O modelo institucional

dos anos 30 e a presente

crise brasileira
B O L V A R L A M O U N I E R
S
e as mudanas econmicas implementadas no Brasil a partir de
1930 esto bem estudadas, o mesmo no se pode dizer da estru-
tura poltico-institucional erigida a partir da Revoluo de 1930.
No ngulo predominantemente economicista em que se situam, as an-
lises sociopolticas disponveis mal fazem referncia a balizamentos ins-
titucionais, prendendo-se, na maioria dos casos, aos grandes agregados
sociais da teoria marxista. Esboar uma interpretao mais consistente
dessa evoluo poltico-institucional e de suas conexes com a presente
crise brasileira o objetivo central deste ensaio. O pressuposto geral
que estamos vivendo o final de um ciclo. Sob o ponto de vista econ-
mico, seu esgotamento pode ser visto como um efeito vebleniano, ou
seja, a exausto em conseqncia do prprio sucesso alcanado numa fase
anterior. De fato, o modelo de industrializao induzida pelo Estado
assegurou ao Brasil, durante vrias dcadas, taxas de crescimento extre-
mamente elevadas, transformando o Pas num show-case de industriali-
zao acelerada. O esgotamento se deve, entre outras razoes, consoli-
dao de vantagens adquiridas, sob a forma de rent-seeking e ao rotundo
fracasso daquele modelo sob o prisma social-redistributivo. Hoje o Brasil
tambm um show-case no que se refere pobreza, pssima distribui-
o da renda e intensidade das tenses sociais (1).
Na rea poltico-institucional, a questo mais complexa. Nossa
tese que o modelo institucional que comea a ser estabelecido nos anos
30 assenta-se sobre um trip extremamente problemtico no que se re-
fere conformao individual de cada um dos trs componentes, e mais
ainda quando se pensa na combinao dos trs numa mesma estrutura
institucional: arranjos exacerbadamente consociativos na esfera eleito-
ral-partidria, corporativismo na rea sindical, e presidencialismo plebis-
citrio como suposto fator de unificao, na cumieira do sistema poltico
(2). Corrigir ou substituir inteiramente este mecanismo institucional o
debate que se vem travando desde meados dos anos 80, e que dever ser
concludo em 1993/94, com a realizao do plebiscito e a conseqente
reviso do texto constitucional.
Meu argumento ser desdobrado em trs etapas. Referir-me-ei na
primeira ao modelo econmico que emergiu da Revoluo de 1930, no
para fazer uma reconstruo detalhada, mas para documentar com dados
de pesquisa o importante reexame que as elites brasileiras vm fazendo a
esse respeito (3). Deixarei para a segunda parte o trip institucional a
que acima me referi: consociativismo, corporativismo e presidencialis-
mo. Direi alguma coisa sobre as origens e a evoluo desse modelo e
apontarei algumas de suas debilidades nas atuais condies do Pas. Na
terceira, farei uma avaliao sinttica das propostas de reforma institu-
cional ora em debate especialmente a implantao de um regime
parlamentarista e a mudana do sistema eleitoral. Antecipando e resu-
mindo o argumento central, direi que se acha em curso uma acelerada
reorientao ideolgica, com uma crescente convico de que o modelo
dos anos 30 est esgotado, econmica e institucionalmente. Essa reo-
rientao est em parte ligada a fatores internos: estagnao dos anos
80, ainda no superada; ao temor ingovernabilidade; conscincia da
grave deteriorao social que vem ocorrendo num pas j dilacerado por
desigualdades profundas. Mas em parte ela se deve ao portentoso im-
pacto das mudanas ocorridas no Leste Europeu, que redesenharam o
mapa-mndi ideolgico deste limiar dos anos 90.
Estado e industrializao: a penosa reviso de um modelo
E certo que um movimento revolucionrio vinha sendo articulado
por dissidncias da elite em alguns dos principais estados antes mesmo
da crise de 1929. Numa reflexo mais ampla, pode-se tambm dizer que
as principais direes da poltica pblica que emergiram entre 1930 e
1945, como a institucionalizao da interveno regulatria do Estado
na economia, e especialmente nas relaes capital/trabalho, a constitui-
o de um setor pblico empresarial, a centralizao do poder, corri-
gindo os excessos federativos da Constituio de 1891, e at mesmo a
progressiva afirmao de uma ideologia de nacionalismo econmico,
vinham sendo lentamente gestadas no bojo da Primeira Repblica. Esses
embries de mudana tinham origens e motivaes diversas, mas con-
vergiam numa aguda preocupao com a debilidade do Estado e da
economia agroexportadora sobre a qual se assentava. Essas debilidades
vinham sendo debatidas desde a antevspera da Primeira Guerra Mundial
por intelectuais, polticos, empresrios e militares sendo concebvel
que levassem, mais cedo ou mais tarde, a alteraes institucionais im-
portantes. Estes antecedentes no devem porm levar-nos a subestimar
o impacto da crise de 1929, que sem dvida acentuou as convergncias
latentes e deu feio imediatamente prtica queles anseios e preocupa-
es.
Associando-se ao movimento revolucionrio ento em curso, co-
mo agente precipitador, a crise de 1929 reforou a tendncia mudana,
contribuindo para a ecloso de importantes deslocamentos de poder na
sociedade brasileira. Considerado em sua composio social e em seu
discurso pr-Revoluo, o movimento chefiado por Getlio Vargas no
transcendia significativamente o horizonte dos conflitos intra-elite que
lavravam desde o incio do regime republicano. Na origem, a Revoluo
mal se distinguia das contendas que ocorriam continuamente entre as
fraes regionais da exgua oligarquia que ento controlava o Pas.
Apesar desse carter limitado da coalizo inicial, amplamente reconhe-
cido, mudanas importantes seguiram-se derrubada do governo de
Washington Lus (1926-1930). A Revoluo alterou substancialmente o
modus operandi do sistema poltico, reestruturando os canais de acesso
ao poder federal e dando incio a uma srie de mudanas substanciais,
tanto prticas quanto ideolgicas. Justamente neste sentido que se pode
entender a Revoluo de 1930 como o momento focai do processo
brasileiro de state-building: uma forte inflexo centralizadora no apa-
relho estatal, corrigindo o regionalismo excessivo da Velha Repblica, e,
ao mesmo tempo, uma inflexo na poltica econmica, que se orienta
cada vez mais no sentido do nacionalismo e da industrializao. Inicial-
mente reflexa, poder-se-ia mesmo dizer instintiva, essa poltica foi aos
poucos assumida como viso doutrinria, ou seja, como um modelo de
industrializao, cujo motor viria a ser uma forte presena empresarial
do Estado nos setores de infra-estrutura.
Decorridas seis dcadas, o Pas dispe hoje de uma base industrial
significativa. Ao contrrio da Argentina, onde o avano industrial foi
dificultado pelos conflitos polticos do perodo ps-1930 e continuou
bloqueado durante as intervenes militares, o Brasil sustentou elevadas
taxas de crescimento at o incio dos anos 80. Esse sucesso na promoo
do crescimento e o papel crucial que nele desempenharam grandes em-
presas estatais conferiram ao antigo modelo getulista-desenvolvimentista
uma legitimidade inegvel. medida, porm, que se configurava a es-
tagflao dos anos 80 (a chamada "dcada perdida"), o sucesso anterior
desse modelo passou a dificultar a aceitao de um modelo distinto,
baseado num controle mais rigoroso do dficit pblico, na reduo da
interveno empresarial e regulatria do Estado na economia, e na busca
de polticas pblicas eficazes na rea social. Neste sentido, o fermento
ideolgico de hoje est centrado na crescente convico de que tais re-
formas so de fato necessrias, que no refletem apenas a obsesso neo-
liberal de uma minoria conservadora, e que precisam ser efetivadas por
mais que a opinio pblica e o Congresso rejeitem um governo o do
presidente Fernando Collor que delas fez o cerne de seu discurso.
De fato, o governo Collor inicia o ano de 1992 extremamente
desgastado. s vsperas de completar o seu segundo ano de mandato, em
maro, todas as pesquisas de popularidade e tambm a pesquisa feita pelo
IDESP junto ao Congresso Nacional lhe so claramente desfavorveis.
Apesar disso, existe hoje no Pas um consenso crescente de que o modelo
de desenvolvimento articulado nos anos 30 precisa ser urgentemente
revisto. Esse modelo, como dissemos, conferia ao Estado um importante
papel empresarial; em algumas formulaes, um papel decisivo e prati-
camente ilimitado, pressupondo-se ao mesmo tempo que a distribuio
da renda e a melhoria das condies sociais tenderiam a ocorrer natu-
ralmente, como subproduto do crescimento econmico (vale dizer, do
adequado desempenho, pelo setor pblico, do papel a ele atribudo). A
conscincia de que essas conseqncias sociais desejveis no ocorreram,
mais que isso, que o pas estar exposto ao risco de uma situao crnica
de convulso social, se no avanar rpida e substancialmente na reduo
da pobreza e das desigualdades sociais, , sem dvida, uma das causas
da reformulao que ora se exige. Neste sentido, o esgotamento a que
nos referimos ter de corresponder ao incio de um novo ciclo, uma
reconstru o do Estado, com trs componentes principais: 1) uma nova
delimitao dos setores onde a presena empresarial do Estado ainda
pode ser considerada legtima e necessria; 2) a redefinio das respon-
sabilidades e do modus faciendi do Estado na rea social; 3) a reorga-
nizao institucional, vale dizer, o reexame dos mecanismos de repre-
sentao poltica, da federao e do sistema de governo.
A pesquisa Elites/89, feita pelo IDESP junto a oito segmentos da
elite brasileira, teve como um de seus principais objetivos apreender a
referida reavaliao do modelo de desenvolvimento implantado a partir
dos anos 30. So relevantes, sob este aspecto, os dados da Tabela l,
construda com base numa pergunta amplamente retrospectiva sobre os
aspectos nos quais a atuao do governo federal teria sido bem ou mal
sucedida, desde 1930. Tomando todo o perodo de 1930 a 1990, que
abrange a emergncia, o apogeu e o legado do getulismo, bem como os
governos militares (1964-1985) e a Nova Republica (1985-1990), vemos
que existe uma avaliao razoavelmente positiva do que se realizou em
termos de institution-building poltico e de crescimento econmico. No
item implanta o de uma estrutura poltica vivel para o Pas, 38% man-
tm uma opinio positiva para a mdia do perodo. A avaliao negativa
(somente 19% de aprovao) recai sobre os governos militares
(1964-1985). Mesmo a Nova Repblica (1985-1990) do presidente
Sarney, vista como um desastre econmico, conta com 53% de aprova-
o, certamente em virtude de um reconhecimento generalizado de que
graves dificuldades lhe foram legadas pelos governos militares, de que o
retorno ao pluralismo democrtico se deu sob condies econmicas
extremamente adversas, e da prpria complexidade da agenda poltica,
visto que esse foi o perodo da Assemblia Constituinte. So claramente
favorveis as avaliaes referentes ao desenvolvimento da empresa pri-
vada e ao crescimento econmico no conjunto do perodo. No tocante
s polticas de desenvolvimento educacional e cientfico e s sociais
propriamente ditas (reduo das desigualdades sociais e regionais), essas
seis dcadas de desenvolvimentismo so vistas pela elite brasileira como
um verdadeiro desastre. No que se refere s desigualdades regionais,
22% acham que houve sucesso no decorrer das seis dcadas; 9% dizem
o mesmo em relao ao primeiro governo civil (1985-1990). Em relao
s desigualdades sociais a avaliao pior: 14% vem sucesso no con-
junto do perodo, e 7% conseguem dizer o mesmo a respeito da Nova
Repblica.
A Tabela 2 mede o grau de aceitao a uma afirmao extremada-
mente liberal a convenincia de se restringir a atuao do Estado a
reas clssicas, como segurana, educao e justia. A coluna da esquerda
mostra a distribuio das respostas na pesquisa Elites/89; a da direita, na
pesquisa Congresso/91. Observa-se que a referida afirmao foi total-
mente apoiada por 37% dos entrevistados da pesquisa Elites/89 e por
46% da pesquisa Congresso/91. Os dois percentuais so elevados, con-
siderando-se o carter taxativamente liberal da proposio, mas ainda
mais elevado entre os congressistas. Esse maior liberalismo dos congres-
sistas se deve mais provavelmente ao intervalo de tempo entre as duas
pesquisas, no qual se registraram acontecimentos de enorme importn-
cia, sob o ponto de vista aqui considerado, que diferente composio
dos dois grupos. Tudo indica que os congressistas avanaram no sentido
da reforma do Estado e da privatizao de empresas estatais sob o im-
pacto de um fator externo o colapso definitivo dos regimes de eco-
nomia planificada do Leste Europeu e da ex-URSS, e de um fator inter-
no: o megachoque econmico aplicado em maro de 1990 pelo re-
cm-empossado governo Collor, cujo fracasso agravou a situao eco-
nmica e social do Pas e evidenciou mais uma vez que o controle de uma
superinflao como a brasileira exigir reformas estruturais profundas.
A Tabela 3 explora o tema da reforma do Estado em funo de
setores especficos. Observe-se que mesmo o supertabu dos tempos ge-
tulistas o monoplio estatal do petrleo est sendo revisto. Na
pesquisa Elites/89, 59% consideravam indispensvel a presena empre-
sarial do Estado nessa rea; na pesquisa Congresso/91 esse percentual
de apenas 44%. Vo no mesmo sentido as diferenas registradas no to-
cante energia eltrica, s telecomunicaes, s ferrovias, indstria
farmacutica e siderurgia. A importncia destes resultados, como foi
sugerido, que indicam a disposio das elites e do Congresso a aceitar
um amplo programa de reforma do Estado, apesar da macia rejeio ao
governo que no momento tenta implementar tais mudanas. Convidados
a avaliar o desempenho do governo Collor em seus primeiros dezoito
meses, apenas 6% dos congressistas entrevistados classificaram-no como
timo ou bom; para 35% ele seria regular, enquanto uma slida maioria
de 58% preferiu classific-lo como ruim ou pssimo (2% no quiseram
opinar). Mesmo no partido do presidente, o PRN, a avaliao positiva
(timo ou bom) ficou em 48%; para outros 48% o governo seria apenas
regular (4% classificaram-no como ruim). Parece pois evidente que o
Congresso se dispe a endossar reformas que o Executivo apresenta co-
mo bandeiras suas; mas essa disposio nada tinha a ver, no momento da
pesquisa, com o desempenho do governo Collor em seus primeiros de-
zoito meses. Trata-se, antes, de uma importante reorientao no pensa-
mento das elites e dos polticos brasileiros sobre as funes econmicas
do setor pblico; mais que isso, do esgotamento, sem nenhuma dvida,
do modelo que comeou a ser implantado h 60 anos, sob a gide do
getulismo.
Do trip dos anos 30 presente crise institucional
No menos pronunciado, do ponto de vista poltico-institucio-
nal, o esgotamento do modelo dos anos 30. O Congresso Constituinte
de 1987-88 debateu longamente este problema, mas no conseguiu fixar
em definitivo o perfil institucional do Pas. Meu argumento quanto a
estes pontos que o modelo erigido a partir de 1930 assumiu a forma
de um trip, cada uma das trs pontas correspondendo soluo dada a
dilemas que haviam emergido em trs subsistemas institucionais. A pri-
meira dessas solues dizia respeito ao formato do subsistema de repre-
sentao de interesses: a opo pelo corporativismo, com a conseqente
rejeio do pluralismo sindical (4). A segunda referia-se ao subsistema
representativo no sentido estrito, ou seja, federativo, eleitoral e parla-
mentar. Nesta rea prevaleceu o lado liberal-democrtico da elite, apa-
rentemente minoritrio na Revoluo de 1930. A soluo escolhida foi
de carter consociativo, isto , um arranjo orientado para a proteo das
minorias polticas contra a formao de maiorias compactas e/ou o exer-
ccio desabrido do poder por estas. Finalmente, na terceira ponta, o
presidencialismo, ou mais exatamente, a radicalizao plebiscitria da
idia presidencialista. Concentrando o poder no Executivo e canalizando
para ele um simbolismo de intensa legitimidade popular, criou-se assim,
progressivamente, com o getulismo, um modelo institucional que nada
tem a ver com o modelo originariamente escolhido no incio da Rep-
blica, de inspirao norte-americana (5).
Com o avano da complexidade e dos conflitos distributivos pr-
prios a uma sociedade medianamente industrializada, as dificuldades la-
tentes em cada uma dessas trs pontas, e na combinao das trs, viriam
inexoravelmente tona. Vejamos, em primeiro lugar, o corporativismo.
Pretendia-se, com essa opo, remover os conflitos capital/trabalho da
arena poltico-partidria e confin-los a um subsistema especfico, no
qual preponderassem enfoques judicirios e administrativos. Na origem,
o discurso ideolgico pertinente a essa primeira perna do trip achava-se
influenciado, como fcil imaginar, pelo que genericamente se tem de-
signado como "protofascismo", abrangendo diversas formulaes dou-
trinrias ento em voga na direita europia (6).
Longe de assegurar a paz social vale dizer, o controle perma-
nente e a regulao meramente administrativa dos conflitos de interes-
se , o corporativismo, num estgio avanado de industrializao, ten-
de a dificultar as composies. Isto ocorre, de um lado, pelo falseamento
do processo de constituio de interlocutores. Tendo cada sindicato o
monoplio da representao numa determinada jurisdio territorial e
sendo-lhe atribuda uma participao na receita tributria (o chamado
" imposto sindical"), a mobilizao e a busca de vnculos estreitos com
a base passa a no interessar racionalmente s lideranas sindicais, salvo
conjunturalmente, segundo a evoluo especfica de algum conflito. Por
outro lado, o corporativismo tende a indexar horizontal e verticalmente
as reivindicaes. No sentido horizontal, porque empresas mais dbeis
so foradas a assimilar custos decorrentes da aceitao de reivindicaes
sindicais por parte de empresas mais fortes que pertencem mesma ca-
tegoria. No sentido vertical, porque a obteno de determinada vanta-
gem por uma categoria sindical tomada como ponto de referncia por
outra, que passa imediatamente a reivindicar um mltiplo. Tambm
aqui, as dificuldades apontadas por Olson na mobilizao da ao cole-
tiva deixam de existir: de um lado, os custos da participao no so
sentidos individual e diferenciadamente pelos integrantes da categoria;
de outro, os benefcios potenciais transformam-se em bens pblicos ir-
realisticamente abrangentes. Em todos estes sentidos, a ao coletiva
burocraticamente estruturada pelo sistema corporativista provavelmente
dificulta em vez de facilitar a negociao dos conflitos entre capital e
trabalho (7). Denunciado h vrias dcadas como " herana fascista" por
sindicalistas e intelectuais de esquerda, o corporativismo permaneceu na
Constituio de 1988, com apoio dos sindicatos. Mas agora corpora-
tivismo com uma perna quebrada: o Ministrio do Trabalho j no dis-
pe de instrumentos legais para intervir em sindicatos, como contrapar-
tida ao monoplio legalmente assegurado a um nico sindicato para re-
presentar uma categoria profissional numa dada base territorial. Em
outras palavras, extinguiu-se o controle governamental, mas no se am-
pliou o controle pelo prprio mercado poltico, por meio do pluralismo
sindical. O desequilbrio potencial dessa situao ainda maior se se
considera que a Constituio estendeu o direito de sindicalizao e de
greve aos funcionrios pblicos e admitiu a greve nos chamados " setores
essenciais", onde era tradicionalmente proibida. Observe-se entretanto
que esta frmula hbrida, a meio caminho entre o corporativismo e o
pluralismo, correspondia ao modelo aparentemente desejado pela opi-
nio pblica, a julgar por pesquisas feitas na poca. Como relata Amaury
de Souza, "o sentimento dominante da opinio pblica era a favor da
autonomia sindicai, entendida como a eliminao dos laos de subordi-
nao dos sindicatos ao governo, e no tanto de adeso ao princpio da
liberdade de associao" (i.e. ao pluralismo)(8).
Armados com esses novos graus de liberdade que lhes foram con-
cedidos pela Constituio de 1988, os sindicatos tentaram acirrar o
conflito trabalhista, convocando duas greves gerais malsucedidas e fazen-
do numerosas greves em setores antes " essenciais". A conseqncia foi
uma pronunciada perda de apoio na opinio pblica. Constata-se, por-
tanto, que o sistema hbrido previsto na Constituio ainda no encon-
trou, e talvez no encontre to cedo, um ponto natural de equilbrio.
Liberado dos antigos controles administrativos, o sindicato encontra
pela frente apenas a resistncia da Justia do Trabalho, que pode mandar
suspender determinada greve, declarando-a " abusiva", e a fora ex post
factum da opinio pblica. Neste sentido, parece acertada a previso de
Amaury de Souza: "A reviso do processo de greve e da negociao
coletiva com limites ao julgamento e arbitragem de conflitos de
interesse pelo poder judicirio e efetiva proteo aos interesses do p-
blico contra as paralisaes de servios ou atividades essenciais ser
certamente uma demanda crescente nos prximos anos (ibidem).
A segunda perna do trip compreende os procedimentos referentes
disputa eleitoral e partidria, atividade parlamentar e ao relaciona-
mento entre os trs nveis da federao. O dilema bsico dos anos 30,
nesta rea, era como desmontar o monoplio poltico antes existente no
mbito de cada estado, formalizado nos partidos republicanos (PRs),
que eram, na realidade, partidos nicos estaduais. Ou seja, a questo era
como quebrar esse monoplio, abrindo-se a possibilidade da competio
eleitoral pacfica, sem entretanto dilatar de maneira drstica ou precipi-
tada o escopo da competio, que era determinado pela prpria exigi-
dade da elite poltica da poca. Para institucionalizar nesse mbito um
certo grau de pluralismo, fazia-se mister implantar regras de jogo em-
brionariamente consociativas e impedir que violncias ou fraudes em
larga escala as anulassem na prtica. Os modestssimos ndices de parti-
cipao eleitoral no eram vistos como um problema da mesma gravi-
dade pelo menos no no curto prazo (9).
Especificar em que aspectos e em que grau o sistema poltico bra-
sileiro se assemelha s chamadas democracias consociativas europias
tornaria demasiado extenso o presente artigo. Lembrarei apenas que o
mecanismo consociativo no significa, no caso brasileiro, concesso de
garantias ou equivalncias em direitos a minorias tnicas, lingsticas ou
religiosas, dada a pouca projeo de clivagens desse tipo na arena pol-
tica. Significa, isto sim, a preferncia por mecanismos legais acentuada-
mente fragmentadores, em diferentes nveis do sistema poltico. O re-
sultado agregado de tais mecanismos um sistema muito mais voltado
para um bloqueio multilateral concentrao do poder que para a for-
mao de uma maioria estvel, com poder e legitimidade para executar
um programa de governo. Os governos militares ps-64 empenharam-
se, como sabido, em neutralizar a fora fragmentadora desses mecanis-
mos, notadamente pela imposio de um sistema bipartidrio e pela re-
duo da autonomia poltica e financeira dos estados e municpios. Os
equvocos e a intrnseca ilegitimidade dessa tentativa condenaram-na,
porm, ao fracasso.
A construo de um arcabouo institucional de vocao consocia-
tiva teve incio logo aps a Revoluo de 1930 e foi produto de uma
poltica deliberada. Destacavam-se, entre os motivos para essa orienta-
o, a crtica generalizada s prticas polticas da Primeira Repblica,
com a virtual impossibilidade do exerccio da oposio contra a oligar-
quia dirigente em cada estado e, especificamente, a ocorrncia de duas
guerras civis no estado do Rio Grande do Sul. Assim, o Cdigo Eleitoral
de 1932 introduziu parcialmente a representao proporcional no Pas
(associado ao voto secreto, criao de um ramo do Judicirio encarre-
gado de organizar e gerir todo o processo eleitoral, do alistamento
diplomao dos eleitos, e ao voto feminino). Logo aps a Segunda
Guerra Mundial, a representao proporcional foi aperfeioada com a
introduo do sistema D'Hndt (permanecendo, porm, at hoje as dis-
tores decorrentes da adoo dos estados como distritos eleitorais). Na
mesma poca, foi recusado o voto em lista bloqueada, em favor do voto
preferencial (o eleitor escolhe livremente um candidato individual na
lista de um partido). No tocante ao esquema federativo, existe hoje uma
controvrsia acentuada a respeito da super-representao dos estados
menos populosos na Cmara Federal. Vale a pena frisar, entretanto, que
esse dispositivo se consolidou juridicamente aps a Revoluo de 1930,
como reao situao anterior, na qual dois estados, So Paulo e Minas
Gerais, praticamente comandavam toda a Federao. Trata-se, portanto,
de um reforo ao elemento de consociativismo j inerente ao conceito de
federao. Acrescente-se ainda a esta lista de elementos consociativos a
existncia, desde 1945, de um sistema multipartidrio, com extrema fa-
cilidade para a formao de partidos e a concesso quase automtica a
estes, aps o registro legal, de importantes recursos de poder, como o
acesso, uma vez por ano, a uma cadeia nacional de rdio e televiso. No
bojo da recente redemocratizao, foi finalmente repelido o ltimo en-
trave ao pleno consociativismo, que era a prescrio dos partidos consi-
derados extremistas (na prtica, os marxistas).
Essa caracterstica consociativa do sistema poltico brasileiro, e
principalmente o seu surgimento numa poca ainda marcadamente oli-
grquica, s agora comea a ser percebida e ressaltada pelos analistas.
Dentro do enfoque economicista ento predominante, o que se percebia,
na melhor das hipteses, era um discurso de conciliao, sempre enten-
dido como um trao cultural arcaico, sintoma de que a elite dirigente
ainda no se livrara completamente de suas razes oligrquicas e rurais.
A idia de que tais mecanismos estivessem sendo introduzidos como uma
frmula moderna, e que eles talvez tenham sido to ou mais importantes
para a estabilidade poltica que a retrica protofascista do " Estado for-
te" esta idia s raramente foi considerada. Ao mainstream da
historiografia, brasileira e estrangeira, parece at hoje inconcebvel que
mecanismos dessa natureza possam existir num pas latino-americano
(ergo de cultura poltica autoritria?), que passou por dois regimes di-
tatoriais (1937-1945 e 1964-1985) no perodo que estamos conside-
rando, e no qual clivagens tnicas, lingsticas ou religiosas como as que
deram origem s democracias consociativas europias de fato no se
projetam com fora na arena poltica (10).
O fato, entretanto, que h seis dcadas o subsistema poltico-re-
presentativo (no sentido j antes definido) vem evoluindo em sentido
consociativo. Articulada embrionariamente nos anos 30, essa orientao
ressurgiu a partir de 1945, aps a queda da ditadura getulista, e foi le-
vada s ltimas conseqncias pelas reformas legais dos anos 80 e pela
Constituio de 1988, que consolidaram o retorno ao regime democr-
tico. A conseqncia disso que o processo partidrio e parlamentar
brasileiro caracteriza-se por aguda fragmentao, numa medida que no
se pode razoavelmente explicar a partir da diversidade social objetiva e
em flagrante contraste com o que se observa na Argentina ou na Vene-
zuela, para no falar no Mxico. Sem entrar nos mritos ou demritos da
presidncia Fernando Collor de Mello, ningum desconhece que a situa-
o de precria governabilidade em que hoje se encontra o Pas se deve
em grande parte ascenso ao Executivo Federal de um poltico rigo-
rosamente destitudo de base parlamentar. Por mais que se busquem
explicaes sociolgicas de carter geral para esse fenmeno, seja na re-
jeio aos velhos polticos, seja numa suposta inclinao populista da
cultura poltica brasileira, existe um fator antecedente e decisivo: o ca-
rter extremamente permissivo da legislao sobre a formao de parti-
dos e sobre o acesso dos mesmos aos meios de comunicao. Sendo ou
no positivos os efeitos da representao proporcional na composio
das casas legislativas, a eleio de Collor mostra o forte impacto frag-
mentador que esse sistema pode produzir sobre o Executivo, ao facilitar
a ascenso ao poder de um lder que literalmente no dispunha de qua-
dros para organizar o ministrio e preencher os altos cargos da adminis-
trao federal.
A terceira perna do trip o que em diversos trabalhos tenho cha-
mado de presidencialismo plebiscitrio. Se no surgiu durante a Primeira
Republica uma superpresidncia, e nem mesmo uma mstica superpre-
sidencial, isto se deveu muito mais ao pluralismo oligrquico ento exis-
tente que propriamente letra da Constituio. O presidente da Rep-
blica, naquele perodo, era pouco mais que um delegado das principais
oligarquias regionais, escolhido por elas e a elas obediente. Com a Re-
voluo de 1930 e principalmente aps a represso aos extremismos
comunista e integralista e a implantao do Estado Novo (1937-1945),
comea a surgir a figura do lder apoiado diretamente no povo, trans-
formando-se correlativamente o prprio entendimento do presidencia-
lismo como forma institucional. Tinha incio a a radicalizao plebisci-
tria desse sistema, que o transforma praticamente no oposto do modelo
norte-americano dos checks and balances. Se neste ltimo prevalece uma
idia de equilbrio entre foras equivalentes, no presidencialismo plebis-
citrio brasileiro (e latino-americano) prevalece a idia de um Executivo
personalizado, como centro de fixao de todo o sistema poltico; centro
nico, mais poderoso e que se arroga maior legitimidade que os outros
dois poderes, teoricamente iguais e independentes, previstos na Consti-
tuio.
Numa sociedade altamente urbanizada e constantemente assolada
por superinflaes, a suposio de que os presidentes da Repblica po-
dero beneficiar-se de um apoio plebiscitrio intenso e estvel no passa
de fantasia. Por natureza efmero, esse tipo de capital poltico, ao dis-
solver-se, deixa um rastro de ressentimentos proporcional s expectativas
carismticas engendradas pelas campanhas eleitorais ou por choques
econmicos miraculosos. Na rea das relaes capital/trabalho, o acir-
ramento dos conflitos pode ser reduzido por uma recesso violenta como
a atual, mas persiste o fato de que o formato mediante o qual se d a
representao dos interesses desfavorece a negociao. Como estamos
aqui refletindo sobre o problema institucional em conexo com a gover-
nabilidade, necessrio frisar que os instrumentos disposio do Exe-
cutivo so hoje muito limitados. Pela Constituio de 1988, o Executivo
j no possui os instrumentos autoritrios que, sob roupagens jurdicas
diversas, vinham sendo renovados desde os tempos getulistas, notada-
mente o poder de intervir nos sindicatos e de definir os setores " essen-
ciais" onde a greve no seria permitida.
O repouso normal para as turbulncias infelizmente provveis no
quadro que acabamos de esboar deveria ser o apoio partidrio e par-
lamentar; mas esta sada tambm problemtica no sistema poltico
brasileiro, que combina o presidencialismo plebiscitrio com um subsis-
tema representativo exacerbadamente consociativo. Reestruturar as re-
laes entre estes trs setores pois o desafio da reforma institucional
dos prximos anos. Na rea sindical, como vimos, o que vem ocorrendo
uma flexibilizao do corporativismo, no uma transio completa a
um sistema pluralista. Na rea poltico-institucional, caber aos cidados
a escolha entre presidencialismo e parlamentarismo. Qualquer que seja a
opo, comea a ganhar fora no Pas a convico de que nenhum dos
dois sistemas poder assegurar a governabilidade em combinao com o
pluralismo consociativo nos moldes hoje vigentes. O problema, portan-
to, como estruturar politicamente a pluralidade, objetivo que em si
mesmo desejvel, mas assegurando ao mesmo tempo, ao poder execu-
tivo central, a necessria sustentao.
Parlamentarismo, partidos e sistema eleitoral
De fato, num sistema formado por partidos mais fortes e em me-
nor nmero, virtualmente qualquer modelo de parlamentarismo tem
melhores chances de produzir maiorias estveis do que o presidencialis-
mo, seja porque a maioria parlamentar em geral no ter interesse em
derrubar o governo que ela mesma constituiu, seja porque, ao faz-lo,
poder sofrer perdas eleitorais a curto prazo, como decorrncia da dis-
soluo da legislatura e da convocao de novas eleies. No caso brasi-
leiro, que de acentuada fragmentao, penso que esse antdoto inerente
ao mecanismo parlamentarista deveria ser reforado pela incluso no
texto constitucional da chamada mo o de censura construtiva; isto , a
clusula segundo a qual o Legislativo, para retirar sua confiana no pri-
meiro-ministro, deve designar outro, tambm por maioria absoluta, no
mesmo ato (artigo 67 da Constituio alem de 1949 e 113 da espanhola
de 1978) (11). Incorporada essa clusula ao modelo parlamentarista que
ser submetido ao plebiscito de 1993, estaria a meu ver afastado o fan-
tasma da instabilidade assemblesta. Afastado, observe-se, sem levar-nos
ao outro extremo: a petrificao excessiva a que a moo construtiva
pode levar um sistema de partidos mais concentrado e disciplinado (co-
mo parece ocorrer na Alemanha). Sem querer anunciar a prxima trans-
formao do vcio em virtude, penso que essa clusula neutralizaria em
grande parte o risco que a fragmentao partidria brasileira representa
para o parlamentarismo; e talvez at a fizesse trabalhar em sentido po-
sitivo, evitando a petrificao de uma estabilidade governista to inacei-
tvel quanto o seu oposto.
Das quatro combinaes possveis entre presidencialismo versus
parlamentarismo e representao proporcional versus majoritria, a
"menos atraente", como diz Lijphart, com certeza presidencialis-
mo/representao proporcional (12). Facilitando a proliferao partid-
ria, a RP "aumenta a probabilidade de presidentes sem maioria parla-
mentar e conseqentemente de impasses entre o Executivo e o Legisla-
tivo" . Sabemos, por outro lado, que uma inverso completa da estrutura
existente, como a que foi tentada pelo regime militar com a implantao
do bipartidarismo, no um projeto de fcil execuo. Tentar refor-lo
com um sistema distrital puro (majoritrio/uninominal) equivale a apre-
sentar duas propostas de difcil trnsito poltico, em lugar de uma.
Constata-se, assim, que a reorganizao do presidencialismo envolve
dificuldades iguais e eventualmente maiores que o trnsito ao parlamen-
tarismo. Para associ-lo a um modelo majoritrio, seria primeiro neces-
srio superar resistncias polticas considerveis; em seguida, certificar-se
de que esse modelo no polarize em excesso as clivagens sociais; e em
terceiro lugar, encontrar antdotos institucionais seguros para o poten-
cial autoritrio existente nessa combinao do presidencialismo com um
modelo globalmente majoritrio.
Caso estas consideraes estejam corretas, devemos concluir que o
caminho mais promissor para a reorganizao institucional do Pas se
encontra na combinao entre parlamentarismo e representao pro-
porcional. Mas parlamentarismo, como disse, munido de defesas (como
a mo o de censura construtiva ) contra o fato historicamente consumado
da nossa fragilidade partidria; representao proporcional, mas num
formato operacional distinto do que temos praticado. Parece-me, sob
este ltimo aspecto, que a adaptao do modelo alemo seria a alterna-
tiva apropriada, na medida em que associa o critrio proporcional na
alocao global das cadeiras a uma mecnica distrital (majoritria) para
o preenchimento de metade das vagas, com a previa excluso de partidos
que no atinjam 5% da votao nacional.
Concluso
Conquanto o objetivo principal deste artigo tenha sido um mapea-
mento da evoluo institucional brasileira desde os anos 30, h nele tam-
bm uma avaliao quanto ao futuro da governabilidade democrtica no
Brasil. Essa avaliao francamente desfavorvel presente combinao
de presidencialismo e sistema eleitoral proporcional (ou, mais ampla-
mente, do presidencialismo com o chamado modelo consociativo da
democracia). Na atual contagem regressiva para o plebiscito de 1993,
devemos considerar seriamente a combinao alternativa do parlamen-
tarismo com o princpio proporcional. No que se refere, porm, ao sis-
tema eleitoral apropriado ao parlamentarismo, o debate apenas se inicia.
Alm de corresponder ao seu requisito precpuo, como foco da legiti-
midade democrtica, ser necessrio desenhar um sistema que corres-
ponda da melhor forma possvel a estes trs critrios especficos: 1) atuar
positivamente no sentido da sedimentao e coeso dos partidos; 2) as-
segurar rapidez e inteligibilidade nova consulta eleitoral, no evento de
dissoluo da Cmara; 3) minimizar os custos polticos (e de informao
para o eleitor) que decorrero da prpria mudana.
Notas
1 Thorstein Veblen, Imperial Germany and the Industrial Revolution (Ann Arbor, Mi-
chigan: The University of Michigan Press, 1966; edio original da MacMillan, 1915);
Mancur Olson Jr., The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation and
Social Rigidities (New Haven: Yale University Press, 1982).
Existe uma vasta literatura sobre a Revoluo de 1930 e seu impacto poltico e eco-
nmico na vida brasileira. Especialmente teis, tendo em vista o enfoque deste artigo,
so: Boris Fausto, organizador, O Brasil Republicano, v. III (So Paulo: Difel, 1981) e
Paulo Brandi, Getlio: da vida para a histria (Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1985).
A influncia do legado getulista no debate constitucional dos anos 80 discutida por
Amaury de Souza e Bolvar Lamounier no ensaio " A feitura da Nova Constituio:
um reexame da cultura poltica brasileira", in Bolvar Lamounier, De Geisel a Collor: o
balano da transio (So Paulo: Editora Sumar, 1990).
2 Sobre democracias consociativas ou de consenso, ver Arend Lijphart, Democracies: Pat-
terns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries (New Haven:
Yale University Press, 1984).
3 O IDESP (Instituto de Estudos Econmicos, Sociais e Polticos de So Paulo) vem
desenvolvendo um amplo programa de pesquisas sobre problemas institucionais com
base em surveys, tanto de massa quanto de elite. Os dados utilizados neste artigo pro-
vm de uma pesquisa feita entre novembro de 1989 e junho de 1990 (citada como
Elites/90) e outra junto ao Congresso Nacional entre setembro e novembro de 1991
(Congresso/91). Na pesquisa Elites/89, foram entrevistadas 450 pessoas em 8 segmen-
tos da elite: polticos, empresrios, lderes sindicais, altos administradores do setor p-
blico, intelectuais, jornalistas e empresrios de comunicao, lderes associativos e mi-
litares (oficiais superiores da Marinha e da Aeronutica). Na Congresso/91, foram en-
trevistados 406 dos 584 parlamentares (71% dos deputados federais e 60% dos sena-
dores). Ambas as pesquisas foram realizadas graas ao apoio financeiro da Fundao
Ford ao IDESP.
4 Sobre corporativismo e sindicalismo no Brasil, ver especialmente Phillipe Schmitter,
Interest Conflict and Political Change in Brazil (Stanford, California: Stanford University
Press, 1971); Lencio Martins Rodrigues, Trabalhadores, sindicatos e industrializao
(So Paulo: Editora Brasiliense, 1974); Amaury de Souza, The Nature of Corporatiste
representation: Leaders and Members of Organized Labor in Brasil(Cambridge, Mass: tese
de doutoramento junto ao MIT-Massachusets Institute of Technology, 1978); Youssef
Cohen, The Manipulation of Consent: The State and Working-Class Consciousness in Brazil
(Pittsburgh, PA: Pittsburgh University Press, 1989).
5 Sobre o presidencialismo no Brasil, ver meus ensaios " Brasil: rumo ao parlamentaris-
mo? ", in B. Lamounier, organizador, A opo parlamentarista (So Paulo: Editora
Sumar, 1991) e " Parlamentarismo presidencialismo atenuado: el debate actual en
Brasil" , in Dieter Nohlen e Mrio Fernndez, editores, Presidencialismo versus Parla-
mentarismo (Caracas, Venezuela: Editorial Nueva Sociedad, 1991).
6 Ver A. James Gregor, The Ideology of Fascism (New York: Free Press, 1969).
7 Sobre a difcil constituio de interlocutores vlidos durante o processo de transio, ver
Amaury de Souza e Bolvar Lamounier, Governo e sindicatos no Brasil: a perspectiva dos
anos 80, " Revista Dados" , v. 24, n 2, 1981. Em seu trabalho sobre a relao entre
formatos de intermediao de interesses e governabilidade, Schmitter parece sugerir a
existncia de uma " boa " soluo o corporativismo " natural" , do tipo europeu
e duas " ms " (o pluralismo norte-americano e o corporativismo artificial, do qual o
sistema brasileiro um exemplo). Cf. P. Schmitter, " Interest intermediation and regi-
me governability in contemporary Western Europe and North America " , in Suzanne
Berger, editor, Organizing Interests in Western Europe (Cambridge, UK: Cambridge
University Press, 1981). Sobre os dilemas da ao coletiva em grandes grupos, ver
Mancur Olson, Jr. The Theory of Collective Action (New York: Schocken Books, 1968).
8 Amaury de Souza, " Sindicatos e greves: a viso do pblico" , in Bolvar Lamounier,
organizador, Ouvindo o Brasil: uma anlise da opinio pblica brasileira hoje (So Paulo:
Editora Sumar, 1992).
9 Ver Assis Brasil, Do voto e do modo de votar (Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1931);
Victor Nunes Leal, Coronelismo, enxada e voto (So Paulo: Editora Alfa-mega, 1976;
l- edio, Editora Forense, 1948); Walter Costa Porto, O voto no Brasil (Braslia:
Senado Federal, 1989).
10 Sobre cultura poltica e democracia no Brasil, ver Bolvar Lamounier e Amaury de
Souza, " Changing attitudes towards. Democracy and institutional reform in Brazil" ,
in Larry Diamond, editor, Political Culture and Democracy in Developing Countries (Boul-
der, Colorado: Lynne Riener Publishers; no prelo); a ser publicado em portugus pela
"Revista Dados".
11 Guilherme D'Oliveira Martins et alli A Reviso Constitucional e a Moo de Censura
Construtiva (Lisboa: Fundao Friedrich Ebert, 1988).
12 Arend Lijphart, " Forms of Democracy: North-South Comparisons" (Notas prelimi-
nares apresentadas conferncia "Norte e Sul na Amrica"). (Kloster Banz, Ale-
manha, 6-8 de outubro de 1991.)
Resumo
A primeira parte do artigo procura demonstrar, com dados de pesquisas feitas pelo Idesp
junto s elites brasileiras, que existe um acelerado processo de reorientao ideolgica no
tocante ao modelo de desenvolvimento econmico iniciado nos anos 30. A segunda argu-
menta que o modelo poltico-institucional requer igualmente uma reviso profunda, pois
assenta-se sobre um trip extremamente problemtico no que se refere conformao in-
dividual de cada um dos trs componentes, e mais ainda quando se pensa na combinao
dos trs numa mesma estrutura institucional: arranjos exacerbadamente consociativos na
esfera eleitoral-partidria, corporativismo na rea sindical e presidencialismo plebiscitio
como suposto fator de unificao, na cumieira do sistema poltico. A terceira delineia a
alternativa parlamentarista e o reforo da mesma por meio de mudanas no sistema eleito-
ral.
Abstract
In the first part of the article the author uses surveys conducted by Idesp in order to argue
that Brazilian elites are guickly reexamining the ideological conceptions on which the
growth model initiated int the 1930's was based. In the second part he argues that the
politico-institucional model will also require deep reexaminado a. According to him that
model was an attempt to combine corporatism in the interest representation sphere with
strongly consociational electoral and party arrangements and plebiscitaran presidentialism
as an would-be unifying factor on top of a highly fragmented system. In the final section
the author outlines a parliamentarist alternative and the electoral reforms needed to
reinforce it.
BolvarLamoimier bacharel em Sociologia e Poltica pela Universidade Federal de Minas
Gerais (UFMG) e PH.D em Cincia Poltica pela Universidade da Califrnia (UCLA).
Fundou em 1980 e exerceu durante oito anos a presidncia do Instituto de Estudos
Econmicos, Sociais e Polticos de So Paulo (Idesp), onde permanece como pequisador
snior. Publicou em 1991 A Opo Parlamentarista (Editora Sumar) e Depois da
Transio: Democracia e Eleies no Governo Collor (Editora Loyola).
Trabalho elaborado para a seo " Die langfristigen Auswirkungen der Weltwirtschaftscrise
auf die heutigen politischen Systeme", coordenada pelo professor Dieter Nohlen, da
Universidade de Heidelberg, por ocasio da conferncia "Nord und Sud in Amerika:
Gegensatze, Gemeinsamkeiten und der europaische Hintergrund", realizada sob os
auspcios da Fundao Hanns-Seidel em KLoster Banz (Staffelstein), Alemanha, em
outubro de 1991.