IESE ProteccaoSocial 1.ContPol Cobertura

Introduo
Mesmo antes de se fazer sentir o impacto duma crise econmica global, h um

pensamento renovado em Moambique sobre um papel mais amplo do Estado na
proteco social. Os proponentes lutam de modo a convencer os outros do valor
econmico e social dum investimento mais alargado na proteco social. Isto vai
contra o pano de fundo da resistncia institucional, que a histria poltica e econmica
de Moambique acarreta.
Moambique j era unido como uma nao sob o regime colonial portugus,
desde o princpio do sculo XX. O governo colonial praticou um regime altamente
extractivo, fornecendo pouco para o bem -estar social ou a para a proteco social. Um
breve perodo de polticas marxistas -leninistas aps a independncia nacional em 1975
quando o governo da Frelimo tentou ampliar os servios sociais bsicos em todo o
pas foi rapidamente superado pelo colapso econmico e pela guerra, seguido por
um rgido exerccio de poder pelo estado sob ajustamento estrutural.
Um pensamento renovado coerente e abrangente sobre um papel mais amplo do
Estado no fornecimento duma Proteco social dos seus cidados ainda emergente
e controverso. Este artigo apresenta uma breve panormica do contexto poltico e
institucional em que este debate est a ganhar importncia.
Southern Africa and Challenges for Mozambique 19
1. CONTEXTO POLTICO
E INSTITUCIONAL
DA PROTECO SOCIAL
EM MOAMBIQUE
Rachel Waterhouse e Gil Lauriciano
Contexto histrico
Colonialismo, guerra e emergncias
As percepes em Moambique sobre o papel do Estado na prestao de
proteco social so influenciadas por uma dura experincia colonial na qual o Estado
pouco provia, no respeitante ao bem -estar, a qualquer dos povos indgenas. O governo
colonial portugus praticou um regime altamente extractivo, no s explorando os
recursos naturais mas tambm os recursos humanos: exportando mo -de -obra mascu-
lina para a frica do Sul e para a ento Rodsia bem como recrutando trabalho
forado para plantaes e outras obras na posse de estrangeiros. A educao e os
cuidados de sade, nessa poca, eram em grande parte fornecidos atravs da Igreja.
Apesar da sua poltica de assimilao, em que determinados africanos princi-
palmente aqueles que colaboravam com a administrao portuguesa tinham acesso
privilegiado s escolas oficiais e s universidades, as autoridades coloniais portuguesas
contiveram qualquer desenvolvimento duma classe mdia moambicana. Na altura da
independncia nacional, apenas um pequeno punhado de moambicanos tinha alcan-
ado o ensino superior.
Assim, quando a Frente de Libertao de Moambique (Frelimo) tomou o poder
na Independncia, uma das suas principais preocupaes foi construir o capital
humano do pas. Guiados pela poltica marxista -leninista, o objectivo da Frelimo era
o de promover um crescimento rpido e desenvolvimento. O Estado desempenharia
um papel de liderana atravs de planeamento social e controlo centralizado da
economia. A indstria seria o motor do desenvolvimento, com o sector agrcola forne-
cendo a matria -prima necessria e trabalho em seu apoio. Juntamente com o xodo
de funcionrios portugueses, tcnicos e empresrios, a Frelimo levou a cabo uma
nacionalizao generalizada de tudo, desde a indstria em grande escala a explora-
es agrcolas comerciais e lojas de barbearia.
Os primeiros anos de Independncia viram uma expanso macia do Estado na
prestao de servios sociais, particularmente dos cuidados de sade e educao.
Escolas e centros de sade operados pela igreja foram assumidos pelo Estado, tendo
sido retiradas muitas barreiras ao seu acesso e o Ministrio da Sade organizou campa-
nhas gratuitas de vacinao em grande escala, para imunizao das crianas.
A produo agrcola foi fortemente subsidiada, no entanto, o investimento estatal
cedo demonstrou ser ineficiente e um sector insustentvel da empresa agrcola estatal.
Na sua tentativa de planeamento socioeconmico, o governo criou aldeias comu-
nais em muitas partes do campo com a ideia de que, se as pessoas se estabelecessem
20 Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique
num lugar, a prestao de servios como sade e saneamento seria mais fcil. A reins-
talao em aldeias comunais, porm, logo comeou tambm a assumir um significado
poltico -militar, medida que se espalhava a insegurana no campo.
Com um capital humano extremamente baixo dentro do pas para substituir o
xodo dos portugueses com formao, as tentativas falhadas de gesto econmica forte-
mente centralizada e a hostilidade dos pases vizinhos como a frica do Sul do apart-
heid e a Rodsia do Sul, que apoiaram a insurreio armada em Moambique, levaram
rapidamente o pas para uma crise econmica e a guerra. Esta guerra bem como os
deslocamentos macios da populao, juntamente com os desastres naturais, por sua
vez, causaram repetidas crises de fome durante toda a dcada de 1980. Socorros de
urgncia em larga escala comearam a definir um padro de apelo e de resposta, que
continua a influenciar a cultura institucional, quer do governo quer dos doadores em
Moambique. Ou seja, h uma persistente tendncia para responder extrema vulne-
rabilidade transitria com medidas de emergncia enquanto a vulnerabilidade e a
pobreza crnicas e a longo prazo se encontram pouco analisadas e escassamente tratadas.
Reconstruo ps -guerra e crescimento
Na altura em que foi assinado o acordo de paz, em Outubro de 1992, entre a
Frelimo e a Resistncia Nacional Moambicana (a oposio Renamo), o pas parecia
um arquiplago onde viajar entre um centro urbano e o prximo s era possvel por
via area. Uma guerra devastadora de 16 anos tinha enviado cerca de quatro milhes
de pessoas para o refgio nos pases vizinhos, ao mesmo tempo em que outras centenas
de milhar foram deslocadas internamente. Quase todas as estradas e pontes tinham
sido destrudas tal como mais de um tero das escolas e centros de sade.
O processo de paz, resultando pela primeira vez em eleies democrticas multi-
partidrias no pas em 1994, acompanhou um processo mais amplo de liberalizao
poltica e econmica, incluindo as reformas econmicas dirigidas pelo FMI e pelo
Banco Mundial. Este processo comeou no final dos anos 80 com um Programa de
Ajustamento Estrutural (PAE), destinado a travar a inflao galopante e a levantar a
economia atravs duma rigorosa restrio de despesas pblicas, privatizao de
empresas e de propriedades estatais e restringindo o papel do Estado. Por esta altura,
Moambique estava dependente da ajuda estrangeira para a maior parte do ora-
mento do Estado, bem como da ajuda de emergncia, uma tendncia que apenas se
intensificou com as enormes exigncias de reconstruo ps -guerra.
A poltica econmica ps -guerra em Moambique centrou -se inicialmente na
reconstruo e cada vez mais na reduo da pobreza atravs do crescimento econmico.
Proteco Social: Abordagens, Desafios e Experincias para Moambique 21
O PAE e seu enfoque na estabilizao econmica deram forma ao Plano Nacional de
Aco para a Reduo da Pobreza Absoluta PARPA (PRSP do pas), com o primeiro
PARPA compreendido entre 2001 a 2005, e o PARPA II aprovado em Maio de 2006,
cobrindo o perodo de 2006 a 2009. A principal focalizao das polticas do PARPA
2006a foi e continua a ser a promoo do crescimento econmico, atravs da liberali-
zao do mercado, restrio fiscal e melhoramento do ambiente para o setor privado.
Dados nacionais sugerem que o primeiro PARPA desfrutou de sucesso considervel.
Comparando os dados da Primeira Avaliao Nacional da Pobreza, de 1996-97,
com os dados da "Segunda Avaliao Nacional da Pobreza", de 2002-03, mostram
uma reduo impressionante na incidncia nacional da pobreza. A pobreza absoluta
(o nmero de pessoas que vivem com menos de USD $1.00/dia) decresceu de 69%
da populao para 54% durante este perodo. Uma anlise mais aprofundada do
Ministrio do Planeamento constata que as desigualdades nos rendimentos aumen-
taram, mas s muito ligeiramente, o que sugere que houve uma reduo de base
ampla da pobreza.
O crescimento econmico parece ser muito impressionante para o mesmo
perodo: a partir de 1996 -2002 a economia cresceu cumulativamente: 62% de acordo
com estatsticas oficiais (Bruig et al 2005). Todavia, raramente se assinala que estes
clculos de crescimento se referem a uma base econmica baixa e extremamente
empobrecida no seguimento dos anos da guerra. Com efeito, na altura em que estes
dados foram coletados, Moambique ainda no tinha recuperado os nveis de
produo anteriores guerra.
Grande parte do espetacular crescimento econmico na dcada aps o fim da
guerra pode ser atribudo recuperao ps -guerra. Reconstruo de estradas e pontes,
reabilitao e expanso das telecomunicaes e redes de electricidade e recuperao ou
reconstruo de infra -estruturas da sade e da educao eliminaram gradualmente os ves-
tgios da guerra, especialmente nas reas rurais. A maior segurana fsica permitiu o res-
surgimento da produo rural e do comrcio. Apesar desta histria de sucesso, h ten-
dncias preocupantes que auguram maleitas para a reduo da pobreza no futuro.
Odebate acerca destas tendncias contribuiu para novas reflexes sobre a proteco social.
Tendncias das polticas e preocupaes
Polticas PARPA e resultados
Apesar do seu impressionante historial de crescimento, Moambique ainda um
dos pases mais pobres do mundo, classificado em 175. lugar, entre 179 pases, no
ndice de desenvolvimento humano da ONU em 2008
2
. A esperana de vida
nascena de apenas 42,4 anos (valores de 2006), a alfabetizao de adultos de
43,8%, enquanto o PIB per capita (medido em paridade de poder de compra PPC)
era de USD $739/ano em 2006. Mais de metade da populao vive ainda em pobreza
absoluta e mais de um tero dos agregados familiares sofre de alta insegurana
alimentar
3
. Por outras palavras, a pobreza absoluta continua a ser um problema crtico
e a sua reduo continua a ser uma prioridade formal das polticas para Moambique.
O quadro fundamental das polticas para a resposta do governo pobreza e vulne-
rabilidade a Estratgia de Reduo da Pobreza, o PARPA. Tal como os seus ante-
cessores, o actual PARPA II centra -se na reduo da pobreza atravs do crescimento
econmico e de economia de mercado liberal, na estabilidade fiscal e no papel do
governo na formulao de polticas e na monitorizao.
No entanto, o PARPA II reflecte uma viso mais matizada da pobreza do que o
primeiro PARPA. Em contraste com o incio da fase de ajustamento estrutural e
retraco do Estado, o PARPA II inclui uma nfase importante no papel do Estado
na prestao de servios sociais bsicos. H tambm um reconhecimento mais expl-
cito de que a persistncia da pobreza est intimamente ligada s causas profundas da
vulnerabilidade, incluindo: nveis elevados de insegurana alimentar e desnutrio,
aumento do nmero de rfos e de crianas vulnerveis e de pessoas vivendo com
HIV/SIDA (PVHS), exposio a catstrofes naturais recorrentes e discriminao
baseada no gnero e em outros factores, tais como no estatuto HIV positivo.
No PARPA II, esta conscincia traduz -se na preocupao em atender s necessi-
dades especficas das sub -categorias de diferentes grupos sociais vistos como os mais
vulnerveis pobreza extrema, entre a maioria pobre da populao. Questes de preo-
cupao transversal identificadas no PARPA incluem segurana alimentar e nutri-
cional, o HIV/SIDA e a desigualdade de gnero. Estes desenvolvimentos, no entanto,
esto aqum duma anlise abrangente da vulnerabilidade ou duma reviso da abor-
dagem para a reduo da pobreza.
A abordagem para a reduo da pobreza um assunto de debate em curso. Na
poltica de dilogo entre o Governo de Moambique e o grupo G19 de doadores que
apoiam a implementao do PARPA II atravs de apoio oramental directo, h preo-
cupao com os actuais padres e distribuio dos benefcios do crescimento econ-
mico. Alguns doadores argumentam que, imediatamente aps a guerra, a pobreza
extrema era to generalizada que havia poucas oportunidades de se concentrarem nas
necessidades dos mais vulnerveis no seio da imensa maioria pobre da populao.
Com um forte desempenho no crescimento e no aumento dos rendimentos, no
entanto, existe uma crescente preocupao com os enormes nmeros todavia no
quantificados que cada vez mais esto a ser deixados para trs.
Numa anlise recente da reduo da pobreza em Moambique, o Banco Mundial
identifica srios obstculos para a continuao da reduo da pobreza de base ampla
(Fox 2008). A reduo da pobreza ps -guerra, argumenta, foi em grande medida
impulsionada pelo crescimento agrcola com base na melhoria dos servios bsicos e
ampliao da rea de cultivo. As populaes rurais pobres tambm aumentaram os
seus rendimentos atravs da diversificao no s da produo agrcola como das suas
fontes de rendimento, devido a actividades fora das fazendas ou a actividades no agr-
colas. Os homens tm -se mostrado muito mais capazes em conseguir isto do que as
mulheres, cujas oportunidades so particularmente limitadas por condicionalismos de
trabalho, falta de formao e pela falta de recursos econmicos.
Contudo, o aumento da produo agrcola atravs da expanso da rea cultivada,
argumenta o Banco Mundial, aproximou -se provavelmente do seu limite em termos de
potencial para a obteno de maior reduo da pobreza sustentvel de pequenos agri-
cultores. O constrangimento crtico para o futuro a resoluo da baixa produtividade.
O estudo observa que os pequenos agricultores fundirios, que no so capazes
de diversificar as suas fontes de alimento e de rendimentos tendem a ser os mais
pobres. A vulnerabilidade a secas e a cheias pode deixar os agregados familiares rurais
dependentes de culturas de subsistncia sem alimento presentemente, e isso aumenta
a sua vulnerabilidade para o futuro, j que so forados a fazer redues em todos os
restantes bens, enquanto a desnutrio afecta a sade, a produtividade e a escolaridade.
Assim, o relatrio conclui que surgem indcios de que um subconjunto de agre-
gados familiares rurais, geralmente aqueles que se encontram em reas mais remotas,
esto a ficar armadilhados na pobreza (Fox 2008: 13).
A falta de trabalho e de bens torna os agregados familiares rurais mais pobres espe-
cialmente vulnerveis a choques internos e externos, agravados pelo isolamento geogr-
fico. Agregados familiares chefiados por mulheres encontram -se fortemente
representados dentro deste subconjunto. O estudo afirma que as mulheres rurais
pobres ou tm sido menos capazes de sair da agricultura ou de diversificar fora da
produo de subsistncia alimentar. Isto est a levar a uma crescente feminizao da
pobreza rural. Famlias com membros com deficincia, com uma alta proporo de
dependentes e com chefes de famlia idosos encontram -se tambm predominante-
mente entre os mais pobres.
Investigaes adicionais encontram evidncia de desigualdades crescentes nos
rendimentos tanto em reas rurais como urbanas, com desigualdades particularmente
acentuadas emergindo em reas urbanas, especialmente em Maputo (Boughton et
al., 2006; Hanlon 2007; Chr Michelsen Institute 2007). A anlise de dados de rendi-
mentos rurais sugeriu que a partir de 1996 -2002 todos os grupos de rendimentos
experimentaram um aumento global no rendimento, mas 73% do aumento foi para
o quintil mais rico, apenas 3% para os mais pobres e apenas 4% para o segundo mais
pobre (Boughton et al., 2006, citado em Hanlon 2007).
Resposta vulnerabilidade e pobreza crnica
A resposta das polticas vulnerabilidade e evidncia da pobreza crnica tem
sido muito limitada at agora, para alm de medidas a curto prazo para tratar das
necessidades imediatas de grupos vulnerveis especficos. No houve qualquer reviso
significativa das implicaes para as polticas econmicas. Por exemplo, a resposta do
sector agrcola para a insegurana alimentar e a pobreza crnica nas zonas rurais est
englobada dentro do Plano de Aco para a Produo de Alimentos PAPA, apro-
vado pelo Conselho de Ministros em 2007. Em resposta baixa produo e produ-
tividade na agricultura, o PAPA define objectivos ambiciosos para o aumento da
produo alimentar para os prximos trs anos. Isto ser apoiado pela prestao de
servios pblicos e melhoria do acesso ao mercado, de acordo com o Plano.
Todavia, o PAPA no demonstra indcios de anlise socioeconmica dos produ-
tores em Moambique (99% dos quais so pequenos produtores) nem os diferentes
constrangimentos que os diferentes agricultores enfrentam. Com a sua abordagem
actual, o PAPA susceptvel de aumentar ainda mais as desigualdades, concentrando
servios e recursos nos agricultores em melhores condies, que j beneficiam de
acesso ao mercado. Por outro lado, no existe nenhuma estratgia global para a cons-
truo da capacidade e resilincia da grande proporo de agregados familiares rurais
pobres e vulnerveis e de pessoas que so marginalizadas ou s quais falta a capacidade
de beneficiarem do mercado.
Poltica de proteco social
As polticas de proteco social tm sido, at ao presente, mais um contributo
marginal do que um tema central da estratgia de reduo da pobreza de Moam-
bique. Esta abordagem est relacionada com a histria colonial de Moambique e com
a tentativa fracassada do governo, aps a independncia nacional, de prestar gratuita-
mente servios bsicos a todos os moambicanos. Estes esforos desmoronaram -se
entre a guerra e a crise econmica, levando por fim o governo a fazer uma mudana
radical de um planeamento centralizado do estado para uma liberalizao. Os subs-
dios estatais foram retirados aos alimentos e comercializao agrcola, tendo sido
introduzidas taxas aos usurios dos servios.
Para alm do seguro social (regimes de penses) para os trabalhadores, a proteco
social foi limitada a respostas de emergncia (distribuio de ajuda a curto prazo em
face de crise ou de fome), registando -se um progressivo aumento do nmero de
programas de assistncia social estritamente dirigidos a grupos especficos, destitudos
e vulnerveis. Um Programa de Subveno Alimentar foi criado para dar assistncia
a pessoas carenciadas, deixadas sem meios de apoio quando as raes alimentares
foram abolidas.
Existe actualmente um vasto leque de programas e projectos. Uma reviso recente
do quadro de proteco social em Moambique assinala uma substancial gama de
disposies estatais de proteco social, embora a cobertura seja limitada (Johnson &
Selvester 2006: 10).
Em 2007, o Governo de Moambique aprovou uma nova Lei de Proteco
Social, esboando um sistema de segurana social concebido em trs pilares.
O primeiro pilar fundamental para a proteco social, sob a direco do Ministrio
da Mulher e Aco Social (MMAS), o segundo pilar a segurana social no mbito
do Ministrio do Trabalho e o terceiro pilar constitudo pelas iniciativas de proteco
social complementar empreendidas por uma variedade de partes intervenientes,
incluindo os sectores privados e voluntrios. A assistncia social vista duma forma
ampla e gerida separadamente da ajuda de emergncia e de mitigao de catstrofes.
Existe algum compromisso no PARPA II no sentido de se expandir a cobertura
da proteco social, embora atravs do seguro social, por um lado, e da assistncia
social, por outro. O reconhecimento da desigualdade de gnero como uma questo
transversal sugere tambm uma preocupao com a equidade social, embora no
existam medidas vinculativas para assegurar que a igualdade de gnero seja efectiva-
mente promovida na prtica. O PARPA II aloca recursos adicionais proteco social,
principalmente para a construo da capacidade institucional do Ministrio da Mulher
e Aco Social (MMAS), como o ministrio que dirige a assistncia social. No entanto,
apenas 0,6% do total das despesas no mbito do oramento estatal se destina direc-
tamente assistncia social. Os compromissos existentes esto longe de serem polticas
abrangentes de proteco social.
Para alm do PARPA, polticas especficas e organismos institucionais foram
criados em resposta aos instrumentos de direitos regionais e internacionais de que
Moambique signatrio. Assim, o Plano Nacional de Aco para rfos e Crianas
Vulnerveis, aprovado pelo Conselho de Ministros em 2006, responde aos compro-
missos assumidos no mbito da Declarao das Naes Unidas em 2001 e de outros
instrumentos internacionais sobre os direitos da criana. Em 2006, Moambique
assinou a Declarao de Livingstone sobre os direitos dos idosos e desenvolveu um
plano de aco nacional para a promoo destes direitos.
Embora Moambique seja signatrio da Declarao Universal dos Direitos do
Homem, a qual reconhece a proteco social como um direito, esta no , porm,
tratada como tal no PARPA. Ao nvel macro das polticas governamentais de
proteco social, ainda vista como um privilgio.
Arranjos institucionais para a proteco social
A diviso de responsabilidades institucionais dentro do Estado reflecte largamente
uma abordagem linear para tratar a vulnerabilidade, atravs de diferentes programas
de assistncia a categorias estritamente definidas de grupos vulnerveis.
Segurana Social
O regime de segurana social (proteco social obrigatria) foi coberto quase
exclusivamente atravs de dois sistemas paralelos do governo. Trata -se das penses de
reforma e prestaes por doena e invalidez dos empregados do sector privado formal,
que so cobertas pelo Ministrio do Trabalho, ao passo que o Ministrio das Finanas
administra um regime semelhante para os funcionrios pblicos. A Lei sobre a
Proteco Social, aprovada em 2007, incide sobre o quadro regulamentar para os
regimes de segurana social e fundos de penso privados. Presta pouca ateno a
outros aspectos de proteco social. O Ministrio da Mulher e da Aco Social
(MMAS), o ministrio com as principais atribuies na assistncia social, argumenta
que foram minimamente consultados na preparao da presente lei (Funcionrio do
MMAS, comunicao pessoal).
Para alm da segurana social, os empregados do sector formal so tambm abran-
gidos por legislao que prev normas mnimas para um salrio mnimo, direitos de
maternidade e de aleitamento para as mulheres e probe a discriminao contra pessoas
vivendo com HIV/SIDA (PVHS). O emprego no sector formal, no entanto, repre-
senta apenas um pouco mais de 5% das actividades econmicas da populao adulta.
Assistncia social
A responsabilidade geral pela assistncia social recai sobre o Ministrio da Mulher
e Aco Social (MMAS, criado em 2005), recentemente redefinido, e anteriormente
era sobre o Ministrio da Mulher e Coordenao da Aco Social MMCAS (desde
1999). O MMAS inclui a Direco Nacional de Aco Social (DNAS), bem como a
Direco Nacional da Mulher (DNM) que supervisiona projectos especficos de assis-
tncia social destinados a mulheres vulnerveis. A DNM tambm detm a responsa-
bilidade de rfos e crianas vulnerveis (OCVs).
A DNAS oficialmente responsvel pelas polticas, coordenao e superviso da
aco social, enquanto o Instituto Nacional de Aco Social (INAS) responsvel pela
implementao das polticas e programas. O INAS foi criado em 1997, substituindo
o antigo Gabinete de Apoio s Pessoas Vulnerveis (GAPVU) dentro do Ministrio
das Finanas. O INAS tem delegaes em todas as capitais provinciais e em algumas
provncias tem duas delegaes.
A diviso dos papis e dos procedimentos de informao entre o MMAS e o
INAS complexa e bastante confusa. Ambos esto representados ao nvel provincial,
embora o MMAS tambm tenha representao ao nvel distrital, ainda que com
pessoal e recursos muito limitados. As delegaes do INAS (19 no total) dependem
directamente do INAS ao nvel central, mas tambm mantm comunicaes com as
Direces Provinciais da Mulher e da Aco Social, responsveis pela monitorizao
da implementao dos programas de assistncia social. O INAS depende do MMAS
no respeitante representao poltica para o Conselho de Ministros, por exemplo.
Porm, o maior programa executado pelo INAS, o Programa de Subveno Alimen -
tar PSA (na verdade uma transferncia pecuniria), financiado pelo Ministrio das
Finanas directamente para o INAS e os fundos no vo atravs do MMAS
4
.
parte o subsdio alimentar, o INAS executa uma srie de outros programas de
assistncia social (INAS 2006). Estes so divididos em duas categorias. Os Programas
de Assistncia Social so destinados a pessoas carenciadas e incapacitadas para o
trabalho e incluem o PSA; o Programa de Apoio Social Directo (PASD) fornece apoio
material, geralmente sob a forma de alimentos bsicos e materiais escolares para os
indivduos que necessitam de apoio imediato, incluindo pessoas com deficincia,
crianas vulnerveis e sinistrados, e apoio institucional (orfanatos, p. ex.).
Os programas de desenvolvimento socioeconmico visam os destitudos com
capacidade para o trabalho e incluem o Programa Benefcio Social pelo Trabalho (BST),
que proporciona oportunidades de ganhar rendimentos, ou seja, Gerao de Rendi-
mentos, fornecendo subsdios em dinheiro ou crdito para actividades individuais ou ao
nvel do agregado familiar, e o programa de Desenvolvimento Comunitrio, que fornece
ajuda econmica para pequenas infra -estruturas como postos de sade ou moinhos.
Alm das disposies do MMAS, existe alguma assistncia social atravs dos
ministrios do sector, a qual gerida por meio de arranjos separados e especficos de
cada ministrio, particularmente os da Sade e da Educao. Na Educao, a abor-
dagem principal tem sido a de fornecer uma gama crescente de servios sem encargos,
tais como o fornecimento de livros didcticos e a remoo da taxa de inscrio.
Oapoio especfico a OVCs est a ser testado. Na sade, a abordagem tem -se centrado
na iseno universal para categorias especficas de doena e de populao (crianas
menores de 5 anos, por exemplo).
Resposta de emergncia extrema vulnerabilidade transitria
Situaes de emergncia ou de crise relacionadas com factores climticos e eventos
tais como cheias, secas e ciclones so tratadas atravs duma estrutura institucional
distinta: antigamente atravs do Departamento de Preveno e Combate s Calami-
dades Naturais (DPCCN), agora reestruturado como o Instituto Nacional de Gesto
de Calamidades (INGC).
O INGC est encarregado de recolher e avaliar informaes sobre o potencial de
catstrofe natural (informaes hidromtricas, por exemplo) e de risco de vulnerabi-
lidade (informaes sobre a actual situao de segurana alimentar em reas propensas
a desastre, por exemplo). responsvel pela coordenao de operaes de emergncia,
principalmente de insumos financiados por doadores, tais como alimentos e produtos
bsicos. O Plano de Contingncia (2005 -2009) estabelece trs objectivos:
reduzir a vulnerabilidade fome devido seca;
reduzir perdas de vidas e de bens em consequncia de catstrofes naturais como
cheias e ciclones;
minimizar o sofrimento causado por desastres naturais (INGC, no datado).
O INGC v o seu papel no s como o de coordenao e implementao da
resposta vulnerabilidade transitria mas tambm o de prover, pelo menos em parte,
a resposta vulnerabilidade crnica em reas rurais semi -ridas a maior parte do sul
de Moambique um papel que espera seja desenvolvido e expandido nos prximos
10 anos.
Questes transversais
O HIV/SIDA, a insegurana alimentar e a igualdade de gnero foram definidas
como questes transversais que exigem uma resposta multissectorial (PARPA II). Um
certo nmero de organismos e fruns foram criados para assegurar a liderana e coor-
denao com variados graus de sucesso.
A SETSAN, Secretaria de Segurana Alimentar e Nutricional multissectorial,
tem um mandato para coordenar todos os intervenientes (estatais e no estatais) em
aces destinadas a garantir a segurana alimentar. Tem, contudo, um estatuto e
autoridade limitados. Inicialmente, parte do ento Ministrio do Planeamento e
Finanas, a SETSAN foi, posteriormente, transferida para o Ministrio da Agricultura
onde se encontra institucionalmente subordinada Direco Nacional da Agricultura
(DNA): isto , trata -se agora de um departamento dentro de uma direco, dentro
dum ministrio. At recentemente, a sua principal funo era a de recolher informa-
es sobre a vulnerabilidade insegurana alimentar em reas afectadas por catstrofe
ou distritos do pas propensos a catstrofe.
A SETSAN inclui um departamento de colecta de informao e um departa-
mento das polticas (Unidade Permanente de Coordenao de Sistemas de Infor-
mao e a Unidade Permanente de Anlise, Polticas, Plano e Monitoria). Cada um
destes trabalha atravs de um nmero de subgrupos tcnicos, os quais tambm deve-
riam servir como fruns para a colaborao intersectorial. At data, o departamento
de colecta de informao visto como mais eficiente do que o departamento das
polticas, que geralmente se considera ter limitada influncia.
No entanto, existem alguns bons exemplos de colaborao multissectorial no
mbito da SETSAN, ainda que seja exactamente a coordenao. Os grupos de
trabalho do departamento de informao da SETSAN incluem o Grupo de Avaliao
de Vulnerabilidade (GAV) e o Grupo de Aviso Prvio, que fornecem dados funda-
mentais ao INGC. Tambm incluem a segurana alimentar e nutricional e o grupo
de trabalho para o HIV/SIDA, SANHA, com representantes da INAS, o Conselho
Nacional de Combate ao HIV/SIDA (CNCS), e o departamento que lida com
cuidados domiciliares do Ministrio da Sade (MISAU).
O SANHA supervisionou o desenvolvimento dum Manual de Procedimentos
para auxiliar programas de proteco social e activistas, a fim de identificar a vulne-
rabilidade relacionada com o HIV/SIDA, com recomendaes para as reas de acti-
vidade relacionadas com a segurana alimentar e HIV/SIDA e fornecendo orientaes
sobre as informaes de referncia. O manual foi financiado pelo CNCS e testado
pelo INAS, apresentando assim um bom exemplo das possibilidades de colaborao
intersectorial.
O CNCS tem mandato para coordenar a resposta nacional ao HIV/SIDA,
incluindo a preveno, mitigao e cuidados, porm, muitos intervenientes vem -no
como tendo limitada influncia poltica noutras instituies governamentais. Entre-
tanto, a diviso dos papis e responsabilidades tem sido pouco clara em relao ao
Ministrio da Sade, especialmente com a crescente nfase na resposta nacional sobre
o acesso ao tratamento.
Em termos de promoo da igualdade de gnero, o Conselho Nacional para o
Avano da Mulher (CNAM), presidido pelo MMAS, tem mandato para coordenar
aces em todos os sectores.
Apesar duma vasta gama de programas e mecanismos de coordenao, no entanto,
a cobertura de iniciativas de proteco social extremamente limitada e a coordenao,
em muitos aspectos, continua fraca. Os regimes de penses apenas abrangem os traba-
lhadores no emprego formal menos de 5% do total da mo -de -obra os quais so,
alm disso, predominantemente do sexo masculino. Regimes de assistncia social
financiados pelo governo alcanam apenas uma fraco da populao que deveria ser
elegvel, de acordo com critrios de grupo -alvo. Arranjos institucionais continuam a
estar fragmentados e h falta de dilogo srio entre os principais intervenientes, como
o INGC, o MMAS e o Ministrio do Trabalho.
Um estudo recente da SETSAN constata que, em geral, a assistncia social no
alcana os grupos mais vulnerveis da populao, ou seja, pessoas sem quaisquer meios
regulares de rendimentos (SETSAN 2007).
Potenciais benefcios da proteco social experincia regional
Embora a cobertura ainda seja fraca e a coordenao limitada em Moambique,
a proteco social est a subir na agenda como um instrumento fundamental das
polticas, no s aqui mas em toda a regio. Existe uma crescente percepo de que
as transferncias sociais previsveis (em oposio ajuda de emergncia ad hoc) pode-
riam ter grandes benefcios para ajudar a reduzir a pobreza, risco e vulnerabilidade.
Existe um conjunto de iniciativas dispersas de proteco social, mas crescentes,
que provam este ponto. Estas incluem iniciativas para ajudar no s os destitudos
pobres e incapazes de trabalhar mas tambm os destitudos pobres com capacidade
para trabalhar.
No Lesoto, por exemplo, a Penso de Reforma da Terceira Idade foi estabelecida
em 2005 e fornece uma subveno mensal. inteiramente financiada atravs do ora-
mento nacional. A penso de carcter no contributivo e comeou como um direito
para todos os cidados com mais de 70 anos. Na prtica, verificou -se que os benef-
cios se estendem para alm dos reformados a outros membros do agregado familiar.
Por um lado, reduz a dependncia da pessoa idosa. Mais: num contexto de alta inci-
dncia de HIV/SIDA e onde muitas crianas rfs e vulnerveis vivem com os seus
avs, a penso tem ajudado idosos com a tutela de crianas a garantir que estas tenham
acesso a cuidados de sade e educao (GdM, 2006b). De acordo com um estudo
recente, cerca de 10 000 crianas em idade escolar ao nvel nacional receberam algum
apoio educativo do dinheiro das penses (RHVP 2007). O Lesoto agora planeia
reduzir a idade dos beneficirios a fim de incluir mais pessoas. A Suazilndia intro-
duziu tambm uma penso de reforma universal no contributiva.
As transferncias sociais previsveis mudam o poder de compra das faixas de
rendimentos superior para os pobres. Na frica do Sul, as transferncias sociais redu-
ziram o hiato da pobreza em 47 por cento. Dados do Inqurito Sul -Africano de
Receitas e Despesas de 2000, entretanto, indicaram que uma plena cobertura da
penso de reforma da terceira idade, do subsdio por invalidez e do subsdio de apoio
criana reduziriam o coeficiente de Gini de 63% para 60%.
As transferncias sociais previsveis fornecem um estmulo para o crescimento
econmico. Permitem que os agregados familiares possam planear com antecedncia
as poupanas e evitam que estes se vejam obrigados a recorrer aos seus principais bens
produtivos quando h uma crise. Na Etipia, aps anos de repetidos apelos de emer-
gncia em resposta seca e fome, o governo, com o apoio dum empenhamento a
longo prazo de doadores, instituiu o Programa Produtivo de Redes de Segurana. Isto
inclui uma bonificao para as pessoas pobres participarem nas obras pblicas. As
obras pblicas so planeadas em conjunto com a comunidade local e envolvem gesto
das bacias hidrogrficas, trazendo benefcios a longo prazo para toda a comunidade
atravs duma melhor gesto dos recursos hdricos e fertilidade do solo. Isto est a
ajudar a reduzir a vulnerabilidade e a aumentar os rendimentos a longo prazo.
Obstculos a um programa abrangente de proteco social
em Moambique
Apesar de um crescente nmero de experincias regionais positivas no desenvolvi-
mento de programas e polticas de proteco social abrangentes, estes empreendimentos
ainda enfrentam muitos desafios em Moambique. Estes incluem a falta de vontade
poltica; a sensibilizao e a anlise acerca das causas limitadas, consequncias e grau
de vulnerabilidade; as potenciais vantagens econmicas e sociais da proteco social; as
barreiras institucionais; as limitaes oramentais e a percepo de risco poltico.
Resistncia poltica
Os obstculos a uma abordagem mais coerente e global para a proteco social em
Moambique incluem a falta de vontade poltica e uma viso comummente mantida
por polticos e funcionrios pblicos superiores de que os pobres deveriam ajudar -se
a si prprios para sair da pobreza. Em parte, isto reflecte a herana colonial e a falta
de tradio ou de experincia do Estado em desempenhar um papel na proteco
social. Reflecte tambm um temor de que pessoas no merecedoras se tornem depen-
dentes de esmolas sugerindo uma limitada anlise das causas da vulnerabilidade em
Moambique, bem como uma viso indiferenciada dos pobres que so e que no so
capazes de trabalhar.
Houve especialmente resistncia s transferncias pecunirias. Em 2007, por
exemplo, o MMAS solicitou financiamento ao Banco Mundial para um programa de
apoio aos OCVs. Este programa foi inicialmente concebido como um programa de
transferncias pecunirias, mas o MMAS mais tarde retirou -as do programa justifi-
cando: Ao reflectir, conclumos que uma transferncia pode no ser aconselhvel
para os beneficirios, os pais poderiam beber o dinheiro, por exemplo, e as crianas
poderiam adquirir maus hbitos atravs de acesso a dinheiro numa idade muito
precoce (presidente do Grupo de Trabalho OCVs, comunicao pessoal, 2007).
Do mesmo modo, apesar de avaliaes positivas relativamente a um caso isolado
de transferncias pecunirias para vtimas de cheias em 2001, financiadas pela USAID,
o INGC argumenta que isto foi um desastre. Segundo o seu director, transferncias
em dinheiro no eram adequadas como medidas de socorro emergncia porque
confundiriam as pessoas, que consumiriam o dinheiro em bens desnecessrios em vez
de o investirem sensatamente.
Limitaes analticas
No h uma anlise abrangente sobre vulnerabilidade no PARPA (como distinta
da pobreza), ou sobre as suas causas estruturais e institucionais. Em termos gerais,
os intervenientes do governo no so ainda bem versados nos argumentos econ-
micos a favor da proteco social e, em certa medida, vem isto como um luxo que
s se estar em condies de ter aps investimentos no desenvolvimento. Esta
atitude agravada pela falta de uma base de dados abrangente sobre a vulnerabili-
dade e o processo para a proteco social, pelos limitados conhecimentos tcnicos
dos funcionrios do governo nesta rea, e pela falta de conhecimento da experincia
de outros pases.
Consequentemente, existe uma enorme relutncia em institucionalizar a
proteco social como um direito, tanto do ponto de vista econmico como por
motivos polticos. No mbito do modelo do PARPA, relativamente reduo da
pobreza atravs do crescimento, no se atribui nenhum contributo proteco social.
Pelo contrrio, esta vista por muitos como uma diminuio das oportunidades de
crescimento, nomeadamente no que se refere assistncia social aos necessitados e
impossibilitados de trabalhar.
O dilema ainda reforado pelos limites apertados das despesas com os servios
pblicos e da massa salarial da funo pblica no mbito dos acordos financeiros com
o FMI, bem como a fraca solvncia fiscal do governo. As projeces para as receitas
fiscais sugerem que o Governo de Moambique fica muito aqum de qualquer possi-
bilidade de financiar, a mdio prazo, servios sociais essenciais com as receitas nacio-
nais. Entretanto, a continuao da forte dependncia na ajuda externa contribui para
a circunspeco sobre a institucionalizao de novas polticas, incitada pelo dinheiro
de doadores, que pode ser retirado ou suspenso.
Barreiras institucionais
Os arranjos institucionais para a proteco social em Moambique so fragmen-
tados e complexos (Johnson & Selvester 2006). Existe uma distribuio ambgua
de responsabilidades entre os diferentes ministrios e instituies subordinadas,
enquanto existem rivalidades institucionais que, em certa medida, parecem inibir a
coordenao.
Em termos de vulnerabilidade transitria provocada por desastres naturais, o
Governo est a dar passos rumo a uma abordagem mais coerente baseada em prepa-
rao e mitigao a mais longo prazo, em vez de unicamente se basear na ajuda de
emergncia. Actualmente o Instituto Nacional de Gesto das Calamidades (INGC)
elabora anualmente um plano de contingncia. O seu plano de cinco anos inclui
compromissos para a melhoria da gesto dos recursos hdricos e para o apoio diver-
sificao das fontes de rendimento nas reas semi -ridas do sul, a fim de reduzir a
vulnerabilidade seca e s cheias. Todavia, a forma como esta estratgia coordenada
com os outros programas e instituies governamentais responsveis ainda no est
clara. Esta questo parece reflectir um problema mais amplo de coordenao, pelo qual
as intervenes de ajuda de emergncia, das polticas agrcolas e das polticas sociais
tendem a correr em paralelo e no de forma complementar. Note -se que o plano de
reconstruo ps -cheias do governo em 2007, por exemplo, foi elaborado pelo INGC,
mas aparentemente envolveu pouca consulta com o MMAS, o CNCS e outros inter-
venientes relevantes.
O MMAS o ministrio -chave que detm o mandato da assistncia social. Apesar
de um compromisso mais amplo do governo para construir a capacidade do MMAS,
ainda um ministrio marginal nos planos e oramentos do actual governo. Estes
problemas institucionais so agravados por outros factores, incluindo a falta de capa-
cidade tcnica para analisar e utilizar a base de dados para a formulao de polticas,
planeamento e advocacia, bem como fracos mecanismos formais de coordenao.
Novas oportunidades
Apesar de todas as dificuldades, vrios factores sugerem que este um momento
crtico para a promoo duma abordagem mais coerente para a proteco social. Existe
uma crescente preocupao com a vulnerabilidade e a pobreza crnica como um travo
a longo prazo na reduo da pobreza. O ambiente jurdico bastante favorvel e
verifica -se um crescente nmero de aliados dentro do governo e de instituies parceiras
preparadas para investir numa nova abordagem mais abrangente proteco social.
Existe uma gradual compreenso de que uma reduo mais significativa da
pobreza exigir um esforo mais concertado para enfrentar a vulnerabilidade extrema
e de que a proteco social pode desempenhar um papel fundamental neste processo.
Existe tambm uma emergente conscincia de que a proteco social tem benefcios
tanto econmicos como sociais e estabilizadores.
Atravs dos mecanismos do PARPA (grupos de trabalho e do processo de Reviso
Conjunta), o Governo de Moambique e os seus parceiros esto a reflectir sobre a
necessidade de abordar a vulnerabilidade. O grupo de Anlise e Monitoramento da
Pobreza, em particular, tem procurado reunir uma anlise mais abrangente dos estudos
sobre a pobreza e a vulnerabilidade que cobrem Moambique, como uma base para
polticas adequadas e respostas do programa. O Ministrio do Planeamento e Desen-
volvimento realizou trabalhos de modelao preliminar dos provveis custos e bene-
fcios econmicos da expanso da proteco social. A Organizao Internacional do
Trabalho (OIT) est a apoiar o MPD e o MMAS para a modelao econmica de
programas de proteco social.
O ambiente jurdico, teoricamente, solidrio com a proteco social. Moam-
bique signatrio da Declarao das Naes Unidas sobre os Direitos do Homem, a
qual reconhece a proteco social como um direito, e tambm signatrio de uma
srie de outros acordos internacionais que ainda consagram este direito a grupos espe-
cficos, incluindo as declaraes sobre os direitos da criana, os direitos dos idosos e
igualdade entre os gneros. Um grupo informal de trabalho sobre proteco social,
incluindo o MMAS, o INAS e um nmero dos principais doadores, est a actuar
como um frum de debate sobre o caminho a seguir. Muito significativamente, o
MMAS iniciou o desenvolvimento de uma estratgia para a Proteco Social Bsica
para Moambique. Isto oferece uma oportunidade crucial para desenvolver e construir
consenso volta duma viso mais abrangente da proteco social.
Em termos operacionais, existe um forte potencial para o aumento do apoio dos
doadores tanto no plano tcnico como no financeiro. Em parceria com o INAS, por
exemplo, a ONG internacional Help Age est a ajudar a expandir o actual programa
de subsdio alimentar em dois distritos -piloto. Um dos objectivos testar um novo
modelo para alcanar beneficirios isolados a um custo mnimo (atravs de meca-
nismos baseados na comunidade) e outro objectivo testar o potencial de alcanar
OCVs como beneficirios indirectos. Os doadores esto, todavia, conscientes da relu-
tncia do governo em receber financiamento a curto prazo para compromissos de
proteco social a longo prazo. O Governo britnico, atravs de seu Departamento
para o Desenvolvimento Internacional (DFID), concluiu recentemente um acordo
para apoiar, por um perodo de 10 anos, os planos do INAS para aumentar a escala
do programa de subveno alimentar.
A descentralizao outro factor a ter em conta. O processo de descentralizao
em curso em Moambique apresenta excelentes oportunidades para gerir programas
adequados de proteco social ao nvel local. Abre a possibilidade de incluir medidas
de proteco social nos planos de desenvolvimento distritais. O actual Oramento de
Investimento Local, destinado a financiar iniciativas de apoio segurana alimentar
e de emprego, tambm fornece um modelo para financiar programas de proteco
social que contribuem para os mesmos fins.
Concluses
No contexto de abrandamento do crescimento econmico e de provas de que a
reduo da pobreza tambm est a sofrer um abrandamento ou pode ser revertida, o
Governo de Moambique est a tornar -se mais consciente da pobreza crnica e de que
grandes grupos da populao so incapazes de escapar armadilha da pobreza. Isto est
a levantar um maior debate acerca do que pode ser feito e promove uma reflexo reno-
vada sobre a proteco social.
Existe uma srie de iniciativas importantes. A nova Lei da Proteco Social
incide fortemente sobre seguros sociais sob a responsabilidade do Ministrio do
Trabalho e tem muito menos a dizer sobre a proteco social bsica. No entanto, o
INAS j est avanado no desenvolvimento duma estratgia institucional para
a proteco social.
A outro nvel, o MMAS est agora a desenvolver uma estratgia nacional sobre
proteco social bsica. Isto proporciona uma excelente oportunidade para se obter um
amplo consenso sobre uma viso mais ampla para a proteco social, que vise mais do
que apenas um paliativo para os mais pobres dos pobres, mas que vise, sim, o apoio
a longo prazo na reduo da vulnerabilidade, e que seja tambm parte integrante da
estratgia governamental de reduo da pobreza.
Muitos obstculos persistem. Estes incluem limitaes analticas acerca das causas,
consequncias e grau de vulnerabilidade bem como os potenciais benefcios da
proteco social; barreiras institucionais; limitaes oramentais; e percepo de risco
poltico. Estas questes, porm, tm de ser abordadas, caso Moambique pretenda
desenvolver uma estratgia coerente para a proteco social, reduzir a vulnerabilidade,
construir resilincia e efectivamente enfrentar o crescente desafio da pobreza crnica.
Notas
1
Ministrio de Planeamento e Finanas 2004.
2
http://hdrstats.undp.org/2008/countries/country_fact_sheets/cty_fs_MOZ.html
3
A prevalncia de alta vulnerabilidade insegurana alimentar em Moambique de 34,8%
nos agregados familiares, dos quais 20,3% so classificados como altamente vulnerveis e
14,5% so classificados como muito altamente vulnerveis (SETSAN 2007).
4
Ver Johnson & Selvester 2006, for further details.
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BLIN, Sarah. 2007. Social protection and its relevance for local governance: a
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Mesmo antes de se fazer sentir o impacto duma crise econmica global, h um

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