ESTADO E ECONOMI A NO BRASI L:

UMA REVI SO DA BI BLI OGRAFI A RECENTE

GENTI L CORAZZA
Economista, curso de especializao em Sociologia
pelo Insti tut Social de Lyon Frana, tcni co da Fun-
dao de Economia e Estatstica.
I ntrodufo
Autores das mais diversas correntes tm salientado ul ti mamente a i mportnci a
que o Estado assumiu em t odos os setores da economia e da sociedade brasileiras.
No plano econmi co, pri nci pal mente no momento em que se instaura e se consolida
o processo de oligopolizao, a intensificao e o novo carter que a presena esta-
tal assume parecem soldar defi ni ti vamente os destinos da economia e do Estado.
Nesta fase, em que domi nam os ol i gopl i os, sobretudo os estrangeiros, por
fora do prpri o movi ment o cont radi t ri o do capi tal , o Estado se consti tui em ins-
tncia reguladora necessria de seu processo de acumulao. Suas atividades direta-
mente produti vas, atravs das empresas estatais, tambm se inscrevem no cont ext o
de sua funo regulatria.
O compromet i ment o decisivo com os destinos da acumulao de capital passa
a constituir-se em elemento def i ni t ri o da prpria natureza estatal e del i mi t a, ao
mesmo t empo, o espao de movi mentao do prpri o Estado.
Esta i mportnci a que o Estado brasileiro assumiu transformou-o em obj eto de
investigao da prpria anlise econmica. Principalmente nos anos setenta, surgi-
ram inmeros trabalhos, sobretudo de economistas, que procuraram explicar o al-
cance e o sentido da crescente interveno econmica do Estado, expressa t ant o na
criao e expanso de suas empresas, como na sua atividade reguladora do processo
de acumulao. Alguns desses trabalhos concentravam sua ateno nos aspectos
quanti tati vos, procurando medir o grau de participao estatal na economia. Outros
preocupavarn-se, antes de t udo, em oferecer uma explicao do porqu e do carter
da prpria interveno.
Apr oxi mar esses trabal hos, procurando estabelecer um debate entre os seus
diversos pontos de vista, f oi a motivao inicial que deu ori gem ao presente t ext o.
Esta preocupao ganhou corpo pri nci pal mente durante a elaborao dos " 25 Anos
de Economi a Gacha Anlise do Setor Pblico no RS" , em funo da necessidade
de se expl i ci tarem algumas questes i mportantes relacionadas com o Estado e a eco-
nomia. Seu obj eti vo pri mei ro, port ant o, no um estudo teri co sobre o Estado,
mas, antes de t udo, uma reviso dessa bi bl i ografi a recente sobre a atividade econ-
mica do Estado brasileiro. As questes tericas so discutidas medida que os tex-
tos analisados as oferecem.
O trabal ho se divide em duas partes: na primeira, discutem-se os textos de
carter descri ti vo, em que os autores se preocupam mais em medir a participao
governamental na economia brasileira do que em explicar-lhe as causas e os obj eti -
vos; na segunda parte, analisam-se os textos que procuram, antes de t udo, interpre-
tar o carter da interveno estatal. As grandes questes discutidas ao longo de t odo
o trabal ho so: as causas e o carter da interveno do Estado na economi a, a ques-
to da autonomi a relativa do Estado, a questo da mediao entre economia e pol -
t i ca, os cri tri os de periodizao da atividade estatal e, por l t i mo, mas envolvendo
todas as demais, a questo da natureza do Estado e de seus limites.
Do ponto de vista metodol gi co, poder-se-ia dizer que t odo o t ext o se estru-
tura e obtm uma certa unidade medida que possui, como pont o de referncia, o
processo de acumulao nacional. A anlise da atividade estatal, separada de sua
base econmica, resulta em vazio e estril jogo de palavras. O estabelecimento desse
cri tri o envolve uma determinada concepo de Estado e dos termos de sua inter-
veno na economi a, como se poder constatar no decorrer do trabal ho e, pri nci -
pal mente, em sua parte f i nal .
II Abordagens Descritivas
Os textos discutidos nesta primeira parte caracterizam-se, sobretudo, por um
aspecto descritivo da interveno estatal na economia brasileira e pela no-elucida-
o de questes importantes, como a natureza e os limites da prpri a interven-
o.
Estado e economia so tratados como entidades estranhas uma outra e no
como elementos de uma mesma realidade. A interveno estatal na economia vista
como perturbadora do funci onamento da economia de mercado. A idia de Estado,
subjacente a esses textos, a de um Estado dotado de aut onomi a, vontade e poder
de interveno i l i mi tados. um Estado que atua onde, como, quando e at o pont o
que desejar. Esses autores privilegiam a anlise das atividades governamentais em
det ri ment o da elucidao do processo de acumulao da economia nacional. Neste
ponto que reside a causa da pobreza explicativa e de seu acentuado teor descriti-
vo.
Entre os textos disponveis f oram selecionados, como mais representativos, os
de Baer, Vi l l el a, Kerstenetzky, Trebat, Newfarmer, Rezende da Silva, Suzigan e
l anni , como se ver a seguir.
' BAER, Werner et al i l . As modificaes do papel do Estado na economia brasileira. Pesquisa
e Planejamento Econmi co, Rio de Janeiro, I PEA, 3(41:883-912, dez. 1973.
1 Dois Textos de Baer
Um dos pri mei ros a abordar especificamente o problema de participao do
Estado na economia brasileira f oi o trabal ho de Baer, Kerstenetzky e Vi l l el a' . O
obj eti vo dos autores com o estudo f oi , basicamente, descrever as "ci rcunstnci as"
que levaram o Estado a i ntervi r, uma vez que partem do pressuposto de que a inter-
veno estatal no Brasil "no o resultado de um esquema cuidadosamente conce-
bi do" , mas decorre de inmeras circunstncias que foraram o Governo a intervir.
Os autores entendem por "ci rcunstnci as" desde a reao s crises internacionais e o
desejo de control ar o capital estrangeiro at a ambio de industrializar rapidamen-
te o Pas. Ao at ri bu rem um carter "ci rcunst anci al " interveno econmica do
Estado no Brasil, esses autores esto contrapondo-se idia de uma interveno
planejada do Estado, sustentada por outros autores, entre os quais se destaca Lu-
ciano Marti ns, como se ver adiante.
Em funo desses parmetros as circunstncias que os autores estabe-
lecem cinco fases distintas na histria das relaes Estado-Economia no Brasil: a era
pr-30, os anos 30, os anos 40, os anos 50, os anos 60 e a fase atual. Em cada uma
dessas fases da histria econmica do Brasil, vislumbram eles "mudanas marcantes
nas atividades econmicas do governo".^
Aqui parece residir o pri nci pal pont o da controvrsia que se poderia levantar
em relao ao trabal ho em discusso. As relaes Estado-Economi a, vistas sob o
ngulo da interveno econmica do Estado, que t ant o se i ntensi fi cou nas ltimas
dcadas, so meramente circunstanciais, como afi rmam os autores, ou possuem al-
gum carter de necessidade?
O t ext o no permi te concl ui r que Estado e Economia estejam relacionados
por di nami smos internos a sua natureza, mas, ao cont rri o, que o Estado intervm
a parti r de fora da economi a, como se fosse um organismo estranho. mesma
concluso conduz o cri tri o de periodizao uti l i zado, ou seja, " u m conj unt o de
mudanas marcantes nas atividades econmicas do governo". Se as "modi fi caes
do papel do Estado na economia brasi l ei ra" so provocadas por circunstncias
aleatrias, e o cri tri o que permi te periodizar essas modificaes do papel do Esta-
do se encontra nas atividades econmicas do Governo, ou seja, no prpri o Estado,
a concluso que se i mpe , pelo menos, de que, nesta t i ca, no so as alteraes
no padro de acumulao da economia nacional que exigem a interveno estatal e
i mpem mudanas no papel do Estado. Nenhuma referncia se faz no t ext o ao pro-
cesso de acumulao da economia e mui t o menos a seus estgios fundamentai s.
estes si m, capazes de se consti turem em marcos de periodizao das relaes do
Estado com a economi a. Ao contrri o, os estgios em que di vi di da a histria econ-
mica do Brasil so as dcadas, como se vi u, o que parece ter pouca relao com as
alteraes no padro de acumulao.
Em t ext o posteri or, que em suas grandes linhas repete o pri mei ro, Baer, agora
em coautori a com Newfarmer e Trebat, referindo-se ao caso brasileiro, af i rma: "Pre-
senciamos, assim a anomalia de uma participao cada vez mais i mportante do Setor
Pblico em economias comprometi das com o modelo de mercado livre ( . . .
A interveno estatal vista, assim, como estranha economia e capaz de
perturbar seu f unci onament o. Esta incapacidade em compreender corretamente o
fenmeno que analisam decorre, em pri mei ro lugar, da no-explicitao das causas
da interveno estatal e, em l ti ma instncia, da no-colocao da questo do Esta-
do e de suas funes bsicas dentro de uma economia capitalista.
2 Rezende e as Duas Teorias
Rezende da Silva"* um dos autores que mais se tem destacado, ul ti mamente,
no estudo da participao do Estado na economia brasileira. Seus trabalhos pro-
curam, pri nci pal mente, medir o grau de participao governamental, valendo-se,
sobretudo, do indicador "Despesa Pbl i ca/ PI B".
A explicao para o aumento da participao do Estado na economia brasi-
leira encontra-se, segundo Rezende da Silva, numa diversificao das prprias f un-
es governamentais em relao economia. Desse modo, a causa pri nci pal da ex-
panso das despesas pblicas parece residir no i nteri or mesmo dos organismos go-
vernamentais. A participao do Estado na economia aumenta porque o Estado
amplia suas funes. Cabe, ento, perguntar: por que se ampl i am as funes gover-
namentais?
Parece ser, em resposta a esta l t i ma questo, que o autor lana mo de duas
teorias, a t t ul o de "contri bui es tericas ao estudo do crescimento das despesas
pbl i cas".
A pri mei ra delas, conhecida como " Lei de Wagner^", assim resumida em
^ BAER, Werner et al i i . Consideraes sobre o capitalismo estatal no Brasil: algumas questes
e problemas novos. Pesquisa e Planejamento Econmi co, Rio de Janeiro, IPEA, 6( 3) :
726, dez. 1976.
* SI LVA, Fernando Rezende da. Avaliao do setor pbl i co na economia brasileira. 2.ed, Rio
de Janei ro, IPEA, 1974. (Relatrios de Pesquisa, 13).
^ Adol ph Wagner, economista alemo, que no sculo XI X f ormul ou a "l ei do crescimento das
despesas pbl i cas", hoje conhecida como " Lei de Wagner".
sua proposio cent ral : medida que cresce o nvel de renda "per capi t a" em pases
submetidos a um processo de industrializao, a participao relativa do setor p-
bl i co na economia desses pases cresce sempre a taxas mais elevadas.
No se pretende aqui di scuti r a contri bui o de Wagner para a explicao do
crescimento das despesas pblicas. A questo pri nci pal consiste em questionar o
poder expl i cati vo de sua hiptese, tal como a utiliza Rezende. primeira vista
poder-se-ia tentar explicar o crescimento das despesas pblicas pelo crescimento
da renda e assim encontrar, na prpri a dinmica econmica, a explicao para o
crescimento das despesas pblicas. Esta concluso, cont udo, parece ser forada,
pois, na formul ao da referida Lei , o que se observa um crescimento paralelo das
duas variveis e no um v ncul o causai entre elas. O prpri o Rezende no ensaia
uma concluso neste sentido. Limita-se, apenas, a apresent-la como contri bui o
teri ca, alm de constatar uma certa evidncia emprica da mesma na economia
brasileira.
A segunda teori a expressa o ponto de vista de Peacock e Wi seman' ' , que pode
ser assim resumi da: as possibilidades de crescimento das despesas pblicas so l i mi -
tadas pelas possibilidades de expanso da receita t ri but ri a.
Desse modo, parece que o crescimento da despesa pblica se explicaria pela
sua outra face, a receita pbl i ca. E esta por que cresceria? Pela necessidade de re-
cursos que t em o Governo para expandir seus gastos em atendi mento crescente
demanda a resposta dedutvel da hiptese acima. H, cont udo, uma condi o:
que o Governo consiga romper os limites da arrecadao tolerveis pelos cont ri -
bui ntes. Isto se dari a, di zem Peacock e Wiseman, em face de guerras, calamidades etc.
Resumi ndo, parece pobre o poder expl i cati vo dessas duas teorias. O prpri o
Rezende no o di scute. Ao cont rri o, limita-se a afirmar que "a conjugao dessas
duas hipteses fornece um model o de expanso que se ajusta experincia brasileira
dos l ti mos vi nte anos^".
3 - Suzigan e os Tipos de Interveno
Suzi gan' , por seu t ur no, di vi de a histria da interveno estatal na economia
brasileira em quat ro fases, cujas caractersticas lhes so dadas a parti r de certas pe-
* PEACOCK, Al an T. & WI SEMAN, Jack. The growt h of publ i c expenditures -n the Uni ted
Ki ngdom. London, George Al i en & UMVI N, 1967.
SI LVA, op. ci t . , nota 4, p. 38.
* SUZI GAN, Wi l son. As empresas do governo e o papel do estado na economia brasileira. I n:
IPEA. Aspectos da participao do estado na economia. Rio de Janei ro, 1976. (Srie
monogrfi ca, 26),
' MARTI NS, Luci ano. A expanso recente do estado no Brasil: seus problemas e atores, apud
SI LVA, Fernando Rezende da. A produo pbl i ca na economia brasileira. Dados, Rio
de Janei ro, l UPERJ, (18):83-100, 1978.
' CI POLA, Francisco Paulo. A estatizaSo segundo Wilson Suzigan, apud MARTI NS, Carlos
Estevam. Estado e capitalismo no Brasil. So Paulo, Hucitec-Cebrap, 1977.
culiaridades da prpria interveno estatal, como o setor ati ngi do, o contedo ideo-
lgico ou o nmero de empresas pblicas criadas em cada fase.
A primeira fase, que o autor chama de "i nterveno i nci dent al ", compreende-
ria o perodo de pri ncpi os do sculo at fins da dcada de 20, e as empresas criadas
durante a mesma seriam a conseqncia da encampao das ferrovias e dos portos.
A segunda, compreendida entre 1930 e 1945, seria marcada por um "i ntervenci o-
nismo consci ente", em funo do contedo ideolgico que o acompanhou. A tercei-
ra fase, que permeia 1945 e 1964, chamada de "i nterveno ci rcunstanci al " e se
caracteriza, segundo Suzigan, pri nci pal mente pelo propsi to de resolver os pontos
de estrangulamento da economia. Fi nal mente, a quarta fase, a comear em 1964,
seria caracterizada por um "di ri gi smo econmi co", pois "de f at o, seria nessa fase
que o Estado progressivamente ampliaria seu poder regulamentador sobre a econo-
mi a" e criaria o maior nmero de empresas estatais.
Suzigan concl ui seu estudo, afi rmando que esta crescente interveno do Es-
tado na economia brasileira no pode ser entendida como estatizao, por dois mo-
ti vos: pri mei ro, por se concentrar basicamente nas reas de i nfra-estrutura, insumos
bsicos e nos servios de uti l i dade pbl i ca, em funo de que representa mais um
apoio que uma competio s empresas privadas; em segundo lugar, porque esta
interveno carece de motivao ideolgica.
Em relao a este l t i mo aspecto, Luciano Mar t i ns' discorda de Suzigan, pois,
para ele, sempre houve uma ideologia de interveno do Estado, no i mporta a for-
ma que tenha assumido hi stori camente, se de estatismo, nacionalismo ou desenvol-
vi menti smo. Desse modo, historicamente inexato afi rmar "que a ao empresarial
do Estado surge no Brasil de forma quase acidental e como que desligada de um
proj eto pol t i co def i ni do" .
Mui t o perti nente parece ser tambm a crti ca que Ci pol a"* move contra a in-
terpretao de Suzigan. Esta crti ca se refere, pri nci pal mente, ao significado das dis-
ti ntas formas de interveno estatal.
Para Suzigan, segundo se depreende de seu t ext o, as formas de interveno
se devem, antes de t udo, s caractersticas do regime pol t i co que s mudanas
na economia. Para Ci pol a, ao cont rri o, existe, antes de t udo, o movi mento da eco-
nomi a que exige papis diferentes do Estado, em cada fase. Neste sentido, a forma
de participao do Estado na economia agrrio-exportadora, anterior a 30, di fe-
rente da f orma de participao na economia capitalista industrial posterior a 30.
E essa diferena deve ser buscada no papel di st i nt o que t em o Estado no suporte
a essas economias e no no nmero de empresas estatais ou no grau de liberalismo
da pol ti ca econmica.
"Assi m, mesmo quando a participao do Estado parecia i nci dental , para usar
o t ermo de Suzigan, ela refl eti a, paralelamente ao desenvolvimento da economia
agrrio-exportadora, uma necessidade de criar condies para a prpri a reiterao
desse desenvol vi mento"' ^
No se t rat a, port ant o, de interveno " i nci dent al " , "consci ent e", "ci rcuns-
t anci al " ou "di r i gi st a", mas sim de interveno determinada pela prpri a lgica da
economia, em suas diferentes fases de expanso.
A crti ca que Cipola dirige a Suzigan poderia, sem dvi da, ser estendida aos
outros autores anteri ormente mencionados, medida que os mesmos fi caram de-
vendo uma explicao mais convincente e mais lgica sobre as causas e o carter
da interveno do Estado na economia brasileira.
4 - Villela e Suzigan: a Controvrsia sobre Estado e Industrializao
A questo pri nci pal , colocada pelo estudo de Villela e Suzigan' ^ di z respeito
ao papel desempenhado pelo Estado no desenvolvimento i ndustri al do Brasil, at
1945. Neste senti do, a concluso maior que o estudo enseja a de que, se a pol ti ca
econmica governamental no chegou a restringir, pelo menos no f aci l i t ou o cres-
ci mento e a diversificao do crescimento econmi co do Pas.
" A industrializao, na verdade, nunca f oi o obj eti vo bsico da pol ti ca gover-
namental . Ao cont rri o, a defesa dos interesses do caf e a implementao de pol t i -
cas de conteno freqentemente cont ri bu ram para inibir o desenvolvimento indus-
t ri al a longo pr azo. " ' ^ A prpri a pol ti ca tari fri a no era proteci oni sta, "mas f oi a
pol ti ca monetri a, talvez, a maior responsvel pelo l i mi t ado crescimento industrial
no Brasil antes de 1945 e mais acentuadamente at o fi nal dos anos vi nt e". " mui -
t o provvel, port ant o, que a omisso da pol t i ca econmica tenha atrasado o desen-
vol vi mento i ndustri al no Brasil dos anos t r i nt a. " ' ' *
Esta questo, cont udo, suscita controvrsias. Jos Mei rel l es' ^ por exempl o.
" CI POLA, op. ci t . , nota 10, p. 105.
VI LLELA, Ani bal & SUZI GAN, Wi l son. Pol ti ca do governo e crescimento da economia bra-
sileira: 1880-1945. 2.ed. Rio de Janei ro, I PEA, 1975. (Srie monogrfi ca, 10).
I bi dem, p. 58.
I bi dem, p.59 e68.
" MEI RELLES, Jos. Notas sobre o papel do estado no desenvolvimento do capitalismo i n-
dustri al no Brasil. Porto Alegre [s.d.] p. 29 (mimeo.)
sustenta que as medidas de pol t i ca econmica, se tomadas isoladamente, no po-
dem ser consideradas como decisivas para def i ni r o carter pr-i ndustri al da ao do
Estado no per odo. Mas, se f orem consideradas em seu conj unt o, elas f ormam um
quadro em que a criao das condies institucionais da industrializao aparece
como essencial. A ao do Estado " f o i , indiscutivelmente, decisiva para a acelera-
o da industrializao e para a consolidao do setor industrial como eixo funda-
mental da di nmi ca de acumulao do pa s"' *.
Para este autor, a questo pri nci pal no est em saber se o Estado teve um
pl ano desenvolvimentista, mas sim em verificar se sua ao f oi obj eti vamente essen-
cial para a afirmao do capitalismo industrial no Pas. preciso fazer uma di sti n-
o entre a formul ao de um proj eto a nvel pol t i co e ideolgico e as transfor-
maes reais que se processaram neste perodo. Estas assumiram mais a forma de
uma "revol uo passiva", segundo a expresso de Gramsci, isto , " um conj unto
de modificaes moleculares que acabam por provocar uma modi fi cao funda-
ment al ".
Cardoso de Mello tambm assegura que o Estado desempenhou um papel
fundamental neste perodo: "No se pode negar, alm do mais, que o movi men-
t o do capi tal cafeeiro para o capital industrial beneficiou-se de condies bastante
favorveis de fi nanci amento, decorrentes da pol ti ca econmica do Estado. Tenho
em mente no s o crdi to f art o, mas, em especial, os i nstrumentos destinados a
mobi l i zar e concentrar capitais, como a faculdade concedida aos bancos de se trans-
f ormarem em empreendimentos industriais, a reforma da Lei de Sociedades An-
nimas e o i mpul so dado s Bolsas de Val ores"' ^.
Eli Di ni z ' ^ do mesmo modo que Cardoso de Mello e Meirelles, sustenta que,
embora o Estado no tivesse presente em sua pol ti ca econmica um proj eto indus-
tri al i zante, as medidas que adot ou acabaram por favorecer a industrializao. Obser-
va, cont udo, que na anlise desta questo necessrio evitar tanto a viso i nstru-
mentalista do Estado, como a concepo do Estado-sujeito, pois as relaes Estado-
-Economia so mediatizadas, no caso presente, por uma burguesia i ndustri al nascente.
Existe, neste perodo, um Estado de compromi sso, em que nenhuma classe
detm a hegemonia. No fi nal do mesmo, a corrente industrializante da burguesia
acabou por ganhar fora e encaminhou o Estado nos rumos da industrializao. Este
f at o, segundo Di ni z, no nem mero refl exo da conj untura i nternaci onal , nem
f r ut o apenas da ao de um Estado f ort e e intervencionista, mas sim f r ut o do peso
MEI RELLES, op. ci t., nota 15.
' ^ MELLO, Joo Manuel Cardoso de. Capitalismo t ardi o. Campinas, UNI CAMP, 1975. p.104
(Tese de Doutoramento apresentada no I FCH, no pubL) .
' * DI NI Z, El i . Empresrio, estado e capitalismo no Brasil: 1930-1945. Rio de Janeiro, Paz e
Terra, 1978.
5 lanni: a Ponte entre as Duas Abordagens
A maneira como l anni ' ' analisa as relaes Estado-Economia no Brasil repre-
senta um avano em relao aos autores anteri ormente di scuti dos, medida que
concebe Estado e Economi a no como realidades separadas, mas como elementos
de uma mesma realidade, que se determi nam mutuamente. Neste senti do, a anlise
de l anni distancia-se dos demais textos de carter descritivo. No entanto sua anlise
histrica do pl anej amento econmi co no Brasil ainda um t ant o descritiva, os as-
pectos pol ti co-admi ni strati vos preponderam sobre os aspectos econmicos. sobre
este pont o que se concentra a crti ca a ele feita neste trabal ho e que o coloca como
elo de ligao entre as duas abordagens.
l anni pretende analisar as relaes Estado-Economia no Brasil a parti r da pol -
tica econmica dos perodos governamentais de 1930 a 1970. Entende a pol ti ca
econmica como manifestao privilegiada dessas relaes: "Nesta obra analisamos
as relaes entre o Estado e a Economi a, ao longo dos anos 1930-1970. Com esse
obj eti vo deci di mos concentrar a pesquisa nas diferentes pol ti cas econmicas ado-
tadas pelos governos brasileiros nessa poca. Partimos do suposto de que toda a
pol t i ca econmica governamental, considerada t ant o em nvel ideolgico como
prti co, pode ser encarada como manifestao parti cul armente privilegiada das rela-
es entre o Estado e a Economi a"^".
l anni v t ambm a existncia de uma determinao mtua entre a economia
e a pol t i ca, sem que haja preponderncia de uma ou de outra, ou mel hor, considera
' ' A anlise do pensamento de Octvio l anni sobre Estado e Economia no Brasil se baseia em
sua obra: Estado e Planejamento Econmi co no Brasil: 1930-1970, Rio de Janei ro, Civiliza-
b Brasileira, 1977. Pode, port ant o, no representar o pensamento integral do autor sobre
o assunto.
l ANNI , Octvi o. Estado e planejamento econmi co no Brasil: 1930-1970. Rio de Janeiro,
Civilizao Brasileira, 1977. p. 3.
crescente que a burguesia industrial vinha ganhando na nova relao de foras que
caracterizava o per odo.
Di ni z coloca corretamente a questo. A pergunta sobre o papel do Estado na
industrializao brasileira, anterior a 1945, subentende uma interrogao sobre a
correlao de foras que o sustentava, nesse perodo, pois supor que um Estado
ainda apoiado f ort ement e nas foras agrrias conservadoras pudesse propor um pro-
j eto i ndustri al i zante i mpl i ca conceb-lo como um Estado-sujeito, que age indepen-
dentemente de suas bases sociais. O mais i mportante a reter da contri bui o de Di -
niz , port ant o, a idia de mediao: espao de atuao das classes sociais, atravs
das quais se operam as transformaes tanto econmicas como pol ti cas.
que, em determinados momentos, prepondera o elemento pol t i co (Estado) e em
outros o econmi co. " que os dois momentos da realidade (o econmi co e o pol -
ti co) esto sempre i mbri cados, determinando-se mut uament e. " " A histria econ-
mica do Brasil (nos anos 1930 a 1970) mostra que o desenvolvimento econmi co,
em geral, e a industrializao em particular, no f oram o resultado do jogo espon-
tneo e automti co das foras produtivas ( . . . ) . Ao cont rri o, algumas dent re as
principais manifestaes do desenvolvimento econmico brasileiro resultaram da
ao di reta ou indireta do Est ado"^' .
Expl i car as causas da interveno estatal na economia torna-se mais fci l nos
momentos de crise econmica ou pol ti ca. "Assi m as crises econmicas (ou as
crises ao mesmo t empo econmicas e polticas) t m sido acontecimentos i mportan-
tes para a explicitao de porque o Estado passa a desempenhar funes cada vez
mais complexas na economia do Brasil."^^
Em relao a essas colocaes do autor pode-se fazer algumas crticas. Em
pri mei ro lugar, cont udo, pode-se concordar com sua afirmao a respeito da mtua
determinao do pol t i co e do econmico. Como chega a afi rmar l anni , so dois
momentos da mesma realidade; poder-se-ia mesmo afi rmar que sua distino seja
apenas f or mal , uma questo de mt odo, que permi te melhor conhecer a realidade.
O que, porm, no pode ser conf undi do o carter da determinao econmica
fundamental da realidade. Mesmo quando o elemento pol t i co atua sobre a econo-
mi a, no deixa de expressar, de alguma f orma, o movi ment o desta l ti ma.
Neste sentido, est correto afirmar-se que "algumas das principais manifesta-
es do desenvolvimento econmico brasileiro resultaram da ao di reta ou indireta
do Est ado"; o que, porm, no pode ser esquecido que esta ao direta ou indireta
do Estado expri me, em l t i ma instncia, as leis gerais que regulam e comandam o
processo de acumulao da prpria economia nacional.
por no esclarecer qual o elemento domi nante da relao Estado-Economia
e por no detectar os estgios mais importantes por que passou a economia nacional
e, conseqentemente, as diferentes funes que exigiu do Estado, que l anni , parti n-
do das orientaes mais liberais ou mais intervencionistas dos governos e portanto
de suas pol ti cas econmicas, concl ui que o carter da interveno governamental
mude tantas vezes, quantas so as mudanas ao nvel dessas pol ti cas.
l anni entende que as mudanas ocorridas nas relaes Estado-Economia cor-
respondem, prati camente, s alteraes no quadro pol ti co-admi ni strati vo do pero-
do 1930-1970. Essas relaes teri am assumido as conotaes estatizante ou priva-
ti sta, nacionalizante ou internacionalista, desenvolvimentista ou estabilizadora
das polticas econmicas do perodo. Se entendesse di ferentemente a questo, os
l ANNI , op. ci t., nota 20, p.307 e 304.
I bi dem, p. 304.
Mi Abordagens Interpretativas
Discutem-se, aqui , alguns t ext os, cuja preocupao pri nci pal consiste no em
medir o grau de participao estatal na economia brasileira, mas em explicar o car-
ter dessa interveno. Se existe um ponto comum entre eles, este seria a idia de
que t ant o a interveno, como as mudanas que se operem a nvel de Estado refle-
t em, em l ti ma instncia, imperativos do processo de acumulao nacional. I mpl i -
cam, port ant o, esses t ext os uma concepo de Estado e de suas relaes com a eco-
nomia di ferente das anteriores. A diferena fundamental reside em que, para os
pri mei ros, a idia de Estado a de um Estado-Sujeito, dot ado de vontade e poder
i l i mi tados, que intervm "de ci ma" e "de f or a" da economia, ao passo que, para os
demais, o Estado se encontra mergulhado nas contradies do processo de acumu-
lao econmica, que l i mi ta seu poder de interveno. Em conseqncia dessa
divergncia bsica, di f erem t ambm a explicao das causas da interveno, os
cri tri os de periodizao e os limites da interveno. Como se ver nesta parte do
trabal ho, esses t ext os de carter i nterpretati vo apont am, como f at or determi nante
de uma maior ou menor interveno estatal na economi a, no mais as ci rcunstn-
cias, mas as necessidades econmicas. O Estado atua, em pri mei ro lugar, para aten-
der os imperativos de ordem econmica. Do mesmo modo, a periodizao no
obedece mais a cri tri os aleatrios (dcadas) ou perodos pol ti co-admi ni strati vos,
mas guia-se pelas modificaes na base econmica que, por sua vez, i mpem altera-
es no papel do Estado. Este, por f i m, tem seus limites de atuao dados pelo mo-
vi mento da economia no qual se insere.
So estas as principais questes discutidas nos textos de carter i nterpretati vo.
Os pontos de convergncia sobre essas questes fundamentais no i mpl i cam, cont u-
do, a inexistncia de pontos de discordncia entre os mesmos, como se poder cons-
tatar.
cri tri os para a periodizao dessas relaes no seriam os pol ti co-admi ni strati vos
e sim as alteraes na base econmica e, dentro desta, o marco di vi sri o fundamen-
t al , estabelecido pela passagem da economia concorrencial para a economia mono-
pol i sta, como se ver na segunda parte deste trabal ho.
Concl ui ndo esta pri mei ra parte, poder-se-ia dizer que o carter descri ti vo dos
textos examinados e sua preocupao mais em quanti fi car o grau de participao
estatal na economia do que em explicar-lhe a natureza no permi t i ram responder
algumas questes i mportantes, como a natureza do Estado capitalista, o carter de
suas relaes com a economi a, bem como as causas, os limites e o sentido de sua
interveno econmica. Estas questes, apesar de no formuladas, esto presentes
em suas entrelinhas. Respond-las o que se propem os autores da segunda parte
deste trabal ho.
FERNANDES, Florestan. A revoluo burguesa no Brasil. 2.ed. Rio de Janei ro, Zahar,
1976. p. 224.
1 Desenvolvimento Capitalista e Alteraes no Papel do Estado
Este t t ul o rene textos de Florestan Fernandes, Cardoso de Mello e Francis-
co de Oliveira, cujo ponto mais i mportante consiste no balizamento das alteraes
nas funes do Estado pelas mudanas no processo de acumulao da economia
naci onal , pri nci pal mente a passagem da economia agrria para a economia industrial
e do capitalismo concorrencial para o capitalismo monopol i sta.
1.1 Florestan Fernandes
Florestan Fernandes^^, di vi de em trs fases a histria do desenvolvimento ca-
pitalista no Brasil: 1?) "Fase de ecloso de um mercado capitalista especificamente
moder no" que, hi stori camente, compreende a fase de transio col oni al , da abertu-
ra dos portos (1808), aproxi madamente 1870; 2?) "Fase de formao e expanso
do capitalismo compet i t i vo" , caracterizada pela consolidao e disseminao do
mercado capitalista como fator de diferenciao econmica, que vai de 1870 a 1950;
3?) "Fase de irrupo do capitalismo monopol i st a", caracterizada pela reorganiza-
o do mercado e do sistema produt i vo, atravs das grandes corporaes, cujas ten-
dncias se acentuam a parti r de 1950 e se consolidam a partir de 1964.
H uma diferena fundamental entre a passagem da primeira para a segunda
fase e desta para a terceira. No pri mei ro caso, a transformao se d pelos prpri os
dinamismos do mercado capitalista. No segundo, a passagem do capitalismo compe-
t i t i vo para o monopol i sta possui um carter pol t i co, pois ela se processa com a in-
terveno do Estado, que lhe cria as condies materiais e institucionais necessrias
a sua implantao e desenvolvimento.
Florestan coloca como um dos sintomas do apogeu do capitalismo competi -
t i vo na economia brasileira a maior presena estatal, cumpri ndo funes que " no
podem ser logradas pelos esforos da iniciativa pri vada", especificamente na mon-
tagem da "i nfra-estrutura de um compl exo sistema de produo i ndust ri al ".
" . . . no s a transferncia do padro de desenvolvimento inerente ao capi-
tal i smo monopol i sta das economias centrais para as economias perifricas que pos-
sui um carter pol t i co. A prpria implantao, a posterior irradiao e a consolida-
o desse padro de desenvolvimento nas economias perifricas tero de assumir,
t ambm, um carter especificamente pol ti co."' ^' *
H uma dupl a articulao que preside t odo o desenvolvimento da economia
capitalista competi ti va e mesmo monopol i sta no Brasil: a pri mei ra uma arti cul a-
o i nterna entre o setor arcaico e o setor moderno da economi a; a segunda uma
articulao externa entre o setor agrrio-exportador e as economias capitalistas
centrais. " A dupl a articulao impe a consolidao e harmonizao de interesses
dspares (tanto em termos de articulao de setores econmicos i nternos, quanto
em termos de acomodao da economia capitalista dependente s economias cen-
t r a i s ) " " . . .
O salto da economia competi ti va para a monopol i sta processa-se concomi tan-
temente e atravs da implantao das corporaes mul ti naci onai s na economia bra-
sileira. " No moment o em que o capitalismo compet i t i vo atinge o apogeu, port ant o,
ele iria sofrer um f ort e solapamento, no a parti r de dentro da economia brasileira,
mas a parti r de f or a. " ^*
A implantao das grandes corporaes estrangeiras na economia brasileira
faz-se em dois perodos: "Pri mei ro, vm as manifestaes mais longnquas que t m'
relativa i mportnci a at o i nci o da Segunda Grande Guerra. Operando di retamente,
por meio de fi l i ai s, ou mediante concessionrias, as grandes corporaes surgem,
aqui , quase simultaneamente ao seu aparecimento nas economias centrais, explo-
rando segmentarmente uma vasta gama de objetivos especul ati vos"^^: produo e
forneci mento de energia eltrica, operao de servios pbl i cos, exportao, lotea-
mento de terrenos, comrci o i nt erno, operaes bancrias etc. Neste perodo, suas
influncias diluem-se nos mecanismos de uma economia competi ti va em diferencia-
o e expanso.
" na dcada de 50 que se pode localizar a segunda tendncia de irrupo do
capitalismo monopol i st a, como realidade histrica propri amente i rreversvel ."^* Este
segundo per odo comporta dois momentos: o pri mei ro inicia com o Governo JK e
o segundo, em 1964.
" No pri mei ro moment o as grandes corporaes s contaram com o espao
econmi co que elas prprias conseguiram abrir ( . . . ) . No segundo moment o, que
se situa depois da consolidao dos governos militares no poder, elas puderam con-
tar com uma pol t i ca econmi ca que unificava a ao governamental e a vontade
empresarial. Ento comea a configurar-se o espao econmi co t pi co de que eles
necessitavam para crescer."^'
Florestan adverte que a transio para urna economia monopol i sta no o
resultado apenas de urna "deciso ext erna" que i mpe de fora para dentro seu di -
FERNANDES, op. ci t., nota 23, p. 250.
I bi dem, p. 247.
I bi dem, p. 255.
I bi dem, p. 256.
I bi dem, p. 257.
1.2 - Joo Manuel Cardoso de Mello
O quadro da evoluo da economia brasileira traado por Florestan Fernan-
des, em especial a passagem do capitalismo concorrencial para o capitalismo mono-
FERNANDES, op. ci t . , nota 23, p. 258.
nami smo, nem f r ut o da vontade revolucionria da burguesia brasileira, nem,
ainda, simples refl exo do desenvolvimento do mercado i nterno, mas, ao lado desses
fatores, a transio conseqncia de uma "deciso i nt erna", refletida no aproveita-
mento pela burguesia nacional de uma oportuni dade decisiva, aberta pelo "grau de
avano relativo e pelas potencialidades da economia capi tal i sta".
" A deciso interna cristalizou-se aos poucos depois da Revoluo de 30, fixa-se
de maneira vacilante, a pri nc pi o em favor do impulso externo, como a "ni ca solu-
o" no f i m da dcada de 50 e, por f i m, quando surge a oportuni dade crucial (o que
se d s de 1964 em diante) ela se converte no pri nci pal d namo pol t i co de t odo o
processo. A distncia entre o governo Kubitschek e o regime instaurado a parti r de
1964 parece mui t o cur t a. "^
Na realidade, a "deciso i nt erna" no possui apenas base econmi ca, mas de
cunho emi nentemente pol t i co. O Estado no s se consti tui no el emento decisivo
para esta transformao, mas ele mesmo se transforma para torn-la efetiva.
O setor estatal passa a "absorver, aos nveis organi zatri o, tecnol gi co e pol -
t i co, o model o da grande corporao capitalista, convertendo-se, com grande rapi-
dez e f l exi bi l i dade na espinha dorsal da adaptao do espao econmi co e pol t i co
i nterno aos requisitos estruturais e di nmi cos do capitalismo monopol i sta. Nesse
sentido, se se pode falar nisso, ele representativo de um ' capitalismo de Estado'
medularmente i denti fi cado com o f ort al eci ment o da iniciativa privada e que pre-
tende servir de elo de ligao ao fl oresci mento das grandes corporaes privadas
( . . . ) e do capitalismo monopol i sta no Brasil ( . . . )''. Fica cl aro, assim, que as
transformaes que se processam na economia brasileira, na passagem para a sua
fase monopol i sta, tm tambm sua expresso a nvel de Estado.
Do que se disse acima, doi s pontos merecem destaque: o pri mei ro se refere s
diferentes fases do desenvolvimento capitalista da economia brasileira e sua reper-
cusso a nvel de Estado, ou seja, as relaes do Estado com a economia obedecem
a uma determinao econmica f undament al ; o segundo diz respeito ao carter
emi nentemente pol t i co da passagem do capi tal i smo concorrencial para o capitalis-
mo monopol i sta, isto , o prpri o salto para o capitalismo monopol i sta impe a
interveno estatal para que possa se efetuar.
MELLO, Joo Manuel Cardoso de. O Estado brasileiro e os limites da estatizao. Ensaios
de Opi ni o, Rio de Janei ro, Paz e Terra, (2-H3):1977. p. 14-15.
I bi dem, p. 16.
^'^ O resumo desses per i odos baseia-se em: ME LLO, op. ci t . , nota 17.
polista, est presente e se constitui em ponto fundamental na abordagem da questo
do Estado feita por Joo Manuel Cardoso de Mello.
Com efeito, para este autor, o papel do Estado e suas modificaes s pode-
ro ser compreendidas medida que se explicitarem as transformaes por que pas-
sou o processo de acumulao da economia nacional. O Estado no se atribui nem
altera suas funes, estas lhe so impostas e se alteram de acordo com as necessida-
des e alteraes do processo de acumulao da economia. Em funo disso, para se
compreender a natureza, as mudanas e os limites da interveno estatal, o ponto
de partida no o Estado, mas o movimento da economia.
"O ponto de partida pode ser tomado da contraposio entre capitalismo con-
correncial e capitalismo monopolista. Poderamos dizer que a diferena especfica
entre eles reside na forma distinta assumida pela dinmica da acumulao.! . . . )
No capitalismo concorrencial a acumulao do capital auto-regul ada. . . ( . . . ) ;
a prpria crise engendra a recuperao e prepara uma nova etapa expansiva pela
ao de mecanismos estritamente econmicos."^^
No capitalismo monopolista, a regulao da economia assume um novo car-
ter: " . . . a economia monopolista no dispe de formas de auto-regulao. ( . . . )
Na verdade, as funes de regulao passam a ser exercidas no mbito do prprio
Estado".'^
Decorre do estabelecimento deste marco terico que a passagem da fase con-
correncial para a monopolista estabelece funes diferentes para o Estado e que
estas se tornaro inteligveis medida que se explicitar o processo de monopoliza-
o da economia brasileira.
No Brasil, a passagem do capitalismo concorrencial para o monopolista acom-
panha o processo de industrializao nacional, que Joo Manuel divide em trs pe-
rodos distintos.^'*
O primeiro compreenderia o "Nascimento e a Consolidao do Capital Indus-
trial" (1888-1932). O papel do Estado, neste perodo,resume-se na poltica cafeeira,
pois o capital cafeeiro hegemnico e o movimento da economia comandado pela
prpria acumulao cafeeira, que tambm funciona como acumulao primitiva
para o crescimento do capital industrial. A poltica do caf abrange: a estabilizao
de preos, poltica alfandegria, formao de estoques reguladores, infra-estrutura
porturia e de transportes e, por fi m, uma poltica migratria, proporcionando
mo-de-obra para a lavoura cafeeira.
O segundo perodo, Joo Manuel chama de "Industrializao Restringida"
(1933-1955). A ao do Estado, neste per odo, del i mi tada pelos prpri os termos
em que se d a industrializao restringida. Esta compreende um novo padro de in-
dustrializao, marcado pelo movi ment o endgeno de acumulao, mas um padro
ainda restri ngi do, pois repousava em bases tcnicas e financeiras estreitas, que no
permi ti am a implantao do ncleo fundamental das indstrias de bens de produo
em conj unt o, t ornando autnoma a acumulao i ndustri al . A questo central est
em se saber porque a industrializao se manteve restringida ou porque nem o Esta-
do, nem o capital privado nacional ou externo tornaram possvel a implantao da
indstria pesada nacional neste perodo.
Joo Manuel responde que, historicamente, nenhuma indstria pesada surgiu
da expanso do mercado i nterno de bens de consumo f i nal . Ao cont rri o, seu surgi-
mento nos pases industrializados cont ou com o apoio decisivo do Estado e do gran-
de capital bancrio. Na industrializao retardatria os obstculos seriam ainda maio-
res, pois representava um verdadeiro salto tecnol gi co e exigia gigantescas economias
de escala, macios volumes de investimento inicial e tecnologia altamente sofisticada,
praticamente no di sponvel no mercado, pois estava sob o control e dos grupos ol i -
gopolistas. Para o investimento di ret o, os riscos seriam insuportveis num capitalis-
mo de bases tcnicas to estreitas como o brasileiro. Al m disso, o capital industrial
nacional desinteressava-se pela industrializao pesada, pois dispunha de oport uni -
dades lucrativas com baixo risco, quer na expanso da indstria existente, quer em
negcios mercantis.
Desse modo, mesmo que o Estado definisse um bloco de investimentos que
servisse de apoio ao capital i ndustri al , esbarraria no problema tecnol gi co, sob con-
t rol e das mul ti naci onai s.
"Nestas circunstncias o que se exige do Estado bem cl aro: garantir f ort e
proteo contra as importaes concorrentes, impedir o fortal eci mento do poder
de barganha dos trabalhadores ( . . . ) e realizar investimentos em infra-estrutura,
assegurando economias externas baratas ao capital i ndustri al . Quer dizer, um t i po
de ao pol ti co-econmi ca inteiramente solidria a um esquema privado de acumu-
lao, que repousava em bases tcnicas ainda mais estrei tas."^'
V-se, assim, como o papel do Estado neste perodo, definia-se pelas prprias
caractersticas do padro de acumulao nacional.
Fi nal mente, o terceiro perodo corresponde "Industri al i zao Pesada no
Brasi l " (a partir de 1956) e, ao mesmo t empo, compreende a consolidao do capi-
tal i smo monopol i sta.
A industrializao pesada, representada pelo bloco de investimentos altamente
complementares, i mpl antado entre 1956 e 1961, configura um novo padro de
MELLO, op, ci t . , nota 17, p. 120.
acumulao, representando um verdadeiro "salto t ecnol gi co", em que a estrutura
produti va se altera radicalmente e a capacidade produti va se amplia mui t o frente
de sua demanda. Este novo padro um processo de industrializao pesada porque
" i mpl i cou num crescimento acelerado da capacidade produti va do setor de bens de
produo e dos bens durveis de consumo, antes de qualquer expanso de seus
mercados"^^
A ao do Estado e do capital estrangeiro f oi decisiva para a implantao da
industrializao pesada na economia brasileira, dada a fragilidade do capital privado
nacional.
Em suma, di z Joo Manuel , a industrializao pesada configura um ciclo de
acumulao, que compreende dois momentos: o da expanso (1956-1961) e o de
depresso (1962-67).
no cont ext o da implantao da indstria pesada no Brasil que se d a passa-
gem do capi tal i smo concorrencial para o capitalismo monopol i sta no Pas, no fi nal
do Perodo Kubi tschek.
Joo Manuel at ri bui trs caractersticas ao capitalismo monopol i sta no Brasil:
" De um lado a estrutura monopol i sta marcada pela existncia de um setor produ-
t i vo estatal na indstria de base e pela profundi dade do processo de i nternaci onal i -
zao do sistema produt i vo e conseqentemente por uma fragilidade congnita do
capital monopol i sta nacional. a parti r desses traos que podemos entender a natu-
reza da funo reguladora do Estado na economia brasileira"^^.
, t endo presente este quadro, que Joo Manuel coloca a prpri a existncia
de um setor produt i vo estatal como imposio da funo reguladora do Estado, o
que lhe permi t e, ao mesmo t empo, apoiar de forma negociada, e portanto conf l i t i -
va, o capital estrangeiro e defender o capital nacional. Em situaes de expanso,
os conf l i t os so faci l mente resolvidos, mas, em perodos de crise, o prpri o carter
cont radi t ri o da associao i mpe limites capacidade reguladora do Estado.
1.3 Francisco de Oliveira
Francisco de Ol i vei ra^* tambm analisa a questo Estado-Economia numa
perspectiva hi stri ca. Procura demonstrar o carter de indissolubilidade que existe
MELLO, op. ci t . , nota 17, p. 124.
MELLO, op. ci t . , nota 32, p. 16.
a) OLI VEI RA, Francisco de. Estado e cincia econmi ca: a contri bui o da economia para
uma teori a do estado. Ensaios de Opi ni o, Rio de Janei ro, Paz e Terra, (2-H3):9-13,
1977.
b) . A economia da dependncia i mperfei ta. Ri o de Janei ro, Graal, 1977,
c) A economia brasileira: crti ca razo dualista. So Paulo, Brasileira de Cincias,
1972. (Estudos Cebrap, 2) .
OLI VEI RA, op. ci t . , nota 38a), p. 10,
entre os dois termos da relao (economia e pol t i ca), pri mei ramente no exame que
faz do tratamento dado pela cincia econmica questo do Estado e, em segundo
lugar, na anlise sobre o papel hi stri co do Estado no processo de acumulao na-
ci onal . Neste segundo pont o, sua preocupao se concentra, basicamente, nas fases
de mudana do padro de acumulao, momentos estes em que h uma redefinio
do papel do Estado na economia e na sociedade. Em relao a este l t i mo pont o, o
autor procura caracterizar o novo carter do Estado brasileiro aps a consolidao
do capi tal monopol i sta no Brasil, em 1964.
Em relao ao pri mei ro pont o' ' , o autor destaca que a questo do Estado
sempre esteve presente na cincia econmica. A noo de que a economia nada tem
a ver com a pol t i ca e, port ant o, com o Estado, que a corrente neoclssica-margina-
lista sustenta, const i t ui , para Francisco de Ol i vei ra, no s uma mscara ideolgica,
mas tambm uma mentira histrica.
Os mercantilistas, por exempl o, colocaram a questo do Estado no centro de
suas preocupaes, pois perceberam o proteci oni smo como uma necessidade para a
formao do Estado-Nao, num perodo em que a criao de colnias se consti tua
numa espcie de acumulao pri mi ti va para as metrpoles. Neste sentido, a cincia
econmica, ao defender o proteci oni smo, transformava-se em ideologia, e esta meta-
morfose ganhava foros de pol ti ca de Estado, consolidando a expanso do capitalis-
mo mercanti l .
Os economistas clssicos, especialmente Smi t h e Ricardo, ti veram uma coloca-
o radicalmente di ferente da questo do Estado, sem, cont udo, tir-la do centro de
suas preocupaes, pois no se tratava mais do Estado protecionista dos mercantilis-
tas, uma vez que a Inglaterra, neste moment o, j era hegemnica: o livre-cambismo
expressa agora a expanso do capital industrial ingls a nvel mundi al .
Para Marx, o Estado aparece como o guardio da reproduo do capi tal , guar-
dio que chega mesmo a i mpor prpria classe burguesa os limites da explorao da
fora de trabal ho. Deve-se notar que, para Marx, o Estado no um pont o de part i -
da, mas de chegada. Marx s pretende tratar da questo do Estado no fi nal da elabo-
rao de " O Capi t al ", porque, para ele, tanto o Estado, como as classes sociais no
se apresentam como dados, no so pressupostos, mas no movi ment o de reprodu-
o do capital que se forj am as classes sociais e o prpri o Estado.
Depois de Marx, emerge a teoria neoclssica e marginalista que nega a presen-
a do Estado no mbi to da economia. Essa negao do Estado , segundo F. de Ol i -
veira, a prova concreta da completa hegemonia burguesa. Esse Estado negado o
Estado conservador da reproduo do capi tal .
A obra de Keynes uma espcie de negao da negao. Keynes rei ntroduz
o Estado na economi a, como necessidade que t em o capitalismo em superar suas
crises. Sem a interveno estatal, o capitalismo se transforma em presa fcil de suas
contradies.
A teorizao keynesiana f oi superada pela emergncia do capitalismo mono-
polista, que t em como um de seus elementos consti tuti vos o prpri o Estado. A esta-
tizao que da decorre passa a fazer parte da prpria economia monopol i sta.
Sobre o capitalismo monopol i st a, a teorizao econmica se abre em duas
correntes: a neoclssica-marginalista e a marxista.
A pri mei ra, que t em em John K. Gai brai th um de seus mais lcidos expoentes,
props uma teori a do Estado baseada na chamada "tecno-estrutura; "" procura, en-
t ret ant o, como diz Francisco de Ol i vei ra, escamotear a questo do control e do Es-
t ado, apontando para uma convergncia (expressa na tecno-estrutura) entre capita-
lismo e socialismo. Mas, di z o autor, uma teorizao sobre economia pol ti ca que
no consiga esclarecer como se reproduz a relao social bsica de explorao no
vai mui t o alm do epi fenmeno da separao entre gesto e propriedade.
Na corrente marxista destacam-se, de um lado. Paul Sweezi, sustentando que
o papel do Estado consiste na " quei ma" do excedente econmico e, de out r o, os
autores da corrente francesa do capitalismo monopolista de Estado, segundo os
quais a pri nci pal funo do Estado consiste em sustentar a taxa de l ucro.
Francisco de Oliveira ref ut a, no entanto, essas duas correntes como explica-
tivas do papel do Estado nas economias subdesenvolvidas. A f ort e presena do Es-
tado nessas economias no pode ser entendida nos quadros da contraposio
tendncia decrescente da taxa de l ucro, pois o que existe uma "pri vati zao das
empresas estatais", que acumul am e esto longe de significar, port ant o, "quei ma
de excedente".
Em relao ao segundo pont o, * ' Francisco de Oliveira se f i xa em dois mo-
mentos de rupt ura, em que os prpri os termos da relao Estado-Economia se re-
defi nem e assumem formas di sti ntas das situaes anteriores. O pri mei ro ponto
de ruptura seria a passagem da economia agrria para a economia i ndustri al , na
dcada de 30. O segundo seria a dcada de 50, em que so lanadas as bases para
a monopolizao da economia brasileira.
Em relao ao pri mei ro per odo, o papel do Estado consiste mais na regula-
mentao das relaes capi t al / t rabal ho, atravs da legislao trabalhista e pri nci pal -
mente da fixao do sal ri o-mni mo, bem como na regulao dos demais fatores de
produo, visando a criar as condies para um novo modo de acumulao, calcado
no capital i ndustri al .
Os anos 50 marcam o aprofundamento da diviso social do trabal ho na dire-
Esta corrente t em no Brasil, em Luiz Carlos Bresser Pereira, um de seus defensores, como se
ver adiante.
Este pont o se baseia em: OLI VEI RA, op. ci t., nota 38a) e b).
' ' ^ OLI VEI RA, op. ci t., nota 38b), p. 115.
Ponto de vista semelhante sustentado por Francisco Cipola: " a parti r dai ' que comea a
emergir o Estado como o lugar vi rtual de t odo o fi nanci amento, latu sensu isto , i ncl ui n-
do as terras dadas e outros mecanismos menos monetrios mas no mais nobres da acumula-
o". Propores do capitalismo de estado no Brasil ps-1964, So Paulo, Brasileira de
Cincias, 1978. p-30 (Estudos Cebrap, 25)
o da industrializao, tornando a indstria o mot or e centro di nmi co da econo-
mia. Na pri mei ra metade (1950-1954), o autor destaca a tentati va de se implantar
o departamento de bens de produo ( Dl ) , atravs da criao de empresas estatais.
Acentua que a criao dessas empresas no surgiu por acaso, nem de "conspiraes
assessoriais", nem de um nacionalismo exacerbado (como entenderam outros auto-
res j estudados), mas como conseqncia da prpri a expanso i ndustri al . A segun-
da metade da dcada de 50 marcada pela implantao do departamento de bens
de consumo durvel (D3) graas associao do Estado com o capital estrangeiro.
A prpri a implantao de um D3 em economias subdesenvolvidas caracterizaria,
por si mesma, uma concentrao da renda e um control e ol i gopol i sta da economia.
Esse perodo caracteriza tambm uma mudana nas funes e no carter do Setor
Produti vo Estatal, do qual se exige uma "per f or mance" lucrativa. A prpria asso-
ciao com o capital estrangeiro supe esta mudana de comport ament o das em-
presas estatais. Esta tendncia acentua-se a parti r de 1964.
Essas mudanas, que sofre a economia nacional, provocaro alteraes no qua-
dro pol t i co, porm no de forma imediata e mecanicamente, mas com uma certa
defasagem, pois, para que isto ocorra, necessria a ao das foras pol ti cas.
"Embora no tenha havido uma ruptura pol ti ca radical que tenha acompa-
nhado paralelamente o processo das modificaes econmicas advertindo-se outra
vez para as correlaes mecanicistas entre pol ti ca e economia no entanto essas
modificaes no quadro pol t i co vo estar em gestao para aparecerem com carter
de ruptura no ano de 1964". ' ' ^
O perodo que inicia em 1964 marca, por t ant o, para Francisco de Ol i vei ra, a
rupt ura, a nvel pol t i co, do movi ment o de oligopolizao da economia brasileira,
iniciado na dcada de 1950. A partir de 1964, o Estado perde sua ambigidade
caracterstica do perodo populista e assume uma relao mais nti ma com o con-
j unt o das empresas capitalistas, inclusive com as estatais. A pol ti ca econmica
desse perodo buscar consolidar e aperfeioar os contornos de um control e mono-
polista da economia brasileira e propi ci ar novos saltos no processo de acumulao.
Coloca, ainda, o autor que o aprofundamento da ao do Estado se t orna um requi-
sito indispensvel para fundar as condies institucionais do processo de ol i gopol i -
zao da economi a: no h capitalismo monopol i sta sem Estado, sem a estatizao,
sem a conveno de fundos pblicos numa espcie de "capi tal fi nancei ro gerar' ' ' ^
Uma espcie de "capi tal fi nancei ro geral " como Francisco de Oliveira pro-
cura defi ni r o novo carter do Estado brasileiro a parti r da consolidao do capi-
tal i smo monopol i sta no Brasil, em 1964; ". . . seu novo carter se esclareceria na
medida em que o Estado colocado como um pressuposto geral da produo capi-
tal i sta, uma espcie de "capi tal financeiro geral " que pressuposto de cada capital
pri vado, i ncl ui ndo-se, aqui , as prprias empresas estatais, elemento consti tui nte e
regulador da di stri bui o da mais-valia entre as vrias formas e propriedades do capi-
tal e que, port ant o, opera fortemente na determinao da taxa mdia de lucro no
conj unt o ol i gopol st i co. Mas enfatize-se; no opera " por f or a" ou "por ci ma" ; ope-
ra " por dent r o" , isto , os recursos do Estado seriam, neste caso, capital que busca
se valorizar t ambm. Uma teorizao deste t i po recoloca os limites ou recortes entre
Estado e sociedade ci vi l ou entre Estado e economia. .
O que se faz necessrio, aqui , esclarecer o significado real deste novo carter
do Estado brasi l ei ro, enquanto "capi tal fi nancei ro geral ".
Se Francisco de Oliveira entende que os recursos do Estado, aplicados nas em-
presas estatais ou por estas gerados, sejam "capi t al que busca se val ori zar", sua afir-
mao pode estar correta medida que estas empresas so, t ambm, empresas capi -
talistas que visam ao l ucro; mas, por out ro lado, se assim o entende, esquece que as
empresas estatais no consti tuem um "bl oco de capital estatal " no sentido de que
a aplicao de seu excedente agregado obedea a um comando ni co, como aconte-
ce com os conglomerados atuais, que renem as caractersticas do capital fi nan-
cei ro.' *'
Se, ao cont rri o, Francisco de Oliveira entende que, alm do capital das em-
presas estatais, os outros recursos do Estado consti tuem capital em busca de val ori -
zao, certamente estar equivocado.
O mais provvel, porm, que Francisco de Oliveira, ao atri bui r ao Estado
brasileiro atual a funo de "capi tal financeiro geral ", pretenda atri bui r-l he o car-
ter pri nci pal de fi nanci ador da acumulao privada, em det ri ment o de suas funes
de legitimao, como ocorri a por exempl o, no Estado popul i sta.
Este novo carter do Estado brasileiro, que o compromete to fortemente
com os destinos do capi t al , aponta para o que Francisco de Oliveira chamou de ten-
dncia a "di l urem-se as frontei ras entre o pbl i co e o pri vado; no capitalismo mono-
pol i sta, o Estado simultaneamente pbl i co e privado. Pblico, porque converteu-
-se no capi tal geral, pri vado porque, para reproduzir-se, atua na sua esfera particular.
A estatizao no , pois, seno a f orma dessa si mul tanei dade".*^
'^'^ OLI VEI RA, op. ci t . , nota 38a), p. 13.
O capital fi nancei ro const i t u do pela fuso do capital i ndustri al , do capital comercial e do
capital bancrio. Sua caracterstica consiste na emisso de t t ul os com renda f ut ura. Em seu
movi ment o, pode assumir a f orma de ativos reais, ativos monetrios ou ativos financeiros.
OLI VEI RA, op. ci t . , nota 38b), p. 133.
4 7
ABRANCHES, Srgio Henrique. Empresa estatal e capi tal i smo: uma anlise comparada.
Apud MARTI NS, Carlos Estevam. Estado e capitalismo no Brasil. So Paulo, Hucitec-
-Cebrap, 1977. p. 5-52.
I bi dem, p. 7.
2 Empresa Estatal e Ciclo Econmico
Discutem-se aqui a ana'lise de Abranches' *' sobre a natureza e o papel das em-
presas estatais e o trabal ho de Cout i nho e ReichstuI sobre a funo do setor produ-
t i vo estatal no ciclo da economia brasileira, a partir de 1956.
Abranches considera o surgimento das empresas estatais e o aumento da f un-
o reguladora do Estado como uma conseqncia do processo de oligopolizao da
economi a, fenmeno que acompanhado por uma queda progressiva da capacidade
de auto-regulao do capi tal . Este aumento da funo regulatria do movi mento do
capi tal , por parte do Estado, determi na uma associao orgnica entre a expanso
ol i gopl i ca e a crescente interveno do Estado, uni ndo, no mesmo movi ment o, as
grandes organizaes pblicas e privadas, como elementos centrais do capitalismo
contemporneo.
"Quero apenas salientar que vejo a evoluo do papel do Estado enquanto
agente produt i vo como resultante das leis gerais que determi nam o processo de
acumulao capitalista. Na medida em que o Estado, como organizao e como cris-
talizao de interesses, um elemento fundamental para a garantia da reproduo
ampliada do sistema de relaes que defi nem o desenvolvimento capitalista, inter-
vm de vrias maneiras no universo econmi co. As formas dessa interveno em ati -
vidades di retamente produtivas dependero do modo e das condies em que se d
o processo de acumulao em uma determinada formao sci o-econmi ca."' ' *
Desta afirmao podem-se destacar alguns elementos importantes para a
compreenso da natureza e funo do Estado e de suas empresas: o Estado como
cristalizao de interesses sociais e no como organismo neutro e aut nomo; a
empresa estatal como resultado das leis gerais da acumulao de capi tal e, por
conseguinte, apesar de fonte de ambigidades, contradies e conf l i t os, sua ao
no subverte, mas solidria com o processo de acumulao de capi t al ; fi nal mente,
as formas de interveno estatal no so decorrncia mecnica das leis da acumula-
o, mas dependero do modo e das peculiaridades que esse processo assume em
situaes histricas concretas.
neste sentido que se deve entender esta afirmao de Abranches: "Cada
padro de desenvolvimento hi stri co determi na formas e lgicas diferentes de
ao est at al . """
ABRANCHES, Srgio Henrique. Estado e desenvolvimento capitalista: uma perspectiva
de anlise pol t i ca estrutural . Dados, Rio de Janei ro, l UPERJ, (20), 1979. p. 65.
Ao lado da determi nao do fator econmi co como elemento expl i cati vo da
interveno direta do Estado, Abranches acentua a necessidade de um componente
pol t i co, como expresso dos interesses domi nantes.
"O certo que t ant o a criao quanto a expanso de empresas estatais, depen-
dem de um conj unt o de fatores pol t i cos, to importantes quanto os condicionantes
de ordem econmi ca e organi zaci onal -empresari al ".'
Assim, entende o autor que a estruturao do Setor Produti vo Estatal (SPE)
no Brasil ter-se-ia efetivado em t or no de alguns problemas fundamentai s, como o
desenvolvimento naci onal , a insero da economia brasileira numa ordem mundi al
em transio, a consolidao de um novo pacto de poder e a defi ni o pol t i ca do
papel dos vrios parceiros na sociedade e no Estado. A interveno do Estado no
Pas faz parte de um padro de desenvolvimento capitalista, cujos elementos mais
i mportantes so a fraqueza do setor produt i vo nacional e os laos de dependncia
em relao ao centro capitalista mundi al .
As caractersticas do SPE brasileiro seriam, basicamente, as seguintes: con-
centrao nos setores bsicos, fragmentao e alto grau de heterogeneidade em
sua estrutura e comport ament o. A concentrao em setores bsicos implica que
o SPE se submeta lgica de expanso do setor pri vado, em especial dos produtores
de bens fi nai s, que lideram o crescimento da economia nacional.
A nfase nos elementos de ordem pol t i ca parece aproxi mar Abranches da po-
sio de Luciano Marti ns, quando este uti l i za a "conspirao burocrt i ca" como
elemento expl i cati vo da criao das empresas estatais no Brasil.
plenamente aceitvel, como afirma o autor em outra passagem, "que a for-
mao de um setor estatizado da economia no se d apenas no quadro de mudan-
as i mportantes a nvel da economi a, mas tambm paralelamente a reformulaes
de f undo no balano de foras a nvel do sistema de domi nao. " ' ' O que no se
pode fazer inverter a ordem dos fatores e atri bui r a interveno estatal a uma su-
posta "conspi rao burocrt i ca", como se a mudana na correlao de foras no
fosse o resultado de alteraes no quadro econmi co, pois, como di zem Cout i nho e
Rei chstuI: " . . . preciso sobrepor as leis da acumulao do capital ao comport a-
mento de seus agentes soci ai s". ' ^
A hiptese central de Cout i nho e ReichstuI afi rma que a di nmi ca do ci cl o
econmi co (1956-1962-1967) na economia brasileira f oi comandada pelo SPE,
cuja consolidao deu ao departamento de bens de produo ( Dl ) base tcnica
necessria acumulao endgena do capital na economia brasileira.
' " ABRANCHES, op. ci t . , nota 47, p. 52.
" I bi dem.
COUTI NHO, Luci ano & REI CHSTUL, Henri-Philippe. O setor produt i vo estatal e o ci cl o
apud MARTI NS, Carlos Estevam. Estado e capitalismo no Brasil. So Paulo, Hucitec-
-Cebrap, 1977. p. 60,
COUTI NHO, op. ci t . , nota 52, p. 67.
DAI M, Sulamis. Empresa estatal e pol t i ca econmica, apud MARTI NS, Carlos Estevam.
Estado e capitalismo no Brasil. So Paulo, Hucitec-Cebrap, 1977. p. 141.
At 1953, a taxa de inverso global na economia brasileira obedecia s f l ut ua-
es do investimento privado e do gasto pbl i co convenci onal . Segundo esses auto-
res, cont udo, a parti r da intensificao dos investimentos do SPE, em 1954-55, com
a Refinaria de Cubato e a expanso da CSN, mas pri nci pal mente no perodo
1956-62, em que se estrutura sua espinha dorsal Com a criao da USI MI NAS, CO-
SIPA, Ref. Duque de Caxias, CEMI G, FURNAS e CHESF e, ainda, no perodo
1962-67, quando se concluem esses investimentos, e novamente, a partir deste l t i -
mo ano, com os investimentos energticos (efetivao da ELETROBRAS e criao
da CESP), o movi ment o ccl i co da economia brasileira teria sido comandado pelo
SPE.
"Neste sentido o peso adqui ri do pelo Dl na etapa expansiva 1956-62 sugere
que o movi ment o ccl i co da economia ganhou carter domi nantemente endge-
n o . " "
Em relao a esta afirmao de Cout i nho e ReichstuI, Sulamis Dai m^' ' sus-
tenta no haver evidncia suficiente, pois o SPE no f orma um t odo homogneo,
mas os diversos setores e mesmo as empresas que o compem obedecem a lgicas
de comportamentos distintas.
"O exame do comportamento do setor produt i vo estatal no parece forne-
cer evidncia a propostas que qual i f i quem como endgenos os ciclos de expanso
do segmento empresarial do Estado. Na verdade, a aparente homogeneidade de
comport ament o do setor estatal se l i mi ta ao i nci o da baixa cclica e se deve bem
mais a medidas de estabilizao que afetam mais imediatamente seus planos de ex-
panso. No obstante, a dinmica do capital segue dada pelos setores de demanda
com os quais se ar t i cul a. "' ^
Abranches, como se viu acima, sustenta pont o de vista semelhante, ao afirmar
que a concentrao em setores bsicos faz com que o SPE se submeta lgica de ex-
panso do setor privado.
Se, por um lado, parece di f ci l contestar essas afirmaes de Abranches e
Dai m, por out r o, uma anlise do movi mento ccl i co da economia e do SPE, no
perodo 1956-67, parece dar crdi to tese de Cout i nho e ReichstuI, ao menos no
que diz respeito s flutuaes cclicas da economia.
A resposta a esta controvrsia talvez esteja nesta outra afirmao de Dai m:
"Uma vez realizados os investimentos de expanso nestes setores de insumos bsicos,
sua operao corrente passa a depender dos setores de demanda f i nal , com os quais
se arti cul a ( . . . ) . Assim, a produo estatal vulnervel a flutuaes cclicas nos se-
tores dos quais depende e as quais agrava, no s com o seu investimento descont-
nuo, como atravs do i mpacto de suas encomendas a outros set ores. "' *
As observaes de Cout i nho e ReichstuI referem-se ao i mpacto do SPE no pe-
r odo de sua implantao (1956-59), e as de Abranches e Dai m certamente dizem
respeito ao comport ament o do SPE aps sua fase de implantao ou de expanso.
Al m disso, em trabal ho posteri or,' ^ Couti nho parece contradizer sua hip-
tese i ni ci al , pois, alm de reconhecer a dbil "arti cul ao interna dos blocos produ-
ti vos do Est ado" acredita ser impensvel qualquer possibilidade de o setor empresa-
rial estatal assumir um papel domi nante na estratgia econmica governamental.
3 Estado e Tecnoburocracia
A questo central colocada pela anlise de Bresser Perei ra' * poderia ser
resumida no seguinte: as profundas transformaes por que passou o capitalismo
contemporneo acabaram por transform-lo em sua essncia, dando lugar a um
sistema que no mais capitalista, mas tecnoburocrti co. Bresser Pereira v todos
os pases capitalistas avanados passando por esta transformao e a Unio Soviti-
ca como 0 exempl o acabado do sistema tecnoburocrti co. o Modo de Produo
Capitalista (MPC transformando-se em Modo de Produo Tecnoburocrti co (MPT).
Nos pases subdesenvolvidos e capitalistas avanados tm-se formaes sociais
mistas, onde o MPC ainda domi nant e. A medida do avano deste novo modo de
produo seria o surgimento das grandes empresas estatais e as grandes organizaes
empresariais.
A diferena entre o MPC e o MPT reside basicamente no seguinte: no MPC,
a propriedade dos meios de produo privada, o obj eti vo o l ucro, os preos so
formados no mercado e a apropriao do excedente se d via lucro dos capitalistas.
O elemento domi nante o capi t al ; e no MPT, o elemento domi nant e a organiza-
o, control ada pela tecnocracia. A propriedade coletiva e exercida pelo Estado.
Os preos so admi ni strados pelo planejamento centralizado. O obj eti vo imediato
no o l ucro, mas a eficincia tcnica e organizacional. H, ainda, duas classes: a
trabalhadora e a tecnoburocrti ca, que a domi nant e, control a o Estado e se apro-
pria do excedente, no mais pelo l ucro, pois este estatal, mas via ordenados.
' * DAI M, Sulamis. Aspectos do Investimento empresarial do estado brasileiro: 1969/ 1975. I n:
ANPEC. III Encontro Nacional de Economi a, [s.l .] At i bai a, 1979. v . 1, p. 508.
' ^ COUTI NHO, Luci ano. O setor produt i vo estatal: autonomi a e limites. Ensaiosde Opi ni o,
Rio de Janei ro, Paz e Terra, (2-1-3), 1979. p. 32.
' * PEREI RA, Luiz Carlos Bresser, Estado e subdesenvolvimento i ndustri al i zado. So Paulo,
Brasiliense, 1977,
O MPT o modo de produo do grande Estado nacional edas empresas p-
blicas, em que os tecnoburocratas, atrave's do conheci mento tcni co e organizacio-
nal , passam a control ar toda a sociedade. Assumem o poder pol t i co, que tentam
legitimar, atravs de uma ideologia autori tri a, racionalista e desenvolvimentista.
Bresser Pereira considera o Estado brasileiro atual um Estado tecnoburocrti -
co capitalista dependente. Trata-se, ainda, de um Estado capitalista, mas com fortes
traos tecnoburocrti cos. Estes traos seriam o refl exo, no plano pol t i co, da transi-
o do MPC para o MPT, pelo qual estaria passando o Brasil.
Antes de ser tecnoburocrti co, o Estado no Brasil f oi Estado oligrquico
(1822-1930) e Estado populista (1930-1964). O oligrquico correspondeu, no plano
econmi co, ao model o pri mri o exportador e o popul i sta, ao model o de substitui-
o de importaes.
O Estado tecnoburocrti co brasileiro atual di retamente control ado pelos
tecnocratas civis e militares. Ao lado de outros moti vos de ordem econmica e pol -
t i ca, para Bresser Pereira, h tambm uma razo tecnoburocrti ca para explicar a
crescente interveno estatal no Brasil: "O aumento do poder dos tecnoburocratas
est, assim, i nti mamente relacionado com o aumento da participao do Estado na
economia brasileira. ( . . . ) De meros assessores da burguesia, os tecnoburocratas
vo se transformando em atores com vontade prpri a. Seus interesses so especfi-
cos e autnomos. Apropriam-se do excedente econmi co, atravs de elevados orde-
nados. ( . . . ) O excedente econmico fi ca, assim, di vi di do entre os lucros dos capi-
talistas e os ordenados dos t ecnoburocrat as". ^'
, tambm neste cont ext o, que o autor encara a campanha antiestatizao
promovi da por parte do empresariado nacional entre 1975 e 1976 no Brasil: " O
mot i vo bsico pelo qual protestam reside no fato de que comeam a desconfiar
que, af i nal , os tecnoburocratas no lhes so necessariamente subordinados. Que os
tecnoburocratas so capazes de jogar por conta prpri a. E que a aliana estabele-
cida no to slida como i magi navam".' '
V-se, assim, como avanou, na perspectiva de Bresser Pereira, o poder tecno-
burocrt i co na economia brasileira. Contra ele se sentiria i mpotente mesmo a bur-
guesia nacional.
Entre os crti cos de Bresser Pereira destacam-se, pri nci pal mente, Gi annot t i ,
Beiluzzo e Oliveira Li ma.
Para Gi annot t i , a questo pri nci pal no explicada por Bresser Pereira: sob
que f orma o Estado possui tais meios de produo? "Se o fizer sob a forma de valor,
se cada empresa estatal conti nuar a produzi r mercadorias, se ainda os custos de pro-
PEREI RA, Luiz Carlos Bresser. O estado na economia brasileira. Ensaios de Opi ni o, Rio
de Janei ro, Inbi a, ( 2 - H 2 ) , 1977. p. 19
^'^ I bi dem, p. 2 1 .
* ' GI ANNOTTI , Jos Ar t hur . Em t or no da questo do estado e da burocracia. So Paulo, Bra-
sileira de Cincias, 1977. p. 126 (Estudos Cebrap, 20),
PEREI RA, Lui z Carlos Bresser. A parti r da cri t i ca. So Paulo, Brasileira de Cincias, 1978,
p. 157 e 159, (Estudos Cebrap, 20) .
BELLUZZO, Lui z Gonzaga de Mel l o & LI MA, Lui z Ant ni o de Oliveira. O capi tal i smo e os
l i mi tes da burocraci a. So Paulo, Cincias Humanas, 1978. p. 99-117 (Temas de Cin-
cias Humanas, 3).
duo f orem computados segundo seus preos de reposio, a simples propriedade
estatal no passa a indicar, de maneira alguma, novo modo de pr oduo". ' ' '
Bresser Pereira responde principal objeo de Gi annot t i dizendo que " o pro-
cesso de generalizao de mercadorias, ou seja, a transformao de todos os bens
em mercadorias dotadas de valor de troca e destinadas a serem comercializadas no
mercado, trao essencial do capi tal i smo, tambm deixa de ocorrer no modo de pro-
duo tecnoburocrti co ( . . . ) No modo de produo tecnoburocrti co h bens de
consumo e i nstrumentos de produo, mas no h mercadorias nem capi tal , no sen-
t i do de relaes de produo definidas por Marx ( . . . ) . A razo da produo no ,
port ant o, a criao de valor de t roca, mas a prpria produo ( . . . ) Enquanto a
razo de ser do capitalista acumular capital e extrai r mais-valia, a motivao bsica
do tecnoburocrata criar e ampl i ar organizaes, e pri nci pal mente a grande organi-
zao estatal, que engloba todas as demai s".
A pergunta que caberia fazer a Bresser Pereira seria no sentido de se saber o
que buscam os tecnoburocratas ao criar e ampliar organizaes seno o l ucro, para
o qual estas se transformam em simples meios.
Beiluzzo e Oliveira Li ma, *^ por sua vez, af i rmam que o desenvolvimento das
grandes corporaes, em vez de significar uma degenerescncia do MPC, ao contr-
ri o, significa um aperfei oamento das relaes capitalistas de produo. No h ne-
nhuma tendncia i ndi cando que a burocracia emergente no capitalismo tenha sua
cul mi nnci a em uma burocracia do t i po sovitico. No , port ant o, l egti mo tomar
o caso sovitico como paradigma para explicar as organizaes burocrticas em
geral.
Para esses autores, ao falar de capitalismo clssico, Bresser Pereira est-se
referi ndo ao que Marx considerava uma forma no especificamente capitalista de
produo, consubstanciada na cooperao simples, em que a subordinao dos tra-
balhadores dependia do cont rol e di reto do capitalista. A natureza do capi tal , como
relao social de produo, ao longo do processo de ampliao de si mesmo, rompe
a barreira da propri edade i ndi vi dual e assume a f orma de capital social (sociedade
por aes), permanecendo dentro dos quadros da produo capitalista.
Desse modo, assumindo as crticas de Lima e Beiluzzo, poder-se-ia concl ui r
af i rmando que aqui l o que Bresser Pereira apresenta como o capi tal i smo apenas o
fenmeno capitalista em sua forma concorrenci al , e a descrio que faz do fenme-
no tecnoburocrti co no outra coisa que o prpri o capitalismo em sua forma mais
avanada. Deixar de perceber isto significa no haver compreendi do algo de funda-
mental do movi ment o capitalista: seu enorme poder de transformar-se sem deixar
de ser o que .
4 A Questo da Estatizao
O debate que, nos anos de 1975 e 1976, se travou no Pas, sobre uma possvel
estatizao da economia brasileira, parecia trazer i mpl ci t o o suposto de um conf l i -
t o bsico entre as atividades econmicas produtivas do Estado e a acumulao pri -
vada de capi tal . Este conf l i t o centrava-se, fundamental mente, no aparente aumento
da propriedade estatal sobre os meios de produo e na diviso das reas de atuao
entre as Empresas Estatais (EE) e as empresas privadas.
Face quela campanha antiestatizao, movida por alguns setores do empresa-
riado nacional e estrangeiro, surgiram inmeros trabalhos de economistas e socilo-
gos, cuj o pont o comum consiste, basicamente, na negao de um avano si gni fi cati -
vo do Estado na propriedade dos ativos e em novas reas de atuao e, em segundo
lugar, em mostrar a solidariedade da ao das EE e a acumulao privada, em face
do que procuram desmistificar aquele debate e apontar os moti vos reais que o su-
portaram.
Entre esses autores destacam-se, pri nci pal mente, Beiluzzo,' ' ' ' Cardoso de
Mello,<^5 Martins,**'^ Cout i nho, " Lessa*"* e Conceio Tavares.*^'
Beiluzzo e Cardoso de Mel l o, por exempl o, sustentam que, se por "estatiza-
o" se entender um aumento da propriedade estatal sobre os meios de produo,
em face do aumento do nmero de EE ou da expanso do control e estatal sobre a
poupana, isto, na realidade no ocorreu, pois o simples aumento do nmero de EE
BELLUZZO, Luiz Gonzaga de Mel l o. A interveno do estado no perodo recente. Ensaios
de Opi ni o, Ri o de Janei ro, Paz e Terra, (2+3): 25-7, 1977.
MELLO, Joo Manuel Cardoso de & BELLUZZO, Luiz Gonzaga de Mel l o. Reflexes sobre
a crise atual . Escrita-Ensaio, So Paulo, 1(2), 1977.
* * MARTI NS, Luci ano. Estatizao da economia ou privatizao do estado. Ensaios de Opi -
ni o, Ri o de Janei ro, Paz e Terra, (2+7):30-7, 1978,
COUTI NHO, op, ci t . , nota 57.
LESSA, Carlos. A estratgia de desenvolvimento 1974-1976: sonho e fracasso. Rio de Janei-
ro, 1978. (Tese apresentada para Concurso de Professor Ti t ul ar da UFRJ, no publ .).
TAVARES, Maria da Conceio. Painel sobre empresas estatais, nacionais privados e mul t i -
nacionais. Revista da ANPEC, So Paulo, (1):44-8, 1978.
nada prova, uma vez que grande parte das novas empresas prestadora de servios
pblicos e ori unda de antigas autarquias; alm disso, o aumento do nmero de EE
no significou um aumento da participao relativa do Estado na propriedade dos
ativos, pois os setores permaneceram os mesmos, com as duas nicas excees da
qumi ca e do petrl eo.
Por out r o l ado, sustentam, ai nda, Cardoso de Mel l o e Bei l uzzo, que a taxa de
expanso das EE no f oi superior das empresas dos setores di nmi cos (mul ti na-
cionais), nem s dos setores fornecedores de produtos i ntermedi ri os ou de bens de
capital (privadas nacionais).
Em funo disso, a participao relativa no vol ume das vendas f i cou estvel.
Se houve um aumento das EE na participao do pat ri mni o l qui do agregado, este fa-
t o no significa aumento de participao nos mercados; ao cont rri o, isto pode ser at
compatvel com uma queda de participao relativa nas vendas, uma vez que as EE
operam exatamente nos setores onde mais elevada a relao capi t al / produt o.
Em relao poupana nacional, isto si m, o Estado seu grande concentrador
e mobi l i zador. Mas ele o faz, af i rmam estes autores, fundamental mente como mero
repassador de fundos ao capital privado. Exempl o disso o BNDE, que h mui t o
dei xou de ser um banco pbl i co, pois a maioria esmagadora de suas operaes so
de suporte s empresas privadas.
" Do pont o de vista substanti vo, port ant o, no houve estatizao, mas transfe-
rncia crescente de recursos ao setor privado, o que significa, isto si m, aumento do
grau de control e sobre o processo de fi nanci amento da acumulao."""^
Para Beiluzzo e Cardoso de Mel l o, no entanto, o f undament o do debate sobre
a estatizao reside na mudana de comportamento das EE, que procuraram ser l u-
crativos e diversificar seus investimentos, resultando disso uma agressiva concorrn-
cia em mui tos de seus segmentos.
A concluso de Luci ano Marti ns vai na mesma direo. Para ele, a verdadeira
questo no est na "estati zao" da economia, mas sim na "pri vat i zao" do Esta-
do que, em vi rt ude da uti l i zao de recursos pblicos para sustentar a acumulao
privada, deixa de ser visto como coisa pblica. Para ele, a controvrsia sobre a "esta-
t i zao" contm duas outras coisas que no aparecem claramente nos argumentos
invocados.
"Os que reclamam contra a "estati zao" esto, na realidade, reclamando,
tenham disso conscincia ou no, sua crescente dependncia do Estado uma
dependncia que aumenta quant o mais se amplia o sistema de benefcios, que rece-
bem do Estado ; alm disso, e de forma mais imediata, o que t ambm esto recla-
mando a perda de acesso (a parti r do governo Geisel) s instncias mais altas de
BELLUZZO, op. ci t . , nota 64, p. 27.
tomada de decises ou seja: o bl oqueamento dos canais de representao de seus
i nt eresses. ""
Para Cout i nho, a campanha antiestatizao repousava em duas coisas: a pri mei -
ra, na repartio de tarefas em t or no dos grandes projetos defi ni dos no mbi t o do
II PND.^^ " A grande questo exatamente a de como estabelecer uma diviso de
tarefas de acumulao de capi t al , que arti cul e solidariamente os setores capitalistas,
sem gerar desequilbrios irreversveis dentro do t ri p capi t al i st a"^' .
A outra repousava no equvoco de que, na viabilizao desses proj etos, o SPE
viesse a assumir um papel hegemnico.
" O sentido mais prof undo dessa cruzada era o de aplastar cabalmente qual -
quer chance de efetivao de um ' capitalismo empresariado pelo Estado' e, ao mes-
mo t empo, abri r espao e suporte para certos interesses especficos do capital es-
trangeiro e de determi nados setores da burguesia nacional que, apesar de mais frgi l ,
nem por isso dei xa de ser extremamente vocal . "^' '
Carlos Lessa tambm coloca a campanha antiestatizao no cont ext o da estra-
tgia do II PND, mais precisamente no fracasso dessa estratgia. Os moti vos desse
fracasso, como se ver adiante, para Lessa, residem no fato de os formul adores do
II PND no levarem em considerao os limites estruturais de ao do Estado e das
empresas estatais e suas articulaes dent ro da economia nacional.
Usando a expresso do autor, a "rebel i o empresarial" no se deveu, portan-
t o, a uma excessiva presena do Estado, mas sim a uma insuficiente presena e auto-
nomia das empresas estatais, pois a indstria nacional e, especialmente, a de bens de
capi tal , visceralmente dependente das compras das estatais, realizou grandes investi-
mentos e, no moment o em que havia quase dupl i cado suas plantas, em funo do
II PND, deparou-se com a reduo dos investimentos pblicos, motivada pela neces-
sidade do combate inflao e do equi l bri o das contas externas.
Aqui reside, segundo Lessa, a causa pri nci pal da campanha antiestatizao e
no nas alegadas razes de uma excessiva presena do Estado na economia.
No mesmo sentido vai a concluso de Conceio Tavares: " O Estado, ao con-
trri o do que di zem os empresrios, no est i ntervi ndo demais, est i ntervi ndo de
71
72
73
74
MARTI NS, op. ci t . , nota 66, p. 34.
Esses proj etos referem-se, em pri mei ro lugar, prpri a expanso do SPE, tais como o I I I
Estgio do Plano Si derrgi co, os novos proj etos energticos (Itai pu e Centrais Atmi cas), o
plano de expanso das telecomunicaes, o plano de expanso da CVRD e o plano de perfu-
raes da PETROBRAS, Out ro elenco so os proj etos de exportao de minerais (Carajs,
I t aqui , AIbrs), em que o Estado se associa s mul ti naci onai s; fi nal mente os de expanso
de insumos bsicos (l cool , ferti l i zantes, no-ferrosos) e na rea dos bens de capital f i xo.
COUTI NHO, op, ci t , , nota 57, p. 33.
5 -- Estado: Natureza e Limites
Conceio Tavares' ^ coloca o Estado como necessidade requerida pelo pr-
pri o movi ment o geral de valorizao-desvalorizao do capi tal . Para entender esta
colocao, necessrio compreender a descrio do movi ment o geral do capital
como a faz Conceio Tavares: o capi tal , em seu movi ment o de expanso, tende a
negar qualquer out ro l i mi t e at encontrar-se prisioneiro de si mesmo. A mais-valia
apenas a " or i gem" , a "base" do l ucro. Tanto o ponto de partida como o de che-
gada do capi tal o prpri o capi tal em sua forma mais abstrata, o di nhei ro. O tra-
balho assalariado , t ambm, um " l i mi t e especial", mas o capital tende a neg-lo, a
ver-se livre dele e a expandir-se conti nuamente, at o pont o em que no conhece
out r o l i mi t e que no seja ele mesmo.
Cont udo, Conceio Tavares entende esse movi ment o de expanso do capital
como um movi ment o no auto-regulvel. Sua auto-regulao pela concorrncia dos
capitais impossvel, pelo f at o de o mesmo se afastar de sua " or i gem" e se tornar
cada vez mais " ar bi t r r i o" , menos auto-regulvel, devido fora destruidora de sua
expanso.
neste pont o que Conceio Tavares, a exempl o de Cardoso de Mel l o, coloca
o aparecimento do Estado, como necessidade de regulao pol t i ca, que t em o mo-
vi mento de expanso do capi t al , ou seja, o capi tal i smo, em determi nado moment o
''^ O GLOBO, Ri o de Janei ro, 28 set. 1980.
TAVARES, op. ci t., nota 69, p. 50.
O movi ment o geral do capi tal : um cont rapont o viso da auto-regulao da
produo capitalista. So Paulo, Brasileira de Cincias, [s.d.] p. 5-26 (Estudos Cebrap,
25).
menos. O que no apoi o a centralizao excessiva do poder deci sr i o. " ' ' Em sua
opi ni o, uma nao em que 70% do Oramento est nas mos do Mi ni stro do Plane-
j ament o, no pode ir a lugar nenhum.
Al m disso: "H duas coisas conhecidas que do origem ao conf l i t o: uma a
rivalidade ol i gopl i ca, isto , quem vai ganhar nesta etapa e quem vai perder. Outra
quem vai ganhar na prxi ma etapa e para onde iremos. Para onde iremos que
no h consenso".^*
Concl ui ndo, pode-se af i rmar, ento, que a questo da estatizao no gira em
t orno de uma excessiva presena do Estado na economi a, pois esta favorece antes de
t udo a acumulao privada de capi tal , mas reflete a luta ol i gopol i sta em t or no da re-
partio do nus da crise por que passa a economia brasileira e da participao na
defi ni o de seus rumos f ut uros.
MELLO, op. ci t,, nota 32, p. 16.
" OLI VEI RA, op. ci t , , nota 38b), p. 115.
de seu desenvol vi mento, torna-se cada vez mais regulvel pelas relaes de poder.
O capital nesta al tura j socializou o processo de trabal ho de tal maneira que requer
sobretudo uma valorizao arbitrria de si mesmo, feita no mbi t o do Estado.
Em Cardoso de Mel l o, como em Conceio Tavares, o Estado , antes de t udo,
o Estado do capital e, parti cul armente, do capital monopol i sta. Como se vi u ante-
ri orment e, a passagem do capitalismo concorrencial para o capi tal i smo monopol i sta
estabelece uma diferena fundamental quanto ao papel do Estado. No capitalismo
monopol i sta o capital erige o Estado em instncia reguladora de seu prpri o movi -
ment o.
"No se trata de caracterizar o Estado por suas funes, quer dizer como
'Estado i ntervenci oni sta' , o que supe, na verdade uma relao de exteri ori dade
entre Economi a e Pol ti ca. Ao contrri o no capitalismo monopol i sta h uma pol i -
tizao da economi a, no sentido de que t ant o a f orma de concorrncia intercapita-
lista, quanto a f orma das relaes entre capital e trabalho so consti tudas no
Estado ( . . . ) . Diante disso, necessariamente, toda a crise econmica se transfigura
numa crise pol t i ca. Em suma, deste ponto de vista que adqui re sentido o con-
ceito de capi tal i smo monopol i sta de Est ado. "^*
A "pol i t i zao da economi a" significa que o capital necessita do Estado para
regular seu movi ment o, uma vez que ele mesmo no " u n o " mas " ml t i pl o" . Ou,
por outras palavras, a necessidade do Estado parece surgir da contraposio entre o
capital como um t odo e a mul ti pl i ci dade dos capitais particulares.
Para Joo Manuel , em decorrncia da nti ma relao que o Estado mantm
com o capital que "necessariamente toda a crise econmica se transfigura numa
crise pol t i ca" . possvel que toda a crise econmica provoque uma crise pol t i ca.
Seria a lgica, ao menos. necessrio, cont udo, no entender mecanicamente esta
passagem. Entre um nvel e out ro h um espao em que atuam as foras sociais. A
direo e o carter da crise pol ti ca dependem da correlao dessas foras sociais,
como diz Francisco de Ol i vei ra: "Exi st e, sem dvida nenhuma, do pont o de vista
t eri co, uma determinao de carter estrutural entre os dois nveis das transfor-
maes, mas uma determinao que atua dent ro de um leque de possibilidades.
Qual o cami nho e a forma em que emerge, fi nal mente, uma resposta que requer
o exame da pol t i ca, isto , quais so os movi mentos das vrias classes sociais em
pugna, estes so os que, por f i m, determinaro a opo e a soluo pol t i ca que ter-
minaro por ser i mpl ant adas. "^'
Em artigo mui t o recente, F. de Oliveira esclarece melhor seu pont o de vista
sobre a interpenetrao entre economia e pol t i ca: "Crise econmica e crise pol ti ca
so quase sinnimos na sociedade capitalista; essa si nonmi a se aguou no capitalis-
mo ol i gopol i sta, na medida em que o Estado passou a ser o garantidor da reprodu-
o de cada capital pri vado, remetendo as crises econmicas di retamente para o
i nteri or do prpri o aparelho estatal.! . . . ) A crise pol t i ca , por conseqncia,
sobredeterminada pela crise econmica. Mas ela muda qual i tati vamente pela entrada
de novos atores em cena. ( . . . ) Essa entrada em cena dos assalariados na economia
que muda qual i tati vamente a crise pol t i ca" . *"
Fica, assim, claro qual o carter do relacionamento entre economia e pol t i ca.
A determinao econmi ca, mas o carter da relao pol t i co e lhe conf eri do,
no mecnica e i medi atamente pelos mecanismos econmicos, mas mediante as
lutas pol ti cas dos agentes sociais.
O concei to de ' capi tal i smo monopol i sta de Estado' , emi t i do por Joo Manuel ,
certamente no se relaciona s atividades capitalistas exercidas pelo Estado, mas
refere-se ao capitalismo que, em sua fase monopol i sta, i ncl ui o prpri o Estado entre
os termos de sua defi ni o, enquanto mecanismo interno de regulao. Quem mo-
nopolista o capi tal e no o Estado.
Fi nal mente, para Joo Manuel , a questo dos limites da ao estatal uma
decorrncia de sua concepo de Estado. Este no decide, por si s, sua maior ou
menor interveno. O espao de atuao do Estado se enquadra nos prpri os limites
da expanso cont radi t ri a do capi tal monopol i sta.
"Sem querer si mpl i fi car a questo, poderamos dizer que a estatizao , na
realidade, o epi fenmeno das novas formas de regulao encarnadas no Estado e
que seus l i mi tes esto dados pelas necessidades da reproduo conj unt a do prpri o
capital monopol i st a. " *'
O Estado , na expresso de Cardoso de Mel l o, um leviat de mos atadas.
H duas questes i mportantes em relao ao conceito de Capitalismo de Esta-
do uti l i zado por Estevam Martins:*^ a questo de sua natureza e de seus limites.
Para este autor, a diferena fundamental do papel que o Estado desempenha
no capi tal i smo consiste em que, na fase concorrenci al , o Estado tem a funo de
garantir "as condies gerais e externas da produo capi tal i sta", enquanto que, na
8 O
OLI VEI RA, Francisco de. A crise e as perspectivas da crise. Folha de So Paulo, So Paulo,
4 set. 1980.
* ' MELLO, op. ci t . , nota 32, p. 16.
*^ Estevam Marti ns, em sua obra "Capi tal i smo de Estado e Modelo Pol ti co no Brasi l ", di sti n-
gue trs ti pos de Capi tal i smo de Estado: Capitalismo de Estado Burgus, Capitalismo de Es-
tado Aut omi zado e Capitalismo de Estado de Transio. O presente trabal ho abordar ape-
nas alguns aspectos referentes ao Capitalismo de Estado Burgus, por ser o t i po que se refere
situao brasileira. No se pretende, port ant o, entrar na controvrsia sobre a ti pol ogi a
apresentada pelo autor, nem t ampouco di scuti r outros pontos polmicos de sua obra, tais
como os diferentes concei tos de propriedade e a questo da burguesia de Estado. Para t ant o,
vide: GI ANNOTTI , op. ci t . , nota 6 1 , p. 113.
fase monopol i sta, sua funo seria a de garantir as "condi es particulares e i nt r n-
secas" do processo de acumulao.
Entende Estevam Martins que o capi tal i smo, ao se t ornar monopol i sta se
transforma em Capitalismo de Estado. O Estado assume funes diretas do capi tal .
Nisto consistiria a natureza do capi tal i smo de Estado. em funo dos fatores que
se contrapem queda tendencial da taxa de lucro que o Estado mergulha no cora-
o do prpri o processo de acumulao e passa a cumpri r funes especficas do
capi tal .
A questo dos limites do Capitalismo de Estado pode ser assim f ormul ada: at
que ponto a interveno do Estado pode-se aprofundar sem que se t orne uma amea-
a de destruio ao sistema capitalista? Ou, formul ada de out ro modo, qual o l i mi -
te que o capital estabelece para a interveno do Estado?
O autor no v possibilidade de se deduzir esses limites da prpri a natureza
do capital como o tentaram Al t vat er e Wi r t h* ' . Para Estevam Martins, "se tal l i mi te
existe ele s pode ser i mposto pela luta de classes e neste caso deixa de ser uma coi -
sa f i xa ou de antemo f i xvel , por i ntermdi o da anlise da lgica do capi tal , para se
transformar num l i mi t e mvel que pode variar de zero a i nf i ni t o, dependendo do
desenvolvimento da luta de classes"*"*.
Em outras palavras, os limites so estabelecidos pela correlao de foras
entre as classes. O Estado s assegura a reproduo do capital na proporo, no
sentido e dent ro dos limites estabelecidos pela burguesia. A questo do l i mi t e, assim
f ormul ada, baseia-se na concepo de que a natureza e o carter do Estado na socie-
dade capitalista, assim como suas funes, no consti tuem um dado absol uto, mas
tornam-se o que so em funo do processo pol t i co. O Estado s dotado de um
carter parti cul ar medi da que " uma condenso" das relaes de fora produzi da
a cada moment o e mutvel em funo do modo como se articular as contradies
entre as classes.
O conceito de Capitalismo de Estado elaborado por Estevam Martins "pa-
rente pr xi mo" do "capi tal i smo monopol i sta de Est ado" de Joo Manuel , como o
afi rma o prpri o Estevam Martins. A diferena fundamental entre esses autores
situa-se na questo dos limites da interveno estatal, pois, para Joo Manuel , os
"l i mi t es esto dados pelas necessidades da reproduo conj unta do prpri o capital
monopol i st a" e, para Estevam Marti ns, "se tal l i mi te existe ele s pode ser i mposto
pela luta de classes", no sendo possvel deduzi-lo da natureza do capi tal .
Estevam Martins discorda da posio de Joo Manuel por duas razes: a pri -
meira por entender que um l i mi t e def i ni do pelo prpri o capital no seria l i mi t e, mas
8 3
ALTVATER, El mar. Notes on some probl ems of state i nterventi oni sm. Kapi tai state,
( l ) : 98- 9.
MARTI NS, Carlos Estevam. Capitalismo de estado e model o pol t i co no Brasil. Rio de
Janei ro, Graal, 1977, p. 45.
* ' MARTI NS, Carlos Estevam. A democratizao como probl emti ca ps-liberal. So Paulo,
Brasileira de Cincias, 1978, p. 141 (Estudos Cebrap, 20).
* * ABRANCHES, Srgio Henrique, A quest o da empresa estatal: economi a,pol ti ca e inte-
resse pbl i co. Revista de Admi ni strao de Empresas, Rio de Janeiro, FGV, 19(4)
out./dez. 1979. p. 96.
* ' TORRES, Joo Carlos Brum. Referncias tericas pata anlise da questo da estati zao.
apud MARTI NS, Carlos Estevam. Estado e capitalismo no Brasil, So Paulo, Hucitec-
Cebrap, 1977. p, 242,
um campo abert o; e a segunda pelo seu carter economicista; "Se o l i mi te f or dado
pelas necessidades da reproduo conj unta do capital monopol i sta, no vejo a
nenhuma f ront ei ra i ntransponvel mas, ao cont rri o, um campo aberto, facul tando
expanso praticamente i ndefi ni da do capital estatal ( . . . ) . Na minha opi ni o,
qualquer argumento que absolutiza as necessidades da reproduo do capi tal
argumento economicista. Em geral, sempre que se diz que um determi nado fator
t ant o causa, quant o o l i mi t e de um dado fenmeno, est-se el i mi nando a possi-
bilidade da ao concorrente de outros fatores: aquele apontado comanda, sozi nho,
o surgimento e o desenvolvimento do fenmeno em questo. Se esse f at or, assim
pri vi l egi ado, f or def i ni do como econmi co, estri to senso, t emoso economi ci smo". *'
possvel acreditar que a citao de Joo Manuel no tenha conotao eco-
nomi ci sta, como pretende Estevam Martins. necessrio complement-la no senti-
do de que a determi nao do capital no di reta, mas sofre a mediao do conf l i t o
de classes. Estas, cont udo, no atuam no vazio, mas dentro de um quadro estrutural
mais ampl o, este sim determi nado pelo movi ment o do capital que, em l ti ma ins-
tnci a, estabelece os limites tanto do Estado quanto das prprias foras sociais,
Estas, organizadas e atuantes a nvel de Estado, medida que representam os inte-
resses fundamentai s da acumul ao, no dei xam de traduzi r em sua ao pol t i ca as
necessidades do prpri o movi ment o do capi tal , Estevam Martins que parece cair
num certo " pol i t i ci smo" ao no levar em conta estas consideraes.
Abranches parece colocar corretamente esta questo, quando afirma que a i n-
terveno estatal e suas formas "no so nem resultado inexorvel de determinaes
estruturais irresistveis, nem produt o da ideologia da afirmao autori tri a evolunta-
rista de um proj eto estatista de elites bem situadas na estrutura de poder. So pro-
dut o de respostas pol ti cas a problemas estruturai s".*' '
Para Brum Torres, "o pont o de partida para uma anlise consistente do papel
do Estado na sociedade capitalista deve ser a distino marxista to oport una e
j ustamente salientada por R, Rosdoisky entre o "capi tal em geral " e a "pl ur al i -
dade dos capi t ai s". *^ Parti ndo desta di sti no, o autor deduz a necessidade da i n-
terveno do Estado, como instncia reguladora do processo de acumulao do ca-
pi tal representando o interesse geral do capi t al , face mul t i pl i ci dade dos capitais
e classe operria.
' * AFONSO, Carlos A. & SOUZA, Herbert de. O estado e o desenvolvimento capitalista no
Brasi l : a crise fiscal, [s.n.t.]. Esta obra const i t ui uma tentati va de aplicao do model o
de 0' Connor ao caso brasileiro. Este livro no analisado aqui , pois sua incluso de-
mandaria um estudo da obra de 0' Connor, o que extrapolaria os obj eti vos do presente
trabal ho,
* ' I bi dem, p, 247.
s duas funes bsicas do Estado funo de legitimao e funo de
acumulao formul adas por 0' Connor **, Brum Torres agrega uma terceira f un-
o de coero. Estas trs funes assumiriam caractersticas prprias, dependendo
t ant o do estgio de desenvolvimento de um pas, como dos momentos de crise e do
conf l i t o de classes.
O mais i mport ant e da contri bui o de Brum Torres para a compreenso do
papel do Estado, cont udo, parece situar-se no que di z respeito deduo do l i mi te
da interveno estatal. Discorda de Al t vat er, quando este deduz o l i mi te lgico
natural da interveno estatal dos pr-requisitos reproduo do capital regulada
pela lei do valor. Brum Torres entende, ao cont rri o, que no se pode determi nar,
"a pr i or " , t ant o a qual i dade, quanto os limites da interveno. No se pode pensar
o processo da reproduo do capital de maneira abstrata, sem considerar as condi -
es de afeti vi dade, isto , as tarefas de acumulao a serem realizadas pelo Estado
devem ser determinadas no s em funo do hi ato entre os requisitos gerais da
acumulao e os interesses dos diversos capitais, mas tambm ao nvel das relaes
entre os diferentes Estados nacionais no i nteri or do processo de acumulao a nvel
mundi al .
" O que eqivale a dizer que, na anlise das funes do Estado, a determinao
terica do sentido e alcance do i ntervenci oni smo estatal deve ser feita dentro de um
dupl o parmetro: de um lado, certo, em funo das condies gerais do processo de
reproduo e, mais especificamente, da distino entre tarefas capitalistas e empre-
sarialmente realizveis, ou irrealizveis; de out r o, em funo da qualificao sofrida
pelo processo de reproduo, conforme a posio ocupada pela formao social que
se estiver a considerar no quadro geral de expanso do capi tal i smo, a nvel mundi al .
De onde deve concluir-se que a anlise terica do papel do Estado s pode se com-
pletar se f or reduzida hi st ori cament e. "*'
Neste senti do, a reproduo do capital possui uma "base naci onal ", em que se
realiza ou, em outras palavras, os Estados nacionais so os "lugares de realizao"
do processo de expanso do capitalismo mundi al .
Esta colocao de Brum Torres ganha em clareza sobre as posies dos demais
autores, medida que enfatiza a i mportnci a do elemento hi stri co concreto e dos
conf l i t os de classe e explicita os dois elementos determinantes na deduo terica
do papel e dos limites da interveno do Estado.
" De modo que a resoluo do problema (da estatizao), a del i mi tao das
reas destinadas participao estatal, a fixao dos limites de sua interveno de-
vero situar-se em algum pont o i ntermedi ri o entre as exigncias objetivas do pro-
cesso de acumulao e as reivindicaes da burguesi a. "' "
Fica, assim, claro que o l i mi te da interveno obedece a uma determinao
fundamental as exigncias objetivas do processo de acumulao em t or no
da qual pode variar, dependendo das reivindicaes da burguesia.
Carlos Lessa descreve como os limites da ao do Estado e de suas empresas
se tornaram patentes, no caso especfico da Estatgia do I I PND. Esta Estratgia,
a ser conduzi da pelas empresas estatais, pretendia estabelecer, num nico movi -
mento, um novo padro de industrializao, baseado na indstria de base e na hege-
moni a do capital pri vado nacional. O II PND f oi um proj eto do Estado para o Esta-
do, i ncumbi do da misso de construi r a Nao-Potncia. A racionalidade da Estrat-
gia compreendia uma srie de grandes projetos na rea dos insumos bsicos, na in-
dstria de bens de capital e na de infra-estrutura. A estratgia fracassou.
Lessa coloca os moti vos do fracasso no vol untari smo da Estratgia, que ol i m-
picamente desconhece as articulaes estruturais que presidem a economia brasilei-
ra. As EE, escolhidas como agentes centrais da Estratgia, fracassaram por no leva-
rem em conta os limites estruturais de sua ao. O autor afi rma que o raio de mano-
bra da ao do Estado est balizado no i mporta quo aut ori t ri o seja por gran-
des pactos, que no det ermi nam a deciso da pol ti ca econmica, mas f i xam os l i mi -
tes de manobra; em pocas de crise esse espao se estreita.
Entre esses pactos, que soldam fraes de capital e i mpem limites a ao do
Estado, destacam-se dois na economia brasileira: o pri mei ro solda o bloco de enge-
nharia nacional com amplas fraes do capital naci onal eestrangei ro; o segundo solda
fraes do capital mercanti l e fi nancei ro via indstria da construo ci vi l .
" A estratgia de acabamento fi nal da Nao-Potncia i magi nou que sua vonta-
de soberana rasgaria os pactos, acima referidos, substituindo-os por um novo Pacto
Central : Empresa Estatal /Grande Indstria Naci onal , notadamente a de bens de
capital.( . . . ) (O Estado) no percebeu que seu autori tari smo era consenti do, no
percebeu que a empresa estatal um dos instrumentos dos pactos soberanos, no
percebeu que ele mesmo, o Estado, um i nstrumento do movi ment o maior da eco-
nomi a. Nem o Estado, nem as Empresas Estatais tem a autonomi a pensada no
II P N D . " "
Para Lessa, o fracasso dessa Estratgia acaba por revelar os limites da ao do
Estado aut ori t ri o brasileiro.
A descrio que Fernando Henrique Cardoso faz do Estado e de sua natureza
compl eta as que se acabam de di scuti r, medida que salienta outros elementos no
' AFONSO, op. ci t . nota 88, p. 253.
' ' LESSA, op. ci t . , nota 68, p. 147-8.
especificados pelos demais autores. Para ele, o Estado expri me, antes de t udo, um
pacto bsico de dominao e no um contrato social. " . . . qualquer Estado expres-
sa uma relao de domi nao de classes (e port ant o t em bases sociais), alicera-se
numa ideologia assumida como de interesse comum, desenvolve-se em organizaes
burocrticas e produti vas e implementa pol ti cas que, alm de responderem ao pac-
t o de domi nao fundamental , pretendem atender, varivel e assimetricamente,
aspiraes dos grupos domi nados" . ' ^
Para F.H. Cardoso, a natureza do Estado no um dado, mas algo varivel,
cuj o carter depende das foras que o domi nam ou das bases sociais em que se
apoia. A questo da natureza do Estado s encontra resposta medida que forem
conhecidas as bases sociais que o sustentam.
" As perguntas sobre a natureza do Estado devem dirigir-se, em pri mei ro lugar,
para saber quais so as bases sociais de sua sust ent ao' ' . "
O mesmo pont o de vista sustentado por Florestan Fernandes, quando assi-
nala que o carter do Estado se mol da aos objetivos dos grupos que o cont r ol am:
" Na verdade, a capacidade do Estado de atuar como esteio de uma maior i denti fi ca-
o do capitalismo com alvos coletivos e nacionalistas const i t ui uma funo do grau
de i denti fi cao das classes possuidoras e de suas elites econmicas, militares e pol -
ticas com alvos dessa espci e".' ' '
O Estado brasileiro "refl ete hi stori camente t ant o no plano econmi co, como
no plano mi l i t ar e pol t i co, os interesses sociais e as variaes econmicas ou pol t i -
cas das classes que o consti tuem e o cont rol am. O Estado nacional brasileiro sucum-
bi u aos interesses de classe que ele representa. O capitalismo de Estado que ele
f oment ou cingir-se s funes que a interveno econmica e pol t i ca estatal deveria
preencher para que a irrupo do capitalismo monopolista se tornasse vivel e irre-
vers vel ". ' ^
A partir do ponto de vista destes dois autores que se poderia concl ui r pela
existncia de uma relao mui t o estreita entre a natureza do Estado brasileiro e o
processo de acumulao de capital no Brasil, Este enfoque do problema faci l i tari a
a compreenso do novo carter e do novo papel assumido pelo Estado brasileiro,
pelo menos em dois momentos i mportantes em que se processam alteraes deci-
sivas no padro de acumulao naci onal : a transio da economia agrria para a
i ndustri al , na dcada de 30, e a passagem do capitalismo compet i t i vo para o capita-
9 2
CARDOSO, Fernando Henrique. Desenvolvimento capitalista e estado: bases e alternativas
apud MARTI NS, Carlos Estevam. Estado e capitalismo no Brasil. So Paulo, Hucitec-
-Cebrap, 1977, p. 214,
" I bi dem, p. 214.
FERNANDES, op. ci t . , nota 23, p. 261.
' ^ Ibi dem.
I V Concluso
A tarefa pri nci pal que se i mpe, no fi nal deste trabal ho, consiste na recupe-
rao crti ca das principais questes discutidas ou apenas apresentadas ao longo do
mesmo.
Em relao pri mei ra parte, a questo mais i mportante que est presente nos
t ext os di scuti dos e que lhes confere uma certa unidade , sem dvi da, a fal ta de
uma perspectiva teri ca que permi ta uma explicao coerente e lgica da atividade
econmi ca do Estado brasileiro nos l t i mos ci nqenta anos. A fal ta deste marco
teri co no permi te que os autores expl i ci tem tanto as causas reais da interveno
do Estado na economi a, como t ambm no possibilita responder quando, onde,
como e at que pont o pode o Estado i ntervi r.
Aci ma de t udo, porm, a incapacidade em responder a essas questes reside
na no explicitao da questo maior que envolve e donde se ori gi nam todas as
demais, que a questo do Estado capitalista, sua natureza, suas funes bsicas e
seus l i mi tes.
Embora no seja f ormul ada expl i ci tamente a questo do Estado, possvel
perceber nos mesmos um concei to de Estado, como organismo aut nomo, acima
da sociedade e da economi a, i nt ervi ndo " de ci ma" e "de f or a" . Este Estado, justa-
mente porque aut nomo, parece dotado de uma vontade e um poder i l i mi tados de
interveno, que s encontra limites em si mesmo.
Decorre tambm da que as relaes Estado-Economia assumam um carter
de exteri ori dade e sejam casuais e contingentes. Nenhum carter de necessidade
parece amarrar as relaes de ambos os pl os, justamente porque o comando parece
pertencer ao Estado. Mesmo quando as "ci rcunstnci as" sejam apontadas como cau-
se
CARDOSO, Fernando Henrique. O modelo pol t i co brasileiro. 3.ed. Rio de Janeiro DifeI
1977. p. 65.
lismo monopol i sta na dcada de 50. Neste l t i mo caso, deve-se levar em conta que
o processo de monopol i zao se d medida que se intensifica a penetrao das em-
presas mul ti naci onai s na economia brasileira.
Estas alteraes a nvel de Estado, porm, no se processam de maneira direta
e imediata, mas se do atravs e medida que se altera a composio das foras po-
lticas representadas no prpri o Estado.
Este t i po de concluso evita um relacionamento mecanicista, si mtri co e
linear entre economia e pol t i ca. preciso dar razo a F.H. Cardoso, quando diz
que o desenvolvimento capitalista comport a uma mul ti pl i ci dade de caminfios
pol t i cos. ' *
sas da interveno, ainda assim, elas so percebidas como aleatrias e no como
resultado de um processo mais amplo que se desenrola na base econmica da socie-
dade e do Estado.
Reside, ainda, f i nal ment e, nesta idia de Estado, a percepo de que o inter-
venci oni smo estatal na economia seja uma " anomal i a" no sistema capitalista de
mercado e que a presena da empresa pblica "pert urbe o f unci onament o do siste-
ma econmi co em seu conj unt o" . O produt o dessa "excessi va" interveno seria o
aparecimento de um " novo t i po de sistema econmi co no Brasi l ", Incapaz de ser
compreendi do pelas categorias da anlise tradi ci onal .
Como se vi u no i nci o da segunda parte, a periodizao ali estabelecida, pri n-
ci pal mente por Florestan Fernandes, Cardoso de Mello e Francisco de Ol i vei ra, re-
presenta mudanas fundamentai s no processo de acumulao da economia brasileira,
cujos momentos de ruptura mais importantes consti tuem a passagem da economia
agrrio-exportadora para a economia i ndustri al , na dcada de 30, e do capitalismo
concorrenci al para o monopol i st a, iniciada na dcada de 50 e cuja consolidao, a
nvel pol t i co, se d em 1964.
Se se quiser estabelecer fases que marquem diferenas importantes no modo
de interveno estatal na economia brasileira, estas tero que se balizar, necessaria-
mente, pelo movi ment o do capital em seus diferentes estgios de desenvolvimento e
pouco significado tero se f orem determinadas por cri tri os pol ti co-admi ni strati vos
ou mesmo rotuladas por alguma caracterstica superficial que no se refira s mu-
danas ao nvel da economi a.
Do mesmo modo, seguindo este cri t ri o, possvel afi rmar que as funes
que o Estado brasileiro assume no lhe podem ser atri budas arbi trari amente, ou
deduzidas teori camente de sua natureza abstrata, mas,ao cont rri o, ele as assume, e
elas mudam de carter medida que o processo de acumulao nacional o exigir.
Isto no implica conceber o Estado como mero refl exo do movi mento de
acumulao do capi tal , No t ambm um organismo estranho, de maneira que
sua presena nas relaes de produo, por mais intensa que seja, as altere. A idia
de um Estado desligado de suas razes econmicas torna-se de di f ci l compreenso.
preciso considerar a economia e o Estado como um t odo, sem contudo fundi -l os
num organismo nico e i ndi ferenci ado. Sua unidade no deve encobrir sua di feren-
a. O econmi co e o pol t i co esto unidos por laos de i nteri ori dade e interagem a
partir de dentro e no de f ora. No h, cont udo, uma interao mecnica, di reta e
imediata entre os dois nveis da realidade, seno que entre um e out ro existe uma
mediao, um espao em que se debatem as foras sociais. atravs delas e de suas
lutas, ou seja, atravs do processo pol t i co, que se traduzem t ant o a determinao
fundamental do capital sobre o Estado, como a interveno deste no sentido de
garantir a expanso conti nuada do pri mei ro.
Este compromisso com o processo de acumulao, que est na origem e cons-
t i t ui o prpri o destino do Estado, confere-lhe, por um lado, t odo poder e, por out r o,
tambm a f ont e de sua fraqueza. Suas possibilidades e seus limites se inscrevem
nos prpri os termos em que se d a reproduo contradi tri a do capi tal .
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Abstract
Duri ng t he 70s many authors, especially economists and sociologists, were
mai nl y concerned about analyzing the i nterventi on of t he State in the Brazilian
economy. Some considered t hi s interference an excessive state part i ci pat i on. Others
worri ed about fi rst expl ai ni ng t he reasons for state i nterventi on and carne t o t he
conclusion t hat t he qual i tati ve aspect, or t he t ype of interference, was more impor-
t ant t han t he quant i t at i ve posi ti on whi ch onl y evaluates t he degree of state partici-
pat i on.
The ai m of t hi s essay, as expressed in its t i t i e, is t o restudy the bi bl i ography
of t heSt at eas wel l as of t he economy in Brazil and discuss its most i mport ant ideas.
The f i rst part analyzes t he more debatable texts as t he ones wr i t t en by BAER, RE-
ZENDE DA SI LVA, VI L L EL A and SUZI GAN. The second half examines t he
wri ti ngs t hat conta in a more realistic i nterpretati on such as the t ext s wr i t t en by
FERNANDES, OLI VEI RA, CARDOSO DE MELLO, BELLUZZO, CONCEI O
TAVARES and F.H. CARDOSO.
The mai n items discussed in thi s survey are t he causes of state i nterventi on
in economy, t he nature and l i mi ts of the state and t he ki nd of medi ati on between
economy and pol i ti cs.
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