticipar elecciones para ele:ir el Con:reso de la RepCblica si los intereses de la
Nacin lo aconseAaren$ ?aprueba usted el si:uiente art7culo@
5i:encia. alvo el numeral I %6ue es el relativo al Con:reso'$ este referendo entrar# en
vi:encia a partir de su promul:acin. )as prJimas elecciones se suAetar#n con lo
dispuesto en el citado numeral I. i a Auicio del Presidente de la RepCblica y del
Con:reso Nacional los intereses de la Nacin aconseAaren anticipar la eleccin del
Con:reso prevista para 200I concertar#n$ Presidente de la RepCblica y Con:reso
Nacional$ la fecDa para convocar esas elecciones. )as decisiones se tomar#n con la
mayor7a absoluta de cada una de las C#maras.
16;- La re$ulacin apro6ada por las co4isiones era co8erente! pues esta6lec@a una re$la
$eneral! 7ue era 7ue la refor4a al Con$reso slo e4pe>a6a a ser aplicada a partir de las
elecciones de 2006! a fin de no afectar el per@odo actual de las c04aras" %ero so4et@a al
pue6lo una fr4ula de posi6le adelanta4iento de las elecciones a esa corporacin popular! la
cual depend@a de un acuerdo entre el %residente y las c04aras" )8ora 6ien! en los de6ates en
las plenarias! el Con$reso decidi rec8a>ar cual7uier eventual adelanto de elecciones" )s@! el
texto apro6ado en la C04ara de Representantes no slo incorpor! en la pre$unta relativa a la
refor4a al Con$reso! el par0$rafo transitorio! se$9n el cual esa eventual refor4a entrar@a a
re$ir a partir de las elecciones de 2006! sino 7ue! ade40s! excluy la posi6ilidad de 7ue
8u6iera un anticipo de elecciones en virtud de un acuerdo entre el Con$reso y el %residente"
'se aparte fue expresa4ente rec8a>ado! y por ello la pre$unta so6re vi$encia 7ued en los
si$uientes tAr4inos:
&9. 5/+(NC/0 ; N4(50 ()(CC/*N(. PR(+4N102 P0R0 H4( (10 R(=*R-0
P*)/1/C0 (N1R( (N 5/+(NC/0 ,( /N-(,/01*$ ?0PR4(.0 41(, ()
/+4/(N1( 0R1/C4)*@ 0rt7culo. 5i:encia. alvo el numeral 7 %la Corte aclara 6ue
es el relativo a la reforma del Con:reso'$ este referendo entrar# en vi:encia a partir de
su promul:acin.
%or su parte! el 5enado to4 una decisin se4e3ante! 7ue fue final4ente aceptada por la
co4isin de conciliacin y se lle$ entonces a la fr4ula incorporada en la Ley 796 de 200!
7ue dice literal4ente:
&9. 5/+(NC/0 Pre:unta2 para 6ue esta reforma pol7tica entre en vi:encia de
inmediato$ ?aprueba usted el si:uiente art7culo@
0R1/C4)*. 5/+(NC/0. alvo el numeral I %la Corte aclara 6ue es el relativo a la
reforma del Con:reso'$ este referendo entrar# en vi:encia a partir de su
promul:acin.
16<- %ara co4prender los pro6le4as 7ue suscita esta pre$unta! es necesario anali>ar cu0les
son los posi6les efectos 3ur@dicos de la apro6acin o no apro6acin de la 4is4a por la
ciudadan@a" )8ora 6ien! si esta pre$unta es apro6ada! ello si$nificar@a 7ue todo el referendo
entra a re$ir a partir de su pro4ul$acin! con excepcin de la refor4a al Con$reso! 7ue
co4en>ar@a a ser aplicada a partir de las elecciones de 2006" Ia6r@a entonces con$ruencia
entre el 4andato apro6ado en ese nu4eral! 7ue ordena la vi$encia in4ediata del referendo!
con excepcin del nu4eral 6! y el par0$rafo transitorio de ese 4is4o nu4eral 6! 7ue se:ala
7ue las refor4as al Con$reso co4en>ar0n a ser aplicadas a partir de las elecciones del 2006"
La apro6acin por la ciudadan@a de esa pre$unta no slo no suscita a46i$Yedades sino 7ue
ade40s reitera la re$la so6re entrada en vi$or de los referendos! 7ue se encuentra prevista por
el art@culo ;G de la L'#%! 7ue ya fue declarado exe7ui6le por la sentencia C-1G0 de 199;! y
7ue esta6lece lo si$uiente:
0R13C4)* 49. 5/+(NC/0 ,( )0 ,(C//TN. )os actos le:islativos$ las leyes$ las
ordenanBas los acuerdos y las resoluciones locales$ entrar#n en vi:encia a partir del
momento de la publicacin a menos 6ue en la misma se estableBca otra fecDa.

)a publicacin deber# Dacerse a los ocDo d7as si:uientes a la aprobacin de los
resultados por la or:aniBacin electoral en el ,iario *ficial o en la publicacin oficial
de la respectiva corporacin y$ de no realiBarse$ se entender# surtida una veB vencido
dicDo tMrmino$ confi:ur#ndose para el funcionario reticente una causal de mala
conducta.
)s@! se$9n la re$la de ese art@culo ;G de la L'#%! a7uellos art@culos del referendo 7ue sean
apro6ados! con la participacin y las 4ayor@as esta6lecidas por el art@culo 7G de la Carta!
de6er0n ser pu6licados dentro de los oc8o d@as si$uientes a la apro6acin de los resultados
por la or$ani>acin electoral en el &iario *ficial! y entrar0n en vi$encia a partir del 4o4ento
de la pu6licacin! a 4enos 7ue en la 4is4a se esta6le>ca otra fec8a" )8ora 6ien! co4o el
nu4eral 6 es el 9nico del referendo 7ue esta6lece una excepcin a la vi$encia in4ediata de lo
apro6ado por el pue6lo! entonces la re$la 7ue se infiere de la aplicacin a este referendo de lo
previsto en el art@culo ;G de la Ley 1; de 199; es la si$uiente: salvo la excepcin prevista en
el par0$rafo transitorio del nu4eral 6 1relativa a la refor4a del Con$reso2! todos los art@culos
apro6ados por la ciudadan@a entran a re$ir a partir de su pro4ul$acin! 7ue es exacta4ente lo
7ue propone el texto del punto 1G so6re vi$encia"
166- La apro6acin de la disposicin del punto 1G del proyecto de refor4a no $enera
a46i$Yedades" 'l pro6le4a sur$e si esa disposicin no es apro6ada por la ciudadan@a! o si
Asta es expl@cita4ente rec8a>ada por una 4ayor@a de los electores! pues el efecto nor4ativo
de ese rec8a>o o falta de apro6acin es aparente4ente a46i$uo" La dificultad l$ica y
nor4ativa deriva del 8ec8o de 7ue esa decisin popular e7uivale a una falta de apro6acin o
rec8a>o de un proyecto de nor4a 7ue esta6lece 7ue todo un cuerpo nor4ativo 1el referendo2
entra a re$ir! con excepcin de uno de sus apartes" 'n tales circunstancias! no es claro 7uA es
lo 7ue si$nifica rec8a>ar o de3ar de apro6ar esa propuesta de nor4a! 7ue esta6lece un
4andato $eneral de entrada vi$encia pero con una excepcin! pues ese rec8a>o podr@a ser
interpretado al 4enos de las si$uientes tres for4as:
1i2 )l$unos podr@an ar$u4entar 7ue el electorado decidi rec8a>ar la nor4a y no la excepcin!
y 7ue por ende el efecto de esa decisin es 7ue el referendo no entra a re$ir a partir de su
pro4ul$acin" 5e$9n esa interpretacin! si yo le pre$unt a la ciudadan@a si 7uiere 7ue =salvo
el numeral I$ el referendo entre en vi:encia a partir de su promul:acin$ en realidad yo le
estoy pre$untando al electorado si desea 7ue los otros nu4erales distintos al 6 entren a re$ir
in4ediata4ente a partir de esa pro4ul$acin" %or consi$uiente si la ciudadan@a rec8a>a esa
pre$unta! lo 7ue est0 decidiendo es 7ue no 7uiere 7ue el referendo entre a re$ir a partir de su
pro4ul$acin"
1ii2 %or el contrario! para otros! la falta de apro6acin de esa pre$unta es un rec8a>o de la
excepcin! y no de la nor4a principal" Confor4e a esta posi6le interpretacin! si yo le
pre$unto a la ciudadan@a si 7uiere 7ue =salvo el numeral I$ el referendo entre en vi:encia a
partir de su promul:acin$ en realidad yo le estoy pre$untando al electorado si desea 7ue el
nu4eral 6 no entre a re$ir a partir de su pro4ul$acin sino posterior4ente" %or consi$uiente!
si la ciudadan@a rec8a>a o no aprue6a esa pre$unta! lo 7ue est0 decidiendo es 7ue el nu4eral 6
no 7uede exceptuado de entrar a re$ir in4ediata4ente" 'l 4andato ciudadano ser@a entonces
7ue ese nu4eral tiene 7ue se$uir la suerte del con3unto del referendo! esto es! 7ue de6e entrar
a re$ir a partir de su pro4ul$acin! lo cual o6li$ar@a a un adelanta4iento de las elecciones
parla4entarias"
1iii2 Final4ente! otros podr@an concluir 7ue la falta de apro6acin o rec8a>o de esa pre$unta
no tiene nin$9n efecto nor4ativo! pues la Ley 796 de 200 incorpora un referendo para
apro6ar nor4as constitucionales 7ue a9n no existen! y no para dero$ar disposiciones 7ue ya
est0n vi$entes" %or consi$uiente! el efecto del rec8a>o o falta de apro6acin de un nu4eral de
ese referendo es 7ue el proyecto de nor4a constitucional 7ue Aste preve@a no nace nunca a la
vida 3ur@dica! al no 8a6er sido apro6ado por la ciudadan@a"
167- 'l exa4en precedente 4uestra 7ue prima facie no es claro cu0l es el efecto nor4ativo
7ue tendr@a el rec8a>o o la falta de apro6acin del nu4eral 1G" 5in e46ar$o eso no si$nifica
7ue ese nu4eral de6a ser declarado inexe7ui6le por falta de claridad! pues una interpretacin
siste40tica del 4is4o per4ite deter4inar su si$nificado! por la sencilla ra>n 7ue las dos
pri4eras posi6les interpretaciones del efecto 3ur@dico 7ue tendr@a el rec8a>o de esa pre$unta
son 3ur@dica4ente inacepta6les! por lo 7ue es ineludi6le concluir 7ue la 9nica interpretacin
ad4isi6le es la tercera! co4o se ver0 a continuacin"
16G- )s@! resulta a6surdo concluir 7ue la falta de apro6acin de la pre$unta 1G i4plica 7ue los
otros art@culos del referendo no entran a re$ir a partir de su pro4ul$acin! pues si dic8os
art@culos fueron apro6ados por el pue6lo! con las 4ayor@as esta6lecidas por el art@culo 7G
superior! entonces ellos! de confor4idad con lo esta6lecido por el art@culo ;G de la Ley 1; de
199;! de6en entrar a re$ir a partir de su pro4ul$acin! ya 7ue ellos no prevAn excepciones a
esa re$la"
169- %or su parte! la se$unda 8er4enAutica es inacepta6le! pues contradice la voluntad
expl@cita de las c04arasB en efecto! las plenarias se opusieron de 4anera ine7u@voca a
cual7uier posi6ilidad de anticipo de elecciones y precisa4ente por ello rec8a>aron la
apro6acin de la parte del nu4eral 1G 7ue preve@a esa eventualidad
<7
" 5i los con$resistas
decidieron apro6ar el resto del nu4eral! fue 9nica4ente por te4or de 7ue el referendo 7uedara
sin vi$encia" %or e3e4plo! en la plenaria del 5enado! el ponente Rafael %ardo! lue$o de
nu4erosas intervenciones de varios con$resistas en contra de cual7uier posi6ilidad de
adelanto de elecciones! plante 7ue era necesario de todos 4odos votar ese nu4eral! =por6ue
ese art7culo Day 6ue votarlo por6ue si no 6ueda sin vi:encia el referendoD" 'ntonces el
ponente propuso 7ue el nu4eral fuera votado por partes" La %lenaria apro6 entonces la nota
introductoria del nu4eral y la pri4era parte del art@culo! 7ue dice 7ue =salvo el numeral I$ el
referendo entrar# en vi:encia a partir de su promul:acin. 'l ponente puso entonces a
consideracin de la %lenaria la se$unda parte del art@culo! 7ue preve@a la posi6ilidad de
adelantar elecciones! y Asta fue ne$ada
<G
" 'n tales circunstancias! ser@a a6surdo inferir de lo
7ue 7ued de la pre$unta 1G 7ue el Con$reso convoc al pue6lo para 7ue Aste decidiera del
anticipo de elecciones! cuando expresa4ente! y de 4anera reiterada! las c04aras se opusieron
a esa fi$ura y por esa ra>n de3aron de apro6ar todos los apartes del referendo 7ue preve@an la
posi6ilidad de dic8o anticipo"
170- %or ende! co4o las dos pri4eras interpretaciones del rec8a>o a esa pre$unta son
inacepta6les! una conclusin se i4pone: la 9nica for4a ra>ona6le de entender ese rec8a>o es
la tercera posi6ilidad! esto es! 7ue la falta de apro6acin o el rec8a>o de la pre$unta no
produce efectos nor4ativos propios! y en ese sentido! ese nu4eral es claro! pues en tal
evento! la entrada en vi$or de los art@culos eventual4ente apro6ados por la ciudadan@a 7ueda
su3eta a la re$la prevista por el art@culo ;G de la Ley 1; de 199;"
171- )l$unos podr@an o63etar 7ue el nu4eral de6@a ser declarado inexe7ui6le! por ser inocuo!
pues si es rec8a>ado! carece de efectos 3ur@dicosB y si es apro6ado! lo 9nico 7ue 8ace es
reiterar el alcance del art@culo ;G de la Ley 1; de 199;! el cual se:ala con claridad el
4o4ento de entrada en vi$or de un referendo" 5in e46ar$o! ese reparo no es ad4isi6le! pues
la pre$unta es clara! y la apro6acin del 4andato de vi$encia por la ciudadan@a tiene un efecto
pol@tico induda6le! y es la 4anifestacin de la ciudadan@a de su voluntad de 7ue el referendo!
con excepcin de lo relativo a la co4posicin del Con$reso! co4ience a ser aplicado
in4ediata4ente! una ve> 8aya sido apro6ado"
E% 'r#$%e)a *e %a! *i!'#!ici#ne! t;cnica)ente c#)'%e@a! & c#)'+e!ta!E e% ca!# *e%
n+)era% 2J.
172- )l$unos intervinientes consideran 7ue el nu4eral 6W de6e ser declarado inexe7ui6le! por
dos ra>ones 60sicas: se$9n su parecer! 1i2 es una disposicin excesiva4ente co4ple3a! y
ade40s 1ii2 es una disposicin co4puesta por varios interro$antes! lo cual o6li$a a los
ciudadanos a apro6arla o rec8a>arla en 6lo7ue" . por estas ra>ones! estos ciudadanos
concluyen 7ue este nu4eral desconoce la li6ertad del elector! pues el ciudadano no puede
esco$er li6re4ente en el articulado 7uA vota ne$ativa4ente o positiva4ente! ya 7ue no lo$ra
co4prender el sentido de fi$uras co4o el u46ral o la cifra repartidora! y se ve o6li$ado a
aceptar o ne$ar toda la refor4a al Con$reso! sin poder pronunciarse individual4ente so6re los
distintos co4ponentes de dic8a propuesta" %rocede pues la Corte a exa4inar dic8a o63ecin
contra el nu4eral 6W"
<7
Cer! por e3e4plo! el acta del de6ate en plenaria del 5enado el < de dicie46re de 2002 en la +aceta del Con:reso +o 17
del 2; de enero de 200"
<G
Cer el acta del de6ate en plenaria del 5enado el < de dicie46re de 2002 en la +aceta del Con:reso +o 17 del 2; de
enero de 200! p 17"
17- Los ciudadanos aciertan en se:alar 7ue la pre$unta 6W es no slo extensa sino 7ue
refor4a varios puntos de la estructura del Con$reso! 7ue tienen una induda6le co4ple3idad
tAcnica" )s@! ese nu4eral! entre otras cosas! propone 1i2 reducir el n94ero de senadores y
representantes! 1ii2 4odificar las circunscripciones especiales! 1iii2 introducir el u46ral y la
1iv2 cifra repartidora! 1v2 conferir facultades extraordinarias para re$ular la eleccin de las
4inor@as pol@ticas as@ co4o 1vi2 para esta6lecer circunscripciones especiales de pa>" 's cierto
ta46iAn 7ue al$unos de estos te4as son tAcnica4ente co4ple3os! en especial los referidos a la
cifra repartidora! al u46ral y al c0lculo del n94ero de representantes 7ue inte$ran la C04ara"
La o63ecin contra la constitucionalidad de esa pre$unta se funda4enta entonces en pre4isas
ciertas! a sa6er! 7ue Aste nu4eral 1i2 es co4ple3o! pues contiene fr4ulas tAcnica4ente
dif@ciles! y 7ue se trata de una pre$unta 1ii2 co4puesta! ya 7ue est0 inte$rada por diversos
ele4entos 7ue podr@an eventual4ente ser separados en pre$untas individuales" 'l interro$ante
7ue sur$e es si esa situacin i4plica la violacin de la li6ertad del elector"
17;- 'n relacin a la co4ple3idad de la pre$unta! la Corte se re4ite a sus conclusiones
relativas a las dificultades tAcnicas de la cifra repartidora! en donde 4ostr 7ue la Carta no
excluye de referendo te4as tAcnica4ente co4ple3os! sie4pre y cuando estAn presentados sin
a46i$Yedades" . en ese sentido! la Corte concluye 7ue la real co4ple3idad tAcnica del
nu4eral 6W no i4plica su inconstitucionalidad! pues el articulado propuesto es tAcnica4ente
co4ple3o pero nor4ativa4ente claro"
17<- 'ntra la Corte a anali>ar el se$undo reparo relativo al car0cter co4puesto de la pre$unta
6W! para lo cual recuerda 7ue el referendo de6e estar contenido en una ley! lo cual i4plica 7ue
el Con$reso tiene una cierta li6ertad para! dentro del respeto de la iniciativa $u6erna4ental!
deter4inar los te4as y pre$untas 7ue son so4etidos a la consideracin del pue6lo 1C% art"
7G2" 5in e46ar$o! co4o ya se 8a insistido en esta sentencia! el Con$reso de6e ta46iAn
respetar la li6ertad del elector! y esto i4plica en particular 7ue el cuestionario de6e ser
presentado de tal 4anera 7ue los electores puedan esco$er li6re4ente en el te4ario o
articulado 7uA votan positiva4ente y 7uA votan ne$ativa4ente 1C% art" 7G2"
176- )8ora 6ien! en ocasiones! la li6ertad de confi$uracin del Con$reso para definir el
referendo puede entrar en tensin con la proteccin constitucional de la li6ertad del votante"
)s@! la proteccin de la li6ertad del elector su$iere 7ue las pre$untas co4puestas son
inad4isi6les! pues puede suceder 7ue el ciudadano apoye un aparte de la pre$unta pero sea
desfavora6le a otroB si la pre$unta co4ple3a no es desco4puesta en los diversos interro$antes
7ue la co4ponen! el elector no podr@a esco$er cu0l punto acepta y cu0l rec8a>a! lo cual
vulnera su li6ertad para decidir" 5in e46ar$o! la situacin var@a si el Con$reso desea so4eter a
consideracin del pue6lo un siste4a nor4ativo 7ue re$ule una 4ateria constitucional de
deter4inada for4a" 'n efecto! lo propio de un siste4a es 7ue sus distintas partes se
encuentran interrelacionadas din04ica4ente! de tal 4anera 7ue si un co4ponente es
eli4inado o 4odificado! entonces el siste4a en su con3unto se ve afectado" %ara 7ue el
siste4a nor4ativo funcione con una cierta orientacin! resulta necesario 7ue todas las partes
7ue lo co4ponen estAn presentes! pues la falta de uno de sus ele4entos puede tener efectos
i4previsi6les o indeseados so6re el con3unto" 'n tales circunstancias! si el Con$reso pretende
7ue el pue6lo se pronuncie so6re el siste4a nor4ativo! y no so6re sus ele4entos aislados!
resulta ad4isi6le 7ue for4ule al elector una pre$unta co4ple3a! 7ue supon$a la aceptacin o
rec8a>o de todos sus co4ponentes! por la sencilla ra>n de 7ue la idea del referendo es
precisa4ente poner a consideracin del pue6lo el siste4a co4o tal" La pre$unta co4ple3a es
en esos casos le$@ti4a! pues la aceptacin de al$unos de los co4ponentes del siste4a! pero el
rec8a>o de otros! desfi$ura el sentido 4is4o del siste4a 7ue el Con$reso 7uiere proponer al
de6ate ciudadano"
177- (n e3e4plo ilustra lo anterior: supon$a4os 7ue se 7uiere proponer a la ciudadan@a el
paso de una for4a de $o6ierno presidencial a una parla4entaria" 5in lu$ar a dudas! ese
ca46io i4plica una 4odificacin de 49ltiples co4ponentes del rA$i4en pol@tico! co4o la
for4a de eleccin del 3efe de $o6ierno y del 3efe de 'stado! la introduccin de la censura al
$a6inete! la posi6ilidad del anticipo de elecciones! etc" 5in e46ar$o! resulta le$@ti4o 7ue
7uienes propon$an ese referendo for4ulen a la ciudadan@a una pre$unta $eneral so6re el
eventual ca46io de for4a de $o6ierno! sin 7ue estAn for>ados a plantear pre$untas
individuales so6re cada uno de los co4ponentes del rA$i4en parla4entario! pues podr@an
considerar 7ue el rec8a>o de uno de esos ele4entos 8ar@a invia6le el rA$i4en parla4entario!
aun cuando fuesen aceptados todos los otros dispositivos"
17G- 'l anterior an0lisis lleva a una conclusin: una pre$unta co4ple3a en un referendo es
constitucional4ente ad4isi6le! si el Con$reso pretende la apro6acin de una re$ulacin
siste40tica de una 4ateriaB por el contrario! estas pre$untas co4ple3as violan la li6ertad del
elector y desconocen la exi$encia de lealtad cuando los co4ponentes 7ue las inte$ran son
separa6les! por no for4ar clara4ente parte de un siste4a nor4ativo inte$rado" )8ora 6ien!
co4o el Con$reso $o>a de una cierta discrecionalidad para definir los alcances del referendo!
y esa facultad de6e ser respetada por el 3ue> constitucional! entonces el Con$reso tiene
ta46iAn una cierta li6ertad para deli4itar los contornos del siste4a 7ue so4ete a
consideracin del pue6lo"
%or ello! una disposicin co4puesta resulta inad4isi6le 1i2 si 4anifiesta4ente ella no plantea
la apro6acin o rec8a>o de un siste4a nor4ativo o! 1ii2 en caso de 7ue propon$a una
re$ulacin siste40tica de una 4ateria! si al$uno o al$unos de sus co4ponentes evidente4ente
no 8acen parte de ese siste4a nor4ativo" Las pre$untas co4puestas violan entonces la
li6ertad del elector cuando incorporan ele4entos co4pleta4ente extra:os al te4a o institucin
propuesta! esto es! re$ulaciones 7ue no ten$an v@nculos de conexidad l$ica o siste40tica con
la refor4a propuesta"
179- Con los anteriores criterios! entra la Corte a exa4inar la pre$unta 6W" . es evidente 7ue
Asta 8ace referencia a un siste4a nor4ativo! pues pretende 7ue el pue6lo 4odifi7ue la
re$ulacin de aspectos esenciales de la institucin de la representacin pol@tica co4o la
estructura del Con$reso y del siste4a electoral! con el fin de alcan>ar ciertos o63etivos! co4o
son! entre otros! la racionali>acin de la representacin en el Con$reso y el est@4ulo al
a$rupa4iento y la for4acin de partidos 7ue representen las distintas opciones pol@ticas de la
po6lacin colo46iana! a fin de evitar 7ue contin9en las lla4adas 4icroe4presas electorales"
. por ello! en la propuesta apro6ada por las c04aras! existe una interdependencia din04ica
entre la introduccin de la cifra repartidora y el u46ral! ya 7ue a46os dispositivos esti4ulan
la a$rupacin partidistaB i$ual4ente esos 4ecanis4os se encuentran asociados a la reduccin
del n94ero de con$resistas! pues la idea 7ue ali4enta la propuesta es 7ue si se for4an
partidos representativos! es posi6le reducir el n94ero de 4ie46ros de a46as c04aras"
)de40s! la reduccin del n94ero de 5enadores y Representantes ta46iAn eleva el n94ero de
votos re7uerido para o6tener una curul! lo cual esti4ula la a$rupacin partidista" . final4ente!
esa propuesta ta46iAn est0 vinculada al reconoci4iento de circunscripciones especiales para
4inor@as Atnicas 1ind@$enas y ne$ritudes2 y 4inor@as pol@ticas! a fin de evitar 7ue el est@4ulo a
la a$rupacin partidista pudiera afectar desproporcionada4ente a estas 4inor@as"
1G0- )l$unos analistas pueden considerar 7ue la anterior re$ulacin no es co8erente! o pueden
cuestionar sus 6ondades para la de4ocracia colo46ianaB pero es induda6le 7ue la pretensin
del referendo fue la de poner a consideracin del pue6lo una refor4a siste40tica del Con$reso
y de la institucin de la representacin pol@tica! por lo 7ue la Corte concluye 7ue la pre$unta
del nu4eral 6 so6re la 4odificacin de los art@culos 171! 176 y 26! a pesar de ser co4puesta!
es ad4isi6le pues sus distintos co4ponentes 1cifra repartidora! u46ral! reduccin del n94ero
de con$resistas y circunscripciones especiales para 4inor@as2 confor4an un siste4a
nor4ativo"
1G1- Con todo! existen dos puntos en la pre$unta 6 7ue parecen separa6les! por lo 7ue
a4eritan un exa4en 40s atento" 5e trata del art@culo transitorio! 7ue se:ala 7ue la refor4a al
Con$reso slo co4en>ar0 a ser aplicada a partir de 2006! y el par0$rafo 7ue concede al
-o6ierno la facultad te4poral de esta6lecer circunscripciones especiales de pa>" 'ntra pues la
Corte a exa4inar esos dos aspectos"
1G2- Co4o ya se explic! el nu4eral 6 prevA un art@culo transitorio 7ue precisa 7ue la refor4a
al Con$reso slo re$ir0 a partir de las elecciones 7ue se cele6ren en el a:o 2006" )l$unos
podr@an considerar entonces 7ue ese par0$rafo es independiente! pues una cosa es apro6ar la
nueva re$ulacin del Con$reso! y otra 4uy distinta deter4inar cuando Asta de6e entrar a re$ir!
puesto 7ue este se$undo punto est0 relacionado con el eventual adelanto de las elecciones
para inte$rar las c04aras! 7ue es un te4a separa6le de la re$ulacin 4is4a de la estructura y
for4a de inte$racin del Con$reso"
La Corte considera 7ue esa consideracin es v0lida en a6stracto! pero no es de reci6o en el
presente referendo! por la sencilla ra>n de 7ue! co4o ya se explic! las c04aras excluyeron
cual7uier posi6ilidad de adelanto de elecciones" %or consi$uiente! este art@culo transitorio
si4ple4ente est0 se:alando! a fin de evitar e7u@vocos! cuando entra a re$ir la refor4a del
Con$reso! por lo 7ue no podr@a el 3ue> constitucional! sin desfi$urar la voluntad del
Le$islador! inferir de este art@culo transitorio 7ue las c04aras pretendieron so4eter a
consideracin del pue6lo un eventual anticipo de elecciones! cuando es claro 7ue el Con$reso
se opuso ve8e4ente4ente a esa posi6ilidad" %or ello la Corte concluye 7ue la inte$racin de
ese art@culo transitorio a la totalidad de la pre$unta 6W no desconoce la li6ertad del elector!
pues si4ple4ente esa nor4a precisa la for4a de entrada en vi$or del siste4a nor4ativo
propuesto por el Con$reso"
1G" %or el contrario! la Corte considera 7ue la o63ecin so6re el par0$rafo relativo a las
circunscripciones especiales de pa> es acertada" 'n efecto! ese par0$rafo re$ula un te4a
distinto! 7ue no afecta para nada la din04ica ordinaria del nuevo siste4a electoral ni la for4a
ordinaria de inte$racin del Con$reso! puesto 7ue precisa4ente prevA una excepcin te4poral
y de aplicacin eventual a ese siste4a nor4ativo" )s@! ese par0$rafo faculta al -o6ierno para
esta6lecer! por una sola ve>! circunscripciones especiales de pa> para las elecciones a
corporaciones p96licas 7ue se realicen antes del 7 de a$osto del a:o 2006! o no46rar
directa4ente! por una sola ve>! un n94ero plural de con$resistas! diputados y conce3ales! en
representacin de los $rupos ar4ados al 4ar$en de la ley! 7ue se encuentren vinculados
decidida4ente a un proceso de pa>! 6a3o la direccin del -o6ierno" 'l par0$rafo precisa 7ue
corresponde al -o6ierno deter4inar el n94ero de con$resistas! diputados y conce3ales! y 7ue
podr0n 8acerse excepciones a las in8a6ilidades y re7uisitos necesarios para acceder a esos
car$os"
'sta 6reve presentacin es suficiente para concluir 7ue el te4a de las circunscripciones
especiales de pa> para los $rupos ar4ados ile$ales 7ue se encuentren en procesos de pa> con
el -o6ierno es clara4ente independiente de la re$ulacin del nuevo siste4a electoral y de la
nueva estructura del Con$reso" 'n nada contri6uye esta circunscripcin de pa> a confi$urar el
nuevo siste4a electoral! ni incide en el a$rupa4iento de los partidos o en la racionali>acin de
la representacin pol@tica" 5e trata de te4as pol@ticos distintos! pues el uno re$ula el siste4a
ordinario de representacin pol@tica! 4ientras 7ue el otro prevA 4ecanis4os extraordinarios al
4ar$en del proceso electoral $eneral a fin de favorecer eventuales procesos de pa>" 'so es
tan claro 7ue la ciudadan@a podr@a apro6ar la nueva estructura del Con$reso y el nuevo
siste4a electoral! pero oponerse a las circunscripciones especiales de pa>! sin 7ue ese rec8a>o
afecte el funciona4iento ordinario ni los o63etivos 6uscados por la refor4a electoral" '
i$ual4ente podr@a la ciudadan@a oponerse a la refor4a pol@tica prevista en el nu4eral 6! pero
apoyar las circunscripciones especiales de pa>! las cuales entrar@an a operar dentro del actual
siste4a de representacin"
1G;- %or esas ra>ones! la Corte concluye 7ue la incorporacin del par0$rafo so6re
circunscripciones especiales de pa> en el nu4eral 6] so6re refor4a electoral viola la li6ertad
del elector! pues no per4ite 7ue los ciudadanos puedan autno4a4ente decidir acerca de esos
dos te4as! 7ue son independientes" %or esta ra>n! se declarar0 la inexe7ui6ilidad de ese
par0$rafo del nu4eral 6]! relativo a las circunscripciones especiales de pa>"
1G<- *tro nu4eral 7ue plantea pro6le4as frente a la li6ertad del elector! de6ido a su car0cter
co4puesto! es el G relativo a las pensiones! ya 7ue Aste consa$ra al 4enos los si$uientes
proyectos de refor4as constitucionales: 1i2 l@4ite al 4onto 40xi4o de pensiones! 1ii2
eli4inacin de los re$@4enes pensionales especiales! 1iii2 edad 4@ni4a de 3u6ilacin 1iv2
posi6ilidad de revisar las pensiones decretadas sin el cu4pli4iento de los re7uisitos le$ales! o
con a6uso del derec8o 1v2 con$elacin te4poral de las pensiones superiores a 2< salarios
4@ni4os y 1vi2 exclusin de la Fuer>a %96lica de todos esos 4andatos" 5in e46ar$o! la Corte
considera 7ue esa pre$unta co4ple3a es ad4isi6le por cuanto el Con$reso pretende la
apro6acin de un nueva re$ulacin siste40tica de las pensiones! y todos estos ele4entos son
interdependientes e inte$ran esta nueva re$ulacin siste40tica" 5e trata entonces de ele4entos
7ue tienen v@nculos te40ticos y l$icos! y est0n inte$rados en un siste4a! de suerte 7ue la
ne$acin de uno de estos aspectos podr@a co4pro4ete el siste4a pensional co4o tal" . si 6ien
es posi6le 7ue 4uc8os ciudadanos ten$an opiniones distintas so6re cada uno de esos
co4ponentes y 7ue cada uno de ellos pueda ser anali>ado co4o una nor4a con efectos
espec@ficos y diferencia6les! el Con$reso ten@a la posi6ilidad de plantear la apro6acin o
rec8a>o de ese rA$i4en siste40tico de pensiones dentro del cual las partes $uardan relacin
estrec8a y consecuencial entre s@"
1G6- La Corte no encuentra 7ue los otros nu4erales del referendo planteen cuestiones
constitucionales de6ido a su car0cter co4ple3o o co4puesto" 's cierto 7ue existen otras
pre$untas 7ue est0n confor4adas por diversos ele4entos re$ulativos! co4o la ;] so6re el
proceso presupuestal! la 7] so6re pArdida de investidura y la 1< so6re partidos pol@ticos"
,odas esas pre$untas podr@an ser desco4puestas en sus ele4entos inte$rantesB sin e46ar$o!
es ta46iAn claro 7ue en todas ellas! el Con$reso puso a la consideracin del pue6lo la
apro6acin o rec8a>o de deter4inados siste4as nor4ativos! por lo 7ue esas disposiciones
resultan le$@ti4as"
1G7- 'l an0lisis precedente 8a 4ostrado 7ue las disposiciones co4puestas y co4ple3as
plantean pro6le4as constitucionales pues podr@an! en ocasiones! i4pedir 7ue los votantes
esco3an li6re4ente cu0les puntos aprue6an y cu0les no" 'strec8a4ente vinculado a ese te4a
se encuentra el de la posi6ilidad de apro6ar o rec8a>ar el referendo en 6lo7ue! 7ue la Corte
entra a anali>ar"
La *ier!i*a* *e te)a! *e% re0eren*#8 e% #t# en $%#K+e & %a %i$erta* *e% e%ect#r.

1GG- Co4o ya se explic! el presente referendo no slo propone 4odificaciones de distintas
4aterias constitucionales sino 7ue ade40s prevA 7ue el elector pueda apro6ar o rec8a>ar en
6lo7ue todas esas refor4as" )l$unos intervinientes consideran 7ue esa situacin desconoce la
li6ertad del elector y desfi$ura el referendo! pues lo convierte en un acto ple6iscitario de
apoyo o rec8a>o al -o6ierno! 7ue 8a i4pulsado el referendo" %or el contrario! otros
intervinientes ar$u4entan 7ue el Con$reso no slo pod@a prever el voto en 6lo7ue sino 7ue
incluso esta6a o6li$ado a 8acerlo! puesto 7ue el art@culo ;2 de la L'#%! 7ue ya fue declarado
exe7ui6le por la sentencia C-1G0 de 199;! as@ lo ordena" )de40s ar$u4entan esos
intervinientes 7ue la posi6ilidad del voto en 6lo7ue no afecta la li6ertad del elector! pues el
ciudadano no est0 for>ado a utili>arla! y puede entonces votar individual4ente cada pre$unta"
'ntra pues la Corte a exa4inar si el voto en 6lo7ue de un referendo so6re distintos asuntos
constitucionales se a3usta o no a la Carta"
1G9- 'l pro6le4a relativo a la pre$unta en 6lo7ue parece ya estar resuelto" )s@! la sentencia C-
1G0 de 199; declar constitucional el art@culo ;2 de la L'#%! 7ue 8ace o6li$atorio el voto en
6lo7ue! pues esta6lece 7ue en la tar3eta electoral para el referendo constitucional! en todo
caso! 8a6r0 una casilla para 7ue el ciudadano vote el proyecto en 6lo7ue! si as@ lo desea"
Ia6r@a entonces cosa 3u>$ada constitucional! por lo 7ue la Corte de6er@a! con funda4ento en
la sentencia C-1G0 de 199;! declarar la constitucionalidad del nu4eral 1G so6re voto en
6lo7ue"
190- 5in e46ar$o! un exa4en 40s atento 4uestra 7ue el asunto no es tan claro! pues una cosa
es 7ue esta Corte 8aya declarado la exe7ui6ilidad de una nor4a 7ue prevA una facultad o una
o6li$acin para una autoridad! punto so6re el cual existe efectiva4ente cosa 3u>$ada! y otra
distinta es la evaluacin del desarrollo de esa facultad o de esa o6li$acin en una situacin
concreta y espec@fica! aspecto so6re el cual no existe o6via4ente cosa 3u>$ada" . es 7ue no es
en nada contradictorio 7ue la Corte declare constitucional la existencia de una facultad o una
o6li$acin en ca6e>a de una autoridad! pero considere 7ue el e3ercicio de esa facultad en un
caso concreto vulnera la Carta" (n e3e4plo reciente pone en evidencia esa distincin" )s@! el
art@culo ;; de la Ley 'statutaria de 'stados de 'xcepcin confiere al -o6ierno la facultad de
tipificar delitos en el estado de con4ocin interior! y esa posi6ilidad fue considerada a3ustada
a la Carta por la sentencia C-179 de 199;" 5in e46ar$o! la declaratoria de exe7ui6ilidad de
esa potestad punitiva no si$nifica 7ue cual7uier uso de esa facultad por el -o6ierno estA
a4parada por la cosa 3u>$ada" +o desconoce entonces la cosa 3u>$ada constitucional 7ue
existe so6re el art@culo ;; de esa ley estatutaria 7ue esta Corte declare inconstitucional el uso
del poder punitivo por parte del -o6ierno en un estado de excepcin espec@fico" .
efectiva4ente la sentencia C-99 de 2002 declar la inexe7ui6ilidad del decreto 1900 de
2002! 7ue penali>a6a ciertos co4porta4ientos! co4o el 8urto de 8idrocar6uros" La Corte
explic 7ue el art@culo ;; de la Ley estatutaria de estados de excepcin faculta al $o6ierno
nacional! durante el estado de con4ocin interior! para =tipificar penalmente conductas$
aumentar y reducir penasD! pero 7ue eso no si$nifica 7ue el -o6ierno no ten$a l@4ites para
el e3ercicio de esa facultad" . con ese criterio! la sentencia concluy 7ue al esta6lecer esos
tipos penales o incre4entar las penas de otros delitos! el -o6ierno 8a6@a desconocido los
principios constitucionales 7ue $o6iernan el e3ercicio del poder punitivo en los estados de
excepcin! ya 7ue! entre otras cosas! esas for4as de penali>acin no $uarda6an una =relacin
directa con la proteccin de los bienes Aur7dicos estabilidad institucional$ se:uridad del
(stado o convivencia ciudadana$ en los tMrminos del decreto declarativo del estado de
conmocin interiorD 1Funda4ento 1;"1"2"
191- 'n ese orden de ideas! es claro 7ue existe cosa 3u>$ada so6re la o6li$acin de 7ue en la
tar3eta electoral de un referendo constitucional exista una casilla para el voto en 6lo7ue" 5in
e46ar$o! el punto pro6le40tico en esta oportunidad es si esa o6li$acin opera en un referendo
7ue! co4o ya se 8a visto! se caracteri>a por a6ordar distintos te4as constitucionales" . es 7ue
la o63ecin de 7ue el voto en 6lo7ue en un referendo 4ultite40tico podr@a desconocer la
li6ertad del votante y desnaturali>ar el propio 4ecanis4o del referendo no 8a sido estudiada
por esta Corporacin! por lo cual so6re ese punto no existe cosa 3u>$ada constitucional" 'n
efecto! la Corte no puede i$norar 7ue la sentencia C-1G0 de 199; no anali>! en nin$9n
4o4ento! si la o6li$acin de 7ue de6a existir la casilla para el voto en 6lo7ue opera6a
ta46iAn en los referendos 4ultite40ticos! co4o el 7ue se encuentra incorporado en la Ley 796
de 200" . se trata de un punto 7ue no es evidente! puesto 7ue! co4o se ver0! existen
ar$u4entos slidos en favor de la idea de 7ue ese voto en 6lo7ue en un referendo de ese tipo
podr@a ser inconstitucional" 'ntra pues la Corte a anali>ar ese aspecto"
192- La posi6ilidad del voto en 6lo7ue de un referendo 4ultite40tico re4ite al pro6le4a de la
unidad te40tica del referendo 4is4o y su relacin con la li6ertad del elector" )s@! co4o ya se
vio! la Constitucin no exi$e 7ue un referendo verse so6re un solo te4a constitucional! por lo
cual Aste puede ser 4ultite40ticoB el interro$ante 7ue sur$e es si el voto en 6lo7ue slo puede
recaer so6re un te4a! a fin de a4parar la li6ertad del elector y evitar 7ue el referendo se
desnaturalice y se transfor4e en una for4a de apoyo ple6iscitario al $o6ierno"
19- %ara responder a ese interro$ante! al$unas referencias de derec8o co4parado son 9tiles"
. es 7ue al$unos de los pa@ses 7ue 40s recurren a la participacin ciudadana! exi$en 7ue las
disposiciones so4etidas a referendo no se refieran a te4as dis@4iles! precisa4ente para
ase$urar la li6ertad del elector y evitar 7ue Aste pierda su car0cter" )s@ sucede! por e3e4plo! en
dos de las naciones 7ue 40s intensa4ente 8an recurrido a esta 4odalidad de participacin
ciudadana! co4o son 5ui>a e Etalia
<9
! pues a46os 'stados esta6lecen 7ue! para salva$uardar la
li6ertad del elector! los referendos de6en tener cierta 8o4o$eneidad o relacin te40tica" 'n
esos pa@ses! la reali>acin de ciertos referendos 8a sido pro8i6ida por la autoridades
co4petentes por7ue las pre$untas no respeta6an dic8o re7uisito" %or e3e4plo! en 1977! una
iniciativa fue declarada nula en 5ui>a! por cuanto versa6a so6re un con3unto de 4edidas
econ4icas! 7ue fueron 3u>$adas de4asiado 8etero$Aneas
60
"
19;- 'l propsito de exi$ir la unidad te40tica fue expresa4ente a6ordado por la Corte
Constitucional Etaliana en la sentencia 16 de 197G! 7ue anul un referendo 7ue pretend@a
dero$ar 97 art@culos del estatuto penal" 'l 3ue> constitucional de ese pa@s consider 7ue se
trata6a de 4aterias tan 8etero$Aneas! 7ue no pod@an ser =reconducidas a una matriB
racionalmente unitariaD! con lo cual! la naturale>a del referendo 7ueda6a distorsionada! pues
de3a6a de ser una decisin co4petente y li6re de la ciudadan@a so6re un texto 3ur@dico! para
transfor4arse en un fen4eno 3ur@dico distinto: un voto de confian>a en los pro4otores del
referendo" &i3o entonces la Corte Constitucional italiana:
4n voto en blo6ue sobre mCltiples y compleAas pre:untas$ 6ue no son susceptibles de
ser reducidas a la unidad$ contradice el principio democr#tico y afecta de DecDo la
libertad de voto$ y viola los art7culos & y 49 de la Constitucin. 0dem#s$ un
instrumento de democracia directa$ como es el referendo popular$ no puede ser
transformado en un instrumento de democracia representativa$ por medio del cual se
propon:an votos populares de confianBa en relacin a las esco:encias pol7ticas$
compleAas e inescindibles$ realiBadas por los partidos o :rupos or:aniBados 6ue Dan
apoyado la iniciativa del referendo.
19<- La Corte considera 7ue las anteriores consideraciones son aplica6les en el caso
colo46iano! pues no slo la Carta a4para expresa4ente la li6ertad del elector sino 7ue!
ade40s! distin$ue entre referendo y ple6iscito! y se:ala ine7u@voca4ente 7ue la Constitucin
no puede ser refor4ada ple6iscitaria4ente" 'n efecto! no slo el ,@tulo OEEE no prevA la
refor4a de la Carta por 4edios ple6iscitarios sino 7ue ese punto es refor>ado por la L'#%"
)s@! el art@culo ;] de la L'#% define al ple6iscito co4o el pronunciamiento del pueblo
convocado por el Presidente de la RepCblica$ mediante el cual apoya o recDaBa una
determinada decisin del (Aecutivo$ 4ientras 7ue el art@culo 7G de ese 4is4o cuerpo
nor4ativo se:ala ine7u@voca4ente 7ue en nin$9n caso el ple6iscito podr0 4odificar la
Constitucin" La sentencia C-1G0 de 199;! al declarar exe7ui6le esa pro8i6icin! precis 7ue
<9
)s@! una investi$acin 4ostr 7ue 3unto con )ustralia! 5ui>a e Etalia eran los dos pa@ses 7ue 40s 8a6@an recurrido a
referendos nacionales" Cer Francis Ia4on" )e rMfMrendum. (tude comparative" %aris! L-&?! 19G<! p 1" )s@! de 611
referendos nacionales reali>ados entre 179 y 199<! 5ui>a adelant ;1; e Etalia ;"
60
Cer Francis Ia4on" *p!cit! p 107"
la =propia Carta Pol7tica prevM 6ue la reforma a sus preceptos se solicite mediante otros
mecanismos$ instrumentos y procedimientos distintos del plebiscito"
196- 'l anterior an0lisis es suficiente para concluir 7ue el voto en 6lo7ue de un referendo
4ultite40tico con este $rado de 8etero$eneidad viola la li6ertad del elector y desnaturali>a la
fi$ura del referendo constitucional! al convertirlo en una expresin de apoyo o rec8a>o al
proponente del referendo"
'n efecto! un referendo es! co4o ya se explic! la convocatoria 7ue se 8ace al pue6lo para
7ue aprue6e o rec8ace un proyecto de nor4a constitucional 1art" W de la Ley 1; de 199;2"
La posi6ilidad de voto en 6lo7ue de un referendo referido a un 4is4o te4a es entonces
co4pati6le con esa fi$ura 3ur@dica y con la proteccin a la li6ertad del elector! pues si varias
pre$untas versan so6re un 4is4o asunto! es ra>ona6le suponer 7ue tienen una orientacin
se4e3ante y persi$uen propsitos co4unes" %or consi$uiente! la posi6ilidad de 7ue el
ciudadano pueda! si lo desea! votar en 6lo7ue esas disposiciones so6re una 4is4a 4ateria no
desconoce la do6le exi$encia de lealtad y claridad! puesto 7ue el ciudadano se pronuncia
so6re un te4a 8o4o$Aneo re$ulado en diferentes disposiciones" 'n ca46io! la situacin var@a
sustancial4ente si el referendo es 4ultite40tico con un alto $rado de 8etero$eneidad! pues en
ese evento! es o6vio 7ue la orientacin de los distintos te4as no es sie4pre la 4is4a ya 7ue
se trata de asuntos independientes e inconexos" SCu0l puede ser la ra>n para 7ue se autorice
a los ciudadanos a apoyar o rec8a>ar $lo6al4ente una serie de refor4as 4uy diversas! si no es
en el fondo per4itir 7ue se exprese una 4anifestacin de confian>a o desconfian>a en los
proponentes del referendoT %ero eso no es un referendo ya 7ue Aste es una decisin ciudadana
so6re un proyecto de nor4a 3ur@dica! y no una 4anifestacin de apoyo o rec8a>o a un
$o6ierno sea en su investidura o a pol@ticas de su exclusiva co4petencia"
197- La pre$unta del voto en 6lo7ue de un referendo 4ultite40tico! en ve> de pro4over una
decisin reflexiva de la ciudadan@a so6re cada te4a y art@culo! 7ue es el propsito de un
referendo! tiende entonces a favorecer la expresin de 4anifestaciones $lo6ales de apoyo o
rec8a>o de los proponentes del referendo" 'l voto en 6lo7ue en esas circunstancias es
entonces inconstitucional! pues es contrario a la exi$encia de lealtad! ya 7ue! en ve> de
fo4entar la decisin li6re y autno4a de los ciudadanos! los induce a 7ue descar$uen sus
delicadas responsa6ilidades pol@ticas en los proponentes del referendo" 'n tal contexto! la
defensa del voto en 6lo7ue! se$9n la cual el ciudadano no est0 o6li$ado a usar ese 4ecanis4o
y puede en todo caso votar individual4ente cada pre$unta! no es de reci6o! pues la
inconstitucionalidad de esa fi$ura en los referendos 4ultite40ticos deriva de la 4anera co4o
ella induce al elector a apro6ar o rec8a>ar la totalidad del articulado so4etido a su
consideracin! se$9n la confian>a 7ue ten$a en su proponente" 'sta pre$unta en un referendo
4ultite40tico en el fondo est0 $uiada por la si$uiente l$ica: si usted tiene confian>a en el
proponente del referendo! entonces apoye todas estas refor4as dis@4iles! lo cual desnaturali>a
el referendo! 7ue es! co4o dice la L'#%! la convocatoria 7ue se 8ace al pue6lo para 7ue
aprue6e o rec8ace un proyecto de nor4a constitucional 1art" W de la Ley 1; de 199;2! y no
la consulta al pue6lo so6re su confian>a en deter4inado $o6ernante" . por esas ra>ones! el
voto en 6lo7ue de un referendo 4ultite40tico de ori$en presidencial! tiende a convertir la
consulta a la ciudadan@a en un 4ecanis4o ple6iscitario! 7ue no es idneo para la refor4a a la
Carta"
19G- La Corte concluye entonces 7ue en el presente referendo! de6ido a su diversidad
te40tica y su 8etero$eneidad 4aterial! la pre$unta en 6lo7ue es inexe7ui6le! y as@ ser0
declarada en la parte resolutiva de esta sentencia" 'sto si$nifica o6via4ente 7ue las
autoridades electorales! a fin de respetar el texto apro6ado por el Con$reso y salva$uardar la
li6ertad del elector! de6er0n or$ani>ar la tar3eta electoral! de tal 4anera 7ue in4ediata4ente
despuAs de cada art@culo so4etido a consideracin del pue6lo! se encuentre la pre$unta al
ciudadano so6re si aprue6a o no dic8o art@culo"
La Corte destaca 7ue la anterior decisin no contradice la cosa 3u>$ada de la sentencia C-1G0
de 199;! 7ue declar exe7ui6le el art@culo ;2 de la L'#%! 7ue esta6lece 7ue en la tar3eta
constitucional para un referendo constitucional 8a6r0 un casilla para el voto en 6lo7ue! pues
dic8a sentencia no estudi el caso de los referendos 4ultie40ticos"
La inc#n!tit+ci#na%i*a* *e t#*#! %#! c#nteni*#! '%e$i!citari#! en +n re0eren*#
c#n!tit+ci#na%.
199- 'l an0lisis precedente no slo 4uestra 7ue el voto en 6lo7ue es inconstitucional en un
referendo 4ultite40tico sino 7ue! ade40s! la Constitucin no puede ser refor4ada 4ediante
un 4ecanis4o ple6iscitario" (n referendo constitucional de6e entonces estar desprovisto de
todo contenido 7ue sea de naturale>a ple6iscitaria! esto es! contenidos 7ue i4pli7uen el apoyo
de pol@ticas o 8ec8os de un $o6ernante espec@fico" 'sta Corporacin anali> entonces el texto
de las refor4as constitucionales propuestas por la Ley 796 de 200 con el fin de evaluar si
al$unas de ellas ten@an o no contenido ple6iscitario" 'se exa4en lleva a la Corte a concluir
7ue el nu4eral 1;! al esta6lecer excepciones a la con$elacin de los $astos de
funciona4iento! introduce expresiones de contenido ple6iscitario! cuando se:ala 7ue 7uedan
excluidos de dic8o con$ela4iento =los :astos destinados a la eJpansin de la se:uridad
democr#ticaD" 'n efecto! la expansin de la lla4ada =se:uridad democr#ticaD es un
pro$ra4a espec@fico del actual $o6ierno! por lo 7ue exceptuar de dic8o con$ela4iento esa
estrate$ia tiene un sentido ple6iscitario" %or el contrario! es perfecta4ente v0lido 7ue un
referendo propon$a dar un trata4iento particular a los $astos de se$uridad! pues la nocin de
se$uridad es una cate$or@a 7ue no es espec@fica de nin$9n $o6ierno! y 7ue incluso tiene
funda4ento constitucional! co4o un co4ponente del orden p96lico! 7ue es responsa6ilidad
del -o6ierno y 7ue tiene ade40s i4plicaciones presupuestales! 1C% arts 1G9 y <02" 'n tales
circunstancias! y con el fin de eli4inar el sentido ple6iscitario de la excepcin a los $astos de
funciona4iento! la Corte proceder0 a declarar la inexe7ui6ilidad de las expresiones del
par0$rafo transitorio del nu4eral 1;! del art@culo 1 de la ley 796 de 200 =eJpansin de laD y
democr#ticaD"
La %i$erta* *e% #tante & e% #t# en $%anc#.
200- )l$unos intervinientes! as@ co4o la Cista Fiscal! plantean 7ue la Corte de6e declarar la
inexe7ui6ilidad de la casilla especial prevista para el voto en 6lanco! por cuanto consideran no
slo 7ue esa posi6ilidad no tiene nin$9n sentido en un referendo constitucional! sino ade40s
7ue ella desconoce directa4ente el art@culo 76 de la Carta! 7ue slo 8a6la de la posi6ilidad
de votar a favor o en contra del proyecto de refor4a so4etido a consideracin del pue6lo" %or
el contrario! otros ciudadanos consideran 7ue la inclusin de la casilla para voto en 6lanco es
no slo le$@ti4a sino incluso o6li$atoria! puesto 7ue as@ lo ordena el art@culo ;1 de la L'#%!
7ue fue declarado exe7ui6le por la sentencia C-1G0 de 199;" 'ntra pues la Corte a exa4inar si
la previsin de una casilla para el voto en 6lanco se a3usta o no la Constitucin"
201- Co4o lo se:alan varios intervinientes! el pro6le4a del voto en 6lanco parece estar ya
resuelto! puesto 7ue efectiva4ente el art@culo ;1 de la L'#% esta6lece 7ue la tar3eta electoral
7ue ser0 usada en la votacin de los referendos de6er0! por lo 4enos! contener =casillas para
el s7$ para el no y para el voto en blancoD" 'se precepto fue declarado exe7ui6le por la
sentencia C-1G0 de 199;! 7ue se:al 7ue esa nor4a =desarrolla los preceptos
constitucionales 6ue consa:ran el mecanismo del referendo$ as7 como las 6ue prote:en el
derecDo al voto eJi:iendo re6uisitos de contenido en las tarAetas electoralesD" &e6er@a
entonces concluirse 7ue so6re este punto existe cosa 3u>$ada constitucional! y 7ue el
Con$reso no slo pod@a sino 7ue ade40s de6@a prever la casilla para el voto en 6lanco en este
referendo"
5in e46ar$o! la situacin no es tan clara! por las si$uientes ra>ones: de un lado! al$unos
intervinientes y la Cista Fiscal consideran 7ue la sentencia C-1G0 de 199; real4ente no
anali> el punto! por lo 7ue la cosa 3u>$ada es 4era4ente aparente! y la Corte de6e anali>ar si
efectiva4ente la previsin de una casilla para voto en 6lanco se a3usta o no a la Carta" &e otro
lado! otros ciudadanos consideran 7ue la casilla para voto en 6lanco prevista por el art@culo ;1
de la L'#% no 8ace referencia a los referendos constitucionales! ya 7ue Astos se encuentran
re$ulados espec@fica4ente por el art@culo ;2 de ese 4is4o cuerpo nor4ativo" 'n tercer
tAr4ino! co4o ya se vio al estudiar la pre$unta so6re el voto en 6lo7ue! el 8ec8o de 7ue la
Corte 8aya declarado constitucional la i4posicin de una o6li$acin a una autoridad! no
excluye 7ue el desarrollo de ese 4andato en una situacin espec@fica pueda ser contrario a la
Carta" Final4ente! con posterioridad a la L'#%! fue apro6ada la Ley ;0 de 1997! 7ue prevA
est@4ulos para los votantes! y en esas condiciones! el voto en 6lanco podr@a tornarse
inconstitucional" 's pues necesario 7ue esta Corporacin exa4ine entonces si en el presente
caso! la consa$racin del voto en 6lanco es o no inconstitucional"
202- La Corte co4ien>a por reconocer 7ue la sentencia C-1G0 de 199;! al declarar exe7ui6le
el art@culo ;1 de la L'#%! no anali> siste40tica4ente la constitucionalidad del voto en
6lanco en los referendos constitucionales" 5in e46ar$o! esta Corte no 8a ad4itido la fi$ura de
la cosa 3u>$ada aparente en relacin con las sentencias 7ue 8an revisado leyes estatutarias!
pues 8a sostenido! en for4a constante! 7ue esos fallos tienen efectos de cosa 3u>$ada
a6soluta" %or consi$uiente! el 4andato del art@culo ;1 de la L'#%! se$9n el cual! en los
referendos! la tar3eta electoral de6e contener una casilla para el voto en 6lanco! es
constitucional! de6ido al efecto de cosa 3u>$ada de la sentencia de la citada sentencia C-1G0
de 199;" 'ntra pues la Corte a exa4inar el si$uiente interro$ante planteado por los
intervinientes! a sa6er! si ese 4andato se aplica ta46iAn a los referendos constitucionales"
20- %ara responder a esa pre$unta! es pertinente transcri6ir los art@culos ;1 y ;2 de la L'#%!
7ue re$ulan el contenido de la tar3eta electoral! y esta6lecen literal4ente lo si$uiente:
(rtculo )*& +ontenido de la tar,eta electoral. (l Re:istrador del (stado Civil
correspondiente$ diseEar# la tarAeta electoral 6ue ser# usada en la votacin de
referendos$ la cual deber#$ por lo menos$ contener2
&. )a pre:unta sobre si el ciudadano ratifica o dero:a 7nte:ramente la norma 6ue se
somete a referendo.
2. Casillas para el s7$ para el no y para el voto en blanco.
8. (l articulado sometido a referendo.
(rtculo )2& La tar,eta electoral para el referendo contitucional. )a tarAeta para la
votacin del referendo constitucional deber# ser elaborada de tal forma 6ue$ adem#s
del contenido indicado en el art7culo anterior$ presente a los ciudadanos la posibilidad
de esco:er libremente el articulado 6ue aprueban y el articulado 6ue recDaBan$
mediante casillas para emitir el voto a favor o en contra de cada uno de los art7culos
cuando el elector no vote el proyecto en blo6ue. (n todo caso$ Dabr# una casilla para
6ue vote el proyecto en blo6ue si as7 lo desea.
)8ora 6ien! una interpretacin siste40tica de estos dos art@culos dista de ser o6via! co4o se
ver0 a continuacin" )s@! una lectura de sus enca6e>ados indica 7ue el art@culo ;1 8ace
referencia a todo referendo! pues 8a6la del =contenido de la tarAeta electoralD! 4ientras 7ue
el art@culo ;2 se refiere espec@fica4ente al referendo constitucional! puesto 7ue su t@tulo es:
tarAeta electoral para el referendo constitucionalD" 'sto su$iere entonces 7ue el contenido
del art@culo ;1 no es relevante en los referendos constitucionales! pues la nor4a especial 7ue
re$ula el te4a es el art@culo ;2! lo cual parece indicar 7ue el 4andato del art@culo ;1 so6re la
casilla para el voto en 6lanco 17ue se encuentra en el art@culo ;12 no es aplica6le a los
referendos constitucionales! en virtud del cl0sica re$la 8er4enAutica! =leJ specialis dero:at
:eneraliD! se$9n la cual las nor4as especiales de6en aplicarse de preferencia a las nor4as
$enerales"
20;- 5in e46ar$o! la anterior conclusin no es evidente! pues el propio art@culo ;2 re4ite al
art@culo ;1! ya 7ue esta6lece 7ue la tar3eta para la votacin del referendo constitucional de6er0
ser ela6orada de tal for4a 7ue! adem#s del contenido indicado en el art7culo anterior %esto
es en el 4&' re9na otros re7uisitos" 'sto indicar@a 7ue la tar3eta de los referendos
constitucionales de6er@a incluir todo el contenido de las tar3etas de cual7uier referendo
1se:alado en el art@culo ;12! fuera de cu4plir con otros re7uisitos espec@ficos! propios del
referendo constitucional! 7ue ser@an los desarrollados por el art@culo ;1" %or consi$uiente!
8a6r@a 7ue concluir 7ue el 4andato del art@culo ;1 so6re voto en 6lanco ta46iAn se aplica a
los referendos constitucionales"
20<- %ero nueva4ente la interpretacin siste40tica de esos art@culos conduce a perple3idades!
por cuanto no es posi6le concluir 7ue el art@culo ;2 si4ple4ente a:ade! en relacin al
referendo constitucional! nuevos re7uisitos a los contenidos $enerales previstos por el art@culo
;1 para todo referendo! por cuanto entre las dos disposiciones existe una inco4pati6ilidad
nor4ativa! al 4enos en lo referente a la casilla del voto en 6lanco" . la ra>n es la si$uiente:
el art@culo ;1 ordena 7ue 8aya casilla en 6lanco en la tar3eta electoral de todo referendo" %or
su parte! el art@culo ;2 indica 7ue la tar3eta electoral del referendo constitucional de6e
co4prender todo el contenido indicado por el art@culo ;1 para todo referendo! y por ende
parecer@a 7ue de6er@a incluir la casilla para voto en 6lanco" 5in e46ar$o el art@culo ;2 a$re$a
7ue! fuera de lo anterior! la tar3eta para el referendo constitucional =deber# ser elaborada de
tal forma 6ue$ adem#s del contenido indicado en el art7culo anterior$ presente a los
ciudadanos la posibilidad de esco:er libremente el articulado 6ue aprueban y el articulado
6ue recDaBan$ mediante casillas para emitir el voto a favor o en contra de cada uno de los
art7culos %subraya no ori:inales'. +tese entonces 7ue esta se$unda parte del art@culo ;2
8a6la 9nica4ente de casillas en favor y en contra de cada uno de los art@culos! con lo cual
pr0ctica4ente excluye el voto en 6lanco! ya 7ue ordena ase$urar al ciudadano la posi6ilidad
de esco$er cu0les art@culos aprue6an o rec8a>an! pero no 4enciona la eventualidad de votar
en 6lanco co4o una posi6ilidad del elector"
206- La contradiccin en 7ue incurre el art@culo ;2 de la L'#%! 7ue re$ula la tar3eta electoral
en los referendos constitucionales! es entonces evidente! pues por un lado se:ala 7ue la tar3eta
electoral de6e prever la casilla para voto en 6lanco 1cuando ordena incluir todo el contenido
esta6lecido por el art@culo ;12 pero! por otro lado! excluye esa 4is4a casilla para el voto en
6lanco! cuando 8a6la 9nica4ente de casillas para e4itir el voto a favor o en contra de cada
uno de los art@culos constitucionales propuestos" La pre$unta 7ue o6via4ente sur$e es c4o
sortear esa antino4ia" . la Corte considera 7ue la for4a adecuada de resolver esa
contradiccin entre los art@culos ;1 y ;2 de la L'#% es excluyendo la casilla para voto en
6lanco! en los referendos constitucionales! no slo por re$las 8er4enAuticas cl0sicas para
solucionar contradicciones nor4ativas! sino ade40s por la necesidad de prote$er la li6ertad
del votante! as@ co4o por la re$ulacin espec@fica del referendo constitucional en Colo46ia! la
cual resta toda eficacia al voto en 6lanco"
207- &e un lado! la cl0sica re$la para solucionar conflictos nor4ativos! se$9n la cual la nor4a
especial de6e aplicarse de preferencia a la nor4a $eneral! resulta sin lu$ar a dudas relevante"
)s@! es cierto 7ue el art@culo ;2! 7ue es espec@fico so6re referendo constitucional! re4ite al
art@culo ;1! 7ue es $eneral para todo referendo" 5in e46ar$o! en virtud del criterio para
solucionar antoni4ias =leJ specialis dero:at :enerali! de6e entenderse 7ue para la
deter4inacin del contenido propio de la tar3eta electoral del referendo constitucional! si
existe una contradiccin entre lo previsto espec@fica4ente por el art@culo ;2 y lo re$ulado
$enArica4ente por el art@culo ;1! de6e darse prioridad a lo ordenado por el art@culo ;2
exclusiva4ente para el referendo constitucional! por cuanto se trata de una nor4atividad
espec@fica para ese tipo de referendos" %or ende! co4o el art@culo ;2! al re$ular los re7uisitos
espec@ficos del referendo constitucional! no prevA expresa4ente la posi6ilidad del voto en
6lanco! y por el contrario excluye dic8a casilla! pues 8a6la exclusiva4ente de casillas =para
emitir el voto a favor o en contra de cada uno de los art7culos! entonces una conclusin se
i4pone: la L'#% no previ el voto en 6lanco en los referendos constitucionales"
20G" La anterior conclusin se ve confir4ada por el tenor literal del art@culo 7G de la Carta!
7ue ordena 7ue el te4ario o articulado de un referendo constitucional sea presentado de tal
4anera 7ue los electores puedan esco$er li6re4ente =6uM votan positivamente y 6uM votan
ne:ativamenteD" +tese en efecto 7ue la nor4a constitucional 8a6la exclusiva4ente de voto
positivo y ne$ativo! lo cual si$nifica 7ue las posi6ilidades previstas constitucional4ente en un
referendo constitucional son el =s7D y el =noD! pero en nin$9n caso el =voto en blancoD" )8ora
6ien! co4o las nor4as le$ales de6en ser interpretadas de 4anera tal 7ue desarrollen! y no 7ue
contradi$an! los principios y valores constitucionales! entonces es o6vio 7ue una antino4ia
nor4ativa en una ley estatutaria de6e resolverse privile$iando los 4andatos constitucionales:
nueva4ente es entonces claro 7ue! confor4e a la L'#%! el voto en 6lanco no opera en los
referendos constitucionales! pues la Constitucin 8a 7uerido 7ue el ciudadano 7ue participa en
dic8os referendos 4anifieste clara4ente si apoya o rec8a>a la refor4a propuesta"
209- Fuera de lo anterior! existe otro 4otivo de inconstitucionalidad para la casilla de voto en
6lanco! el cual fue planteada por varios intervinientes! y es el si$uiente: la ad4isin del voto
en 6lanco pretender@a atraer ciudadanos para 7ue participen en el referendo! con el fin de 7ue
el u46ral de participacin 4@ni4a exi$ido por el art@culo 7G superior sea so6repasado" 'n
efecto! co4o ya se se:al! para 7ue una refor4a sea apro6ada! es necesario 7ue 8aya votado
la cuarta parte del total de ciudadanos 7ue inte$ran el censo electoral" 'n tales condiciones! si
se ad4itiera la casilla de voto en 6lanco! los est@4ulos a los votantes! previstos por la Ley ;0
de 1997! se tornar@an en un 4ecanis4o para esti4ular 7ue se so6repase el u46ral 4@ni4o de
participacin re7uerido para la apro6acin de las refor4as constitucionales propuestas por el
referendo! lo cual introducir@a una discri4inacin frente a a7uellos ciudadanos 7ue 8an optado
por la a6stencin! co4o un 4ecanis4o para co46atir la apro6acin de esas refor4as!
precisa4ente 6uscando 7ue ese u46ral de participacin no sea satisfec8o"
. es 7ue la re$ulacin del art@culo 7G de la Carta confiere una eficacia espec@fica a la
a6stencin en los referendos constitucionales! puesto 7ue es posi6le 7ue una refor4a o6ten$a
una 4ayor@a de votos afir4ativos! pero no sea apro6ada! por cuanto el total de los votos no
so6repas el u46ral de participacin re7uerido"
)8ora 6ien! el Constituyente 8u6iera podido adoptar una fr4ula 7ue $aranti>ara una
participacin 4@ni4a en el referendo! para le$iti4ar de4ocr0tica4ente el pronuncia4iento
ciudadano! pero sin conferir eficacia 3ur@dica a la a6stencin" %ara ello 8u6iera podido
esta6lecer! co4o lo 8acen otros ordena4ientos! 7ue los votos favora6les al referendo no slo
de6en ser la 4ayor@a de los votos depositados sino 7ue esos votos positivos de6en representar
un deter4inado porcenta3e del censo electoral! pues de esa 4anera se ase$ura una
participacin 4@ni4a! pero sin conferir efectos 3ur@dicos a la a6stencin! ya 7ue 9nica4ente
los votos favora6les son tenidos en cuenta para deter4inar si el u46ral de participacin fue o
no so6repasado
61
"
61
5o6re esas diversas fr4ulas! ver Francis Ia4on" )e referMndum... )oc!cit! p ;1"
'n tales circunstancias! al esta6lecer co4o re7uisito de apro6acin de un referendo un u46ral
4@ni4o de participacin $lo6al! en ve> de un porcenta3e 4@ni4o de votos favora6les! la
Constitucin no slo confiri eficacia 3ur@dica a la a6stencin sino 7ue la convirti en una
estrate$ia le$@ti4a para oponerse! en ciertos contextos! a la apro6acin de una deter4inada
refor4a constitucional por 4edio de referendo" +o ser@a entonces ra>ona6le suponer 7ue si la
Carta le confiere efectos 3ur@dicos a la a6stencin! de otro lado la propia Carta considere 7ue
esa alternativa pol@tica no a4erita proteccin constitucional en este tipo de votaciones La
Corte concluye entonces 7ue en los referendos constitucionales! la a6stencin es una opcin
pol@tica le$@ti4a! 7ue se encuentra reconocida por el 'stado! y por ello no puede ser
discri4inada"
210- %or todo lo anterior! la Corte concluye 7ue la previsin de la casilla para el voto en
6lanco es inconstitucional! ya 7ue desconoce la re$ulacin espec@fica del art@culo 7G de la
Carta! 7ue slo prevA el voto afir4ativo y ne$ativo! pues esta6lece 7ue los ciudadanos de6en
poder esco$er li6re4ente en el te4ario o articulado 7uA votan positiva4ente y 7uA votan
ne$ativa4ente"
La previsin de la casilla de voto en 6lanco ser0 entonces declarada inexe7ui6le! sin 7ue dic8a
deter4inacin contradi$a la cosa 3u>$ada de la sentencia C-1G0 de 199;! 7ue declar
exe7ui6le el art@culo ;1 de la L'#%! 7ue prevA el voto en 6lanco en las tar3etas electorales
para referendo"
Li$erta* *e% e%ect#r & a$!tenci.n.
211- 'l exa4en precedente 8a 4ostrado 7ue la a6stencin es una posi6ilidad 7ue $o>a de
proteccin constitucional en los referendos constitucionales" %or consi$uiente! en relacin con
cada refor4a o art@culo so4etido a la consideracin del pue6lo! los ciudadanos tienen la
posi6ilidad de votar positiva4ente o ne$ativa4ente! o a6stenerse" 'sto si$nifica entonces 7ue
en cada una de las pre$untas! en for4a independiente! las autoridades electorales! para
deter4inar si la refor4a propuesta fue o no apro6ada! de6er0n verificar si esa propuesta 1i2
o6tuvo o no 40s de la 4itad de los votos! y 1ii2 si el n94ero total de votos supera o no la
cuarta parte de los sufra$ios posi6les! confor4e al censo electoral" %or ende! el 8ec8o de 7ue
un ciudadano concurra a las urnas en un referendo constitucional 7ue consta de varias
pre$untas no puede ser interpretado co4o si esa persona 8u6iera participado auto40tica4ente
en todas las pre$untas! pues esa tesis desconoce su li6ertad co4o sufra$ante! ya 7ue le i4pide
decidir diferenciada4ente cu0les art@culos vota en for4a ne$ativa o en for4a positiva! y frente
a cu0les renuncia a votar! co4o estrate$ia de a6stencin destinada a evitar 7ue esa pre$unta
espec@fica alcance el u46ral 4@ni4o de participacin"
La interpretacin se$9n la cual la concurrencia del ciudadano a votar en un referendo i4plica
auto40tica4ente su participacin en todas las pre$untas 7ue lo inte$ran no es entonces
ad4isi6le! pues involucra un trato discri4inatorio frente a 7uienes 7uieren e3ercen la
a6stencin en relacin con al$unas pre$untas" 'n efecto! confor4e a esa 8er4enAutica! los
ciudadanos tendr@an la posi6ilidad de votar en favor unas disposiciones y en contra otros
art@culos! pero en ca46io la decisin de a6stenerse o participar slo podr@a ser to4ada en
6lo7ue! lo cual es una in3ustifica6le restriccin a la li6ertad del elector de e3ercer la a6stencin
en relacin con ciertos te4as de un referendo 8etero$eno y 4ultite40tico"
E% +)$ra% *e 'artici'aci.n & #taci.n *e$e c#nta$i%i<ar!e 're,+nta '#r 're,+nta.
212- La conta6ili>acin independiente de la participacin y de los votos favora6les por cada
pre$unta o refor4a propuesta es entonces necesaria a fin de prote$er adecuada4ente la
li6ertad de los ciudadanos! pues per4ite a cada persona decidir si se a6stiene o no frente a
cada art@culo so4etido a consideracin del pue6lo" %ero eso no es todo" 'sa tesis es la 9nica
co4pati6le con el tenor literal del art@culo 7G de la Carta! 7ue esta6lece 7ue =la aprobacin
de reformas a la Constitucin por v7a de referendo re6uiere el voto afirmativo de m#s de la
mitad de los sufra:antes$ y 6ue el nCmero de Mstos eJceda de la cuarta parte del total de
ciudadanos 6ue inte:ren el censo electoralD" +tese en efecto 7ue esa disposicin
constitucional se:ala 7ue cada refor4a constitucional! para ser apro6ada! re7uiere un
porcenta3e de votos positivos y 7ue el u46ral 4@ni4o de participacin sea superado" %or ende!
si el referendo consta de varias disposiciones! es posi6le 7ue al$unas o6ten$an 40s de la
4itad de votos positivos! con lo cual podr@an ser apro6adas si ade40s so6repasan el u46ral de
participacin! 4ientras 7ue otras refor4as podr@an ser 4asiva4ente rec8a>adas por el
electorado" 'n ese orden de ideas! si de confor4idad al art@culo 7G superior! es necesario
verificar en cada pre$unta si los votos afir4ativos superan la 4itad del total de votos! es o6vio
7ue i$ual4ente es necesario verificar si frente a cada pre$unta el u46ral 4@ni4o de
participacin fue o no superado"
La +%neraci.n *e e!'ec/0ica! 'r#Ci$ici#ne! *e %a C#n!tit+ci.n & *e %a LE>1
21- Carias intervenciones cuestionan ciertos aspectos de la Ley 796 de 200! pues
consideran 7ue Asta desconoce 4andatos espec@ficos de la Constitucin y de la L'#%" )8ora
6ien! la Corte recuerda 7ue no toda infraccin de la L'#% representa un vicio de
inconstitucionalidad suscepti6le de $enerar la inexe7ui6ilidad del referendo! o de al$uno de
sus apartes" 's necesario 7ue se trate de la vulneracin de disposiciones de la L'#% 7ue
desarrollen de 4anera estrec8a y directa al$unas de las exi$encias particulares del proceso de
convocacin a un referendo constitucional previstas en el t@tulo OEEE de la Carta" 'n cada caso
es pues indispensa6le 7ue la Corte exa4ine si estas acusaciones contra la Ley 796 de 200
por vulnerar la L'#% 8acen referencia a cl0usulas de esa L'#% 7ue 4aterialicen los
re7uisitos esta6lecidos por el t@tulo OEEE para la convocacin y apro6acin de un referendo
constitucional" Con esos criterios! entra la Corte a estudiar esos reparos"
La 'r#%#n,aci.n *e% 'er/#*# *e %a! a+t#ri*a*e! territ#ria%e!.
21;- )l$unos intervinientes! as@ co4o varios con$resistas durante los de6ates en las c04aras!
cuestionaron la constitucionalidad del nu4eral 17! 7ue a4pl@a a cuatro a:os el per@odo de los
$o6ernadores! alcaldes! diputados! conce3ales y ediles! 7ue se encuentran en funciones! pues
esta6lece 7ue todos ellos se$uir0n en sus car$os 8asta el 1 de dicie46re de 200;" 5e$9n
estos reparos! esta pre$unta no representa en realidad la propuesta de una nor4a para 7ue la
ciudadan@a la aprue6e o la rec8ace sino 7ue constituye un acto electoral! pues su finalidad
esencial es a4pliar el per@odo de las autoridades electas" 'stos ciudadanos consideran
entonces 7ue ese nu4eral vulnera clara4ente el art@culo G de la L'#%! 7ue esta6lece 7ue
=cuando se trate de un referendo de car#cter nacional$ departamental$ municipal o local$ la
votacin no podr# coincidir con nin:Cn otro acto electoral"D 'ntra pues la Corte a exa4inar
esta o63ecin"
21<- La pro8i6icin del art@culo G de la L'#%! se$9n la cual! la votacin de un referendo no
puede coincidir con nin$9n otro acto electoral! es un desarrollo! por 4edio de una ley
estatutaria! del 4andato constitucional del art@culo 7G! se$9n el cual! en un referendo
constitucional! la li6ertad del votante de6e ser prote$ida" )s@! la sentencia C-1G0 de 199;! #%
Iernando Ierrera Cer$ara! al exa4inar la constitucionalidad de esa pro8i6icin! se:al 7ue
Asta pretende =6ue no se desv7e la atencin del debate en torno a la aprobacin o
dero:acin de una ley o de un acto le:islativo$ con la realiBacin de otro acto de car#cter
electoralD" La sentencia encontr entonces 7ue esa pro8i6icin ten@a claro sustento
constitucional y concluy 7ue por esa ra>n era exe7ui6le! pues si 6ien la Carta no preve@a
=respecto de la convocatoria a referendo$ la proDibicin de 6ue coincida con otra eleccin$
como s7 lo Dace en su art7culo &04 en relacin con la consulta del orden nacional$ AuB:a la
Corte 6ue ella encuadra en la competencia 6ue el Constituyente confiri al le:islador en el
art7culo 2"9 de la Carta Pol7tica$ para implantar mediante ley$ mecanismos de votacin 6ue
otor:uen m#s y meAores :arant7as para el libre eAercicio de este derecDo en cabeBa de todo
ciudadano"D
Confor4e a lo anterior! co4o el art@culo G de la L'#% desarrolla estrec8a y directa4ente el
4andato constitucional de proteccin de la li6ertad del votante en un referendo constitucional!
el cual se encuentra expresa4ente incorporado en el ,@tulo OEEE de la Carta! la Corte concluye
7ue su violacin representa un vicio en el procedi4iento de apro6acin de un referendo! 7ue
puede entonces acarrear su inexe7ui6ilidad" La pre$unta 7ue sur$e es entonces si real4ente el
nu4eral 17 de la Ley 796 de 200 representa o no un acto electoral distinto a un referendo"
216- (n pri4er an0lisis for4al su$iere 7ue ese nu4eral no constituye un acto electoral! pues
los ciudadanos no est0n expresa4ente votando en favor o en contra de deter4inadas
candidatos! sino 7ue est0n apro6ando un 4andato o63etivo y a6stracto! 7ue es la prolon$acin
del per@odo de las autoridades territoriales" 5in e46ar$o! y co4o 6ien lo se:alaron varios
con$resistas y nu4erosos intervinientes! ese an0lisis for4al es inacepta6le! por cuanto recu6re
una realidad nor4ativa distinta! 7ue es la si$uiente: el 9nico efecto nor4ativo de la decisin
ciudadana de apro6ar esta pre$unta es la prolon$acin del per@odo en el car$o de unas
personas espec@ficas! 7ue se encuentran e3erciendo ciertas funciones! al 4o4ento de ser
votado el referendo" )8ora 6ien! para la Corte es induda6le 7ue una decisin ciudadana 7ue
tiene el 9nico propsito de 4antener en el car$o! por un per@odo 4ayor! a funcionarios
espec@ficos 7ue 8a6@an sido ele$idos para un per@odo 4enor! es 4aterial4ente un acto
electoral! sin i4portar la for4a 7ue ad7uiera esa votacin" . por ello! es claro 7ue la pre$unta
17! 6a3o la apariencia de so4eter a referendo un proyecto de nor4a! en realidad est0 invitando
a la ciudadan@a a participar en un acto electoral! 7ue consiste en prolon$ar por un a:o el
per@odo decidido por los votantes 7ue 8a6@an ele$ido a $o6ernadores! alcaldes! diputados!
conce3ales y ediles en a:os anteriores"
217- La anterior conclusin es a9n 40s clara en el presente caso! por la sencilla ra>n de 7ue
el posi6le pro6le4a nor4ativo derivado de la falta de unificacin del calendario electoral de
las autoridades territoriales! ya 8a6@a sido resuelto por el )cto Le$islativo +o 2 de 2002" 'n
efecto! esa refor4a constitucional 4odific los art@culos 299! 0! 12! 1;! 1G y 2 de la
Carta! con la finalidad no slo de esta6lecer un per@odo de cuatro a:os para las autoridades
territoriales! sino ade40s para ordenar 7ue el periodo de las 4is4as fuera o63etivo! lo cual
de6er@a per4itir una pro$resiva unificacin del calendario para ele$ir a esas autoridades
seccionales" . por ello! ese 4is4o acto le$islativo prevA una nor4a transitoria destinada a
reali>ar esa unificacin del calendario electoral! de suerte 7ue en octu6re de 2007! la
ciudadan@a de6er@a ele$ir alcaldes y $o6ernadores para per@odos institucionales de cuatro
a:os! 7ue se iniciar0n el 1o" de enero de 200G"
'sto 4uestra entonces 7ue la pre$unta 17 no 6usca 4odificar! en for4a a6stracta! el per@odo
de las autoridades seccionales! sino 7ue su finalidad es otra: prolon$ar la per4anencia en el
car$o de las personas 7ue actual4ente ocupan esos car$os! lo cual es 4aterial4ente un acto
electoral"
21G- %or todo lo anterior! la Corte concluye 7ue el nu4eral 17! a pesar de estar presentado
for4al4ente co4o un proyecto de nor4a 3ur@dica! es 4aterial4ente un acto electoral" La
9nica alternativa 7ue tiene entonces la Corte es declarar la inexe7ui6ilidad de ese nu4eral! a
fin de evitar 7ue todo el referendo 7uede viciado de inconstitucionalidad" 'n efecto! co4o ese
nu4eral 17 es un acto electoral! si la Corte no lo declara inexe7ui6le! entonces todo el
referendo! en caso de ser apro6ado por la ciudadan@a! podr@a ser de4andado ulterior4ente por
cuanto su votacin 8a6r@a coincidido con una eleccin! con lo cual 8a6r@a vulnerado la
pro8i6icin del art@culo G de la L'#%! 7ue desarrolla estrec8a y directa4ente el 4andato
constitucional de proteccin de la li6ertad del votante en un referendo constitucional! 7ue est0
expresa4ente incorporado en el ,@tulo OEEE de la Carta"
La inc#n!tit+ci#na% c#n0+!i.n entre act#! e%ect#ra%e!8 re0eren*#! c#n!tit+ci#na%e! &
'%e$i!cit#!.
219- *tros intervinientes se:alan 7ue la inconstitucionalidad del nu4eral 17 no reside slo en
7ue Aste desconoce la li6ertad del elector y viola una nor4a espec@fica de la L'#%! sino en
7ue ade40s desnaturali>a el referendo! en la 4edida en 7ue lo convierte en un acto electoral
de tipo ple6iscitario! contrario a la idea 4is4a de 'stado de derec8o y a la so6eran@a popular!
ele4entos esenciales de la definicin constitucional del 'stado colo46iano 1C% arts 1W! 2W y
W2" Confor4e a ese reparo! incluso si no existiera la espec@fica pro8i6icin del art@culo G de
la L'#%! una pre$unta co4o la prevista en el nu4eral 17! o co4o la 7ue pretend@a el adelanto
de las elecciones para Con$reso! resulta 4anifiesta4ente contraria a la Carta" 'ntra pues la
Corte a exa4inar ese reparo"
220- La Constitucin esta6lece un rA$i4en presidencial! en donde el per@odo del presidente y
de los con$resistas se encuentra unificado" La Carta prevA 7ue los electores pueden revocar el
4andato conferido a $o6ernadores y alcaldes! pero la Constitucin no esta6lece la revocatoria
ni la prolon$acin del per@odo del presidente! los con$resistas! los conce3ales o los diputados"
)8ora 6ien! la Carta 8u6iera podido prever for4as de revocacin o de prolon$acin de los
per@odos de e3ercicio del car$o de cual7uiera de esos funcionarios! tal y co4o lo 8acen otros
ordena4ientos constitucionales" %or e3e4plo! en los re$@4enes parla4entarios! si el pri4er
4inistro no cuenta con la confian>a del parla4ento! entonces puede ser ree4pla>ado! co4o
consecuencia de una 4ocin de censura" .! co4o contrapartida! el '3ecutivo puede a su ve>
disolver el parla4ento y adelantar las elecciones" 'sto si$nifica 7ue en esas for4as de $o6ierno!
los per@odos del $o6ierno y del parla4ento no son fi3os! ya 7ue existe un per@odo 40xi4o! pero
no uno 4@ni4o! pues las elecciones pueden ser adelantadas
62
" %or su parte! al$unos re$@4enes
presidenciales! co4o Cene>uela! 8an introducido! for4as de revocacin para todos los car$os
de eleccin popular! incluido el presidente! pues as@ lo esta6lece el art@culo 72 de la
constitucin de ese pa@s! lo cual si$nifica 7ue en esa for4a de $o6ierno! los per@odos ta4poco
son fi3os! pues las elecciones pueden ser adelantadas por deter4inados procedi4ientos
previa4ente fi3ados por la Constitucin"
Confor4e a lo anterior! el rA$i4en presidencial! con per@odos fi3os! esta6lecido por la
Constitucin colo46iana! es una de las posi6les for4as de $o6ierno de los siste4as
de4ocr0ticos constitucionales" 's entonces perfecta4ente via6le 7ue por 4edio de un
referendo! el pue6lo decida 4odificar esa for4a de $o6ierno a fin de transitar 8acia un
rA$i4en parla4entario! o 8acia otras for4as de $o6ierno! 7ue per4itan! por 4edio de re$las y
procedi4ientos preesta6lecidos! reducir o a4pliar el per@odo de los funcionarios electos" (n
referendo de ese tipo ser@a constitucional4ente le$@ti4o! pues so4ete a la consideracin del
pue6lo un con3unto de nor4as constitucionales destinadas a re$ular una nueva for4a de
rA$i4en pol@tico y una relacin distinta entre los ciudadanos y los funcionarios ele$idos" 's
pues una t@pica refor4a a la Carta! co4o nor4a funda4ental 7ue $o6ierna la vida de una
sociedad y esta6lece los derec8os de las personas y las estructuras funda4entales de las
instituciones" 'sa situacin no suscita entonces 4ayores discusiones constitucionales"
62
5o6re las for4as parla4entarias de $o6ierno! ver! entre 4uc8as otras! #aurice &uver$er! *p!cit! pp 19G y ssB )ndrA
Iauriou! *p!cit! pp 206 y ss
5in e46ar$o! el pro6le4a 7ue sur$e al exa4inar la Ley 796 de 200 es distinto! pues se trata
de sa6er si es posi6le! por 4edio de un referendo constitucional! plantear al pue6lo 7ue decida
si revoca o a4plia el per@odo de un $o6ernante 7ue 8a6@a sido ele$ido anterior4ente por los
propios ciudadanos! co4o pretend@a 8acerlo la pre$unta 17 so6re autoridades territoriales! o
co4o lo pretend@a 8acer ori$inal4ente la pre$unta 1G so6re vi$encia! 7ue preve@a la
posi6ilidad de adelantar elecciones para el Con$reso" )8ora 6ien! este tipo de pre$untas tiene
la si$uiente particularidad: ellas no so4eten a consideracin del pue6lo una nor4a a6stracta e
i4personal! 7ue es lo propio de las re$las constitucionales! sino 7ue constituyen actos
electorales espec@ficos! pues a4pl@an o reducen el per@odo de un $rupo particular de
$o6ernantes" 'n efecto! ese tipo de pre$untas no pretende estructurar un rA$i4en
parla4entario! 7ue 8acia el futuro per4ita adelantar elecciones" 'sas pre$untas ta4poco
plantean un 4ecanis4o de revocatoria del 4andato del %residente o de los con$resistas! 7ue
pudiera ser e4pleado posterior4ente" +o" 'sas pre$untas est0n destinadas a acortar o alar$ar!
el periodo de un con$reso o de unos 4andatarios 7ue fueron electos para un tAr4ino
deter4inado"
221- )8ora 6ien! un referendo constitucional no es un acto electoral sino 7ue representa la
convocatoria al pue6lo para 7ue decida si aprue6a o no un proyecto de nor4a 3ur@dica" . por
ello! la revocatoria del 4andato de ciertos funcionarios electos! o su prolon$acin! no puede
8acerse por 4edio de referendo! sin 7ue previa4ente 8aya sido 4odificado el rA$i4en
constitucional 7ue ri$e la relacin entre los ciudadanos! los ele$idos y sus per@odos! al 4enos
por las si$uientes cinco ra>ones:
222- &e un lado! por7ue desnaturali>a el referendo! 7ue de3a de ser una propuesta de nor4a
3ur@dica 7ue se so4ete a consideracin del pue6lo! para convertirse en un voto de confian>a en
favor de ciertos funcionarios electos! o en una 4ocin de desconfian>a frente a esos 4is4os
funcionarios" (n referendo para a4pliar o dis4inuir el per@odo de un funcionario electo! sin
7ue exista una nor4a previa 7ue sustente y re$ule el procedi4iento! de3a de ser la
convocacin al pue6lo para 7ue aprue6e o rec8ace una nor4a! y ad7uiere entonces un
evidente si$nificado ple6iscitario"
22- 'n se$undo tAr4ino! y directa4ente li$ado a lo anterior! un referendo para alterar el
per@odo de ciertos funcionarios electos! sin 7ue previa4ente se 8aya 4odificado el rA$i4en
constitucional so6re la 4ateria! estar@a per4itiendo una refor4a a la Carta por una for4a
ple6iscitaria! lo cual no slo no se encuentra previsto en la Constitucin! pues no aparece en el
t@tulo OEEE superior! sino 7ue ade40s se encuentra expresa4ente pro8i6ido por la L'#%! 7ue
clara4ente se:ala 7ue la Carta no puede ser 4odificada por 4edios ple6iscitarios"
22;- 'n tercer tAr4ino! las anteriores pro8i6iciones de 7ue la Carta sea 4odificada por 4edio
de actos electorales o ple6iscitarios no es un ele4ento tan$encial del rA$i4en constitucional
colo46iano! sino 7ue es un desarrollo 60sico de la idea 4is4a de 'stado de derec8o y de
rA$i4en constitucional" La aspiracin de un rA$i4en de este tipo es instaurar un $o6ierno de
leyes! y no de personas! a fin de proscri6ir la ar6itrariedad" 'sto supone 7ue la sociedad y los
$o6ernantes se so4eten a re$las adoptadas por procedi4ientos de4ocr0ticos" )8ora 6ien! es
de la esencia de una re$la o de una nor4a tener una pretensin 4@ni4a de universa6ilidad!
esto es! de6e tratarse de 7ue una re$ulacin expedida para re$ular un con3unto de situaciones
7ue son i$uales en sus aspectos relevantes" 'sto o6via4ente no excluye la existencia de
nor4as y re$las de 4uy poca $eneralidad! y 7ue re$ulan entonces situaciones concretas y
precisas" 5in e46ar$o! para tener la naturale>a de re$la! ella de6e pretender re$ular de la
4is4a 4anera todas esas situaciones concretas y precisas! esto es! de6e ser universal pues se
aplica a todos los casos i$uales" (na re$la no puede ser entonces pura4ente ad!Doc! esto es!
no puede ser una re$ulacin adoptada exclusiva4ente para ser aplicada a unos su3etos
deter4inados y concretos" 'n tal caso! es una decisin pura4ente sin$ular"
)8ora 6ien! precisa4ente lo 7ue 6usca6an las pre$untas 17 so6re per@odos de autoridades
territoriales! y 1G so6re eventual adelanta4iento de elecciones para con$reso! era esta6lecer
una 4edida pura4ente ad!Doc! pues esos nu4erales no procura6an 4odificar! en for4a
universal! el rA$i4en pol@tico colo46iano! a fin de per4itir 7ue en el futuro el per@odo de
ciertos funcionarios pudiera ser recortado o a4pliado! sino 7ue pretend@an 7ue! 4anteniendo
las nor4as ya existentes so6re los per@odos de esos funcionarios! el per@odo de al$unos de
ellos fuera acortado 1con$resistas2! 4ientras 7ue el de otros ser@a a4pliado 1autoridades
territoriales2" 'n tal contexto! la revocacin o a4pliacin del per@odo de funcionarios electos
para un lapso deter4inado! sin 7ue exista un procedi4iento re$lado para tal efecto! es
contrario a la idea 40s ele4ental de 'stado de derec8o y de constitucionalis4o! pues se trata
de una decisin pura4ente ad!Doc"
22<- %or ello! co4o 6ien lo se:ala uno de los intervinientes en la audiencia p96lica
6
! es
necesario distin$uir entre la refor4a de la Constitucin y su 7uie6re por 4edio de la
utili>acin ritual de los 4ecanis4os de refor4a constitucional" . es 7ue en ciertos casos! las
autoridades recurren a las for4as de la refor4a constitucional! pero no para 4odificar! de
4anera $eneral! las cl0usulas constitucionales! sino exclusiva4ente para adoptar una decisin
pol@tica sin$ular y puntual! contraria a los preceptos constitucionales" %ara deter4inar si
existe o no ese 7ue6ranta4iento de la Carta! ciertos sectores de la doctrina 8an propuesto un
=test de efectividad de la refor4aD! 7ue se reali>a verificando si las nor4as constitucionales a
refor4ar si$uen siendo las 4is4as antes y despuAs del referendo o de la refor4a" 5i las
nor4as si$uen siendo las 4is4as! entonces no 8a existido refor4a constitucional sino 7ue se
8a encu6ierto! con el ropa3e de la refor4a constitucional! una decisin pol@tica sin$ular de tipo
ple6iscitario" . precisa4ente eso 8ar@a el recorte o a4pliacin del per@odo constitucional de
un funcionario electo! puesto 7ue las nor4as constitucionales so6re el per@odo de esos
servidores se$uir@an siendo idAnticas! y la supuesta refor4a 8u6iera servido 9nica4ente para
despo3ar a esos funcionarios de sus car$os! a para a4pliar su per@odo! de for4a ad Doc y
sin$ular"
226- Final4ente! y directa4ente li$ado a lo anterior! esa afectacin de la so6eran@a es a9n 40s
clara en este caso! de6ido a la estructura auton4ica del 'stado colo46iano! en virtud de la
cual! corresponde a los ciudadanos de las distintas entidades territoriales ele$ir a sus
autoridades por un tie4po deter4inado 1C% arts 1]! 2G7! 299! 0! 12! 1;2" )dicional4ente!
en tal contexto! la a4pliacin o no del per@odo de esas autoridades territoriales no depender@a
de la decisin de los ciudadanos de cada localidad sino de los resultados de una votacin
$eneral" &e esa 4anera! los ciudadanos de un deter4inado 4unicipio podr@an 8a6er votado
4asiva4ente en contra de la prolon$acin del per@odo de su alcalde y de sus conce3ales! pero
dic8as autoridades 4unicipales podr@an ver a4pliado su per@odo! en caso de 7ue ese nu4eral
fuera apro6ado! lo cual desconoce la li6ertad del elector 7ue al votar por la decisin relativa a
sus $o6ernantes locales! se ve o6li$ado a un i$ual sentido! positivo o ne$ativo! por la decisin
relativa a otros $o6ernantes locales 7ue pro6a6le4ente ni si7uiera conoce"
227- %or todo lo anterior! la Corte concluye 7ue es posi6le! por 4edio de un referendo!
4odificar las re$las constitucionales 7ue estructuran el rA$i4en pol@tico y se:alan las
relaciones entre los funcionarios ele$idos y los ciudadanos electores" %or consi$uiente! 6ien
podr@a ser 4odificada la Carta para esta6lecer un rA$i4en parla4entario u otra for4a de
$o6ierno! 7ue per4ita posterior4ente un adelanta4iento de elecciones para presidente o
con$reso! o 7ue prevea for4as de prolon$ar o acortar el per@odo de los 4andatarios electos
popular4ente" 5in e46ar$o! es contrario a la Carta so4eter a referendo! sin nin$una
re$ulacin $eneral previa! el recorte o la a4pliacin del per@odo de deter4inados 4andatariosB
la Constitucin no puede ser 4odificada por ese tipo de actos electorales de naturale>a
6
Cer la intervencin de Iernando .epes! sinteti>ada en los antecedentes de esta sentencia"
ple6iscitaria" )de40s! ese tipo de decisiones pura4ente ad!Doc desnaturali>a el poder de
refor4a a la Constitucin al ser la 4ateriali>acin de una ruptura o 7uie6re te4poral e
incidental de la Carta en lo 7ue respecta a la distri6ucin del poder pol@tico" E$ual4ente! el
tipo de decisin propuesta por esta disposicin al elector viola su li6ertad al o6li$arlo a votar
en 6lo7ue a favor o en contra de todos los $o6ernantes territoriales! a9n sin conocerlos! lo cual
a$rava el car0cter ple6iscitario de este punto del referendo y lo desfi$ura"
%or las ra>ones precedentes! la Corte concluye 7ue incluso si no existiera la pro8i6icin
expresa del art@culo G de la L'#%! se$9n el cual! un referendo constitucional no puede
coincidir con nin$9n acto electoral! de todos 4odos la pre$unta 17 so6re prolon$acin del
per@odo de las autoridades territoriales 8u6iera de6ido ser declarada inexe7ui6le"
La 'r#Ci$ici.n *e #tar )(! *e tre! re0eren*#! en +na )i!)a #ca!i.n.
22G- (n interviniente
6;
ar$u4enta 7ue la Ley 796 de 200 viola el art@culo G de la L'#%!
7ue ordena 7ue no sean si4ult0nea4ente so4etidos al pue6lo 40s de tres referendos en una
4is4a ocasin" 5e$9n su parecer! la presente ley contiene al 4enos siete te4as distintos! y
esto i4plica 7ue en el fondo esa ley est0 convocando la reali>acin de siete referendos! lo cual
no slo confunde al elector sino 7ue ade40s desconoce directa4ente esa pro8i6icin de la
L'#%" %or ello concluye 7ue la Ley 796 de 200 de6er@a ser retornada al Con$reso para 7ue
Aste seleccione los tres te4as o referendos 7ue desea 7ue sean votados" 'ntra pues la Corte a
exa4inar ese reparo"
229- 'n pri4er lu$ar! aun7ue la cuestin planteada por el interviniente refiere a la li6ertad del
elector! supone 7ue un referendo 4ultite40tico s@ puede ser asi4ilado a varios referendos
so6re diferentes te4as" +o o6stante! lo 7ue le confiere identidad a un referendo no es 9nica y
exclusiva4ente su contenido 4aterial! sino su ori$en! su finalidad y su confi$uracin dentro
de un 4is4o proyecto identifica6le por los ciudadanos y distin$ui6le de otros referendos" %or
lo tanto! la analo$@a de la cual parte el interviniente! si 6ien apunta a un propsito le$@ti4o y
loa6le! no es de reci6o"
20- )dicional4ente! la pluralidad de referendos puede confundir al elector! no por7ue este no
sea capa> de distin$uir entre un referendo y otro sino por7ue en el de6ate so6re la
conveniencia de los 4is4os! la concurrencia de 4uc8os referendos lleva a 7ue los ar$u4entos
en torno a un referendo se 4e>clen! entrelacen o superpon$an con los ar$u4entos relativos a
otro referendo" La separacin de actos electorales! en ca46io! conduce a 7ue la deli6eracin
sea enfocada 8acia un 4is4o tipo de decisiones" 's lo 7ue pretendi el constituyente! en otro
plano! al separar las elecciones territoriales de las nacionales con el fin de 7ue la a$enda
territorial no se confundiera o fuera opacada por la a$enda nacional" Lo 7ue se prote$e con la
pro8i6icin de 7ue coincidan 40s de tres referendos en una fec8a es la calidad y claridad del
de6ate de4ocr0tico! sin 7ue ello si$nifi7ue 7ue se desconf@e de la capacidad del elector para
pronunciarse so6re te4as diversos en un 4is4o d@a en un n94ero superior a tres" ,a46iAn de
6usca con esa pro8i6icin! previsiva y se$ura4ente inspirada en la experiencia de otros
pa@ses! i4pedir la proliferacin de referendos en un 4is4o per@odo de la vida nacional para
evitar la 6anali>acin de esta i4portante institucin de la de4ocracia participativa"
21- )9n partiendo de la perspectiva 7ue interpreta esta pro8i6icin 8aciendo referencia al
contenido te40tico del referendo! la Corte recuerda 7ue! co4o esta sentencia 8a reiterado! el
Le$islador $o>a de una cierta li6ertad para confi$urar los te4as 7ue son so4etidos a la
votacin de la ciudadan@a: por ello! la nocin de te4a o 4ateria de6e ser interpretada de
4anera a4plia! con criterios inspirados a los 7ue esta Corporacin 8a desarrollado con
relacin a la re$la so6re la unidad de 4ateria 7ue de6e tener todo proyecto de ley pero
6;
Cer la intervencin del ciudadano #auricio -arc@a Cille$as"
extendiendo sus alcances por tratarse de un referendo constitucional
6<
" %or ende! distintos
asuntos pueden ser considerados una unidad te40tica! para efectos de deter4inar si se viol o
no la pro8i6icin de 7ue se voten 40s de tres referendos en una 4is4a ocasin! sie4pre y
cuando esos asuntos ten$an una conexidad ra>ona6le! en tAr4inos te40ticos! instru4entales!
sistA4icos o teleol$icos"
22- Confor4e a lo anterior! con el fin de deter4inar si la Ley 796 de 200 viol o no la
pro8i6icin esta6lecida por el art@culo 9 de la L'#%! la Corte de6er0 verificar si real4ente el
referendo contiene o no 40s de tres te4as total4ente distintos! teniendo en cuenta 7ue la
nocin de te4a de6e ser interpretada en for4a a4plia dentro de lo 7ue es el contenido de una
Constitucin" )8ora 6ien! lo l$ico es 7ue esta Corporacin adelante esa verificacin! una ve>
8aya exa4inado cu0les art@culos no tuvieron nin$9n vicio de tr04ite en su apro6acin por las
c04aras! pues slo en ese 4o4ento podr0 deter4inarse con exactitud cuantos te4as
constitucionales contiene el referendo incorporado a la Ley 796 de 200
Re0eren*# c#n!tit+ci#na%8 n#r)a! 0i!ca%e! & %a '#!i$%e +%neraci.n *e% art/c+%# 130 *e %a
Carta.
2- )l$unos intervinientes consideran 7ue los nu4erales G] y 1; son inconstitucionales pues
contienen 4edidas fiscales! lo cual est0 vedado por el art@culo 170 de la Carta! 7ue
expresa4ente pro8i6e la adopcin de ese tipo de disposiciones por 4edio de un referendo"
'ntra pues la Corte a exa4inar esa o63ecin"
2;- ) pri4era vista! ese reparo parece ra>ona6le! pues el inciso tercero del art@culo 170
superior esta6lece 7ue no procede el referendo respecto =de las leyes aprobatorias de
tratados internacionales$ ni de la )ey de Presupuesto$ ni de las referentes a materias fiscales
o tributariasD" 5in e46ar$o! un an0lisis siste40tico 4uestra 7ue esa o63ecin carece de
sustento" %ara ello 6asta con exa4inar la totalidad del art@culo 170! el cual esta6lece:
4n nCmero de ciudadanos e6uivalente a la dMcima parte del censo electoral$ podr#
solicitar ante la or:aniBacin electoral la convocacin de un referendo para la
dero:atoria de una ley.
)a ley 6uedar# dero:ada si as7 lo determina la mitad m#s uno de los votantes 6ue
concurran al acto de consulta$ siempre y cuando participe en Mste una cuarta parte de
los ciudadanos 6ue componen el censo electoral.
No procede el referendo respecto de las leyes aprobatorias de tratados internacionales$
ni de la )ey de Presupuesto$ ni de las referentes a materias fiscales o tributarias
%subrayas no ori:inales'.

La si4ple lectura de ese art@culo 170 4uestra 7ue esa disposicin re$ula la fi$ura del
referendo de iniciativa popular para dero$ar leyes! por lo cual la pro8i6icin prevista por el
inciso tercero de esa 4is4a disposicin 8ace referencia exclusiva4ente a ese tipo de
referendos" 'sa conclusin se ve refor>ada por el tenor literal del 4is4o inciso tercero! 7ue
8ace referencia a leyes! y no a nor4as constitucionales" Final4ente! esta disposicin se
encuentra en el cap@tulo ] del ,@tulo CE de la Carta! relativo a las leyes! lo cual confir4a 7ue
es una pro8i6icin relativa a las leyes y no a las nor4as constitucionales"
2<- %or todo lo anterior! la Corte concluye 7ue la pro8i6icin prevista por el inciso tercero
del art@culo 170 superior se refiere a los referendos de iniciativa popular 7ue pretenden
6<
5o6re la interpretacin a4plia de la re$la de unidad de 4ateria! ver! entre 4uc8as otras! las sentencias C-290 de 2000!
C-G97 de 1999! C-;7G de 199G! C-0G9 de 199G! C-1G de 1997! C-0<< de 1996 y C-02< de 199"
dero$ar una ley" 'se inciso esta6lece entonces 7ue no procede ese tipo iniciativas respecto
=de las leyes aprobatorias de tratados internacionales$ ni de la )ey de Presupuesto$ ni de las
referentes a materias fiscales o tributariasD! por lo 7ue es claro 7ue esa pro8i6icin no se
aplica a un referendo constitucional apro6atorio de ori$en $u6erna4ental! al 4enos por tres
ra>ones: 1i2 por tratarse de un referendo constitucional y no de uno le$alB 1ii2 por tratarse de un
referendo apro6atorio y no de uno dero$atorioB y 1iii2 por tener iniciativa $u6erna4ental y no
popular" La o63ecin es entonces rec8a>ada"
N#r)a! 0i!ca%e!8 c#n!+%ta '#'+%ar & %a eent+a% *e!nat+ra%i<aci.n *e% re0eren*#
26- *tros intervinientes ar$u4entan ta46iAn 7ue esos 4is4os nu4erales G] y 1; son
inexe7ui6les! pues contienen 4edidas fiscales! 4uc8as de ellas transitorias! y 7ue no son
entonces propia4ente nor4as constitucionales" 5e$9n estos ciudadanos! esas decisiones
de6ieron ser to4adas! no por 4edio de un referendo constitucional! pues Aste pretende
4odificar la Carta! sino por una ley ordinaria o por la v@a de la consulta popular prevista en el
art@culo 10; superior! ya 7ue se trata de la adopcin de pol@ticas econ4icas! en parte
coyunturales" Concluyen entonces los intervinientes 7ue intentar apro6ar esas pol@ticas por
4edio de un referendo constitucional desnaturali>a la fi$ura" 'ntra pues la Corte a exa4inar
esta o63ecin"
27- Los intervinientes parten de una pre4isa v0lida! y es la si$uiente: un referendo
constitucional y una consulta popular! a pesar de ser a46os 4ecanis4os de participacin
ciudadana! son distintos: el referendo so4ete a la consideracin del pue6lo una nor4a
3ur@dica! 4ientras 7ue la consulta! se$9n la definicin del art@culo G] de la L'#%! declarado
exe7ui6le por la sentencia C-1G0 de 199;! 8ace referencia a la for4ulacin al pue6lo de =una
pre:unta de car#cter :eneral sobre un asunto de trascendencia nacional$ departamental$
municipal$ distrital o local" La especificidad de las fi$uras puede en ocasiones i4plicar 7ue
es inconstitucional el uso de uno de esos 4ecanis4os para cu4plir los propsitos 7ue son
propios del otro" 5in e46ar$o! conviene tener en cuenta 7ue los l@4ites 4ateriales entre los
asuntos 7ue pueden ser tra4itados por a46os 4ecanis4os no son sie4pre total4ente claros"
'n efecto! en trat0ndose de una consulta popular nacional! la diferencia entre interro$ar a la
ciudadan@a so6re =un asunto de trascendencia nacionalD y 8acerlo so6re un =proyecto de
reforma constitucionalD no sie4pre es n@tida! pues la 4ayor parte de los asuntos 40s
trascendentales para la nacin colo46iana se encuentran contenidos en la Constitucin! 7ue es
precisa4ente la nor4a funda4ental de convivencia del pa@s" %or ello! 9nica4ente cuando sea
evidente 7ue el uso de los 4ecanis4os 8a sido distorsionado podr@an invalidarse las
correspondientes 4edidas" )de40s! si 6ien toda refor4a a la Constitucin es un asunto de
trascendencia nacional! no por ello el referendo se desnaturali>a en consulta" 'n ca46io! una
consulta popular convocada por el %residente so6re el contenido de una refor4a
constitucional s@ esta expresa4ente pro8i6ido por la L'#%"
2G- 's o6vio 7ue la confusin 7ue $enera 4ayor $ravedad es la tentativa de usar la consulta
nacional para refor4ar la Constitucin! pues la consulta es un 4ecanis4o 7ue i4plica
4enores exi$encias 7ue la 4odificacin de la Carta" 'n efecto! 4ientras 7ue la presentacin
de la consulta slo re7uiere la fir4a de todos los 4inistros y el concepto previo favora6le del
5enado 1C% art" 10; y arts <1 y ss de la L'#%2 ! el referendo de6e estar contenido en una ley
apro6ada por la 4ayor@a a6soluta de los 4ie46ros de a46as c04aras 1C% art" 7G2" %or ello!
per4itir 7ue la Constitucin sea refor4ada por 4edio de una consulta popular es inad4isi6le!
ya 7ue erosiona la supre4ac@a de la Carta! 7ue no 8a previsto ese procedi4iento de refor4a"
's pues perfecta4ente co8erente 7ue el art@culo <0 de la L'#% 8aya estipulado 7ue =no se
podr#n realiBar consultas sobre temas 6ue impli6uen modificacin a la ConstitucinD"
29- Confor4e a lo anterior! si el -o6ierno considera 7ue cuando una deter4inada pol@tica
econ4ica! incluso si Asta es transitoria! re7uiere refor4a constitucional! es l$ico 7ue se
esco3a el ca4ino de la refor4a constitucional! incluso por v@a de referendo! y no de la
consulta! puesto 7ue expresa4ente est0 pro8i6ido intentar 4odificar la Carta por 4edio de
consultas populares"
2;0- &e otro lado! aun7ue tal ve> no sea lo desea6le en tAr4inos de tAcnica constitucional! no
existe nin$una pro8i6icin de 7ue deter4inadas pol@ticas econ4icas coyunturales sean
elevadas a la 3erar7u@a constitucional"
2;1- 'n tales circunstancias! 6ien pod@a el -o6ierno considerar 7ue las 4edidas de naturale>a
fiscal contenidas en los nu4erales G] y 1; re7uer@an una refor4a constitucional" 'sa
consideracin es ad4isi6le pues ra>ona6le4ente pod@a suponerse 7ue al$unas de las 4edidas
de a3uste salarial previstas! por e3e4plo! en la pre$unta 1;! pod@an contradecir la doctrina
constitucional sentada por la sentencia C-106; de 2001 en torno a la proteccin del salario"
Reflexiones si4ilares podr@an 8acerse en torno a las li4itaciones en 4ateria pensional" 'n
tales circunstancias! siendo eventual4ente posi6le 7ue esas pol@ticas econ4icas fueran
contrarias a la Carta! 6ien pod@an ser incorporadas en un referendo destinado a refor4ar la
Constitucin! por lo cual la o63ecin de los ciudadanos so6re este punto carece de todo
sustento"
La inc#n!tit+ci#na%i*a* *e ciert#! n+)era%e! *e% re0eren*# *e$i*# a %a re0#r)a '#%/tica
a'r#$a*a '#r e% Act# Le,i!%ati# N# 1 *e "003.
2;2- 5e$9n ciertas ar$u4entaciones! la apro6acin por el Con$reso del )cto Le$islativo +o 1
de 200 i4plica la inconstitucionalidad de al$unos nu4erales del art@culo 1] de la Ley 796 de
200! 60sica4ente de6ido a la si4ilitud de te4as! ya 7ue el 4encionado acto le$islativo
aprue6a una refor4a pol@tica! y varios nu4erales del referendo versan so6re el 4is4o te4a"
5e$9n estas interpretaciones! esa si4ilitud te40tica provoca dos vicios de
inconstitucionalidad: 1i2 de un lado! en a7uellos puntos en 7ue el acto le$islativo contradi$a
los contenidos de los nu4erales del art@culo 1] de la Ley 796 de 200! de6e entenderse 7ue
8u6o una dero$acin de dic8os nu4erales! pues el acto le$islativo es nor4a posterior y de
superior 3erar7u@a a la ley de referendo" 1ii2 &e otro lado! esas ar$u4entaciones consideran
7ue de6en ser declarados inexe7ui6les a7uellos nu4erales del art@culo 1] de la Ley 796 de
200 cuyo contenido nor4ativo coincida con el )cto Le$islativo +o 1 de 200! por
desconocer la li6ertad del elector y violar los principios de lealtad y claridad! ya 7ue se estar@a
8aciendo creer a la ciudadan@a 7ue est0 apro6ando una nueva re$ulacin constitucional!
cuando lo cierto es 7ue dic8a re$ulacin ya estar@a incorporada en la Carta" 'ntra pues la
Corte a exa4inar esos reparos"
2;- La Corte considera 7ue el pri4er reparo se funda en una inde6ida co4prensin de la
naturale>a y el alcance de la ley 7ue convoca un referendo" 'n efecto! esa o63ecin supone
7ue los nu4erales del art@culo 1] de la Ley 796 de 200 son nor4as le$ales! 7ue se
encuentran vi$entes" . si as@ fuera! es induda6le 7ue dic8os nu4erales podr@an ser dero$ados!
de 4anera expresa o t0cita! por un acto le$islativo apro6ado ulterior4ente! por tratarse de una
nor4a posterior y de superior 3erar7u@a" . en esas condiciones! 8a6r@a 7ue concluir 7ue el
)cto Le$islativo +o 1 de 200 8a6r@a dero$ado t0cita4ente todos a7uellos contenidos de la
Ley 796 de 200 en donde 8u6iera discrepancias entre los dos cuerpos nor4ativos"
'l pro6le4a de la anterior ar$u4entacin es 7ue parte de un supuesto falso! pues los
contenidos incorporados en los distintos nu4erales del art@culo 1] de la Ley 796 de 200 no
son nor4as le$ales sino proyectos de refor4a constitucional! 7ue no 4odifican per se las
disposiciones de la Carta! ni est0n vi$entes co4o nor4as constitucionales! ya 7ue no 8an sido
apro6ados a9n por la ciudadan@a" La vi$encia de la Ley 796 de 200! se:alada por el art@culo
2] de ese texto! no consiste en 7ue ella confiera vi$encia a las refor4as constitucionales
propuestas sino en 7ue ordena la reali>acin de un referendo constitucional! en donde
eventual4ente podr@an ser apro6adas esas nor4as constitucionales" 'sos proyectos de
refor4a no est0n entonces vi$entes pues son disposiciones su3etas a una suerte de condicin
suspensiva! ya 7ue slo se convertir0n en 4andatos constitucional! si son apro6ados por la
ciudadan@a! de confor4idad con los re7uisitos esta6lecidos en el art@culo 7G de la Carta! y
entrar0n a re$ir a partir de su pro4ul$acin! tal y co4o lo esta6lece el art@culo ;G de la Ley
1; de 199;" %or consi$uiente! el )cto Le$islativo +o 1 de 200 no 8a 4odificado los
proyectos de refor4a constitucional! contenidos en la Ley 796 de 200! por la sencilla ra>n
de 7ue se trata de propuestas de refor4a constitucional! 7ue se encuentran a9n en tr04ite" 5i
dic8os proyectos de refor4a constitucional son apro6ados! entonces en ese 4o4ento de6er0n
solucionarse las eventuales discrepancias nor4ativas entre la refor4a pol@tica apro6ada por el
)cto Le$islativo +o 1 de 200 y la refor4a pol@tica prevista en el referendo" . co4o es o6vio
7ue se tratar@a de nor4as de i$ual 3erar7u@a! por ser a46as refor4as constitucionales! el
criterio para solucionar esas discrepancias de6e ser esencial4ente el te4poral! en virtud del
cual! la nor4a posterior dero$a la anterior" . es claro 7ue las nor4as posteriores ser@an
a7uellas 7ue eventual4ente fueran apro6adas en el referendo! por cuanto Astas entrar@an a
re$ir al ser pro4ul$adas! con posterioridad al pronuncia4iento popular! y por ende ser@an
posteriores al )cto Le$islativo +o" 1 de 200"
2;;- %odr@a o63etarse a la anterior conclusin 7ue el Con$reso! al 8a6er apro6ado un acto
le$islativo 7ue tiene contenidos contrarios a las propuestas de refor4as constitucionales
previstas en la ley de referendo! en el fondo dero$ esos apartes de esa ley! pues tuvo una
voluntad nor4ativa distinta! por lo 7ue esas propuestas no podr@an ser so4etidas a la
consideracin del pue6lo" 5in e46ar$o! ese reparo desconoce nueva4ente las caracter@sticas
especiales de la ley de referendo! y olvida las diferencias entre la la6or del Con$reso cuando
expide un acto le$islativo! y su la6or cuando aprue6a una ley de referendo" )s@! al tra4itar un
acto le$islativo! el Con$reso act9a inte$ral4ente co4o Constituyente derivado y sus
decisiones son en s@ 4is4as nor4as constitucionales vinculantes" 'n el evento de la ley de
referendo! el Con$reso desarrolla un paso necesario para la 4odificacin de la Carta! al
incorporar el proyecto de refor4a constitucional en una ley! pero no e3erce la funcin de poder
constituyente derivado! pues la apro6acin de la refor4a depende de la decisin ciudadana"
%or ello! no se puede considerar 7ue un acto le$islativo posterior i4plica una dero$acin
t0cita de una ley de referendo! ar$u4entando 7ue a46os actos nor4ativos fueron expedidos
por el Con$reso y 7ue existen discrepancias entre ellos! por la sencilla ra>n de 7ue el tipo de
actos 3ur@dicos producidos por el Con$reso en a46os casos es distinto" 'n un evento! el
Con$reso refor4a directa4ente la Carta! 4ientras 7ue en el se$undo incorpora en una ley un
proyecto de refor4a constitucional! cuyo perfecciona4iento depende de la apro6acin
ciudadana"
2;<- La Corte concluye entonces 7ue el )cto Le$islativo +o 1 de 200 no dero$! ni i4plic
una inconstitucionalidad so6reviniente de los nu4erales del art@culo 1] de la Ley 796 de 200
so6re refor4a pol@tica" 'ntra entonces la Corte a estudiar la se$unda o63ecin! se$9n la cual!
la coincidencia de contenidos entre la refor4a pol@tica apro6ada por el )cto Le$islativo +o 1
de 200 afecta la li6ertad del elector! pues 8ace creer a la ciudadan@a 7ue est0 apro6ando una
4odificacin de la Constitucin cuando en realidad Asta ya 8a6r@a ocurrido"
2;6- 'sta o63ecin parte de tres supuestos 7ue la Corte no co4parte" 'l pri4ero consiste en
sostener 7ue lo 7ue es inocuo es inconstitucional" 'sta tesis es inco4pati6le con la funcin
4is4a del control de constitucionalidad el cual est0 orientado a 7ue se efect9e un 3uicio de
valide>! no de eficacia" 5i en $racia de discusin se esti4ara 7ue la eficacia de la refor4a
de6e ser valorada al 3u>$ar su valide>! la o63ecin ta4poco se sostiene" Co4o se recordar0! la
L'#% le confiere a las nor4as apro6adas por referendo un efecto adicional a las nor4as
apro6adas por el Con$reso! el cual residen en 7ue las pri4eras no pueden ser 4odificadas
durante cierto periodo sino 7ue por una 4ayor@a calificada 1art@culo ;6 L'#%2" 'l tercer
supuesto! es 7ue en una de4ocracia participativa el Con$reso de la Rep96lica puede i4pedir
el pronuncia4iento de los ciudadanos apro6ando un texto se4e3ante al 7ue le 8a sido
so4etido un referendo" &e ser ello posi6le! la so6eran@a no residir@a en el pue6lo por7ue un
r$ano constituido co4o lo es el Con$reso podr@a o6staculi>ar al expresin de la voluntad
popular a tal punto 7ue podr@a sustraerle la 4ateria so6re la cual este 8a6@a sido convocado
para decidir en referendo" La L'#% prevA lo contrario! dentro de un esp@ritu acorde con el
principio de so6eran@a popular" +o 8ay lu$ar a referendo dero$atorio F no apro6atorio F
cuando el Con$reso dero$a inte$ral4ente las disposiciones 7ue el pue6lo 8a6r@a podido
dero$ar" 'n este caso! el r$ano constituido anticipa cual ser0 la voluntad popular y dero$a la
nor4a por Al expedida si$uiendo lo 7ue ser@a la consecuencia del referendo 1L'#% art" 72"
Confor4e a lo anterior! la Corte considera 7ue a pesar de la si4ilitud de contenidos
nor4ativos entre ciertos nu4erales el referendo y ciertos art@culos del )cto Le$islativo +o 1
de 200! no existe afectacin de la li6ertad del elector"
E% art/c+%# "L & e% car,# '#r #)i!i.n *e %a 0ecCa *e rea%i<aci.n *e% re0eren*#.
2;7- )l$unos intervinientes consideran 7ue la Ley 796 de 200 incurri en una suerte de
o4isin le$islativa relativa! por cuanto no precis la fec8a en 7ue de6@a ser votado el
referendo
66
" 'ste car$o est0 especial4ente diri$ido contra el art@culo 2]! 7ue esta6lece la
vi$encia de la ley! pero se a6stiene de se:alar cuando ser0 votado el referendo" 'ntra pues la
Corte a estudiar ese reparo"
2;G- Los intervinientes aciertan en se:alar 7ue la Ley 796 de 200 no fi3a nin$una fec8a para
la reali>acin del referendo" 'n particular! el art@culo 2]! 7ue re$ula la vi$encia de la ley! se
li4ita a se:alar 7ue ese cuerpo le$islativo ri$e desde la fec8a de su pro4ul$acin" 'sto
indicar@a 7ue existe una o4isin le$islativa! pues no se sa6r@a cuando se va a votar el
referendo! lo cual parecer@a $enerar una situacin irre$ular"
2;9- 5in e46ar$o! un exa4en atento 4uestra 7ue esa conclusin no es v0lida y 7ue la
o63ecin so6re la presunta o4isin le$islativa de la Ley 796 de 200! por no fi3ar la fec8a del
referendo! carece de sustento" 'l pro6le4a de la tesis de los intervinientes es 7ue Asta se funda
en una interpretacin aislada de la Ley 796 de 200! y en especial de su art@culo 2] so6re
vi$encia" %or el contrario! una interpretacin siste40tica de esa ley! y en especial de su
art@culo 2]! 4uestra 7ue! co4o 6ien lo se:ala el %rocurador! no existe la pretendida o4isin
le$islativa! por cuanto del te4a est0 re$ulado siste40tica4ente por la L'#%! co4o se ver0 a
continuacin:
2<0- &e un lado! el art@culo ; de la L'#% esta6lece 7ue una ve> =%e'Jpedidas las
certificaciones por la Re:istradur7a del (stado Civil correspondiente$ sobre el nCmero de
apoyos re6uerido$ as7 como el fallo de la Corte Constitucional$ el +obierno Nacional$
departamental$ distrital$ municipal o local correspondiente$ convocar# el referendo
mediante decreto$ en el tMrmino de ocDo d7as$ y adoptar# las dem#s disposiciones necesarias
para su eAecucin" 'sta disposicin fue declarada exe7ui6le por la sentencia C-1G0! 7ue di3o
al respecto lo si$uiente:
)a referencia 6ue en ella se Dace al Y fallo de la Corte ConstitucionalY se declara
eJe6uible$ en el entendido 6ue se refiere a la decisin 6ue a esta Corporacin le
compete proferir con anterioridad al pronunciamiento popular$ sobre la
66
Cer! entre otros! la intervencin del ciudadano ?or$e )ran$o #e3@a"
constitucionalidad de la convocatoria a referendo$ slo por vicios de procedimiento$ al
tenor de lo dispuesto en el numeral 2o. del art7culo 24& de la Carta Pol7tica.
4na interpretacin distinta del fra:mento 6ue se :losa no se acompasar7a con el
art7culo 24& de la Carta. (n efecto$ esta norma Cnicamente suAeta a control previo de
constitucionalidad la convocatoria a referendo de un acto reformatorio de la
Constitucin %art7culo 24&!2 CP'. 0s7$ pues$ la Constitucin Pol7tica no le asi:na a la
Corte Constitucional competencia de control en relacin con los actos de convocatoria
a referendos sobre normas de car#cter departamental$ distrital$ municipal o local.
0dem#s$ en relacin con los referendos sobre leyes$ instituye un control posterior y no
previo$ se:Cn se desprende del numeral 8o. del art7culo 24& de la Carta.
(n lo dem#s$ estima la Corte 6ue la norma se conforma con la Constitucin$ ya 6ue se
contrae a disponer lo necesario$ una veB cumplidos los re6uisitos 6ue la misma eJi:e$
para llevar a cabo el referendo por parte del respectivo :obierno.
%or consi$uiente! confor4e al art@culo ; de la L'#%! el $o6ierno tiene la o6li$acin! dentro
de los oc8o d@as si$uientes a la notificacin de la presente sentencia! de dictar el decreto 7ue
fi3e la fec8a para la reali>acin del referendo" La co4petencia del %residente se reduce a ello!
por7ue el referendo ya 8a sido convocado por la ley co4o lo ordena el art@culo 7G! ra>n por
la cual Asta se deno4ina acto de convocatoria o ley convocante" )8ora 6ien! la Constitucin
no exi$e 7ue la ley! ade40s de convocar al referendo y de indicar so6re 7uA textos versa la
convocatoria! indi7ue anticipada4ente la fec8a en 7ue 8a6r0 de reali>arse el referendo" . esa
re$ulacin es ra>ona6le! pues si la constitucionalidad de la ley de referendo de6e ser revisada
por esa Corte! previa4ente al pronuncia4iento popular! es posi6le 7ue la ley de referendo
4is4a no fi3e la fec8a de votacin! ya 7ue no sie4pre es f0cil prever! con precisin! cuanto
tie4po podr0 to4ar la revisin constitucional de una ley" ,a46iAn puede la ley optar por fi3ar
la fec8a del referendo! sea indicando un d@a fi3o o se:alando un tAr4ino despuAs del fallo de la
Corte Constitucional"
2<1- Con todo! podr@a ar$u4entarse 7ue su6sisten ciertos vac@os y o4isiones! por cuanto la
Ley 796 de 200 ni fi3a la fec8a ni tra>a par04etros para deter4inar la fec8a en 7ue de6e ser
votado el referendo! con lo cual el %residente 7uedar@a facultado para definir! con a6soluta
discrecionalidad ese 4o4ento! lo cual ser@a inconstitucional! pues el cu4pli4iento de una ley
7uedar@a su3eto a la voluntad $u6erna4ental"
2<2- La Corte co4parte esa preocupacin 4anifestada por varios intervinientes! pero no las
conclusiones a las cuales lle$an" )s@! es induda6le 7ue la aplicacin de una ley no puede estar
condicionada a la voluntad presidencial! pues las leyes son de o6li$atorio cu4pli4iento" 5in
e46ar$o! esto no i4plica 7ue la presente ley sea inconstitucional! pues una interpretacin
siste40tica 4uestra 7ue el te4a se encuentra resuelto por la propia L'#%! 7ue esta6lece unos
tAr4inos ra>ona6les para 7ue sea votado el referendo"
2<- )s@ el art@culo 91 de la L'#% esta6lece 7ue en todo referendo constitucional o le$al!
los promotores a favor o en contra de la iniciativa$ as7 como los partidos y movimientos
con personer7a Aur7dica$ tendr#n derecDo dentro de los treinta %80' d7as anteriores a la fecDa
de la votacin$ a por lo menos dos espacios institucionales en cada canal nacional de
televisin" 'sta disposicin! 7ue fue declarada exe7ui6le por la sentencia C-1G0 de 199;!
indica 7ue todo referendo de6e contar con una ca4pa:a de al 4enos 0 d@as! lo cual si$nifica
7ue el -o6ierno no podr0 citar a elecciones sin 7ue 8ayan transcurrido al 4enos 0 d@as
contados a partir de la pro4ul$acin del citado decreto! pues si esta6lece una fec8a anterior!
no podr@a cu4plirse el art@culo 91 de la L'#% 7ue prevA esa ca4pa:a de al 4enos 0 d@as"
2<;- &e otro lado! el art@culo G esta6lece 7ue el referendo deber# realiBarse dentro de los
seis meses si:uientes a la presentacin de la solicitud. 'sta nor4a esta6lece entonces un
l@4ite 40xi4o de seis 4eses para la reali>acin del referendo! por lo 7ue de6e entenderse 7ue
la fec8a fi3ada por el %residente para votar el referendo no puede so6repasar ese pla>o
40xi4o"
)8ora 6ien! es cierto 7ue en un referendo de ori$en $u6erna4ental! la expresin la
presentacin de la solicitudD suscita varios interro$antes: al$unos podr@an considerar 7ue esa
expresin no puede aplicarse a ese tipo de referendos sino exclusiva4ente a a7uellos de
iniciativa popularB otros! en ca46io! pueden considerar 7ue ese l@4ite te4poral opera ta46iAn
en los referendos $u6erna4entales! y 8ace referencia al 4o4ento en 7ue el '3ecutivo deposit
el proyecto de ley en las c04aras" Final4ente! otra interpretacin posi6le es 7ue el per@odo de
seis 4eses co4ien>a de6e contarse a partir del decreto presidencial" 'ntra pues esta
Corporacin a exa4inar cu0l de esas interpretaciones es la 7ue 4e3or se a3usta a la Carta"
2<<- La tesis se$9n la cual! el l@4ite te4poral de seis 4eses no es aplica6le a los referendos
de iniciativa $u6erna4ental tiene en su favor un ar$u4ento literal! y es el si$uiente: la
expresin =presentacin de la solicitudD no corresponde clara4ente a nin$una fase precisa del
proceso de apro6acin de esos referendos" 5in e46ar$o! de ad4itirse esa tesis! resultar@a 7ue
la L'#% no 8a6r@a esta6lecido nin$9n tAr4ino 40xi4o para 7ue fuera votado un referendo de
esta naturale>a! lo cual resulta inacepta6le" %or ello la Corte concluye 7ue! a pesar de su tenor
literal! esa disposicin es ta46iAn aplica6le a los referendos de iniciativa $u6erna4ental! y fi3a
entonces un tAr4ino 40xi4o para su votacin" 'l pro6le4a 7ue su6siste es entonces
deter4inar a partir de 7ue 4o4ento co4ien>a a contarse ese tAr4ino en ese tipo de
referendos"
2<6- (na pri4era posi6ilidad es asi4ilar la presentacin de la solicitud con la iniciacin del
proceso de apro6acin de la ley en las c04aras! cuando es depositado el proyecto
$u6erna4ental! con su correspondiente exposicin de 4otivos" 'sa tesis tiene en su favor 7ue
puede existir una cierta se4e3an>a entre depositar un proyecto y presentar una solicitud" 5in
e46ar$o! es inacepta6le! pues 8ar@a pr0ctica4ente i4posi6le la reali>acin de un referendo de
ori$en $u6erna4ental! ya 7ue la apro6acin de la ley por las c04aras y la revisin
constitucional de la 4is4a por esta Corte to4a varios 4eses! lo cual 8ar@a 4uy dif@cil 7ue la
votacin tuviera lu$ar antes de 7ue 8u6ieran transcurrido 6 4eses desde el depsito del
proyecto" )de40s! las ca4pa:as y deli6eraciones ciudadanas tendr@an 7ue reali>arse de
4anera atropellada! lo cual es contrario a la proteccin de la li6ertad del votante" %or ello! la
Corte concluye 7ue el tAr4ino no puede contarse a partir del depsito en las c04aras del
proyecto de ley"
2<7- %or todo lo anterior! la Corte considera 7ue la interpretacin ra>ona6le de la expresin
la presentacin de la solicitudD! aplicada a los referendos constitucionales de ori$en
$u6erna4ental! es 7ue Asta 8ace referencia al decreto 7ue fi3a la fec8a para el
pronuncia4iento popular" Confor4e a la L'#%! el referendo no podr0 ser entonces reali>arse
antes de 7ue 8ayan transcurrido al 4enos 0 d@as contados a partir de la pro4ul$acin del
decreto presidencial! ni despuAs de 7ue 8ayan transcurrido 6 4eses a partir de dic8a
pu6licacin"
2<G- )de40s! es claro 7ue en ese pla>o! el %residente de6e fi3ar la fec8a del referendo dentro
de tAr4inos ra>ona6les! 7ue per4itan 7ue las autoridades electorales puedan cu4plir
adecuada4ente con sus atri6uciones" . la ra>n es si4ple: a pesar de 7ue el -o6ierno $o>a de
una cierta discrecionalidad para fi3ar la fec8a precisa de la consulta popular! Asta no se
confunde con la ar6itrariedadB en Colo46ia! aun cuando no cuente con consa$racin expresa!
es entera4ente aplica6le el principio de la interdiccin de la ar6itrariedad de los poderes
p96licos! y por ello la ar6itrariedad se encuentra proscrita del ordena4iento 3ur@dico
colo46iano! ya 7ue nuestro pa@s es un 'stado de derec8o 1C% art" 1W2" %or ello! esta Corte 8a
distin$uido siste40tica4ente entre la discrecionalidad y la ar6itrariedad! pues la Carta ad4ite
la discrecionalidad ad4inistrativa pero excluye la ar6itrariedad en el e3ercicio de la funcin
p96lica
67
" 'n tal contexto! el art@culo 6 del Cdi$o Contencioso )d4inistrativo! a cuyo tenor
la Corte considera 7ue de6en ser interpretada esta facultad $u6erna4ental de fi3ar la fec8a de
las elecciones! se:ala con claridad 7ue Ren la medida en 6ue el contenido de una decisin$ de
car#cter :eneral o particular$ sea discrecional$ debe ser adecuada a los fines de la norma
6ue la autoriBa y proporcional a los DecDos 6ue le sirven de causa.R
2<9- La Corte concluye entonces 7ue una interpretacin siste40tica de la L'#% per4ite
deter4inar ra>ona6le4ente el 4o4ento en 7ue se de6e reali>ar la votacin de un referendo de
ori$en $u6erna4ental" Con todo! por ra>ones de se$uridad 3ur@dica! esta Corte esta6lecer0! en
la parte resolutiva de esta sentencia! 7ue en aplicacin de la L'#%! dentro de los oc8o 1G2
d@as si$uientes a la co4unicacin de la parte resolutiva de la presente sentencia! 7ue ser0
8ec8a al d@a si$uiente de ser adoptada esta decisin! el %residente de la Rep96lica fi3ar0 la
fec8a del referendo 7ue ya fue convocado por el Con$reso de la Rep96lica 4ediante la Ley
796 de 200" &ic8a fec8a no podr0 ser anterior a treinta 102 d@as! ni posterior a seis 162
4eses! a46os contados a partir de la pu6licacin del citado decreto"
260- Con todo! al$unos podr@an o63etar 7ue no es posi6le 7ue la Corte co4uni7ue la parte
resolutiva de esta sentencia! al d@a si$uiente de ser adoptada! por cuanto posi6le4ente para
ese 4o4ento el texto de la decisin no estar@a a9n fir4ado! ni los salva4entos y aclaraciones
depositados! y el art@culo 16 del decreto 2067 de 1991 esta6lece 7ue en los procesos de
control constitucional =la parte resolutiva de la sentencia no podr# ser divul:ada sino con
los considerandos y las aclaraciones y los salvamentos de voto correspondientes$
debidamente suscritos por los ma:istrados y el secretario de la Corte"D 5in e46ar$o! esa
o63ecin no es de reci6o! pues esa nor4a se entiende dero$ada por los art@culos <6 y 6; de la
Ley 'statutaria de la )d4inistracin de ?usticia" )s@! el pri4ero se:ala 7ue corresponde a los
re$la4entos de las altas cortes =incluir un tMrmino perentorio para consi:nar en el
salvamento o la aclaracin del voto los motivos de los -a:istrados 6ue disientan de la
decisin Aurisdiccional mayoritaria$ sin perAuicio de la publicidad de la sentencia. 'sto
si$nifica 7ue la pu6licidad de la sentencia no est0 condicionada al depsito de los salva4entos
o aclaraciones! y 7ue en ese aspecto fue dero$ado el art@culo 16 del decreto 2067 de 1991"
%or su parte! el art@culo 6; del proyecto de ley estatutaria de )d4inistracin de ?usticia
indica6a 7ue por =raBones de peda:o:7a Aur7dica$ los funcionarios de la rama Audicial
podr#n informar sobre el contenido y alcance de las decisiones Audiciales una veB Daya
concluido el respectivo proceso mediante decisin eAecutoriada. )8ora 6ien! la sentencia C-
07 de 1996! al revisar ese proyecto! declar la inexe7ui6ilidad del aparte una veB Daya
concluido el respectivo proceso mediante decisin eAecutoriada! con las si$uientes
consideraciones:
(s necesario puntualiBar 6ue la facultad de informar el contenido y alcance de las
providencias por parte de los funcionarios Audiciales$ no es asimilable al acto procesal
de notificacin a las partes. (n el primer evento$ 6ue es realmente el contemplado en la
norma$ se trata de una declaracin pCblica en la 6ue se eJplican al:unos detalles
importantes de la sentencia proferida$ baAo el supuesto obvio de 6ue el administrador de
Austicia no se encuentra obli:ado a dar a conocer a6uellos asuntos 6ue son obAeto de
reserva le:al. Por el contrario$ el se:undo caso$ implica una relacin procesal entre el
AueB y las partes$ a travMs de la cual se brinda la oportunidad a Mstas de conocer el
67
Cer sentencia C-1G de 199<! Funda4ento 7" Cer i$ual4ente! entre otras! las sentencias C-221 de 1992! C-01 de 199<
y C-1161 de 2000! funda4ento 17"
contenido 7nte:ro de la providencia y de interponer$ dentro de los lineamientos le:ales$
los respectivos recursos.
Por otra parte$ estima la Corte necesario declarar la ineJe6uibilidad de la eJpresin
una veB Daya concluido el respectivo proceso mediante decisin eAecutoriada$
contenida en ese mismo inciso se:undo$ pues con ello$ en primer lu:ar$ se vulneran la
autonom7a del AueB y el derecDo de los asociados de recibir informacin veraB y
oportuna %0rt. 20 C.P.' y$ adem#s$ se convertir7a en eJcepcin el principio :eneral
contenido en la Carta de 6ue las actuaciones de la administracin de Austicia ser#n
pCblicas %0rt. 229 C.P.'. (n efecto$ resulta constitucionalmente posible el 6ue$ por
eAemplo$ el presidente de una Corporacin informe a la opinin pCblica sobre una
decisin 6ue Daya sido adoptada$ as7 el teJto definitivo de la entencia correspondiente
no se encuentre aCn fini6uitado$ Dabida cuenta de las modificaciones$ adiciones o
supresiones 6ue en el curso de los debates se le Daya introducido a la ponencia ori:inal.
Con ello$ en nada se vulnera la reserva de las actuaciones Audiciales !siempre y cuando
no se trate de asuntos propios de la reserva del sumario o de reserva le:al! y$ por el
contrario$ se contribuye a 6ue las decisiones 6ue adoptan los administradores de
Austicia puedan conocerse en forma oportuna por la sociedad.
'ste an0lisis 4uestra 7ue! confor4e a la ley estatutaria de )d4inistracin de ?usticia! la Corte
Constitucional puede co4unicar F7ue no notificar for4al4ente- sus fallos! y en especial su
parte resolutiva! as@ el texto definitivo de la sentencia no se encuentre fini7uitado" +o existe
entonces o63ecin a 7ue la Corte ordene la co4unicacin de la parte resolutiva de la presente
sentencia! al d@a si$uiente de ser adoptada la decisin" . en el presente caso! esa
co4unicacin es necesaria! a fin de 7ue el %residente pueda fi3ar la fec8a de reali>acin del
referendo! pues el art@culo ; de la L'#% esta6lece 7ue una ve> expedido el fallo de la Corte
Constitucional! el -o6ierno! 4ediante decreto! deter4inar0 esa fec8a =en el tMrmino de ocDo
d7as. %or consi$uiente! una ve> adoptado el fallo! la Corte ten@a el de6er de co4unicarlo al
%residente! para lo de su co4petencia"
E% e!t+*i# *e% tr()ite *e %a %e&.
261- Resueltos los pro6le4as conceptuales 7ue plantean las caracter@sticas especiales de la
ley de referendo! entra la Corte a exa4inar el tr04ite 7ue Asta tuvo en el Con$reso" %ara tal
efecto! esta Corporacin co4en>ar0 por descri6ir y anali>ar! el tr04ite $eneral de la Ley 796
de 200! para lue$o estudiar espec@fica4ente el proceso de apro6acin de cada uno de los
art@culos y nu4erales 7ue la inte$ran" La ra>n de esa distincin 4etodol$ica es o6viaB si
existen vicios $enerales en el tr04ite de la Ley 796 de 200! Astos afectan todos sus apartes"
%ero es ta46iAn posi6le 7ue la ley 8aya sido re$ular4ente tra4itada! pero 7ue 8ayan existido
vicios en al$unos de sus nu4erales" 'l exa4en diferenciado es entonces necesario"

E% 'r#ce!# ,enera% *e a'r#$aci.n *e %a Le& 352 *e "003.
262- 'l presente proyecto fue presentado ante el 5enado el siete 1072 de a$osto de 2002 por
)lvaro (ri6e CAle>! presidente de la Rep96lica y Fernando Londo:o Ioyos! #inistro del
Enterior y de ?usticia encar$ado! y fue pu6licado en la $aceta +o" 2 de 2002" 'l 1< de
a$osto de 2002 fueron desi$nados co4o ponentes para pri4er de6ate los 5enadores Luis
Iu46erto -4e> -allo! Ro6erto -erlein 'c8avarr@a! ?osA Ren0n ,ru3illo -arc@a! ?uan
Fernando Cristo /ustos! &ar@o #art@ne>! Claudia /lu4 de /ar6ieri! )ntonio +avarro Jolff!
Rafael %ardo Rueda y ?es9s 'nri7ue %i:acuA" Co4o coordinadores fueron desi$nados los
senadores -er40n Car$as Lleras y )ndrAs -on>0le> &@a>"
26- 'l veintioc8o 12G2 de a$osto fue presentada solicitud de tr04ite de ur$encia suscrita por
el #inistro Fernando Londo:o Ioyos y por el %residente )lvaro (ri6e" 'n esa 4is4a fec8a!
el 5enado autori> la sesin con3unta de las co4isiones pri4eras del senado y la C04ara de
Representantes para darle pri4er de6ate al proyecto de ley 6a3o exa4en! a travAs de las
resoluciones 10 de 2002 y #&-02" 'l tres 102 de septie46re la C04ara autori> las sesiones
con3untas a travAs de la resolucin #&-1<99 de 2002" 'n la 4is4a fec8a las 4esas directivas
de las Co4isiones pri4eras del 5enado y la C04ara de Representantes convocaron audiencias
p96licas por 4edio de la resolucin 01 de 2002" 'n el 4is4o docu4ento la C04ara desi$n
co4o ponentes a los representantes ,elAsforo %edra>a! #yria4 )licia %aredes! #ilton
Rodr@$ue>! ?es9s E$nacio -arc@a! )r4ando /enedetti! .anet8 Restrepo! ?avier Car$as! ?or$e
Ca6allero! -ina %arody y +ancy %atricia -utiArre>" 'l cinco 10<2 de septie46re! por 4edio de
la resolucin +o" 002! la 4esa directiva de la co4isin pri4era de la C04ara de
Representantes adicion co4o ponente al representante Loren>o )l4endra Celasco"
Los d@as nueve 1092! die> 1102 y once de septie46re se llevaron a ca6o las audiencias p96licas
de confor4idad con lo esta6lecido en la resolucin 01 de 2002" 'l diecisiete 1172 de
septie46re fueron entre$adas a los coordinadores de ponentes copias de las intervenciones de
los participantes en las audiencias" 'l veinte 1202 del 4is4o 4es fue enviada una 4odificacin
a la pre$unta 12 y la inclusin de la pre$unta 1; so6re li4itacin al au4ento de los salarios!
en docu4ento suscrito por el #inistro Londo:o Ioyos"
26;- 'l veintitrAs 122 fueron reci6idas tres ponencias distintas para el pri4er de6ate y fue
pu6licada la aco$ida en la -aceta 96 de 2002" 'se 4is4o d@a se inici la discusin del
proyecto en sesiones con3untas! y ante la 4anifestacin de al$unos i4pedi4entos! fue
desi$nada una su6co4isin 7ue los estudiara" 'l veintisAis 1262 el de6ate continu! se
presentaron otros i4pedi4entos! y al constatar 7ue no 8a6@a 7uru4 decisorio fue levantada la
sesin" 'l treinta 102 de septie46re se llev a ca6o sesin infor4al para escuc8ar al contralor
distrital" Fue presentada entonces una proposicin de suficiente ilustracin para apro6ar la
ponencia 4ayoritaria"
26<- 'sta ponencia es apro6ada en pri4er de6ate por cada una de las c04aras por separado"
Enicial4ente se so4eti a votacin en el 5enado! y fue apro6ada por unani4idad" Lue$o fue
so4etida a votacin en la C04ara y fue apro6ada por unani4idad" ,odo ello ocurri antes de
las 19:1<! cuando fue decretada la sesin per4anente" 'n ese 4o4ento se decidi 7ue el
nu4eral G del art@culo 1] de6@a ser votado por separado de6ido a su co4ple3idad" Lue$o fue
presentado un plie$o de 4odificaciones del nu4eral 1] del art@culo 1] y fue desi$nada una
su6co4isin para estudiar las propuestas" 'ste plie$o fue so4etido a votacin y fue apro6ado
por la co4isin pri4era del 5enado" %osterior4ente la Co4isin %ri4era del C04ara de
Representantes ta46iAn lo apro6" Lue$o fue so4etido a votacin el nu4eral 2 del plie$o de
4odificaciones 7ue fue apro6ado por las co4isiones pri4eras en for4a separada" (na ve>
cerrada la consideracin del nu4eral 2] del art@culo 1] del plie$o de 4odificaciones
4ayoritario! Aste fue so4etido a votacin y apro6ado por las co4isiones pri4eras en for4a
separada" 'l pri4ero 11]2 de octu6re los con$resistas solicitaron suficiente ilustracin so6re
al$unos puntos! se so4ete a votacin y las co4isiones lo aprue6an en for4a separada"
,a46iAn fue apro6ada la proposicin del nu4eral 1] del art@culo 1]"
266- 'l dos 1022 de octu6re el #inistro Londo:o Ioyos re4iti dos nuevas pre$untas
relativas a las dro$as y al narcotr0fico! y al au4ento del per@odo de las autoridades
territorialesB el siete 1072 el 4is4o funcionario envi ca46ios a las pre$untas G! 9 y 10" 'l
7uince 11<2 de octu6re el texto co4pleto fue apro6ado por las Co4isiones pri4eras del
5enado y de la C04ara de Representantes" Ca6e anotar 7ue el texto del proyecto apro6ado
por las co4isiones pri4eras con3untas fue pu6licado en la -aceta ;;< de 2002"
267- 'l veinticuatro 12;2 de octu6re fue pu6licada la ponencia 4ayoritaria de la C04ara de
Representantes para se$undo de6ate en la -aceta del Con$reso +o" ;9" La ponencia
4inoritaria se pu6lic en la -aceta ;;G de 2002" 'l veintioc8o 12G2 y el veintinueve 1292
si$uientes! el #inistro Londo:o Ioyos solicit al$unas inclusiones" 'l 2G! 29 y 0 de octu6re!
<! 6! 7! 12! 1 y 19 de novie46re fue apro6ada la ponencia para se$undo de6ate con plie$o de
4odificaciones en la C04ara"
26G- Las ponencias para se$undo de6ate en el 5enado se pu6licaron en las -acetas ;6! ;70 y
;G1 de 2002" Los d@as 20! 21! 2<! 26 y 27 de novie46re! 2! ! ; y < de dicie46re fue
considerada y apro6ada la ponencia para se$undo de6ate! el plie$o de 4odificaciones y el
t@tulo por la plenaria del 5enado"
Los textos apro6ados por la sesin plenaria del 5enado y la C04ara fueron pu6licados en las
-acetas <G y <<< de 2002! respectiva4ente"
269- &e6ido a la existencia de discrepancias! fue desi$nada una co4isin accidental de
conciliacin" 'l diecinueve 1192 de dicie46re fue considerado y apro6ado por unani4idad el
infor4e de conciliacin presentado por los 4ie46ros de la co4isin accidental del 4ediacin
en el 5enado" 'l veinte 1202 de dicie46re ocurri lo propio en la C04ara de Representantes!
con las 4ayor@as exi$idas por la Carta! tal y co4o se estudiar0 40s en detalle posterior4ente"
'l acta de conciliacin del 5enado fue pu6licada en la $aceta +o" ;6 de 200! y el de la
C04ara de Representantes fue pu6licado en la -aceta 0; de 200"
270- 'l resu4en anterior 4uestra 7ue el tr04ite $eneral de la ley 796 de 200 cu4pli con los
re7uisitos exi$idos por la Constitucin" )s@! el proyecto tuvo iniciativa $u6erna4ental y fue
pu6licado! con su correspondiente exposicin de 4otivos" Las ponencias para pri4er y
se$undo de6ate fueron ta46iAn pu6licadas en la -aceta del Con$reso" La sesin con3unta de
las co4isiones de las c04aras le$islativas o6edeci al 4ensa3e de ur$encia presentado por el
$o6ierno! y fue de6ida4ente autori>ada en el seno del Con$reso" 'l pla>o de oc8o d@as 7ue
de6e 4ediar entre el pri4er y el se$undo de6ate 1C% art" 1602 fue respetado! pues el pri4er
de6ate cul4in el 1< de octu6re de 2002 y el se$undo de6ate en la C04ara inici el 2G de
octu6re de 2002 y en el 5enado el 20 de novie46re" La correspondiente co4isin accidental
de conciliacin fue de6ida4ente autori>ada y el acta de conciliacin fue apro6ada por el
5enado el 19 de dicie46re de 2002 y por la C04ara el 20 de dicie46re de 2002"
271- La iniciativa $u6erna4ental fue entonces respetada y el Con$reso o6r de confor4idad
con los principios de identidad! consecutividad y pu6licidad! por lo 7ue la Corte no encuentra
nin$9n vicio $eneral en la apro6acin de la Ley 796 de 200" 'ntra pues esta Corporacin al
exa4en espec@fico de cada uno de los art@culos y nu4erales 7ue inte$ran esa ley! lo cual
per4itir0! entre otras cosas! esta6lecer si la apro6acin de cada uno de ellos se 8i>o con el
respeto de las 4ayor@as exi$idas por la Carta! y si cada nu4eral respet la reserva de
iniciativa $u6erna4ental y el principio de pu6licidad" &irecta4ente li$ado a lo anterior! la
Corte estudiar0 ta46iAn si estos nu4erales pudieron o no 8a6er violado el principio de
pu6licidad! por tratarse de te4as constitucionales distintos! 7ue no 8ac@an parte del proyecto
ori$inaria4ente presentado por el -o6ierno" )de40s! en ciertos casos! ser0 necesario anali>ar
si existen o no aspectos de las refor4as propuestas 7ue pudieran afectar la li6ertad del elector"
Final4ente! resulta indispensa6le anali>ar si el poder de refor4a o6r dentro de sus l@4ites
co4petenciales! esto es! si las refor4as propuestas i4plican o no una sustitucin de la
Constitucin vi$ente"
Confor4e a lo anterior! el estudio constitucional de cada una de los art@culos de refor4a
constitucional incluidos en una ley de referendo i4plica exa4inar 1i2 el respeto de la iniciativa
$u6erna4ental y 1ii2 del principio de pu6licidad! 1iii2 si los nu4erales fueron apro6ados con
las 4ayor@as re7ueridas y si su 1iii2 for4a de presentacin respeta o no la li6ertad del elector"
Final4ente 1iv2! resulta indispensa6le exa4inar si dic8as propuestas suponen o no una
sustitucin de la Carta" 'ntra pues la Corte a ese an0lisis"
EHa)en e!'ec/0ic# *e %#! *i!tint#! art/c+%#! & n+)era%e! *e %a Le& 352 *e "003
272- Co4o 4etodolo$@a para este estudio! la Corte se:alar0 los ca46ios 7ue sufri la
iniciativa! a travAs de un exa4en individual de cada art@culo y de cada nu4eral del art@culo 1]
indicando las votaciones en las co4isiones y en la plenaria de cada Corporacin" La Corte
precisa 7ue co4o por otras ra>ones - vistas anterior4ente- los enca6e>ados de cada nu4eral!
la casilla para el voto en 6lanco! y los nu4erales 17 y 19 del art@culo 1W son inconstitucionales!
resulta inocuo estudiar si existieron otros vicios en la apro6acin de estos textos! por lo 7ue la
Corte se a6stendr0 de anali>ar su tr04ite"
Co4o punto final ser0 4ostrado un paralelo entre lo apro6ado por las plenarias de a46as
c04aras le$islativas 7ue ilustre las discrepancias y el texto propuesto por la co4isin
accidental de conciliacin 7ue! se$9n se di3o anterior4ente! fue apro6ado por el Con$reso"
Ca6e aclarar 7ue para el estudio se se$uir0 la nu4eracin del texto final! pues la 4is4a sufri
ca46ios a lo lar$o del proceso le$islativo"
27- 'l t@tulo! el enca6e>ado del art@culo 1] y el art@culo 2]! no sufrieron nin$9n ca46io a lo
lar$o del proceso le$islativo! as@! el texto inicial y el final son idAnticos" Los dos textos fueron
apro6ados por las co4isiones en for4a separada con la votacin re7uerida" 'n las plenarias
de la C04ara de Representantes y del 5enado de la Rep96lica fueron apro6ados con el lleno
de los re7uisitos" ) continuacin la Corte procede al estudio de cada uno de los nu4erales del
art@culo 1]! 7ue contienen las distintas refor4as constitucionales propuestas a la consideracin
de la ciudadan@a"
N+)era% 1L 1;r*i*a *e *erecC#! '#%/tic#!
27;- La cuestin de la pArdida de derec8os pol@ticos sufri una transfor4acin i4portante a lo
lar$o del de6ate" ) pesar de esos ca46ios! co4o se ver0 con la transcripcin 7ue se 4uestra a
continuacin! no 8u6o inclusin de 4aterias nuevas" 'llo evidencia 7ue fue respetada la
reserva de iniciativa $u6erna4ental! as@ co4o el principio de pu6licidad! pues las
4odificaciones introducidas no des6ordaron el te4a planteado en el proyecto depositado por
el -o6ierno" )s@! el art@culo ca46i para ser 40s preciso y deter4inar clara4ente las
pro8i6iciones derivadas de la incursin en al$unas conductas" ) continuacin la Corte
transcri6e el texto de la iniciativa presentada por el -o6ierno! el texto apro6ado por las
co4isiones! y el texto final conciliado en las plenarias"
E+ECE),EC)
-(/'R+)#'+,)L
,'O,* )%R*/)&* %*R
C*#E5E*+'5
,'O,* FE+)L
1. Saprue6a usted el
si$uiente art@culoT
'l 7uinto inciso del
art@culo 122 de la
Constitucin 7uedar0
as@:
5in per3uicio de las
de40s sanciones 7ue
esta6le>ca la ley! no
podr0n ser ele$idos ni
desi$nados co4o
1" Saprue6a usted el
si$uiente textoT
(l 6uinto inciso del
art7culo &22 de la
Constitucin Pol7tica
6uedar# as72
+o podr0n ser inscritos
co4o candidatos para
corporaciones
p96licas! ni ele$idos!
ni desi$nados co4o
1" Ma'r+e$a +!te* e%
!i,+iente artic+%#N
'l 7uinto inciso del art@culo
122 de la Constitucin
%ol@tica 7uedar0 as@:
5in per3uicio de las de40s
sanciones 7ue esta6le>ca la
ley! no podr0n ser inscritos
co4o candidatos a car$os de
eleccin popular! ni ele$idos!
ni desi$nados co4o
servidores p96licos! ni
cele6rar contratos con
el 'stado! 7uienes
8ayan sido condenados
por la co4isin de
delitos contra el
patri4onio p96lico"
5@ c d +o c d
servidores p96licos! ni
cele6rar personal o por
interpuesta persona
contratos con el 'stado
7uienes 8ayan sido
condenados! en
cual7uier tie4po! por
la co4isin de delitos
7ue afecten el
patri4onio del 'stado!
o 8aya dado lu$ar
co4o servidor p96lico
con su conducta dolosa
o $rave4ente culposa a
7ue el 'stado sea
condenado a una
reparacin patri4onial!
salvo 7ue asu4a con
car$o a su patri4onio
el valor del da:o"
5@ c d +o c d
servidores p96licos! ni
cele6rar personal4ente! o por
interpuesta persona! contratos
con el 'stado! 7uienes 8ayan
sido condenados! en cual7uier
tie4po! por la co4isin de
delitos 7ue afecten el
patri4onio del 'stado"
,a4poco 7uien 8aya dado
lu$ar! co4o servidor p96lico!
con su conducta dolosa o
$rave4ente culposa! as@
calificada por sentencia
3udicial e3ecutoriada! a 7ue el
'stado sea condenado a una
reparacin patri4onial! salvo
7ue asu4a con car$o a su
patri4onio el valor del da:o"
5E c d +* c d
276- 'n cuanto a la votacin con la 7ue se apro6 este texto! la Corte anota 7ue las
co4isiones del 5enado y de la C04ara votaron por fra$4entos del nu4eral! y cu4plieron con
los re7uisitos esta6lecidos" Las co4isiones! se$9n las certificaciones de los secretarios
respectivos incorporadas al presente expediente! votaron as@:
1" 1;r*i*a *e *erecC#! '#%/tic#!. 1re,+ntaE %ara 8acer 40s precisas las in8a6ilidades para
e3ercer car$os p96licos o contratar con el 'stado! y 40s efica> la luc8a contra la
corrupcin pol@tica! Saprue6a usted el si$uiente textoT (l 6uinto inciso del art7culo &22 de
la Constitucin Pol7tica 6uedar# as72 No podr#n ser inscritos como candidatos para
corporaciones pCblicas$ ni ele:idos$ ni desi:nados como servidores pCblicos$ ni celebrar
contratos con el (stado 6uienes Dayan sido condenados$ en cual6uier tiempo$ por la
comisin de delitos 6ue afecten el patrimonio del (stado"
5@ c d +o c d
apro6ado por votacin no4inal:

5enado: s@ 1 no 0<
C04ara si 1G no 11
personal o por interpuesta persona
apro6ado por votacin no4inal:
5enado: s@ 17 no 01
C04ara si 26 no 0;
o Daya dado lu:ar como servidor pCblico con su conducta dolosa o :ravemente culposa a
6ue el (stado sea condenado a una reparacin patrimonial$ salvo 6ue asuma con car:o a su
patrimonio el valor del daEo
apro6ado por votacin no4inal:
5enado: s@ 10 no 0<
C04ara si 26 no 02
5e$9n las correspondientes certificaciones! el nu4eral fue apro6ado en la plenaria de la
C04ara por 110 de los 11G votos depositados" 'n el 5enado! 6G votaron por el si y G por el
no"
Confor4e a lo anterior! las 4ayor@as re7ueridas fueron o6tenidas! tanto en co4isiones co4o
en plenarias" 'n efecto! el art@culo 76 exi$e 7ue la ley de referendo sea apro6ada por la
4ayor@a de los 4ie46ros de a46as c04aras" )8ora 6ien! la Co4isin E del 5enado est0
inte$rada por 19 4ie46ros! por lo 7ue 10 senadores confor4an 4ayor@aB la %lenaria del
5enado est0 inte$rada por 102 senadores! por lo 7ue < senadores inte$ran 4ayor@a a6soluta"
%or su parte! la C04ara de Representantes est0 inte$rada por 166 parla4entarios! de los
cuales G; representan la 4ayor@a de los 4ie46ros de esa Corporacin" La Co4isin E de esa
c04ara est0 inte$rada por < 4ie46ros! por lo 7ue 1G representantes for4an 4ayor@a"
277- )l$unos intervinientes ar$u4entan 7ue este nu4eral viola la Carta y desconoce la
li6ertad del elector! pues constitucionali>a te4as 7ue ya se encuentran desarrollados en
leyes espec@ficas! con lo cual no slo desnaturali>a la fi$ura del referendo constitucional
sino 7ue ade40s afecta la li6ertad del elector! pues 8ace creer a los ciudadanos 7ue est0n
apro6ando nuevas re$ulaciones 3ur@dicas! cuando Astas ya 8acen parte del ordena4iento
3ur@dico"
La Corte considera 7ue esos reparos no son ad4isi6les! pues el Constituyente puede 6ien
puede elevar a ran$o constitucional 4andatos o pro8i6iciones le$ales! sin 7ue ello i4pli7ue
una desnaturali>acin del procedi4iento de refor4a constitucional! ya 7ue la
constitucionali>acin de esos te4as les confiere 4ayor fuer>a 3ur@dica! de6ido a la especial
3erar7u@a de las disposiciones constitucionales" . en esa 4edida! incluso si esos aspectos ya
8u6ieran sido o63eto de re$ulacin le$al! no por ello 8a6r@a vulneracin de la li6ertad del
elector! puesto 7ue el referendo estar@a planteando a la ciudadan@a la posi6ilidad de elevar o
no a nor4a constitucional esos contenidos nor4ativos"
27G- *tros intervinientes afir4an 7ue este nu4eral es inconstitucional! pues viola el art@culo
2 de la Convencin Entera4ericana" 'ntra pues la Corte a exa4inar ese reparo"
'n el presente caso! el ata7ue de los intervinientes no est0 lla4ado a prosperar! pues parte de
un supuesto e7uivocado! ya 7ue presu4e 7ue existe una contradiccin clara e insalva6le entre
el nu4eral 1] y la Convencin Entera4ericana" 5in e46ar$o! el nu4eral 1]! en caso de 7ue
fuera apro6ado por el pue6lo! no vulnerar@a la Convencin Entera4ericana! pues una
interpretacin siste40tica per4ite co4pati6ili>ar los 4andatos del nu4eral 1W y las
prescripciones del art@culo 2 del %acto de 5an ?osA! co4o se ver0 a continuacin" )de40s! y
so6re todo! en nin$9n caso se puede afir4ar 7ue la contradiccin ale$ada por el interviniente
representa una sustitucin de la Constitucin" +o le co4pete a esta Corte! co4o ya se di3o!
efectuar un control de contenido o 4aterial de las refor4as constitucionales! 4uc8o 4enos
to4ando co4o referente supraconstitucional un tratado" 5i 6ien el interviniente acierta al
se:alar 7ue el 6lo7ue de constitucionalidad 1art@culo 9 de la Constitucin2! en su inte$ridad!
es relevante para deter4inar si una refor4a constitucional es en realidad una sustitucin de la
Constitucin! de esa pre4isa no se puede concluir 7ue una refor4a constitucional puede ser
3u>$ada por vicios de contenido a partir de una co4paracin entre la disposicin
constitucional cuestionada y un art@culo de deter4inado tratado! por7ue ello e7uivaldr@a a
reducir el car$o de la refor4a constitucional al de una nor4a inferior a la Constitucin y a
sacar los tratados del 6lo7ue de constitucionalidad para elevarlos a un ran$o
supraconstitucional"
279- 'ste nu4eral pretende a4pliar las in8a6ilidades para ocupar car$os p96licos! y por ello
propone 4odificar el inciso 7uinto del art@culo 122 de la Carta! con dos 4andatos distintos"
)s@! la pri4era frase se:ala 7ue =no podr#n ser inscritos como candidatos a car:os de
eleccin popular$ ni ele:idos$ ni desi:nados como servidores pCblicos$ ni celebrar
personalmente$ o por interpuesta persona$ contratos con el (stado$ 6uienes Dayan sido
condenados$ en cual6uier tiempo$ por la comisin de delitos 6ue afecten el patrimonio del
(stado" %or su parte! la se$unda frase del inciso esta6lece 7ue no puede ser inscrito co4o
candidato a car$os de eleccin popular! ni ele$ido! ni desi$nado co4o servidor p96lico! ni
cele6rar personal4ente! o por interpuesta persona! contratos con el 'stado! =6uien Daya dado
lu:ar$ como servidor pCblico$ con su conducta dolosa o :ravemente culposa$ as7 calificada
por sentencia Audicial eAecutoriada$ a 6ue el (stado sea condenado a una reparacin
patrimonial$ salvo 6ue asuma con car:o a su patrimonio el valor del daEoD" 's esta se$unda
frase la 7ue es cuestionada por al$unos intervinientes! 7uienes consideran 7ue! de ser
apro6ada por referendo! ella i4plica 7ue una persona podr@a ser privada de sus derec8os
pol@ticos! 7ue incluyen el derec8o a ser ele$ido y a participar en el e3ercicio de las funciones
p96licas! en virtud de una sentencia 7ue no tuvo lu$ar en un proceso de naturale>a penal"
)8ora 6ien! se$9n los intervinientes! el art@culo 2 de la Convencin Entera4ericana! 7ue 8ace
parte del 6lo7ue de constitucionalidad! lue$o de indicar 7ue los derec8os pol@ticos incluyen la
oportunidad de ser ele$ido en elecciones peridicas y de tener acceso! en condiciones
$enerales de i$ualdad! a las funciones p96licas de su pa@s! se:ala los criterios 7ue per4itan
una re$la4entacin de esos derec8os! en los si$uientes tAr4inos:
)a ley puede re:lamentar el eAercicio de los derecDos y oportunidades a 6ue se
refiere el inciso anterior$ eJclusivamente por raBones de edad$ nacionalidad$ residencia$
idioma$ instruccin$ capacidad civil o mental$ o condena$ por AueB competente$ en
proceso penal. %subrayas no ori:inales'"D
+tese entonces 7ue confor4e a la Convencin Entera4ericana! la re$la4entacin! y con
4ayor ra>n la privacin! de los derec8os pol@ticos! no puede 8acerse por una condena en un
proceso 7ue no sea de naturale>a penal! 4ientras 7ue la refor4a propuesta parecer@a plantear
la pArdida de los derec8os pol@ticos de ciertos servidores p96licos 7ue no fueron penal4ente
condenados" )s@ las cosas! ar$u4entan estos intervinientes! esa refor4a constitucional! de ser
apro6ada! i4plicar@a una violacin del art@culo 2 de la Convencin Entera4ericana"
'l ar$u4ento de los ciudadanos de 7ue este nu4eral podr@a lle$ar a ser interpretado co4o
inco4pati6le con el art@culo 2 del %acto de 5an ?osA! a pri4era vista! parece acertado! pues
la se$unda frase del nu4eral no parece referirse a condenas penales! por la co4isin de
8ec8os puni6les! ya 7ue la pri4era parte de la pre$unta del inciso propuesto re$ula la
8iptesis de la condena por delitos 7ue afecten el patri4onio del 'stado" %or ende! esta
se$unda parte! para 7ue ten$a una eficacia nor4ativa propia! parecer@a referirse a sentencias
e3ecutoriadas en procesos 7ue no son penales" 5in e46ar$o! ello no es o6li$atoria4ente as@!
puesto 7ue la pri4era frase 8ace referencia exclusiva4ente a ciertos delitos! esto es! a
a7uellos 7ue =afecten el patrimonio del (stado! por lo cual 6ien puede entenderse 7ue la
se$unda parte del nu4eral 8ace referencia a otros 8ec8os puni6les! por los 7ue puede resultar
condenado el 'stado a una reparacin patri4onial" %ara ello 6asta pensar en el evento en 7ue
un servidor p96lico! dotado de un ar4a oficial! lesiona a una persona" 5in lu$ar a dudas! el
'stado puede resultar condenado a reparar patri4onial4ente al afectado! por 8a6er
ocasionado un da:o anti3ur@dico 1C% art" 902! y la conducta del servidor p96lico puede ser
delictiva! si Aste actu con dolo o culpa" %or ende! esta se$unda frase del nu4eral 1] puede
ser ar4oni>ada con la Convencin Entera4ericana! si se entiende 7ue ta46iAn 8ace referencia
a sentencias en procesos de naturale>a penal" . co4o! en virtud del principio Pacta unt
ervanda! las nor4as de derec8o interno de6en ser interpretadas de 4anera 7ue ar4onicen
con las o6li$aciones internacionales del 'stado Colo46iano 1C% art" 92! tal y co4o esta Corte
lo 8a se:alado! entonces entre dos interpretaciones posi6les de una nor4a de6e preferirse
a7uella 7ue ar4onice con los tratados ratificados por Colo46ia
6G
" 'sto es a9n 40s claro en
4ateria de derec8os constitucionales! puesto 7ue la Carta expresa4ente esta6lece 7ue estos
de6en ser interpretados de confor4idad con los tratados ratificados por Colo46ia 1C% art"
92! por lo 7ue entre dos interpretaciones posi6les de una disposicin constitucional relativa a
derec8os de la persona! de6e preferirse a7uella 7ue 4e3or ar4onice con los tratados de
derec8os 8u4anos! dentro del respeto del principio de favora6ilidad o pro Dominem! se$9n el
cual! de6en privile$iarse a7uellas 8er4enAuticas 7ue sean 40s favora6les a la vi$encia de los
derec8os de la persona" . por ello la Corte concluye 7ue! de ser apro6ado el nu4eral 1]! de6e
entenderse 7ue la se$unda frase del 4is4o 8ace referencia a 7ue la culpa $rave o el dolo del
servidor p96lico fue esta6lecida por una sentencia 3udicial e3ecutoriada en un proceso penal! y
por ello no existe una contradiccin entre el nu4eral 1W y la Convencin Entera4ericana! y
4enos a9n este nu4eral i4plica una sustitucin de la Constitucin"
)l existir diversas interpretaciones plausi6les de la disposicin cuestionada! el le$islador tiene
un 4ar$en para desarrollarla! en caso de ser apro6ada por el pue6lo! de una 4anera ar4nica
con los co4pro4isos internacionales ad7uiridos por Colo46ia y! claro est0! el 'stado de
Colo46ia puede acudir a los procedi4ientos idneos para conocer la interpretacin 7ue de la
Convencin Entera4ericana efect9en los r$anos intera4ericanos co4petentes para fi3ar con
autoridad el sentido del %acto de 5an ?osA"
N+)era% "L re%ati# a% V#t# n#)ina%
2G0- 'l te4a del voto no4inal fue de6atido desde el principio y no sufri ca46ios 4ayoresB
slo fueron excluidos los asuntos de 4ero tr04ite de la exi$encia de voto no4inal y p96lico"
)s@! por tratarse de transfor4aciones 4@ni4as! encuentra la Corte 7ue fue respetada la reserva
de iniciativa en ca6e>a del -o6ierno y el principio de pu6licidad! pues el Con$reso no
introdu3o nin$una 4ateria diferente a la 7ue inicial4ente 8a6@a presentado el e3ecutivo" 'l
nu4eral fue apro6ado con la votacin re7uerida por las co4isiones y por las plenarias del
5enado y la C04ara de Representantes" 'n el 5enado o6tuvo 1< votos a favor y nin$uno en
contra! y en la C04ara 2; a favor de 29 presentes" 'n la plenaria de la C04ara el texto fue
apro6ado con 12< votos! de un total de 12G! y en el 5enado con 79 votos de G6" Final4ente!
esta refor4a no i4plica nin$una sustitucin de la Carta! pues se li4ita a desarrollar los
4ecanis4os de funciona4iento de las corporaciones p96licas de eleccin popular! con la
pretensin de 8acer 40s transparente el voto de los representantes de la ciudadan@a! lo cual es
co4pati6le con la so6eran@a popular"
N+)era% 3L re%ati# a %a! S+'%encia!
2G1- 'l contenido de este nu4eral fue resu4ido a lo lar$o de los de6ates! pero su esencia
nunca ca46i! pues las supresiones no afectaron el alcance del 4is4o" Fue eli4inada la
causal de pArdida de investidura consistente en propiciar in3ustificada4ente la sustitucin del
titular" %or consi$uiente no 8u6o violacin a la reserva de iniciativa $u6erna4ental ni del
principio de pu6licidad! pues slo se trat de 4odificaciones 4enores! esencial4ente de estilo
y redaccin" . esta refor4a no i4plica una sustitucin de la Constitucin! pues! al i$ual 7ue la
anterior! se li4ita a desarrollar el funciona4iento de las corporaciones de eleccin popular"
La votacin en las co4isiones y en las plenarias se llev a ca6o cu4pliendo con los re7uisitos
previstos para tal efecto" 'n la co4isin del 5enado o6tuvo 1; votos favora6les y nin$uno en
6G
Cer sentencia C-;00 de 199G! funda4entos ;0 y ;G! y sentencia C-<G de 1997! Funda4ento 1<"<
contra y en la co4isin de la C04ara lo$r 26 afir4ativos y uno en contra" 'n la plenaria de
la C04ara de Representantes! el nu4eral fue apro6ado con G9 votos a favor y 2< en contra"
'n el 5enado con la 4ayor@a! estando presente el 7uru4 constitucional"
69
'n vista de las
discrepancias entre los textos apro6ados por la %lenaria del 5enado y la C04ara de
Representantes! este nu4eral fue o63eto de conciliacin en la co4isin accidental constituida
para el efecto" 'ste punto ser0 tratado posterior4ente"
N+)era% -L re%ati# a %a! 0ac+%ta*e! *e %a! C#r'#raci#ne! 19$%ica! *e e%ecci.n '#'+%ar
en %a *irecci.n & c#ntr#% *e %a Cacien*a '9$%ica
2G2- 'n vista de las diferencias de redaccin! a continuacin se presenta el texto de la
iniciativa presentada por el -o6ierno! el texto apro6ado por las co4isiones! y el texto final
conciliado en las plenarias"
E+ECE),EC)
-(/'R+)#'+,)L
,'O,* )%R*/)&*
%*R C*#E5E*+'5
,'O,* FE+)L
-. Saprue6a usted el
si$uiente art@culoT
)dicinase el art@culo
1< de la Constitucin
%ol@tica! con el si$uiente
nu4eral dAci4o:
5on facultades del
Con$reso de la
Rep96lica:
"""
10" %articipar
activa4ente en la
direccin y el control de
los in$resos y los $astos
p96licos solo en los
si$uientes casos:
a2 'n la discusin y
apro6acin del plan de
inversiones p96licas!
7ue co4prender0n tanto
el an0lisis y la decisin
so6re la inversin $lo6al
co4o so6re la re$ionalB
62 'n la discusin y
apro6acin del
presupuesto nacionalB
c2 'n e3ercicio del
control pol@tico! en
audiencias p96licas
especiales 7ue se
podr0n cele6rar 40xi4o
una ve> a la se4ana y a
las 7ue de6er0n acudir
los 4inistros a
responder confor4e a la
ley y al re$la4ento" 'n
;" Saprue6a usted el
si$uiente art@culoT
)dicinase el art@culo
;6 de la Constitucin
%ol@tica con el inciso y
par0$rafo del si$uiente
tenor:
'l proyecto presentado
al Con$reso por el
-o6ierno! reco$er0 el
resultado de audiencias
p96licas consultivas
convocadas por los
-o6iernos +acional!
&eparta4entales y del
&istrito Capital y del
an0lisis 8ec8o en el
Con$reso por las
Co4isiones
Constitucionales y las
/ancadas de cada
departa4ento y /o$ot0"
+o incluir0 partidas
$lo6ales excepto las
necesarias para atender
e4er$encias y
cat0strofes" 'l Con$reso
de la Rep96lica
participar0 activa4ente
en la direccin y control
de los $astos p96licos!
lo cual co4prender0
tanto el an0lisis y la
decisin so6re la
inversin +acional
co4o so6re la re$ional"
;" Ma'r+e$a +!te* e%
!i,+iente artic+%#N
)dicinase al art@culo ;6
de la Constitucin %ol@tica
un inciso y un par0$rafo
del si$uiente tenor:
Los $astos de inversin!
incluidos en el proyecto de
presupuesto presentado al
Con$reso por el -o6ierno!
reco$er0n el resultado de
audiencias p96licas
consultivas! convocadas
por los $o6iernos nacional!
departa4entales y del
&istrito Capital! y del
an0lisis 8ec8o en el
Con$reso por las
co4isiones
constitucionales y las
6ancadas de cada
departa4ento y /o$ot0" 'l
presupuesto no incluir0
partidas $lo6ales! excepto
las necesarias para atender
e4er$encias y desastres"
'l Con$reso de la
Rep96lica participar0
activa4ente en la
direccin y control de los
in$resos y los $astos
p96licos! lo cual
co4prender0! tanto el
an0lisis y la decisin so6re
la inversin nacional!
co4o so6re la re$ional" La
69
Cer constancia suscrita por el 5ecretario -eneral del 5enado de la Rep96lica"
ellas! los con$resistas
for4ular0n al -o6ierno!
en intervenciones cortas
y precisas! los recla4os
y aspiraciones de sus
co4unidades"
Lo dispuesto en este
ordinal se aplicar0! en lo
7ue resulte pertinente! a
las )sa46leas
&eparta4entales y los
Conce3os #unicipales"
5@ c d +o c d
La Ley *r$0nica del
%resupuesto
re$la4entar0 la 4ateria!
as@ co4o la reali>acin
de audiencias p96licas
especiales de control
pol@tico! en las cuales
los Con$resistas
for4ular0n los recla4os
y aspiraciones de la
co4unidad"
%ar0$rafo" Con
excepcin de los
4ecanis4os
esta6lecidos en el ,@tulo
OEE de la Constitucin
%ol@tica! en nin$9n caso
y en nin$9n tie4po los
4ie46ros de las
corporaciones p96licas
podr0n directa4ente o
por inter4edio de
terceros! convenir con
or$anis4os o
funcionarios del 'stado
la apropiacin de
partidas presupuestales
o las decisiones de
destinacin de la
inversin de dineros
p96licos" Lo dispuesto
en este art@culo se
aplicar0 a la ela6oracin
y apro6acin de
presupuesto en todas las
entidades territoriales"
5@ c d +o c d
Ley *r$0nica del
%resupuesto re$la4entar0
la 4ateria! as@ co4o la
reali>acin de las
audiencias p96licas
especiales de control
pol@tico! en las cuales los
con$resistas for4ular0n
los recla4os y
aspiraciones de la
co4unidad" Lo relativo a
las audiencias! dispuesto
en este art@culo! se aplicar0
a la ela6oracin!
apro6acin y e3ecucin del
presupuesto! en todas las
entidades territoriales"
1ar(,ra0#. Con
excepcin de los
4ecanis4os esta6lecidos
en el t@tulo OEE de la
Constitucin %ol@tica! en
nin$9n caso y en nin$9n
tie4po! los 4ie46ros de
las corporaciones p96licas
podr0n! directa4ente o por
inter4edio de terceros!
convenir con or$anis4os o
funcionarios del 'stado la
apropiacin de partidas
presupuestales! o las
decisiones de destinacin
de la inversin de dineros
p96licos" Lo dispuesto en
este par0$rafo se aplicar0
a la ela6oracin y
apro6acin de presupuesto
en todas las entidades
territoriales"
5E c d +* c d
*6serva la Corte 7ue a pesar de las diferencias en cada uno de los textos! nin$uno vers so6re
una 4ateria distinta a la propuesta por el $o6ierno en su iniciativa ori$inal! por tanto es claro
el respeto a la reserva de iniciativa y al principio de pu6licidad" Los ca46ios introducidos
esta6an referidos a las audiencias y la 4ayor 4odificacin ca46io fue la esco$encia del
art@culo constitucional a refor4ar" &e otro lado! la apro6acin de este art@culo se reali> con la
votacin re7uerida en las co4isiones respectivas y en las plenarias de cada corporacin! y esta
4odificacin parcial del proceso presupuestal no expresa nin$una sustitucin de la
Constitucin"
'n la co4isin del 5enado y de la C04ara o6tuvo la totalidad de los votos! 1< y 26!
respectiva4ente" 'n la plenaria de la C04ara fue aco$ido con 1< de 1G votos! y el
par0$rafo con 10< a favor y ; en contra" 'n el 5enado el texto fue apro6ado con 61 de 72
votos" Las 4ayor@as exi$idas por la Carta fueron entonces respetadas"
N+)era% 5 re%ati#8 entre #tr#!8 a %#! Serici#! a*)ini!trati#! *e% C#n,re!#
2G- 'n vista de las diferencias de redaccin a continuacin se transcri6e el texto de la
iniciativa presentada por el -o6ierno! el texto apro6ado por las co4isiones! y el texto final
conciliado en las plenarias"
E+ECE),EC)
-(/'R+)#'+,)L
,'O,* )%R*/)&* %*R
C*#E5E*+'5
,'O,* FE+)L
5. Saprue6a usted el
si$uiente art@culoT
)dicinase el art@culo
1< de la Constitucin
%ol@tica! con el si$uiente
nu4eral undAci4o! 7ue
7uedar0 as@:
11" 5eleccionar!
4ediante concurso! la
persona natural o
3ur@dica 7ue de6er0
ocuparse de la
prestacin de los
servicios ad4inistrativos
y tAcnicos del Con$reso!
7ue incluir0 la
capacidad de
contratacin y la
representacin 3ur@dica
del 4is4o" %ara
ase$urar la eficacia de
esa $estin! el
ad4inistrador estar0
su3eto a la direccin y
vi$ilancia de una 3unta
co4puesta por la #esa
&irectiva de la
Corporacin y dos
4ie46ros adicionales
ele$idos para ese efecto"
La responsa6ilidad de la
$estin recaer0 so6re el
ad4inistrador y so6re la
?unta en lo 7ue respecta
a su actuacin co4o tal"
5@ c d +o c d
<" Saprue6a usted el
si$uiente art@culoT
)dicinase el art@culo
1G0 de la Constitucin
%ol@tica! con el
si$uiente nu4eral 7ue
7uedar0 as@:
<W" %articipar 6a3o
nin$una circunstancia
individual o
colectiva4ente en las
funciones
ad4inistrativas del
Con$reso! salvo para la
confor4acin de su
unidad de tra6a3o
le$islativo" Los
servicios tAcnicos y
ad4inistrativos de las
C04aras Le$islativas
estar0n a car$o de una
persona p96lica o
privada! 7ue e3ercer0
sus funciones con plena
autono4@a! confor4e lo
esta6le>ca la ley"
5@ c d +o c d
<" Ma'r+e$a +!te* e%
!i,+iente artic+%#N
)dicinase el art@culo 1G0
de la Constitucin %ol@tica!
con el si$uiente nu4eral:
)rt@culo 1G0" Los
con$resistas no podr0n:
1"""2
<" %articipar! 6a3o nin$una
circunstancia! individual o
colectiva4ente! en las
funciones ad4inistrativas
del Con$reso! salvo para
la confor4acin de su
(nidad de ,ra6a3o
Le$islativo" Los servicios
tAcnicos y ad4inistrativos
de las C04aras
Le$islativas estar0n a
car$o de una entidad
p96lica o privada! 7ue
e3ercer0 sus funciones con
plena autono4@a!
confor4e lo esta6le>ca la
ley"
5E c d +* c d
'ncuentra este ,ri6unal 7ue a pesar de los ca46ios sufridos por este nu4eral! los 4is4os no
incluyeron 4aterias nuevas" La 4ayor 4odificacin fue la decisin so6re el art@culo 7ue ser@a
o63eto de refor4a! ra>n por la cual no se present violacin de la reserva de iniciativa
$u6erna4ental ni del principio de pu6licidad" ,a4poco puede considerarse 7ue este nu4eral
i4pli7ue una sustitucin de la Constitucin! puesto 7ue se li4ita a re$ular ciertos aspectos de
la estructura interna del Con$reso! en especial la for4a de funciona4iento de los servicios
tAcnicos y ad4inistrativos de las c04aras"
'ste nu4eral fue apro6ado por votacin no4inal con el lleno de los re7uisitos en las
co4isiones del 5enado y la C04ara de Representantes" 'n la pri4era lo$r 12 votos
afir4ativos de 1 posi6les y en la C04ara 2G de 29" ,a46iAn fue de6ida4ente apro6ado en
las plenarias de cada Corporacin" )s@! en la plenaria de la C04ara o6tuvo 122 votos a favor y
6 en contra" 'n el 5enado 7< de G< votos fueron favora6les" &ado 7ue los textos aco$idos en
las plenarias presentaron discrepancias! fueron so4etidos a la co4isin accidental de
conciliacin! co4o ser0 explicado 40s adelante"
N+)era% 2L re%ati# a %a )#*i0icaci.n *e% !i!te)a e%ect#ra% & a %a *i!)in+ci.n *e%
n9)er# *e C#n,re!i!ta!.
2G;- 'l ca46io 7ue sufri el texto entre la iniciativa y el nu4eral final4ente apro6ado es el
paso de una propuesta de Con$reso unica4eral a uno 6ica4eral! con las re$ulaciones
adicionales 7ue ello apare3a" ,a46iAn 8u6o ca46ios en el u46ral de votos re7ueridos para
7ue las listas puedan tener curules! pues el texto pas de la exi$encia 4@ni4a de 6Q al 2Q"
)de40s! a lo lar$o del de6ate! los con$resistas especificaron el funciona4iento de la
circunscripcin ind@$ena y la posi6ilidad de 7ue los ciudadanos colo46ianos 7ue no estAn en
el pa@s puedan ele$ir senadores" &e otro lado! sie4pre estuvo presente la necesidad de incluir
a las 4inor@as pol@ticas" La propuesta inicial so6re el con$reso unica4eral! fue descartada
desde el co4ien>o del tr04ite! incluso el $o6ierno pudo presentar una propuesta so6re la
refor4a al art@culo 176 constitucional so6re el siste4a de cifra repartidora en la C04ara de
Representantes
70
" 'n vista de 7ue la discusin se circunscri6i a la 4is4a 4ateria! encuentra
la Corte 7ue fue respetada la reserva de iniciativa y el principio de pu6licidad" )de40s! a
pesar de 7ue intenta una i4portante refor4a al Con$reso y al siste4a electoral! es claro 7ue
este nu4eral no i4plica una sustitucin de la Constitucin! pues 6usca esencial4ente
racionali>ar la representacin pol@tica y fortalecer los partidos! con lo cual favorece la
expresin de la ciudadan@a! lo cual ar4oni>a plena4ente con la so6eran@a popular y el
principio de4ocr0tico 1C% arts 1] y ]2
2G<- 'ste nu4eral fue apro6ado por votacin no4inal de la 4anera re7uerida en las
co4isiones del 5enado y la C04ara de Representantes" ,eniendo en cuenta 7ue la votacin se
llev a ca6o por fra$4entos! procede la Corte a resu4irla:
2. Re*+cci.n *e% C#n,re!#
1re,+ntaE %ara 4e3orar la eficiencia y la transparencia del Con$reso! Saprue6a usted los
si$uientes art@culosT
(l art7culo &7& de la Constitucin Pol7tica 6uedar# as72
(rtculo *7*& (l enado de la RepCblica estar# inte:rado por 9& enadores ele:idos de la
si:uiente manera2 setenta y cinco %7"' ele:idos en circunscripcin nacional$ dos %2' ele:idos
en circunscripcin nacional especial por comunidades ind7:enas y cuatro %4' en
circunscripcin nacional especial para minor7as pol7ticas.
apro6ado por votacin no4inal:
5enado: 5@ 1; no 00
70
Cer folio 91 cuaderno principal"
C04ara 5i 19 no 0;
Para la asi:nacin de curules en la circunscripcin nacional solo se tendr#n en cuenta las
listas 6ue obten:an al menos el dos por ciento %2O' de los votos emitidos v#lidamente. Para
la asi:nacin de curules entre las listas 6ue superen este umbral$ se aplicar# lo dispuesto en
el art7culo 2I8 de la Constitucin Pol7tica$ tomando como base para el c#lculo all7 definido
slo el total de los votos v#lidos obtenidos por estas listas.
apro6ado por votacin no4inal:
5enado: 5@ 1; no 00
C04ara 5i 22 no 02
)os ciudadanos colombianos 6ue se encuentren o residan en el eJterior podr#n sufra:ar en
las elecciones para enado de la RepCblica.
)a circunscripcin especial para la eleccin de enadores por las comunidades ind7:enas se
re:ir# por el sistema de cuociente electoral. )os Representantes de las comunidades
ind7:enas 6ue aspiren a inte:rar el enado de la RepCblica deber#n Daber eAercido un car:o
de autoridad tradicional en su respectiva comunidad o Daber sido l7der de una or:aniBacin
ind7:ena$ calidad 6ue se acreditar# mediante certificado de la respectiva or:aniBacin$
refrendado por el -inisterio del /nterior.
)a ley desarrollar# la forma de eleccin de las minor7as pol7ticas.
apro6ado por votacin no4inal:
5enado: 5@ 1; no 00
C04ara 5i 27 no 00
Par#:rafo transitorio. i transcurrido un aEo de vi:encia del presente acto le:islativo el
Con:reso no Dubiere aprobado la ley para la eleccin de minor7as pol7ticas$ el Presidente de
la RepCblica la eJpedir# por decreto en los tres meses si:uientes.
Cotado 4ediante verificacin de la votacin no4inal:
5enado: 5@ 1 no 00
C04ara 5i 2; no 00
(l art7culo &7I de la Constitucin Pol7tica 6uedar# as72
(rtculo *76& )a C#mara de Representantes se ele:ir# en circunscripciones territoriales y
especiales.
<abr# dos Representantes por cada circunscripcin territorial y uno m#s por cada &.&I por
ciento de la poblacin nacional o por fraccin mayor del 0."9 por ciento de la poblacin
nacional 6ue resida en la respectiva circunscripcin$ por encima del &.&I por ciento inicial.
Cada departamento y el ,istrito Capital de .o:ot# conformar#n una circunscripcin
territorial.
Cotado 4ediante verificacin de la votacin no4inal:
5enado: s@ 1 no 00
C04ara si 22 no 06
Para la asi:nacin de curules de las circunscripciones territoriales de la C#mara de
Representantes se aplicar# el sistema de cifra repartidora o mMtodo ,`<ont. Para la
asi:nacin de curules en las 0sambleas departamentales$ los ConceAos -unicipales y
,istritales y las >untas 0dministradoras )ocales solo se tendr#n en cuenta las listas 6ue
obten:an$ al menos$ el "0O del respectivo cuociente electoral. Para la asi:nacin de
curules entre las listas 6ue superen este umbral se aplicar# lo dispuesto en el art7culo 2I8
de la Constitucin Pol7tica$ tomando como base para el c#lculo slo el total de los votos
v#lidos emitidos para estas listas. i nin:una lista superare dicDo umbral se asi:nar#n todas
las curules mediante el sistema de cifra repartidora o mMtodo ,a<ont.
Cotado 4ediante verificacin de la votacin no4inal:
5enado: s@ 1< no 00
C04ara si 1 no 01
0dicionalmente$ se ele:ir#n siete Representantes para circunscripciones especiales$ as72 tres
para minor7as pol7ticas$ dos para comunidades ne:ras$ uno para comunidades ind7:enas y
uno ele:ido por los colombianos 6ue residan en el eJterior.
Cotado 4ediante verificacin de la votacin no4inal:
5enado: s@ 1G no 00
C04ara si 1G no 0
Par#:rafo. Con el fin de facilitar la reincorporacin a la vida civil de los :rupos armados al
mar:en de la ley 6ue se encuentren vinculados decididamente a un proceso de paB baAo la
direccin del +obierno$ Mste podr# establecer$ por una sola veB$ circunscripciones
especiales de paB para las elecciones a corporaciones pCblicas 6ue se realicen antes del 7
de a:osto del aEo 200I$ o nombrar directamente por una sola veB$ un nCmero plural de
Con:resistas$ ,iputados y ConceAales en representacin de los mencionados :rupos en
proceso de paB y desmoviliBados.
(l nCmero ser# establecido por el +obierno Nacional$ se:Cn la valoracin 6ue Da:a de las
circunstancias y del avance del proceso. )os nombres de los Con:resistas$ ,iputados y
ConceAales a 6ue se refiere este art7culo ser#n convenidos entre el +obierno y los :rupos
armados y su desi:nacin corresponder# al Presidente de la RepCblica.
Para los efectos previstos en este art7culo$ el +obierno podr# no tener en cuenta
determinadas inDabilidades y re6uisitos necesarios para ser Con:resista ,iputado y
ConceAal.
Cotado 4ediante verificacin de la votacin no4inal:
5enado: s@ 1 no 0
C04ara si 21 no 07
Par#:rafo transitorio. )o dispuesto en los art7culos &7& y &7I de la Constitucin Nacional
re:ir# para las elecciones 6ue se celebren en el aEo 200I$ salvo 6ue fueren anticipadas en
virtud de lo dispuesto en el art7culo 2^ de este mismo 0cto )e:islativo. )os umbrales
previstos en este art7culo para 0sambleas$ ConceAos y >untas 0dministradoras )ocales se
aplicar#n a partir de las elecciones de 2008.
5@ c d +o c d
apro6ado por votacin no4inal:
5enado: s@ 1G no 00
C04ara si 29 no 0;
La votacin en las plenarias de cada Corporacin ta46iAn cu4pli con los re7uisitos
esta6lecidos" )s@! la plenaria de la C04ara re$istr 12 votos a favor y 1G en contra! en el
5enado 6G votos de G fueron favora6les" 'n vista de las discrepancias entre los textos
final4ente apro6ados! los 4is4os fueron incorporados al estudio reali>ado por la co4isin de
conciliacin"
N+)era% 3 re%ati# a %a ';r*i*a *e ine!ti*+ra
2G6- 'n este caso! el texto fue transfor4ado a lo lar$o del proceso le$islativo" ,al ca46io
consisti en la supresin de al$unas de las causales de pArdida de investidura 1tr0fico de
influencias! acuerdos para $enerar in$reso de al$uien 7ue sustituya al funcionario por
ausencia2 y del par0$rafo 7ue otor$a6a iniciativa al $o6ierno para 4odificar estas causales! as@
co4o la adicin de otras" &e otro lado! inicial4ente era sancionada con pArdida de investidura
la inasistencia a 10 sesiones! el Con$reso redu3o el n94ero a 6" ) pesar de los ca46ios! el
texto sie4pre estuvo referido a la 4is4a 4ateria! por lo 7ue no se desconoci la reserva
$u6erna4ental ni el principio de pu6licidad"
La apro6acin del nu4eral se dio a travAs de votacin no4inal 8ec8a en las co4isiones de
cada c04ara le$islativa y se desarroll en de6ida for4a" .a 7ue el nu4eral fue so4etido a
votacin por fra$4entos! la Corte 4ostrar0 a continuacin este proceso:
3. 1;r*i*a *e ine!ti*+ra
1re,+ntaE %ara consolidar la recuperacin institucional del Con$reso! las asa46leas y los
conce3os y para casti$ar pr0cticas inde6idas a9n no conte4pladas en la Constitucin!
Saprue6a usted el si$uiente art@culoT
)os ordinales 2$ I$ 7 y 9 del art7culo &98 de la Constitucin Pol7tica 6uedar#n as72
(rtculo *-3& )os Con:resistas$ los diputados$ los conceAales y cual6uier otro miembro de
corporacin ele:ida popularmente$ perder#n su investidura2
2. Por la inasistencia sin causa Austificada en un mismo per7odo ordinario de sesiones$ a
seis %I' reuniones plenarias$ o de la respectiva Comisin Constitucional$ 6ue Dubieren sido
citadas para votar proyectos de acto le:islativo$ de ley$ mociones de censura$ o eleccin de
funcionarios.
apro6ado por votacin no4inal:
5enado: s@ 1< no 01
C04ara si 29 no 00
I. Por violar el rM:imen de financiacin de las campaEas electorales$ por ne:ociar votos$ o
por participar en pr#cticas de trasDumancia electoral.
apro6ado por votacin no4inal:
5enado: s@ 17 no 00
C04ara si 2G no 00
7. Por celebrar o eAecutar cual6uier acuerdo 6ue Dubiere tenido por obAeto el in:reso a la
Corporacin de 6uien deba sustituirlos$ o por ale:ar como motivo para retirarse de la
misma una incapacidad absoluta o una renuncia 6ue se probaren inAustificadas. (n caso de
acuerdos perder#n la investidura las partes involucradas.
apro6ado por votacin no4inal:
5enado: s@ 16 no 00
C04ara si 21 no 00
9. Por :estionar o aceptar auJilios con recursos pCblicos$ cual6uiera 6ue Dubiese sido su
forma de aprobacin o eAecucin.
apro6ado por votacin no4inal:
5enado: s@ 16 no 00
C04ara si 29 no 00
P. (l servidor pCblico 6ue ofreBca cuotas o prebendas burocr#ticas a uno o m#s
Con:resistas a cambio de la aprobacin de un proyecto de acto le:islativo o ley ser#
sancionado por falta :rav7sima sancionable con pMrdida de empleo
apro6ado por votacin no4inal:
5enado: s@ 16 no 00
C04ara si 2 no 00
Par#:rafo. )a ley en cual6uier tiempo re:lamentar# las causales de pMrdida de investidura
de los miembros de las Corporaciones pCblicas$ para :arantiBar los principios de le:alidad$
del debido proceso y de la culpabilidad. /:ualmente$ fiAar# el procedimiento para tramitarla$
y dispondr# una mayor7a calificada para imponer la sancin y su :raduacin de acuerdo
con el principio de proporcionalidad. =acCltese al Presidente de la RepCblica para 6ue en el
tMrmino de P0 d7as$ contados a partir de la entrada en vi:encia de este acto le:islativo$
mediante decreto con fuerBa de ley$ adopte las disposiciones anteriores.
5@ c d +o c d
apro6ado por votacin no4inal:
5enado: s@ 1< no 01
C04ara si 2 no 01
Las plenarias de cada corporacin ta46iAn apro6aron textos distintos con el lleno de los
re7uisitos" 'n la plenaria de la C04ara el texto o6tuvo 9; votos favora6les de 102
71
" 'n el
5enado o6tuvo 4ayor@a estando presente el 7uru4 constitucional! y los ordinales 6 y 7
o6tuvieron <7 de 69 votos afir4ativos" )nte las discrepancias! el asunto fue estudiado por la
co4isin accidental de conciliacin! co4o ser0 explicado posterior4ente"
71
,a46iAn fue apro6ada una proposicin aditiva de un representante con G9 votos a favor y 6 en contra"
N+)era% 4. re%ati# a %a %i)itaci.n *e 'en!i#ne! & !a%ari#! c#n car,# a rec+r!#! *e
nat+ra%e<a '9$%ica.
2G7- 'n vista de las diferencias de redaccin! la Corte presenta el texto de la iniciativa
presentada por el -o6ierno! el texto apro6ado por las co4isiones! y el texto final conciliado
en las plenarias"

E+ECE),EC)
-(/'R+)#'+,)L
72
,'O,* )%R*/)&*
%*R C*#E5E*+'5
,'O,* FE+)L
G" Saprue6a usted el
si$uiente art@culoT
)dicinase el art@culo
1G7 de la Constitucin
%ol@tica! con el
si$uiente texto:
Las pensiones de los
servidores p96licos con
car$o al tesoro p96lico!
no podr0n superar en
nin$9n caso el 4onto de
20 salarios 4@ni4os
le$ales 4ensuales! sin
per3uicio de los
derec8os ad7uiridos a la
fec8a de la presente
Refor4a
Constitucional"
) partir de la vi$encia
del presente )cto
Le$islativo y 8asta el
4es de dicie46re del
a:o 2006! no se
incre4entar0n las
asi$naciones del
%residente de la
Rep96lica! de los
4ie46ros del
Con$reso! de los
#a$istrados de la Corte
Constitucional! de la
Corte 5upre4a de
?usticia! del Conse3o de
'stado! del Conse3o
+acional 'lectoral! del
Conse3o 5uperior de la
?udicatura! del Fiscal
-eneral de la +acin!
del %rocurador -eneral
de la +acin! del
G" Saprue6a usted el
si$uiente art@culoT
)dicinase el art@culo
1G7 de la Constitucin
%ol@tica! con el si$uiente
texto:
Las pensiones de los
servidores p96licos con
car$o al tesoro p96lico!
no podr0n superar en
nin$9n caso el 4onto de
20 salarios 4@ni4os
le$ales 4ensuales
vi$entes! ni la edad
exi$ida para tener
derec8o a la pensin de
ve3e>! podr0 ser inferior
a la esta6lecida en el
siste4a $eneral de
pensiones! con
excepcin de los
4ie46ros de la fuer>a
p96lica" 'n todo caso!
se respetar0n y por tanto
4antendr0n su vi$encia
los derec8os ad7uiridos
a la fec8a de entrada en
vi$encia del presente
)cto Le$islativo"
Los servidores p96licos
7ue 8ayan coti>ado el
n94ero de se4anas
exi$idas y les faltare
cinco 1<2 a:os o 4enos
para tener derec8o a la
pensin! se les aplicar0n
las nor4as vi$entes a la
pro4ul$acin del
presente )cto
Le$islativo"
G" Saprue6a usted el
si$uiente articuloN
)dicinase el art@culo 1G7
de la Constitucin %ol@tica!
con el si$uiente texto:
) partir de la vi$encia de
la presente refor4a
constitucional! la persona
7ue ad7uiera el derec8o a
pensionarse no podr0
reci6ir con car$o a
recursos de naturale>a
p96lica! una pensin
superior de veinticinco
12<2 salarios 4@ni4os
4ensuales le$ales
vi$entes" 5e except9an
7uienes ten$an derec8os
ad7uiridos y 7uienes estAn
a4parados por los
re$@4enes pensionales
exceptuados y especiales"
La vi$encia de los
re$@4enes pensionales
exceptuados! especiales! o
provenientes de nor4as y
acuerdos entre nacionales
de cual7uier naturale>a!
expirar0 el 1 de
dicie46re de 2007! con
excepcin del rA$i4en
pensional de los
%residentes de la
Rep96lica 7ue tendr0
eficacia desde la fec8a de
entrada de la presente
refor4a constitucional"
'l rA$i4en de transicin
ser0 re$la4entado por la
Ley del 5iste4a -eneral
72
Cer fl" 21; cuaderno principal"
&efensor del %ue6lo!
del Contralor -eneral
de la Rep96lica! ni de
los de40s servidores
p96licos o funcionarios
de entidades de derec8o
privado 7ue ad4inistren
recursos p96licos! 7ue
sean superiores a 20
salarios 4@ni4os le$ales
4ensuales" Lo previsto
en esta disposicin no
supondr0 una reduccin
acu4ulada superior al
0Q de los salarios
actuales en tAr4inos
reales" E$ual4ente
de3ar0n de
incre4entarse! por el
periodo dic8o y con el
4is4o l@4ite de
reduccin en tAr4inos
reales! las 4esadas
pensionales superiores a
0 salarios 4@ni4os
le$ales 4ensuales"
5@ c d +o c d
Ca46io introducido
posterior4ente
7
'n la pre$unta octava!
eli4inar el se$undo de
los tres incisos con los
7ue se plantea adicionar
el art@culo 1G7 de la
Constitucin"
) partir de la vi$encia
del presente )cto
Le$islativo y 8asta el
4es de dicie46re del
a:o 2006! no se
incre4entar0n las
asi$naciones o
pensiones del %residente
de la Rep96lica! de los
4ie46ros del Con$reso!
de los #a$istrados de la
Corte Constitucional! de
la Corte 5upre4a de
?usticia! del Conse3o de
'stado! del Conse3o
+acional 'lectoral! de
los #inistros del
&espac8o! del Conse3o
5uperior de la
?udicatura! del Fiscal
-eneral de la +acin!
del %rocurador -eneral
de la +acin! el
&efensor del %ue6lo! el
Contralor -eneral de la
Rep96lica! ni de los
de40s servidores
p96licos o funcionarios
de entidades de derec8o
privado 7ue ad4inistren
recursos p96licos o
pensionados! 7ue sean
superiores a 20 salarios
4@ni4os le$ales
4ensuales" Lo previsto
en esta disposicin no
supondr0 una reduccin
acu4ulada superior al
0Q de los salarios ni
de las pensiones
actuales en tAr4inos
reales"
5@ c d +o c d
de %ensiones"
Los re7uisitos y 6eneficios
pensionales para todas las
personas! a partir de la
vi$encia de la presente
refor4a constitucional!
con las excepciones
te4porales anteriores!
ser0n los esta6lecidos en
la Ley del 5iste4a -eneral
de %ensiones" +o podr0
dictarse disposicin al$una
o invocarse acuerdos entre
nacionales! de nin$una
naturale>a! para apartarse
de lo all@ esta6lecido"
Con las excepciones
previstas en la ley del
5iste4a -eneral de
%ensiones! a partir de la
vi$encia de la presente
refor4a constitucional! no
podr0n reconocerse
pensiones de ve3e> o
3u6ilacin a personas con
4enos de << a:os de edad"
La Ley -eneral de
%ensiones ordenar0 la
revisin de las pensiones
decretadas sin el
cu4pli4iento de los
re7uisitos le$ales! o con
a6uso del derec8o"
) partir del 1] de enero
del a:o 200<! y 8asta
dicie46re de 2006! no se
incre4entar0n los salarios
y pensiones de los
servidores p96licos! o de
a7uellas personas cuyos
salarios y pensiones se
pa$uen con recursos
p96licos! en a46os casos
cuando deven$uen 40s de
veinticinco 12<2 salarios
4@ni4os 4ensuales le$ales
vi$entes"
5e excluye de esta
disposicin el rA$i4en
le$al para los 4ie46ros de
7
Cer folio 91 cuaderno principal"
la Fuer>a %96lica"
5E c d +* c d
Los ca46ios 7ue se presentaron fueron los si$uientes: el au4ento del l@4ite a las pensiones!
7ue pas de 20 a 2< salarios 4@ni4os 4ensuales le$ales vi$entes"
7;
,a46iAn el Con$reso
otor$ un 4ayor pla>o para la desaparicin de los re$@4enes especiales" 'ste pla>o venc@a en
dicie46re de 2006 y el texto final lo incre4ent en un a:o" )de40s las plenarias introdu3eron
una pro8i6icin respecto al incre4ento de salarios y pensiones para 7uienes deven$uen 40s
de veinticinco 12<2 salarios 4@ni4os 4ensuales le$ales vi$entes"
7<
Co4o puede entonces
o6servarse! fue respetada la iniciativa del $o6ierno y el principio de pu6licidad! ya 7ue los
ca46ios en el texto no fueron 40s all0 de la 4ateria inicial4ente planteada"
'ste ordinal fue apro6ado por las co4isiones del 5enado y la C04ara de Representantes! por
votacin no4inal! con los re7uisitos esta6lecidos" .a 7ue la votacin fue por fra$4entos la
Corte la 4uestra a continuacin:
4. Li)itaci.n *e 'en!i#ne! & !a%ari#! *e %#! !eri*#re! '9$%ic#!
1re,+ntaE co4o 4edida de solidaridad de los altos di$natarios con el pue6lo colo46iano!
para reducir las desi$ualdades sociales y controlar el $asto p96lico! Saprue6a usted el
si$uiente art@culoT
0dicinase el art7culo &97 de la Constitucin Pol7tica$ con el si:uiente teJto2
)as pensiones de los servidores pCblicos con car:o al tesoro pCblico$ no podr#n superar en
nin:Cn caso el monto de 20 salarios m7nimos le:ales mensuales vi:entes$ ni la edad eJi:ida
para tener derecDo a la pensin de veAeB$ podr# ser inferior a la establecida en el sistema
:eneral de pensiones$ con eJcepcin de los miembros de la fuerBa pCblica. (n todo caso$ se
respetar#n y por tanto mantendr#n su vi:encia los derecDos ad6uiridos a la fecDa de
entrada en vi:encia del presente 0cto )e:islativo.
apro6ado por votacin no4inal:
5enado: s@ 1; no 01
C04ara si 2; no 02
)os servidores pCblicos 6ue Dayan cotiBado el nCmero de semanas eJi:idas y les faltare
cinco %"' aEos o menos para tener derecDo a la pensin$ se les aplicar#n las normas
vi:entes a la promul:acin del presente 0cto )e:islativo.
apro6ado por votacin no4inal:
5enado: s@ 10 no 02
C04ara si 1G no 06
0 partir de la vi:encia del presente 0cto )e:islativo y Dasta el mes de diciembre del aEo
200I$ no se incrementar#n las asi:naciones o pensiones del Presidente de la RepCblica$ de
los miembros del Con:reso$ de los -a:istrados de la Corte Constitucional$ de la Corte
uprema de >usticia$ del ConseAo de (stado$ del ConseAo Nacional (lectoral$ de los
-inistros del ,espacDo$ del ConseAo uperior de la >udicatura$ del =iscal +eneral de la
Nacin$ del Procurador +eneral de la Nacin$ el ,efensor del Pueblo$ el Contralor +eneral
de la RepCblica$ ni de los dem#s servidores pCblicos o funcionarios de entidades de derecDo
7;
'l aval a la li4itacin al 4onto de las pensiones puede verse en la -aceta +o" ; de 200! p0$" 1G"
7<
'ste l@4ite fue avalado por el $o6ierno! ver -aceta del Con$reso +o" ;;G de 2002! p0$" <"
privado 6ue administren recursos pCblicos o pensionados$ 6ue sean superiores a 20 salarios
m7nimos le:ales mensuales. )o previsto en esta disposicin no supondr# una reduccin
acumulada superior al 80O de los salarios ni de las pensiones actuales en tMrminos reales.
5@ c d +o c d
apro6ado por votacin no4inal:
5enado: s@ 1; no 00
C04ara si 2; no 01
&e la 4is4a for4a! las plenarias llevaron a ca6o la apro6acin de confor4idad con las
nor4as" La plenaria de la C04ara apro6 el texto con G6 votos frente a 2< ne$ativos" 'l
5enado aco$i el texto por 4ayor@a estando presente el 7uru4 constitucional" 'n vista de las
discrepancias entre los textos final4ente apro6ados! este nu4eral fue estudiado por la
co4isin de conciliacin no46rada por el Con$reso para el efecto"
2GG- )l$unos intervinientes cuestionan la constitucionalidad de este nu4eral! pues consideran
7ue violan los convenios de la *E,! el %acto Enternacional de &erec8os 'con4icos! 5ociales
y Culturales 1%E&'5C2 y el lla4ado =Protocolo de alvadorD o %rotocolo adicional a la
Convencin )4ericana 5o6re &erec8os Iu4anos en 4ateria de &erec8os 'con4icos!
5ociales . Culturales! por 8acer Astos parte del 6lo7ue de constitucionalidad"
)8ora 6ien! en la 4edida en 7ue el tra6a3o! las pensiones y la ne$ociacin colectiva son
derec8os reconocidos por la Carta 1C% arts 2<! < y <<2! los intervinientes aciertan en se:alar
7ue un referendo constitucional 7ue pudiera vulnerar los tratados de derec8os 8u4anos so6re
la 4ateria! co4o los convenios de la *E, pertinentes! el %E&'5C y el %rotocolo de 5an
5alvador! podr@a plantear pro6le4as de co4petencia del poder de refor4a! pues podr@a
i4plicar una sustitucin de la Constitucin" %or ello! es relevante exa4inar si este nu4eral es
co4pati6le con los co4pro4isos internacionales asu4idos por Colo46ia en virtud de esos
tratados! no para efectuar un control constitucional de fondo o 4aterial! sino para apreciar si el
nu4eral G del proyecto de refor4a tiene el alcance y el efecto de representar una sustitucin
de la Constitucin"
2G9- 'l nu4eral G] del proyecto de articulado propone adicionar el art@culo 1G7 de la
Constitucin con nor4as 7ue re$ulan lo atinente a las pensiones" 'n tAr4inos $enerales! la
disposicin pro8i6e pensiones con car$o a recursos p96licos! superiores a 2< salarios 4@ni4os
le$ales 4ensualesB se eli4inan los re$@4enes pensionales existentes 7ue sean especiales!
exceptuados! adoptados por cual7uier nor4a o por acuerdo entre nacionalesB se esta6lece 7ue
el siste4a pensional estar0 re$ulado 9nica4ente por una Ley -eneral de %ensiones!
pro8i6iAndose separarse de dic8a ley en virtud de nor4a o acuerdo entre nacionalesB se fi3a la
edad 4@ni4a para pensionarseB se ordena la revisin de pensiones otor$adas en contra del
ordena4iento vi$enteB se con$elan por dos a:os 1200< y 20062 los sueldos y pensiones
superiores a 2< salarios 4@ni4os 4ensuales! 7ue sean pa$ados con recursos p96licos y!
final4ente! se esta6lece una excepcin a la fuer>a p96lica"
'stos topes 40xi4os o edades 4@ni4as para las pensiones no parecen inco4pati6les con las
re$ulaciones de la *E, en la 4ateria" )s@! el Convenio 12G so6re las prestaciones de invalide>!
ve3e> y so6revivientes! a pesar de 7ue no 8a sido ratificado por Colo46ia! es relevante para
este an0lisis! y se:ala 7ue corresponde a los 'stados definir la edad para o6tener la pensin!
sie4pre y cuando Asta no supere los 6< a:os! e incluso ad4ite 7ue en ciertas condiciones
puedan esta6lecerse edades superiores 1art" 1;2" )8ora 6ien! el l@4ite se:alado por el nu4eral
G] es 6astante 4enor! pues esta6lece 7ue =no podr#n reconocerse pensiones de veAeB o
Aubilacin a personas con menos de "" aEos de edad.
'se 4is4o convenio autori>a 7ue los 'stados i4pon$an topes 40xi4os a la 4esada pensional
1art" 262! sie4pre y cuando no se afecten a las 4esadas 6a3as" %or ello! la Co4isin de
'xpertos de la *E, 8a ad4itido 7ue! dentro de ciertos l@4ites! estos topes son ad4isi6les
76
!
l@4ites 7ue se refle3an en el nu4eral G] pues slo afecta las pensiones altas! esto es! superiores
a 2< salarios 4@ni4os"
%or consi$uiente! el nu4eral 1; no afecta el derec8o a las pensiones! tal y co4o se encuentra
reconocido a nivel internacional y 4uc8o 4enos constituye una sustitucin de la Constitucin"
290- Con todo! resta el pro6le4a de anali>ar si este nu4eral li4ita el derec8o a la ne$ociacin
colectiva" )8ora 6ien! el derec8o a la ne$ociacin colectiva co4prende la posi6ilidad de los
tra6a3adores para ne$ociar con sus patronos el salario y a7uellos ele4entos 7ue afectan sus
condiciones la6orales" Los asuntos pensionales tienen 7ue ver con las condiciones la6orales de
los tra6a3adores! pues! en 9lti4as! la pensin es fruto de su tra6a3o y su in$reso en Apoca no
la6oral" 5in e46ar$o! es i$ual4ente claro 7ue la definicin del siste4a de pensiones es un
asunto 7ue corresponde definir al le$islador! sie4pre y cuando $arantice ciertos ele4entos
60sicos" 'n el caso 17<
77
! el Co4itA de Li6ertad 5indical se:al:
)as medidas contenidas en las disposiciones de las leyesb$ 6ue establecen$ por
decisin unilateral$ un l7mite a las pensiones de Aubilacin del sector pCblico y$ sobre
todo$ un l7mite de Aubilacin para el personal del .anco (Jterior de (spaEa$
6uerellante en este asunto$ el ComitM considera 6ue tales medidas atentan contra los
derecDos de pensin de estos trabaAadores
Lo anterior dar@a pie para pensar 7ue es inco4pati6le con los convenios de la *E, la
i4posicin de l@4ites a los 4ontos de las pensiones por v@a nor4ativa! en la 4edida en 7ue se
li4ita la ne$ociacin colectiva en este ca4po" '4pero! co4o lo 8a 4ostrado la Co4isin de
'xpertos de la *"E","
7G
! es pr0ctica co49n el esta6leci4iento de topes a las pensiones para
ase$urar la via6ilidad financiera del siste4a! asunto 7ue fue aceptado! dentro de ciertos
l@4ites! por ese r$ano"
Final4ente! el derec8o a la ne$ociacin colectiva no puede ser considerado a6soluto! por lo
7ue es ra>ona6le 7ue el 'stado pueda li4itarlo para salva$uardar la propia via6ilidad
financiera del siste4a $eneral de pensiones" %or ello! la Corte considera 7ue es co4pati6le con
el derec8o a la ne$ociacin colectiva! tal y co4o se encuentra desarrollado por los tratados
internacionales de derec8os 8u4anos! 7ue la ley fi3e un 4arco $eneral en el 7ue se
desenvuelva la ne$ociacin colectiva! tal y co4o lo 8ace el nu4eral G]"
%or todo ello! la Corte considera 7ue el nu4eral G] est0 4uy le3os de representar una
sustitucin de la Constitucin"
N+)era% 5 S+'re!i.n *e c#ntra%#r/a! *e'arta)enta%e!8 *i!trita%e! & )+nici'a%e!
291- 'l ca46io 7ue tuvo este texto fue 7ue la iniciativa propon@a la dero$atoria del art@culo
272 de la Constitucin! pero lue$o propuso la refor4a del 272 y la refor4a del 267! pero a lo
lar$o de las discusiones fue apro6ado un texto 7ue refor4ara el art@culo 272 en un sentido
76
Cer Co4isin de 'xpertos" 'studio -eneral so6re la proteccin de la ve3e> por la se$uridad social" %0rrafos 16! 1<6 y
162"
77
Caso n94ero 17<! del 1 de a6ril de 19G6! infor4e 2<1 FColu4en LOO! 19G7! 5erie /! n94ero 2-"
7G
'studio -eneral =La proteccin de la ve3e> por la se$uridad socialD! so6re las Convenciones 102 y 12G Fno ratificadas
por Colo46ia-! 19G9"
si4ilar al planteado para refor4ar el art@culo 267" 'l texto sie4pre se refiri al control de la
$estin fiscal y a la supresin de contralor@as departa4entales! distritales y 4unicipales"
Concluye la Corte 7ue la reserva de iniciativa y el principio de pu6licidad fueron respetados!
ya 7ue los ca46ios se refirieron a la 4ateria presentada por el $o6ierno" 'l nu4eral fue
apro6ado en las co4isiones 4ediante votacin no4inal con el lleno de los re7uisitos exi$idos!
y las plenarias ta46iAn lo apro6aron de6ida4ente" 'n la Co4isin del 5enado el texto fue
apro6ado con 1 votos a favor y ; en contra! y en la C04ara con 27 a favor y 7 en contra" La
plenaria de la C04ara de Representantes re$istr una votacin de G< votos a favor! ;2 en
contra! el 5enado aco$i el texto con << de G; votos" .a 7ue los textos apro6ados presentaron
discrepancias! este asunto fue so4etido a la co4isin de conciliacin creada para el efecto!
co4o ser0 descrito 40s adelante"

N+)era% 10 S+'re!i.n *e 'er!#ner/a!
292- La iniciativa pri4i$enia fue refor4ada por el $o6ierno 1fl 21;2 y el texto apro6ado
4ediante votacin no sufri 4odificaciones sustanciales en su contenido 1a4pliacin del pla>o
para la supresin de las personer@as de los 4unicipios y distritos de 40s de cien 4il
8a6itantes2! de confor4idad con la reserva de iniciativa $u6erna4ental y cu4pli con el
7uru4 exi$ido tanto en la votacin 8ec8a en las co4isiones co4o la desarrollada en las
plenarias" 'n la co4isin del 5enado o6tuvo 1< votos a favor de 17! en la co4isin de la
C04ara el nu4eral fue apro6ado con 21 votos a favor y 10 en contra" La %lenaria de la
C04ara aco$i el texto con G< votos a favor y < en contra
79
" 'l 5enado no apro6 este texto!
por ello este ordinal fue estudiado por la Co4isin de conciliacin creada para el efecto! tal y
co4o se anali>ar0 ulterior4ente en esta sentencia"
N+)era% 11 A+Hi%i#! c#n *iner#! '9$%ic#!
29- 'ste nu4eral no sufri 4odificaciones sustanciales pues la discusin sie4pre vers so6re
la 4is4a 4ateria - la pro8i6icin de concesin! tolerancia o e3ecucin de auxilios- respetando
as@ la reserva de iniciativa del $o6ierno y el principio de pu6licidad" Fue apro6ado en las
co4isiones del 5enado y la C04ara de Representantes por votacin no4inal! con el lleno de
los re7ueri4ientosB en la pri4era fue apro6ado con 12 votos a favor y nin$uno en contra! y en
la se$unda con 22 de 26" E$ual4ente adecuada fue la votacin a travAs de la cual fue apro6ado
el texto en las plenarias de cada corporacin" )s@! en la %lenaria de la C04ara el texto se
apro6 con 11; de 116 votos! en la %lenaria del 5enado el texto o6tuvo la apro6acin de la
4ayor@a estando presente el 7uru4 constitucional"
N+)era% 1" re%ati# a %a *e!tinaci.n *e rec+r!#! 'ara e*+caci.n & !anea)ient# $(!ic#
29;- 'ste art@culo no sufri 4ayores ca46ios! salvo la especificidad en el ori$en de los
nuevos recursos y en la destinacin de los 4is4os" )s@! fue ase$urada la cancelacin de las
ero$aciones la6orales! prestacionales y pensionales a favor de los servidores p96licos de las
entidades supri4idas" &el 4is4o 4odo! fue especificado el uso de los recursos a favor de los
sectores 40s necesitados en lo referente a costos educativos" 'sta 4odificacin no viola la
reserva de iniciativa del $o6ierno ni el principio de pu6licidad! pues no se trata de una 4ateria
nueva! es sola4ente una adaptacin 7ue se 4antiene en el te4a ori$inal4ente planteado" La
Corte encuentra 7ue no 8u6o nin$9n vicio en la votacin 4ediante la cual las Co4isiones del
5enado y la C04ara de Representantes apro6aron el nu4eral" .a 7ue el texto fue apro6ado
por fra$4entos! la Corte lo resu4ir0 a continuacin:
1". N+e#! rec+r!#! 'ara e*+caci.n & !anea)ient# $(!ic#
79
,a46iAn fue aco$ida una proposicin aditiva! con 91 votos a favor y 22 en contra"
1re,+ntaE %ara orientar los a8orros 7ue a las entidades territoriales producir0 esta refor4a
8acia sus necesidades funda4entales! aprue6a usted el si$uiente art@culoT
/nclCyase en la Constitucin Pol7tica un art7culo nuevo$ 6ue codificar# la ala de Consulta
del ConseAo de (stado y 6ue 6uedar# as72
(l aDorro :enerado en las entidades territoriales por la supresin de las contralor7as
territoriales y las personer7as$ se destinar#$ durante los &0 aEos si:uientes a su vi:encia$ a
la ampliacin de la cobertura y al meAoramiento de la calidad$ en educacin preescolar$
b#sica y media$ o al saneamiento b#sico. )a ley$ a iniciativa del +obierno$ re:lamentar# el
modo de aplicacin de estos recursos.
5@ c d +o c d
votado 4ediante la verificacin de la votacin:
5enado: s@ 1; no 00
C04ara si 26 no 00
y a la construccin y sostenimiento de Restaurantes (scolares
votado 4ediante la verificacin de la votacin:
5enado: s@ 12 no 00
C04ara si 2 no 00
'n las plenarias ta46iAn fue respetada la 4ayor@a exi$ida y por tanto no existe nin$9n vicio al
respecto" 'n la plenaria de la C04ara o6tuvo 106 votos a favor y 9 en contra! en el 5enado
o6tuvo la 4ayor@a estando presente el 7uru4 constitucional" 'ste ordinal fue o63eto de
estudio en la co4isin de conciliacin de6ido a las discrepancias 7ue se presentaron entre los
textos apro6ados"
N+)era% 13 Rec+r!#! 'r#eniente! *e %a! re,a%/a! 'ara %a e*+caci.n & e% !anea)ient#
$(!ic#
296- 'ste texto ca46i en cuanto al porcenta3e y la destinacin de los recursos de este
art@culo y excluy los recursos del art@culo anterior" )de40s es 40s espec@fico en precisar las
entidades cuyas re$al@as no asi$nadas se destinar0n a otros asuntos" )un7ue 8u6o varios
ca46ios 1inclusin de Cor4a$dalena y destinacin de recursos a la recuperacin del r@o
Cauca2! ellos no des6ordaron la 4ateria inicial4ente presentada por el $o6ierno por lo cual no
8u6o violacin a la reserva de iniciativa! ni del principio de pu6licidad" 'l ordinal fue
apro6ado en las co4isiones del 5enado y la C04ara de Representantes 4ediante votacin
no4inal! con el lleno de los re7uisitos"
'n la pri4era o6tuvo 16 votos favora6les y nin$uno en contra! en la co4isin de la C04ara
fueron re$istrados 2 votos favora6les de 2G" 'n las plenarias la votacin ta46iAn cu4pli
con los re7ueri4ientos" La plenaria de la C04ara de Representantes re$istr 11< votos a
favor! 21 en contra" 'l 5enado aco$i el texto con la 4ayor@a re7uerida! estando presente el
7uru4 constitucional" 'n vista de las discrepancias en los textos apro6ados en cada una de
las Corporaciones! el nu4eral fue so4etido a estudio de la co4isin de conciliacin no46rada
para el efecto! co4o ser0 explicado 40s adelante"
N+)era% 1- re%ati# a %a c#n,e%aci.n *e a%,+n#! ,a!t#! *e 0+nci#na)ient# & *e ciert#!
!a%ari#! '9$%ic#!.
296- 'ste nu4eral no 8ac@a parte del proyecto ori$inaria4ente presentado por el -o6ierno y
fue incluido por el $o6ierno el 20 de septie46re con el t@tulo de racionali>acin del $asto
p96lico" 'l pri4er punto 7ue la Corte de6e anali>ar es si esa introduccin posterior de este
nu4eral pudo o no desconocer el principio de pu6licidad"
297- Co4o se explic en los funda4entos 11 y ss de esta sentencia! si el -o6ierno incorpora
en el curso de los de6ates de una ley de referendo te4as constitucionales nuevos! 7ue no
tienen v@nculos ra>ona6les con la 4ateria del proyecto ori$inario! el principio de pu6licidad es
vulnerado! si dic8os art@culos! con su correspondiente exposicin de 4otivos! no son
pu6licados oficial4ente antes de d0rsele curso en la co4isin respectiva" 'n el presente caso!
los l@4ites te4porales a los $astos de funciona4iento no 8ac@an parte! en for4a expresa! del
proyecto ori$inario" 5in e46ar$o! no es un te4a 7ue sea extra:o a la iniciativa ori$inal! por la
si$uientes dos ra>ones: de un lado! el proyecto depositado por el -o6ierno ten@a co4o uno de
sus e3es el lo$ro de la reduccin de los $astos del 'stado! y por ello propon@a! entre otras
cosas! la supresin de al$unas entidades! co4o ciertas personer@as y contralor@as distritales y
4unicipales" 'sto si$nifica 7ue el te4a del control del $asto p96lico no era extra:o al
proyecto inicial" . en se$undo tAr4ino! y 40s i4portante a9n! ese proyecto ori$inario ten@a
co4o uno de los e3es para lo$rar esa reduccin del $asto el control a los salarios y las
pensiones! pues el nu4eral G de la iniciativa plantea6a el con$ela4iento! durante cuatro a:os!
de la re4uneracin de ciertos funcionarios! y en particular de todos a7uellos servidores
p96licos 7ue deven$aran 40s de 20 salarios 4@ni4os 4ensuales" 'sto 4uestra entonces 7ue el
te4a del con$ela4iento de los salarios estuvo presente desde el depsito del proyecto
$u6erna4ental" 's cierto 7ue la iniciativa ori$inal slo se refer@a a los servidores p96licos con
altas re4uneraciones y 7ue el presente nu4eral la extiende a todos los servidores! salvo
a7uellos 7ue deven$uen 4enos de dos salarios 4@ni4os 4ensuales" %ero! co4o el te4a del
control a los $astos! y espec@fica4ente a los salarios! 8ac@a parte de la iniciativa
$u6erna4ental! la Corte concluye 7ue la reserva de iniciativa y el principio de pu6licidad
fueron respetados"
29G- 'n cuanto a la apro6acin! las co4isiones llevaron a ca6o una votacin no4inal con las
4ayor@as re7ueridas" %ara 4ayor claridad! la Corte resu4ir0 este proceso ya 7ue la votacin
fue por fra$4entos:
1-. 7inan<a! '9$%ica! !ana!
1re,+nta2 'n ra>n de la situacin fiscal del pa@s desea usted disponer las 4edidas de
racionali>acin del $asto p96lico con tenidas en el si$uiente art@culo@
0dicinase al art7culo 84" de la Constitucin Pol7tica el si:uiente par#:rafo transitorio2
.ar"grafo tranitorio. )os :astos de funcionamiento de los r:anos 6ue conforman el
Presupuesto +eneral de la Nacin$ de las entidades descentraliBadas$ autnomas$ de
naturaleBa especial o Cnica$ 6ue administren recursos pCblicos y de las territoriales$
incluidos los salarios y las pensiones superiores a dos %2' salarios m7nimos le:ales
mensuales$ durante un per7odo de dos %2' aEos$ contados a partir de la entrada en vi:encia
del presente 0cto )e:islativo. e eJceptCan2 el sistema :eneral de participaciones de los
departamentos$ distritos y municipiosS los :astos destinados a la eJpansin de la se:uridad
democr#tica diferentes de los correspondientes a salariosS el pa:o de nuevas pensionesS y
las nuevas cotiBaciones a la se:uridad social o las compensaciones a 6ue Daya lu:ar.
(l aDorro de los departamentos$ distritos y municipios$ :enerado por el menor crecimiento
del :asto financiado por el sistema :eneral de participaciones de los departamentos$
distritos y municipios$ lo destinar#n las entidades territoriales para reservas del =ondo
Nacional de Pensiones 1erritoriales$ del =ondo de Prestaciones ociales del -a:isterio y
para el pasivo pensional del sector salud.
5@ c d +o c d
apro6ado por votacin no4inal:
5enado: s@ 10 no 0G
C04ara si 22 no 11
no se incrementar#n con relacin a los :astos del aEo 2002b
,e re:istrarse a finales de diciembre del aEo 2008 2004 un incremento anual en la
inflacin$ calculada de acuerdo con el /PC$ superior al correspondiente para el aEo 2002$
se incrementar#n los salarios y pensiones en un porcentaAe i:ual a la diferencia entre la
inflacin re:istrada en cada uno de estos aEos y la correspondiente al aEo 2002.
apro6ado por votacin no4inal:
5enado: s@ 10 no 07
C04ara si 2 no 11
Las plenarias del 5enado y la C04ara de Representantes apro6aron el texto con el lleno de los
re7uisitos" 'n la plenaria de la C04ara el texto fue apro6ado con 9G votos a favor y 27 en
contra! en el 5enado o6tuvo <9 votos de G7"
299- )l$unos intervinientes consideran 7ue este nu4eral 1; ta46iAn viola tratados 7ue 8acen
parte del 6lo7ue de constitucionalidad! en especial los convenios de la *E,! el %E&'5C y
=Protocolo de alvadorD" Co4o ya se explic! estos ciudadanos aciertan en se:alar 7ue esos
tratados son relevantes para deter4inar si una refor4a a la Constitucin podr@a i4plicar una
sustitucin de la Constitucin! por lo 7ue entra la Corte a anali>ar si esta propuesta de refor4a
desconoce o no los co4pro4isos internacionales del 'stado colo46iano en 4ateria de
derec8os 8u4anos! sin 7ue ello si$nifi7ue efectuar un control de fondo convirtiendo al tratado
en referente supraconstitucional"
00- 'l nu4eral 1; esta6lece un par0$rafo transitorio al art@culo ;< de la Constitucin
%ol@tica! 4ediante el cual se esta6lece un siste4a de restriccin a la 4odificacin de salarios y
pensiones! cuyo a8orro se destinar0 a financiar pasivos pensionales y fondos de pensiones" 'l
a8orro se produce por la con$elacin! por espacio de dos a:os de los salarios y pensiones
superiores a dos salarios 4@ni4os le$ales 4ensuales! cancelados con $astos de funciona4iento
de entidades del 'stado o 7ue ad4inistren recursos p96licos" )s@ 4is4o! se esta6lece un
4ecanis4o de a3uste en caso de 7ue a finales de los a:os 200 o 200; se re$istren
incre4entos en la inflacin superiores al correspondiente al a:o 2002"
&ado 7ue este 4ecanis4o de a8orro afecta! por i$ual! a los e4pleados p96licos y los
tra6a3adores oficiales! podr@a sostenerse 7ue se restrin$e! de 4anera contraria a los convenios
9G! 1<1 y 1<; de la *"E"," Fratificados por Colo46ia -! el derec8o a la ne$ociacin colectiva"
E$ual4ente podr@a considerarse 7ue esa nor4a afecta la proteccin al salario! confor4e a los
est0ndares internacionales"
5o6re el particular! la Corte considera 7ue no existe vulneracin a la proteccin del salario!
pues el %rotocolo de 5an 5alvador y el %E&'5C esta6lecen 7ue los 'stados de6en ase$urar a
los tra6a3adores una re4uneracin 7ue per4ita una vida di$na a los tra6a3adores y sus
fa4ilias
G0
" E$ual4ente! los Convenios de la *E, prevAn la existencia y proteccin del salario
4@ni4o
G1
" 5in e46ar$o! no existe nin$una disposicin expresa 7ue i4pida a los 'stados! para
enfrentar situaciones de crisis! con$elar te4poral4ente los salarios de los tra6a3adores!
o6via4ente dentro de criterios de proporcionalidad"
Con todo! el con$ela4iento de salarios y pensiones superiores a dos salarios 4@ni4os puede
calificarse co4o una restriccin al salario y al e3ercicio del derec8o a la ne$ociacin colectiva!
tal co4o lo 8a planteado el Co4itA de Li6ertad 5indical de la *r$ani>acin Enternacional del
,ra6a3o" 'n efecto! en nu4erosas ocasiones dic8o Co4itA! al i$ual 7ue la Co4isin de
'xpertos
G2
de la *"E","! 8a considerado 7ue la i4posicin unilateral de topes salariales por
ra>ones de a3uste! constituye una violacin al derec8o de ne$ociacin colectiva" )s@! por
e3e4plo! en el caso 2166
G
! el Co4itA de Li6ertad 5indical! 8aciendo referencia a restricciones
i4puestas por el 'stado de Colu46ia /rit0nica 1Canad02! se:al lo si$uiente:
(n la medida en 6ue los in:resos de las empresas y entidades pCblicas dependan de
los presupuestos del (stado$ no ser7a obAetable 6ue c despuMs de una amplia discusin
y consulta entre los empleadores y las or:aniBaciones sindicales interesadas en el seno
de un sistema 6ue cuente con la confianBa de las partes c se establecieran topes
salariales en las leyes del presupuesto del (stado$ ni tampoco 6ue el -inisterio de
(conom7a y <acienda realice un informe previo$ antes de 6ue se inicie la ne:ociacin
colectiva con miras a 6ue se respeten dicDos topes. /ndependientemente de toda opinin
eJpresada por las autoridades financieras$ las partes en la ne:ociacin deber7an estar
en condiciones de poder concluir libremente un acuerdoS si ello no fuese posible$ el
eAercicio de las prerro:ativas de la autoridad pCblica en materia financiera 6ue ten:a
por efecto impedir la libre conclusin de convenios colectivos$ no ser7a compatible con
el principio de la libertad de ne:ociacin colectiva.
Con todo! tanto el Co4itA de Li6ertad 5indical! co4o la Co4isin de 'xpertos de la *"E","!
8an ad4itido la posi6ilidad de adoptar 4edidas unilaterales consistentes en con$ela4iento y
fi3acin de topes salariales! por ra>ones financieras! sie4pre y cuando se trate de 4edidas
te4porales y 7ue 6rinden proteccin a los sectores salarial4ente 40s dA6iles" )s@! en el
'studio -eneral de 199; so6re ne$ociacin colectiva! la Co4isin de 'xpertos se:al:
2I0. 4n nCmero creciente de :obiernos$ convencidos de 6ue la situacin econmica de
sus pa7ses eJi:7a la aplicacin de pol7ticas de estabiliBacin$ Dan adoptado$
especialmente en los Cltimos aEos$ medidas destinadas a restrin:ir o impedir la libre
determinacin de los salarios mediante la ne:ociacin colectiva$ sobre todo en el sector
de la administracin pCblica. 0 este respecto$ la Comisin debe recordar 6ue si$ en aras
de una pol7tica de estabiliBacin econmica o de aAuste estructural$ es decir$ por
imperiosos motivos de interMs econmico nacional$ un :obierno dispone 6ue las tasas
salariales no pueden fiAarse libremente por ne:ociacin colectiva$ esa restriccin debe
aplicarse como medida de eJcepcin$ limitarse a lo indispensable$ no sobrepasar un
per7odo raBonable e ir acompaEada de :arant7as destinadas a prote:er de manera
efectiva el nivel de vida de los trabaAadores interesados$ y especialmente de a6uellos
6ue pueden resultar m#s afectados.
G0
Cer art@culo 7W %rotocolo de 5an 5alvador y art@culo 7W del %E&'5C
G1
Cer Convenios 26 y 99"
G2
Cer estudio $eneral Li6ertad 5indical y +e$ociacin Colectiva! 199;! p0rrafo 260"
8ttp:VV[[["ilo"or$VilolexVspanis8Vsurvey7"8t4
G
1Casos 2166! 217! 21G0 y 21962! pu6licado en el infor4e 0 del Co4itA de Li6ertad 5indical 11G de dicie46re de
2001-Col" LOOOCEE! 200! 5erie /! n94" 12
%or su parte! la Co4isin de Li6ertad 5indical 8a indicado 7ue:
)a Comisin toma nota enteramente en cuenta las :raves dificultades financieras y
presupuestarias 6ue deben afrontar los :obiernos$ sobre todo en per7odos de
estancamiento econmico :eneral y prolon:ado. 0Dora bien$ sin perAuicio de lo anterior$
la Comisin considera 6ue las autoridades deber7an privile:iar en la mayor medida
posible la ne:ociacin colectiva como mecanismo para determinar las condiciones de
empleo de los funcionariosS si en raBn de las circunstancias ello no fuera posible$ esta
clase de medidas deber7an aplicarse durante per7odos limitados y tener como fin la
proteccin del nivel de vida de los trabaAadores m#s afectados. (n otras palabras$
deber7a encontrarse un compromiso e6uitativo y raBonable entre$ por una parte$ la
necesidad de preservar Dasta donde sea posible la autonom7a de las partes en la
ne:ociacin y$ por otra$ el deber 6ue incumbe a los :obiernos de adoptar las medidas
necesarias para superar sus dificultades presupuestarias.
94
E$ual4ente! el Co4itA de &erec8os 'con4icos 5ociales y Culturales 8a ad4itido 7ue los
procesos de a3uste econ4ico pueden i4plicar ciertas restricciones y re$resiones en los
alcances de satisfaccin de esos derec8os! las cuales son le$@ti4as! sie4pre y cuando los
'stados 4uestren la necesidad y proporcionalidad de esas 4edidas! to4ando en cuenta el
con3unto de los derec8os prote$idos! y sie4pre y cuando las autoridades to4en 4edidas para
prote$er a los sectores 40s vulnera6les de la sociedad
G<
"
,eniendo en cuenta lo anterior! resulta claro 7ue la propuesta de articulado 8a conte4plado un
4ecanis4o restrictivo del e3ercicio del derec8o de ne$ociacin colectiva" '4pero! tales
restricciones cu4plen ca6al4ente los re7uisitos i4puestos por los or$anis4os internacionales
de control en este ca4po! 7ue de4andan 7ue se trate de 4edidas te4porales! 7ue se $arantice
proteccin de los derec8os de los tra6a3adores con posiciones salariales dA6iles y se respeten
condiciones de e7uidad" Co4o ya se indic! la propuesta con$ela por 2 a:os los salarios!
cu4pliAndose el re7uisito de te4poralidad" 5e prote$e a los sectores 40s dA6iles al excluir de
la 4edida los salarios inferiores a 2 salarios 4@ni4os le$ales 4ensuales y! final4ente! se
conte4pla una fr4ula de e7uidad! consistente en autori>ar a3ustes si se presentan fen4enos
inflacionarios 7ue 4inen la capacidad ad7uisitiva del salario"
01- )l$unos podr@an ar$u4entar 7ue no se est0 en presencia de una situacin de precariedad
presupuestal! sino 7ue estas 4edidas son resultado de e7uivocados siste4as de a3uste
econ4ico" ,ales ar$u4entos no son anali>a6les en esta oportunidad pues! aun7ue de
ordinario podr@an ser 6ase para ale$atos de inconstitucionalidad! no son pertinentes en esta
ocasin pues se trata precisa4ente de una refor4a constitucional por v@a de referendo 7ue no
esta so4etida a controles de fondo co4o s@ lo est0n las nor4as de ran$o le$al" )de40s! el
ar$u4ento tiende a ser 40s de conveniencia 7ue de constitucionalidad" 'l $o6ierno y el
le$islador 8an considerado necesaria y oportuna la con$elacin salarial y corresponde al
pue6lo de Colo46ia evaluar tal necesidad y oportunidad! no a la Corte Constitucional" %or lo
anterior! la Corte Constitucional se a6stendr0 de retirar este nu4eral del texto de proyecto de
refor4a constitucional 7ue ser0 so4etido a consideracin del pue6lo de Colo46ia! por v@a de
referendo! pues Aste no i4plica un des6orda4iento de las co4petencias del poder de refor4a
en cuanto si 6ien restrin$e derec8os y esta6lece excepciones te4porales a los 4is4os no
representa una sustitucin de la Constitucin"
G;
CAase estudio $eneral Li6ertad 5indical y +e$ociacin Colectiva! 199;! 297"o infor4e! caso n94" 17<G 1Canad02!
p0rrafo 22G! y 297"o infor4e! casos n94s" 1779 y 1G01 1Canad0V%r@ncipe 'duardo2! p0rrafo 26<"Recopilacin de Enfor4es
y &ecisiones! 199;"
G<
Cer! entre otros! Co4itA de &erec8os 'con4icos 5ociales y Culturales" *6servacin -eneral +o de 1990 so6re la
naturale>a de las o6li$aciones del 'stado! %0rrafos 10 y 12"
N+)era% 15 1arti*#! '#%/tic#!
02- 'ste nu4eral fue una iniciativa del Con$reso! pues fue propuesto en las co4isiones
pri4eras" )un7ue ello pudiera si$nificar una violacin de la reserva de iniciativa del $o6ierno!
se$9n consta en el acta 27 de la sesin ordinaria del 4artes 19 de novie46re de 2002
G6
el
#inistro del Enterior aval la inclusin de este nu4eral" %or tal ra>n! la reserva de iniciativa
fue respetada por el le$islativo" )de40s! la Corte destaca 7ue frente a este nu4eral! el
principio de pu6licidad no fue vulnerado! por el evidente v@nculo te40tico de este nu4eral con
el proyecto ori$inario! 7ue se centra6a en el fortaleci4iento de los partidos! y para ello
preve@a una refor4a del Con$reso y del siste4a electoral! con el propsito de esti4ular el
a$rupa4iento partidista"
0- 'l texto fue apro6ado por las co4isiones pri4eras de 5enado y C04ara en for4a
separada y por unani4idad se$9n constancia expresa de los secretarios de cada una de las
Co4isiones 1acta 09 de octu6re 1< de 20022" 'n las plenarias del 5enado y la C04ara de
Representantes la votacin ta46iAn cu4pli con la for4alidad re7uerida" 'n la %lenaria de la
C04ara o6tuvo 122 de 12< votos! en el 5enado el texto o6tuvo la 4ayor@a estando presente el
7uru4 constitucional" )nte las discrepancias 7ue se presentaron en los textos apro6ados por
las plenarias! fue desi$nada un co4isin accidental del 4ediacin 7ue estudi el asunto"
N+)era% 12 C#ntra e% narc#tr(0ic# & %a *r#,a*icci.n
0;- 'ste tpico no 8ac@a parte del proyecto ori$inario! ya 7ue fue introducido posterior4ente
por el -o6ierno! por lo 7ue de6e la Corte co4en>ar por estudiar si el tr04ite de este nu4eral
vulner o no el principio de pu6licidad"
0<- Co4o se explic anterior4ente! si el -o6ierno incorpora en el curso de los de6ates de
una ley de referendo te4as constitucionales nuevos! 7ue no tienen v@nculos ra>ona6les con la
4ateria del proyecto ori$inario! el principio de pu6licidad es afectado! si dic8os art@culos! con
su correspondiente exposicin de 4otivos! no son pu6licados oficial4ente antes de d0rsele
curso en la co4isin respectiva" 'n el presente caso! el proyecto ori$inal no inclu@a nin$9n
nu4eral contra el narcotr0fico y la dro$adiccin" 's claro ade40s 7ue este asunto no tiene
nin$9n v@nculo con la finalidad ni la 4ateria de ese proyecto ori$inario depositado por el
-o6ierno"
06- &e otro lado! la Corte constata 7ue este nu4eral! 3unto con el de la a4pliacin del
per@odo de $o6ernadores y alcaldes! fue presentado por el #inistro de -o6ierno el 2 de
octu6re de 2002! cuando ya se 8a6@an desarrollado 40s de la 4itad de las sesiones 7ue las
co4isiones per4anentes de a46as c04aras dedicaron a de6atir el referendo" 'n efecto! esas
co4isiones tuvieron nueve sesiones con3untas y el nu4eral contra el narcotr0fico y la
dro$adiccin fue presentado durante la 7uinta sesin" 'sto si$nifica 7ue ese nu4eral! con su
correspondiente 3ustificacin! no pudo ser incluido en la ponencia para pri4er de6ate! ni fue
entonces pu6licado oficial4ente antes de d0rsele curso en la co4isin respectiva! a pesar de
tratarse de un asunto constitucional nuevo! 7ue no tiene nin$9n v@nculo ra>ona6le con el
proyecto ori$inario depositado por el $o6ierno"
%ero eso no es todoB la co4unicacin del #inistro de -o6ierno solicitando la inclusin de
estos dos nuevos te4as 1per@odos de autoridades territoriales y nu4eral contra el narcotr0fico
y la dro$adiccin2 no tra@a nin$una exposicin de 4otivos! pues si4ple4ente dec@a lo
si$uiente
G7
:
G6
-aceta del Con$reso +o" ;2 de 200! p0$" <2! previa4ente ya lo 8a6@a 8ec8o! co4o consta en la -aceta del Con$reso
+o" ; de 200"
G7
Cer co4unicacin 2G00-) del #inistro del -o6ierno a los presidentes de las co4isiones pri4eras" (na copia de esa
co4unicacin aparece en el )cta +o < de la sesin con3unta de las co4isiones del 2 de octu6re de 2002" 'l )cta fue
eEor doctor
+erm#n 5ar:as )leras
/v#n ,7aB -ateus
Presidentes
<onorables Comisiones Primeras2 enado y C#mara.
,e toda mi consideracin respetuosamente presento ante ustedes dos %2' cuestiones
adicionales 6ue el +obierno Nacional 6uiere ver incluida en el proyecto de referendo$
6ue para reformar la Constitucin Nacional cursa actualmente en esas Comisiones.
)as pre:untas llevar7an los numerales &" y &I$ con lo 6ue se desplaBar7a la pre:unta
&"$ 6ue llevar7a el numeral &7.
0:radeBco la :entileBa de ustedes y me suscribo$ su servidor y ami:o muy atento2
=ernando )ondoEo$ -inistro del /nterior$ encar:ado del despacDo de >usticia.
*/& .erodo de autoridade territoriale&
Pre:unta2 Para unificar los per7odos de las autoridades territoriales$ eliminar la
dispersin de calendarios electorales y disponer 6ue los alcaldes y :obernadores
electos eAerBan sus funciones durante cuatro %4' aEos$ ?aprueba usted el si:uiente
art7culo transitorio de la Constitucin@
0rt7culo transitorio. (l per7odo de todos los :obernadores$ alcaldes$ diputados y
conceAales 6ue se encuentren en funciones a la fecDa en 6ue entre en vi:encia este
referendo$ vencer# el 8& de diciembre de 2004.
)as elecciones para ele:ir a 6uienes Dayan de sucederlos tendr#n lu:ar en todos los
municipios y departamentos del pa7s el Cltimo domin:o del mes de octubre de este aEo
y se posesionar# el &^ de enero de 200".
0 partir de la entrada en vi:encia de este referendo no Dabr# otras elecciones para
alcaldes y :obernadores en nin:Cn lu:ar del pa7sS todas las vacantes se llenar#n de
acuerdo con lo prescrito en los art7culos 808 y 8&4 de la Constitucin.
7 F G No F G
*6& +ontra el narcotr"fico % la drogadiccin&
?Para prote:er la sociedad colombiana$ particularmente su infancia y su Auventud
contra el uso de coca7na$ Dero7na$ mariDuana$ baBuco$ MJtasis y cual6uier otro
alucin:eno$ aprueba usted el si:uiente art7culo@
0:rM:ase al art7culo &I de la Constitucin Nacional un se:undo inciso$ 6ue 6uedar#
as72
Para promover y prote:er el efectivo desarrollo de la personalidad la ley casti:ar#
severamente la siembra$ produccin$ distribucin$ porte o venta de sustancias
pu6licada en la +aceta del Con:reso +o < de 200! esto es! cuando el proyecto ya 8a6@a sido apro6ado pro el Con$reso"
alucin:enas o aditivas$ como la coca7na$ la Dero7na$ la mariDuana$ el MJtasis u otras
similares$ :raduando las penas$ se:Cn las circunstancias en 6ue se comete la
infraccin.
(l (stado desarrolla una activa campaEa de prevencin contra la dro:adiccin y de
recuperacin de los adictos y sancionar# el consumo y porte de estos productos para
uso personal en la medida en 6ue resulte aconseAable para :arantiBar los derecDos
individuales y colectivos$ especialmente el de los niEos y adolescentes.
7 F G No F G
=irmada$
=ernando )ondoEo <oyos$-inistro del /nterior

)de40s! la co4unicacin fue presentada en el curso del de6ate de las co4isiones! cuando
Astas discut@an un asunto total4ente distinto! pues de6at@an las causales de pArdida de
investidura" Los 4ie46ros de las co4isiones no pudieron conocer nin$una 3ustificacin de la
posicin del -o6ierno! pues la co4unicacin fue enviada a los presidentes de las
co4isiones
GG
" ,odo esto suscit in4ediatas o63eciones de varios con$resistas! 7ue indicaron
7ue ese procedi4iento era inconstitucional"
'l senador &ar@o #art@ne> expres reparos a la constitucionalidad de la propuesta! al i$ual
7ue el representante Ra4n 'l3ade )r6elaA> o los senadores Carlos -aviria &@a> y ?osA
Ren0n ,ru3illo -arc@a"
07- %or todo lo anterior! la Corte concluye 7ue el nu4eral contra el narcotr0fico y la
dro$adiccin vulner el principio de pu6licidad! y ser0 declarado inexe7ui6le! pues nunca fue
oficial4ente pu6licado! con su correspondiente exposicin de 4otivos! antes de d0rsele curso
en la co4isin respectiva" 'ste an0lisis 4uestra ade40s 7ue el nu4eral 17 so6re per@odos de
las autoridades territoriales! 7ue ser0 declarado inexe7ui6le por otras ra>ones! ta46iAn
incurri en el 4is4o vicio"
N+)era% 14 Vi,encia
0G- La cuestin de la vi$encia sufri al$unas transfor4aciones a lo lar$o del de6ate" )s@! el
nu4eral ca46i para ser 40s corto y preciso! y para pasar de un art@culo independiente! a un
nu4eral del art@culo 1W de la ley 796 de 200" ) continuacin la Corte transcri6e el texto de la
iniciativa presentada por el -o6ierno! el texto apro6ado por las co4isiones! y el texto final
conciliado en las plenarias"
E+ECE),EC)
-(/'R+)#'+,)L
,'O,* )%R*/)&* %*R
C*#E5E*+'5
,'O,* FE+)L
)rt@culo 2W" Ci$encia y
nuevas elecciones"
%re$unta: %ara 7ue esta
refor4a pol@tica entre en
vi$encia in4ediata4ente! y
sea posi6le anticipar
elecciones para ele$ir el
Con$reso de la Rep96lica
si los intereses de la
+acin lo aconse3aren!
)rt@culo 2W" Vi,encia &
n+ea! e%ecci#ne!
1re,+ntaE %ara 7ue esta
refor4a pol@tica entre en
vi$encia de in4ediato! y
sea posi6le anticipar
elecciones para ele$ir el
Con$reso de la Rep96lica
si los intereses de la
+acin lo aconse3aren!
1G" VI=ENCIA
1RE=6NTAE 1ara K+e
e!ta re0#r)a '#%itica
entre en i,encia *e
in)e*iat#8 MA'r+e$a
+!te* e% !i,+iente
artic+%#N
Art/c+%#. 5i:encia.
5alvo el nu4eral 6! este
referendo entrar0 en
GG
Cer el desarrollo de esa sesin! en la +aceta del Con:reso +o < de 200"
Saprue6a usted el si$uiente
art@culoT
)rt@culo""" Ci$encia" 5alvo
el art@culo 6]! este
referendo entrar0 en
vi$encia a partir de su
pro4ul$acin" Las
prxi4as elecciones se
su3etar0n a lo dispuesto en
el citado art@culo 6]" 5i a
3uicio del %residente de la
Rep96lica los intereses de
la +acin aconse3aren
anticipar la eleccin del
Con$reso prevista para
2006! concertar0 con Aste
la fec8a para convocar esas
elecciones" La decisin se
to4ar0 con la 4ayor@a
a6soluta de cada una de las
C04aras" 5i el Con$reso
rec8a>are la propuesta de
concertacin y el
%residente insistiere en el
anticipo de las elecciones!
7ueda desde a8ora
facultado para convocar un
nuevo referendo! 7ue no
re7uerir0 apro6acin del
Con$reso! en el 7ue el
pue6lo se li4itar0 a decir si
7uiere o no elecciones
anticipadas" %ara este
referendo se tendr0n en
cuenta las 4ayor@as
previstas en el art@culo 7G
de la Constitucin" 'l
Con$reso 7ue se eli3a
anticipada4ente se$9n lo
dispuesto en este art@culo
ter4inar0 su per@odo el 19
de 3ulio de 2006"
5@ c d +o c d
Saprue6a usted el
si$uiente art@culoT
Vi,encia" 5alvo el
nu4eral 6! este referendo
entrar0 en vi$encia a partir
de su pro4ul$acin" Las
prxi4as elecciones se
su3etar0n con lo dispuesto
en el citado nu4eral 6" 5i
a 3uicio del %residente de
la Rep96lica y del
Con$reso +acional los
intereses de la +acin
aconse3aren anticipar la
eleccin del Con$reso
prevista para 2006
concertar0n! %residente de
la Rep96lica y Con$reso
+acional! la fec8a para
convocar esas elecciones"
Las decisiones se to4ar0n
con la 4ayor@a a6soluta de
cada una de las C04aras"
5@ c d +o c d
vi$encia a partir de su
pro4ul$acin"
5E c d +* c d C*,* '+
/L)+C* c d
) pesar de los ca46ios! no 8u6o inclusin de 4aterias nuevas! por lo 7ue fueron respetados el
principio de pu6licidad y la reserva de iniciativa $u6erna4ental"
'n cuanto a la votacin con la 7ue se apro6 este texto! la Corte anota 7ue las co4isiones del
5enado y de la C04ara votaron por fra$4entos el nu4eral! y cu4plieron con los re7uisitos
esta6lecidos" Las co4isiones! se$9n las certificaciones de los secretarios respectivos
incorporadas al presente expediente! votaron as@:
)rt@culo 2W" Vi,encia & n+ea! e%ecci#ne!
1re,+ntaE %ara 7ue esta refor4a pol@tica entre en vi$encia de in4ediato! y sea posi6le
anticipar elecciones para ele$ir el Con$reso de la Rep96lica si los intereses de la +acin lo
aconse3aren! Saprue6a usted el si$uiente art@culoT
0igencia. alvo el numeral I$ este referendo entrar# en vi:encia a partir de su
promul:acin. )as prJimas elecciones se suAetar#n con lo dispuesto en el citado numeral I.
apro6ado por votacin no4inal:
5enado: s@ 10 no 0;
C04ara si 27 no 00
i a Auicio del Presidente de la RepCblica y del Con:reso Nacional los intereses de la Nacin
aconseAaren anticipar la eleccin del Con:reso prevista para 200I concertar#n$ Presidente
de la RepCblica y Con:reso Nacional$ la fecDa para convocar esas elecciones. )as
decisiones se tomar#n con la mayor7a absoluta de cada una de las C#maras.
5@ c d +o c d
apro6ado por votacin no4inal:
5enado: s@ 11 no 0;
C04ara si 22 no 0
5e$9n las correspondientes certificaciones! el nu4eral fue apro6ado en la plenaria de la
C04ara por 92 por el s@! G por el no" 'n el 5enado! los votos afir4ativos fueron la 4ayor@a
de los 4ie46ros de esa Corporacin"
&e6ido a las discrepancias entre los textos apro6ados por las plenarias del 5enado y de la
C04ara de Representantes! el nu4eral fue so4etido a estudio de la co4isin de conciliacin!
co4o ser0 explicado 40s adelante"
C#)i!i.n acci*enta% *e c#nci%iaci.n
09- )nte al$unas discrepancias entre los textos apro6ados por las plenarias del 5enado y la
C04ara de Representantes
G9
! fue desi$nada una co4isin accidental de 4ediacin" 'ntra la
Corte a anali>ar este aspecto! para lo cual recordar0 6reve4ente los alcances y l@4ites de las
co4isiones de conciliacin"
10- La Corte Constitucional 8a esta6lecido
90
7ue el tr04ite le$islativo se ri$e por los
principios de identidad
91
y consecutividad" Con todo! ello no i4plica 7ue se 4anten$a el
es7ue4a consa$rado en la anterior Carta %ol@tica! 7ue exi$@a 7ue durante los cuatro de6ates
parla4entarios los proyectos de ley $uardaran estricta identidad" Los con$resistas tienen la
facultad de introducir 4odificaciones! adiciones o supresiones a los proyectos de ley
92
!
sie4pre y cuando $uarden co8erencia y se refieran a la 4ateria o contenido 4is4o del
proyecto 7ue se est0 discutiendo" Lo anterior i4plica darle preponderancia al principio de
G9
&e confor4idad con lo 4anifestado por el Coordinador de la Co4isin )ccidental de #ediacin! 5enador Rafael %ardo
Rueda! los 9nicos textos 7ue no fueron o63eto de estudio por parte de la Co4isin! por ser coincidentes! fueron el
enca6e>ado del art@culo 1]! y los nu4erales 1! 2! 11 y 1; 1se$9n la nu4eracin del texto final2" Cer folio ;1! cuaderno
principal del expediente"
90
(n resu4en so6re la posicin de la Corte en esta 4ateria puede verse en la sentencia C-19G de 2002"
91
)rt@culo 1<G i6@de4"
92
)rt@culo 160! inciso se$undo! de la Constitucin
consecutividad! 7ue esta6lece la posi6ilidad de conciliar diferencias sur$idas en el de6ate
parla4entario! sin afectar la esencia 4is4a del proceso le$islativo esta6lecido en el art@culo
1<7 de la Constitucin
9
" &e a8@ 7ue el art@culo 161 de la Carta %ol@tica
9;
conte4ple la
posi6ilidad de inte$rar co4isiones accidentales entre los 4ie46ros de una y otra c04ara! con
el fin de ar4oni>ar las discrepancias sur$idas en su interior" Fue flexi6ili>ado entonces el
principio de identidad te40tica! 8aciendo 40s din04ica la la6or del r$ano le$islativo
9<
"
11- 'l funciona4iento y la inte$racin de las co4isiones de conciliacin se encuentra
re$ulado en los art@culos 1G6 a 1G9 de la Ley <P de 1992! 7ue esta6lecen 7ue su
inte$racin corresponde a los presidentes de las C04aras con el fin de superar discrepancias
7ue 8ayan sur$ido respecto del articulado de un proyectoB preferencial4ente de6en inte$rarse
por 4ie46ros de las respectivas co4isiones per4anentes 7ue participaron en la discusin de
los proyectos! as@ co4o por sus autores y ponentes y 7uienes 8ayan for4ulado reparos!
o6servaciones o propuestas en las plenariasB de6en preparar el texto 7ue ser0 so4etido a
consideracin de las C04aras en el tAr4ino 7ue les fi3en sus presidentesB y! si repetido el
se$undo de6ate en las C04aras persistieren las diferencias so6re un proyecto de ley! se
considerar0 ne$ado en los art@culos o disposiciones 4ateria de discrepancia siempre 6ue no
fueren fundamentales al sentido de la nueva ley"
La funcin de las co4isiones accidentales de conciliacin consiste! entonces! en superar las
discrepancias 7ue se 8ayan suscitado respecto de un proyecto! entendidas Astas co4o las
aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra C#mara$ incluyendo las
disposiciones nuevas
96
.

12- La Corte 8a precisado 7ue no todas las diferencias entre los textos apro6ados en una y
otra c04ara constituyen discrepancias" %or ello! en cada caso de6e anali>arse el contenido
4aterial de las disposiciones para deter4inar si existen diferencias relevantes o verdaderos
desacuerdos 7ue 3ustifi7uen la inte$racin de una co4isin accidental" La Corte considera 7ue
los pro6le4as de transcripcin o $ra4aticales! 7ue en nada inciden en el contenido 4aterial de
la nor4a! no constituyen discrepancias
97
"
1- . en cuanto 8ace al l@4ite 4aterial de la actuacin de las co4isiones de 4ediacin o
conciliacin$ la 3urisprudencia ta46iAn 8a expresado 7ue Aste sur$e de la propia Constitucin
cuando en su art@culo 1<G exi$e 7ue todo proyecto de6er0 referirse a una 4is4a te40tica y
ser0n inadmisibles las disposiciones o modificaciones 6ue no se relacionen con ella"
9G

5o6re este aspecto! no puede olvidarse 7ue esta Corte sie4pre 8a interpretado de 4anera
a4plia la nocin de 4ateria con el fin de deter4inar si un art@culo desconoce o no la re$la de
identidad te40tica! o si un proyecto respet en su tr04ite dic8o principio" )s@! esta
Corporacin 8a dic8o 7ue la interpretacin del principio de unidad de 4ateria no puede
re6asar su finalidad y ter4inar por anular el principio de4ocr0tico8 si$nificativa4ente de
4ayor entidad co4o valor fundante del 'stado Colo46iano! por lo cual 9nica4ente =a6uellos
apartes$ se:mentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales$ raBonable y
obAetivamente$ no sea posible establecer una relacin de coneJidad causal$ teleol:ica$
tem#tica o sistMmica con la materia dominante de la misma$ deben recDaBarse como
9
Cfr" Corte Constitucional! 5entencia C-702V99"
9;
'l art@culo 161 de la Constitucin %ol@tica dispone: Cuando sur:ieren discrepancias en las C#maras respecto de un
proyecto$ ambas inte:rar#n comisiones accidentales 6ue$ reunidas conAuntamente$ preparar#n el teJto 6ue ser# sometido
a decisin final en sesin plenaria de cada C#mara. i despuMs de la repeticin del se:undo debate persisten las
diferencias$ se considerar# ne:ado el proyecto.
9<
Cer sentencia C-77 de 2000
96
Enciso tercero del art@culo 1G6 de la Ley < de 1992
97
5entencia C-71 de 2000
9G
5entencia C-19G de 2002
inadmisibles si est#n incorporados en el proyecto o declararse ineJe6uibles si inte:ran el
cuerpo de la ley
99
"
'sta Corte i$ual4ente 8a esta6lecido 7ue la finalidad de las co4isiones accidentales para
conciliar textos diver$entes las autori>a no slo para 4odificar su contenido! sino incluso para
crear textos nuevos si de esta for4a se lo$ran superar las diferencias
100
"
1;- &e lo anterior se concluye 7ue las co4isiones accidentales de conciliacin est0n
autori>adas para superar las diferencias 7ue se presenten en los proyectos de ley apro6ados
v0lida4ente por las plenarias de las corporaciones le$islativas! estando 8a6ilitadas para
4odificar e inclusive adoptar textos nuevos sie4pre y cuando se encuentren vinculados con la
4ateria 7ue dio ori$en al proyecto de ley correspondiente y no i4pli7uen su 4odificacin
sustancial" %or consi$uiente! si las propuestas de dic8a co4isin! a9n trat0ndose de textos
nuevos! $uardan conexidad te40tica con los textos apro6ados por las c04aras! y por ende no
alteran su sentido y finalidad! el texto correspondiente no estar0 viciado de
inconstitucionalidad"
1<- Con 6ase en la anterior doctrina! entra la Corte a estudiar el tra6a3o de la co4isin de
conciliacin! para lo cual co4en>ar0 por exa4inar el tr04ite $eneral de la conciliacin! para
lue$o anali>ar espec@fica4ente cada uno de los nu4erales exa4inados
16- %or 4edio de la resolucin +o" 077 del 9 de dicie46re de 2002! el %residente del 5enado
de la Rep96lica desi$n co4o inte$rantes de la co4isin accidental de Conciliacin a los
5enadores Rafael %ardo Rueda 1coordinador2! -a6riel Hapata Correa! -er40n Car$as Lleras!
#auricio %i4iento /arrera! ?uan Fernando Cristo /ustos! Luis Iu46erto -4e> -allo! ?ai4e
&uss0n Caldern! )urelio Era$orri Ior4a>a! &ar@o #art@ne> /etancour! )4paro Luc@a Ce$a
#ontoya" 'l nueve 1092 de dicie46re fueron desi$nados co4o inte$rantes de la Co4isin
accidental los representantes ?es9s E$nacio -arc@a! ?osA ?oa7u@n Cives! -ina %arody! +ancy
%atricia -utiArre>! Re$inaldo #ontes )lvare>! Ro6erto Ca4ac8o! ,elAsforo %edra>a *rte$a!
#yria4 )licia %aredes! %linio *lano /ecerra y Loren>o )l4endra Celasco en ree4pla>o de
Iu$o 'rnesto H0rrate *sorio! 7uien 8a6@a sido desi$nado inicial4ente pero renunci a la
Co4isin"
'l diecinueve 1192 de dicie46re fue considerado y apro6ado por unani4idad el infor4e de
conciliacin presentado por los 4ie46ros de la co4isin accidental del 4ediacin en el
5enado! por la 4ayor@as exi$idas por la Carta! se$9n certificacin expedida por el 5ecretario
-eneral de esa Corporacin"
101
'n la C04ara de Representantes! el infor4e de conciliacin fue apro6ado el 20 de dicie46re
de 2002 por 1<< de los representantes! se$9n constancia suscrita por el %residente de esa
Corporacin
102
" Con el fin de evitar e7u@vocos! la Corte aclara 7ue en esa ocasin! la c04ara
decidi inicial4ente si vota6a o no en 6lo7ue el infor4e de conciliacin! lo cual apro6 por la
4ayor@a exi$ida por la Carta y por el Re$la4ento del Con$reso" Lue$o la %lenaria entr a
votar el infor4e de conciliacin! el cual fue apro6ado por las 4ayor@as exi$idas por la
Constitucin
10
"
99
5entencia C-02< de 199! funda4ento ;
100
Cer las sentencias C-1;GG de 2000 y C-2G2 de 199<
101
Cer certificacin suscrita por el 5ecretario -eneral del 5enado de la Rep96lica! se:or '4ilio *tero &a3ud! en el folio
21; del cuaderno de prue6as del 5enado"
102
Cer certificacin del %residente de la C04ara de Representantes! se:or Jillia4 CAle>! en el folio 10 del cuaderno de
prue6as de la C04ara"
10
Cer el )cta +94ero ;0 de la sesin del 20 de dicie46re de 2002 en +aceta del Con:reso +o ; del < de fe6rero de
200! pa$ 2"
'l acta de conciliacin del 5enado fue pu6licada en la $aceta +o" ;6 de 200! y el de la
C04ara de Representantes fue pu6licado en la -aceta 0; de 200" 'stas actas 4uestran 7ue
el infor4e de conciliacin contiene el texto 7ue fue so4etido a decisin final en sesin
plenaria de cada c04ara! co4o lo exi$e el art@culo 161 de la Carta! tal y co4o lo 8a se:alado
esta Corporacin" 'n efecto! la sentencia C-19G de 2002! #% Clara EnAs Car$as Iern0nde>
precis 7ue de esa 4anera se cu4pl@a con la exi$encia constitucional" &i3o entonces la Corte:
Conviene observar 6ue en situaciones como la 6ue aDora ocupa la atencin de la
Corte$ en las 6ue se eJamina la actuacin de la comisin accidental de conciliacin
6ue fue inte:rada para dirimir las discrepancias entre los teJtos aprobados por las
c#maras en relacin con el proyecto de ley de Cdi:o Penal$ particularmente en lo 6ue
respecta a la aprobacin del par#:rafo del art7culo &24 del Cdi:o Penal$ la eJi:encia
constitucional de la publicidad de las propuestas como supuesto m7nimo de
racionalidad deliberativa y decisoria se satisface cabalmente con la presentacin de las
mismas ante las plenarias de las c#maras le:islativas$ sin 6ue Daya lu:ar a realiBar su
previa publicacin en la +aceta del Con:reso puesto 6ue Mste es un re6uisito cuyo
cumplimiento demanda la Carta Pol7tica solamente trat#ndose de los debates
constitucionales de los proyectos de ley.
17- ,eniendo en cuenta lo anterior! encuentra la Corte 7ue no se presentaron vicios en la
apro6acin $eneral de la conciliacin" 'ntra entonces esta Corporacin a anali>ar los distintos
textos conciliados! con el fin de deter4inar si en cada uno de ellos! la co4isin o6r dentro de
los l@4ites de su co4petencia" )8ora 6ien! en el presente caso fueron estudiadas las
discrepancias de los nu4erales a 10! 12! 1! 1< a 19" %rocede pues la Corte a estudiar la
conciliacin de dic8os nu4erales! excluyendo a7uellos 7ue ser0n en todo caso declarados
inexe7ui6les por otras ra>ones! a sa6er los nu4erales 16! 17! 1G y 19" "
1G- Los textos apro6ados por las plenarias y por el acta de conciliacin del nu4eral W fueron
los si$uientes:
TEXTO DE7INITIVO
A1ROBADO 1OR LA
1LENARIA DE LA
CO>ARA
TEXTO
DE7INITIVO
A1ROBADO 1OR
LA 1LENARIA DEL
SENADO
ACTA DE
CONCILIACION
;" S)%R('/) (5,'&
'L 5E-(E'+,' ,'O,*T
'l art@culo 1; de la
Constitucin 7uedar0 as@:
)rt@culo 1;" Los
4ie46ros de
corporaciones p96licas de
eleccin popular no
tendr0n suplentes" Las
vacancias por sus faltas
a6solutas ser0n suplidas
por los candidatos no
ele$idos de su 4is4a lista!
se$9n el orden de
inscripcin en ella" Las
9nicas faltas 7ue se
suplir0n ser0n las
ocasionadas por 4uerte!
" Saprue6a usted el
si$uiente textoT
'l art@culo 1; de la
Constitucin 7uedar0
as@:
)rt@culo 1;" Los
4ie46ros de
corporaciones p96licas
de eleccin popular no
tendr0n suplentes" Las
faltas a6solutas dar0n
lu$ar el ree4pla>o
definitivo del titular por
el candidato no ele$ido
7ue! se$9n el orden de
inscripcin o votacin!
le si$a en for4a
sucesiva y descendente
"Ma'r+e$a +!te* e%
!i,+iente artic+%#N
'l art@culo 1; de la
Constitucin %ol@tica
7uedar0 as@:
Art/c+%# 13-. Los
4ie46ros de
corporaciones
p96licas de eleccin
popular no tendr0n
suplentes" Las
vacancias por sus
faltas a6solutas ser0n
suplidas por los
candidatos no
ele$idos de su 4is4a
lista! se$9n el orden
de inscripcin en ella"
incapacidad a6soluta para
el e3ercicio del car$o o
renuncia 3ustificada" 'n
tales casos! el titular ser0
ree4pla>ado
definitiva4ente por el
candidato no ele$ido 7ue!
se$9n el orden de
inscripcin! le si$a en
for4a sucesiva y
descendente en la 4is4a
lista electoral" La renuncia
voluntaria pero no
3ustificada no producir0
co4o efecto el in$reso a la
corporacin de 7uien
de6er@a suplirlo! pero
ta4poco ser0 causal de
pArdida de investidura"
&er$ase el art@culo 261
de la Constitucin %ol@tica"
5E c d +* c d
en la 4is4a lista
electoral" Las 9nicas
faltas 7ue podr0n
suplirse en for4a
te4poral! ser0n las
causadas por licencia
de 4aternidad y por
fuer>a 4ayor
insalva6le! 7ue i4pida
el e3ercicio de las
funciones por un
per@odo superior a tres
4eses" Los
Con$resistas! 7ue
entren a ree4pla>ar al
principal! no tendr0n
por este solo 8ec8o!
derec8o al
reconoci4iento de la
pensin por parte del
'stado"
&er$ase el art@culo
261 de la Constitucin
%ol@tica"
5@ c d +o c d
La renuncia
voluntaria no
producir0 co4o
efecto el in$reso a la
corporacin de 7uien
de6er@a suplirlo"
&er$ase el art@culo
261 de la
Constitucin %ol@tica"
5E c d +* c d
Co4o puede o6servarse! en el caso del nu4eral fue superada la discrepancia eli4inado la
posi6ilidad 7ue preve@a el texto del 5enado de 7ue se supliera en for4a te4poral la falta de
los 4ie46ros del Con$reso por licencia de 4aternidad o fuer>a 4ayor" 'l resto de
4odificaciones fueron a3ustes de redaccin de6ido a esa supresin"
19- Los textos apro6ados por las plenarias y por el acta de conciliacin del nu4eral ;W fueron
los si$uientes:
TEXTO DE7INITIVO
A1ROBADO 1OR LA
1LENARIA DE LA
CO>ARA
TEXTO DE7INITIVO
A1ROBADO 1OR LA
1LENARIA DEL
SENADO
ACTA DE
CONCILIACION
<"S)%R('/) (5,'& 'L
5E-(E'+,'
)R,EC(L*T )dicinase
el art@culo ;6 de la
Constitucin %ol@tica con
el inciso y el par0$rafo del
si$uiente tenor: Los $astos
de inversin en el
proyecto de presupuesto
presentado al Con$reso
por el -o6ierno! reco$er0
el resultado de audiencias
p96licas consultivas
convocadas por los
;" Saprue6a usted el
si$uiente art@culoT
)dicinase el art@culo ;6
de la Constitucin %ol@tica
un inciso tercero del
si$uiente tenor:
Los $astos de inversin
en el proyecto de
presupuesto presentado al
Con$reso por el
-o6ierno! reco$er0 el
resultado de audiencias
p96licas consultivas
convocadas por los
;" Ma'r+e$a +!te* e%
!i,+iente artic+%#N
)dicinase al art@culo
;6 de la Constitucin
%ol@tica un inciso y un
par0$rafo del si$uiente
tenor:
Los $astos de inversin!
incluidos en el proyecto
de presupuesto
presentado al Con$reso
por el -o6ierno!
reco$er0n el resultado de
audiencias p96licas
-o6iernos +acional!
&eparta4entales y del
&istrito Capital" (na ve>
presentado al Con$reso!
de6er0 ser anali>ado por
las Co4isiones
Constitucionales y las
6ancadas de cada
departa4ento y /o$ot0"
+o incluir0 partidas
$lo6ales excepto las
necesarias para atender
e4er$encias y desastres"
'l Con$reso de la
Rep96lica participar0
activa4ente en la
direccin y control de los
in$resos y los $astos
p96licos! lo cual
co4prender0 tanto el
an0lisis y la decisin so6re
la inversin nacional co4o
so6re la re$ional" La ley
*r$0nica del %resupuesto
re$la4entar0 la 4ateria!
as@ co4o la reali>acin de
audiencias p96licas
especiales de control
pol@tico! en las cuales los
con$resistas for4ular0n
los recla4os y
aspiraciones de la
co4unidad" Lo dispuesto
en este art@culo se aplicar0
a la ela6oracin!
apro6acin y e3ecucin del
presupuesto en todas las
entidades territoriales"
%ar0$rafo" Con excepcin
de los 4ecanis4os
esta6lecidos en el ,@tulo
OEE de la Constitucin
%ol@tica! en nin$9n caso y
en nin$9n tie4po los
4ie46ros de las
corporaciones p96licas
podr0n directa4ente o por
inter4edio de terceros!
convenir con or$anis4os o
funcionarios del 'stado la
apropiacin de partidas
presupuesta les o las
decisiones de destinacin
$o6iernos nacional!
departa4entales y del
&istrito Capital y del
an0lisis 8ec8o en el
Con$reso por las
Co4isiones
Constitucionales y las
6ancadas de cada
departa4ento y /o$ot0"
+o incluir0 partidas
$lo6ales excepto las
necesarias para atender
e4er$encias y desastres"
'l Con$reso de la
Rep96lica participar0
activa4ente en la
direccin y control de los
$astos p96licos! lo cual
co4prender0 tanto el
an0lisis y la decisin
so6re la inversin
nacional! co4o so6re la
re$ional" La ley *r$0nica
del %resupuesto
re$la4entar0 la 4ateria!
as@ co4o la reali>acin de
audiencias p96licas
especiales de control
pol@tico! en las cuales los
Con$resistas for4ular0n
los recla4os y
aspiraciones de la
co4unidad" Lo dispuesto
en este art@culo se
aplicar0 a la ela6oracin!
apro6acin y e3ecucin
del presupuesto en todas
las entidades territoriales"
%ar0$rafo" Con excepcin
de los 4ecanis4os
esta6lecidos en el ,@tulo
OEE de la Constitucin
%ol@tica! en nin$9n caso y
en nin$9n tie4po los
4ie46ros de las
corporaciones p96licas
podr0n directa4ente o por
inter4edio de terceros!
convenir con or$anis4os
o funcionarios del 'stado
la apropiacin de partidas
presupuestales o las
decisiones de destinacin
consultivas! convocadas
por los $o6iernos
nacional!
departa4entales y del
&istrito Capital! y del
an0lisis 8ec8o en el
Con$reso por las
co4isiones
constitucionales y las
6ancadas de cada
departa4ento y /o$ot0"
'l presupuesto no
incluir0 partidas
$lo6ales! excepto las
necesarias para atender
e4er$encias y desastre s"
'l Con$reso de la
Rep96lica participar0
activa4ente en la
direccin y control de los
in$resos y los $astos
p96licos! lo cual
co4prender0! tanto el
an0lisis y la decisin
so6re la inversin
nacional! co4o so6re la
re$ional" La Ley
*r$0nica del %resupuesto
re$la4entar0 la 4ateria!
as@ co4o la reali>acin
de las audiencias
p96licas especiales de
control pol@tico! en las
cuales los con$resistas
for4ular0n los recla4os
y aspiraciones de la
co4unidad" Lo relativo a
las audiencias! dispuesto
en este art@culo! se
aplicar0 a la ela6oracin!
apro6acin y e3ecucin
del presupuesto! en todas
las entidades
territoriales"
1ar(,ra0#. Con
excepcin de los
4ecanis4os esta6lecidos
en el t@tulo OEE de la
Constitucin %ol@tica! en
nin$9n caso y en nin$9n
tie4po! los 4ie46ros de
las corporaciones
p96licas podr0n!
de la inversin de dineros
p96licos" Lo dispuesto en
este art@culo se aplicar0 a
la ela6oracin y
apro6acin de presupuesto
en todas las entidades
territoriales"
5E c d +* c d
de la inversin de dineros
p96licos" Lo dispuesto en
este art@culo se aplicar0 a
la ela6oracin y
apro6acin de
presupuesto en todas las
entidades territoriales"
5@ c d +o c d
directa4ente o por
inter4edio de terceros!
convenir con or$anis4os
o funcionarios del 'stado
la apropiacin de
partidas presupuestales!
o las decisiones de
destinacin de la
inversin de dineros
p96licos" Lo dispuesto
en este par0$rafo se
aplicar0 a la ela6oracin
y apro6acin de
presupuesto en todas las
entidades territoriales"
5E c d +* c d
'n el nu4eral ; la conciliacin vers so6re la redaccin del texto" )un7ue al$unos
intervinientes consideran 7ue el ca46io de redaccin de al$unos apartes so6re los cuales no
exist@a discrepancia al$una confi$ura un vicio de tr04ite! encuentra la Corte 7ue estas
transfor4aciones respondieron a la necesidad de construir un texto 7ue no fuese redundante y
7ue tuviera precisin" )de40s! ello en 4anera al$una alter el sentido del texto y por tanto! la
co4isin no des6ord sus co4petencias"
20- Los textos apro6ados por las plenarias y por el acta de conciliacin del nu4eral <W fueron
los si$uientes:
TEXTO DE7INITIVO
A1ROBADO 1OR LA
1LENARIA DE LA
CO>ARA
TEXTO DE7INITIVO
A1ROBADO 1OR LA
1LENARIA DEL
SENADO
ACTA DE
CONCILIACION
6" S)%R('/) (5,'&
'L 5E-(E'+,'
)R,EC(L*T
)dicinase el art@culo 1G0
de la Constitucin %ol@tica!
con el si$uiente nu4eral:
<W" %articipar 6a3o nin$una
circunstancia individual o
colectiva4ente en las
funciones ad4inistrativas
del Con$reso! salvo para
la confor4acin de su
(nidad de ,ra6a3o
Le$islativo" Los servicios
tAcnicos y ad4inistrativos
de las C04aras
Le$islativas estar0n a
car$o de una persona
p96lica o privada! 7ue
e3ercer0 sus funciones con
plena autono4@a!
confor4e lo esta6le>ca la
<" Saprue6a usted el
si$uiente art@culoT
)dicinase el art@culo
1G0 de la Constitucin
%ol@tica! con el si$uiente
nu4eral:
<W" %articipar 6a3o
nin$una circunstancia
individual o
colectiva4ente en las
funciones
ad4inistrativas del
Con$reso! salvo para la
confor4acin de su
(nidad de ,ra6a3o
Le$islativo" Los
servicios tAcnicos y
ad4inistrativos de las
C04aras Le$islativas
estar0n a car$o de una
persona p96lica! 7ue
e3ercer0 sus funciones
<" Ma'r+e$a +!te* e%
!i,+iente artic+%#N
)dicinase el art@culo 1G0
de la Constitucin
%ol@tica! con el si$uiente
nu4eral:
)rt@culo 1G0" Los
con$resistas no podr0n:
1"""2
<" %articipar! 6a3o nin$una
circunstancia! individual o
colectiva4ente! en las
funciones ad4inistrativas
del Con$reso! salvo para
la confor4acin de su
(nidad de ,ra6a3o
Le$islativo" Los servicios
tAcnicos y ad4inistrativos
de las C04aras
Le$islativas estar0n a
car$o de una entidad
p96lica o privada! 7ue
ley"
5E c d +* c d
con plena autono4@a!
confor4e lo esta6le>ca
la ley"
5@ c d +o c d
e3ercer0 sus funciones con
plena autono4@a!
confor4e lo esta6le>ca la
ley"
5E c d +* c d
'n el nu4eral < fue aco$ido el texto apro6ado por la C04ara de Representantes! 7ue es una
de las posi6ilidades 7ue tienen las co4isiones de conciliacin para superar las discrepancias"
21- Los textos apro6ados por las plenarias y por el acta de conciliacin del nu4eral 6W fueron
los si$uientes:
TEXTO
DE7INITIVO
A1ROBADO 1OR
LA 1LENARIA DE
LA CO>ARA
TEXTO DE7INITIVO
A1ROBADO 1OR LA
1LENARIA DEL
SENADO
ACTA DE
CONCILIACION
7" S)%R('/)
(5,'& L*5
5E-(E'+,'5
)R,EC(L*5T 'l
art@culo 171 de la
Constitucin %ol@tica
7uedar0 as@: )rt@culo
171" 'l 5enado de la
Rep96lica estar0
inte$rado por oc8enta y
un 1G12 5enadores
ele$idos de la si$uiente
4anera: setenta y
nueve 1792 ele$idos en
Circunscripcin
+acional y dos 122
ele$idos en
Circunscripcin
+acional 'special por
Co4unidades
End@$enas" %ara la
asi$nacin de curules
en la circunscripcin
nacional slo se
tendr0n en cuenta las
listas 7ue o6ten$an al
4enos el dos por
ciento 12Q2 de los
votos e4itidos
v0lida4ente" %ara la
asi$nacin de curules
entre las listas 7ue
superen este u46ral! se
aplicar0 lo dispuesto en
el art@culo 26 de la
6" Saprue6a usted los
si$uientes art@culosT
'l art@culo 171 de la
Constitucin %ol@tica
7uedar0 as@:
)rt@culo 171" 'l 5enado
de la Rep96lica estar0
inte$rado por oc8enta y
tres 1G2 5enadores!
ele$idos de la si$uiente
4anera: setenta y oc8o
17G2 ele$idos en
circunscripcin nacional!
dos 122 ele$idos en
circunscripcin nacional
especial por co4unidades
ind@$enas y tres 12 en
circunscripcin nacional
especial de 4inor@as
pol@ticas"
%ara la asi$nacin de
curules en la
circunscripcin nacional
slo se tendr0n en cuenta
las listas 7ue o6ten$an al
4enos el dos por ciento
12Q2 de los votos
e4itidos v0lida4ente"
%ara la asi$nacin de
curules entre las listas 7ue
superen este u46ral! se
aplicar0 el 4is4o n94ero
de votos! to4ando co4o
6ase para el c0lculo
sola4ente el total de
6" Ma'r+e$a +!te* %#!
!i,+iente! art/c+%#!N
'l art@culo 171 de la
Constitucin %ol@tica
7uedar0 as@:
Art/c+%# 131. 'l 5enado de
la Rep96lica estar0
inte$rado por oc8enta y tres
1G2 senadores! ele$idos de
la si$uiente 4anera: setenta
y oc8o 17G2 ele$idos! en
circunscripcin nacional!
dos 122 ele$idos en
circunscripcin nacional
especial por co4unidades
ind@$enas! y tres 12 en
circunscripcin nacional
especial de 4inor@as
pol@ticas"
%ara la asi$nacin de
curules en la
circunscripcin nacional!
slo se tendr0n en cuenta
las listas 7ue o6ten$an al
4enos el dos por ciento
12Q2 de los votos e4itidos
v0lida4ente" %ara la
asi$nacin de curules entre
las listas 7ue superen este
u46ral! se aplicar0 el
siste4a de cifra repartidora!
definido en el art@culo 26
de la Constitucin %ol@tica!
to4ando co4o 6ase para el
c0lculo sola4ente el total
Constitucin %ol@tica!
to4ando co4o 6ase
para el c0lculo all@
definido slo el total de
los votos v0lidos
o6tenidos por estas
listas"
Los ciudadanos
colo46ianos 7ue se
encuentren o residan en
el exterior podr0n
sufra$ar en las
elecciones para 5enado
de la Rep96lica" La
circunscripcin
especial para la
eleccin de senadores
por las co4unidades
ind@$enas se re$ir0 por
el siste4a de cuociente
electoral" Los
representantes de las
co4unidades ind@$enas
7ue aspiren a inte$rar
el 5enado de la
Rep96lica de6er0n
8a6er e3ercido un car$o
de autoridad tradicional
en su respectiva
co4unidad o 8a6er
sido l@der de una
or$ani>acin ind@$ena!
calidad 7ue se
acreditar0 4ediante
certificado de la
respectiva
or$ani>acin!
refrendado por el
#inisterio del Enterior"
'l art@culo 176 de la
Constitucin %ol@tica
7uedar0 as@:
)rt@culo 176" La
C04ara de
Representantes se
ele$ir0 en
circunscripciones
territoriales y
especiales" Ia6r0 dos
122 representantes por
cada circunscripcin
territorial y uno 40s
por cada 1"16 por
votos v0lidos o6tenidos
por estas listas"
Los ciudadanos
colo46ianos 7ue se
encuentren o residan en el
exterior podr0n sufra$ar
en las elecciones para
5enado de la Rep96lica"
La circunscripcin
especial para la eleccin
de 5enadores por las
co4unidades ind@$enas se
deter4inar0 por un 4is4o
n94ero de votos" Los
representantes de las
co4unidades ind@$enas
7ue aspiren a inte$rar el
5enado de la Rep96lica
de6er0n 8a6er e3ercido un
car$o de autoridad
tradicional en su
respectiva co4unidad! o
8a6er sido l@deres de una
or$ani>acin ind@$ena!
calidad 7ue se acreditar0
4ediante certificado de la
respectiva or$ani>acin!
refrendado por el
#inisterio del Enterior"
'l art@culo 176 de la
Constitucin %ol@tica
7uedar0 as@:
)rt@culo 176" La C04ara
de Representantes se
ele$ir0 en
circunscripciones
territoriales y especiales"
Ia6r0 dos Representantes
por cada circunscripcin
territorial y uno 40s por
cada 1"16 por ciento de la
po6lacin nacional o por
fraccin 4ayor del 0"<G
por ciento de la po6lacin
nacional 7ue resida en la
respectiva
circunscripcin! por
enci4a del 1"16 por
ciento inicial" Cada
departa4ento y el &istrito
Capital de /o$ot0
confor4ar0n una
circunscripcin territorial"
de votos v0lidos o6tenidos
por estas listas"
Los ciudadanos
colo46ianos 7ue se
encuentren o residan en el
exterior podr0n sufra$ar en
las elecciones para 5enado
de la Rep96lica" La
circunscripcin especial
para la eleccin de
senadores por las
co4unidades ind@$enas! se
deter4inar0 por el siste4a
de cifra repartidora!
definido en el art@culo 26
de la Constitucin %ol@tica"
Los representantes de las
co4unidades ind@$enas! 7ue
aspiren a inte$rar el 5enado
de la Rep96lica! de6en
8a6er e3ercido un car$o de
autoridad tradicional en su
respectiva co4unidad! o
8a6er sido l@deres de una
or$ani>acin ind@$ena!
calidad 7ue se acreditar0
4ediante certificado de la
respectiva or$ani>acin!
refrendado por el
#inisterio del Enterior"
1ar(,ra0# tran!it#ri#. 5i
transcurrido un a:o de
vi$encia de la presente
refor4a constitucional! el
Con$reso no 8u6iere
apro6ado la ley para la
eleccin de 4inor@as
pol@ticas! el %residente de la
Rep96lica la expedir0 por
decreto! en los tres 4eses
si$uientes"
'l art@culo 176 de la
Constitucin %ol@tica
7uedar0 as@:
Art/c+%# 132. La C04ara
de Representantes se
ele$ir0 en circunscripciones
territoriales y especiales"
Ia6r0 dos representantes
por cada circunscripcin
territorial y uno 40s por
cada 1"16 por ciento de la
po6lacin nacional o
ciento de la po6lacin
nacional o fraccin
4ayor del 0"<G por
ciento de la po6lacin
nacional 7ue resida en
la respectiva
circunscripcin! por
enci4a del 1"16 por
ciento inicial" Cada
departa4ento y el
&istrito Capital de
/o$ot0 confor4ar0n
una circunscripcin
territorial" %ara la
asi$nacin de curules
de las
circunscripciones
territoriales de la
C04ara de
Representantes se
aplicar0 el siste4a de
cifra repartidora" %ara
la asi$nacin de
curules en las
)sa46leas
&eparta4entales! los
Conce3os #unicipales
y &istritales y las
?untas )d4inistradoras
Locales slo se tendr0n
en cuenta las listas 7ue
o6ten$an! al 4enos! el
cincuenta por ciento
1<0Q2 del respectivo
cuociente electoral"
%ara la asi$nacin de
curules entre las listas
7ue superen este
u46ral se aplicar0 lo
dispuesto en el art@culo
26 de la Constitucin
%ol@tica! to4ando co4o
6ase para el c0lculo
slo el total de los
votos v0lidos e4itidos
para estas listas" 5i
nin$una lista superare
dic8o u46ral se
asi$nar0n todas las
curules 4ediante el
siste4a de cifra
repartidora"
)dicional4ente! se
%ara la asi$nacin de
curules de las
circunscripciones
territoriales de la C04ara
de Representantes! de las
asa46leas
departa4entales! los
conce3os 4unicipales y
distritales y las 3untas
ad4inistradoras locales
slo se tendr0n en cuenta
las listas 7ue o6ten$an! al
4enos! el cincuenta por
ciento 1<0Q2 del
respectivo cuociente
electoral" %ara la
asi$nacin de curules
entre las listas 7ue
superen este u46ral se
aplicar0 un 4is4o n94ero
de votos! to4ando co4o
6ase para el c0lculo slo
el total de los votos
v0lidos e4itidos para
estas listas" 5i nin$una
superare dic8o u46ral! se
asi$nar0n todas las
curules por el 4is4o
n94ero de votos"
)dicional4ente! se
ele$ir0n cinco 1<2
representantes para
circunscripciones
especiales! as@: uno 112
para 4inor@as pol@ticas!
dos 122 para co4unidades
ne$ras! uno 112 para la
co4unidad ind@$ena y uno
112 ele$ido por los
colo46ianos 7ue residan
en el exterior"
%ar0$rafo" Con el fin de
facilitar la
reincorporacin a la vida
civil de los $rupos
ar4ados al 4ar$en de la
ley 7ue se encuentren
vinculados decidida4ente
a un proceso de pa> 6a3o
la direccin del -o6ierno!
Aste podr0 esta6lecer! por
una sola ve>!
circunscripciones
fraccin 4ayor del 0"<G por
ciento de la po6lacin
nacional 7ue resida en la
respectiva circunscripcin!
por enci4a del 1"16 por
ciento inicial" Cada
departa4ento y el &istrito
Capital de /o$ot0
confor4ar0n una
circunscripcin territorial"
%ara la asi$nacin de
curules de las
circunscripciones
territoriales de la C04ara
de Representantes! de las
asa46leas departa4entales!
los conce3os 4unicipales y
distritales y las 3untas
ad4inistradoras locales!
slo se tendr0n en cuenta
las listas 7ue o6ten$an! al
4enos! el cincuenta por
ciento 1<0Q2 del respectivo
cuociente electoral" %ara la
asi$nacin de curules! entre
las listas 7ue superen este
u46ral! se aplicar0 el
siste4a de cifra repartidora!
definido en el art@culo 26
de la Constitucin %ol@tica!
to4ando co4o 6ase para el
c0lculo slo el total de los
votos v0lidos e4itidos para
estas listas" 5i nin$una
superare dic8o u46ral! se
asi$nar0n todas las curules
por el siste4a de cifra
repartidora! definido en el
art@culo 26 de la
Constitucin %ol@tica"
)dicional4ente! se ele$ir0n
cuatro 1;2 representantes
para circunscripciones
especiales! as@: dos 122 para
co4unidades ne$ras! uno
112 para la co4unidad
ind@$ena y uno 112 ele$ido
por los colo46ianos 7ue
residan en el exterior"
1ar(,ra0#. Con el fin de
facilitar la reincorporacin
a la vida civil de los $rupos
ar4ados al 4ar$en de la
ele$ir0n cinco 1<2
representantes para
circunscripciones
especiales! as@: uno 112
para 4inor@as pol@ticas!
dos 122 para
co4unidades ne$ras!
uno 112 para
co4unidades ind@$enas
y uno 112 ele$ido por
los colo46ianos 7ue
residan en el exterior"
La asi$nacin de
curules para inte$rar el
Con$reso de la
Rep96lica se 8ar0 por
a7uella cifra 9nica 7ue!
o6tenida utili>ando la
sucesin de n94eros
naturales! per4ita
repartirla todas por el
4is4o n94ero de
votos en la
correspondiente
circunscripcin"
%ar0$rafo" Con el fin
de facilitar la
reincorporacin a la
vida civil de los $rupos
ar4ados al 4ar$en de
la ley 7ue se
encuentren vinculados
decidida4ente a un
proceso de pa> 6a3o la
direccin del -o6ierno!
este podr0 esta6lecer!
por una sola ve>!
circunscripciones
especiales de pa> para
las elecciones a
corporaciones p96licas
7ue se realicen antes
del 7 de a$osto del a:o
2006! o no46rar
directa4ente por una
sola ve>! un n94ero
plural de Con$resistas!
&iputados y
Conce3ales en
representacin de los
4encionados $rupos en
proceso de pa> y
des4ovili>ados"
especiales de pa> para las
elecciones a
corporaciones p96licas
7ue se realicen antes del 7
de a$osto del a:o 2006! o
no46rar directa4ente por
una sola ve>! un n94ero
plural de Con$resistas!
diputados y conce3ales en
representacin de los
4encionados $rupos en
proceso de pa> y
des4ovili>ados"
'l n94ero ser0
esta6lecido por el
-o6ierno +acional! se$9n
la valoracin 7ue 8a$a de
las circunstancias y del
avance del proceso" Los
no46res de los
Con$resistas! diputados y
conce3ales a 7ue se refiere
este art@culo ser0n
convenidos entre el
-o6ierno y los $rupos
ar4ados y su desi$nacin
corresponder0 al
%residente de la
Rep96lica"
%ara los efectos previstos
en este art@culo! el
-o6ierno podr0 no tener
en cuenta deter4inadas
in8a6ilidades y re7uisitos
necesarios para ser
Con$resista! diputado y
conce3al"
%ar0$rafo transitorio" 5i
transcurrido un a:o de
vi$encia del presente acto
le$islativo el Con$reso no
8u6iere apro6ado la ley
para la eleccin de
4inor@as pol@ticas el
%residente de la
Rep96lica! la expedir0 por
decreto en los tres 4eses
si$uientes" 'l art@culo 26
de la Constitucin %ol@tica
7uedar0 as@:
)rt@culo 26" La
ad3udicacin de curules
entre los 4ie46ros de la
ley! 7ue se encuentren
vinculados decidida4ente a
un proceso de pa>! 6a3o la
direccin del -o6ierno!
este podr0 esta6lecer! por
una sola ve>!
circunscripciones
especiales de pa> para las
elecciones a corporaciones
p96licas 7ue se realicen
antes del 7 de a$osto del
a:o 2006! o no46rar
directa4ente! por una sola
ve>! un n94ero plural de
con$resistas! diputados y
conce3ales! en
representacin de los
4encionados $rupos en
proceso de pa> y
des4ovili>ados"
'l n94ero ser0 esta6lecido
por el -o6ierno +acional!
se$9n la valoracin 7ue
8a$a de las circunstancias y
del avance del proceso" Los
no46res de los
con$resistas! diputa dos y
conce3ales a 7ue se refiere
este art@culo! ser0n
convenidos entre el
-o6ierno y los $rupos
ar4ados! y su desi$nacin
corresponder0 al %residente
de la Rep96lica"
%ara los efectos previstos
en este art@culo! el
-o6ierno podr0 no tener en
cuenta deter4inadas
in8a6ilidades y re7uisitos
necesarios para ser
con$resista! diputado y
conce3al"
1ar(,ra0# tran!it#ri#.
(na ve> entre en vi$encia
la presente refor4a
constitucional! nin$9n
departa4ento de6er0 perder
40s del Q de su
representacin actual en la
C04ara de Representantes"
5i esto lle$are a ocurrir! se
asi$nar0 una curul adicional
en dic8a C04ara! a cada
'l n94ero ser0
esta6lecido por el
-o6ierno +acional!
se$9n la valoracin 7ue
8a$a de las
circunstancias y del
avance del proceso"
Los no46res de los
Con$resistas!
&iputados y
Conce3ales a 7ue se
refiere este art@culo
ser0n convenidos entre
el -o6ierno y los
$rupos ar4ados y su
desi$nacin
corresponder0 al
%residente de la
Rep96lica"
%ara los efectos
previstos en este
art@culo! el -o6ierno
podr0 no tener en
cuenta deter4inadas
in8a6ilidades y
re7uisitos necesarios
para ser Con$resista!
&iputado y Conce3al"
%ar0$rafo transitorio"
Lo dispuesto en los
art@culos 171 y 176 de
la Constitucin
+acional re$ir0 para
las elecciones 7ue se
cele6ren en el a:o
2006" Los u46rales
previstos en este
art@culo para
)sa46leas! Conce3os y
?untas )d4inistradoras
Locales se aplicar0n a
partir de las elecciones
de 200" 5E c d +* c
respectiva corporacin
p96lica se 8ar0 por un
4is4o n94ero de votos"
(na ley re$la4entar0 la
4ateria"
%ara efectos de la
deter4inacin de la
votacin 4@ni4a
re7uerida a 7ue se refiere
el art@culo 176 de la
Constitucin %ol@tica! se
entiende por cuociente
electoral el n94ero 7ue
resulte de dividir el total
de los votos v0lidos por el
de puestos a proveer"
)rt@culo transitorio" Lo
dispuesto en los art@culos
171 y 176 de la
Constitucin %ol@tica
re$ir0 para las elecciones
7ue se cele6ren en el a:o
2006! salvo 7ue fueren
anticipadas en virtud de lo
dispuesto en la nor4a de
vi$encia del referendo
contenida en el nu4eral
17 del art@culo 1]" Los
u46rales previstos para
asa46leas! conce3os y
3untas ad4inistradoras
locales se aplicar0n a
partir de las elecciones de
200"
5@ c d +o c d
uno de estos
departa4entos"
'l art@culo 26 de la
Constitucin %ol@tica
7uedar0 as@:
Art/c+%# "23. La
ad3udicacin de curules
entre los 4ie46ros de la
respectiva corporacin
p96lica se 8ar0 por el
siste4a de cifra repartidora"
'ste siste4a resulta de
aplicar a7uella cifra 9nica
7ue! o6tenida utili>ando la
sucesin de n94eros
naturales! per4ita
repartirlas todas por el
4is4o n94ero de votos en
la correspondiente
circunscripcin"
%ara efectos de la
deter4inacin de la
votacin 4@ni4a re7uerida!
a 7ue se refiere el art@culo
176 de la Constitucin
%ol@tica! se entiende por
cuociente electoral el
n94ero 7ue resulte de
dividir el total de los votos
v0lidos por el de puestos a
proveer"
Art/c+%# tran!it#ri#. Lo
dispuesto en los art@culos
171 y 176 de la
Constitucin %ol@tica re$ir0
para las elecciones 7ue se
cele6ren en el a:o 2006"
Los u46rales y el siste4a
de asi$nacin de curules
previstos para asa46leas!
conce3os y 3untas
ad4inistradoras locales! se
aplicar0n a partir de las
elecciones de 200"
5E c d +* c d
La conciliacin del nu4eral 6 tendi a adoptar los textos apro6ados por cada una de las
c04aras" )s@! en relacin con el art@culo 171 se aco$i el texto del 5enado! pero con la
precisin de 7ue se aplicar0 el siste4a de cifra repartidora para asi$nar curules entre las listas
7ue superen el u46ral" 'n relacin con el art@culo 176 se aco$i el texto apro6ado por la
C04ara! con a3ustes 4enores" 'n relacin con el art@culo 26! se 4odific el texto del 5enado!
introduciAndose la definicin de la cifra repartidora"
)l$unos intervinientes consideran 7ue los ca46ios fueron notorios! pues las plenarias 8a6@an
deter4inado la eleccin de cinco representantes para circunscripciones especiales en la
C04ara! incluyendo uno para 4inor@as pol@ticas! y en ello no 8a6@a discrepancia" %ero la
Co4isin de Conciliacin concluy 7ue slo de6er@an ser ele$idos ; representantes!
eli4inando el de las 4inor@as pol@ticas" )un7ue ello! en principio podr@a ser considerado co4o
una extrali4itacin de las co4petencias de la Co4isin! o6serva la Corte 7ue el ca46io
o6edeci a la necesidad de ela6orar un texto ar4nico para superar la discrepancia so6re la
inte$racin del 5enado y la C04ara! pues la C04ara deter4in 7ue de6er@an ser G1
5enadores! 4ientras el 5enado deter4in 7ue de6er@an ser G! incluyendo una circunscripcin
especial de tres senadores para 4inor@as pol@ticas" 'ste de6ate y la necesidad de re8acer el
art@culo sin 7ue ello ca46iara el sentido del 4is4o fue resu4ido por ?oa7u@n ?osA Cives en el
infor4e de conciliacin de la C04ara de Representantes 1-aceta ;! p0$" 212 en los si$uientes
tAr4inos:
/:ualmente Day unas modificaciones muy li:eras en la composicin misma de las
C#maras$ el enado de la RepCblica Dab7a sido aprobado con 9& miembros de esta
C#mara de los cuales 7P eran ele:idos por circunscripcin nacional y 2 por
circunscripcin nacional especial de las comunidades ind7:enas$ el enado aprob 98
miembros$ de los cuales 79 ya no 7P$ 79 son de eleccin por circunscripcin nacional
los 2 de las comunidades ind7:enas y 8 y 8 por la circunscripcin nacional especial de
minor7as pol7ticas$ es de advertir 6ue la C#mara no Dab7a aprobado miembros de
minor7as en el enado$ Dab7a aprobado miembros de minor7as para la C#mara de
Representantes en consecuencia nosotros Demos eliminado un miembro para las
minor7as pol7ticas 6ue se Dab7a aprobado en C#mara$ pero en compensacin se
autoriBaron 8 miembros de minor7as en el enado de la RepCblica.
Lo anterior de4uestra 7ue no fue alterado el sentido del texto! si4ple4ente fue ar4oni>ada la
totalidad del 4is4o de confor4idad con lo 7ue la Co4isin esti4 necesario a fin de superar
las discrepancias" %ara este ,ri6unal es claro 7ue el ca46io estuvo en4arcado en la la6or de
la co4isin de conciliacin sin ir 40s all0 de sus atri6uciones"
22- Los textos apro6ados por las plenarias y por el acta de conciliacin del nu4eral 7W fueron
los si$uientes:
TEXTO DE7INITIVO
A1ROBADO 1OR LA
1LENARIA DE LA
CO>ARA
TEXTO DE7INITIVO
A1ROBADO 1OR LA
1LENARIA DEL
SENADO
ACTA DE
CONCILIACION
G" S)%R('/) (5,'&
'L 5E-(E'+,'
)R,EC(L*T
'l art@culo 1G de la
Constitucin %ol@tica se
4odifica en sus
nu4erales 2 y y se
adiciona con los
nu4erales 6! 7! G y dos
par0$rafos! de la
si$uiente 4anera:
)rt@culo 1G" Los
con$resistas! los
diputados! los conce3ales
y cual7uier otro 4ie46ro
7" Saprue6a usted el
si$uiente art@culoT
'l art@culo 1G de la
Constitucin %ol@tica se
4odifica en su nu4eral 2!
y se adiciona con los
nu4erales 6! 7 y G y dos
par0$rafos! de la si$uiente
4anera:
)rt@culo 1G" Los
Con$resistas! los
diputados! los conce3ales
y cual7uier otro 4ie46ro
de corporacin ele$ida
7" Ma'r+e$a +!te* e%
!i,+iente artic+%#N
'l art@culo 1G de la
Constitucin %ol@tica se
4odifica en sus nu4erales
2 y ! y se adiciona con
los nu4erales 6 y 7! y dos
par0$rafos! del si$uiente
texto:
Art/c+%# 143. Los
con$resistas! los
diputados! los conce3ales
y cual7uier otro 4ie46ro
de las corporaciones
ele$idas popular4ente!
de las corporaciones
ele$idas popular4ente!
perder0n su investidura:
2" %or la inasistencia sin
causa 3ustificada en un
4is4o per@odo ordinario
de sesiones! a seis 162
reuniones plenarias! o de
la respectiva Co4isin!
7ue 8u6ieren sido citadas
para votar proyectos de
acto le$islativo! de ley!
ordenan>as! acuerdos!
4ociones de censura! o
eleccin de funcionarios!
se$9n el caso" " %or no
to4ar posesin del car$o
dentro de los oc8o 1G2
d@as si$uientes a la fec8a
de instalacin de la
respectiva corporacin! o
a la fec8a en 7ue fueran
lla4ados a posesionarse"
6" %or violar el rA$i4en
de financiacin de
ca4pa:as electorales!
por ne$ociar votos o
participar en pr0cticas de
tras8u4ancia electoral"
7" %or cele6rar o e3ecutar
cual7uier acuerdo 7ue
ten$an por o63eto el
in$reso a la Corporacin
de 7uien de6a
sustituirlos! o por ale$ar
co4o 4otivo para
retirarse de la 4is4a una
incapacidad a6soluta 7ue
se pro6are in3ustificada"
'n caso de acuerdos
perder0n la investidura
las partes involucradas"
G" %or $estionar
inde6ida4ente recursos
p96licos cual7uiera 7ue
8u6iese sido su for4a de
apro6acin o e3ecucin"
%ar0$rafo 2]" 'l servidor
p96lico 7ue ofre>ca
cuotas o pre6endas
6urocr0ticas a uno o 40s
con$resistas! diputado o
conce3al! a ca46io de la
popular4ente! perder0n
su investidura:
2" %or la inasistencia sin
causa 3ustificada en un
4is4o per@odo ordinario
de sesiones! a seis 162
reuniones plenarias! o de
la respectiva Co4isin
Constitucional! 7ue
8u6ieren sido citadas para
votar proyectos de acto
le$islativo! de ley!
4ociones de censura! o
eleccin de funcionarios"
6" %or violar el rA$i4en
de financiacin de las
ca4pa:as electorales! por
co4pra de votos! o por
participar en pr0cticas de
tras8u4ancia electoral"
7" %or cele6rar o e3ecutar
cual7uier acuerdo 7ue
ten$a por o63eto el
in$reso a la corporacin
de 7uien de6a sustituirlos!
o por ale$ar co4o 4otivo
para retirarse de la 4is4a
fuer>a 4ayor 7ue se
de4ostrare in3ustificada"
'n caso de acuerdo
perder0n la investidura las
partes involucradas"
G" %or $estionar o aceptar
auxilios con recursos
p96licos! cual7uiera 7ue
8u6iese sido su for4a de
apro6acin o e3ecucin"
%ar0$rafo 1]" La ley en
cual7uier tie4po
re$la4entar0 las causales
de pArdida de investidura
de los 4ie46ros de las
corporaciones p96licas!
para $aranti>ar los
principios de
proporcionalidad! de
le$alidad! del de6ido
proceso y de la
culpa6ilidad" E$ual4ente!
fi3ar0 el procedi4iento
para tra4itarla" ='sta
disposicin no tendr0
efectos retroactivosD
perder0n su investidura:
2" %or la inasistencia! sin
causa 3ustificada! en un
4is4o per@odo ordinario
de sesiones! a seis 162
reuniones plenarias! o de
la respectiva co4isin!
7ue 8u6ieren sido citadas
para votar proyectos de
acto le$islativo! de ley!
ordenan>as! acuerdos!
4ociones de censura! o
eleccin de funcionarios!
se$9n el caso"
" %or no to4ar posesin
del car$o dentro de los
oc8o 1G2 d@as si$uientes a
la fec8a de instalacin de
la respectiva corporacin!
o a la fec8a en 7ue fueran
lla4ados a posesionarse"
6" %or violar el rA$i4en
de financiacin de
ca4pa:as electorales! por
co4pra de votos! o por
participar en pr0cticas de
tras8u4ancia electoral"
7" %or $estionar o aceptar
auxilios con recursos
p96licos! cual7uiera 7ue
8u6iese sido su for4a de
apro6acin o e3ecucin"
1ar(,ra0# "L. La ley
re$la4entar0 las causales
de pArdida de investidura
de los 4ie46ros de las
corporaciones p96licas!
para $aranti>ar los
principios de
proporcionalidad!
le$alidad! de6ido proceso
y culpa6ilidad"
E$ual4ente! fi3ar0 el
procedi4iento para
tra4itarla y dispondr0 una
4ayor@a calificada para
i4poner la sancin y su
$raduacin! de acuerdo
con el principio de
proporcionalidad" 'sta
disposicin no tendr0
efectos retroactivos"
Fac9ltese al %residente de
apro6acin de un
proyecto de acto
le$islativo! ley!
ordenan>a o acuerdo!
ser0 sancionado por falta
$rav@si4a sanciona6le
con pArdida de e4pleo"
%ar0$rafo ]" La ley en
cual7uier tie4po
re$la4entar0 las causales
de pArdida de investidura
de los 4ie46ros de las
Corporaciones %96licas
para $aranti>ar los
principios de le$alidad!
del de6ido proceso y de
la culpa6ilidad"
E$ual4ente! fi3ar0 el
procedi4iento para
tra4itarla y dispondr0
una 4ayor@a calificada
para i4poner la sancin
y su $raduacin de
acuerdo con el principio
de proporcionalidad" 'n
todo caso se respetar0 el
principio de la do6le
instancia"
Fac9ltese al %residente
de la Rep96lica para 7ue
en el tAr4ino de noventa
1902 d@as contados a
partir de la vi$encia de
esta refor4a
constitucional! 4ediante
decreto con fuer>a de ley
adopte las disposiciones
contenidas en el presente
art@culo"
5E c d +* c d
Fac9ltese al %residente de
la Rep96lica para 7ue en
el tAr4ino de 90 d@as!
contados a partir de la
entrada en vi$encia de
este acto le$islativo!
4ediante decreto con
fuer>a de ley! adopte las
disposiciones contenidas
en el presente art@culo"
%ar0$rafo 2]" 'l servidor
p96lico 7ue ofre>ca
cuotas o pre6endas
6urocr0ticas a un
Con$resista a ca46io de
la apro6acin de un
proyecto de acto
le$islativo o ley ser0
sancionado por falta
$rav@si4a sanciona6le con
pArdida de e4pleo"
5@ c d +o c d
la Rep96lica para 7ue! en
el tAr4ino de 90 d@as!
contados a partir de la
entrada en vi$encia de
esta refor4a
constitucional! 4ediante
decreto con fuer>a de ley!
adopte las disposiciones
contenidas en el presente
art@culo"
1ar(,ra0# 3L. 'l servidor
p96lico 7ue ofre>ca
cuotas o pre6endas
6urocr0ticas a un
con$resista! diputado! o
conce3al! a ca46io de la
apro6acin de un
proyecto de acto
le$islativo! ley!
ordenan>a! o acuerdo!
ser0 sancionado por falta
$rav@si4a con pArdida de
e4pleo"
5E c d +* c d
%ara la conciliacin del nu4eral 7 fueron aco$idos textos apro6ados por las plenarias de la
si$uiente for4a: en la pre$unta y los nu4erales 2 y fue aco$ido el texto apro6ado en la
C04araB fue aco$ido el nu4eral 6 tal co4o lo apro6 el 5enadoB el nu4eral 7 fue supri4ido y
el nu4eral G no fue conciliado" La conciliacin del par0$rafo 2 slo se ocup de la redaccin!
el par0$rafo fue aco$ido se$9n la apro6acin 8ec8a por el 5enado con al$unos puntos
apro6ados en la C04ara"
2- Los textos apro6ados por las plenarias y por el acta de conciliacin del nu4eral GW fueron
los si$uientes:
TEXTO
DE7INITIVO
TEXTO DE7INITIVO
A1ROBADO 1OR LA
ACTA DE
CONCILIACION
A1ROBADO 1OR
LA 1LENARIA DE
LA CO>ARA
1LENARIA DEL
SENADO
9" S)%R('/)
(5,'& 'L
5E-(E'+,'
)R,EC(L*T
)dicinase el art@culo
1G7 de la Constitucin
%ol@tica con el
si$uiente texto:
) partir de la vi$encia
de esta nor4a! nin$una
persona pensionada o
7ue ad7uiera el
derec8o de pensionarse
podr0 reci6ir con car$o
a recursos de
naturale>a p96lica una
pensin superior a
veinticinco 12<2
salarios 4@ni4os
4ensuales le$ales
vi$entes! a 4enos 7ue
8aya acu4ulado
coti>aciones suficientes
para financiar el 4onto
de la pensin 7ue
exceda dic8o tope"
Los re7uisitos y
6eneficios pensionales
para todas las personas
ser0n los esta6lecidos
en la ley del siste4a
$eneral de pensiones"
'sta ley prevalecer0
so6re cual7uier otra"
+o podr0 dictarse
disposicin al$una o
invocarse acuerdos de
nin$una naturale>a
para apartarse de lo all@
esta6lecido" Los
re$@4enes pensionales
exceptuados y
especiales
desaparecer0n el 1 de
dicie46re de 2007! no
o6stante a partir de la
vi$encia de esta nor4a
no podr0n reconocer
pensiones de ve3e> a
personas con 4enos de
G" Saprue6a usted el
si$uiente art@culoT
)dicinase el art@culo 1G7
de la Constitucin
%ol@tica! con el si$uiente
texto:
) partir de la vi$encia del
referendo la persona 7ue
ad7uiera el derec8o a
pensionarse no podr0
reci6ir con car$o a
recursos de naturale>a
p96lica una pensin
superior a veinticinco 12<2
salarios 4@ni4os
4ensuales le$ales
vi$entes" 5e except9an
7uienes ten$an derec8os
ad7uiridos y 7uienes estAn
a4parados por los
re$@4enes pensionales
exceptuados y especiales"
La vi$encia de los
re$@4enes pensionales
exceptuados! especiales o
provenientes de nor4as y
acuerdos entre nacionales
de cual7uier naturale>a!
expirar0 el 1 de
dicie46re de 2007! con
excepcin del rA$i4en
pensional de los
%residentes de la
Rep96lica 7ue tendr0
eficacia 8asta la fec8a de
entrada en vi$encia del
referendo"
'l rA$i4en de transicin
ser0 re$la4entado por la
Ley del 5iste4a -eneral
de %ensiones"
Los re7uisitos y
6eneficios pensionales
para todas las personas! a
partir de la vi$encia del
referendo! con las
excepciones te4porales
anteriores! ser0n los
esta6lecidos en la ley del
5iste4a -eneral de
4. Ma'r+e$a +!te* e%
!i,+iente artic+%#N
)dicinase el art@culo 1G7
de la Constitucin %ol@tica!
con el si$uiente texto:
) partir de la vi$encia de la
presente refor4a
constitucional! la persona
7ue ad7uiera el derec8o a
pensionarse no podr0
reci6ir con car$o a recursos
de naturale>a p96lica! una
pensin superior de
veinticinco 12<2 salarios
4@ni4os 4ensuales le$ales
vi$entes" 5e except9an
7uienes ten$an derec8os
ad7uiridos y 7uienes estAn
a4parados por los
re$@4enes pensionales
exceptuados y especiales"
La vi$encia de los
re$@4enes pensionales
exceptuados! especiales! o
provenientes de nor4as y
acuerdos entre nacionales
de cual7uier naturale>a!
expirar0 el 1 de dicie46re
de 2007! con excepcin del
rA$i4en pensional de los
%residentes de la Rep96lica
7ue tendr0 eficacia desde la
fec8a de entrada de la
presente refor4a
constitucional"
'l rA$i4en de transicin
ser0 re$la4entado por la
Ley del 5iste4a -eneral de
%ensiones"
Los re7uisitos y 6eneficios
pensionales para todas las
personas! a partir de la
vi$encia de la presente
refor4a constitucional! con
las excepciones te4porales
anteriores! ser0n los
esta6lecidos en la Ley del
5iste4a -eneral de
%ensiones" +o podr0
dictarse disposicin al$una
<< a:os de edad"
5e excluye de esta
disposicin el rA$i4en
7ue la ley defina para
los 4ie46ros de la
fuer>a p96lica"
5in per3uicio de lo
esta6lecido en el
nu4eral 1<! a partir del
a:o 200< y 8asta
dicie46re de 2006 no
se incre4entar0n los
salarios de los
servidores p96licos o
de a7uellas personas
cuyos salarios o
pensiones se pa$uen
con recursos p96licos
7ue deven$uen 40s de
12<2 salarios 4@ni4os
4ensuales le$ales"
5E c d +* c d
pensiones" +o podr0
dictarse disposicin
al$una o invocarse
acuerdos entre nacionales
de nin$una naturale>a
para apartarse de lo all@
esta6lecido"
Con las excepciones
previstas en la ley del
5iste4a -eneral de
%ensiones! a partir de la
vi$encia del referendo no
podr0n reconocerse
pensiones de ve3e> o
3u6ilacin con 4enos de
<< a:os de edad"
La Ley $eneral de
%ensiones ordenar0 la
revisin de las pensiones
decretadas sin el
cu4pli4iento de los
re7uisitos le$ales o en
for4a ine7uitativa con el
'stado"
) partir del 1] de enero
a:o 200< y 8asta
dicie46re de 2006 no se
incre4entar0n los salarios
y pensiones de los
servidores p96licos o de
a7uellas personas cuyos
salarios y pensiones se
pa$uen con recursos
p96licos! en a46os casos
cuando deven$uen 40s de
veinticinco 12<2 salarios
4@ni4os 4ensuales
le$ales vi$entes" 5e
excluye de esta
disposicin el rA$i4en
le$al para los 4ie46ros
de la Fuer>a %96lica"
5@ c d +o c d
o invocarse acuerdos entre
nacionales! de nin$una
naturale>a! para apartarse
de lo all@ esta6lecido"
Con las excepciones
previstas en la ley del
5iste4a -eneral de
%ensiones! a partir de la
vi$encia de la presente
refor4a constitucional! no
podr0n reconocerse
pensiones de ve3e> o
3u6ilacin a personas con
4enos de << a:os de edad"
La Ley -eneral de
%ensiones ordenar0 la
revisin de las pensiones
decretadas sin el
cu4pli4iento de los
re7uisitos le$ales! o con
a6uso del derec8o"
) partir del 1] de enero del
a:o 200<! y 8asta
dicie46re de 2006! no se
incre4entar0n los salarios y
pensiones de los servidores
p96licos! o de a7uellas
personas cuyos salarios y
pensiones se pa$uen con
recursos p96licos! en
a46os casos cuando
deven$uen 40s de
veinticinco 12<2 salarios
4@ni4os 4ensuales le$ales
vi$entes"
5e excluye de esta
disposicin el rA$i4en le$al
para los 4ie46ros de la
Fuer>a %96lica"
5E c d +* c d
'n este nu4eral! la co4isin aco$i el texto apro6ado por la %lenaria del 5enado!
sustituyendo la expresin =en forma ine6uitativa con el (stadoD por la expresin =con abuso
del derecDoD"

2;- Los textos apro6ados por las plenarias y por el acta de conciliacin del nu4eral 9W fueron
los si$uientes:
TEXTO DE7INITIVO
A1ROBADO 1OR LA
TEXTO DE7INITIVO
A1ROBADO 1OR LA
ACTA DE
CONCILIACION
1LENARIA DE LA
CO>ARA
1LENARIA DEL
SENADO
10" S)%R('/) (5,'&
'L 5E-(E'+,'
)R,EC(L*T
'l art@culo 272 de la
Constitucin 7uedar0 as@:
)rt@culo 272" 'l control
de la $estin fiscal de las
entidades del orden
territorial ser0 e3ercido!
con austeridad y
eficiencia! por la
Contralor@a -eneral de la
Rep96lica! para lo cual
podr0 apoyarse en el
auxilio tAcnico de
fundaciones!
corporaciones!
universidades!
instituciones de
econo4@a solidaria o
e4presas privadas
esco$idas en audiencia
p96lica cele6rada previo
concurso de 4Aritos! en
el 7ue se tendr0 en
cuenta! prioritaria4ente!
el 7ue estas entidades
sean oriundas de la
re$in de 7ue se trata"
Las decisiones
ad4inistrativas ser0n de
co4petencia privativa de
la Contralor@a" Las
Contralor@as territoriales
8oy existentes 7uedar0n
supri4idas cuando el
Contralor -eneral de la
Rep96lica deter4ine 7ue
est0 en condiciones de
asu4ir sus funciones" 'n
el proceso de transicin
se respetar0 el per@odo
de los contralores
actuales" Los
funcionarios de la
Contralor@a -eneral de la
Rep96lica 7ue se
desi$nen para
dese4pe:ar estos car$os
ser0n esco$idos
4ediante concurso de
9" Saprue6a usted el
si$uiente art@culoT
'l art@culo 272 de la
Constitucin %ol@tica
7uedar0 as@:
)rt@culo 272" 'l control
de la $estin fiscal de las
entidades del orden
territorial ser0 e3ercido!
con austeridad y
eficiencia! por la
Contralor@a -eneral de la
Rep96lica! para lo cual
podr0 apoyarse en el
auxilio tAcnico de
fundaciones!
corporaciones!
universidades!
instituciones de econo4@a
solidaria o e4presas
privadas esco$idas en
audiencia p96lica
cele6rado previo
concurso de 4Aritos" Las
decisiones ad4inistrativas
ser0n de co4petencia
privativa de la
Contralor@a"
Las Contralor@as
departa4entales!
distritales y 4unicipales
8oy existentes 7uedar0n
supri4idas cuando el
Contralor -eneral de la
Rep96lica deter4ine 7ue
est0 en condiciones de
asu4ir total4ente sus
funciones! lo cual de6er0
suceder a 40s tardar el 1
de dicie46re de 200" 'n
el proceso de transicin
se respetar0 el periodo de
los contralores actuales"
Los funcionarios de la
Contralor@a -eneral de la
Rep96lica 7ue se
desi$nen para dese4pe:ar
estos car$os ser0n
esco$idos 4ediante
concurso de 4Aritos y
de6er0n ser oriundos del
9" Ma'r+e$a +!te* e%
!i,+iente artic+%#N
'l art@culo 272 de la
Constitucin %ol@tica
7uedar0 as@:
Art/c+%# "3". 'l control
de la -estin Fiscal de las
entidades del orden
territorial ser0 e3ercido!
con austeridad y
eficiencia! por la
Contralor@a -eneral de la
Rep96lica! para lo cual
podr0 apoyarse en el
auxilio tAcnico de
fundaciones!
corporaciones!
universidades!
instituciones de econo4@a
solidaria! o e4presas
privadas esco$idas en
audiencia p96lica!
cele6rada previo concurso
de 4Aritos" Las decisiones
ad4inistrativas ser0n de
co4petencia privativa de
la Contralor@a"
Las Contralor@as
departa4entales!
distritales y 4unicipales!
8oy existentes! 7uedar0n
supri4idas cuando el
Contralor -eneral de la
Rep96lica deter4ine 7ue
est0 en condiciones de
asu4ir total4ente sus
funciones! lo cual de6er0
suceder a 40s tardar el 1
de dicie46re de 200" 'n
el proceso de transicin se
respetar0 el per@odo de los
contralores actuales" Los
funcionarios de la
Contralor@a -eneral de la
Rep96lica! 7ue se
desi$nen para dese4pe:ar
estos car$os! ser0n
esco$idos 4ediante
concurso de 4Aritos y
de6er0n ser oriundos del
departa4ento respectivo"
4Aritos y de6er0n ser
oriundos del
departa4ento o
4unicipio cuyo control
e3er>an" 5E c d +* c d
departa4ento respectivo"
5@ c d +o c d
5E c d +* c d
'n cuanto al nu4eral 9! la co4isin aco$i el texto apro6ado por la %lenaria del 5enado"
2<- Los textos apro6ados por las plenarias y por el acta de conciliacin del nu4eral 10
fueron los si$uientes:
TEXTO DE7INITIVO
A1ROBADO 1OR LA
1LENARIA DE LA
CO>ARA
TEXTO
DE7INITIVO
A1ROBADO
1OR LA
1LENARIA
DEL SENADO
ACTA DE CONCILIACION
11" S)%R('/) (5,'& 'L
5E-(E'+,' )R,EC(L*T
)dicinase el )rt@culo 2G0 de
la Constitucin %ol@tica con
los si$uientes incisos: La
%rocuradur@a -eneral de la
+acin y la &efensor@a del
%ue6lo! dentro de su
respectiva co4petencia!
e3ercer0n todas las facultades
7ue en la Constitucin y la
ley se atri6uyen a las
%ersoner@as #unicipales o
&istritales" La %rocuradur@a y
la &efensor@a cu4plir0n estas
funciones con austeridad y
eficiencia! pudiendo apoyarse
en el auxilio tAcnico de
fundaciones! corporaciones!
universidades! instituciones
de econo4@a solidaria o
e4presas privadas esco$idas
en audiencia p96lica
cele6rada previo concurso de
4Aritos" Las decisiones
ad4inistrativas ser0n de
co4petencia privativa de la
%rocuradur@a o de la
&efensor@a" 'l %rocurador
-eneral de la +acin y el
&efensor del %ue6lo
reor$ani>ar0n sus entidades
para asu4ir las funciones
previstas en este art@culo" 'n
a7uellos 4unicipios donde no
10" Ma'r+e$a +!te* e% !i,+iente
artic+%#N
)dicinase el art@culo 2G0 de la
Constitucin %ol@tica con los
si$uientes incisos:
La %rocuradur@a -eneral de la
+acin y la &efensor@a del
%ue6lo! dentro de su respectiva
co4petencia! e3ercer0n todas las
facultades 7ue en la
Constitucin y la ley se
atri6uyen a las personer@as
4unicipales o distritales" La
%rocuradur@a y la &efensor@a
cu4plir0n estas funciones con
austeridad y eficiencia! pudiendo
apoyarse en el auxilio tAcnico de
fundaciones! corporaciones!
universidades! instituciones de
econo4@a solidaria o e4presas
privadas! esco$idas en audiencia
p96lica! cele6rada previo
concurso de 4Aritos" Las
decisiones ad4inistrativas ser0n
de co4petencia privativa de la
%rocuradur@a o de la &efensor@a"
'l %rocurador -eneral de la
+acin y el &efensor del %ue6lo
reor$ani>ar0n sus entidades para
asu4ir las funciones previstas en
este art@culo" 'n a7uellos
4unicipios donde no lo puedan
8acer! se 4antendr0 la
personer@a respectiva" ) 40s
tardar en el 4es de fe6rero de
lo puedan 8acer se 4antendr0
la personer@a respectiva" )
40s tardar en el 4es de
fe6rero del 200; 7uedar0n
supri4idas todas las
personer@as de los 4unicipios
y distritos de 40s de cien 4il
1100"0002 8a6itantes" Los
funcionarios de la
%rocuradur@a o de la
&efensor@a 7ue se desi$nen
para dese4pe:ar estos car$os
ser0n esco$idos 4ediante
concurso de 4Aritos y
de6er0n ser oriundos del
departa4ento respectivo"
5E c d +* c d
200; 7uedar0n supri4idas todas
las personer@as de los 4unicipios
y distritos de 40s de cien 4il
8a6itantes"
Los funcionarios de la
%rocuradur@a o de la &efensor@a!
7ue se desi$nen para
dese4pe:ar estos car$os! ser0n
esco$idos 4ediante concurso de
4Aritos y de6er0n ser oriundos
del departa4ento respectivo"
5E c d +* c d
'l texto apro6ado por la C04ara de Representantes fue el aco$ido en el nu4eral 10! pues la
%lenaria del 5enado no apro6 ese nu4eral" 'ste nu4eral plantea entonces un interro$ante
especial puesto 7ue fue ne$ado por una de las c04aras! lo cual! se$9n al$unos intervinientes y
la Cista Fiscal confi$ura un vicio de for4acin de la ley! puesto 7ue si un art@culo es rec8a>ado
por una de las c04aras! de6e entenderse 7ue fue ne$ado! por lo 7ue la co4isin de
conciliacin carece de co4petencia para revivir el texto e intentar una superacin de las
discrepancias" %rocede pues la Corte a exa4inar este punto"
26- (na pri4era aproxi4acin al te4a su$iere 7ue los intervinientes y la Cista Fiscal est0n
errados! pues una interpretacin siste40tica del art@culo 161 de la Carta indica 7ue las
diferencias 7ue pueden sur$ir en la apro6acin de una ley se producen no slo cuando una de
las C04aras aprue6a el contenido de un art@culo en for4a total o parcial4ente distinta a la
for4a co4o se apro6 en la otra! sino ta46iAn cuando una de las C04aras aprue6a una
disposicin y la otra no lo 8ace" 'n efecto! si en un proyecto de varios art@culos! una c04ara
aprue6a un art@culo! y Aste no es apro6ado por la otra! todo indica 7ue existen discrepancias
entre las dos c04aras respecto de ese proyecto! las cu0les pueden ser o63eto de conciliacin!
se$9n el tenor del art@culo 161 superior! 7ue esta6lece 7ue estas co4isiones de6en operar
cuando sur:ieren discrepancias en las c#maras respecto de un proyectoD"
'sta interpretacin ar4oni>a ade40s con la doctrina desarrollada por esta Corte en la 4ateria"
)s@! la sentencia C-76 de 199<! #% ?or$e )ran$o #e3@a! estudi un car$o diri$ido contra el
art@culo 2;G de la Ley 100 de 199! por cuanto Aste 8a6@a sido ne$ado por una de las c04aras"
La Corte desesti4 el car$o! pues aun7ue era cierto 7ue la C04ara de Representantes 8a6@a
ne$ado ese art@culo! posterior4ente el Con$reso 8a6@a recurrido a una co4isin de
conciliacin para superar esa discrepancia" &i3o entonces esta Corporacin:
(s evidente$ en consecuencia$ 6ue en torno al proyecto 6ue se convirti en la ley
&00 de &PP8$ sur:ieron discrepancias en las C#maras$ pues$ se repite$ la C#mara
neg el art7culo 249 6ue el enado Dab7a aprobado ya cuando se produAo la
votacin de la C#mara.
(n estas circunstancias$ lo procedente era aplicar$ como se DiBo$ el art7culo &I&
transcrito. =ue as7 como se conformaron las comisiones accidentales$ 6ue$ en sus
reuniones conAuntas$ prepararon el teJto 6ue se someti a decisin en sesin plenaria
de cada c#mara$ y fue aprobado por la mayor7a eJi:ida en la Constitucin. esiones
plenarias de las dos C#maras 6ue fueron la Yrepeticin del egundo de'ateY$ como
eJpresamente se declara en el art7culo &I& de la Constitucin.
%...'
Ntese$ adem#s$ 6ue el art7culo &"7 de la Constitucin se refiere al pro%ecto en su
conAunto y no a cada uno de sus art7culos aisladamente considerados.
Para la Corte$ Msta es la interpretacin 6ue Day 6ue darle al art7culo &I& de la
Constitucin$ interpretacin 6ue puede resumirse$ en relacin con el caso 6ue se
AuB:a$ as72
)os art7culos de un proyecto de ley aprobado por las c#maras$ 6ue solamente fi:uren
en el teJto aprobado en se:undo debate por una de las c#maras$ constituyen
discrepancias respecto del proyecto$ 6ue dan lu:ar$ a la aplicacin del art7culo &I&.
Como Mste prevM eJpresamente la 1E.E23+345 DEL 6E785D4 DE9(2E en
cada una de las c#maras$ al aprobar Mstas un teJto Cnico del proyecto$ preparado
por las comisiones accidentales$ 6ueda cumplido el re6uisito de la aprobacin en
6E785D4 DE9(2E del teJto Cnico del proyecto. 4n teJto i:ual del proyecto Da
sido$ por esta v7a del art7culo &I& de la Constitucin$ aprobado en se:undo debate
por la C#mara y el enado.
No ser7a sensato eJi:ir 6ue siempre los pro%ecto de le% aprobados en principio en
se:undo debate por las dos c#maras constaran de los mismos art7culos$ y 6ue las
discrepancias a 6ue se refiere el art7culo &I& de la Constitucin fueran solamente de
forma$ de redaccin$ de estilo. (sta eJi:encia ser7a especialmente il:ica en
trat#ndose de proyectos 6ue constan de mucDos art7culos. PiMnsese$ por eAemplo$ en
un proyecto de cdi:o2 ?cmo pretender 6ue al:unos art7culos 6ue una de las
c#maras aprob inicialmente en se:undo debate$ no puedan ser modificados o
suprimidos por la otra$ tambiMn en se:undo debate@ (sos art7culos 6ue una c#mara
Da aprobado en se:undo debate y 6ue la otra no Da considerado o Da ne:ado$
constituyen las discrepancias respecto del proyecto$ discrepancias 6ue prevM el
art7culo &I& de la Constitucin y 6ue eJplican la 1E.E23+345 DEL 6E785D4
DE9(2E:.

'sa tesis fue reiterada por la sentencia C-2G2 de 1997! #% ?osA -re$orio Iern0nde> -alindo!
la cual se:al al respecto:
)a mayor diferencia 6ue puede sur:ir entre lo aprobado por una c#mara y lo
resuelto en otra en torno a determinado teJto consiste en 6ue una de las dos
corporaciones lo Daya aco:ido y la otra lo Daya i:norado totalmente$ pues entonces
lo 6ue se tiene es un conflicto evidente entre el ser y el no ser de la norma$ a tal punto
trascendental para lo relativo a su vi:encia 6ue$ si prevalece la decisin de una de las
c#maras$ el mandato 6ue contiene nace a la vida Aur7dica$ al paso 6ue$ si impera la
determinacin de la otra$ ocurre eJactamente lo contrario.
(n consecuencia$ si el teJto definitivo de lo aprobado en una de las c#maras incluye
como votada una norma y su correspondiente de la otra c#mara no lo Dace$ Day
necesidad de dar aplicacin al art7culo &I& de la Constitucin$ y si Mste no se surte$ el
efecto es$ forBosamente$ el de 6ue la disposicin no se convierte en ley de la
RepCblica por falta de uno de los re6uisitos esenciales para su aprobacin.
. esta doctrina 8a sido reiterada en sentencias recientes de esta Corte" )s@! la sentencia C-
1190 de 2001! #% ?ai4e )rau3o Renter@a! anali> un car$o diri$ido contra el aparte del
art@culo 1; de la ley 6 de 2000! 7ue dero$a6a el art@culo 1;9 de la ley ;GG de 199G" 'l
actor considera6a 7ue ese aparte no 8a6@a surtido los cuatro de6ates! pues 8a6@a sido
apro6ado por una de las c04aras! pero no por la otra" La Corte constat 7ue efectiva4ente el
5enado no 8a6@a apro6ado esa dero$acin! pero concluy 7ue no 8a6@a vicio de
procedi4iento! pues el punto 8a6@a sido conciliado" . di3o entonces el funda4ento <] de esa
sentencia:
=obre las diferencias 6ue pueden sur:ir en los proyectos de ley$ la Corte Da DecDo
especial Mnfasis en el sentido de seEalar 6ue Mstas se producen no slo cuando una de
las C#maras aprueba el contenido de un art7culo en forma total o parcialmente distinta
a 6ue se aprob en la otra$ sino tambiMn cuando una de las C#maras aprueba una
disposicin y la otra no lo Dace.

)a se:unda Diptesis es la 6ue a6u7 se plantea$ pues de acuerdo con las pruebas 6ue
obran en el eJpediente$ la dero:acin del art7culo &4P de la ley 499 de &PP9 no fue
aprobada por la Plenaria del enado pero s7 por la de la C#mara de Representantes.
,ebido a Msta y otras diferencias eJistentes en los proyectos de ley aprobados en el
enado y en la C#mara$ se procedi a desi:nar una comisin accidental de conciliacin
encar:ada de dirimir tales diver:encias$ tal como lo ordena el art7culo &I& superior$
6ue como es sabido$ se inte:ra con miembros de las dos corporaciones le:islativas. )a
cual$ como ya se Da eJpresado en esta providencia$ su:iri dero:ar Aunto con el art7culo
4&$ el &4P de la ley 499 de &PP9$ proposicin 6ue fue posteriormente aprobada por las
Plenarias de C#mara y enado.
,ado 6ue es la misma Constitucin la 6ue autoriBa a las C#maras para introducir en el
se:undo debate$ modificaciones$ adiciones o supresiones a los proyectos de ley$ es
apenas obvio$ 6ue se puedan presentar diferencias entre lo aprobado por una y otra
c#mara$ de aD7 6ue se Dayan establecido las comisiones de conciliacin encar:adas de
resolver tales diver:encias.
Por tanto$ es perfectamente le:7timo 6ue cuando la Plenaria del enado aprueba una
disposicin 6ue la Plenaria de la C#mara no Dace$ o viceversa$ 6ue la C#mara la Daya
aprobado y el enado no$ se deba acudir a la conciliacin$ como mecanismo
procedimental eJcepcional instituido por el Constituyente$ con el fin de BanAar las
diferencias presentadas. iendo as7$ no puede eJistir violacin del ordenamiento
superior en el presente caso$ sino por el contrario$ respeto fiel de los mandatos
constitucionales.
'n el 4is4o sentido se pronunci la sentencia C-19G de 2002! #% Rodri$o 'sco6ar -il! 7ue
anali> una de4anda contra la dero$acin del art@culo ;1 de la Ley ;GG de 199G! incluida en
el art@culo 1; de la Ley 6 de 2000" 'l car$o for4ulado era idAntico al anterior! esto es! 7ue
esa dero$acin 8a6@a sido apro6ada en una C04ara pero ne$ada en la otra" La Corte rec8a>
esa acusacin! pues el texto 8a6@a sido posterior4ente conciliado! y di3o al respecto:
(n diferentes oportunidades la Corte Da eJpresado 6ue los principios de
consecutividad y de identidad se predican de los proyectos de ley$ o de su articulado
considerado en conAunto y no de los distintos art7culos mirados de manera aislada. (n
particular$ Da dicDo la Corte 6ue cuando un determinado art7culo es ne:ado en una de
las C#maras y aprobado por la otra$ ello da lu:ar a una discrepancia en el articulado
aprobado en una y otra$ susceptible de ser subsanada a travMs del tr#mite previsto en el
art7culo &I& de la Constitucin
&04

10;
5entencia C-19G de 2002! funda4ento ;" 'n el 4is4o sentido! ver sentencias C-702 de 1999 y C-19G de 2002"
27- 'l anterior an0lisis y recorrido 3urisprudencial su$iere entonces 7ue el reparo de los
intervinientes no tiene ra>n de ser! por cuanto! confor4e al tenor literal del art@culo 161 de la
Carta y la doctrina desarrollada por esta Corte! si una de las c04aras aprue6a un art@culo y
Aste es ne$ado por la otra! esta4os frente a una discrepancia en relacin con un proyecto de
ley! la cual puede ser conciliada por una co4isin accidental! a fin de ser so4etida
nueva4ente a la apro6acin de las plenarias" . efectiva4ente! esta sentencia reitera esa
doctrina" 5in e46ar$o! eso no si$nifica 7ue el nu4eral 10 de6a ser declarado exe7ui6le! por la
sencilla ra>n de 7ue esta Corte 8a se:alado! de 4anera per4anente y consistente! 7ue la
existencia de discrepancias no es el 9nico l@4ite a la co4petencia de las co4isiones de
conciliacin" 'l otro l@4ite es el principio de identidad
10<
! lo cual si$nifica! 7ue las co4isiones
de conciliacin no pueden alterar la identidad del proyecto! ni introducir te4as nuevos! 7ue no
sean necesarios para superar las discrepancias o 7ue no $uarden conexidad te40tica con la
discrepancia y la 4ateria del proyecto" . precisa4ente con ese criterio! la sentencia C-77 de
2001! #% 'duardo #onteale$re Lynett! declar la inexe7ui6ilidad total de la Ley 619 de
2001! so6re re$al@as! pues concluy 7ue la discrepancia entre las dos c04aras no era
concilia6le! ya 7ue las diferencias entre lo apro6ado por una y otra c04ara era tan $randes!
7ue en realidad se trata6an de dos proyectos distintos" &i3o entonces el funda4ento 2; de esa
sentencia:
(s pues claro 6ue Dubo ruptura del principio de identidad$ y 6ue por ende no era
posible 6ue el Con:reso recurriera a una comisin accidental para conciliar las
diferencias entre lo aprobado en el enado y en la C#mara$ por la sencilla raBn de
6ue no se trataba de armoniBar discrepancias de un mismo proyecto sino de 6ue el
enado tramit un proyecto distinto al aprobado en la C#mara de Representantes. 0s7
las cosas$ los actores$ la Procuradur7a y al:unos de los intervinientes tienen raBn en
seEalar 6ue el Con:reso incurri en un vicio de procedimiento en la formacin de la
)ey I&P de 2000$ en la medida en 6ue recurri a una comisin de conciliacin$ cuando
Msta no era procedente %subrayas no ori:inales'.

'n ese 4is4o sentido! la sentencia C-702 de 1999! #% Fa6io #orn &@a>! declar la
inexe7ui6ilidad del art@culo 120 de la Ley ;G9 de 199G! pues consider 7ue la co4isin de
conciliacin 8a6@a des6ordado su co4petencia! ya 7ue intent conciliar un te4a nuevo! 7ue no
8a6@a sido si7uiera discutido por una de las c04aras"
%or consi$uiente! confor4e a la doctrina desarrollada por esta Corte! la conciliacin es posi6le
cuando una c04ara aprue6a un art@culo! 7ue es ne$ado por la otra! pero sie4pre y cuando se
respete el principio de identidad" )8ora 6ien! esta exi$encia del respeto de la identidad
ad7uiere contornos particulares en las leyes convocantes a un referendo! por cuanto! co4o ya
se explic los referendos constitucionales pueden ser 4ultite40ticos! esto es! pueden contener
propuestas de refor4a en distintos te4as constitucionales relativa4ente autno4os" Cada
te4a constitucional tiene entonces una identidad propia y es asi4ila6le a un proyecto! para
efectos de la co4petencia de las co4isiones de conciliacin"
'n tales condiciones! si una ley de referendo incluye varios art@culos o nu4erales so6re un
4is4o te4a constitucional! y una de las c04aras aprue6a un art@culo relativo a ese te4a y Aste
es ne$ado por la otra! podr@a 8a6er conciliacin! pues 8a6r@a discrepancias en torno a ese te4a
constitucional! y entonces la conciliacin estar@a respetando el principio de identidad" %ero la
situacin es distinta en a7uellos eventos en 7ue una de las c04aras aprue6a un te4a
constitucional y Aste es ne$ado total4ente por la otra! pues la falta de apro6acin de ese te4a
constitucional por una de las c04aras i4plica 7ue esa cuestin constitucional fue arc8ivada" .
as@ co4o no puede intentarse una conciliacin en torno a un proyecto de ley 7ue fue
10<
Cer! al respecto! la sentencia C-702 de 1999! #% Fa6io #orn &@a>! con salva4ento de voto de los 4a$istrados
'duardo Cifuentes #u:o>! )vlaro ,afur -alvis y Cladi4iro +aran3o #esa! as@ co4o las sentencias C-<01 de 2001! C-77
de 2001 y C-19G de 2002"
inte$ral4ente ne$ado por una de las c04aras! ta4poco puede pretenderse! en el caso de una
ley de referendo! la conciliacin de un te4a constitucional 7ue fue inte$ral4ente rec8a>ado o
ne$ado por una de las c04aras" . es 7ue confor4e al art@culo 1G6 del Re$la4ento del
Con$reso! =ser#n consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de
manera distinta a la otra c#mara$ incluyendo las disposiciones nuevasD" 'sta Corte 8a
entendido entonces 7ue las co4isiones accidentales de conciliacin de6en e3ercer su funcin
partiendo de textos v0lida4ente apro6ados por las c04aras! co4o lo precisa la sentencia C-
760 de 2001! #% #arco -erardo #onroy Ca6ra y #anuel ?osA Cepeda 'spinosa! 7ue di3o al
respecto:
...la Corte$ si:uiendo los mismos criterios anteriormente aco:idos por la
Aurisprudencia constitucional$ reitera 6ue las comisiones de conciliacin solo pueden
adelantar su actuacin respecto de teJtos v#lidamente aprobados por ambas c#maras
le:islativas$ aun6ue diferentes en su redaccin$ y 6ue por lo tanto la
inconstitucionalidad por vicios de tr#mite no puede ser convalidada por el mecanismo
de la conciliacin.
%or consi$uiente! si un texto no fue v0lida4ente apro6ado por una de las c04aras! y se
entiende arc8ivado! por tratarse de un te4a constitucional autno4o! no puede entonces ser
revivido por la otra c04ara! ni por la co4isin de conciliacin! pues no 8a6r@a discrepancia en
torno a un te4a velida4ente apro6ado por a46as c04aras"
)8ora 6ien! el nu4eral 10 del art@culo 1] de la Ley 796 de 200 plantea un te4a
constitucional autno4o! co4o es la supresin de las personer@as distritales y 4unicipales"
'se te4a fue total4ente ne$ado por el 5enado! por lo cual no pod@a ser o63eto de co4isin de
conciliacin! ya 7ue la falta de apro6acin de ese te4a constitucional e7uivale a su arc8ivo" )l
intentar revivir ese te4a constitucional! la co4isin de conciliacin des6ord su co4petencia!
por lo 7ue ocurri un vicio de procedi4iento en la apro6acin de ese nu4eral! 7ue ser0
entonces declarado inexe7ui6le" . por o6vios v@nculos te40ticos! ta46iAn se declarar0 la
inexe7ui6ilidad de la expresin =y las personer7asD del nu4eral 12 de ese 4is4o art@culo!
pues ese nu4eral 8ace referencia al uso de los a8orros 7ue se o6tendr@an por la supresin de
las personer@as"
2G- Los textos apro6ados por las plenarias y por el acta de conciliacin del nu4eral 12
fueron los si$uientes:
TEXTO DE7INITIVO
A1ROBADO 1OR LA
1LENARIA DE LA
CO>ARA
TEXTO
DE7INITIVO
A1ROBADO 1OR
LA 1LENARIA DEL
SENADO
ACTA DE
CONCILIACION
1"S)%R('/) (5,'&
'L 5E-(E'+,'
)R,EC(L*T
Encl9yase en la
Constitucin %ol@tica un
art@culo nuevo! 7ue
codificar0 la 5ala de
Consulta del Conse3o de
'stado y 7ue 7uedar0
as@:
Los recursos $enerados
en las entidades por la
11" Saprue6a usted el
si$uiente art@culoT
Encl9yase en la
Constitucin %ol@tica un
art@culo nuevo! 7ue
codificar0 la 5ala de
Consulta del Conse3o
de 'stado y 7ue
7uedar0 as@:
)rt@culo" 'l a8orro
$enerado en las
entidades territoriales
12"Ma'r+e$a +!te* e%
!i,+iente artic+%#N
Encl9yase en la
Constitucin %ol@tica un
art@culo nuevo! 7ue
codificar0 la 5ala de
Consulta del Conse3o de
'stado! y 7ue 7uedar0 as@:
Art/c+%#. 'l a8orro
$enerado en las entidades
territoriales! por la
supresin de las
supresin de las
Contralor@as
&eparta4entales!
&istritales y
#unicipales! y de las
%ersoner@as de
confor4idad con el
nu4eral 11 del art@culo
1W! se destinar0n! durante
los die> 1102 a:os
si$uientes a su vi$encia!
a la a4pliacin de
co6ertura y al
4e3ora4iento de la
calidad! en educacin
preescolar! 60sica!
4edia! tAcnica! especial
y universitaria! a la
construccin y
sosteni4iento de
restaurantes escolares y
8o$ares de 6ienestar
fa4iliar! fortaleci4iento
de escuelas de for4acin
deportiva y a la cultura!
a la prevencin inte$ral
de la
far4acodependencia! a
la educacin y for4acin
en &erec8os Iu4anos!
una ve> se 8ayan
cancelado todas las
ero$aciones por
concepto la6oral!
prestacional y pensional
a favor de los servidores
p96licos de las entidades
supri4idas"
5E c d +* c d
por la supresin de las
contralor@as territoriales
y las personer@as! se
destinar0! durante los 10
a:os si$uientes a su
vi$encia! a la a4pliacin
de la co6ertura y al
4e3ora4iento de la
calidad! en educacin
preescolar! 60sica y
4edia! y a la
construccin y
sosteni4iento de
restaurantes escolares o
al sanea4iento 60sico"
La ley! a iniciativa del
-o6ierno! re$la4entar0
el 4odo de aplicacin
de estos recursos"
Los dineros destinados
para la educacin en
virtud de lo dispuesto
en este art@culo
$aranti>ar0n el
financia4iento de los
costos de 4atr@culas y
derec8os acadA4icos de
los estudiantes
pertenecientes al estrato
E! toda ve> 7ue se trate
de la a4pliacin de
co6ertura"
5@ c d +o c d
contralor@as territoriales y
las personer@as! se
destinar0! durante los 10
a:os si$uientes a su
vi$encia! a la a4pliacin
de la co6ertura y al
4e3ora4iento de la
calidad! en educacin
preescolar! 60sica y
4edia! y a la construccin
y sosteni4iento de
restaurantes escolares! o al
sanea4iento 60sico! una
ve> se 8ayan cancelado
todas las ero$aciones por
concepto la6oral!
prestacional y pensional!
en favor de los servidores
p96licos de las entidades
supri4idas" La ley! a
iniciativa del -o6ierno!
re$la4entar0 el 4odo de
aplicacin de estos
recursos"
Los dineros destinados
para educacin! en virtud
de lo dispuesto en este
art@culo! $aranti>ar0n el
financia4iento de los
costos de 4atr@culas y
derec8os acadA4icos de
los estudiantes
pertenecientes al estrato 1!
toda ve> 7ue se trate de la
a4pliacin de co6ertura"
5E c d +* c d
'l ordinal 12 fue aco$ido tal co4o fue apro6ado por el 5enado! con al$unas 4odificaciones
en su redaccin"
29- Los textos apro6ados por las plenarias y por el acta de conciliacin del nu4eral 1
fueron los si$uientes:
TEXTO
DE7INITIVO
A1ROBADO 1OR
LA 1LENARIA DE
LA CO>ARA
TEXTO DE7INITIVO
A1ROBADO 1OR LA
1LENARIA DEL
SENADO
ACTA DE
CONCILIACION
1;" S)%R('/)
(5,'& 'L
12"Saprue6a usted el
si$uiente art@culoT
1" Ma'r+e$a +!te* e%
!i,+iente artic+%#N
5E-(E'+,'
)R,EC(L*T
'l art@culo 61 de la
Constitucin %ol@tica
7uedar0 as@: )rt@culo
61" Los in$resos
provenientes de las
re$al@as 7ue no sean
asi$nados a los
departa4entos!
distritos y 4unicipios y
a Cor4a$dalena se
destinar0n a las
entidades territoriales
en los tAr4inos 7ue
se:ale la ley" 'stos
fondos se aplicar0n as@:
el cincuenta y seis por
ciento 1<6Q2 a la
a4pliacin de la
co6ertura con calidad
en educacin
preescolar! 60sica y
4edia! el treinta y siete
por ciento 17Q2 para
a$ua pota6le y
sanea4iento 60sico y
el siete por ciento 17Q2
para el Fondo +acional
de %ensiones de las
'ntidades ,erritoriales"
La ley! a iniciativa del
-o6ierno re$la4entar0
la 4ateria"
5E c d +* c d
'l art@culo 61 de la
Constitucin %ol@tica
7uedar0 as@:
)rt@culo 61" Los
in$resos provenientes de
las re$al@as 7ue no sean
asi$nados a los
departa4entos y
4unicipios productores y
portuarios! Cor4a$dalena
y para la recuperacin del
r@o Cauca en un 1Q! se
destinar0n a las entidades
territoriales en los
tAr4inos 7ue se:ale la ley"
'stos fondos se aplicar0n
as@: el <6Q a la
a4pliacin de la
co6ertura con calidad en
educacin preescolar!
60sica y 4edia! 4edio
a46iental" 'l 7Q para la
proteccin! recuperacin!
y vi$ilancia del recurso
8@drico 7ue $arantice la
produccin! distri6ucin y
operacin! a$ua pota6le
y sanea4iento 60sico y el
7Q para el Fondo
+acional de %ensiones de
las 'ntidades
,erritoriales"
'n la e3ecucin de estos
recursos se dar0 prioridad
a la participacin de los
destinados a la educacin"
La ley! a iniciativa del
-o6ierno re$la4entar0 la
4ateria"
La Ley del %lan de
&esarrollo cada cuatro
a:os a iniciativa del
-o6ierno +acional
deter4inar0 las
prioridades y porcenta3es
de distri6ucin"
%ar0$rafo transitorio" Con
el propsito de
salva$uardar la
esta6ilidad institucional!
los recursos provenientes
de Re$al@as 7ue se
vincularon por varias
'l art@culo 61 de la
Constitucin %ol@tica
7uedar0 as@:
Art/c+%# 321. Los
in$resos provenientes de
las re$al@as 7ue no sean
asi$nados a los
departa4entos!
4unicipios y distritos
productores y portuarios!
y a Cor4a$dalena! se
destinar0n a las entidades
territoriales! en los
tAr4inos 7ue se:ale la ley"
'stos fondos se aplicar0n
as@: el <6Q a la
a4pliacin de la co6ertura
con calidad en educacin
preescolar! 60sica y
4edia" 'l 6Q para a$ua
pota6le y sanea4iento
60sico! el 7Q para el
Fondo +acional de
%ensiones de las
'ntidades ,erritoriales! y
el 1Q para inversin en la
recuperacin del r@o
Cauca"
'n la e3ecucin de estos
recursos se dar0 prioridad
a la participacin de los
destinados a la educacin"
La ley! a iniciativa del
-o6ierno! re$la4entar0 la
4ateria"
1ar(,ra0# tran!it#ri#.
5er0n respetados los
recursos provenientes de
re$al@as 7ue se
vincularon! por varias
vi$encias fiscales! para
atender co4pro4isos
ad7uiridos por las
entidades territoriales"
5E c d +* c d
vi$encias fiscales! para
atender co4pro4isos
ad7uiridos por parte de
las entidades territoriales!
se respetar0n
prioritaria4ente" (na ve>
cu4plidas estas
responsa6ilidades! se
aplicar0 en inte$ridad! lo
dispuesto en el presente
art@culo"
5@ c d +o c d
'l nu4eral 1 60sica4ente aco$i el texto apro6ado por el 5enado! supri4iAndose lo
relacionado con la ley del plan"
0- Los textos apro6ados por las plenarias y por el acta de conciliacin del nu4eral 1<
fueron los si$uientes:
TEXTO DE7INITIVO
A1ROBADO 1OR LA
1LENARIA DE LA
CO>ARA
TEXTO DE7INITIVO
A1ROBADO 1OR LA
1LENARIA DEL
SENADO
ACTA DE
CONCILIACION
16" S)%R('/) (5,'&
'L 5E-(E'+,'
)R,EC(L*T 'l art@culo
10G de la Constitucin
%ol@tica 7uedar0 as@:
)rt@culo 10G" 'l Conse3o
+acional 'lectoral
reconocer0 %ersoner@a
?ur@dica a los %artidos! o
#ovi4ientos %ol@ticos o
$rupos si$nificativos de
ciudadanos 7ue 8ayan
o6tenido en las 9lti4as
elecciones para 5enado y
C04ara de
Representantes! una
votacin e7uivalente al
dos por ciento 12Q2 o
40s de los votos v0lidos
e4itidos en el territorio
nacional! as@ co4o a los
partidos o $rupos
si$nificativos de
ciudadanos y
or$ani>aciones pol@ticas
7ue 8ayan o6tenido una
cifra superior al cinco
por ciento 1<Q2 de los
votos v0lidos en las
1;" Saprue6a usted el
si$uiente art@culo T
'l art@culo 10G de la
Constitucin %ol@tica
7uedar0 as@:
)rt@culo 10G" 'l Conse3o
+acional 'lectoral
reconocer0 personer@a
3ur@dica a los partidos! o
4ovi4ientos pol@ticos o
$rupos si$nificativos de
ciudadanos 7ue 8ayan
o6tenido en las 9lti4as
elecciones para 5enado o
C04ara de
Representantes! una
votacin e7uivalente al
dos por ciento 12Q2 o
40s de los votos v0lidos
e4itidos en el territorio
nacional! as@ co4o a los
partidos o $rupos
si$nificativos de
ciudadanos y
or$ani>aciones pol@ticas
7ue 8ayan o6tenido una
cifra superior al cinco por
ciento 1<Q2 de los votos
v0lidos en las elecciones
1<" Ma'r+e$a +!te* e%
!i,+iente artic+%#N
'l art@culo 10G de la
Constitucin %ol@tica
7uedar0 as@:
Art/c+%# 104. 'l Conse3o
+acional 'lectoral
reconocer0 personer@a
3ur@dica a los partidos! o
4ovi4ientos pol@ticos! o
$rupos si$nificativos de
ciudadanos! 7ue 8ayan
o6tenido en las 9lti4as
elecciones para 5enado o
C04ara de
Representantes! una
votacin e7uivalente! o
superior! al dos por ciento
12Q2 de los votos v0lidos
e4itidos en el territorio
nacional! as@ co4o a los
partidos o $rupos
si$nificativos de
ciudadanos y
or$ani>aciones pol@ticas!
7ue 8ayan o6tenido una
cifra superior al cinco por
ciento 1<Q2 de los votos
v0lidos en las elecciones
elecciones
presidenciales" La
%ersoner@a ?ur@dica a7u@
esta6lecida se extin$uir0
cuando no se o6ten$a el
n94ero de votos
4encionados" ) los
partidos y 4ovi4ientos
pol@ticos 7ue inscri6an
candidatos a las
circunscripciones
especiales de 4inor@as
de 5enado y C04ara no
se les exi$ir0 lo referido
en el presente art@culo
para la o6tencin de su
%ersoner@a" 'n estos
casos! ser0 suficiente con
conse$uir representacin
en el Con$reso" Los
partidos y 4ovi4ientos
pol@ticos con personer@a
3ur@dica reconocida
podr0n inscri6ir
candidatos a elecciones"
Los $rupos si$nificativos
de ciudadanos ta46iAn
podr0n inscri6ir
candidatos"
'n nin$9n caso un
partido o 4ovi4iento
pol@tico o ciudadano
podr0 avalar 40s
candidatos 7ue el
n94ero de curules por
proveer en cada
eleccin"
La ley podr0 esta6lecer
re7uisitos para $aranti>ar
la seriedad de las
inscripciones de
candidatos"
Los partidos o
4ovi4ientos pol@ticos o
ciudadanos 7ue ten$an
representacin en el
Con$reso +acional! las
)sa46leas
&eparta4entales! los
Conce3os #unicipales y
las ?untas
)d4inistradoras
Locales! actuar0n co4o
presidenciales" La
personer@a 3ur@dica a7u@
esta6lecida se extin$uir0
cuando no se o6ten$a el
n94ero de votos
4encionados"
) los partidos y
4ovi4ientos pol@ticos 7ue
inscri6an candidatos a las
circunscripciones
especiales de 4inor@as de
5enado y C04ara no se
les exi$ir0 lo referido en
el presente art@culo para
la o6tencin de su
personer@a" 'n estos
casos! ser0 suficiente con
conse$uir representacin
en el Con$reso"
Los partidos y
4ovi4ientos pol@ticos con
personer@a 3ur@dica
reconocida podr0n
inscri6ir candidatos a
elecciones"
Los $rupos si$nificativos
de ciudadanos ta46iAn
podr0n inscri6ir
candidatos"
'n nin$9n caso un partido
o 4ovi4iento pol@tico o
ciudadano podr0 avalar
40s candidatos 7ue el
n94ero de curules por
proveer en cada eleccin"
La ley podr0 esta6lecer
re7uisitos para $aranti>ar
la seriedad de las
inscripciones de
candidatos"
Los partidos o
4ovi4ientos pol@ticos o
ciudadanos 7ue ten$an
representacin en el
Con$reso +acional! las
asa46leas
departa4entales! los
conce3os 4unicipales y
las 3untas ad4inistradoras
locales! actuar0n co4o
6ancadas en la respectiva
corporacin en los
tAr4inos 7ue se:ale la ley"
presidenciales" La
%ersoner@a ?ur@dica a7u@
esta6lecida se extin$uir0
cuando no se o6ten$a el
n94ero de votos
4encionados"
) los partidos y
4ovi4ientos pol@ticos 7ue
inscri6an candidatos a las
circunscripciones
especiales de 4inor@as de
5enado y C04ara! no se
les exi$ir0 lo referido en
el presente art@culo para la
o6tencin de su
personer@a" 'n estos
casos! ser0 suficiente con
conse$uir representacin
en el Con$reso"
Los partidos y
4ovi4ientos pol@ticos con
personer@a 3ur@dica
reconocida podr0n
inscri6ir candidatos a
elecciones" Los $rupos
si$nificativos de
ciudadanos ta46iAn
podr0n inscri6ir
candidatos"
'n nin$9n caso un partido
o 4ovi4iento pol@tico o
ciudadano podr0 avalar
40s candidatos 7ue el
n94ero de curules por
proveer en cada eleccin"
La ley podr0 esta6lecer
re7uisitos para $aranti>ar
la seriedad de las
inscripciones de
candidatos"
Los partidos o
4ovi4ientos pol@ticos o
ciudadanos 7ue ten$an
representacin en el
Con$reso +acional! las
asa46leas
departa4entales! los
conce3os 4unicipales y
las 3untas ad4inistradoras
locales! actuar0n co4o
6ancadas en la respectiva
corporacin! en los
tAr4inos 7ue se:ale la ley"
6ancadas en la
respectiva Corporacin
en los tAr4inos 7ue
se:ale la ley"
%ar0$rafo 1]" 'l
Con$reso de la
Rep96lica expedir0 la
ley 7ue re$la4enta la
4ateria"
%ar0$rafo 2]" Los
partidos y 4ovi4ientos
pol@ticos con personer@a
3ur@dica reconocida
actual4ente! continuar0n
vi$entes 8asta las
si$uientes elecciones
para Con$reso! de cuyo
resultado depender0 la
conservacin de su
personer@a! confor4e a
lo re$lado por este
art@culo"
5E c d +* c d
%ar0$rafo 1]" 'l Con$reso
de la Rep96lica expedir0
la ley 7ue re$la4enta la
4ateria"
%ar0$rafo 2]" Los partidos
y 4ovi4ientos pol@ticos
con personer@a 3ur@dica
reconocida actual4ente!
continuar0n vi$entes 8asta
las si$uientes elecciones
para Con$reso! de cuyo
resultado depender0 la
conservacin de su
personer@a! confor4e a lo
re$lado por este art@culo"
%ar0$rafo ]" (n acto
le$islativo consa$rar0 la
for4a de inte$racin de
las listas para el Con$reso
antes del 0 de 3unio de
200"
5@ c d +o c d
1ar(,ra0# 1L. 'l
Con$reso de la Rep96lica
expedir0 la ley 7ue
re$la4ente la 4ateria"
1ar(,ra0# "L. La
personer@a 3ur@dica de
partidos y 4ovi4ientos
pol@ticos reconocida
actual4ente! continuar0
vi$ente! 8asta las
si$uientes elecciones para
Con$reso! de cuyo
resultado depender0 su
conservacin! confor4e
con lo re$lado por este
art@culo"
5E c d +* c d
'l nu4eral 1< fue aco$ido tal co4o lo apro6 la C04ara de Representantes"
1- Los textos apro6ados por las plenarias y por el acta de conciliacin del nu4eral 1G
fueron los si$uientes:
TEXTO
DE7INITIVO
A1ROBADO 1OR
LA 1LENARIA DE
LA CO>ARA
TEXTO
DE7INITIVO
A1ROBADO 1OR
LA 1LENARIA DEL
SENADO
ACTA DE CONCILIACION
1G" CE-'+CE) .
+('C)5
'L'CCE*+'5"
%R'-(+,): %)R)
N(' '5,)
R'F*R#)
%*LE,EC) '+,R'
'+ CE-'+CE) &'
E+#'&E),*!
S)%R('/) (5,'&
'L 5E-(E'+,'
)R,EC(L*T )rt@culo"
5i:encia" 5alvo el
nu4eral 7! este
referendo entrar0 en
vi$encia a partir de su
pro4ul$acin" 5E c d
+* c d C*,* '+
/L)+C* c d
16" Ci$encia y nuevas
elecciones
%re$unta: %ara 7ue esta
refor4a pol@tica entre
en vi$encia de
in4ediato Saprue6a
usted el si$uiente
art@culoT
)rt@culo" Ci$encia"
5alvo el nu4eral 6 este
referendo entrar0 en
vi$encia a partir de su
pro4ul$acin"
5@ c d +o c d
Coto en /lanco c d
1G" VI=ENCIA
1RE=6NTAE 1ara K+e
e!ta re0#r)a '#%itica
entre en i,encia *e
in)e*iat#8 MA'r+e$a
+!te* e% !i,+iente
artic+%#N
Art/c+%#. 5i:encia. 5alvo
el nu4eral 6! este
referendo entrar0 en
vi$encia a partir de su
pro4ul$acin"
5E c d +* c d C*,* '+
/L)+C* c d
Co4o puede o6servarse! en el caso del nu4eral 1G el Con$reso super la discrepancia al
aco$er el texto apro6ado por la plenaria del 5enado" )de40s fue eli4inado del enca6e>ado
del texto la cuestin so6re las nuevas elecciones"
2- 'l anterior exa4en per4ite concluir 7ue! con excepcin del nu4eral 11 so6re supresin
de las personer@as! la co4isin de conciliacin respet el 046ito de sus co4petencias pues se
li4it a estudiar los textos en los cuales se presentaron discrepancias! y a se:alar fr4ulas
para superar esas discrepancias! las cuales fueron incorporadas en el correspondiente infor4e
y apro6adas por las plenarias de las dos C04aras! respetando las 4ayor@as exi$idas por la
Carta" 'l estudio precedente per4ite entonces concluir 7ue! con excepcin del nu4eral 16
contra las dro$as y el narcotr0fico y del nu4eral 11 so6re personer@as! el resto de art@culos y
nu4erales 7ue for4an parte de la Ley 796 de 200 fueron apro6ados confor4e a los
re7uisitos esta6lecidos por la Constitucin"
La te)(tica *e% re0eren*# & eHa)en *e %a +%neraci.n *e %a 'r#Ci$ici.n *e K+e n# !e
#ten )(! *e tre! re0eren*#!.
- %recisados cu0les son los nu4erales 7ue fueron correcta4ente tra4itados! entra la Corte
a aclarar el punto 7ue 8a6@a poster$ado para este 4o4ento del exa4en constitucional! a sa6er!
si la Ley 796 de 200 vulnera o no la pro8i6icin del art@culo G de la L'#%! de no contener
40s de tres referendos o te4as constitucionales"
%ara resolver ese interro$ante! la Corte co4ien>a por precisar 7ue la nocin de te4a para
efectos de deter4inar si fue o no vulnerada la pro8i6icin del art@culo G de la L'#% tiene
7ue ser interpretada 4uy a4plia4ente! a fin de no o6staculi>ar inde6ida4ente el
pronuncia4iento popular! y por ello slo de6en ser considerados te4as distintos a7uellos
nu4erales 7ue no ten$an entre s@ nin$una conexidad ra>ona6le! en tAr4inos te40ticos!
instru4entales! sistA4icos o teleol$icos"
;" Los anteriores criterios llevan a la Corte a concluir 7ue la Ley 796 de 200 no vulner el
art@culo G de la L'#%! se$9n el cual no pueden ser votados 40s de tres referendos en una
4is4a ocasin" . la ra>n es 7ue! excluidos los nu4erales so6re dro$a y per@odos de las
autoridades territoriales! un an0lisis de los distintos nu4erales! as@ co4o los de6ates en el
Con$reso! 4uestra 7ue son dos los te4as 60sicos incorporados al referendo: de un lado! una
refor4a pol@tica! 7ue tiene a su ve> dos finalidades esenciales! a sa6er! 1i2 6uscar una 4ayor
transparencia y un control a la corrupcin en la actividad pol@tica y 1ii2 fortalecer los partidos
pol@ticos favoreciendo el rea$rupa4iento de las fuer>as pol@ticas! para evitar la pol@tica
personalista" Los nu4erales 1W! 2W! W! <W! 6W! 7W! 11 y 1< encuadran! en una interpretacin
a4plia de esa refor4a pol@tica! pues $uardan entre s@ al$una conexidad te40tica! teleol$ica o
instru4ental"
'l se$undo $ran te4a del referendo es una estrate$ia de a3uste fiscal y racionali>acin del
$asto! a travAs de la supresin de entidades estatales! el control a las pensiones y a los
salarios y $astos de funciona4iento! y la reorientacin de ciertas partidas y del proceso
presupuestal" Los nu4erales ;W! GW! 9W! 12! 1 y 1; pueden ser incluidos en este otro $ran
te4a! pues $uardan una conexidad 60sica"
)dicional4ente! la relacin entre estos dos te4as es evidente! en la 4edida en 7ue la refor4a
pol@tica apunta a 7ue en los procesos de to4a de decisiones so6re $asto p96lico se redu>can
las distorsiones introducidas por pr0cticas clientelistas asociadas a la din04ica de
sosteni4iento pol@tico de las lla4adas 4icroe4presas electorales" )de40s! al$unos aspectos
de la refor4a pol@tica versan so6re asuntos 7ue de 4anera directa dis4inuyen el $asto! co4o
la reduccin del ta4a:o del Con$reso! la supresin de las suplencias o el nuevo 4ecanis4o de
ad4inistracin de los servicios del Con$reso" E$ual4ente! las nor4as so6re
inco4pati6ilidades e in8a6ilidades versan so6re conductas 7ue representan corrupcin en la
ad4inistracin de los recursos p96licos! lo cual incide de al$una 4anera y en 4ayor o 4enor
$rado! se$9n el caso! en la e3ecucin racional del $asto p96lico"
S/nte!i! ,enera% *e %a !entencia & *e %a! *eci!i#ne!.
<- &e6ido a la extensin y co4ple3idad del te4a! procede la Corte a resu4ir sus
conclusiones y decisiones" Las principales conclusiones de esta sentencia relativa a la ley
convocante de iniciativa $u6erna4ental son:
a- S#$re %a nat+ra%e<a & a%cance *e %a c#)'etencia *e %a C#rte.
- 'l control e3ercido so6re la convocatoria de los referendos constitucionales es refor>ado!
por7ue ade40s del control auto40tico 7ue e3erce la Corte so6re la ley de referendo! con
posterioridad a su sancin! es via6le la accin p96lica de inconstitucionalidad sin 7ue ello
si$nifi7ue 7ue se pueda desconocer el principio de la cosa 3u>$ada"
- Las nor4as de referencia para adelantar el control constitucional de la ley 7ue convoca un
referendo son no slo el ,@tulo OEEE de la Constitucin sino ta46iAn a7uellas otras
disposiciones de la Carta! del Re$la4ento del Con$reso 1Ley < de 19922 y de la Ley
'statutaria de #ecanis4os de %articipacin 1L'#% o Ley 1; de 199;2! 7ue sean
necesarias para deter4inar el alcance de los re7uisitos constitucionales de apro6acin de la
ley 7ue convoca a un referendo" &entro de ese con3unto de nor4as 8a6r0 varias pertinentes
y al$unas no pertinentes! se$9n la cuestin anali>ar"
- 'l Con$reso de6e aplicar el re$la4ento en su inte$ridad al apro6ar una ley de referendo!
pero dic8o re$la4ento no puede ser interpretado aislada y exe$Atica4ente sino de
confor4idad con los principios y valores constitucionales 7ue desarrolla"

- +o toda infraccin de las disposiciones del re$la4ento provoca la inconstitucionalidad de
la ley de referendo" Znica4ente las violaciones del ,@tulo OEEE y de la Carta! o de a7uellas
disposiciones del Re$la4ento del Con$reso y de la L'#% 7ue desarrollen estrec8a y
directa4ente principios y valores constitucionales! y en particular los =re7uisitosD
esta6lecidos por el ,@tulo OEEE de la Carta! representan vicios suscepti6les de provocar la
inconstitucionalidad de la ley de referendo 1C"%" art@culo 792"
- 'l exa4en de la Corte recae exclusiva4ente so6re los vicios de procedi4iento en la
for4acin de esa ley! lo cual si$nifica 7ue no le corresponde a esta Corporacin efect9an un
control de fondo so6re el contenido 4aterial de esas refor4as" %ero lo anterior no i4plica
7ue la Corte de6a exa4inar 9nica4ente los pasos de la for4acin de la ley" 'l control de la
Corte se extiende al estudio de los eventuales vicios de co4petencia en el e3ercicio del
poder de refor4a! pues la co4petencia es un pilar y un presupuesto 60sico tanto del
procedi4iento co4o del contenido de las disposiciones su3etas a control de la Corte" 'sto
plantea la necesidad de definir los alcances del poder de =refor4arD la Constitucin
1art@culo 7; C"%2! uno de los =re7uisitosD previstos en el ,@tulo OEEE de la Carta"
- 'l control de la Corte se extiende ta46iAn al exa4en de la presentacin del texto del
proyecto de refor4a constitucional incorporado a la ley! pues confor4e al art@culo 7G de la
Carta! esta Corporacin de6e exa4inar si la presentacin del texto so4etido a la
apro6acin del pue6lo ase$ura o no la li6ertad del votante"
$- L#! %/)ite! *e% '#*er *e re0#r)a
- )un7ue la Constitucin de 1991 no contiene nin$una cl0usula pAtrea o in4odifica6le! esto
no si$nifica 7ue el poder de refor4a no ten$a l@4ites as@ Astos recono>can un poder 4uy
a4plio de 4odificacin de la Constitucin" 'l poder de refor4a! por ser un poder
constituido y re$ulado en el ,@tulo OEEE de la Constitucin! tiene l@4ites 4ateriales! pues la
facultad de =refor4ar la ConstitucinD 1art@culo 7; C%2 no contiene la posi6ilidad de
dero$ada! su6vertirla o sustituirla en su inte$ridad"
- %ara sa6er si el poder de refor4a! incluido el caso del referendo! incurri en un vicio de
co4petencia! el 3ue> constitucional no efect9a un control de fondo se4e3ante al 7ue reali>a
cuando 3u>$a la exe7ui6ilidad de una nor4a le$al! sino 7ue se circunscri6e a anali>ar si la
Carta fue o no sustituida por otra! para lo cual es necesario tener en cuenta los principios
7ue la Constitucin contiene! y a7uellos 7ue sur$en del 6lo7ue de constitucionalidad" %or
e3e4plo! no podr@a utili>arse el poder de refor4a para sustituir el 'stado social y
de4ocr0tico de derec8o de for4a repu6licana 1C% art" 1]2 por un 'stado totalitario! por una
dictadura o por una 4onar7u@a! pues ello i4plicar@a 7ue la Constitucin de 1991 fue
re4pla>ada por otra diferente! aun7ue for4al4ente se 8aya recurrido al poder de refor4a"
c- S#$re %a %e& *e re0eren*# & !+! i)'%icaci#ne! !#$re e% c#ntr#% c#n!tit+ci#na% & !#$re e%
tr()ite en e% C#n,re!#.
- La Constitucin fue cuidadosa en la re$ulacin del referendo constitucional! pues 6usc
no slo per4itir la decisin directa de la ciudadan@a dentro el esp@ritu de profundi>acin de
la de4ocracia fundada en la so6eran@a popular sino ta46iAn evitar los ries$os del
=cesarismo plebisicitario! 7ue pueden tener estos 4ecanis4os de participacin" La Carta
6usca entonces una articulacin din04ica entre la de4ocracia representativa! la
participacin directa del pue6lo y la $arant@a 3udicial de la supre4ac@a de la Constitucin! y
por ello el referendo apro6atorio de iniciativa $u6erna4ental para refor4ar la Constitucin
no puede ser convocado directa4ente por el -o6ierno! ya 7ue no slo re7uiere 7ue el
proyecto sea de6atido y apro6ado por el Con$reso! 7ue es el r$ano por excelencia de la
representacin pol@tica 1C% art" 12! sino 7ue ade40s esta Corte controla en for4a
auto40tica la re$ularidad del procedi4iento de for4acin de esa ley 1C% art" 2;12"
- La ley de convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa $u6erna4ental tiene
entonces unas caracter@sticas especiales! 7ue 8an sido definidas por la propia Constitucin!
pues se trata de una ley apro6ada por el Con$reso! pero 7ue pretende refor4ar la
Constitucin por 4edio de la participacin ciudadana directa y en ese sentido es un
instru4ento de de4ocracia se4idirecta al servicio de la de4ocracia participativa"
- La ley de referendo es entonces una ley convocante a un referendo apro6atorio! 7ue
incorpora un proyecto de refor4a constitucional! 7ue puede ser apro6ado por la ciudadan@a!
y en ese sentido la expedicin de la ley es uno de los pasos de la refor4a constitucional" La
ley convocante no es asi4ila6le a un acto le$islativo ni pierde su naturale>a de ley por
inscri6irse dentro de un proceso enca4inado a la refor4a de la Constitucin"
- La naturale>a de la ley de referendo co4o ley convocante tiene i4plicaciones so6re el
control e3ercido por la Corte! el cual de6e estar orientado a prote$er la supre4ac@a de la
Constitucin 1C% art" ;2 y la li6ertad del elector 1C% art" 7G2! pero i$ual4ente a favorecer
y potenciar el principio de4ocr0tico y la so6eran@a popular 1C% arts 1 y 2! 7ue se expresan
por este 4ecanis4o de de4ocracia se4idirecta"
- La naturale>a de la ley de referendo co4o ley convocante si$nifica 7ue su tr04ite en el
Con$reso puede contar con ciertas exi$encias particulares esta6lecidas principal4ente en el
art@culo 7G de la Constitucin y en otras disposiciones or$0nicas o estatutarias pertinentes"
5in e46ar$o! la ley de referendo es de todos 4odos una ley! y por ello le son aplica6les
todas las nor4as y principios 7ue $o6iernan la for4acin de las leyes! y de6e cu4plir todos
los pasos de la for4acin de las leyes! salvo 7ue expresa4ente la propia Constitucin
esta6le>ca re7uisitos particulares! o 7ue su naturale>a de ley convocante i4pli7ue
ine7u@voca4ente 7ue una deter4inada re$la constitucional so6re la for4acin de las leyes
no se le aplica! o ad7uiere en ella caracter@sticas particulares"
- Lo anterior si$nifica 7ue no se aplican a la ley de referendo las exi$encias particulares de
los actos le$islativos contenidos en una nor4a diferente 7ue re$ula un 4ecanis4o distinto
de refor4a de la Constitucin 1art@culo 7< C%2"
- La Constitucin esta6lece las si$uientes exi$encias particulares so6re la ley de referendo
de ori$en $u6erna4ental: 1i2 la reserva de iniciativa en favor del -o6ierno! 1ii2 la
apro6acin por 4ayor@a a6soluta de los 4ie46ros de a46as c04aras! 1iii2 la for4a especial
de redaccin de las pre$untas para $aranti>ar la li6ertad del elector y 1iv2 7ue los proyectos
de refor4a constitucional 7ue dic8a ley contiene no refor4an per se las disposiciones de la
Carta! ya 7ue no 8an sido apro6ados a9n por la ciudadan@a"
- Fuera de las anteriores particularidades! la ley de referendo est0 so4etida a los tr04ites
ordinarios de cual7uier proyecto! y por ello es posi6le recurrir! en su tr04ite! al 4ensa3e de
ur$encia y al de6ate con3unto en las co4isiones per4anentes de a46as c04aras! por7ue as@
lo autori>a la Constitucin para todos los proyectos de ley" %or las 4is4as ra>ones! es
ta46iAn posi6le 7ue el -o6ierno convo7ue a sesiones extraordinarias para de6atir y
eventual4ente apro6ar una ley de referendo"
- La exi$encia de una 4ayor@a calificada no suscita 4ayores interro$antes constitucionales!
pues si$nifica si4ple4ente 7ue el Con$reso de6e apro6ar el proyecto de referendo! no por
la 4ayor@a si4ple de los asistentes! 7ue es la re$la $eneral de decisin en las corporaciones!
sino por la 4ayor@a a6soluta de los 4ie46ros de a46as c04aras
*- Iniciatia re!era*a8 +ni*a* *e )ateria8 a*ici#ne!8 'rinci'i# *e '+$%ici*a* &
c#)'etencia )#*i0icat#ria *e% C#n,re!#.

- La reserva de iniciativa en favor del -o6ierno plantea dos interro$antes: 1i2 en 7uA
4o4ento se entiende a$otada la facultad de iniciativa y! 1ii2 cu0l es la potestad del
Con$reso para introducir ca46ios a los proyectos presentados"
- Co4o toda ley! la ley de referendo de6e respetar la re$la de unidad de 4ateria" 'lla
i4plica 7ue una ley 7ue convoca un referendo no puede tratar asuntos diversos a la
convocatoria del referendo pues es una ley convocanteB la unidad de 4ateria est0 entonces
dada por el 8ec8o de 7ue es una ley 7ue pone en 4arc8a un referendo destinado a refor4ar
la Constitucin" 'sa ley slo puede incluir los contenidos destinados a convocar al pue6lo
para apro6ar una refor4a constitucional! y por ello no puede incorporar refor4as le$ales! ni
contenidos extra:os a la convocacin a la ciudadan@a para apro6ar o rec8a>ar una refor4a
constitucional"
- La unidad de 4ateria de la ley convocante no excluye! sin e46ar$o! 7ue proyecto de
refor4a constitucional a ella incorporado pueda versar so6re distintos asuntos
constitucionales! por cuanto toda Constitucin contiene re$ulaciones so6re te4as diversos!
y el referendo pretende refor4ar la Constitucin" La unidad de 4ateria del referendo es la
refor4a de la Constitucin"
- La per4isin de referendos 4ultite40ticos y su relacin con el principio de pu6licidad
i4plican ciertas restricciones a las posi6ilidades de adiciones $u6erna4entales al proyecto
ori$inario" 'n efecto! si el -o6ierno incorpora en el curso de los de6ates te4as 7ue no
tienen v@nculos ra>ona6les con la 4ateria del proyecto ori$inario! el principio de pu6licidad
es vulnerado! pues el te4a no 8a6r@a sido nunca pu6licado! con su correspondiente
exposicin de 4otivos! antes de d0rsele curso en la co4isin respectiva 1C% art 1<72" %or el
contrario! si esas adiciones corresponden a los te4as inicial4ente planteados! no 8a6r@a
afectacin del principio de pu6licidad! pues el te4a ya fue pu6licado en el proyecto
ori$inario"
- 'n la ley de referendo! la iniciativa $u6erna4ental para presentar te4as nuevos se a$ota
entonces con la presentacin del proyecto! pues en ese 4o4ento 7uedan fi3ados los l@4ites
y el 4arco te40tico del referendo"
- Fi3ado ese 4arco te40tico! no se pueden introducir nuevos te4as ni por el -o6ierno ni
por el Con$reso" 'n caso de 7ue el -o6ierno desee introducir otro te4a! de6e presentar un
nuevo proyecto"
- La iniciativa $u6erna4ental no i4plica la =intan:ibilidadD del proyecto presentado" Las
c04aras pueden 4odificar las re$ulaciones propuestas por el -o6ierno dentro del te4ario
propuesto! sin necesidad de aval del -o6ierno! pero carecen de co4petencia para introducir
disposiciones so6re te4as distintos a los a6ordados en la iniciativa $u6erna4ental" 'l
proyecto presentado por el $o6ierno deli4ita el 046ito de las 4odificaciones le$@ti4as al
articulado propuesto" +o se pronuncia la Corte so6re si un proyecto de ley convocante a un
referendo presentado por los ciudadanos est0 so4etido a este 4is4o rA$i4en!
- 'n las etapas previas a la ponencia! pueden introducirse o6servaciones y propuestas de
4odificacin" ) 4edida 7ue se avan>a en el de6ate! se van cerrando las posi6ilidades de
ca46io en ra>n a los principios de consecutividad e identidad del proyecto"
- Las 4odificaciones 7ue se realicen dentro del 4arco te40tico esta6lecido por la iniciativa
$u6erna4ental no necesitan ser pu6licadas en la -aceta del Con$reso! pues la Carta exi$e
la pu6licacin del proyecto! pero no la de cada una de las 4odificaciones al 4is4o"
e- La 'r#tecci.n *e %a %i$erta* *e% #tante
- La Constitucin 8a esta6lecido una proteccin especial y refor>ada de la li6ertad del
votante en los referendos constitucionales! la cual cu4ple una funcin i4prescindi6le:
$aranti>ar la li6re for4acin de la voluntad pol@tica de la ciudadan@a y por ende la
le$iti4idad de la decisin popular en el referendo"
- La consa$racin expl@cita en el art@culo 7G superior! 7ue 8ace parte del ,@tulo OEEE! de
ese 4andato de proteccin de la li6ertad del elector i4plica no slo 7ue una afectacin de
esa $arant@a representa un vicio de inconstitucionalidad de la ley de referendo" )de40s! la
defensa de esa $arant@a exi$e tener co4o par04etros de constitucionalidad para el exa4en
del texto 7ue ser0 so4etido a referendo las nor4as del Re$la4ento del Con$reso y de la
L'#% 7ue estrec8a y directa4ente desarrollen esa $arant@a a la li6ertad del elector en el
referendo"
- 'l art@culo 7G superior no se li4ita a repetir las $arant@as $enerales del derec8o al
sufra$io Fco4o su car0cter i$ualitario! universal y secreto -! sino 7ue se orienta
espec@fica4ente a la for4a de presentacin del articulado so4etido a la consideracin del
pue6lo pues esta6lece 7ue el te4ario de6e estar redactado de 4anera tal 7ue el elector
pueda esco$er separada y li6re4ente lo 7ue apoya y lo 7ue rec8a>a" . esto i4plica 7ue el
control e3ercido por esta Corte! si 6ien se contrae al exa4en de los eventuales vicios de
procedi4iento en la for4acin de la Ley 796 de 200! recae ta46iAn! y de 4anera
inevita6le! so6re el texto 4is4o de la ley! pues esta Corporacin de6e exa4inar si la
presentacin del articulado so4etido a la apro6acin del pue6lo ase$ura o no la li6ertad del
votante"
- La proteccin de la li6ertad del elector i4plica una =doble eJi:encia de claridad y
lealtadD en la redaccin del referendo para evitar 4anipulaciones! en$a:os o confusiones
so6re lo decidido por el pue6lo"
- La do6le exi$encia de lealtad y claridad no excluye 7ue un referendo incorpore art@culos
de una cierta dificultad tAcnica! so6re te4as co4ple3os! sie4pre y cuando su redaccin no
sea evidente4ente e7u@voca" Cual7uier otra tesis i4plicar@a atri6uir una 4inusval@a
intelectual a los ciudadanos y 7ue existen 4aterias 7ue estar@an vedadas para ser
refor4adas por referendo constitucional! de6ido a su dificultad tAcnica! cuando la Carta no
esta6lece esa excepcin"
- (n referendo ta46iAn puede contener pre$untas co4puestas! si el Con$reso pretende la
apro6acin de una re$ulacin siste40tica de una 4ateriaB y es 7ue! en al$unos casos 8a6ida
cuenta de la finalidad de la refor4a propuesta! desa$re$ar y su6dividir los contenidos de un
proyecto de refor4a puede 8acer peli$rar la unidad y co8erencia de la Carta y de las
refor4as propuestas"
- Las disposiciones co4puestas de varios ele4entos violan la li6ertad del elector y
desconocen la exi$encia de claridad y lealtad cuando incorporan ele4entos co4pleta4ente
extra:os al te4a o institucin propuesta! esto es! re$ulaciones 7ue no ten$an v@nculos de
conexidad l$ica o siste40tica con la refor4a propuesta" 5olo el par0$rafo transitorio
relativo a la circunscripcin de pa> dentro del punto o relativo a la refor4a del siste4a
electoral ordinario viola la li6ertad del elector por esta ra>n"
0.- La inc#n!tit+ci#na%i*a* *e %a! n#ta! intr#*+ct#ria! a %#! 'r#&ect#! *e re0#r)a
c#n!tit+ci#na%.
- La incorporacin en el texto de un referendo de notas introductorias 1t@tulo y pre$unta2 al
art@culo so4etido a consideracin del pue6lo es inconstitucionalB al$unas de esas notas 1i2
est0n redactadas de 4anera 7ue inducen una respuesta afir4ativa en el votante! o 1ii2 dan
una infor4acin inco4pleta del sentido del art@culo a ser apro6ado! 1iii2 o real4ente no es
evidente el v@nculo entre el propsito enunciado en la pre$unta y el texto a ser apro6ado"
'sos defectos derivan de pro6le4as estructurales 40s profundos! 7ue 8acen invia6les esas
notas en un referendo" 'stas dificultades son 60sica4ente 1i2 la i4posi6ilidad de una
for4ulacin total4ente i4parcial u o63etiva de pre$untas relacionadas con textos
nor4ativos! 1ii2 la inocuidad de una nota introductoria 7ue real4ente refle3e el contenido
nor4ativo inte$ral del texto a ser apro6ado! 1iii2 la posi6ilidad de desnaturali>acin del
4ecanis4o de participacin 4ediante la incorporacin de pre$untas y 1iv2 los pro6le4as
nor4ativos ulteriores 7ue suscitar@a la aceptacin de esos enca6e>ados en un referendo"
- %or todo lo anterior! las notas introductorias 1t@tulo y pre$unta2 de los nu4erales del
art@culo 1] de la Ley 796 de 200 ser0n declaradas inexe7ui6les! salvo la expresin
S)%R('/) (5,'& 'L 5E-(E'+,' )R,EC(L*T de cada uno de ellos 7ue es neutral y
necesaria para precisar la decisin 7ue 8a6r0 de to4ar el pue6lo en el referendo"
,- E% #t# en $%#K+e en re0eren*#! )+%tite)(tic#!.
- 'l voto en 6lo7ue de un referendo 4ultite40tico viola la li6ertad del elector y
desnaturali>a la fi$ura del referendo constitucional! al convertirlo en una expresin de
apoyo o rec8a>o al pro4otor del referendo" 'l voto en 6lo7ue de un referendo
4ultite40tico de ori$en presidencial tiende ade40s a convertir la consulta a la ciudadan@a
en un 4ecanis4o ple6iscitario! 7ue no es constitucional4ente idneo para la refor4a a la
Carta"
- La anterior doctrina no contradice la cosa 3u>$ada de la sentencia C-1G0 de 199;! 7ue
declar exe7ui6le el art@culo ;2 de la L'#%! 7ue esta6lece 7ue en la tar3eta constitucional
para un referendo constitucional 8a6r0 un casilla para el voto en 6lo7ue! pues dic8a
sentencia no estudi el caso de los referendos 4ultite40ticos"
- 's ineludi6le 7ue la Corte declare la inconstitucionalidad del nu4eral 19 del art@culo 1]
por cuanto la pre$unta en 6lo7ue no es ad4isi6le en el presente referendo! de6ido a su
diversidad te40tica y 8etero$eneidad" Las autoridades electorales! a fin de respetar el texto
apro6ado por el Con$reso y salva$uardar la li6ertad del elector! or$ani>ar0n la tar3eta
electoral! de tal 4anera 7ue in4ediata4ente despuAs de cada art@culo so4etido a
consideracin del pue6lo! se encuentre la pre$unta al ciudadano so6re si aprue6a o no dic8o
art@culo"
C- E% #t# en $%anc# & %a a'r#$aci.n *e %a! re0#r)a!.
- La previsin de la casilla para el voto en 6lanco es inconstitucional! ya 7ue desconoce la
re$ulacin espec@fica del art@culo 7G de la Carta! 7ue slo prevA el voto afir4ativo y
ne$ativo! pues esta6lece 7ue los ciudadanos de6en poder esco$er li6re4ente en el te4ario
o articulado 7uA votan positiva4ente y 7uA votan ne$ativa4ente" 'l voto en 6lanco
ta46iAn afecta la li6ertad del votante cuando se trata de un referendo 4ultite40tico
convocado en un contexto 3ur@dico 7ue ofrece est@4ulos 4ateriales a los ciudadanos 7ue
participen votando"
- La previsin de la casilla de voto en 6lanco ser0 entonces declarada inexe7ui6le! sin 7ue
dic8a deter4inacin contradi$a la cosa 3u>$ada de la sentencia C-1G0 de 199;! 7ue
declar exe7ui6le el art@culo ;1 de la L'#%! 7ue prevA el voto en 6lanco en las tar3etas
electorales para referendo! 8a6ida cuenta de 7ue en este caso las especificidades de un
referendo constitucional 8etero$Aneo y 4ultite40tico re7uieren interpretar ar4nica4ente
la L'#% y la Constitucin" 'n este aspecto! de6e privile$iarse el art@culo ;2 de ese
cuerpo nor4ativo! 7ue re$ula espec@fica4ente el dise:o de la casilla del referendo
constitucional y desarrolla 40s adecuada4ente el art@culo 7G constitucional"
- 'n cada una de las refor4as propuestas! las autoridades electorales! para deter4inar si
la refor4a propuesta fue o no apro6ada! de6er0 verificar si Asta 1i2 o6tuvo o no 40s de la
4itad de los votos! y 1ii2 si el n94ero total de votos a favor o en contra de esa propuesta
supera o no la cuarta parte de los sufra$ios posi6les! confor4e al censo electoral" %or
ende! el 8ec8o de 7ue un ciudadano concurra a las urnas en un referendo constitucional
7ue consta de varias pre$untas no puede ser interpretado co4o si esa persona 8u6iera
participado auto40tica4ente en todas las pre$untas! pues esa tesis desconoce su li6ertad
co4o sufra$ante! ya 7ue le i4pide decidir diferenciada4ente cu0les art@culos vota en
for4a ne$ativa o en for4a positiva! y frente a cu0les decide no participar por opcin
individual o co4o parte de un propsito de un $rupo de ciudadanos 7ue invitan
le$@ti4a4ente a la a6stencin para evitar 7ue esa pre$unta espec@fica alcance el u46ral
4@ni4o de participacin y! por ende! no sea apro6ada"
i- Otra! 'r#Ci$ici#ne! e!'ec/0ica! *e %a Carta & *e %a LE>1
- +o toda infraccin de la L'#% representa un vicio de inconstitucionalidad suscepti6le de
$enerar la inexe7ui6ilidad del referendo! o de al$uno de sus apartes" 's necesario 7ue se
trate de la vulneracin de disposiciones de la L'#% 7ue desarrollen de 4anera estrec8a y
directa al$unas de las exi$encias particulares del proceso de convocacin a un referendo
constitucional previstas en el t@tulo OEEE de la Carta"
- La pro8i6icin del art@culo G de la L'#%! se$9n la cual la votacin de un referendo no
puede coincidir con nin$9n otro acto electoral! es un desarrollo directo y estrec8o del
4andato constitucional del art@culo 7G! 7ue ordena prote$er la li6ertad del votante" 5u
vulneracin i4plica entonces un vicio de inconstitucionalidad"
- 'l nu4eral 17! 6a3o la apariencia de so4eter a referendo un proyecto de nor4a! en
realidad est0 invitando 4aterial4ente a la ciudadan@a a participar en un acto electoral! 7ue
consiste en prolon$ar por un a:o el per@odo decidido por los votantes 7ue 8a6@an ele$ido a
$o6ernadores! alcaldes! diputados! conce3ales y ediles en a:os anteriores" La 9nica
alternativa 7ue tiene entonces la Corte es declarar la inexe7ui6ilidad de ese nu4eral! a fin
de evitar 7ue todo el referendo 7uede viciado de inconstitucionalidad! pues la votacin del
referendo 8a6r@a coincidido con un acto electoral"
- Encluso si no existiera la pro8i6icin expresa del art@culo G de la L'#% de 7ue el
referendo no coincida con un acto electoral! de todos 4odos la pre$unta 17 so6re
prolon$acin del per@odo de las autoridades territoriales 8u6iera de6ido ser declarada
inexe7ui6le! pues es contrario a la Carta so4eter a referendo! sin nin$una re$ulacin
$eneral previa! el recorte o la a4pliacin del per@odo deter4inados 4andatariosB la
Constitucin no puede ser 4odificada por ese tipo de actos electorales de naturale>a
ple6iscitaria 4uc8o 4enos si un ciudadano de un 4unicipio es o6li$ado a votar en 6lo7ue a
favor o en contra de la continuacin de $o6ernantes de otras entidades territoriales! en
des4edro de su li6ertad co4o elector" )de40s! ese tipo de decisiones pura4ente ad!Doc
relativas a la distri6ucin del poder pol@tico y a la per4anencia en el car$o de unos su3etos
concretos y deter4inados! desnaturali>a el referendo y no constituye el e3ercicio del poder
de refor4a de la Constitucin sino en 7uie6re de la 4is4a"
- 'l otro aparte del art@culo 9 de la L'#%! 7ue ordena 7ue no sean si4ult0nea4ente
so4etidos al pue6lo 40s de tres referendos en una 4is4a ocasin! es ta46iAn un desarrollo
de la li6ertad del elector" 5u vulneracin i4plica entonces un vicio de inconstitucionalidad"
%or consi$uiente! es inconstitucional 7ue un 4is4o d@a se so4eta a la consideracin del
pue6lo tres referendos diversos" +o es este el caso! a pesar del contenido 4ultite40tico del
referendo constitucional propuesto" )de40s! excluidos los nu4erales so6re dro$a y
a4pliacin del per@odo de las autoridades terrritoriales! as@ co4o la circunscripcin especial
de pa> los te4as 60sicos incorporados al referendo son 60sica4ente dos: de un lado! una
refor4a pol@tica! 7ue tiene a su ve> dos finalidades esenciales! a sa6er! 1i2 6uscar una 4ayor
transparencia y un control a la corrupcin en la actividad pol@tica y 1ii2 fortalecer los
partidos pol@ticos favoreciendo el rea$rupa4iento de las fuer>as pol@ticas! para evitar la
pol@tica personalista" 'l se$undo $ran te4a del referendo es una estrate$ia de a3uste fiscal y
racionali>acin del $asto! a travAs de la supresin de entidades estatales! el control a las
pensiones y a los salarios y $astos de funciona4iento! y la reorientacin de ciertas partidas
y del proceso presupuestal" Los dos te4as! aun7ue diversos no son total4ente inconexos
puesto 7ue los puntos de la refor4a pol@tica a6ordados tienen incidencia directa o indirecta
en diferentes aspectos del $asto p96lico"
- La inclusin de 4edidas fiscales en un referendo constitucional no viola la pro8i6icin del
art@culo 170 superior! se$9n la cual no procede el referendo respecto =de las leyes
aprobatorias de tratados internacionales$ ni de la )ey de Presupuesto$ ni de las referentes
a materias fiscales o tributariasD! pues dic8a pro8i6icin opera para los referendos de
iniciativa popular 7ue pretenden dero$ar leyes"
- La inclusin de 4edidas econ4icas te4porales no i4plica per se una desnaturali>acin
del referendo constitucional! pues siendo eventual4ente posi6le 7ue esas pol@ticas
econ4icas sean contrarias a la Carta! 6ien pueden ser incorporadas en un referendo
destinado a refor4ar la Constitucin
@- E% re0eren*# & e% Act# Le,i!%ati# N#. 1 *e "003.
- La apro6acin del )cto Le$islativo +o de 200 so6re refor4a pol@tica no i4plica la
inconstitucionalidad so6reviniente ni la dero$atoria de nin$9n nu4eral del referendo! por
cuanto el referendo no contiene nor4as le$ales ni constitucionales sino propuestas de refor4a
constitucional! 7ue se encuentran a9n en tr04ite" 5i dic8os proyectos de refor4a
constitucional son apro6ados! entonces en ese 4o4ento de6er0n solucionarse las eventuales
discrepancias nor4ativas entre la refor4a pol@tica apro6ada por el )cto Le$islativo +o 1 de
200 y la refor4a pol@tica prevista en el referendo! teniendo en cuenta 7ue las nor4as del
referendo! en caso de ser apro6adas! entrar@an a re$ir al ser pro4ul$adas! y por ende ser@an
posteriores al )cto Le$islativo +o 1 de 200"

- ,a4poco es acepta6le el reparo de 7ue la apro6acin del )cto Le$islativo +o 1] de 200
i4plica 7ue ciertos nu4erales del referendo se tornan inconstitucionales! por desconocer la
li6ertad del elector y violar los principios de lealtad y claridad! ya 7ue se estar@a 8aciendo
creer a la ciudadan@a 7ue est0 apro6ando una nueva re$ulacin constitucional! cuando lo
cierto es 7ue dic8a re$ulacin ya estar@a incorporada en la Carta! al 8a6er sido apro6ada por el
4encionado acto le$islativo" 'sa o63ecin no es ad4isi6le por7ue! a pesar de la si4ilitud
te40tica entre ciertos nu4erales el referendo y ciertos art@culos del )cto Le$islativo +o 1 de
200! se trata de re$ulaciones parcial4ente distintas! por lo 7ue los ciudadanos no estar@an
apro6ando una re$ulacin constitucional 7ue ya se encuentra vi$ente" )de40s! lo 7ue s@ viola
la li6ertad del elector es per4itir 7ue un proceso de convocatoria a un referendo constitucional
por una ley convocante 7ue ya fue pro4ul$ada sea a6ortado por la expedicin de un acto
le$islativo"

P- C#n!i*eraci#ne! !#$re n+)era%e! en 'artic+%ar.
- Co4o se explic! el nu4eral 17 es inexe7ui6le en su inte$ridad! entre otros! por
desnaturali>ar el referendo al tornarlo un acto electoral de car0cter ple6iscitarioB el 19
ta46iAn es inconstitucional por cuanto no es ad4isi6le en el presente referendo! de6ido a su
diversidad te40tica! la pre$unta en 6lo7ue" 's ta46iAn inconstitucional el voto en 6lanco
por afectar la li6ertad del elector y desconocer el art@culo 7G superior! 7ue prevA
9nica4ente votos positivos y ne$ativos" E$ual4ente son inconstitucionales las notas
introductorias! por vulnerar la li6ertad del elector! con excepcin de la pre$unta operativa o
for4al! 7ue interro$a al ciudadano si aprue6a el texto nor4ativo puesto a su consideracin"
- 'l nu4eral 1 es constitucional pues no i4plica sustitucin de la Carta! pero al
interpretarse! aplicarse o desarrollarse! de6e ser ar4oni>ado con el 6lo7ue de
constitucionalidad y con el resto de disposiciones de la Constitucin" )de40s el
Constituyente puede constitucionali>ar nor4as le$ales! por lo 7ue 6ien puede conferir
fuer>a constitucional a 4andatos y pro8i6iciones le$ales"
- 'l nu4eral 6W incorpora varias pre$untas! pero es ad4isi6le! pues 8ace referencia a un
siste4a nor4ativo! ya 7ue pretende 7ue el pue6lo 4odifi7ue! en el contexto de la institucin
de la representacin pol@tica! la re$ulacin de la estructura del Con$reso y del siste4a
electoral! con el fin de alcan>ar ciertos o63etivos! co4o son! entre otros! la racionali>acin
de la representacin en el Con$reso y el est@4ulo al a$rupa4iento y la for4acin de
partidos 7ue representen las distintas opciones pol@ticas de la po6lacin colo46iana! a fin
de evitar 7ue contin9en las 4icroe4presas electorales" . por ello! en la propuesta apro6ada
por las c04aras! existe una interdependencia din04ica entre la introduccin de la cifra
repartidora y el u46ral! ya 7ue a46os dispositivos esti4ulan la a$rupacin partidistaB
i$ual4ente esos 4ecanis4os se encuentran asociados a la reduccin del n94ero de
con$resistas! pues la idea 7ue ali4enta la propuesta es 7ue si se for4an partidos
representativos! es posi6le reducir el n94ero de 4ie46ros de a46as c04aras para refor>ar
el efecto de a$rupa4iento pol@tico" . final4ente! esa propuesta ta46iAn est0 vinculada al
reconoci4iento de circunscripciones especiales para 4inor@as Atnicas 1ind@$enas y
ne$ritudes2 y 4inor@as pol@ticas! a fin de evitar 7ue el est@4ulo a la a$rupacin partidista
pudiera afectar desproporcionada4ente a estas 4inor@as"
- %or el contrario! el par0$rafo de ese nu4eral 6 relativo a las circunscripciones especiales
de pa> re$ula un te4a distinto! 7ue es total4ente independiente de la re$ulacin del nuevo
siste4a electoral y de la nueva estructura del Con$reso" 'so es tan claro 7ue la ciudadan@a
podr@a estar en favor de la nueva estructura del Con$reso y del nuevo siste4a electoral!
pero oponerse a las circunscripciones especiales de pa>" * i$ual4ente podr@a la ciudadan@a
oponerse a la refor4a pol@tica prevista en el nu4eral 6! pero apoyar las circunscripciones
especiales de pa>! las cuales entrar@an a operar dentro del actual siste4a de representacin"
'se par0$rafo ser0 entonces declarado inexe7ui6le por violar la li6ertad del elector! pues no
per4ite 7ue los ciudadanos puedan autno4a4ente decidir acerca de esos dos te4as! 7ue
son 4anifiesta4ente independientes"
- 'l nu4eral G] incorpora varias pre$untas relativas al siste4a pensional! pero es exe7ui6le!
pues todas est0n referidas a la apro6acin de una nor4atividad siste40tica del rA$i4en de
pensiones! con edades 4@ni4as de 3u6ilacin! 4esadas 40xi4as! y la relacin entre el
rA$i4en $eneral y los re$@4enes especiales" )de40s! esa nor4a no i4plica una sustitucin
de la Constitucin" La Corte encuentra 7ue no eli4ina el derec8o a la pensin! sino 7ue
introduce l@4ites a la ne$ociacin colectiva en este ca4po! y 6usca una 4ayor e7uidad
pensional"
- 'l nu4eral 10 so6re supresin de personer@as es inexe7ui6le! pues! dado el car0cter
constitucional y 4ultite40tico del referendo! la co4isin de conciliacin des6ord su
co4petencia! pues este te4a de referendo! asi4ila6le a un proyecto separado y contenido
en una disposicin autno4a! fue ne$ado en una de las C04aras y! por lo tanto! no podr@a
ser revivido por dic8a co4isin"
- 'l nu4eral 1;! 7ue propone la li4itacin de los $astos de funciona4iento! incluidos los
salarios y las pensiones superiores a dos 122 salarios 4@ni4os 4ensuales! es exe7ui6le"
)un7ue ese nu4eral no 8ac@a parte del proyecto ori$inario! y fue introducido en la ponencia
para pri4er de6ate! $uarda una conexidad ra>ona6le con el proyecto ori$inario
$u6erna4ental! 7ue inclu@a li4itaciones a los salarios y pensiones de ciertos servidores
p96licos" )de40s! esa nor4a no i4plica una sustitucin de la Constitucin" 's una 4edida
transitoria de li4itacin de los salarios! 7ue ade40s esta6lece salva$uardas en favor de los
servidores p96licos de 4enores in$resos"
- Co4o la Constitucin no puede ser refor4ada ple6iscitaria4ente! un referendo
constitucional de6e entonces estar desprovisto de todo contenido 7ue sea de naturale>a
ple6iscitaria! esto es! contenidos 7ue i4pli7uen el apoyo de pol@ticas o 8ec8os de un
$o6ernante espec@fico" %or ello son inexe7ui6les las expresiones =eJpansin de laD y
democr#ticaD del par0$rafo transitorio del nu4eral 1;! ya 7ue i4plican un apoyo a una
pol@tica espec@fica del actual $o6ierno"
- 'l nu4eral 1< so6re partidos pol@ticos ta4poco 8ac@a parte del proyecto ori$inario del
-o6ierno y fue introducido en la ponencia para pri4er de6ate" 5in e46ar$o es exe7ui6le y
no 8u6o violacin al principio de pu6licidad! pues $uarda una conexidad ra>ona6le con la
refor4a al Con$reso y al siste4a electoral propuestos por el -o6ierno! pues todos
pretenden fortalecer los partidos pol@ticos"
- 'l nu4eral 16 so6re narcotr0fico y dro$adiccin no 8ac@a parte del proyecto ori$inal y!
dado su contenido! es un te4a 7ue no tiene nin$9n v@nculo con la finalidad ni la 4ateria del
proyecto presentado por el -o6ierno" La tra4itacin de este nu4eral viol entonces el
principio de pu6licidad! pues ese te4a! con su correspondiente exposicin de 4otivos! no
fue pu6licado oficial4ente antes de d0rsele curso en la co4isin respectiva" 'se nu4eral
ser0 declarado inexe7ui6le"
- 'l nu4eral 17 so6re per@odos de las autoridades territoriales! 7ue ser0 declarado
inexe7ui6le por otras ra>ones! ta46iAn incurri en el 4is4o vicio! lo cual confi$ura una
nueva ra>n de la inconstitucionalidad de ese nu4eral"

- 'l nu4eral 1G! so6re vi$encia del referendo! a pesar de 7ue tiene una redaccin 7ue puede
inducir a e7u@vocos! es constitucional! ya 7ue una interpretacin ra>ona6le del 4is4o
per4ite inferir 7ue la no apro6acin de este nu4eral no i4plica un adelanta4iento de las
elecciones para Con$reso! ni ta4poco 7ue el referendo 7uede sin vi$encia! pues el te4a
est0 re$ulado en la L'#%"
- Los otros nu4erales del art@culo 1]! ni el art@culo 2] de la Ley 796 de 200! suscitan
4ayores interro$antes constitucionales! pues fueron apro6ados re$ular4ente! su redaccin
respeta la li6ertad del elector! y su contenido no des6orda la co4petencia del poder de
refor4a! ya 7ue no i4plica una sustitucin de la Constitucin vi$ente! sino una refor4a de
la 4is4a"
%- La 0i@aci.n *e %a 0ecCa 'ara #tar e% re0eren*#.
- ) pesar de 7ue la Ley 796 de 200 no esta6lece la fec8a para votar el referendo! no existe
nin$una o4isin le$islativa! pues el te4a est0 re$ulado en la L'#%" 'n aplicacin de dic8a
ley! dentro de los oc8o 1G2 d@as si$uientes a la co4unicacin de la parte resolutiva de la
presente sentencia! 7ue se 8ar0 por la 5ecretar@a -eneral de la Corte Constitucional el 10 de
3ulio de 200! el %residente de la Rep96lica fi3ar0 la fec8a del referendo 7ue ya fue
convocado por el Con$reso de la Rep96lica 4ediante la Ley 796 de 200" &ic8a fec8a no
podr0 ser anterior a treinta 102 d@as! ni posterior a seis 162 4eses! a46os contados a partir
de la pu6licacin del citado decreto"
VI. DECISION
'n 4Arito de lo expuesto! la 5ala %lena de la Corte Constitucional! ad4inistrando 3usticia
en no46re del pue6lo y por 4andato de la Constitucin!
RES6ELVE
1ri)er#.- &eclarar EXEB6IBLES el inciso pri4ero y los contenidos 7ue aparecen en los
nu4erales 1! 2! ! ;! <! 6! 7! G! 9! 11! 12 1! 1;! 1< y 1G del art@culo 1] de la Ley 796 de
200! salvo lo se:alado en los ordinales 2! ! ; y < de esta sentencia"

Se,+n*#. &eclarar INEXEB6IBLES en su inte$ridad los nu4erales 10! 16! 17 y 19 del
art@culo 1] de la Ley 796 de 200! la expresin =y las personer7asD del nu4eral 12! y el
par0$rafo del nu4eral 6! 7ue adiciona6a el art@culo 176! y 7ue literal4ente dice:
P0RK+R0=*. Con el fin de facilitar la reincorporacin a la vida civil de los :rupos
armados al mar:en de la ley$ 6ue se encuentren vinculados decididamente a un
proceso de paB$ baAo la direccin del +obierno$ este podr# establecer$ por una sola
veB$ circunscripciones especiales de paB para las elecciones a corporaciones
pCblicas 6ue se realicen antes del 7 de a:osto del aEo 200I$ o nombrar directamente$
por una sola veB$ un nCmero plural de con:resistas$ diputados y conceAales$ en
representacin de los mencionados :rupos en proceso de paB y desmoviliBados.

(l nCmero ser# establecido por el +obierno Nacional$ se:Cn la valoracin 6ue Da:a de
las circunstancias y del avance del proceso. )os nombres de los con:resistas$ diputados
y conceAales a 6ue se refiere este art7culo$ ser#n convenidos entre el +obierno y los
:rupos armados$ y su desi:nacin corresponder# al Presidente de la RepCblica.

Para los efectos previstos en este art7culo$ el +obierno podr# no tener en cuenta
determinadas inDabilidades y re6uisitos necesarios para ser con:resista$ diputado y
conceAal.
Tercer#- &eclarar E+'O'N(E/L'5! las si$uientes expresiones del par0$rafo transitorio
del nu4eral 1;! del art@culo 1 de la Ley 796 de 200 =eJpansin de laD y democr#ticaD
C+art#.- &eclarar INEXEB6IBLES las notas introductorias de los contenidos 7ue
aparecen en los nu4erales 1! 2! ! ;! <! 6! 7! G! 9! 11! 12 1! 1;! 1< y 1G del art@culo 1] de
la Ley 796 de 200! salvo la expresin S)%R('/) (5,'& 'L 5E-(E'+,' )R,EC(L*T
de cada uno de ellos! 7ue se declara 'O'N(E/L'"
B+int#"- &eclarar INEXEB6IBLE la inclusin de la casilla para el =voto en blancoD de
los nu4erales 1! 2! ! ;! <! 6! 7! G! 9! 11! 12 1! 1;! 1< y 1G del art@culo 1] de la Ley 796 de
200"
SeHt#.- &eclarar EXEB6IBLE el art@culo 2] de la Ley 796 de 200"
S;'ti)#.- 'n aplicacin de la Ley 'statutaria de los #ecanis4os de %articipacin! Ley 1;
de 199;! dentro de los oc8o 1G2 d@as si$uientes a la co4unicacin de la parte resolutiva de la
presente sentencia! 7ue se 8ar0 por la 5ecretar@a -eneral de la Corte Constitucional el 10 de
3ulio de 200! el %residente de la Rep96lica fi3ar0 la fec8a del referendo 7ue ya fue convocado
por el Con$reso de la Rep96lica 4ediante la Ley 796 de 200"
+otif@7uese! co4un@7uese! c94plase! pu6l@7uese! insArtese en la -aceta de la Corte
Constitucional y arc8@vese el expediente"
'&()R&* #*+,')L'-R' L.+',,
%residente
?)E#' )R)(?* R'+,'RE)
#a$istrado
)LFR'&* /'L,R)+ 5E'RR)
#a$istrado
#)+('L ?*5' C'%'&) '5%E+*5)
#a$istrado
?)E#' C*R&*/) ,RECEf*
#a$istrado
R*&RE-* '5C*/)R -EL
#a$istrado
#)RC* -'R)R&* #*+R*. C)/R)
#a$istrado
)LC)R* ,)F(R -)LCE5
#a$istrado
CL)R) E+'5 C)R-)5 I'R+)+&'H
#a$istrada
#)R,I) CEC,*RE) 5)CIEC) #'+&'H
5ecretaria -eneral
L) 5(5CRRE,) 5'CR',)RE) -'+'R)L
&' L) C*R,' C*+5,E,(CE*+)L
I)C' C*+5,)R:
Nue el I" #a$istrado doctor ?)E#' )R)(?* R'+,'RE) no estuvo presente al
4o4ento de la votacin de la sentencia C-<<1V0 y por lo tanto de confor4idad con el
art@culo < del Re$la4ento de la Corte Constitucional! no la fir4a"
#)R,I) CEC,*RE) 5)CIEC) #'+&'H
5ecretaria -eneral
TABLA DE CONTENIDO
SENTENCIA C-551 DE "003
I. ANTECEDENTES............................................................................1
II. EL TEXTO BAJO REVISIN......................................................."
III. INTERVENCIONES...................................................................13
1" Entervinientes"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""17
2" 5o6re el alcance y los par04etros de control constitucional""""""""""20
- 5o6re el tr04ite le$islativo""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""22
;" Cuestiona4ientos $enerales so6re la presentacin de las pre$untas y su contenido
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""27
<" Entervenciones so6re pre$untas espec@ficas"""""""""""""""""""""""""""""""""""2G
6" La proteccin de la li6ertad del elector""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""<
7" *tras peticiones y consideraciones""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""6
IV. A6DIENCIA 16BLICA...............................................................32
A.- INTERVENCIONES O7ICIALES.............................................32
1" Luis )lfredo Ra4os! %residente del 5enado de la Rep96lica""""""""7
2" Jillia4 CAle>! %residente de la C04ara de Representantes""""""""""G
" %rocurador -eneral de la +acin""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""";0
;" #inistro del Enterior y de ?usticia"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""";1
<" %residente de la Rep96lica""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""";2
B.- INTERVENCIONES CI6DADANAS........................................-3
1" Fa6io )rias -iraldo! Cicepresidente de la C(,! representante de la -ran Coalicin
&e4ocr0tica-Ca4pa:a +acional por la )6stencin )ctiva al Referendo ;
2" Jillia4 Fadul! Cicepresidente del Conse3o -re4ial +acional"""""";<
" Iu46erto de la Calle Lo46ana""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""";7
;" ?or$e CAle> -arc@a! %residente de la )cade4ia Colo46iana de ?urisprudencia
""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""";9
<" ?or$e )ran$o #e3@a"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""<0
6" Lu> )4paro 5errano Nuintero"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""<1
7" -ustavo -alln -iraldo! &irector de la Co4isin Colo46iana de ?uristas <;
G" )lvaro 'c8everry (ru6uru"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""<<
9" Iernando .epes )rcila""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""<7
10" Luis Carlos 50c8ica )ponte"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""<9
11" ?ai4e Castro Castro"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""60
12" ?uan Ca4ilo Restrepo""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""61
1" Carlos -aviria &@a>"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""6
V. CONCE1TO DEL 1ROC6RADOR =ENERAL DE LA NACIN 2-
VI. CONSIDERACIONES D 76NDA>ENTOS.............................24
Co4petencia y naturale>a del control e3ercido por la Corte so6re la Ley 796 de 200"
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""6G
)lcance del control de la Corte so6re la ley 796 de 200"""""""""""""""""69
'l ,@tulo OEEE! el procedi4iento de for4acin de las leyes y la ley de referendo" 'l
par04etro de constitucionalidad para el presente proceso"""""""""""""""""70
La nocin de vicios de procedi4iento en la for4acin de una refor4a constitucional
y la co4petencia del poder de refor4a constitucional co4o criterios para deli4itar el
alcance del control e3ercido por la Corte Constitucional"""""""""""""""""""7
)lcances del poder de refor4a constitucional por v@a de referendo" &iferencia entre
refor4ar la Constitucin y sustituir la Constitucin"""""""""""""""""""""""""""G0
E4plicaciones de las caracter@sticas especiales de la ley de referendo so6re la
4odalidad del control constitucional"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""91
E4plicaciones procedi4entales de las caracter@sticas especiales de la ley de referendo
en su tr04ite en el Con$reso""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""92
)lcance de la posi6ilidad del -o6ierno de presentar adiciones y 4odificaciones al
proyecto ori$inaria4ente presentado"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""9
'l concepto de la Cista Fiscal y de ciertos intervinientes: las adiciones
$u6erna4entales! la independencia del Con$reso! el principio de pu6licidad y la
=ra>n de serD del referendo""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""9;
Reserva de iniciativa $u6erna4ental! la supuesta =intan:ibilidadD del proyecto
$u6erna4ental y la facultad del Con$reso para introducir 4odificaciones" 100
La unidad de 4ateria y la ley de referendo""""""""""""""""""""""""""""""""""""""107
(nidad de 4ateria! 4odificaciones al proyecto inicial y principio de pu6licidad: la
reconsideracin de la tesis del %rocurador"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""112
'l pro6le4a del 4ensa3e de ur$encia"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""11;
La posi6ilidad de tra4itar una ley de referendo en sesiones extraordinarias" 117
La proteccin constitucional de la li6ertad del elector en los referendos y sus
i4plicaciones so6re la ley de referendo"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""119
La exi$encia de lealtad y claridad en la redaccin de un referendo y el pro6le4a de
las notas introductorias a los art@culos so4etidos a consideracin del pue6lo" 122
Las pre$untas inductivas y la falta de concordancia entre las pre$untas y el contenido
nor4ativo del art@culo so4etido a apro6acin"""""""""""""""""""""""""""""""""12<
'l pro6le4a del v@nculo entre los propsitos enunciados en las pre$untas y la
re$ulacin a ser apro6ada""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""127
Los otros pro6le4as de las notas introductorias y su inconstitucionalidad 1
Los pro6le4as de a46i$Yedad y falta de claridad de ciertas pre$untas" 1<
La supuesta a46i$Yedad e inaplica6ilidad de la fr4ula de la cifra repartidora! tal y
co4o est0 redactada en la pre$unta 6""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""1<
'l pro6le4a espec@fico de la dificultad de la definicin de la cifra repartidora en el
articulado y el pro6le4a $eneral de la co4ple3idad de ciertas pre$untas" 1;
Las confusiones en torno a la pre$unta 1G so6re vi$encia y el pro6le4a del adelanto
de elecciones para Con$reso"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""1;;
'l pro6le4a de las disposiciones tAcnica4ente co4ple3as y co4puestas: el caso del
nu4eral 6W""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""1<0
La diversidad de te4as del referendo! el voto en 6lo7ue y la li6ertad del elector"
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""1<<
La inconstitucionalidad de todos los contenidos ple6iscitarios en un referendo
constitucional"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""1<9
La li6ertad del votante y el voto en 6lanco""""""""""""""""""""""""""""""""""""""160
Li6ertad del elector y a6stencin"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""16<
'l u46ral de participacin y votacin de6e conta6ili>arse pre$unta por pre$unta"
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""166
La vulneracin de espec@ficas pro8i6iciones de la Constitucin y de la L'#% 166
La prolon$acin del per@odo de las autoridades territoriales"""""""""""166
La inconstitucional confusin entre actos electorales! referendos constitucionales y
ple6iscitos""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""16G
La pro8i6icin de votar 40s de tres referendos en una 4is4a ocasin"17
Referendo constitucional! nor4as fiscales y la posi6le vulneracin del art@culo 170 de
la Carta""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""17;
+or4as fiscales! consulta popular y la eventual desnaturali>acin del referendo
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""17<
La inconstitucionalidad de ciertos nu4erales del referendo de6ido a la refor4a
pol@tica apro6ada por el )cto Le$islativo +o 1 de 200""""""""""""""""""177
'l art@culo 2] y el car$o por o4isin de la fec8a de reali>acin del referendo" 179
'l estudio del tr04ite de la ley"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""1G<
'l proceso $eneral de apro6acin de la Ley 796 de 200"""""""""""""""1G<
'xa4en espec@fico de los distintos art@culos y nu4erales de la Ley 796 de 200
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""1GG
+u4eral 1] %Ardida de derec8os pol@ticos"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""1G9
+u4eral 2] relativo al Coto no4inal""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""19;
+u4eral ] relativo a las 5uplencias"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""19;
+u4eral ;] relativo a las facultades de las Corporaciones %96licas de eleccin
popular en la direccin y control de la 8acienda p96lica"""""""""""""""""19<
+u4eral < relativo! entre otros! a los 5ervicios ad4inistrativos del Con$reso 197
+u4eral 6] relativo a la 4odificacin del siste4a electoral y a la dis4inucin del
n94ero de Con$resistas"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""19G
+u4eral 7 relativo a la pArdida de investidura""""""""""""""""""""""""""""""""21<
+u4eral G" relativo a la li4itacin de pensiones y salarios con car$o a recursos de
naturale>a p96lica""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""20;
+u4eral 9 5upresin de contralor@as departa4entales! distritales y 4unicipales210
+u4eral 10 5upresin de personer@as"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""210
+u4eral 11 )uxilios con dineros p96licos"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""211
+u4eral 12 relativo a la destinacin de recursos para educacin y sanea4iento
60sico"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""211
+u4eral 1 Recursos provenientes de las re$al@as para la educacin y el sanea4iento
60sico"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""212
+u4eral 1; relativo a la con$elacin de al$unos $astos de funciona4iento y de
ciertos salarios p96licos"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""22<
+u4eral 1< %artidos pol@ticos""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""21G
+u4eral 16 Contra el narcotr0fico y la dro$adiccin""""""""""""""""""""""21G
+u4eral 1G Ci$encia"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""221
Co4isin accidental de conciliacin""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""22
La te40tica del referendo y exa4en de la vulneracin de la pro8i6icin de 7ue no se
voten 40s de tres referendos"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""2<7
5@ntesis $eneral de la sentencia y de las decisiones"""""""""""""""""""""""""266
a- 5o6re la naturale>a y alcance de la co4petencia de la Corte""""""266
6- Los l@4ites del poder de refor4a"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""2<9
c- 5o6re la ley de referendo y sus i4plicaciones so6re el control constitucional y
so6re el tr04ite en el Con$reso"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""260
d- Eniciativa reservada! unidad de 4ateria! adiciones! principio de pu6licidad y
co4petencia 4odificatoria del Con$reso"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""262
e- La proteccin de la li6ertad del votante"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""271
f"- La inconstitucionalidad de las notas introductorias a los proyectos de refor4a
constitucional"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""26;
$- 'l voto en 6lo7ue en referendos 4ultite40ticos""""""""""""""""""""""""""27
8- 'l voto en 6lanco y la apro6acin de las refor4as""""""""""""""""""""""26<
i- *tras pro8i6iciones espec@ficas de la Carta y de la L'#%"""""""""""266
3- 'l referendo y el )cto Le$islativo +o 1 de 200"""""""""""""""""""""""""267
L- Consideraciones so6re nu4erales en particular"""""""""""""""""""""""""""277
l- La fi3acin de la fec8a para votar el referendo"""""""""""""""""""""""""""""279
VI. DECISION.................................................................................."40
RES6ELVE""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""2G0
SALVA>ENTO 1ARCIAL DE VOTO DE LOS >A=ISTRADOS AL7REDO
BELTRON SIERRA D CLARA INQS VAR=AS AERNONDER 8 EN RELACIN
CON LA SENTENCIA C-551 DE 5 DE J6LIO DE "003.
Con el respeto de6ido por las decisiones de la Corte Constitucional! los suscritos
4a$istrados salva4os parcial4ente nuestro voto en relacin con la 5entencia C-<<1 de 9
de 3ulio de 200 4ediante la cual e3erci la Corte el control de constitucionalidad con
respecto a la Ley 796 de 200 =por la cual se convoca un referendo y se so4ete a
consideracin del pue6lo un proyecto de Refor4a ConstitucionalD"
+uestro disenti4iento en relacin con la sentencia aludida es parcial! por cuanto la
posicin expresada por nosotros durante los de6ates en la 5ala %lena 7ue cul4inaron con
el proferi4iento del fallo! fue 7ue la Ley 796 de 200 es inexe7ui6le en su totalidad!
ra>n esta por la cual co4parti4os las declaraciones de inexe7ui6ilidad 7ue de al$unos
apartes de esa Ley se 8icieron por la Corte en la 5entencia C-<<1 de 9 de 3ulio de 200"
%recisado lo anterior! procede4os entonces a expresar! las ra>ones en 7ue se apoya
nuestro salva4ento de voto! de6ida4ente separadas para facilitar su entendi4iento!
si$uiendo para el efecto un orden 4etodol$ico"
5'CCE_+ %RE#'R)
'L C*+-R'5* C()+&* 'O%E&' (+) L'. N(' C*+C*C) (+ R'F'R'+&*
%)R) R'F*R#)R L) C*+5,E,(CE_+! )C,Z) '+ F(+CE_+
C*+5,E,(.'+,' . +* C*#* L'-E5L)&*R"
Co4o es suficiente4ente conocido! el Con$reso de la Rep96lica confor4e a la
Constitucin %ol@tica vi$ente e3erce de 4anera ordinaria la funcin le$islativa y!
ade40s! act9a co4o Constituyente &erivado para refor4ar la Carta %ol@tica! se$9n
lo dispuesto respectiva4ente en los ,@tulos CE y OEEE de la 4is4a"
&ado 7ue es diferente =8acer las leyesD 7ue refor4ar la Constitucin! la Carta re$ula
de 4anera separada la for4acin de a7uellas y los 4ecanis4os para su propia
revisin o refor4a"
)corde con ello! la for4acin y tr04ite de actos refor4atorios de la Constitucin se
encuentra so4etida a re7uisitos espec@ficos 7ue 8acen 40s dif@cil la expedicin de
esas nor4as 7ue la de las leyes! co4o 7uiera 7ue en la Carta %ol@tica de6en estar
contenidas las re$las funda4entales a las cuales se su3eta la valide> del resto del
ordena4iento 3ur@dico! en tanto 7ue 4ediante las leyes se re$ula la ca46iante vida
social! se$9n las conveniencias p96licas pero con su3ecin a las nor4as 7ue
constituyen la ley funda4ental del 'stado"
%or ello! la Constitucin es entre nosotros =r@$idaD y no =flexi6leD! expresin esta
7ue resalta la dificultad para refor4arla! es decir! el so4eti4iento para ese efecto a
nor4as y re7uisitos espec@ficos! con lo cual se sustrae la revisin de la Constitucin
a la posi6ilidad de darle trata4iento se4e3ante a la expedicin de las leyes! las 7ue s@
se encuentran atadas a los pro$ra4as in4ediatos de -o6ierno! 4ientras a7uella fi3a
el 4arco institucional 7ue 8a de ser respetado por la le$islacin ordinaria"
5iendo ello as@! cuando el Con$reso act9a para refor4ar la Constitucin! es decir!
co4o Constituyente &erivado! se sit9a por enci4a de las ra4as del poder y de los
de40s r$anos de creacin constitucional" 'n esta 8iptesis no act9a co4o
le$islador so4etido a la Constitucin para la expedicin de una ley! sino co4o
creador de nor4as constitucionalesB y! en tal virtud! se ale3a por i$ual de las otras
ra4as del poder" 's! sin lu$ar a duda y co4o se acepta en la doctrina universal! ni
40s ni 4enos 7ue el Constituyente" )un7ue sus inte$rantes sean los 4is4os 7ue
expiden las leyes! el Con$reso! cuando refor4a la Constitucin! e3erce una funcin
diferente a la le$islativa y a las de40s 7ue le asi$na la Carta! pues en tal caso se
encuentra investido por ella de la atri6ucin de refor4arla! li4itado desde lue$o a la
revisin de sus nor4as! pero no facultado para a6olirla ni para desconocer los
principios y valores 7ue la infor4an"
Confor4e a lo dispuesto en el ,@tulo OEEE de la Constitucin! Asta puede ser
refor4ada por el Con$reso! por una )sa46lea Constituyente o por el %ue6lo
4ediante referendo" %ero en los tres casos! es indispensa6le por7ue as@ lo 7uiso el
Constituyente al expedir la Carta! la actuacin del Con$reso" 'sta es o6via si Al
expide un acto le$islativo! y se 8ace necesaria para la convocatoria de una )sa46lea
Constituyente o para so4eter a referendo un proyecto de refor4a constitucional!
se$9n lo dispuesto en los art@culos 7<! 76 y 7G de la Constitucin"
Circunscritos a8ora a la refor4a de la Constitucin 4ediante la convocatoria al
%ue6lo a un referendo de iniciativa $u6erna4ental para esa finalidad espec@fica! es
claro 7ue se$9n lo preceptuado por el art@culo 7G de la Constitucin corresponde al
Con$reso 4ediante ley apro6ada por la 4ayor@a de los 4ie46ros de a46as C04aras
reali>ar esa convocatoria! 7ue no se li4ita slo a 8acer un si4ple lla4a4iento al
%ue6lo para una votacin! sino 7ue! necesaria4ente re7uiere la inclusin en la ley
respectiva! del proyecto de Refor4a Constitucional 7ue el 4is4o Con$reso
incorpore en dic8a ley"
Co4o aparece clara4ente de lo dispuesto en el art@culo 7G de la Constitucin
%ol@tica! para 7ue Asta sea refor4ada 4ediante referendo! se re7uieren varios pasos o
etapas! a sa6er: a2 la iniciativa de refor4a! 7ue puede ser de ori$en $u6erna4ental o
de ori$en popularB 62 la discusin y apro6acin del proyecto de ley de convocatoria
al %ue6lo a un referendo! en el cual se incorpora el texto 7ue ser0 so4etido a la
decisin popularB c2 la votacinB y d2 la apro6acin de las refor4as a la Constitucin
7ue re7uiere el voto afir4ativo de 40s de la 4itad de los sufra$antes sie4pre y
cuando el n94ero de estos sea superior a la cuarta parte del total de ciudadanos 7ue
inte$ran el censo electoral"
5i se o4ite al$una de estas fases o etapas en la for4acin del acto refor4atorio de la
Constitucin 4ediante referendo! - 7ue la Ley 1; de 199; 1art@culo ;72! ordena 7ue
se deno4ine =acto le$islativoD-! slo 8ay una consecuencia inexora6le: en tal caso!
no 8a6r0 refor4a a la Constitucin"
5e si$ue necesaria4ente de lo expuesto! 7ue no es suficiente con la iniciativa
$u6erna4ental y la convocatoria al %ue6lo a votacin so6re ella para 7ue exista una
refor4a constitucional 4ediante referendo" 5e re7uiere! ade40s! la discusin y
apro6acin del proyecto de refor4a por el Con$reso de la Rep96lica con el
cu4pli4iento a ca6alidad de todos los re7uisitos exi$idos en la Constitucin! para
7ue as@ 7uede ela6orado el proyecto de nor4as 7ue se propone a consideracin del
%ue6lo para refor4ar con ellas la Carta %ol@tica vi$ente"
's! entonces! el Con$reso de la Rep96lica y n el -o6ierno el 7ue final4ente
ela6ora el texto 7ue para refor4ar la Constitucin se so4ete a la consideracin y
votacin popular" +o es el '3ecutivo sino el Con$reso 7uien convoca al %ue6lo a un
referendo! as@ la iniciativa de refor4a a la Constitucin 8aya sido de la autor@a de
a7uel"
5@ la refor4a constitucional 4ediante referendo re7uiere co4o se de3a expuesto
varias etapas para su for4acin! la ley de convocatoria para la apro6acin o
i4pro6acin por el %ue6lo del texto nor4ativo constitucional propuesto! no es una
ley ordinaria! ni ta4poco el e3ercicio de la funcin le$islativa por el Con$reso de la
Rep96lica cuando la expide! pues 4ediante leyes no se refor4a la Constitucin"
%or su propia naturale>a! ese acto del Con$reso for4a parte de un procedi4iento
espec@fico para refor4ar la Carta %ol@tica! y! por ello! cuando el Con$reso discute y
aprue6a el texto de una posi6le refor4a a la Constitucin y convoca al %ue6lo para
7ue Aste decida so6re Al! act9a en funcin constituyente especial y no co4o
le$islador ordinario" ,anto es ello as@! 7ue en el proyecto 7ue se so4ete a
consideracin popular se indica cu0les art@culos de la Constitucin se propone
refor4ar y se incluye un texto nor4ativo concreto so6re cada uno de ellos" 's decir!
el Con$reso no expide una re$ulacin le$al sino 7ue ela6ora un proyecto de nor4as
con las cuales se revisa! se adiciona! se en4ienda la Constitucin %ol@tica vi$ente"
+o es la expedicin de una ley co49n el o63eto de la actividad del Con$reso! sino
otro 4uy distinto: ela6orar un proyecto de refor4a a la ley funda4ental del 'stado"
'sa decisin del Con$reso por su trascendencia co4o eventual refor4a a la
Constitucin si el %ue6lo la aprue6a! no es! ni por se4e3as una de las leyes 7ue se
pueden dictar por el Con$reso confor4e al art@culo 1<0 de la Carta! ni ta4poco se
trata de una ley or$0nica a las 7ue se refiere el art@culo 1<1 de la 4is4a! ni es una
ley estatutaria de las se:aladas en el art@culo 1<2 de la Constitucin! sino un paso
o6li$ado en la for4acin de un acto refor4atorio de la Carta %ol@tica" .! en tal
virtud! cuando el Con$reso incorpora un texto proyecto de refor4a a la Constitucin
y convoca al %ue6lo para 7ue se pronuncie so6re Al! no act9a co4o le$islador sino
en funcin constituyente! conclusin esta 7ue fluye co4o corolario o6li$ado de lo
expuesto! a 4enos 7ue se 7uiera desconocer al Con$reso de la Rep96lica cuando
act9a co4o Constituyente en este caso! para colocarlo en la situacin 4en$uada de
si4ple tra4itador de las iniciativas $u6erna4entales! lo cual resulta contrario a la
facultad 7ue el Con$reso tiene de 4odificar! adicionar o supri4ir total o
parcial4ente al$unos de los textos propuestos por el -o6ierno y! 40s a9n para no
convocar al %ue6lo! si as@ lo decide! a un referendo de iniciativa $u6erna4ental"
%or otra parte! y en apoyo a lo antes dic8o! 8a de recordarse 7ue la )sa46lea
+acional Constituyente de 1991 en relacin con la refor4a de la Constitucin
4ediante un referendo! tuvo a consideracin el proyecto presentado por el %residente
de la Rep96lica! en el cual la su6co4isin de la Co4isin ,ercera de dic8a )sa46lea
apro6 por 4ayor@a si4ple 7ue el referendo fuera convocado directa4ente por el
%residente de la Rep96lica! pero una ve> el Con$reso le 8u6iere i4partido
apro6acin a un proyecto de refor4a constitucional en pri4era vuelta y con el
propsito de evitar! 4ediante la decisin popular! la se$unda vuelta para a$ili>ar de
esa 4anera el tr04ite a 7ue 8a6r@a de so4eterse un acto le$islativo refor4atorio de
la Carta 1-aceta Constitucional 17 de a6ril de 1991! infor4e ponencia so6re
#ecanis4os de %articipacin &e4ocr0tica2"
La 4is4a Co4isin ,ercera de la )sa46lea Constituyente! por una axi$ua 4ayor@a
apro6 la propuesta se$9n la cual el ple6iscito y el referendo constitucional podr@an
ser convocados directa4ente por el %residente de la Rep96lica 1-aceta
Constitucional viernes 2; de 4ayo de 19912 nor4a esta 7ue $uarda6a al$unas
si4ilitudes con la Constitucin Francesa de 19<G! expedida 6a3o la in4ensa
influencia del -eneral &e -aulle! 7ue! se sa6e se caracteri> por un alto $rado de
concentracin del poder en el '3ecutivo"
'n el 4is4o sentido se i4parti apro6acin por la )sa46lea Constituyente el 21 de
3unio de 1991 para 7ue la convocatoria a referendo constitucional se reali>ara de
4anera directa por el %residente de la Rep96lica"
Con todo! so4etido por la Co4isin Codificadora a se$undo de6ate el proyecto
respectivo! la )sa46lea Constituyente dispuso privar al %residente de la Rep96lica
de la facultad 7ue en el proyecto anterior se le conced@a para convocar directa4ente
a un referendo refor4atorio de la Constitucin y! en ca46io! se propuso 7ue fuera el
Con$reso de la Rep96lica! 4ediante ley apro6ada por la 4ayor@a de los 4ie46ros de
cada C04ara el 7ue so4etiera a consideracin y votacin popular 4ediante
referendo un proyecto de refor4a a la Constitucin! ley de convocatoria en la cual se
incluir@a el texto 4is4o del proyecto de refor4a a la Constitucin 7ue 7uedar@a
incorporado a la ley" )s@ lo apro6 la )sa46lea +acional Constituyente en sesin
del 2 de 3ulio de 1991! texto este 7ue 8oy corresponde al art@culo 7G de la
Constitucin vi$ente" &e esta 4anera! se li6er al referendo de la posi6ilidad de
utili>acin autocr0tica para 8acer part@cipe al Con$reso de la Rep96lica de su
convocatoria y de la propuesta al %ue6lo del texto nor4ativo refor4atorio de la
Constitucin! para 7ue Al decida s@ lo aprue6a o lo i4prue6a 4ediante votacin
popular"
)fir4ar! co4o lo 8ace la sentencia de la cual discrepa4os 7ue co4o el art@culo 7G
deno4ina a ese acto del Con$reso =leyD la convocatoria al %ue6lo a un referendo no
participa de la naturale>a de la funcin constituyente! es de3ar de lado la esencia
3ur@dica de esa etapa en la for4acin de una eventual refor4a a la Constitucin y
desconocer el proceso 8istrico de for4acin del art@culo 7G de la Carta! as@ co4o
desec8ar una interpretacin siste40tica y teleol$ica de esa nor4a y de la filosof@a
3ur@dica 7ue la infor4a! para rendirle en ca46io un culto inusitado a la expresin
literal! lo 7ue e7uivale a una exA$esis desueta co4o criterio de interpretacin
constitucional! 8oy superado por la 8istoria"
SECCIN SE=6NDA
LA LED B6E CONVOCA A 6N RE7ERENDO 1ARA RE7OR>AR LA
CONSTIT6CIN NO 16EDE ESTAR S6JETA A TRO>ITE DE
6R=ENCIA8 D8 1OR ELLO8 NO 1ODSA A1ROBARSE EN 1RI>ER
DEBATE EN SESIONES CONJ6NTAS DE LAS CO>ISIONES 1RI>ERAS
CONSTIT6CIONALES 1ER>ANENTES.
Co4o una consecuencia de la funcin constituyente 7ue cu4ple el Con$reso durante
el de6ate y la apro6acin del proyecto de refor4a constitucional 7ue se so4ete a
consideracin del %ue6lo para 7ue Aste decida so6re Al 4ediante un referendo
convocado por el Con$reso! Aste no puede ser so4etido a apre4io al$uno para su
tra4itacin por nin$una de las ra4as del poder"
,an slo podr@a ad4itirse 7ue el %residente de la Rep96lica pudiera enviar solicitud
de tr04ite de ur$encia para el proyecto de ley 7ue convo7ue al %ue6lo a un referendo
de ori$en $u6erna4ental para refor4ar la Constitucin %ol@tica! si previa4ente se
aceptara 7ue el Con$reso de la Rep96lica act9a en este caso co4o le$islador" %ero
ello ser@a tanto co4o afir4ar 7ue la funcin le$islativa es de la 4is4a naturale>a 7ue
la funcin constituyente! lo 7ue! co4o ya se vio! no es cierto"
%recisa4ente por la distincin entre la funcin constituyente y la funcin le$islativa!
cuando se trata de refor4ar la Constitucin a lo 7ue decida el Con$reso de6en estar
todas las ra4as del poder p96lico! inclu@da co4o es o6vio! la ra4a e3ecutiva" %or
ello! en relacin con los actos le$islativos en proceso de for4acin no es posi6le al
%residente de la Rep96lica acudir al art@culo 16 de la Carta para 7ue se tra4iten
previo 4ensa3e de ur$encia co4o si se tratara de un proyecto de ley" 's esa la
tradicin 3ur@dica de Colo46ia! y a ello se 8an so4etido las refor4as
constitucionales precedentes durante la vi$encia de la Constitucin de 1GG6B y! en
relacin con las refor4as constitucionales 6a3o el i4perio de la Constitucin de
1991! as@ lo 8a se:alado la 3urisprudencia de la Corte Constitucional expresa4ente
en la 5entencia C-222 de 1997! en la cual se expres 7ue :
='n relacin con las leyes! ya 8a se:alado la Corte Constitucional 7ue en los casos
en los cuales resulta posi6le reducir a tres los de6ates! 4ediante la sesin con3unta
de las co4isiones correspondientes! son taxativos y de interpretacin estricta! 6ien
7ue la propia Carta as@ lo 8aya ordenado o autori>ado 1art" 16! ;1 y ;6 C"%"2 o
7ue lo 8aya esta6lecido el Re$la4ento con 6ase en la facultad consa$rada en el
art@culo 1<7! nu4eral 2! de la Constitucin"""
'n cuanto a los proyectos de )cto Le$islativo! tal posi6ilidad! de interpretacin
estricta! en cuanto excepcional! no 8a sido prevista por la Carta" 5on inaplica6les!
entonces al tr04ite de refor4as constitucionales los art@culos 169 a 17 del
Re$la4ento del Con$reso! v0lidos 9nica4ente para los proyectos de ley all@
conte4plados" ,a4poco es propio del procedi4iento relativo a 4odificaciones de la
Constitucin el art@culo 16 de la Carta! pues i4plicar@a una in3erencia del '3ecutivo
en la li6re y autno4a decisin Constituyente del Con$reso! precipitando la votacin
de actos le$islativos 7ue! por sus 4is4as caracter@sticas! slo el propio Con$reso!
dentro de la Constitucin y el Re$la4ento! de6e resolver cu0ndo y con 7uA prioridad
aprue6aD"
5i confor4e al art@culo 7; de la Constitucin el %ue6lo 4ediante referendo puede
refor4arlaB y s@ el referendo 8a de ser convocado por el Con$reso 4ediante ley 7ue
para su apro6acin re7uiere de la 4ayor@a de los 4ie46ros de a46as C04arasB y si
es cierto! co4o lo es! 7ue en el ,@tulo OEEE de la Constitucin al 7ue pertenecen las
disposiciones citadas anterior4ente no se autori>a 4ensa3e de ur$encia para nin$una
refor4a constitucional! es apenas o6vio 7ue la tra4itacin de una ley 7ue convo7ue
al %ue6lo para decidir si aprue6a o i4prue6a un proyecto de refor4a a la Carta
%ol@tica! no puede ser o63eto de 4ensa3e de ur$encia por el '3ecutivo al Con$reso
cuando act9a en funcin constituyente! co4o ocurri en este caso" 'n efecto! las
nor4as 7ue re$ulan los re7uisitos y el procedi4iento para refor4ar la Constitucin
son de orden p96lico! de interpretacin estricta! no suscepti6les de analo$@a por
extensin y! en consecuencia! el proceder en contrario si$nifica violacin de =los
re7uisitos esta6lecidosD en ese ,@tulo! por lo cual al e3ercer el control so6re la ley
7ue convoca a un referendo podr0! en tal caso! declararse inconstitucional! tal co4o
lo prevA el art@culo 79 de la Carta %ol@tica"
%ues 6ien! en el cuaderno de prue6as re4itidas por el #inisterio del Enterior y de
?usticia 1folios < y 62! o6ra co4unicacin diri$ida por el %residente de la Rep96lica y
el #inistro respectivo a los %residentes del 5enado de la Rep96lica y la C04ara de
Representantes! en la cual solicitan i4partir tr04ite de ur$encia al proyecto de ley
radicado en el 5enado 6a3o el n94ero 0;7V02 =por el cual se convoca a un referendo
y se so4ete a consideracin del %ue6lo un proyecto de refor4a constitucionalD! para
cuyo efecto se invoca =el art@culo 16 de la Constitucin %ol@tica y el art@culo 191 de
la Ley <P de 1992D"
)de40s! se expresa en la 4is4a co4unicacin 7ue el -o6ierno +acional solicita al
Con$reso de la Rep96lica =disponer la deli6eracin con3unta de las correspondientes
co4isiones constitucionales per4anentes a efecto de dar pri4er de6ate al referido
proyecto de ley! de confor4idad con lo previsto en el inciso se$undo del art@culo 16
de la Constitucin %ol@tica y el nu4eral 2W del art@culo 169 de la Ley <P de 1992D"
La 4esa directiva del 5enado de la Rep96lica 4ediante resolucin +o" 010 de la
4is4a fec8a F2G de a$osto de 2002- autori> a la Co4isin %ri4era Constitucional
%er4anente de esa Corporacin para sesionar con3unta4ente con la Co4isin
%ri4era Constitucional %er4anente de la C04ara de Representantes y darle pri4er
de6ate al proyecto de ley 0;7V2 5enado! a 7ue ya se 8a 8ec8o referencia"
'n la 4is4a fec8a! la 4esa directiva de la Co4isin %ri4era del 5enado! decidi
estudiar en sesin con3unta con la Co4isin %ri4era de la C04ara de Representantes
el citado proyecto de ley y lue$o el de septie46re de 2002 tanto la 4esa directiva
de la C04ara de Representantes co4o la 4esa directiva de la Co4isin %ri4era de
la 4is4a dictaron las resoluciones respectivas para 7ue se estudiara en sesin
con3unta con la Co4isin %ri4era del 5enado de la Rep96lica el citado proyecto de
ley"
+o 7ueda pues duda de nin$una especie so6re dos 8ec8os 7ue a8ora 6rillan con lu>
propia: 4ensa3e de ur$encia para un proyecto de ley de convocatoria al %ue6lo a un
referendo para refor4ar la Constitucin! de un ladoB y! de otro! pre4ura del
Con$reso para darle curso a esa solicitud $u6erna4ental"
's decir! a un proyecto de refor4a constitucional en for4acin! se le so4ete a
4ensa3e de ur$encia y a reunin con3unta de las Co4isiones %ri4eras
Constitucionales %er4anentes! para apurar su tr04ite no o6stante 7ue se trata de una
refor4a a la Carta %ol@tica" )s@ se apro6 en pri4er de6ate! en las sesiones
con3untas de las Co4isiones %ri4eras del 5enado de la Rep96lica y la C04ara de
Representantes el citado proyecto de ley! sesiones 7ue cul4inaron el 1< de octu6re
de 2002"
Con ello! se incurri en un vicio insu6sana6le en la for4acin de la Ley 796 de
200! =por la cual se convoca a un referendo y se so4ete a consideracin del %ue6lo
un proyecto de Refor4a ConstitucionalD! por cuanto se 8i>o ta6la rasa no slo del
,@tulo OEEE de la Constitucin 7ue no previ 4ensa3e de ur$encia para refor4as
constitucionales! sino 7ue! ta46iAn! se aplic inde6ida4ente el art@culo 16 de la
Carta %ol@tica para una refor4a constitucional en ciernes! nor4a 7ue no era aplica6le
por7ue slo ri$e para la tra4itacin de las leyes" Co4o es o6vio! si4ult0nea4ente
se 7ue6rantaron con ese proceder tanto el art@culo 191 co4o el 169 de la Ley <P de
1992! 7ue es la Ley *r$0nica 4ediante la cual se expidi el Re$la4ento del
Con$reso y de cada una de sus C04aras"
SECCIN TERCERA
LA LED B6E CONVOCA A 6N RE7ERENDO 1ARA RE7OR>AR LA
CONSTIT6CIN NO 16EDE SER A1ROBADA EN SESIONES
EXTRAORDINARIAS DEL CON=RESO.
Cuando el Con$reso act9a en e3ercicio de la funcin constituyente no puede e3ercerla
en sesiones extraordinarias" )s@ lo ordena la Constitucin de 4anera expresa
trat0ndose de los actos le$islativos expedidos por el Con$reso! pues en tal caso el
proyecto de6e ser tra4itado =en dos per@odos ordinarios y consecutivosD! confor4e
lo ordena el art@culo 7< de la Carta! nor4a 7ue $uarda relacin con el art@culo 1G
de la 4is4a Constitucin 7ue define las sesiones ordinarias del Con$reso y los
per@odos por a:o en 7ue 8a6r0n de cele6rarse"
%odr@a afir4arse 7ue la nor4a contenida en el art@culo 7< de la Constitucin no se
aplica cuando Asta se intenta refor4ar 4ediante la convocatoria al %ue6lo de un
referendo confor4e a lo dispuesto por el art@culo 7G de la 4is4a"
5in e46ar$o! esa conclusin aparente4ente fundada en la distincin entre los dos
4ecanis4os constitucionales a 7ue se 8a 8ec8o alusin para refor4ar la Carta
%ol@tica! carece de ra>n" ,anto si el Con$reso refor4a directa4ente la
Constitucin! co4o si a partir de un proyecto de ori$en $u6erna4ental discute y
ela6ora un texto de refor4a para proponerlo a consideracin del %ue6lo! el Con$reso
act9a en funcin constituyente" 5i cada uno de los dos procedi4ientos de refor4a
a8ora 4encionados cul4inan con Axito! a los dos se les deno4ina =)cto
Le$islativoD" 'n el pri4er caso! por7ue as@ lo dispone el art@culo 7< de la CartaB en
el se$undo! por7ue as@ lo precept9a el art@culo ;7 de la Ley 'statutaria de los
#ecanis4os de %articipacin Ciudadana! 7ue se inte$ra a la Constitucin por
4inisterio de esta" )de40s! si el Con$reso de la Rep96lica opta por refor4ar Al
4is4o la Constitucin! el proyecto respectivo contiene una refor4a constitucional en
potencia! al i$ual 7ue ocurre cuando presentado un proyecto de refor4a
constitucional por el -o6ierno para 7ue so6re Asta se decida por el %ue6lo 4ediante
referendo! pues ta46iAn en este caso lo 7ue existe es un proyecto de refor4a
constitucional en curso! co4o en la pri4era 8iptesis" +o se ve entonces cu0l ser@a
la ra>n por la cual ante la 4is4a situacin 3ur@dica! es decir ante el tr04ite de
proyectos de refor4a constitucional por el Con$reso de la Rep96lica 8a6r@a de
lle$arse a soluciones diferentes con respecto al cu4pli4iento de re7uisitos para su
for4acin en a7uellos puntos en 7ue la tra4itacin es idAntica"
Nue la Constitucin no pueda refor4arse en sesiones extraordinarias del Con$reso!
ni tra4itarse el proyecto respectivo en estas sino en per@odos ordinarios y
consecutivos no es un capric8o del Constituyente! ni una for4alidad sin i4portancia"
5e trata de preservar la inte$ridad de la Constitucin para 7ue su refor4a no se
adelante en for4a apresurada sino! al contrario! co4o consecuencia de un an0lisis
ponderado y sereno dando tie4po suficiente a la reflexin! co4o 7uiera 7ue se trata
de las nor4as funda4entales del 'stado"
+o o6stante lo anterior! y tal co4o aparece en el expediente le$islativo 7ue cul4in
con la expedicin de la Ley 796 de 200 so4etida a la revisin de la Corte
Constitucional! el tr04ite de la 4is4a no ter4in en las sesiones ordinarias del
Con$reso 7ue concluyeron el 16 de dicie46re de 2002" Lo 7ue en el expediente
aparece es 7ue 4ediante &ecreto 07< de 16 de dicie46re de 2002 se convoc al
Con$reso de la Rep96lica para 7ue se ocupara! en sesiones extraordinarias! entre
otras 4aterias! de cul4inar el tr04ite del proyecto de ley 0;7 de 2002V5enado <7 de
2002VC04ara" )s@ ocurri en efecto" 'n el 5enado de la Rep96lica se consider el
19 de dicie46re de ese a:o el acta de conciliacin y en la C04ara de Representantes
se 8i>o lo propio el 20 de dicie46re de 2002" 's decir! el tr04ite para la expedicin
de la ley 4encionada cul4in no en sesiones ordinarias sino en sesiones
extraordinarias! pese a 7ue 4ediante ella se tra4ita un proyecto de refor4a
constitucional! o! lo 7ue es lo 4is4o! un proyecto 7ue se encontra6a en idAntica
situacin de un acto le$islativo cuya apro6acin se surtiera en la pri4era vuelta" ,al
situacin irre$ular afecta de un vicio insu6sana6le este proyecto de ley! por las
ra>ones expuestas"
SECCIN C6ARTA
LA LED 352 DE "003 EN A1ARIENCIA CONVOCA A 6N RE7ERENDO8
1ERO EN REALIDAD SE TRATA DE 6N 1LEBISCITO.
Confor4e a lo dispuesto por el art@culo 7; de la Constitucin %ol@tica Asta puede
refor4arse por el %ue6lo 4ediante referendo! institucin diferente por co4pleto de
un ple6iscito"
%recisa4ente para evitar la confusin entre los dos 4ecanis4os de participacin
ciudadana la Ley 1; de 199; en sus art@culos W y 7W los define de 4anera precisa
si$uiendo al punto la doctrina universal y! confor4e a tales definiciones le$ales! a9n
cuando en los dos casos existe un pronuncia4iento del %ue6lo 4ediante votacin! en
el referendo al %ue6lo se le convoca para 7ue i4parta su apro6acin o para 7ue
rec8ace =un proyecto de nor4a 3ur@dica o dero$ue o no una nor4a ya vi$enteD! en
tanto 7ue en el ple6iscito el pronuncia4iento popular se provoca para 7ue la
ciudadan@a decida s@ =apoya o rec8a>a una deter4inada decisin del '3ecutivoD"
Co4o se advierte sin dificultad en el referendo el pronuncia4iento popular recae
so6re un proyecto de contenido nor4ativo! en tanto 7ue en el ple6iscito el o63eto de
la decisin so4etida a la consideracin del %ue6lo versa so6re una decisin del
$o6ernante" Con el referendo! si se o6tienen las 4ayor@as necesarias para el efecto
con los re7uisitos se:alados por la Constitucin y la Ley 'statutaria de los
#ecanis4os de %articipacin Ciudadana! se introducen nor4as nuevas al
ordena4iento 3ur@dico! se 4odifican las ya existentes! o se dero$an estas total o
parcial4ente" 's claro entonces 7ue el referendo tiene co4o o63eto un
pronuncia4iento popular so6re el derec8o le$islado" 'l ple6iscito! en ca46io! no
afecta el &erec8o %ositivo del 'stado sino 7ue esencial4ente se refiere a las
decisiones de car0cter pol@tico 7ue adopta o propone el $o6ernante" 'l ple6iscito es
entonces un pronuncia4iento so6re la ad8esin o rec8a>o a una pol@tica deter4inada!
es decir! no es una 4anifestacin so6re el ordena4iento 3ur@dico sino 7ue se reali>a
so6re las conveniencias o inconveniencias de adoptar unas deter4inadas decisiones!
por lo 7ue se torna! en 9lti4as! en la expresin de aceptacin y apoyo al $o6ernante
por 7uienes votan positiva4ente! o en el repudio a 7uien $o6ierna o a sus pol@ticas
espec@ficas en un asunto deter4inado por 7uienes votan en for4a ne$ativa"
%or lo 7ue 8ace a la Ley 796 de 200! es claro a nuestro 3uicio! 7ue ella reviste las
caracter@sticas propias de un ple6iscito y no de un referendo! no o6stante 7ue se 8aya
revestido de la for4a 3ur@dica de este 9lti4o"
'n efecto! desde la presentacin 4is4a del proyecto! en la exposicin de 4otivos
7ue aparece pu6licada en la -aceta del Con$reso +o" 2 de 9 de a$osto de 2002
1p0$ina <P"2! la apro6acin del proyecto se da por descontada! pues se afir4a 7ue
=las refor4as 7ue 8oy se proponen en este proyecto de ley de referendo tiene una
sin$ular venta3a" . es 7ue en su $ran 4ayor@a 8an sido de tie4po atr0s exa4inadas
ante los o3os del pa@s y so6re ellas se 8a creado un cli4a de opinin decidida4ente
favora6leD" &ic8o de otra 4anera! la discusin y apro6acin en el Con$reso de la
Rep96lica! fueron presentadas co4o al$o consecuencial al resultado electoral 7ue
cul4in con la eleccin del %residente de la Rep96lica! es decir! co4o una cuestin
de confian>a en el $o6ernante y de ad8esin a una pol@tica deter4inada 7ue! en ese
4o4ento! fue presentada 6a3o el slo$an de ca4pa:a para sacar avante una pol@tica!
=en el e4pe:o 7ue este $o6ierno se 8a co4pro4etido frente al pue6loD en =lo 7ue a
la refor4a de la pol@tica se refiereD" )s@! desde el co4ien>o 4is4o del de6ate se
intent condicionar la discusin en el Con$reso"
'n la 4is4a direccin! se explica entonces 7ue desde la iniciacin del tr04ite
respectivo a cada una de las pre$untas 7ue ser@an for4uladas a los ciudadanos les
antecede un t@tulo! se$uido de un proe4io o introduccin inductiva de la respuesta!
con expresiones de tal naturale>a 7ue con ellas se pretende e3ercer ade40s una
coaccin inusitada so6re el votante! 7ue no de3a duda al$una so6re el car0cter
su$estivo de una respuesta afir4ativa" /asten para ello! a $uisa de e3e4plo! y
to4adas del proyecto al$unas de tales introducciones preli4inares a la pre$unta
so4etida a consideracin de los ciudadanos:
=- 1W" %Ardida de derec8os pol@ticos
=%re$unta: %ara 8acer 40s precisas las in8a6ilidades para e3ercer car$os p96licos o
contratar con el 'stado! y 40s efica> la luc8a contra la corrupcin pol@tica! S aprue6a
usted el si$uiente art@culoT"
=- 2W" Cotacin no4inal"
%ara 7ue el %ue6lo sie4pre sepa co4o votan sus representantes en el Con$reso! las
)sa46leas y los Conce3os #unicipales! Saprue6a usted el si$uiente art@culoT"
=- W" 5uplencias"
%ara 7ue el %ue6lo sie4pre sepa por 7uiAn e4ite su voto y para eli4inar los
lla4ados carruseles pensionales y otras pr0cticas inde6idas! Saprue6a usted el
si$uiente art@culoT"
1"""2
=-<W" 5ervicios ad4inistrativos del Con$reso"
%ara rescatar la 4a3estad del Con$reso! i4pedir su dedicacin a preocupaciones
su6alternas y evitar toda for4a interna de clientelis4o pol@tico! Saprue6a usted el
si$uiente art@culoT"
=- 6W" Reduccin del Con$reso"
%ara 4e3orar la eficiencia y transparencia del Con$reso! Saprue6a usted el si$uiente
art@culoT"
=- 7W" %Ardida de investidura"
%ara profundi>ar la ca4pa:a para la recuperacin 4oral del Con$reso y para casti$ar
pr0cticas inde6idas a9n no conte4pladas en la Constitucin Saprue6a usted el
si$uiente art@culoT"
=- GW" Co4o 4edida de solidaridad de los altos di$natarios con el %ue6lo Colo46ia!
para reducir las desi$ualdades sociales y controlar el $asto p96lico Saprue6a usted el
si$uiente art@culoT"
1"""2
=- 12" %ara erradicar definitiva4ente la pr0ctica de los lla4ados auxilios! Saprue6a
usted el si$uiente art@culoTD"
,o4ados estos e3e4plos al a>ar! Scu0l de los ciudadanos colo46ianos se ne$ar@a a
7ue sea =40s efica> la luc8a contra la corrupcin pol@ticaTDB o 7uien se re8usar@a a
sa6er =c4o votan sus representantesD en las corporaciones p96licasTB S7uiAn est0
en desacuerdo con sa6er =sie4pre por 7uiAn e4ite su votoD! o en =eli4inar los
lla4ados carruseles pensinales y otras pr0cticas inde6idasDTB S8a6r0 al$9n
ciudadano a 7uiAn le a$rade 7ue el Con$reso se dedi7ue =a preocupaciones
su6alternasD y 7ue se nie$ue con su voto a to4ar una decisin 7ue ten$a co4o
propsito =evitar toda for4a interna de clientelis4o pol@ticoDTB o Sser0 7ue un 6uen
ciudadano se nie$a a aportar su voto =para erradicar definitiva4ente la pr0ctica de
los lla4ados auxiliosDT" 's claro entonces el propsito deli6erado de o6tener
respuesta afir4ativa a las pre$untas 7ue so4eter@an a consideracin del %ue6lo!
acudiendo para ello a la su$estin del elector 4ediante la induccin de la respuesta!
lo 7ue es a6ierta4ente contrario a la concepcin de4ocr0tica de un referendo y lo
trastoca! en ca46io! en un ple6iscito 7ue constitucional4ente resulta inad4isi6le
para refor4ar la Carta %ol@tica"
%odr@a afir4arse 7ue el texto final de la Ley 796 de 200! en cuanto a la titulacin de
las pre$untas y a la introduccin preli4inar a cada una de ellas! fue 4odificado
durante los de6ates del Con$reso" 'so es cierto! pese a la encendida oposicin
$u6erna4ental" #0s! sin e46ar$o! en nin$una de las 19 pre$untas contenidas en la
citada ley para so4eterlas a la consideracin popular se eli4in la titulacin ni el
prlo$o" . lo apro6ado en esos dos aspectos! conserva con li$eros ca46ios de
redaccin un alto $rado de su$estivilidad al votante! con lo cual pese al esfuer>o
le$islativo el pro6le4a su6siste! co4o puede apreciarse con una desprevenida
lectura de las 19 pre$untas inclu@das en la Ley para 7ue las a6suelva con su voto el
ciudadano"
,anto es ello as@! 7ue la Corte Constitucional! por unani4idad! declar la
inexe7ui6ilidad de la titulacin y el proe4io en cada de las pre$untas for4uladas!
para preservar de esa 4anera la li6ertad del votante"
%or otra parte! en la pre$unta n94ero 19! respecto de la cual el -o6ierno insisti en
7ue ocupara el pri4ero y no el 9lti4o lu$ar lo 7ue no o6tuvo por apenas un voto de
diferencia en el 5enado! se le pre$unta al ciudadano votante si 4anifiesta su
apro6acin o su rec8a>o a la totalidad de las pre$untas! sin 7ue le sea necesario
detenerse a responderlas por separado" 's esta la conocida propuesta de =voto en
6lo7ueD! con la cual se exonerar@a al ciudadano del an0lisis concreto de cada una de
las pre$untas para o6tener en ca46io un voto $lo6al 7ue! por lo inductivo de todas!
8a6r@a de ser en la 4ayor@a de los casos apro6atorio"
%uestas as@ las cosas! ta46iAn por este aspecto este referendo! 7ue co4o se 8a visto
contiene 49ltiples pre$untas y so6re te4as diversos! aparece co4o un ple6iscito" 's
induda6le 7ue a la su$estin individual para cada una de las respuestas! no escapa
ta4poco la pre$unta so6re la apro6acin o i4pro6acin inte$ral al con3unto de las
4is4as y! siendo ello as@! aparece co4o el cierre o6li$ado para 7ue el referendo no
se discuta sino se vote co4o acto de ad8esin a una pol@tica deter4inada 7ue! en la
concepcin de la exposicin de 4otivos =en su $ran 4ayor@aD 8a sido de tie4po
atr0s exa4inada"
Ia de destacarse 7ue durante las sesiones de la 5ala %lena 8u6o unani4idad en
supri4ir tanto la titulacin co4o el proe4io de cada una de las pre$untas y la
pre$unta 19 7ue autori>a6a la votacin inte$ral! -=en 6lo7ueD-! por los ciudadanos!
por cuanto se consider 7ue era clara la violacin de la Constitucin tanto por las
pri4eras co4o por la 9lti4a"
5i todas las pre$untas 7ue la preceden y la pre$unta so6re la votacin inte$ral se
enca4inan de 4anera indu6ita6le a un ple6iscito! no se entiende c4o afectado todo
de car0cter ple6iscitario! se lle$a sin e46ar$o a la conclusin se$9n la cual puede
resultar parcial4ente a3ustada a la Constitucin la Ley 796 de 200! 7ue convoca al
%ue6lo Colo46iano a un referendo 7ue no resulta ser tal sino un ple6iscito con
disfra> de referendo"
) lo dic8o 8a de a$re$arse 7ue el car0cter ple6iscitario del acto al cual se convoca a
votacin popular para su apro6acin o i4pro6acin! se acent9a en al$unas de las
pre$untas! sin 7ue ello si$nifi7ue 7ue las de40s lo pierden" )s@ sucede! por e3e4plo!
con la pre$unta 6! en la cual se pre$unta al ciudadano de 4anera si4ult0nea so6re la
co4posicin del 5enado! las circunscripciones de 4inor@as! las circunscripcin
nacional ind@$ena! el u46ral electoral! la cifra repartidora! la votacin de ciudadanos
colo46ianos residentes en el exteriorB y! al 4is4o tie4po! so6re la inte$racin de la
C04ara de Representantes! las circunscripciones territoriales para su eleccin! la
6ase po6lacional para ello! el u46ral electoral! la aplicacin restrin$ida del cociente
electoral para la asi$nacin de curules! su co46inacin con el siste4a de la cifra
repartidora! las circunscripciones especiales para co4unidades ne$ras! para los
ind@$enas y para los colo46ianos residentes en el exterior"
.! co4o si fuera poco! en la 4is4a pre$unta se pide a los ciudadanos facilitar con su
voto una pol@tica de =reincorporacin a la vida civil de los $rupos ar4ados al 4ar$en
de la leyD cuando se vinculen =decidida4ente a un proceso de pa>! 6a3o la direccin
del -o6iernoDB 8iptesis Asta en la cual se incluye una autori>acin al -o6ierno para
esta6lecer el n94ero plural de Con$resistas! &iputados y Conce3ales 7ue for4ar0n
parte de las corporaciones p96licas en representacin de tales $rupos! cuyos
no46res ser0n convenidos por el ellos con el -o6ierno lue$o de lo cual =su
desi$nacin corresponder0 al %residente de la Rep96licaD! 7ue por decisin
$u6erna4ental =podr0 no tener en cuenta deter4inadas in8a6ilidades y re7uisitos
necesarios para ser Con$resista! &iputado y Conce3alD"
5alta pues a la vista 7ue se convoca al %ue6lo para 7ue 8a$a un acto de fe en el
%residente de la Rep96lica! as@ co4o so6re la conduccin de eventuales supuestos
procesos de pa> 7ue se adelanten 6a3o la direccin del -o6ierno! a tal punto 7ue se
incluye la autori>acin de proveer por decreto curules en las corporaciones 7ue
ordinaria4ente son de eleccin popular! desde los Conce3os #unicipales en
adelante! en las )sa46leas &eparta4entales y en el propio Con$reso de la
Rep96lica" 'sta nor4a! de car0cter coyuntural es! sin a46a$es! no slo transitoria!
sino! ade40s! de4ostrativa de su naturale>a ple6iscitaria"
E$ual sucede con la pre$unta n94ero G! 7ue adopta co4o 4edida para el control del
$asto p96lico una li4itacin cuantitativa del derec8o a o6tener una pensin por
cual7uier =personaD 7ue lo ad7uiera con car$o a recursos de naturale>a p96lica! para
esta6lecer lue$o excepciones a 7uienes ten$an derec8os ad7uiridos y a 7uienes estAn
a4parados por re$@4enes pensionales exceptuados y especiales" )de40s! en la
4is4a pre$unta se esta6lecen otras nor4as co4o la expiracin de los re$@4enes
exceptuados o especiales el 1 de dicie46re de 2007! excluido el del %residente de
la Rep96licaB se ordena a la ley esta6lecer un 5iste4a -eneral de %ensionesB se
pro8i6e la cele6racin de acuerdos de cual7uier naturale>a para separarse de lo all@
esta6lecidoB se pro8i6e el reconoci4iento de pensiones de ve3e> o 3u6ilacin a
personas con 4enos de << a:os de edadB se ordena la revisin de pensiones
decretadas sin el cu4pli4iento de re7uisitos le$ales o con a6uso del derec8oB se
dispone la con$elacin de salarios de al$unos servidores p96licos de altos in$resos a
partir del 1W de enero del a:o 200< y 8asta dicie46re de 2006 y se excluye de todas
estas disposiciones el rA$i4en le$al para los 4ie46ros de la fuer>a p96lica"
'n el 4is4o orden de ideas se introduce un par0$rafo transitorio al art@culo ;< de la
Constitucin para con$elar todos los salarios y pensiones superiores a dos salarios
4@ni4os 4ensuales los cuales no se incre4entar0n con relacin a los del a:o 2002 y
durante un per@odo de dos a:os contados a partir de la entrada en vi$encia =del
presente acto le$islativoD! nor4a esta a la cual se a$re$a 7ue la decisin para el a:o
200 estar0 su3eta a lo 7ue se resuelva en la votacin popularB si 6ien puede
producirse un incre4ento si a finales del a:o 200 o 200; ciertos @ndices de inflacin
co4parados con el a:o 2002 as@ lo se:alan"
'n la 4is4a pre$unta 1;! para ala$ar al votante se dispone 7ue el a8orro 7ue esa
disposicin per4ita a nivel de las entidades territoriales se destinar0 al Fondo
+acional de %ensiones ,erritoriales! al Fondo de %restaciones 5ociales del
#a$isterio y al %asivo %ensional del 5ector 5alud"
's evidente 7ue las pre$untas G y 1;! unidas entre s@! a6arcan en definitiva a todos
los servidores p96licos y se presentan co4o consecuencia de un acuerdo cele6rado
con el Fondo #onetario Enternacional para lo 7ue se considera co4o pol@tica
necesaria para el sanea4iento de las finan>as p96licas" 's entonces por este aspecto
una pol@tica de orden fiscal lo 7ue se encuentra en 3ue$oB es esa la pol@tica
econ4ica 7ue el -o6ierno considera adecuada para el 4o4ento 8istrico 7ue se
vive" %ero no es esa la 9nica pol@tica econ4ica posi6le! pues existen otras
diferentes 7ue o6edecen a criterios distintos so6re la concepcin del 'stado 5ocial
de &erec8o y! siendo ello as@! sur$e entonces una conclusin ineludi6le: ante varias
pol@ticas econ4icas posi6les! se invita al %ue6lo a 7ue en una votacin popular
respalde o rec8ace una! la del -o6ierno" 's! a no dudarlo! una votacin ple6iscitaria
y no la votacin so6re el contenido de nor4as 3ur@dicas lo 7ue se persi$ue" 'llo
si$nifica 7ue no es un referendo sino un ple6iscito lo 7ue resulta ser o63eto de la
votacin popular 7ue se propone"
'n idAntica direccin y con la 4is4a unidad de propsito se encuentran las
pre$untas 10! 12 y 1 ta46iAn de contenido fiscal! se$9n se di3o tanto en la
audiencia p96lica 7ue se cele6r por la Corte co4o en los de6ates de la 5ala %lena""
'n la pri4era de ellas se propuso la supresin de las personer@asB en la se$unda! se
se:ala 7ue la supresin de las contralor@as territoriales y la de las personer@as
producir0n un a8orro 7ue ser0 destinado! =durante los die> a:os si$uientesD a la
vi$encia de la refor4a constitucional adoptada por referendo = a la a4pliacin de la
co6ertura y al 4e3ora4iento de la calidad en educacin preescolar! 60sica y 4edia y
a la construccin y sosteni4iento de restaurantes escolares! o al sanea4iento 60sico!
una ve> se 8ayan cancelado las ero$aciones por concepto la6oral! prestacional y
pensional"""DB y en la pre$unta 1 se esta6lece una nueva destinacin de los in$resos
provenientes de las re$al@as para a4pliar la co6ertura en 4ateria educativa! para
a$ua pota6le y sanea4iento 60sico"
's i$ual4ente de car0cter ple6iscitario la pre$unta n94ero 17! 4ediante la cual se
pretende prorro$ar los per@odos de las autoridades territoriales! lo 7ue si$nificar@a
nada 4enos 7ue una 4anifestacin de confian>a o de rec8a>o en 7uienes
actual4ente se dese4pe:an co4o )lcaldes! -o6ernadores! &iputados! Conce3ales y
'diles pese a 8a6er sido ele$idos por un per@odo prxi4o a expirar! y! ade40s!
resulta ser ple6iscitaria la pre$unta 4encionada en cuanto en ella se propone la
vulneracin de los per@odos de tales autoridades no o6stante 7ue el )cto Le$islativo
+o" 02 de 2002 ya los unific" &e 4anera pues 7ue la introduccin a tal pre$unta
se$9n la cual el ciudadano votar@a! =para unificar los per@odos de las autoridades
territorialesDno slo resulta ple6iscitaria so6re un supuesto propsito loa6le de la
nor4a propuesta! sino a6ierta4ente en$a:oso" 'sa fue una de las ra>ones 7ue nos
condu3o a votar la inexe7ui6ilidad de esa pre$unta! pero no la 9nica co4o 7ueda
esta6lecido tanto en la sentencia co4o en este salva4ento de voto"
&el 4is4o 4odo! es ple6iscitaria ta46iAn en la Ley 796 de 200 la pre$unta n94ero
16 ta46iAn declarada inexe7ui6le por la Corte! con la 7ue se persi$ue atraer a los
votantes para respaldar con su voto una posicin de -o6ierno en relacin con el
co46ate a la dro$adiccin! nor4a esta 7ue resulta no slo extra:a a las de40s
pre$untas del referendo sino! ade40s! clara4ente diri$ida a concitar una opinin
favora6le a una pol@tica deter4inada! 7ue! al propio tie4po! sirva co4o se:uelo para
atraer votantes" 's pues claro su car0cter ple6iscitario y el propsito 7ue la ani4a"
's esta una de las ra>ones 7ue so6re esa pre$unta nos llevaron a votar su
inexe7ui6ilidad" %ero i$ual 7ue en el caso anterior! no es la 9nica"
Co4o se ve! las pre$untas 7ue se aca6an de 4encionar son la aceptacin e
i4ple4entacin de una pol@tica de car0cter econ4ico o su rec8a>o" 5o4eterlas a la
votacin ciudadana es i$ual4ente de car0cter ple6iscitario" +o se trata si4ple4ente
de pre$untas para la incorporacin de nor4as de car0cter per4anente en la
Constitucin! sino de ad8esin o repudio a una pol@tica econ4ica 7ue el -o6ierno
considera adecuada y 7ue otros podr@an ta46iAn desde el punto de vista de la
econo4@a pol@tica considerarla en sentido contrario" 's decir! se intenta
=constitucionali>arD una pol@tica econ4ica de coyuntura! lo 7ue si$nifica 7ue se
so4ete a la votacin popular para 7ue el %ue6lo la adopte o la rec8ace con su voto"
&ic8o en otros tAr4inos o se apoya o no se apoya al $o6ernante y a las pol@ticas 7ue
en 4ateria econ4ica por el -o6ierno se 3u>$an adecuadas" 'so no es un referendo"
's un ple6iscito" %or ello! proponerlo co4o una refor4a a la Constitucin 4ediante
el pri4ero de estos 4ecanis4os cuando en realidad se trata del se$undo conduce a
un falsea4iento de la institucin 7ue de6e ser celosa4ente res$uardada co4o
4ecanis4o de participacin ciudadana para 7ue no se pervierta y despresti$ie" 'l
referendo de6e reservarse para decisiones trascendentales y no coyunturales! ni
resulta constitucional4ente v0lido trastocarlo en ple6iscito! co4o 7ueda de4ostrado"
Co4o corolario de lo expuesto! adviene una conclusin for>osa" ,anto en la
concepcin $eneral de la Ley 796 de 200 con las pre$untas tituladas y la
introduccin inductora de las respuestas para 7ue estas sean positivas! al i$ual 7ue
con la pre$unta 19 7ue las resu4e todas para la votacin en 6lo7ue y con el texto
espec@fico de al$unas pre$untas! se incurre en un acto no autori>ado por la Carta
%ol@tica para su refor4a! pues los art@culos 7; y 7G de la Constitucin slo
autori>an entre los 4ecanis4os para refor4arla un referendo y no un ple6iscito" &e
tal suerte 7ue si al %ue6lo se convoca al pri4ero y en realidad se trata del se$undo!
esa 4anipulacin de los ciudadanos constituye un fraude a la Constitucin y un
en$a:o a la ciudadan@a 7ue asiste a un acto diferente a a7uAl para el cual en
apariencia se le convoca"
SECCIN B6INTA
EN LA TRA>ITACIN DE LA LED B6E CONVOCA A 6N RE7ERENDO
NO 16EDEN B6EBRANTARSE LAS NOR>AS SOBRE LA INICIATIVA
LE=ISLATIVA NI SOBRE LA NECESARIA 16BLICIDAD DEL
1RODECTO RES1ECTIVO.
Co4o es suficiente4ente conocido en la for4acin de la ley se si$ue un
procedi4iento de orden l$ico - 3ur@dico 7ue! de ordinario! se re$ula por la
Constitucin %ol@tica y por lo 7ue se dispon$a al efecto en el re$la4ento del r$ano
le$islativo"
'se procedi4iento se distri6uye en varias fases o etapas sucesivas pero diferentes!
clara4ente deter4inadas! no confundi6les entre s@" %ero es indispensa6le 7ue se
$uarde sin e46ar$o entre ellas la de6ida correspondencia y ar4on@a para la
ela6oracin de la ley" )s@! la for4acin de la ley e4pie>a con una propuesta! 7ue se
deno4ina iniciativa le$islativaB a ella si$ue una fase de discusin o de6ate en el
r$ano le$islativoB lue$o! conclu@da la etapa anterior! adviene la decisin! la cual 8a
de producirse 4ediante la votacin con las 4ayor@as re7ueridas por la Constitucin"
5in e46ar$o! todav@a no es suficiente para la existencia de la ley y se re7uieren
re7uisitos posteriores! cuales son la sancin! la pro4ul$acin y la pu6licacin de la
ley"
'n cuanto 8ace a la iniciativa le$islativa! su re$ulacin constitucional y re$la4entaria
es de enor4e trascendencia 3ur@dica y de4ocr0tica" )7u@ se define 7uiAn puede
v0lida4ente proponer un proyecto de ley" )s@! en los re$@4enes 4on0r7uicos y en las
de40s especies de 'stado autoritario! la iniciativa le$islativa era reservada al
4onarca o al titular de la ra4a e3ecutiva del poderB al contrario! en re$@4enes
de4ocr0ticos con preponderancia del le$islativo! la iniciativa para la for4acin de la
ley se reserva para los inte$rantes de la ra4a le$islativa del poder! co4o ocurri en
la Constitucin ?aco6ina de 179! o co4o sucede en la Constitucin de los 'stados
(nidos de +ortea4Arica! en 7ue ella se reserva a las co4isiones le$islativas del
Con$reso! o co4o sucedi en Colo46ia durante la vi$encia de la Constitucin de
Rione$ro de 1G6" 'n ocasiones! se le$iti4a para la proposicin de la ley a las dos
ra4as del poder 4encionadas anterior4ente! co4o suced@a en la Constitucin de
1GG6! en la cual se autori>a6a para esos fines a los 4ie46ros del Con$reso y
ta46iAn a los 4inistros co4o r$ano de co4unicacin del %residente de la Rep96lica
con el Con$reso" 'n la Constitucin de 1991! confor4e a lo dispuesto por los
art@culos 1<;! 1<< y 1<6 est0n le$iti4ados para e3ercer la iniciativa le$islativa en
cual7uiera de las C04aras los 4ie46ros de estas! el -o6ierno +acional! la Corte
Constitucional! el Conse3o 5uperior de la ?udicatura! la Corte 5upre4a de ?usticia! el
Conse3o de 'stado! el Conse3o +acional 'lectoral! el %rocurador -eneral de la
+acin! el Contralor -eneral de la Rep96lica en las 4aterias relacionadas con sus
funcionesB y un n94ero de ciudadanos i$ual o superior al <Q del censo electoral
existente en la fec8a respectiva o el 0Q de los conce3ales o diputados del %a@s" 's
decir! en la actualidad existe iniciativa le$islativa de los con$resistas! de los
4inistros! de las entidades no46radas anterior4ente! e iniciativa popular"
Con todo! cuando se trata de introducir refor4as a la Constitucin %ol@tica 4ediante
referendo! la iniciativa para ese efecto es especial y restrin$ida" 5lo se encuentran
le$iti4ados para proponer el proyecto de ley respectivo el -o6ierno o los
ciudadanos en las condiciones esta6lecidas en el art@culo 1<< de la Constitucin! por
i4perativa disposicin del art@culo 7G de la Carta" )l Con$reso de la Rep96lica le
corresponde tra4itar y decidir so6re el proyecto 7ue so6re el particular se le
presente! atri6ucin 7ue 8a de e3ercer a plenitud y sin cortapisa al$una" %ero! se
repite! la iniciativa 7ueda restrin$ida por #inisterio de la Constitucin de tal suerte
7ue slo puede ser el proyecto de ori$en $u6erna4ental o popular! se$9n ya se 8a
dic8o"
La iniciativa le$islativa consiste pues en la atri6ucin para proponer a consideracin
del Con$reso de la Rep96lica un proyecto de ley o! en su caso! de refor4a
constitucional" '3ercida ella por 7uien se encuentra le$iti4ado para el efecto! surte
su e3ercicio efectos vinculantes" )s@! para el Con$reso de la Rep96lica es i4perativo
i4pri4ir al proyecto presentado el tr04ite previsto en la Constitucin %ol@tica y en el
re$la4ento del Con$reso! es decir! poner en actividad el procedi4iento le$islativo o
de refor4a constitucional 7ue corresponda" )de40s! el proyecto 7ue se presenta
define el 046ito en el cual 8a6r0 de e3ercerse la co4petencia del Con$reso para
dictar una ley deter4inada so6re una 4ateria espec@fica o para discutir y apro6ar o
i4pro6ar una refor4a constitucional so6re los te4as propuestos" 's esa la ra>n por
la cual la iniciativa le$islativa co4o etapa particular y concreta del procedi4iento
le$islativo! se a$ota con su e3ercicio" 's esa la ra>n de ser del art@culo 19 de la
Ley <P de 1992 7ue de 4anera expresa ordena 7ue los proyectos de ley se presenten
=en la 5ecretar@a -eneral de las C04aras o en sus plenariasD! lo 7ue per4ite
esta6lecer cual es =la C04ara de ori$enD a 7ue se refiere el art@culo 1; de dic8a ley"
&istinta y posterior es la etapa de discusin o de6ate del proyecto 7ue ya 8a sido
presentado" Repartido este por el %residente de la C04ara de ori$en a la Co4isin
%er4anente 7ue corresponda se$9n la distri6ucin de 4aterias se:alada por la Ley P
de 1992 en ar4on@a con el art@culo 1;6 de la Ley <P de ese a:o! corresponde al
%residente de la respectiva Co4isin la desi$nacin de los ponentes 7ue tendr0n a su
car$o el an0lisis del proyecto presentado" Co4o se sa6e! la iniciacin del de6ate
re7uiere la pu6licacin previa de la ponencia correspondiente! y por ello Asta
concluye necesaria4ente con una proposicin: dar de6ate al proyecto de 7ue se trate!
con o sin plie$o de 4odificaciones o! por el contrario! arc8ivar el proyecto" 5lo si
se aprue6a la proposicin en el pri4ero de los sentidos indicados se a6rir0 la
discusin del proyecto pues! co4o es o6vio si lo 7ue se aprue6a es arc8ivarlo no
8a6r0 discusin del articulado"
)6ierta la discusin el proyecto ser0 discutido =art@culo por art@culo! a9n inciso por
inciso! si as@ lo solicitare al$9n 4ie46ro de la co4isinD co4o lo esta6lece el
art@culo 1<G de la Ley <P de 1992" 'n esa etapa de discusin del proyecto ser0 de
o6li$atoria consideracin cual7uier 4odificacin 7ue se propon$a por el ponente! o
por los #inistros del &espac8o! o por los #ie46ros de la C04ara respectiva a9n
cuando no pertene>can a esa Co4isin" 's decir! el proyecto no se presenta para
7ue se aprue6e o i4prue6e sola4ente" 5e presenta para 7ue se discuta y!
precisa4ente por ello el art@culo 1<; de la Constitucin se:ala! sin duda al$una! 7ue
las C04aras pueden introducir 4odificaciones a los proyectos presentados por el
-o6ierno" )s@ 4is4o! en esa etapa de discusin del proyecto las C04aras pueden
introducir adiciones o supresiones al articulado"
'llo no si$nifica sin e46ar$o! 7ue en esta 8iptesis puedan confundirse las
4odificaciones! adiciones o supresiones 7ue al proyecto se introdu>can por los
le$isladores en e3ercicio de su condicin de tales! o por ellos en virtud de una
propuesta concreta de un #inistro! con la etapa ya superada de la iniciativa
le$islativa" 'sta 7ued atr0s! ya se surti! se a$ot con su e3ercicio! se consu4 en
ese 4o4ento" 's decir! es 9nica e irrepeti6le en el tr04ite del 4is4o proyecto"
%or un ele4ental principio de orden l$ico - 3ur@dico el procedi4iento es una
secuencia de actos sucesivos 7ue! de suyo! suponen la reali>acin de los 7ue
anteceden para 7ue puedan cu4plirse los su6si$uientes" 5in ro4per a6rupta4ente
con esta nocin 7ue por lo o6via no ser@a necesario recordar! 8a de reiterarse 7ue la
discusin o de6ate del proyecto no puede reali>arse si el proyecto no 8a sido
presentado"
&e ello se si$ue! en ri$or! 7ue el de6ate o discusin no puede confundirse con la
iniciativa del proyecto! por una parteB y! por otra parte! sur$e con claridad 7ue la
discusin o de6ate no puede sustituir a la etapa anterior! ni 4e>clarse
desordenada4ente con la iniciativa le$islativa" +o se trata a7u@ de un si4ple
for4alis4o" +o" Lo 7ue se 7uiere i4pedir tanto por la Constitucin co4o por el
re$la4ento del Con$reso es 7ue se presente un proyecto! se a6ra su discusin y
lue$o! a 8urtadillas! = 6urla 6urlandoD! si$ilosa4ente o con apariencia de ser p96lico!
se introdu>can te4as nuevos al proyecto respectivo a pretexto de proponer
4odificaciones! adiciones o supresiones al articulado del proyecto ori$inal" 'stas
son le$@ti4as slo! y slo s@ se refieren a la 4ateria ori$inal del proyecto" 'llo es as@!
pues co4o ya se di3o! esta 7ueda deli4itada cuando el proyecto se presenta! as@
7ueda circunscrito el 046ito co4petencial del le$islador o del Constituyente para ese
proyecto" &e 4anera 7ue una alteracin a6ierta o soterrada de la 4ateria 7ue se
anunci a los ciudadanos y a los 4ie46ros del Con$reso co4o o63eto so6re el cual
versar@a la le$islacin o la refor4a constitucional 7ue se discute! ro4pe con el
principio de4ocr0tico para sorprender a todos con una ley o una refor4a a la
Constitucin distinta por su contenido 4aterial a la 7ue fue p96lica4ente anunciada
cuando el proyecto se pu6lic en la -aceta del Con$reso"
Co4o aparece en el expediente le$islativo 7ue cul4in con la expedicin de la Ley
796 de 200! en el tr04ite de esta se e3erci la iniciativa le$islativa por el -o6ierno
con la presentacin del proyecto de ley el 7 de a$osto de 2002 se$9n constancia
suscrita por el 5ecretario -eneral del 5enado de la Rep96lica 1'"2 de esa fec8a!
pu6licada 3unto con el proyecto citado y su exposicin de 4otivos 6a3o el n94ero
0;7 de 2002V5enado en la -aceta del Con$reso +o" 2 del viernes 9 de a$osto de
2002" 'n ese 4o4ento! con su presentacin! se a$ot la iniciativa $u6erna4ental
con respecto a esta ley espec@fica"
+o o6stante ello 4ediante oficio +*" 2709 de 16 de septie46re de 2002! diri$ido no
a la 5ecretar@a -eneral del 5enado de la Rep96lica donde se present el proyecto
ori$inal sino a los 4ie46ros de la Co4isin de %onentes de 5enado y C04ara de
Representantes! el #inistro del Enterior 4anifest 7ue:
=pon$o en sus 4anos un nuevo 6orrador del proyecto ori$inal del referendoD! a lo
cual a$re$ 7ue =ta46iAn les env@o un pri4er 6orrador del proyecto de infor4e!
co4o ver0n 4uy clara4ente redactado desde la perspectiva de ustedes y con
referencia a sus cole$asD"
%ero es 40s! co4o si fuera poco lo anterior! en oficio de 20 de septie46re de 2002!
ta46iAn diri$ido a los 4ie46ros de la Co4isin de %onentes de las Co4isiones
%ri4eras de 5enado y C04ara! 4anifest el 4inistro citado 7ue =para su
consideracin 4e per4ito re4itirles la nueva versin del referendo 7ue contiene una
4odificacin pura4ente for4al a la pre$unta doce 1122 y la inclusin de la n94ero
catorce 11;2 discutida 8oy por ustedes con el se:or %residente de la Rep96licaD"
%osterior4ente! el 2 de octu6re de 2002 con oficio 2G00 ) el 4is4o #inistro
nueva4ente se diri$i a las Co4isiones %ri4eras del 5enado y la C04ara de
Representantes! y 4anifest entonces 7ue =presento ante ustedes dos cuestiones
adicionales 7ue el -o6ierno +acional 7uiere ver incluidas en el proyecto de
referendo 7ue para refor4ar la Constitucin +acional cursa actual4ente en esas
Co4isiones" Las pre$untas llevar@an los n94eros 1< y 16! con lo 7ue se despla>ar@a
la pre$unta 1< 7ue llevar@a el n94ero 17D"
5i se tiene en cuenta 7ue las Co4isiones %ri4eras Constitucionales %er4anentes del
5enado y la C04ara de Representantes i4partieron apro6acin al texto del proyecto
+o" 0;7 de 2002V5enado! 0<7 2002 VC04ara el 1< de octu6re de 2002 cuya
pu6licacin aparece en la -aceta del Con$reso +o" ;;< de 2G de octu6re del 4is4o
a:o! p0$inas 1 a 16! es claro y ello 6rilla con lu> propia! 7ue el -o6ierno +acional
por conducto del #inistro del Enterior e3erci la iniciativa le$islativa no slo el 7 de
a$osto! sino ta46iAn el 16 de septie46re! el 20 de septie46re y el 2 de octu6re de
2002 para alterar el proyecto presentado y variar su contenido! lo 7ue resulta
contrario a la Constitucin %ol@tica y al re$la4ento del Con$reso contenido en la Ley
<P de 1992! por las ra>ones 7ue ya se expresaron"
&e la 4is4a 4anera se e3erci ta46iAn la iniciativa le$islativa cuando ya se 8a6@a
a$otado la oportunidad para ello el < de novie46re de 2002 por el #inistro de
Iacienda y CrAdito %96lico! so pretexto de introducir 4odificaciones a los
nu4erales 7ue en la Ley 796 de 200 corresponden a los n94eros ; y 1;" &e ello
el propio -o6ierno +acional tuvo plena conciencia de lo 7ue esta6a 8aciendo y! por
esa ra>n tales 4odificaciones fueron presentadas por escrito diri$ido al %residente
de la C04ara de Representantes! 7uien orden la pu6licacin en la -aceta del
Con$reso" Contrasta este proceder con lo 7ue no se 8i>o con las alteraciones al
texto ori$inal 7ue present otro 4ie46ro del -o6ierno! el #inistro del Enterior! el 20
de septie46re y el 2 de octu6re de 2002! co4o se expres en el p0rrafo 7ue
antecede"
'n efecto! 4ediante el sin$ular e inusitado! ile$al e inconstitucional procedi4iento
anotado! el -o6ierno le introdu3o 4odificaciones sustanciales a los nu4erales 2! !
<! 6! 7! G! 9! 10 y 12 del art@culo 1W y al art@culo 2W del proyecto ori$inal" )de40s!
fueron supri4idos los nu4erales 11 y 1< 7ue se refer@an en su orden a los 8onorarios
de diputados y conce3ales y a la eli4inacin del servicio 4ilitar o6li$atorio"
%ara 4ayor co4prensin! se sinteti>an las refor4as introducidas en reuniones
privadas y 7ue alteraron el proyecto ori$inal4ente presentado" 'llas son:
- 'n el nu4eral 2W se except9an las votaciones de 4ero tr04ite del voto no4inal y
p96lico"
- 'n el nu4eral W se eli4in co4o causal de pArdida de investidura de los
Con$resistas la invocacin de incapacidades no 3ustificadas! o la cele6racin de
acuerdos para per4itir 7ue otros 4ie46ros de la lista respectiva ocupen la curul
correspondiente en el Con$reso"
- 'n el nu4eral 6W! se a6andon la propuesta de un Con$reso unica4eral! para
sustituirla por el 4anteni4iento del Con$reso 6ica4eral con circunscripciones
nacionales para los ind@$enas y para las 4inor@as pol@ticas en el 5enado"
'n este nu4eral se propone el esta6leci4iento de una nueva for4a de asi$nacin de
curules en las )sa46leas &eparta4entales! los Conce3os #unicipales y las ?untas
)d4inistradoras Locales y se eli4inan las circunscripciones especiales de pa>
- 'n el nu4eral 7W se instituye la causal de pArdida de investidura para &iputados y
Conce3ales"
- 'n el nu4eral GW se extiende la li4itacin de incre4ento de pensiones y salarios a
7uienes deven$uen 40s de 0 salarios 4@ni4os 4ensuales"
- 'n el nu4eral 9W a la supresin de las Contralor@as ,erritoriales! se le suavi>a con
una disposicin se$9n la cual se respetar0 el per@odo de los Contralores actuales y se
ordena 7ue los funcionarios de la Contralor@a -eneral de la Rep96lica 7ue
dese4pe:en all@ la funcin del control fiscal de la $estin p96lica en el futuro! se
esco$er0 4ediante el siste4a de concurso de 4Aritos"
- 'n el nu4eral 10 7ue trata de la supresin de las personer@as propuesta en el
proyecto ori$inal! se le introducen dos variantes: la pri4era! 7ue sus funciones no
ser0n asu4idas slo por la %rocuradur@a -eneral de la +acin! sino ta46iAn por la
&efensor@a del %ue6lo! con lo cual afortunada4ente se opt por no supri4ir AstaB la
se$unda! ase$ura el respeto al per@odo de los %ersoneros actuales"
- 'n el nu4eral 12! 7ue en la ley final4ente apro6ada corresponde al nu4eral 11 se
eri$e co4o causal de pArdida de investidura de &iputados y Conce3ales el
conoci4iento de la pro8i6icin de conceder auxilios a personas o entidades privadas
a car$o del ,esoro %96lico"
- 'l art@culo 2W del proyecto ori$inal 7ue se deno4ina6a =vi$encia y nuevas
eleccionesD y 7ue inclu@a 6a3o el su6terfu$io de un =anticipo de las eleccionesD de
Con$reso para el a:o de 2006! la revocatoria de la eleccin anterior! se transfor4a
en uno nuevo en cuanto slo de3a lo relativo a la vi$encia y no incorpora el propsito
de reali>ar nuevas elecciones anticipadas! 7ue 8a6@a sido o63eto de cr@ticas severas
por su inconstitucionalidad"
)dicional4ente 8a de o6servarse 7ue lo 7ue el #inistro del Enterior deno4ina en el
oficio de 20 de septie46re de 2002 =4odificacin pura4ente for4al a la pre$unta
doce 1122D es! en realidad una 4odificacin 4aterial y de fondo pues no es lo 4is4o
disponer 7ue =el a8orro $enerado en las entidades territoriales por la supresin de las
contralor@a y las personer@asD se destinar0 a los fines all@ esta6lecidos! 7ue ordenar
7ue a ello se apli7ue el a8orro 7ue proven$a de todo el =presente acto le$islativoD"
'so tiene consecuencias total4ente diferentes ya 7ue en este 9lti4o caso la cuant@a
destinada a las entidades territoriales ser@a sustancial4ente 4ayor" Fue esa una
4odificacin con c0lculos 4ate40ticos y propsitos 4uy definidos para dis4inuir
los in$resos de las entidades territoriales! 7ue sin e46ar$o se present e46o>alada
co4o una =4odificacin pura4ente for4al a la pre$unta doce 1122"
&e la 4is4a 4anera! 8a de o6servarse 7ue la pre$unta 1;! 7ue se deno4ina
=finan>as p96licas sanasD y 7ue introduce un par0$rafo transitorio al art@culo ;< de
la Constitucin %ol@tica para con$elar por dos a:os los salarios superiores a dos
salarios 4@ni4os le$ales 4ensuales! contados a partir de la fec8a de entrada en
vi$encia del acto le$islativo con el cual se pretende refor4ar la Constitucin
4ediante referendo! no se encontra6a incluida en el proyecto ori$inal" +o era posi6le
entonces e3ercer a destie4po la iniciativa le$islativa en esa 4ateria! y 4uc8o 4enos
para a$ravar la situacin precaria de los servidores p96licos en cuanto a sus
in$resos" )de40s! el < de novie46re de 2002 se le introdu3eron nor4as nuevas al
citado art@culo 1;! co4o 7uiera 7ue en el texto anterior a esa fec8a nada se dec@a en
relacin con la disposicin se$9n la cual a partir del 1W de enero de 200< el
incre4ento real del siste4a $eneral de participaciones de los departa4entos! distritos
y 4unicipios lo destinar0n las entidades territoriales al Fondo +acional de
%restaciones del #a$isterio y al Fondo +acional de %ensiones ,erritoriales"
,a4poco se dec@a nada so6re la exclusin en ese art@culo del rA$i4en su6sidiado de
salud" +i se dispon@a nada so6re incre4ento de salarios y pensiones en el a:o 200
para de3arlo en suspenso! pendiente de lo 7ue se decida en la votacin popular so6re
el referendo 7ue se propone"
's claro entonces 7ue por las ra>ones expresadas se 7ue6rantaron los art@culos 1<;
y 1<7 de la Constitucin %ol@tica! as@ co4o los art@culos 19! 1;; y concordantes de
la Ley <P de 1992! nor4as de estirpe de4ocr0tica cuyo cu4pli4iento es ineludi6le
en un 'stado de &erec8o co4o el nuestro en la for4acin de la ley"
SECCIN SEXTA
EN LA LED B6E CONVOCA 6N RE7ERENDO EN CADA 1RE=6NTA NO
16EDE INCL6IRSE SINO 6NA SOLA NOR>A 1RO16ESTA.
Confor4e a lo dispuesto por el art@culo 7G de la Constitucin %ol@tica en un
referendo las pre$untas so4etidas a consideracin de los ciudadanos para su
apro6acin o i4pro6acin de6en ser presentadas de tal 4anera 7ue los sufra$antes
sepan =7uA votan positiva4ente y 7uA votan ne$ativa4enteD"
5i$nifica entonces la nor4a constitucional aca6ada de citar 7ue las pre$untas
for4uladas a los ciudadanos en un referendo no pueden ser confusas! sino clarasB
ta4poco difusas! sino concretasB no va$as! sino precisasB no de varios te4as! sino de
contenido nor4ativo 9nicoB no confusas y ala46icadas en su redaccin! sino
di0fanas! de f0cil co4prensin! sencillas en su redaccin! al alcance de cual7uier
ciudadano" &e no ser as@! el 4andato constitucional para 7ue el votante sepa lo 7ue
vota afir4ativa o ne$ativa4ente! no se cu4ple aun7ue se fin3a cu4plirlo" Cuando
ello ocurre en ve> de la actuacin de un 4ecanis4o de participacin de4ocr0tica se
incurre en una $rave defraudacin a la de4ocracia 7ue socava su le$iti4idad
constitucional"
%recisa4ente por esa ra>n no pueden incluirse varias pre$untas relacionadas con
una 4is4a institucin co4o si fueran una sola" 's esa una 4anera perversa de
en$a:o al pue6lo! para 7ue posterior4ente nada pueda ale$ar contra decisiones 7ue
con aparente li6ertad fueron adoptadas por Al"
)s@ sucede! aun7ue otra cosa se di$a! con al$unas de las pre$untas incluidas en el
referendo convocado 4ediante la Ley 796 de 200! co4o pasa a de4ostrarse:
'n la pre$unta n94ero ;! se adiciona el art@culo ;6 de la Constitucin %ol@tica con un
nuevo inciso y un par0$rafo! 7ue contienen varias nor4as" 'n efecto! en a7uAl se
ordena 7ue en el presupuesto en lo pertinente a $astos de inversin se reco3a =el
resultado de audiencias p96licas consultivasD convocadas se$9n sea el caso por el
-o6ierno +acional! las autoridades departa4entales o las del &istrito Capital! as@ co4o
las conclusiones =del an0lisis 8ec8o en el Con$reso por las Co4isiones
ConstitucionalesD y! ta46iAn el reali>ado por =las 6ancadas de cada departa4ento y
/o$ot0D"
)de40s! se a$re$a 7ue en los respectivos presupuestos no se incluir0n =partidas
$lo6ales! excepto las necesarias para atender e4er$encias y desastresD"
5e dispone 7ue el Con$reso =participar0 activa4ente en la direccin y control de los
in$resos y los $astos p96licos! lo cual co4prender0! tanto el an0lisis y la decisin so6re
la inversin nacional! co4o so6re la re$ionalD" %or 9lti4o! se ordena 7ue en la Ley
*r$0nica del %resupuesto se re$la4ente la 4ateria! la reali>acin de las =audiencias
p96licas especiales de control pol@tico! en las cuales los Con$resistas for4ular0n los
recla4os y aspiraciones de la co4unidadD"
'n el par0$rafo! por su parte! se reitera la pro8i6icin de disponer la inversin de
dineros p96licos co4o auxilios a personas privadas! 7ue ya existe para el Con$reso y
se extiende a todos =los 4ie46ros de las Corporaciones %96licasD en la =ela6oracin y
apro6acin de presupuesto en todas las entidades territorialesD"
Co4o salta a la vista! sin necesidad de esfor>ados ra>ona4ientos de $ran co4ple3idad!
puede apreciarse 7ue en la pre$unta n94ero ; no se encuentra contenida una sola
nor4a propuesta sino varias! as@: a2 una atinente a la cele6racin de =audiencias
p96licas consultivasD para incluir sus resultados en el proyecto de presupuesto so6re
los =$astos de inversinD! sin 7ue se expli7uen ni se sepa en 7uA consisten tales
audiencias! ni 7uienes participan! ni a6soluta4ente nadaB 62 la orden de incluir en el
proyecto de presupuesto respecto de los $astos de inversin los resultados del an0lisis
7ue se realice =por las co4isiones constitucionalesD! lo 7ue es distinto a la discusin y
apro6acin del proyecto en las co4isiones econ4icas constitucionales per4anentes
7ue corresponda! es decir! es una nor4a nuevaB c2 la orden de incluir en ese proyecto lo
7ue resulte del an0lisis 8ec8o so6re el particular por =las 6ancadas de cada
departa4ento y /o$ot0DB d2 la pro8i6icin de incluir en el presupuesto =partidas
$lo6alesD! concepto 7ue no se defineB e2 la disposicin se$9n la cual el Con$reso
=participar0 activa4ente en la direccin y control de los in$resos y los $astos p96licos!
lo cual co4prender0! tanto el an0lisis y decisin so6re la inversin nacional! co4o
so6re la re$ionalD! contenido nor4ativo espec@fico y distinto a los anterioresB f2 el
precepto 7ue ordena 7ue la Ley *r$0nica del %resupuesto =re$la4entar0 la 4ateriaD!
as@ co4o las =audiencias p96licas especiales de control pol@ticoD en las cuales! fuera
de las sesiones del Con$reso para la discusin del presupuesto =los Con$resistas
for4ular0n los recla4os y aspiraciones de la co4unidadDB $2 por 9lti4o! la pro8i6icin
de la =destinacin de la inversin de dineros p96licosD en los respectivos presupuestos
por parte de los 4ie46ros de las co4isiones p96licas! incluidas =todas las entidades
territorialesD"
) cada una de estas 7 pre$untas podr@an corresponder respuestas diferentes" 'l
ciudadano 7ue vota podr@a estar de acuerdo con al$una o al$unas! apro6ar al$unas!
a6stenerse con respecto a otras e i4pro6ar una o varias de ellas" %ues eso! 7ue es una
$arant@a para la li6ertad del votante! se conculca y desaparece al presentarlas todas
co4o si fueran una sola pre$unta" .! de esa 4anera! se viola la Constitucin"
'n la pre$unta n94ero 6 se propone 4odificar los art@culos 171! 176 y 26 de la
Constitucin %ol@tica"
'n esa pre$unta! aparente4ente 9nica! en cuanto 8ace al art@culo 171 de la Carta 7ue
se propone 4odificar! se presentan varias propuestas! as@: a2 en el pri4ero de ellos se
dispone 7ue el 5enado de la Rep96lica estar0 inte$rado por G 5enadoresB 62 se
dispone 7ue 7G se eli3an en circunscripcin nacional! 2 en circunscripcin nacional por
co4unidades ind@$enas! y en circunscripcin nacional especial de 4inor@as pol@ticasB
c2 se esta6lece un u46ral del =dos por ciento 12Q2 de los votos e4itidos v0lida4enteD!
para 7ue se ten$a en cuenta una lista para la asi$nacin de curulesB d2 se ordena 7ue tal
asi$nacin se 8ar0 por =el siste4a de cifra repartidoraD! para cuyo esta6leci4iento
servir0 =co4o 6ase para el c0lculo sola4ente el total de votos v0lidos o6tenido por
estas listasDB e2 se reitera 7ue los ciudadanos colo46ianos residentes en el exterior
podr0n votar en las elecciones para 5enado de la Rep96licaB f2 se precept9a 7ue en la
eleccin de 5enadores por las Co4unidades End@$enas se aplicar0 =el siste4a de cifra
repartidoraDB $2 se esta6lecen los re7uisitos 7ue de6en cu4plir 7uienes aspiren a ser
ele$idos co4o 5enadores por las Co4unidades End@$enasB 82 se faculta al %residente de
la Rep96lica para expedir por decreto en los tres 4eses si$uientes a la apro6acin de la
refor4a constitucional por 4edio de referendo las nor4as =para la eleccin de 4inor@as
pol@ticasD! si el Con$reso no aprue6a la ley correspondiente transcurrido un a:o de la
vi$encia de la refor4a constitucional 7ue se pretende"
Con respecto al art@culo 176 de la Carta %ol@tica! son ta46iAn varias las pre$untas
for4uladas! as@: a2 se dispone 7ue la C04ara de Representantes se eli3a en
circunscripciones territoriales y especiales! lo 7ue no es nuevoB 62 se esta6lece 7ue para
inte$rar la C04ara de Representantes =8a6r0 2 representantes por cada circunscripcin
territorial y 1 40s por cada 1"16 por ciento de la po6lacin nacional o fraccin 4ayor
del 0"<G por ciento de la po6lacin nacional 7ue resida en la respectiva circunscripcin!
por enci4a del 1"16 por ciento inicialDB c2 se reitera 7ue cada departa4ento y el
&istrito Capital de /o$ot0 confor4ar0n una circunscripcin territorialB d2 se esta6lece
un u46ral del =cincuenta por ciento 1<0Q2 del respectivo cociente electoralD co4o
4@ni4o para 7ue sean tenidas en cuenta las listas para la asi$nacin de curules en la
C04ara de RepresentantesB e2 se esta6lece el siste4a de cifra repartidora para tal
asi$nacin! =to4ando co4o 6ase para el c0lculo slo el total de los votos v0lidos
e4itidos por estas listasDB f2 se ordena 7ue si nin$una de las listas supera tal u46ral! se
asi$nen entonces las curules todas! =por el siste4a de cifra repartidora! definido en el
art@culo 26 de la Constitucin %ol@ticaDB $2 se a$re$a 7ue for4ar0n parte de la C04ara
de Representantes! adicional4ente! =cuatro 1;2 representantes para circunscripciones
especialesD! de los cuales dos se asi$nar0n para las co4unidades ne$ras! uno para la
co4unidad ind@$ena y uno por los colo46ianos residentes en el exterior"
Co4o si fuera poco! en el texto propuesto se incluy un par0$rafo! declarado
inexe7ui6le afortunada4ente! 4ediante el cual se dispone 7ue el -o6ierno =podr0
esta6lecer! por una sola ve>! circunscripciones especiales de para las elecciones a
corporaciones p96licas 7ue se realicen antes del 7 de a$osto del a:o 2006! o no46rar
directa4ente! por una sola ve>! un n94ero plural de Con$resistas! &iputados y
Conce3ales! en representacin de los 4encionados $rupos en proceso de pa> y
des4ovili>adosD! cuando ello ocurra =6a3o la direccin del -o6iernoD" Los no46res
de tales Con$resistas! &iputados y Conce3ales! se$9n el par0$rafo propuesto! =ser0n
convenidos entre el -o6ierno y los $rupos ar4ados! y su desi$nacin corresponder0 al
%residente de la Rep96licaD" 'ste! ade40s! 7ueda facultado para exi4ir del
cu4pli4iento de las in8a6ilidades y re7uisitos necesarios para ser Con$resista!
&iputado o Conce3al! a 7uienes desi$ne para el efecto"
%ara 4ayor a6unda4iento! se incluye lue$o otra nor4a en un par0$rafo transitorio!
confor4e al cual al entrar en vi$or la refor4a constitucional 7ue se proyecta! nin$9n
departa4ento =de6er0 perder 40s del Q de su representacin actual en la C04ara de
RepresentantesD" . se a:ade 7ue si esa situacin se presenta! =se asi$nar0 una curul
adicional en dic8a C04ara! a cada uno de estos departa4entosD"
'n lo 7ue 8ace relacin al art@culo 26 de la Constitucin %ol@tica! se incluyen ta46iAn
varias pre$untas! as@: a2 se esta6lece =el siste4a de cifra repartidoraD para la
ad3udicacin de curules en las corporaciones p96licas! y se indica co4o se o6tiene esa
cifraB 62 se define el cociente electoral para la deter4inacin del u46ral 7ue 8an de
o6tener las listas de aspirantes a inte$rar la C04ara de RepresentantesB c2 en un
par0$rafo transitorio! se dispone 7ue la inte$racin del Con$reso en la for4a prevista
por los art@culos 171 y 176 de la Constitucin =re$ir0 para las elecciones 7ue se
cele6ren en el a:o 2006DB d2 en el 4is4o par0$rafo se a:ade 7ue =los u46rales y el
siste4a de asi$nacin de curules previstos para las )sa46leas! Conce3os y ?untas
)d4inistradoras Locales! se aplicar0n a partir de las elecciones de 200D"
)fir4ar 7ue lo 7ue se presenta co4o pre$unta n94ero 6 es una sola pre$unta ofende
la inteli$encia pues! co4o 7ueda de4ostrado! en realidad se trata de 49ltiples
pre$untas incluidas co4o si fuera una sola con una de for4acin consciente! clara y
rotunda de la realidad" /asta contarlas para enterarse de 7ue no se trata de una sola
pre$unta" . esta6lecido ello! se 4uestra! sin poder ocultarla! la violacin de la
Constitucin"
'n la pre$unta n94ero 7 se incluyen i$ual4ente varias" ) pretexto de refor4ar el
art@culo 1G de la Constitucin %ol@tica" 'n efecto: a2 las causales de pArdida de
investidura antes existentes en la Constitucin para los Con$resistas! se extienden a
=los diputados! los conce3ales y cual7uier otro 4ie46ro de las corporaciones ele$idas
popular4enteDB 62 se 4odifica la causal de pArdida de la investidura por inasistencia a
las sesiones plenarias o las co4isiones respectivasB c2 se adicionan dos nuevos
nu4erales! a8ora co4o 6 y 7 del art@culo 1G de la Constitucin! 4ediante los cuales se
eri$e co4o causal para pArdida de la investidura la violacin del rA$i4en de
financiacin de ca4pa:as electorales! la co4pra de votos! la participacin en pr0cticas
de tras8u4ancia electoral! y la $estin o aceptacin de auxilios con recursos p96licos
en cual7uiera de sus 4odalidadesB d2 se de3a a la ley la re$la4entacin de la pArdida de
la investidura! con so4eti4iento a =los principios de proporcionalidad! le$alidad!
de6ido proceso y culpa6ilidadD! as@ co4o el =procedi4iento para tra4itarlaDB e2 se
a$re$a! ade40s! 7ue tanto la sancin co4o su $raduacin re7uerir0! para el futuro!
=4ayor@a calificadaDB f2 en el se$undo inciso del par0$rafo se$undo se faculta al
%residente de la Rep96lica para la expedicin de un =decreto con fuer>a de leyD 7ue
=adopte las disposicionesD contenidas en ese art@culoB $2 en el par0$rafo tercero se
tipifica co4o =falta $rav@si4aD sanciona6le con =pArdida del e4pleoD la conducta del
servidor p96lico 7ue ofre>ca cuotas o pre6endas 6urocr0ticas a los 4ie46ros de las
corporaciones p96licas co4o contraprestacin a la apro6acin de proyectos de 7ue
ellas conocen"
'n cuanto a la pre$unta n94ero G! 7ue pretende introducir un nuevo texto al art@culo
1G7 de la Constitucin! contiene ta46iAn varias pre$untas" )s@: a2 a partir de la
vi$encia de la refor4a constitucional en curso! se pro8@6e a toda =personaD la pensin
con =car$o a recursos de naturale>a p96licaD! 7ue sea superior a 2< salarios 4@ni4os
4ensuales le$ales vi$entesB 62 de tal pro8i6icin se except9a a 7uienes ten$an ya
derec8os ad7uiridos y a 7uienes se encuentren a4parados por re$@4enes pensinales
exceptuados y especialesB c2 se dispone 7ue los re$@4enes pensinales exceptuados!
especiales o provenientes de nor4as y acuerdos entre nacionales de cual7uier
naturale>a! =expiran el 1 de dicie46re de 2007DB d2 a esta 9lti4a nor4a se le
introduce co4o excepcin lo atinente al rA$i4en pensional del %residente de la
Rep96lica! pues se ordena 7ue la nor4a pensional ten$a =eficacia desde la fec8a de
entradaD en vi$encia de la refor4a constitucional en ciernesB e2 se ordena 7ue =la ley
del 5iste4a -eneral de %ensionesD re$la4ente un rA$i4en de transicinB f2 se dispone
7ue los re7uisitos y 6eneficios pensinales para todas las personas se re$ulen por =la
ley del 5iste4a -eneral de %ensionesDB $2 se pro8i6e la cele6racin futura de acuerdos
entre nacionales para apartarse del 5iste4a -eneral de %ensiones! as@ co4o la
invocacin de cual7uier disposicin 7ue per4ita lle$ar a ese resultado! 82 pro8@6e el
reconoci4iento de pensiones de ve3e> o de 3u6ilacin a personas 4enores de << a:osB
i2 dispone 7ue en la ley $eneral de pensiones se ordene la revisin de las decretadas sin
el cu4pli4iento de re7uisitos le$ales! o con a6uso del derec8oB 32 se con$elan los
salarios y pensiones de los servidores p96licos! o de personas a 7uienes se les pa$uen
con recursos p96licos =a partir del 1W de enero del a:o 200< y 8asta dicie46re de
2006DB L2 por 9lti4o! =se excluye de esta disposicin el rA$i4en le$al para los
4ie46ros de la fuer>a p96licaD"
's de tal 4a$nitud y protu6erancia el 7ue6ranto del art@culo 7G de la Constitucin
en esta pre$unta! 7ue en el proyecto de sentencia presentado a consideracin de la
Corte as@ se afir4aB y! entonces! se ofreci co4o solucin desco4poner la pre$unta
distin$uida con el nu4eral GW =en seis art@culos independientesD! para no 7ue6rantar
ni violentar la =li6ertad del electorD"
+o o6stante! para dictar la sentencia desapareci esa o63ecin" 'n lu$ar de los
inconvenientes advertidos! se le encontr de un 4o4ento a otro unidad" 5e pas! sin
indicar por 7uA! de una posicin a otra" &onde antes exist@a diversidad y las
pre$untas eran varias! lo 7ue a8ora se encuentra es 7ue la pre$unta es 9nica" La
li6ertad del votante 7ue se considera6a vulnerada! 7ued 4isteriosa4ente
$aranti>ada" La de4ocracia! 7ue 7ueda6a en peli$ro! se encuentra respetada"
Los suscritos 4a$istrados! continua4os pensando 7ue! co4o 7ued de4ostrado! en
la pre$unta n94ero G no existe una co4o a8ora se pretende! sino varias" .! lo 4is4o
7ue antes! afir4a4os 7ue as@ se viola el art@culo 7G de la Constitucin"
SECCIN SQ1TI>A
LA LED B6E CONVOCA 6N RE7ERENDO 1ARA RE7OR>AR LA
CONSTIT6CIN NO 16EDE CONTENER NOR>AS 1ARA
S6S1ENDERLA8 NI 16EDE DESCONOCER S6S 1RINCI1IOS D
VALORES 76NDA>ENTALES
&e acuerdo con lo esta6lecido en el ,@tulo OEEE de la Constitucin %ol@tica! el
referendo es uno de los 4edios por ella autori>ados para su refor4a"
La refor4a o revisin de la Constitucin se encuentra so4etida no slo a los
principios y valores constitucionales! sino 7ue i4pone otras li4itaciones para su
e3ercicio" 'llo i4plica 7ue la institucin o los art@culos 7ue se pretende refor4ar
de6en $uardar relacin 4aterial con a7uellos con los cuales se pretende adicionarlos!
restrin$irlos o sustituirlos" %ero no puede suspender la Constitucin ni total ni
parcial4ente! ni 4uc8o 4enos lle$ar a la =fractura de la ConstitucinD"
'n la Ley 796 de 200 en al$unas de las pre$untas se procede en sentido contrario"
)s@ sucede! en efecto! con la pre$unta n94ero G en cuanto a la pro8i6icin de
incre4entar salarios y pensiones de los altos servidores p96licos! 7ue es de car0cter
te4poralB y con la pre$unta n94ero 1;! 7ue con$ela salarios y pensiones para todos
los de40s servidores p96licos! nor4a ta46iAn de car0cter te4poral" Cu4plido en
uno y otro caso el tie4po 7ue dure la con$elacin salarial y pensional! esta
desaparece" Nuiere ello entonces decir 7ue! durante ese tie4po! se suspenden las
nor4as constitucionales protectoras del 4anteni4iento del poder ad7uisitivo real de
los in$resos de ,*&*5 L*5 5'RCE&*R'5 %Z/LEC*5" &e esta suerte! no 8ay
refor4a a la Constitucin sino suspensin de la 4is4a! lo 7ue no se encuentra
autori>ado en nor4a al$una de la Carta %ol@tica"
E$ual sucede con las pre$unta 17 7ue pretend@a prorro$ar los per@odos de )lcaldes!
-o6ernadores! Conce3ales! &iputados y 'diles por un a:o! vencido el cual 8a6r@a de
re$resarse a las nor4as 7ue so6re el particular esta6lece la Constitucin y la ley"
5in e46ar$o! la pre$unta 17 se declar inexe7ui6leB y las pre$untas G y 1; se
declararon constitucionales! sin 7ue exista ra>n 7ue 3ustifi7ue el trata4iento
diferencial de soluciones"
's evidente 7ue en uno y otro caso! se vulneran principios y valores esenciales en el
rA$i4en constitucional vi$ente 7ue no autori>a en un 'stado 5ocial de &erec8o
refor4ar para retroceder sino para avan>ar en cuanto 8ace a las condiciones
econ4icas de los colo46ianos y! entre ellos! de los servidores p96licos"
SECCIN OCTAVA
>EDIANTE 6N RE7ERENDO 1ARA RE7OR>AR LA CONSTIT6CIN
NO 16EDEN 1RO1ONERSE RE7OR>AS LE=ALES.
La Constitucin vi$ente instituye co4o uno de los 4ecanis4os de participacin del
pue6lo en e3ercicio de su so6eran@a! el referendo" 'ste! co4o se sa6e! puede ser
constitucional o le$al! clasificacin 7ue tiene en cuenta si la convocatoria 7ue se
8ace al pue6lo es para apro6ar o rec8a>ar un proyecto de nor4a 7ue se refiera a la
Constitucin o a la ley"
La Ley 1; de 199;! estatutaria de los 4ecanis4os de participacin de4ocr0tica no
per4ite confundirlos" +i ta4poco 4e>clarlos entre s@! para a6rir paso a una nueva
especie! la del referendo 4ixto no previsto en la Constitucin! 7ue en parte ser@a
destinado a 7ue el pue6lo decida so6re un proyecto nor4ativo con car0cter de ley! y
en parte so6re un proyecto de ran$o constitucional"
La sentencia de la cual discrepa4os as@ lo reconoce" #0s! ello no o6stante! no
deduce las consecuencias l$ico - 3ur@dicas 7ue de all@ se desprenden" %or eso
declara exe7ui6les al$unas pre$untas 7ue de6er@an 8a6er sido declaradas
inexe7ui6les! conclusin a la 7ue lle$a 6a3o el fr0$il ar$u4ento se$9n el cual nada
i4pide 7ue se eleven de cate$or@a 3ur@dica en una refor4a constitucional nor4as 7ue
antes ten@an sola4ente el car0cter de leyes"
)parente4ente el ar$u4ento sacar@a avante la introduccin de refor4as a la ley con
una refor4a constitucional" %ero en realidad por pro6ar de4asiado no prue6a nada"
'n ca46io! desconoce los l@4ites propios del poder de revisin a la Constitucin
%ol@tica y confunde la funcin constituyente con la funcin le$islativa" 's claro 7ue
la Constitucin es la ley funda4ental del 'stado" 's decir! en ella descansa la unidad
del ordena4iento 3ur@dico" 5us nor4as no son un a$re$ado sucesivo de art@culos
inconexos entre s@! sino un todo siste40tico 7ue condiciona la valide> de las leyes
7ue lue$o se expidan por el Con$reso de la Rep96lica y! desde lue$o las de40s
re$ulaciones de los or$anis4os inferiores" &e esta 4anera! las nor4as
constitucionales son trascendentes! superiores! con vocacin de esta6ilidad y
per4anencia" %or tal ra>n no pueden reci6ir i$ual trata4iento 7ue las leyes y otras
nor4as inferiores en cate$or@a" +i puede ta4poco acudirse al su6terfu$io de re6a3ar
a la Constitucin a planos inferiores llevando a su articulado textos nor4ativos de
orden le$al! a pretexto de ca46iar el orden 3er0r7uico nor4ativo de estos 9lti4os! en
lo 7ue al$unos con un 6ar6aris4o deno4inan =constitucionali>ar la leyD"
Lo 7ue en el fondo sucede es 7ue para eludir los de6ates frente a la Constitucin y
para precaver eventuales fallos de inexe7ui6ilidad de al$unas leyes se acude a
reali>ar una distorsin de la propia Carta presentando co4o refor4as a esta la
expedicin de leyes 7ue de no ser consu4ado ese fraude! no podr@an ser expedidas"
)de40s! en otros casos! se llevan a la Constitucin nor4as inferiores para! de esa
4anera! dis4inuir la trascendencia 3ur@dico pol@tica y social de la Constitucin!
incorporando a su texto disposiciones 7ue 4uy le3os est0n de ser funda4entales para
el funciona4iento del 'stado"
La Constitucin as@ se 8ace trivial! se torna en intranscendente! se le dis4inuye su
le$iti4idad sociol$ica y 3ur@dica" 'llo! desde lue$o! trae co4o consecuencia 7ue en
proporcin directa a la pArdida o dis4inucin de la cate$or@a de la Constitucin
co4o =nor4a de nor4asD por la elevada i4portancia de sus disposiciones 7ue no
de6en ser refor4adas de continuo! se a6ra paso a un nuevo criterio se$9n el cual no
es el $o6ernante 7uien de6e so4eterse a la Constitucin sino Asta a las concepciones
personales de a7uel y a las circunstancias coyunturales" %or lo 7ue no 8ay 7ue
detenerse ante la 4a3estad de la Constitucin sino refor4arla cada ve> 7ue as@ lo
indi7uen las necesidades pol@ticas y las an$ustias del $o6ernante! 7ue para ello e3erce
no la autoridad de la Constitucin sino otra! lo 7ue trae co4o resultado 7ue la
Constitucin conten$a disposiciones a su 4edida" +o es 7ue asciendan de le$ales a
constitucionales unas nor4as" 's 7ue la Constitucin se coloca al nivel de la ley"
+o ascienden a7uellas! desciende la Constitucin"
)s@: a2 en la pre$unta n94ero 1! a pretexto de co46atir pr0cticas de corrupcin
pol@tica! se esta6lece una pro8i6icin para contratar a 7uienes 8ayan sido
condenados! en cual7uier tie4po! por delitos 7ue afecten el patri4onio del 'stado"
,al pro8i6icin! se encuentra ya en el art@culo GW de la Ley G0 de 199 y en el
Cdi$o &isciplinario (nico 1Ley 7; de 20022" %ero inclusive si estas nor4as ya
existentes se consideran 6eni$nas! nada i4pedir@a a otra ley au4entar su drasticidadB
62 en la pre$unta n94ero 2! se introduce el voto no4inal y p96lico en las
corporaciones p96licas" 'n cuanto al Con$reso! se o6serva 7ue la Ley <P de 1992 ya
esta6lece la posi6ilidad de 7ue a peticin de cual7uiera de sus 4ie46ros! una
votacin se realice 4ediante voto no4inal" %ara las de40s corporaciones! as@ podr@a
disponerlo la leyB c2 en la pre$unta n94ero < se introducen nor4as para 7ue los
servicios tAcnicos y ad4inistrativos de las C04aras y las funciones ad4inistrativas
del Con$reso no se cu4plan por los Con$resistas! sino por entidades p96licas o
privadas" %ara esta refor4a! ser@a suficiente una sencilla 4odificacin a la Ley <P de
1992B d2 en la pre$unta n94ero G ! al i$ual 7ue en la pre$unta n94ero 1;! para dictar
disposiciones so6re salarios y pensiones de todos los servidores p96licos! 6astar@a
su3etarse a lo dispuesto en la Ley ;P de 1992! si el propsito no fuera el de eludir el
cu4pli4iento de la Constitucin llevando a ella nor4as pro8i6itivas! 7ue! por lo
de40s! desconocen convenios internacionales 7ue atentan de 4anera $rave contra
los derec8os colectivos de los tra6a3adores! $aranti>ados por Convenios de la *E,
apro6ados por Colo46ia! lo 7ue si$nifica 7ue se vulnera ta46iAn el art@culo 9 de la
Carta %ol@ticaB e2 las co4ple3as nor4as 7ue para la for4acin del presupuesto se
incluyen en la pre$unta n94ero ;! 40s parecen propias de la Ley *r$0nica del
%resupuesto 7ue de la ConstitucinB f2 la pre$unta 16 para la supuesta ca4pa:a
contra la dro$adiccin! tuvo co4o anticipo! a propuesta del -o6ierno! la Ley 77< de
2002! lo 7ue de4uestra su desu6icacin en un proyecto de refor4a constitucional"
/a3o esa consideracin del lu$ar 7ue ocupa la Carta %ol@tica en el ordena4iento
3ur@dico! aparece entonces co4o contrario a una refor4a constitucional 7ue se
introdu>can nor4as en ella 7ue podr@an ser adoptadas en el ordena4iento le$al sin
refor4ar la Constitucin" %ero so4etidas a esta co4o lo exi$e un 'stado de
&erec8o"
SECCIN NOVENA
SI EL RE7ERENDO DE INICIATIVA =6BERNA>ENTAL SE CONVOCA
1OR EL CON=RESO >EDIANTE LED8 EN ESTA DEBE INCL6IRSE 6NA
7ECAA DETER>INADA O DETER>INABLE 1ARA S6 VOTACIN.
Co4o ya se 8a dic8o un referendo para refor4ar la Constitucin %ol@tica puede ser
de ori$en $u6erna4ental o de iniciativa popular" 'n todo caso! el referendo 8a de
ser convocado por el Con$reso de la Rep96lica =4ediante leyD! se$9n lo 7ue al
efecto precept9a el art@culo 7G de la Carta"
La Ley 1; de 199;! 'statutaria de los #ecanis4os de %articipacin &e4ocr0tica!
no contiene nin$una nor4a espec@fica en relacin con la convocatoria del referendo
de iniciativa $u6erna4ental" 'n su art@culo ;! se refiere slo al referendo de
iniciativa popular y en cuanto a la convocatoria de Aste 9lti4o! precept9a 7ue lue$o
del fallo de la Corte Constitucional el -o6ierno +acional convocar0 el referendo
4ediante decreto en el tAr4ino de oc8o 1G2 d@as! y adoptar@a las disposiciones
necesarias para su e3ecucin" )s@ 8a6r0 de proceder ta46iAn el -o6ierno
=&eparta4ental! &istrital! #unicipal o Local correspondienteD! cuando se trate de un
referendo cele6rado en una entidad territorial" %or eso! esa disposicin de la Ley
'statutaria citada! se inicia diciendo 7ue la convocatoria se 8ar0 =expedidas las
certificaciones por la Re$istradur@a del 'stado Civil correspondiente! so6re el
n94ero de apoyos re7uerido"""D"
'n ca46io! en relacin con el referendo constitucional de iniciativa $u6erna4ental!
ni el art@culo 7G de la Carta ni la Ley 1; de 199; di3eron nada" 5e $uard silencio"
'llo explica! sin lu$ar a duda al$una! 7ue en el por fortuna no reali>ado referendo
7ue por el -o6ierno se propuso para el a:o 2000! en el texto del %royecto de Ley
+o" 261 de 2000! se se:ala6a! textual4ente confor4e a las nor4as citadas:
=so4Atese a referendo el proyecto de refor4a constitucional incorporado a esta ley!
y convocase al %ue6lo so6erano a expresar su decisin el 16 de 3ulio de 2000D! fec8a
esta 7ue para el caso era deter4inada! precisa! concreta! y 7ue en los de6ates
parla4entarios de entonces se propuso 8acerla deter4ina6le no por el -o6ierno! sino
por el Con$reso en la ley 4is4a"
Convocar! se$9n la acepcin 7ue a este voca6lo se le da en la len$ua espa:ola en el
&iccionario de la Real )cade4ia si$nificaB =citar! lla4ar a varias personas para 7ue
concurran a lu$ar o acto deter4inadoD" %ara el caso! a una votacin ciudadana para
expresar su aceptacin o rec8a>o a un proyecto de refor4a constitucional so4etido a
su consideracin" &e 4anera 7ue es indispensa6le sa6er por cada uno de los
ciudadanos la fec8a precisa en 7ue 8a6r0 de reali>arse tal votacin! ya sea por7ue se
indi7ue el a:o! el 4es y el d@a en 7ue ella 8a6r0 de ocurrir! o por7ue de ante4ano sea
posi6le deter4inarlos con el slo texto de la ley expedida por el Con$reso! con
expresiones claras! 7ue no de3en en duda so6re el particular! co4o por e3e4plo el
cuarto do4in$o si$uiente a la cele6racin de las elecciones de )lcaldes y
-o6ernadores en el a:o 200! u otra parecida! co4o al final se 8i>o en el no
cele6rado referendo del a:o 2000"
Nue sea el Con$reso y no el %residente de la Rep96lica 7ue lo propone 7uien se:ale
la fec8a para la cele6racin de un referendo de iniciativa del -o6ierno! no es
cuestin de poca i4portancia! sino al contrario! de enor4e trascendencia
de4ocr0tica" Con ello se 7uiere i4pedir la 4anipulacin de la opinin p96lica para
7ue la votacin so6re el referendo se produ>ca en un 4o4ento en 7ue el %residente
7ue lo propuso lo considere conveniente para los propsitos 7ue con Al se persi$uen"
(n referendo no puede 7uedar su3eto para su cele6racin cuando es de iniciativa
$u6erna4ental al 4o4ento de 4e3or conveniencia para su apro6acin se$9n
apreciacin o4n@4oda del %residente de la Rep96lica" &e ser as@! la intervencin
del Con$reso de la Rep96lica para su convocatoria! 7ue fue producto de los de6ates
en la )sa46lea Constituyente de 1991 podr@a tornarse en inocua" Lo 7ue en a7uella
oportunidad fue derrotado en la votacin del 2 de 3ulio de ese a:o en la )sa46lea
citada! fue precisa4ente 7ue el referendo pudiera ser convocado por el %residente de
la Rep96lica sin intervencin del Con$reso"
5i en la Ley 796 de 200 por olvido se di3o convocar al %ue6lo Colo46iano para 7ue
4ediante referendo decida so6re la apro6acin o i4pro6acin de la refor4a
constitucional 7ue all@ se propone! sin indicar tal fec8a! es al Con$reso de la
Rep96lica al 7ue le corresponde co4pletar la ley! 4ediante otra ley 7ue la adicione
en ese sentido" Lo 7ue resulta inad4isi6le desde el punto de vista constitucional es
7ue el vac@o se llene por el %residente de la Rep96lica! 6a3o el pretexto de 7ue se
trata de un asunto 4enor! de si4ple e3ecucin de la ley! co4o si por un acto
ad4inistrativo pudiere el %residente despla>ar al Con$reso para asu4ir una funcin
7ue cate$rica4ente es de la co4petencia de Aste" . 4uc8o 40s $rave es la
solucin de distorsionar por co4pleto la Ley 1; de 199; para aplicar por analo$@a
una nor4a prevista para el referendo de iniciativa popular al de iniciativa
$u6erna4ental! co4o si las nor4as de derec8o p96lico! y nada 4enos 7ue para
refor4ar la Constitucin no fueran de interpretacin estricta! de o6li$atorio
cu4pli4iento! co4o en realidad lo son"
SECCIN DQCI>A
LA LED B6E CONVOCA A 6N RE7ERENDO 1ARA RE7OR>AR LA
CONSTIT6CIN RES1ECTO A 6NAS NOR>AS DETER>INADAS NO
16EDE L6E=O RE7OR>AR OTRAS 1ORB6E ESTO SI=NI7ICA
EN=ATO AL VOTANTE.
'l art@culo 7G de la Constitucin %ol@tica esta6lece 7ue el Con$reso de la Rep96lica
4ediante ley puede convocar al %ue6lo para poner a su consideracin una refor4a
constitucional cuyo texto se incorpora a la 4is4a ley"
&e ello se si$ue! necesaria4ente! 7ue la refor4a nor4ativa 7ue se incorpora en
proyecto a la consideracin de los votantes se refiere al texto vi$ente antes de la
apro6acin de la ley! y no a otro 7ue para entonces no for4a6a parte de la
Constitucin"
)un7ue la afir4acin anterior es la 7ue se ci:e ri$urosa4ente a la l$ica 3ur@dica
puesto 7ue no puede revisarse una nor4a inexistente! no es ello lo 7ue ocurre en
cuanto 8ace referencia a al$unas de las propuestas de refor4a inclu@das en la Ley
796 de 200 4ediante la cual se convoca a un referendo para refor4ar la
Constitucin %ol@tica"
'n efecto! paralela4ente a la discusin de lo 7ue se convirti lue$o en la Ley 796 de
200! el Con$reso de la Rep96lica por su propia iniciativa discut@a un proyecto de
)cto Le$islativo 7ue se convirti en el n94ero 1 de 200! pu6licado en el &iario
*ficial +o" ;<"27 del de 3ulio del presente a:o"
Los dos proyectos pretend@an refor4ar al$unos art@culos de la Constitucin vi$ente"
. en efecto! 4ientras la Ley 796 de 200 propuso respecto de los art@culos 10G y
26 nuevos textos para refor4ar los vi$entes al 4o4ento de la expedicin de esa ley!
el )cto Le$islativo +o" 1 de 200 refor4 los art@culos 10G y 26 de la
Constitucin"
'llo si$nifica! clara4ente 7ue al ciudadano votante la Ley 796 de 200 lo convoca a
refor4ar el texto nor4ativo de los art@culos 10G y 26 de la Constitucin vi$entes el
2 de enero de este a:o" ) ellos se refirieron la iniciativa le$islativa $u6erna4ental!
los de6ates adelantados en el Con$reso! la votacin 7ue all@ se surti para su
incorporacin a ley y la sancin presidencial" &e 4anera pues 7ue so6re esos textos
de las nor4as citadas es so6re los 7ue se convoca a los ciudadanos a expresar si
7uieren o no 7ue sean refor4ados! o si se a6stienen de votarlos positiva4ente o
ne$ativa4ente" 5in e46ar$o! co4o esos art@culos en el entretanto fueron refor4ados
por el )cto Le$islativo +o" 1 de 200! ello si$nifica 7ue a los votantes en el
referendo se les convoca a refor4ar unos art@culos cuyo texto vari y! en
consecuencia! a8ora la refor4a propuesta a la consideracin popular so6re unos
textos 7ue ya no existen por7ue fueron sustituidos por otros! carece de o63eto" &e
esta suerte! el 4anteni4iento de las pre$untas 7ue en referendo aluden a los art@culos
10G y 26 de la Constitucin %ol@tica constituyen un en$a:o al votante! una falta de
claridad y precisin 7ue le i4pide sa6er 7uA vota positiva y 7uA vota ne$ativa4ente
co4o lo exi$e el art@culo 7G de la Carta %ol@tica"
+o se trata a7u@! co4o e7uivocada4ente se expresa en la sentencia de la cual
discrepa4os de un posi6le conflicto de nor4as en el tie4po" +o" Lo 7ue ocurre es
7ue el referendo propone a los ciudadanos refor4ar nor4as constitucionales
anteriores a la vi$encia del )cto Le$islativo +o" 1 de 200! co4o si Aste no
existiera! cuando la realidad 3ur@dico constitucional ya no es la 4is4a" 's por
co4pleto diferente esta sin$ular situacin a un conflicto de nor4as en el tie4po!
pues co4o es o6vio tal conflicto no puede existir entre las nor4as constitucionales
incorporadas a la Carta por el citado )cto Le$islativo y las inclu@das en una ley en la
7ue se contiene apenas una propuesta para refor4ar la Constitucin cuando las
nor4as de ese )cto Le$islativo no for4a6an parte de la Carta %ol@tica"
SECCIN 6NDQCI>A
LA LED 352 DE "003 B6E CONVOCA A 6N RE7ERENDO 1ARA
RE7OR>AR LA CONSTIT6CIN8 NO 76E A1ROBADA 1OR >ADORSA
ABSOL6TA EN LA CO>ARA DE RE1RESENTANTES D TAL >ADORSA
NO SE ENC6ENTRA ACREDITADA EN LA VOTACIN DEL SENADO DE
LA RE1UBLICA.
Las nor4as constitucionales por su trascendencia de6en estar dotadas de esta6ilidad"
'llo es as@ por su car0cter de nor4as funda4entales del 'stado 7ue condicionan la
valide> de la ley y de las actuaciones de todas las autoridades p96licas! de un ladoB y!
de otro! por7ue $aranti>an los derec8os funda4entales de los asociados"
&esde lue$o 7ue la Constitucin no es irrefor4a6le" %ero para su refor4a se exi$en
unos re7uisitos deter4inados! de o6li$atorio cu4pli4iento! 7ue i4piden llevarla a
ca6o con la 4is4a facilidad con 7ue se expide o se 4odifica una ley" %or eso! desde
los al6ores del 5i$lo OO! entre otras clasificaciones! se distin$ue entre
Constituciones r@$idas y Constituciones flexi6les"
Ia sido caracter@stica de las Constituciones Colo46ianas la autori>acin de su
refor4a 4ediante procedi4ientos espec@ficos! de un 4ayor $rado de dificultad 7ue la
7ue corresponde a la expedicin de la ley" )s@ suced@a! en efecto! con la
Constitucin de R@one$ro 7ue extre4 la posi6ilidad de refor4arla! con la exi$encia
de la unani4idad del 5enado de %lenipotenciarios de los 'stados! lo cual en la
pr0ctica la 8i>o irrefor4a6le" 'n la Constitucin de 1GG6 se esta6leci 7ue para
refor4arla se re7uerir@a acto le$islativo expedido por el Con$reso! en dos
le$islaturas ordinarias y sucesivas! el se$undo de los cuales re7uer@a la apro6acin
de la 4ayor@a a6soluta de los 4ie46ros de una y otra C04ara! co4o puede
o6servarse de la si4ple lectura del art@culo 21G de esa Constitucin! dero$ada por el
art@culo G0 de la Constitucin de 1991"
Confor4e a lo expuesto! la Constitucin %ol@tica vi$ente! es ta46iAn una
Constitucin r@$ida" %ara refor4arla! cuando el 4ecanis4o utili>ado para ello sea el
de un referendo! el art@culo 7G exi$e 7ue ello suceda con el cu4pli4iento estricto
de los re7uisitos 7ue all@ se se:alan" 'l pri4ero! 7ue la iniciativa sea del -o6ierno! o
de los ciudadanos" 'l se$undo! 7ue el referendo se convo7ue por el Con$reso de la
Rep96lica! =4ediante ley 7ue re7uiere la apro6acin de la 4ayor@a de los 4ie46ros
de a46as C04arasD! re7uisito 7ue no se cu4pli en este caso por la C04ara de
Representantes y 7ue no se encuentra de4ostrado en cuanto a la apro6acin de la ley
en el 5enado de la Rep96lica! co4o pasa a de4ostrarse"
'n la C04ara de Representantes! la totalidad de sus inte$rantes es de 166" 'llo
si$nifica 7ue la 4ayor@a a6soluta de sus 4ie46ros es! entonces de la 4itad 40s uno
de ellos! es decir! esa 4ayor@a se inte$ra por G; representantes! re7uisito 7ue no se
cu4pli por7ue slo o6tuvo G2 votos al repetir el se$undo de6ate"
,al cual aparece en la -aceta del Con$reso +o" ; del 4iArcoles < de fe6rero de
200! en la sesin plenaria extraordinaria del 20 de dicie46re de 2002 se consider
el infor4e de la =Co4isin de #ediacinDo de =ConciliacinDen relacin con las
diferencias sur$idas entre la apro6acin del proyecto de ley 0<7 de 2002VC04ara!
0;7V2002 5enado 4ediante el cual se convoca al pue6lo a un referendo para
refor4ar la Constitucin"
'n la p0$ina 22! colu4na tercera de la citada -aceta del Con$reso! el representante
Ev0n &@a> #ateus 4ediante una 4ocin de orden pidi al %residente de la
Corporacin 7ue so4etiera a la plenaria =un pronuncia4iento so6re si el texto de la
conciliacin se vota punto por punto! o se vota en 6lo7ue"""D"
'n la p0$ina 2! colu4na pri4era! lue$o de aclarar el sentido de la votacin! - la
cual fue no4inal -! aparecen los no46res de al$unos representantes 9nica4ente" )
continuacin! el 5u6secretario -eneral de la C04ara infor4a el resultado de la
votacin! as@: =5e:or %residente le infor4 por el 5@ 9 votos VV %or el +* 2
votos VV 8a sido apro6ada la votacin en 6lo7ue se:or %residenteD"
Lue$o! la discri4inacin de la votacin! concreta so6re la conciliacin propuesta con
indicacin espec@fica de la votacin de cada uno de los representantes 7ue votaron!
aparece en las p0$inas <7 y <G de la -aceta del Con$reso +o" ; del 4iArcoles < de
fe6rero de 200! ya citada! as@:
=Conciliacin VV dicie46re 20 de 2002 VV votar en 6lo7ue conciliacin referendo VV
tipo de 4ayor@a: si4ple 1692 """ 5^ : G2 VV +*: 1 VVD"
)parece a continuacin la lista de los representantes 7ue no votaron! y la de los 7ue
votaron 1p0$inas <7 y <G! colu4nas pri4era y se$unda! discri4inada entre 7uienes
votaron! as@: =5E : G2DB =+*: 1DB y lue$o se a$re$a =a6stiene: 0B =excusados: 0D" .
a continuacin y por separado se expresaron los no46res de al$unos representantes
7ue se$9n lo 7ue aparece en la p0$ina 20 participaron en la votacin para 7ue la
conciliacin so6re el referendo se decidiera 4ediante =votacin en 6lo7ueD! lo 7ue es
distinto a la votacin de la conciliacin se$9n lo 7ue el acta se:ala"
&e acuerdo con lo aca6ado de transcri6ir! la 5ecretar@a -eneral de la C04ara
consider 7ue la apro6acin de la conciliacin so6re el texto del proyecto de ley 7ue
convoca a un referendo re7uer@a =tipo de 4ayor@a: si4ple 1692D! lo 7ue no es cierto
pues el art@culo 7G de la Carta exi$e =4ayor@a a6solutaD" . Asta en la C04ara de
Representantes es de G; votos! pues se encuentra inte$rada por 166 representantes
1161! confor4e a la Ley <P de 1992! y < 40s para la representacin de las 4inor@as
dispuesta por la Ley 6;9 de 20012"
&e esta 4anera la infor4acin del 5u6secretario -eneral de la C04ara se$9n el cual
=8a sido apro6ado el infor4e se:or %residente! con las 4ayor@as exi$idas por la
ConstitucinD! no refle3a el resultado de la votacin se$9n lo 7ue ordena el art@culo
7G de la Carta! sino la apreciacin de ese funcionario se$9n la cual tan slo se
necesita6a =4ayor@a si4pleD" . as@ se dio por apro6ado" 'n 4edio de una sesin en
la 7ue el representante ?oa7u@n ?osA Cives %Are>! lla4 la atencin a la %residencia
para 7ue =lla4e al orden de la plenaria! por7ue nada 8a$o yo a7u@ pues tratando de
explicar las diferencias entre 5enado y C04ara y los textos de conciliacin! si la
plenaria est0 entretenida en otras conversaciones y en un 4ur4ullo totalD! en esa 7ue
era la 9lti4a sesin del a:o el 20 de dicie46re de 2002"
5e afir4a en la sentencia 7ue la 5ecretar@a -eneral de la C04ara el 20 de dicie46re
de 2002 certific 7ue el texto de la conciliacin propuesta so6re el proyecto de ley
7ue convoca a un referendo fue apro6ado por 4ayor@aB y se afir4a ta46iAn la
existencia de una certificacin se$9n la cual tal conciliacin no 8a6@a sido apro6ada
por 4ayor@a de 1<< representantes 7ue asistieron a la sesin"
%ero! co4o 7ueda pal4aria4ente de4ostrado! con la discri4inacin de la votacin y
con el acta de la sesin cele6rada de 4anera extraordinaria el 20 de dicie46re de
2002! 7ue aparece en la -aceta +o" ; del 4iArcoles < de fe6rero de 200! apro6ada
por unani4idad por la C04ara de Representantes y suscrita en e3ercicio de sus
funciones por el %residente! el %ri4er Cicepresidente! el 5e$undo Cicepresidente! el
5ecretario -eneral y el 5u6secretario -eneral de esa Corporacin 1-aceta del
Con$reso citada p0$ina GG! colu4na pri4era2! no 7ueda nin$una duda de un 8ec8o
rotunda4ente cierto: la votacin del acta de conciliacin so6re la ley 7ue convoca a
un referendo y a la 7ue correspondi el n94ero 796 de 200! no o6tuvo sino G2
votos! cuando para apro6arla se re7uer@an G; votos"
's incuestiona6le 7ue as@ se 7uiera ocultar o se acuda a supuestos criterios
interpretativos de la prue6a docu4ental para confundir! lo 7ue es transparente no
puede presentarse co4o dudoso! ni oscurecer lo 7ue es claro! ni pretextarse
a46i$Yedad cuando Asta no existe" 5i para no violar el art@culo 7G de la Carta se
re7uer@an G; votos y slo se o6tuvieron G2! la consecuencia no puede ser sino una
sola: la ley no se apro6 co4o lo exi$e la Constitucin y 8a de6ido declararse
inexe7ui6le! lo 7ue no se 8i>o"
'n cuanto 8ace referencia a la votacin del texto acordado en las =co4isiones
accidentales de 4ediacinD o de =conciliacinD en el 5enado de la Rep96lica! la
votacin no reviste claridad" 'n la infor4acin ver6al rendida por el 5enador Rafael
%ardo Rueda! se aclara 7ue no fueron o63eto de estudio por la co4isin por7ue no
exist@an discrepancias! el enca6e>a4iento del art@culo 1W y los nu4erales de las
pre$untas 1! 2! 11 y 1; ! pero s@ en todo lo de40s"
'n la sesin del 19 de dicie46re de 2002! cuya acta aparece pu6licada en la -aceta
+o" ;6 de 200! se expresa 7ue el texto conciliado fue apro6ado =por la 4ayor@a de
los presentes! con el 7uru4 constitucional a travAs de votacin ordinariaD" %ero! ni
se dice cu0ntos son los presentes en ese 4o4ento! ni cu0ntos 5enadores votaron! lo
7ue resulta necesario para esta6lecer si se o6tuvo o no se o6tuvo la 4ayor@a a6soluta
7ue exi$e el art@culo 7G de la Carta" +o es inusual 7ue en una votacin se presente!
de 4anera excepcional! una situacin en la cual 7uienes est0n presentes en el recinto!
sin e46ar$o no votan! co4o ocurri en la votacin so6re la supresin de las
personer@as 7ue se propon@a 1-aceta +o" 1 de 2002! p0$ina 172B y ta4poco es
extra:o 7ue la 5ecretar@a infor4e so6re una votacin para apro6ar por 4ayor@a un
proyecto y 7ue lue$o! solicitada la verificacin de la votacin apare>ca 7ue Aste no
fue apro6ado 1-aceta +o" 16 de 2002! p0$ina 112"
&e esta suerte! lo 7ue no aparece en la -aceta +o" ;6 de 200! es 7ue en la sesin
plenaria del 5enado de 19 de dicie46re de 2002! el se$undo de6ate del proyecto de
ley 7ue convoca a un referendo 8aya o6tenido! con certe>a! los <2 votos 7ue
constituyen la 4ayor@a a6soluta de 102 5enadores"
%ero a9n s@ se aceptara 7ue la 4ayor@a a6soluta se o6tuvo en el 5enado de la
Rep96lica! lo 7ue s@ aparece con diafanidad 7ue deslu46ra! es 7ue el proyecto de ley
7ue convoca a un referendo no o6tuvo en la C04ara de Representantes sino G2 votos
cuando se exi$@an G; para alcan>ar la 4ayor@a a6soluta" . ello vicia de
inconstitucionalidad total ese proyecto! 7ue se sancion por el %residente de la
Rep96lica y se pro4ul$ co4o la Ley 796 de 200"
Co4o 7uiera 7ue la 5ala %lena de la Corte Constitucional no declar la
inexe7ui6ilidad total de la Ley 796 de 200! los suscritos 4a$istrados aco4pa:a4os
con nuestro voto las pocas inexe7ui6ilidades 7ue se declararon pues lo 7ue se
predica del todo! ta46iAn se predica de la parte y salva4os el voto en lo restante"
'llo ser0! co4o la sentencia! o63eto del 3uicio de la 8istoria"
Fec8a ut supra"
)LFR'&* /'L,RK+ 5E'RR)
CL)R) E+X5 C)R-)5 I'R+K+&'H