Re Ferenc I Al Basic o Govern Anca

REFERENCIAL
BSICO de
GOVERNANA
Aplicvel a rgos e Entidades da Administrao Pblica
MINISTROS
Augusto Nardes (Presidente)
Aroldo Cedraz de Oliveira (Vice-presidente)
Valmir Campelo
Walton Alencar Rodrigues
Benjamin Zymler
Raimundo Carreiro
Jos Jorge
Jos Mcio Monteiro
Ana Arraes
MINISTROS-SUBSTITUTOS
Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
Andr Lus de Carvalho
Weder de Oliveira
MINISTRIO PBLICO JUNTO AO TCU
Paulo Soares Bugarin (Procurador-Geral)
Lucas Rocha Furtado (Subprocurador-geral)
Cristina Machado da Costa e Silva (Subprocuradora-geral)
Marinus Eduardo de Vries Marsico (Procurador)
Jlio Marcelo de Oliveira (Procurador)
Srgio Ricardo Costa Carib (Procurador)
Tribunal de Contas da Unio
Ministros
Ubiratan Aguiar, Presidente
, Vice-Presidente
Marcos Vinicios Vilaa
Valmir Campelo
Walton Alencar Rodrigues
Augusto Nardes
Aroldo Cedraz
Raimundo Carreiro
Jos Jorge
Auditores
Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
Ministrio Pblico
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador
Srgio Ricardo Costa Carib, Procurador
Benjamin Zymler
Andr Lus de Carvalho
Weder de Oliveira
Repblica Federativa do Brasil
Responsabilidade Editorial
Secretaria-Geral de Controle Externo
Secretaria de Macroavaliao Governamental
Adaptao Final
Secretaria-Geral da Presidncia
Instituto Serzedello Corra
Centro de Documentao
Editora do TCU
Capa
Endereo para Contato
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
Secretaria de Macroavaliao Governamental
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70.042-900 Braslia - DF
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Ouvidoria do Tribunal de Contas da Unio
Fone 0800 644 1500
Repblica Federativa do Brasil
Tribunal de Contas da Unio
REFERENCIAL
BSICO de
GOVERNANA
Braslia, 2013
Ficha catalogrfca elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa
Brasil. Tribunal de Contas da Unio.
Referencial bsico de governana / Tribunal de Contas da Unio. Braslia:
TCU, Secretaria de Planejamento, Governana e Gesto, Coordenao-Geral
de Controle Externo dos Servios Essenciais ao Estado e das Regies Sul e
Centro-Oeste, 2013.
53 p.
1.Governana. 2.Prestao de contas. 3.Transparncia. I. Ttulo.
Copyright 2013, Tribunal de Contas de Unio
Impresso no Brasil / Printed in Brazil
<www.tcu.gov.br>
Permite-se a reproduo desta publicao,
em parte ou no todo, sem alterao do contedo,
desde que citada a fonte e sem fns comerciais.
INTRODUO 5
CAPTULO 1. CONCEITOS FUNDAMENTAIS 13
1.1. Relao principal-agente no setor pblico 14
1.2. Estruturas de governana no setor pblico 15
1.3. Funes da governana e da gesto 17
CAPTULO 2. PRINCPIOS, DIRETRIZES E NVEIS DE ANLISE 19
2.1. Princpios bsicos da governana no setor pblico 19
2.2. Diretrizes para a boa governana 20
2.3. Nveis de anlise 21
2.3.1. Mecanismos de governana 22
2.3.2. Componentes 23
CAPTULO 3. COMPONENTES E PRTICAS DE GOVERNANA 25
REFERNCIAS 41
APNDICE PERSPECTIVAS DE OBSERVAO 49
SUMRIO
INTRODUO
O PRESENTE TRABALHO tem por objetivos: (a) servir de guia para a implementao
do objetivo estratgico promover a melhoria da governana no TCU, defnido
no PET-TCU 2011-2015; (b) servir de referencial para a realizao de aes de
controle externo sobre governana no setor pblico; e (c) ser til para interessados
na melhoria da governana.
O produto deste trabalho foi organizado em trs captulos: o primeiro apre-
senta uma sntese de referncias e conceitos associados governana; o segundo
expe princpios e diretrizes para boa governana no setor pblico; e o terceiro
caracteriza os principais mecanismos e componentes de governana que so aplic-
veis aos rgos e s entidades da administrao pblica.
Governana: um pouco de histria
A origem da governana est associada ao momento em que organizaes
deixaram de ser geridas diretamente por seus proprietrios (p. ex. donos do capital)
e passaram administrao de terceiros, a quem foi delegada autoridade e poder
para administrar recursos pertencentes queles. Em muitos casos h divergncia de
interesses entre proprietrios e administradores, o que, em decorrncia do desequi-
lbrio de informao, poder e autoridade, leva a um potencial confito de interesse
entre eles, na medida em que ambos tentam maximizar seus prprios benefcios.
Para melhorar o desempenho organizacional, reduzir confitos, alinhar aes e
trazer mais segurana para proprietrios, foram realizados estudos e desenvolvidas
mltiplas estruturas de governana.
Embora o substantivo governana date de idades remotas, o conceito e a
importncia que atualmente lhe so atribudos foram construdos nas ltimas trs
dcadas, inicialmente nas organizaes privadas. De acordo com Berle e Means
(1932), que desenvolveram um dos primeiros estudos acadmicos tratando de
assuntos correlatos governana, papel do Estado regular as organizaes priva-
das. Nessa mesma linha, em 1934 foi criada, nos Estados Unidos, a US Securities
and Exchange Comission, organizao que, ainda hoje, no contexto americano,
responsvel por proteger investidores; garantir a justia, a ordem e a efcincia dos
mercados e facilitar a formao de capital.
Anos depois, no comeo da dcada de 90, momento histrico marcado por
crises fnanceiras, o Banco da Inglaterra criou uma comisso para elaborar o Cdigo
das Melhores Prticas de Governana corporativa, trabalho que resultou no Cadbury
Report. Em 1992, o Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission
COSO publicou o Internal control - integrated framework. Anos mais tarde, em
2002, depois de escndalos envolvendo demonstraes contbeis fraudulentas
ratificadas por empresas de auditorias, publicou-se, nos Estados Unidos, a Lei
Sarbanes-Oxley, cujo objetivo era melhorar os controles para garantir a fdedignidade
das informaes constantes dos relatrios fnanceiros. No mesmo ano, com vistas a
apoiar a investigao independente e induzir melhoria da governana, fundou-se o
European Corporate Governance Institute ECGI. Trata-se de uma, entre as mltiplas
organizaes cientfcas que promovem fruns, realizam pesquisas e mantm bases de
dados internacionais de cdigos e de princpios de governana. Em 2004, o COSO
publicou o Enterprise risk management - integrated framework, documento que ainda
hoje tido como referencncia no tema gesto de riscos.
Nos anos que se seguiram, dezenas de pases passaram a se preocupar com
aspectos relacionados governana e diversos outros cdigos foram publicados.
Atualmente, o G8 (reunio dos oito pases mais desenvolvidos) e organizaes
como o Banco Mundial, o Fundo Monetrio Internacional FMI e a Organizao
para Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE dedicam-se a promover
a governana (ECGI, 2013).
No Brasil, o crescente interesse pelo tema no diferente. Tanto no setor
privado quanto no pblico, existem iniciativas de melhoria da governana, as quais
se relacionam e se complementam.
Em 2001, publicou-se um panorama sobre a governana corporativa no Brasil
(MCKINSEY e KORN/FERRY, 2001). No mesmo ano, a Lei 10.303/2001 alte-
rou a 6.404/1976, das sociedades por aes, e buscou reduzir riscos ao investidor
minoritrio, assim como garantir sua participao no controle da empresa. Em
2002, a Comisso de Valores Mobilirios CVM tambm publicou recomendaes
sobre governana.
O Instituto Brasileiro de Governana Corporativa IBGC, desde ento,
lanou novas verses (2004 e 2009) do Cdigo das melhores prticas de gover-
nana corporativa, documento que defne quatro princpios bsicos de governana
aplicveis ao contexto nacional: transparncia, equidade, prestao de contas e
responsabilidade corporativa.
Segundo o IBGC, apesar de o cdigo ter sido desenvolvido, primariamente,
com foco em organizaes empresariais, ao longo daquele documento foi utilizado
o termo organizaes, a fm de torn-lo o mais abrangente possvel e adaptvel a
outros tipos de organizaes, como Terceiro Setor, cooperativas, estatais, fundaes
e rgos governamentais, entre outros.
Governana no setor pblico
Especifcamente no que se refere ao setor pblico, a crise fscal dos anos 1980
exigiu novo arranjo econmico e poltico internacional, com a inteno de tornar
o Estado mais efciente. Esse contexto propiciou discutir a governana na esfera
pblica e resultou no estabelecimento dos princpios bsicos que norteiam as boas
prticas de governana nas organizaes pblicas (IFAC, 2001): transparncia,
integridade e prestao de contas.
Nos anos seguintes outros trabalhos foram publicados, como o estudo n13 -
Boa governana no setor pblico -, do International Federation of Accountants IFAC,
publicado em 2001. Na mesma disposio, o Australian National Audit Ofce ANAO
publicou, em 2003, o Guia de melhores prticas para a governana no setor pblico, em
que ratifca os princpios preconizados pela IFAC e acrescenta outros trs: liderana,
compromisso e integrao.
Essa tendncia de tornar o setor pblico mais efciente e tico foi reforada pela
publicao conjunta em 2004 pelo Te Chartered Institute of Public Finance and
Accountancy CIPFA e pelo Ofce for Public Management Ltd OPM - do Guia de
padres de boa governana para servios pblicos, cujos seis princpios alinham-se aos
j apresentados, com nfase na efcincia e na efccia. Alm da IFAC, do CIPFA e
do OPM, organizaes como o Independent Commission for Good Governance in Public
Services ICGGPS; o Banco Mundial; e o Institute of Internal Auditors IIA ava-
liaram as condies necessrias melhoria da governana nas organizaes pblicas
e concordaram que, para melhor atender aos interesses da sociedade, importante
garantir o comportamento tico, ntegro, responsvel, comprometido e transparente
da liderana; controlar a corrupo; implementar efetivamente um cdigo de conduta
e de valores ticos; observar e garantir a aderncia das organizaes s regulamenta-
es, cdigos, normas e padres; garantir a transparncia e a efetividade das comuni-
caes; balancear interesses e envolver efetivamente os stakeholders (cidados, usurios
de servios, acionistas, iniciativa privada).
Segundo compilao realizada pela IFAC (2013b), as organizaes referencia-
das no pargrafo anterior entendem que a boa governana no setor pblico permite:
a. garantir a entrega de benefcios econmicos, sociais e ambientais para
os cidados;
b. garantir que a organizao seja, e parea, responsvel para com os cidados;
c. ter clareza acerca de quais so os produtos e servios efetivamente prestados
para cidados e usurios, e manter o foco nesse propsito;
d. ser transparente, mantendo a sociedade informada acerca das decises
tomadas e dos riscos envolvidos;
e. possuir e utilizar informaes de qualidade e mecanismos robustos de
apoio s tomadas de deciso;
f. dialogar com e prestar contas sociedade;
g. garantir a qualidade e a efetividade dos servios prestados aos cidados;
h. promover o desenvolvimento contnuo da liderana e dos colaboradores;
i. defnir claramente processos, papis, responsabilidades e limites de poder e
de autoridade;
j. institucionalizar estruturas adequadas de governana;
k. selecionar a liderana tendo por base aspectos como conhecimento, habili-
dades e atitudes (competncias individuais);
l. avaliar o desempenho e a conformidade da organizao e da liderana,
mantendo um balanceamento adequado entre eles;
m. garantir a existncia de um sistema efetivo de gesto de riscos;
n. utilizar-se de controles internos para manter os riscos em nveis adequados
e aceitveis;
o. controlar as fnanas de forma atenta, robusta e responsvel; e
p. prover aos cidados dados e informaes de qualidade (confveis, tempes-
tivas, relevantes e compreensveis).
No Brasil, diversas leis e decretos foram publicados de modo a institucio-
nalizar direta ou indiretamente estruturas de governana. A Constituio Federal
de 1988 estabelece, no caput do art. 1, que a Repblica Federativa do Brasil [...]
constitui-se em Estado Democrtico de Direito. Em termos de governana, isso
signifca dizer que o cidado tem poder para escolher seus representantes e que
o poder no est concentrado no governo, mas emana do povo. A Assembleia
Nacional Constituinte de 1988, com vistas a criar as condies necessrias gover-
nana do Estado, fxou direitos e garantias fundamentais dos cidados
1
; organizou
poltica e administrativamente o Estado
2
e os Poderes
3
; defniu e segregou papis e
responsabilidades; instituiu sistema de freios e contrapesos
4
; e instituiu estruturas
de controle interno e externo
5
.
Alm do que foi defnido na Constituio de 1988, outros instrumentos surgi-
ram para fortalecer a governana pblica, entre eles: (a) o Cdigo de tica Profssio-
nal do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal (Decreto 1.171, de 22 de
Junho de 1994) e a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101, de 4 de
maio de 2000), que tm por objeto aspectos ticos e morais e o comportamento da
liderana; (b) o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (GesP-
blica), institudo em 2005 e revisado em 2009 e em 2013, cujos treze fundamentos
6

norteiam-se pelos princpios constitucionais da administrao pblica e pelos fun-
damentos da excelncia gerencial contempornea; (c) a Lei 12.813, de 16 de maio
de 2013, que dispe sobre o confito de interesses no exerccio de cargo ou emprego
do Poder Executivo Federal; e (d) os instrumentos de transparncia, como a Lei de
Acesso Informao (Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011), que asseguram o
direito fundamental de acesso informao e facilitam o monitoramento e o controle
de atos administrativos e da conduta de agentes pblicos.
Apesar do avano que tais estruturas signifcam para a melhoria da capacidade
de governana e gesto do Estado brasileiro, cabe reconhecer que para atender as
demandas sociais fundamental fortalecer ainda mais os mecanismos de gover-
nana como forma de reduzir o distanciamento entre Estado e sociedade.
1 Art. 5 da Constituio Federal
2 A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio (BRASIL, 1988, art. 18).
3 So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio
(BRASIL, 1988, art. 2).
4 A constituio ao determinar que o Legislativo, o Executivo e o Judicirio so Poderes da Repblica,
independentes e harmnicos, adotou a doutrina constitucional norte-americana do check and balances,
pois ao mesmo tempo em que previu diversas e diferentes funes estatais para cada um dos Poderes,
garantindo-lhes prerrogativas para o bom exerccio delas, estabeleceu um sistema complexo de freios e
contrapesos para harmoniz-los em prol da sociedade (MORAES, 2003).
5 A fscalizao contbil, fnanceira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da
administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes
e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder (BRASIL, 1988, art. 70).
6 Fundamentos do GesPblica: (1) pensamento sistmico, (2) aprendizado organizacional, (3) cultura de
inovao, (4) liderana e constncia de propsitos, (5) orientao por processos e informaes, (6) viso de
futuro, (7) gerao de valor, (8) compromentimento com as pessoas, (9) foco no cidado e na sociedade, (10)
desenvolvimento de parcerias, (11) responsabilidade social, (12) controle social e (13) gesto participativa.
A sociedade deve exercer seu papel de principal interessada nos resultados
do Estado e demandar dele novas estruturas de governana que possibilitem a
ela o desempenho de funes de avaliao, direcionamento e monitoramento de
aes. Por isso, espera-se da liderana governamental um comportamento mais
tico, profssional e focado no alcance de resultados que estejam alinhados com as
expectativas da sociedade.
REFERENCIAL
BSICO de
GOVERNANA
REFERENCIAL BSICO DE GOVERNANA 13
CAPTULO 1
PARA ORGANIZAO do presente referencial, foram consultados diversos documentos
correlatos, como artigos cientfcos, padres, modelos e cdigos de diversos pases,
entre os quais:
Cdigo das melhores prticas de governana corporativa (IBGC, 2009);
Enterprise risk management - integrated framework (COSO, 2004);
Good governance in the public sector (IFAC, 2013);
Good governance standard for public services (CIPFA, 2004);
Governana corporativa de tecnologia da informao (ABNT, 2009);
Government governance: corporate governance in the public sector (NETHER-
LANDS, 2000);
Guide for board members of public bodies in Scotland (SCOTTISH, 2006);
Guidelines for internal control standards for the public sector (INTOSAI, 2004);
Internal control - integrated framework (COSO, 2013);
Internal control management and evaluation tool (GAO, 2001);
International professional practices framework (IIA, 2009);
International public sector study 13 (IFAC, 2001);
Norma de gesto de riscos - princpios e diretrizes (ABNT, 2009b);
Programa nacional de gesto pblica e desburocratizao (BRASIL, 2013b); e
Public sector governance in Australia (ANU, 2012).
luz dessas e de outras fontes, foram sintetizados conceitos, fundamentos
e princpios relevantes para a compreenso e a melhoria da governana e da
gesto no contexto do setor pblico. Com base nessas fontes possvel fazer a
seguinte conceituao:
Conceitos Fundamentais
CONCEITOS FUNDAMENTAIS 14
G
overnana no setor pblico compreende essencialmente os mecanismos de
liderana, estratgia e controle postos em prtica para avaliar, direcionar e
monitorar a atuao da gesto, com vistas conduo de polticas pblicas e
prestao de servios de interesse da sociedade.
Conforme detalhado no apndice, a governana no setor pblico pode
ser analisada sob quatro perspectivas de observao: (a) sociedade e Estado;
(b)entes federativos, esferas de poder e polticas pblicas; (c) rgos e entidades;
e (d) atividades intraorganizacionais. Enquanto a primeira defne as regras e
os princpios que orientam a atuao dos agentes pblicos e privados regidos
pela Constituio e cria as condies estruturais de administrao e controle do
Estado; a segunda se preocupa com as polticas pblicas e com as relaes entre
estruturas e setores, incluindo diferentes esferas, poderes, nveis de governo e
representantes da sociedade civil organizada; a terceira garante que cada rgo
ou entidade cumpra seu papel; e a quarta reduz os riscos, otimiza os resultados e
agrega valor aos rgos ou entidades.
Este referencial tem por objeto de anlise a governana de rgos e entidades
da administrao pblica, podendo ser aplicado, com adaptaes, s outras pers-
pectivas de observao.
1.1. Relao principal-agente no setor pblico
Quando se fala em governana, dois tipos bsicos de atores esto envolvidos:
principal e agente. Como esses atores se manifestam no setor pblico?
De acordo com o pargrafo nico, do art. 1, da Constituio Federal de 1988,
"Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente, nos termos desta Constituio". Infere-se que, no contexto pblico,
a sociedade o principal, pois compartilha as percepes de fnalidade e valor e
detm o poder social, podendo exerc-lo de forma conjunta e ordenada por meio
de estruturas criadas para represent-la (DALLARI, 2005). Complementarmente,
agentes, nesse contexto, so aqueles a quem foi delegada autoridade para admi-
nistrar os ativos e os recursos pblicos, enfm, autoridades, dirigentes, gerentes e
colaboradores do setor pblico (Figura 1). Principal e agentes, no exerccio de suas
atribuies, podem se relacionar com outras partes interessadas (2 e 3 setores) de
modo a criar um contexto capacitante para o desenvolvimento social.
PRINCIPAL AGENTES
Cidados Representantes eleitos
Conselhos
Autoridade Mxima
Dirigentes Superiores
Dirigentes
Gerentes
FIGURA 1: Relao principal-agente em um modelo direto de interao.
1.2. Estruturas de governana no setor pblico
A estrutura de governana refete a maneira como diversos atores se orga-
nizam, interagem e procedem para obter boa governana. No contexto pblico,
existem estruturas de governana externas e internas a rgos e entidades:
As organizaes externas de governana so responsveis pela fscalizao,
pelo controle e pela regulao, desempenhando importante papel para promo-
o da governana das organizaes pblicas. So autnomas e independentes,
no estando vinculadas apenas a uma organizao.
As organizaes externas de apoio governana so responsveis pela avaliao,
auditoria e monitoramento independente e, nos casos em que disfunes so
identifcadas, pela comunicao dos fatos s instncias superiores de governana.
As instncias internas de governana so responsveis por defnir ou avaliar
a estratgia e as polticas, bem como monitorar a conformidade e o desempe-
nho destas, devendo agir nos casos em que desvios forem identifcados. So
integrantes da organizao, porm no se subordinam autoridade mxima.
Exemplos tpicos dessas estruturas so os conselhos, responsveis por garantir
que a estratgia e as polticas formuladas atendam ao interesse pblico ser-
vindo de elo entre principal e agente.
As instncias internas de apoio governana realizam a comunicao entre
partes interessadas internas e externas administrao, bem como auditorias
internas que avaliam e monitoram riscos e controles internos, comunicando
quaisquer disfunes identifcadas alta administrao.
Em complemento a essas, existem estruturas que so responsveis pela adminis-
trao executiva, pela gesto ttica e pela gesto operacional. Enquanto a primeira
avalia, direciona e monitora internamente rgos ou entidades; a segunda coordena a
gesto operacional em reas especfcas; e a terceira executa processos produtivos fna-
lsticos e de apoio. Ao conjunto das duas primeiras denominamos alta administrao.
De forma geral, o sistema de governana em rgos e entidades da adminis-
trao pblica pode ser assim representado: fgura 2.

Cidados
Organizaes
superiores
Organizaes externas
de governana (Responsveis
pelo controle e regulamentao)
Instncias internas de
governana (Conselhos)
Instncias internas de
apoio governana
Organizaes externas
de apoio governana
Auditoria
independente
Controle social
organizado
Auditoria interna
Comisses e comits
Ouvidoria
Administrao executiva
(autoridade mxima e
dirigentes superiores)
Alta administrao
Administrao
Gesto ttica
(dirigentes)
Gesto operacional
(gerentes)
Sociedade
Outras partes
interessadas
GOVERNANA
GESTO
FIGURA 2: Sistema de Governana em rgos e entidades da administrao pblica.
Nota-se, nesse sistema, que alguns agentes foram destacados, entre os quais: a
autoridade mxima, os dirigentes superiores, os dirigentes e os gerentes.
A autoridade mxima a principal responsvel pela gesto de rgos ou entidades.
Os dirigentes superiores so gestores de nvel estratgico, administradores
executivos diretamente ligados autoridade mxima, responsveis por estabe-
lecer polticas e objetivos e prover direcionamento para a organizao.
Os dirigentes integram o nvel ttico da organizao (p. ex. secretrios).
Os gerentes so membros da organizao que ocupam cargos ou funes a
partir do nvel operacional (p. ex. diretores, gerentes, supervisores, chefes).
1.3. Funes da governana e da gesto
A governana de rgos e entidades da administrao pblica envolve trs
funes bsicas, alinhadas s tarefas sugeridas pela ISO/IEC 38500:2008: (a)
avaliar o ambiente, os cenrios, o desempenho e os resultados atuais e futuros;
(b) direcionar e orientar a preparao, a articulao e a coordenao de polticas e
planos, alinhando as funes organizacionais s necessidades das partes interessadas
(usurios dos servios, cidados e sociedade em geral) e assegurando o alcance dos
objetivos estabelecidos; e (c) monitorar os resultados, o desempenho e o cum-
primento de polticas e planos, confrontando-os com as metas estabelecidas e as
expectativas das partes interessadas.
Enquanto a gesto inerente e integrada aos processos organizacionais, sendo
responsvel pelo planejamento, execuo, controle, ao, enfm, pelo manejo dos
recursos e poderes colocados disposio de rgos e entidades para a consecuo
de seus objetivos, a governana prov direcionamento, monitora, supervisiona e ava-
lia a atuao da gesto, com vistas ao atendimento das necessidades e expectativas
dos cidados e demais partes interessadas.
GESTO GOVERNANA
Estratgia
Accountability
a
v
a
l
i
a
r
m
o
nito
r
a
r
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n
t
r
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l
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r
a
g
i
r
FIGURA 3: Relao entre governana e gesto.
De acordo com o Banco Mundial, governana diz respeito a estruturas,
funes, processos e tradies organizacionais que visam garantir que as aes pla-
nejadas (programas) sejam executadas de tal maneira que atinjam seus objetivos e
resultados de forma transparente (WORLD BANK, 2013). Busca, portanto, maior
efetividade (produzir os efeitos pretendidos) e maior economicidade (obter o maior
benefcio possvel da utilizao dos recursos disponveis) das aes. So funes da
governana: (a) defnir o direcionamento estratgico; (b) supervisionar a gesto; (c)
envolver as partes interessadas; (d) gerenciar riscos estratgicos; (e) gerenciar con-
fitos internos; (f ) auditar e avaliar o sistema de gesto e controle; e (g) promover a
accountability (prestao de contas e responsabilidade) e a transparncia.
Governana, neste sentido, relaciona-se com processos de comunicao; de
anlise e avaliao; de liderana, tomada de deciso e direo; de controle, monito-
ramento e prestao de contas.
De modo complementar, gesto diz respeito ao funcionamento do dia a dia
de programas e de organizaes no contexto de estratgias, polticas, processos
e procedimentos que foram estabelecidos pelo rgo (WORLD BANK, 2013);
preocupa-se com a efccia (cumprir as aes priorizadas) e a efcincia das aes
(realizar as aes da melhor forma possvel, em termos de custo-benefcio). So
funes da gesto: (a) implementar programas; (b) garantir a conformidade com as
regulamentaes; (c) revisar e reportar o progresso de aes; (d) garantir a efcincia
administrativa; (e) manter a comunicao com as partes interessadas; e (f ) avaliar
o desempenho e aprender.
Governana tambm se preocupa com a qualidade do processo decisrio e
sua efetividade: Como obter o maior valor possvel? Como, por quem e por que as
decises foram tomadas? Os resultados esperados foram alcanados?
A gesto, por sua vez, parte da premissa de que j existe um direcionamento
superior e que aos agentes pblicos cabe garantir que ele seja executado da melhor
maneira possvel em termos de efcincia.
CAPTULO 2
CONSIDERANDO que no existe uma defnio nica para o termo governana e ten-
do em vista que o objeto de anlise do presente referencial so rgos e entidades
da administrao pblica, para o propsito deste modelo adota-se, conforme apre-
sentado no captulo 1, a seguinte defnio:
G
overnana no setor pblico compreende essencialmente os mecanismos de
liderana, estratgia e controle postos em prtica para avaliar, direcionar e
monitorar a atuao da gesto, com vistas conduo de polticas pblicas e
prestao de servios de interesse da sociedade.
2.1. Princpios bsicos da governana no setor pblico
A governana pblica, para ser efetiva, pressupe a existncia de um Estado
de Direito; de uma sociedade civil participativa no que tange aos assuntos pblicos;
de uma burocracia imbuda de tica profssional; de polticas planejadas de forma
previsvel, aberta e transparente; e de um brao executivo que se responsabilize por
suas aes (WORLD BANK, 2007).
Conforme sugerido pelo Banco Mundial (WORLD BANK, 2007), so
princpios da boa governana: a legitimidade, a equidade, a responsabilidade, a
efcincia, a probidade, a transparncia e a accountability.
Legitimidade: princpio jurdico fundamental do Estado Democrtico de
Direito e critrio informativo do controle externo da administrao pblica que
amplia a incidncia do controle para alm da aplicao isolada do critrio da lega-
lidade. No basta verifcar se a lei foi cumprida, mas se o interesse pblico, o bem
Princpios, Diretrizes e Nveis de Anlise
PRINCPIOS, DIRETRIZES E NVEIS DE ANLISE 20
comum, foi alcanado. Admite o ceticismo profssional de que nem sempre o que
legal legtimo (BRASIL, 2012).
Equidade: promover a equidade garantir as condies para que todos
tenham acesso ao exerccio de seus direitos civis - liberdade de expresso, de acesso
informao, de associao, de voto, igualdade entre gneros -, polticos e sociais -
sade, educao, moradia, segurana (BRASIL, 2010c).
Responsabilidade: diz respeito ao zelo que os agentes de governana devem ter
pela sustentabilidade das organizaes, visando sua longevidade, incorporando conside-
raes de ordem social e ambiental na defnio dos negcios e operaes (IBGC, 2010).
Efcincia: fazer o que preciso ser feito com qualidade adequada ao menor
custo possvel. No se trata de reduo de custo de qualquer maneira, mas de buscar
a melhor relao entre qualidade do servio e qualidade do gasto (BRASIL, 2010c).
Probidade: trata-se do dever dos servidores pblicos de demonstrar pro-
bidade, zelo, economia e observncia s regras e aos procedimentos do rgo
ao utilizar, arrecadar, gerenciar e administrar bens e valores pblicos. Enfm,
refere-se obrigao que tm os servidores de demonstrar serem dignos de
confana (IFAC, 2001).
Transparncia: caracteriza-se pela possibilidade de acesso a todas as informa-
es relativas organizao pblica, sendo um dos requisitos de controle do Estado
pela sociedade civil. A adequada transparncia resulta em um clima de confana,
tanto internamente quanto nas relaes de rgos e entidades com terceiros.
Accountability: As normas de auditoria da Intosai conceituam accountability
como a obrigao que tm as pessoas ou entidades s quais se tenham confado
recursos, includas as empresas e organizaes pblicas, de assumir as responsabi-
lidades de ordem fscal, gerencial e programtica que lhes foram conferidas, e de
informar a quem lhes delegou essas responsabilidades (BRASIL, 2011).
Os agentes de governana devem prestar contas de sua atuao de forma
voluntria, assumindo integralmente as consequncias de seus atos e omisses
(IBGC, 2010).
2.2. Diretrizes para a boa governana
Para alcanar boa governana em rgos e entidades da administrao pblica
importante: (a) focar o propsito da organizao em resultados para cidados e
usurios dos servios; (b) realizar, efetivamente, as funes e os papis defnidos;
(c) tomar decises embasadas em informaes de qualidade; (d) gerenciar riscos;
(e) desenvolver a capacidade e a efccia do corpo diretivo das organizaes; e (f )
prestar contas e envolver efetivamente as partes interessadas (CIPFA, 2004).
Ainda conforme o CIPFA (2004), para se ter uma boa governana, fundamental:
a. ter clareza acerca do propsito da organizao, bem como dos resultados
esperados para cidados e usurios dos servios;
b. certifcar-se de que os usurios recebem um servio de alta qualidade;
c. certifcar-se de que os contribuintes recebem algo de valor em troca dos
aportes fnanceiros providos;
d. defnir claramente as funes das organizaes e as responsabilidades da
alta administrao e dos gestores, certifcando-se de seu cumprimento;
e. ser claro sobre as relaes entre os membros da alta administrao e a sociedade;
f. ser rigoroso e transparente sobre a forma como as decises so tomadas;
g. ter, e usar, estruturas de aconselhamento, apoio e informao de boa qualidade;
h. certifcar-se de que um sistema efcaz de gesto de risco esteja em operao;
i. certifcar-se de que os agentes (comissionados ou eleitos) tenham as habili-
dades, o conhecimento e a experincia necessrios para um bom desempenho;
j. desenvolver a capacidade de pessoas com responsabilidades de governo e
avaliar o seu desempenho, como indivduos e como grupo;
k. equilibrar, na composio do corpo diretivo, continuidade e renovao;
l. compreender as relaes formais e informais de prestao de contas;
m. tomar aes ativas e planejadas para dialogar com e prestar contas sociedade,
bem como engajar, efetivamente, organizaes parceiras e partes interessadas;
n. tomar aes ativas e planejadas de responsabilizao dos agentes;
o. garantir que a alta administrao se comporte de maneira exemplar, pro-
movendo, sustentando e garantindo a efetividade da governana; e
p. colocar em prtica os valores organizacionais.
2.3. Nveis de anlise
Considerando que a governana no isenta de custos e que os mecanismos, iso-
ladamente, no produzem todos os resultados potencialmente esperados, concebeu-se
o presente referencial tomando por base quatro nveis de anlise: os mecanismos de
governana, os componentes, as prticas e os itens de controle (Figura 4).
mecanismos
de governana
componentes prticas
itens de
controle
FIGURA 4: Nveis de anlise do referencial bsico de governana.
PRINCPIOS, DIRETRIZES E NVEIS DE ANLISE 22
2.3.1. Mecanismos de governana
Para que as funes de governana (avaliar, direcionar e monitorar) sejam exe-
cutadas de forma satisfatria, alguns mecanismos devem ser adotados: a liderana,
a estratgia e o controle (Figura 5).
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d
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n
a
c
o
ntrole
e
s
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FIGURA 5: Mecanismos de governana.
Liderana refere-se ao conjunto de prticas, de natureza humana ou comporta-
mental, que assegura a existncia das condies mnimas para o exerccio da boa gover-
nana, quais sejam: pessoas ntegras, capacitadas, competentes, responsveis e motivadas
ocupando os principais cargos das organizaes e liderando os processos de trabalho.
Esses lderes so responsveis por conduzir o processo de estabelecimento
da estratgia necessria boa governana, envolvendo aspectos como: escuta ativa
de demandas, necessidades e expectativas das partes interessadas; avaliao do
ambiente interno e externo da organizao; avaliao e prospeco de cenrios;
defnio e alcance da estratgia; defnio e monitoramento de objetivos de curto,
mdio e longo prazo; alinhamento de estratgias e operaes das unidades de neg-
cio e organizaes envolvidas ou afetadas.
Entretanto, para que esses processos sejam executados, existem riscos, os
quais devem ser avaliados e tratados. Para isso, conveniente o estabelecimento de
controles e sua avaliao, transparncia e accountability, que envolve, entre outras
coisas, a prestao de contas das aes e a responsabilizao pelos atos praticados.
De forma geral os trs mecanismos propostos (liderana, estratgia e con-
trole) podem ser aplicados a qualquer uma das quatro perspectivas de observao
(sociedade e Estado; entes federativos, esferas de poder e polticas pblicas; rgos e
entidades; e atividades intraorganizacionais), devendo, no entanto, estarem alinha-
dos de forma a garantir que direcionamentos de altos nveis se refitam em aes
prticas pelos nveis subalternos.
2.3.2. Componentes
A cada um dos mecanismos de governana foi associado um conjunto de
componentes que contribuem direta, ou indiretamente, para o alcance dos objetivos
(Figura 6). So eles:
L1: pessoas e competncias;
L2: princpios e comportamentos;
L3: liderana organizacional;
E1: relacionamento com partes interessadas;
E2: estratgia organizacional;
E3: alinhamento transorganizacional;
E4: estruturas de governana;
C1: gesto de riscos e controle interno;
C2: auditoria interna; e
C3: accountability e transparncia.
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FIGURA 6: Componentes dos mecanismos de governana.
Vinculados a cada componente, foi associado um conjunto de prticas de
governana, descritas no captulo 3, que tm a fnalidade de contribuir para que
os resultados pretendidos pelas partes interessadas sejam alcanados. De modo
semelhante, vinculou-se a cada prtica um conjunto de itens de controle os quais
constam de documento complementar a este referencial.
CAPTULO 3
PARA CADA UM dos componentes dos mecanismos de governana foi feita breve
descrio, identifcadas prticas, e associado glossrio de termos relacionados.
liderana estratgia
GOVERNANA EM RGOS E
ENTIDADES DA ADMINISTRAO PBLICA
controle
ABRANGNCIA
MECANISMOS
COMPONENTES
C1
Gesto de riscos
e controle interno
L1
Pessoas e
competncias
L2
Princpios e
comportamentos
L3
Liderana
organizacional
E4
Estruturas de
governana
E1
Relacionamento com
partes interessadas
E2
Estratgia
organizacional
E3
Alinhamento
transorganizacional
C2
Auditoria interna
C3
Accountability
e transparncia
FIGURA 7: Componentes do referencial bsico de governana.
A seguir, sero caracterizados cada um dos componentes e apresentadas pr-
ticas de governana a eles relacionados. Cabe destacar que as prticas apresentadas
representam um referencial bsico, no sendo, portanto, exaustivas.
Componentes e Prticas de Governana
COMPONENTES E PRTICAS DE GOVERNANA 26
COMPONENTE L1. Pessoas e competncias
Os resultados de qualquer organizao dependem fundamentalmente das
pessoas que nela trabalham. Por essa razo, a organizao deve contar com profs-
sionais que possuam as competncias necessrias.
No contexto da governana, fundamental mobilizar conhecimentos, habili-
dades e atitudes dos dirigentes em prol da otimizao dos resultados organizacio-
nais. Para isso, as boas prticas preconizam que os membros da alta administrao
devem ter as competncias necessrias para o exerccio do cargo.
Prticas
Prtica L1.1. Utilizar processo transparente e formalizado que oriente a indi-
cao, a seleo e a nomeao de membros da alta administrao e da gesto
operacional.
Prtica L1.2. Assegurar a adequada capacitao dos membros da alta admi-
nistrao e da gesto operacional, de modo que as competncias necessrias
execuo de suas atividades sejam desenvolvidas. O processo de capacitao
deve ser realizado quando esses forem nomeados para novas funes ou
quando se fzer necessrio.
Prtica L1.3. Estabelecer sistema de avaliao de desempenho dos membros
da alta administrao e da gesto operacional.
Prtica L1.4. Garantir que o conjunto dos benefcios da alta administrao
seja transparente e adequado para atrair bons profssionais e estimul-los a se
manterem focados nos resultados organizacionais.
Termos relacionados
Gesto de pessoas: conjunto de prticas gerenciais e institucionais que visam
a estimular o desenvolvimento de competncias, a melhoria do desempenho, a
motivao e o comprometimento dos servidores com a instituio, bem como a
favorecer o alcance dos resultados institucionais (BRASIL, 2006).
Competncia: a mobilizao de conhecimentos, habilidades e atitudes do
servidor, no contexto de trabalho, para, individualmente ou em equipe, alcanar os
resultados esperados pela organizao (BRASIL, 2013).
Conhecimentos: so informaes assimiladas pelo indivduo, que lhe permi-
tem identifcar o que fazer, e por que fazer, numa determinada situao ou contexto.
So adquiridos ao longo da vida, no apenas por meio da educao escolar ou
treinamentos formais, mas tambm por meio de leitura, outras estratgias informais
ou mesmo a partir da experincia (BRASIL, 2013).
Habilidades: decorrem da capacidade do indivduo de aplicar o conhecimento
no sentido de saber como fazer algo para lidar com determinada situao ou con-
texto. Implicam realizar uma tarefa fsica (motora ou manipulativa) ou intelectual
(processos ou operaes mentais) (BRASIL, 2013).
Atitudes: envolvem aes do indivduo, que refetem sua predisposio ou
motivao a querer fazer algo para lidar com determinada situao ou contexto.
Decorrem de sentimentos, crenas e valores de aceitao ou rejeio em relao a
pessoas, objetos ou situaes (BRASIL, 2013).
Avaliao de desempenho: refere-se avaliao dada a um servidor pelo
exerccio de suas atividades profssionais ao longo de um determinado perodo
avaliativo e ao alcance de metas previamente negociadas (BRASIL, 2013c).
Gesto do desempenho: a gesto de desempenho surgiu nos ltimos anos
como um conceito alternativo s tcnicas tradicionalmente utilizadas para a ava-
liao de desempenho. O termo gesto d ao mecanismo de avaliao a conotao
de um processo que envolve atividades de planejamento, de acompanhamento e de
avaliao propriamente dita (GUIMARES, 1998).
COMPONENTE L2. Princpios e comportamentos
No empenho pela excelncia na prestao de servios, as organizaes devem
contar, em seu quadro, com pessoas que possuam as competncias (conhecimentos,
habilidades e atitudes) necessrias e que demonstrem elevados padres de conduta tica.
A IFAC (2013) orienta que um dos princpios da boa governana consiste no
comprometimento da alta administrao com valores ticos, com integridade e com
observncia e cumprimento da lei. Portanto, papel dos dirigentes exercer a liderana
na promoo de valores ticos e de altos padres de comportamento (OCDE, 2004).
Os padres de comportamento exigidos das pessoas vinculadas s organizaes
do setor pblico devem estar defnidos em cdigos de tica e conduta formalmente
institudos, claros e sufcientemente detalhados, que devero ser observados pelos
membros da alta administrao, gestores e colaboradores (IFAC, 2001).
Prticas
Prtica L2.1. Adotar cdigo de tica e conduta formalmente institudo e
sufcientemente detalhado e claro que defna padres de comportamento apli-
cveis aos membros dos conselhos, aos da alta administrao e aos gerentes
da organizao.
Prtica L2.2. Estabelecer mecanismos de controle adequados para evitar que
preconceitos, vieses ou confitos de interesse infuenciem as decises e as aes
de membros dos conselhos, da alta administrao e de gerentes.
Prtica L2.3. Agir de acordo com padres de comportamento, baseados nos
valores e princpios constitucionais, legais e institucionais e no cdigo de tica
e conduta adotado, servindo de exemplo para todos.
Prtica L2.4. Contribuir para a boa reputao da organizao por meio de
boas relaes com o cidado e com outras instituies.
Termos relacionados
Princpios de conduta: dizem respeito ao estabelecimento e ao incentivo
aplicao de princpios associados legalidade, moralidade, impessoalidade,
publicidade, efcincia e tica.
tica: signifca tomar decises e agir pautando-se pelo respeito e compromisso
com o bem, a honestidade, a dignidade, a lealdade, o decoro, o zelo, a responsabili-
dade, a justia, a iseno, a solidariedade e a equidade.
COMPONENTE L3. Liderana organizacional
O modelo de liderana organizacional, tambm chamado de sistema de lide-
rana (BRASIL, 2013b), decorre da aplicao dos princpios da coordenao, da
delegao de competncia (BRASIL, 1967) e do modelo de governana adotado.
Por esses princpios fundamentais, a alta administrao estabelece uma estru-
tura de unidades e subunidades funcionais, nomeia gestores para chef-las e a eles
delega autoridade (mandato legal e poder sobre os recursos alocados) para executar
os planos em direo ao cumprimento dos objetivos e das metas institucionais.
A responsabilidade fnal pelos resultados produzidos sempre permanece com
a autoridade delegante. Por isso, a alta administrao responsvel pela defnio e
avaliao dos controles internos que mitigaro o risco de mau uso do poder delegado,
sendo a auditoria interna uma estrutura de apoio comumente utilizada para esse fm.
Prticas
Prtica L3.1. Avaliar, direcionar e monitorar a gesto da organizao, espe-
cialmente o alcance de metas institucionais e o comportamento dos membros
da alta administrao e dos gerentes.
Prtica L3.2. Defnir os papis e distribuir as responsabilidades entre os mem-
bros dos conselhos, da alta administrao e os gerentes, de modo a garantir o
balanceamento de poder e a segregao de funes crticas.
Prtica L3.3. Responsabilizar-se, perante as estruturas de governana (inter-
nas e externas), pelo estabelecimento de polticas e diretrizes para a gesto da
organizao e pelo alcance dos resultados previstos.
Prtica L3.4. Avaliar os resultados das atividades de controle e dos trabalhos
de auditoria e garantir que sejam adotadas as providncias cabveis.
Termos relacionados
Balanceamento de poder e autoridade: sugere que se deve evitar a concentrao
de poder, autoridade e responsabilidade nas mos de um ou de poucos indivduos.
Como regra bsica, decises e atividades crticas devem ser tomadas ou executadas
por colegiado constitudo por membros competentes e mutuamente independentes.
Papis e responsabilidades da alta administrao: diz respeito criao de
estruturas administrativas e atribuio de responsabilidades aos membros, execu-
tivos e no executivos, da cpula da organizao.
COMPONENTE E1. Relacionamento com partes interessadas
Considerando o necessrio foco das organizaes na prestao de servios com
efcincia, o alinhamento de suas aes com as expectativas das partes interessadas
fundamental para a otimizao de resultados.
De forma geral, essas organizaes precisam satisfazer gama complexa de obje-
tivos polticos, econmicos e sociais, o que as submete a um conjunto de restries
e infuncias externas diferentes daquelas enfrentadas por empresas do setor privado
(IFAC, 2001). Logo, um modelo de governana deve propiciar o equilbrio entre as
legtimas expectativas das diferentes partes interessadas, a responsabilidade e discri-
cionariedade dos dirigentes e gestores e a necessidade de prestar contas (IFAC, 2001)
Para garantir esse alinhamento, essencial que as organizaes estejam abertas
a ouvir as partes interessadas para conhecer necessidades e demandas; avaliem o
desempenho e os resultados organizacionais; e sejam transparentes, prestando contas
e fornecendo informaes completas, precisas, claras e tempestivas (IFAC, 2001)
Prticas
Prtica E1.1. Estabelecer modelo de participao social, no qual se promova
o envolvimento da sociedade, dos usurios e demais partes interessadas na
defnio de prioridades.
Prtica E1.2. Estabelecer e divulgar canais de comunicao e consulta com
as diferentes partes interessadas e assegurar sua efetividade, consideradas as
caractersticas e possibilidades de acesso de cada pblico-alvo.
Prtica E1.3. Publicar, para conhecimento de todas as partes interessadas, a
estrutura de governana vigente na organizao, assim como os papis e as
responsabilidades defnidos.
Prtica E1.4. Estabelecer relao objetiva e profssional com a mdia, com
outras instituies e com auditores.
Prtica E1.5. Assegurar que decises, estratgias, planos, aes, servios e
produtos fornecidos pela organizao atendam ao maior nmero possvel de
partes interessadas, de modo balanceado, equitativo, sem permitir a predomi-
nncia dos interesses de pessoas ou grupos.
Termos relacionados
Partes interessadas (stakeholders): so pessoas, grupos ou instituies com
interesse em bens, servios ou benefcios pblicos, podendo ser afetados positiva
ou negativamente, ou mesmo envolvidos no processo de prestao de servios
pblicos. Em resumo, so aqueles cuja atuao e opinio deve ser levada em conta
na formulao de estratgias, na accountability e na transparncia. No setor pblico,
abrangem: agentes polticos, servidores pblicos, usurios de servios, fornecedores,
mdia e cidados em geral, cada qual com interesse legtimo na organizao pblica,
mas no necessariamente com direitos de propriedade (IFAC, 2001).
Efetividade: relao entre os resultados de uma interveno ou programa, em ter-
mos de efeitos sobre a populao-alvo (impactos observados), e os objetivos pretendidos
(impactos esperados). Trata-se de verifcar a ocorrncia de mudanas na populao-alvo
que poderiam ser razoavelmente atribudas s aes avaliadas. Diz respeito ao alcance
dos resultados pretendidos a mdio e longo prazo (BRASIL, 2012).
Equilbrio: nos recentes estudos sobre governana, destaca-se a importncia de
se assegurar que expectativas e necessidades das partes interessadas sejam conhecidas e
levadas em considerao pelos gestores, de modo a equilibrar as foras dos diversos gru-
pos de interesse e minimizar riscos que possam impactar negativamente os resultados.
Relacionamento: os servidores pblicos devem tratar os cidados de maneira
solcita, tempestiva, fdedigna e corts, de modo a preservar a reputao da orga-
nizao. Devem tambm se relacionar com os colegas de trabalho com respeito e
considerao e, com relao aos fornecedores, devem honrar os contratos, pagar no
tempo acordado, observar normativos e padres de qualidade, de modo a garantir a
reputao da entidade (IFAC, 2001).
COMPONENTE E2. Estratgia organizacional
O papel fundamental atribudo s organizaes pblicas o de, por meio dos
servios prestados, ampliar, de forma sistmica e integrada, o bem estar social e as
oportunidades aos cidados. Para cumprir bem sua funo, a administrao pblica
deve possuir os recursos adequados e o capital humano necessrio de modo a atuar
com efccia, efcincia, efetividade e economicidade em benefcio da sociedade.
Para isso importante traar claramente seus objetivos, defnir sua estratgia de
atuao e adotar ferramentas capazes de orientar as aes de melhoria.
A organizao, a partir de sua viso de futuro, da anlise dos ambientes
interno e externo e da sua misso institucional, deve formular suas estratgias,
desdobr-las em planos de ao e acompanhar sua implementao (BRASIL,
2010), oferecendo os meios necessrios ao alcance dos objetivos institucionais e
maximizao dos resultados.
Prticas
Prtica E2.1. Estabelecer modelo de gesto da estratgia que considere aspec-
tos como transparncia, comprometimento das partes interessadas e foco em
resultados.
Prtica E2.2. Estabelecer modelo de gesto que favorea o alinhamento de
operaes estratgia e possibilite aferir o alcance de benefcios, resultados,
objetivos e metas.
Prtica E2.3. Estabelecer a estratgia da organizao e formaliz-la.
Prtica E2.4. Comunicar s partes interessadas a estratgia da organizao.
Prtica E2.5. Monitorar e avaliar a execuo da estratgia, os principais indi-
cadores operacionais e os resultados da organizao.
Termos relacionados
Propsito da organizao: diz respeito aos motivos pelos quais a organizao
foi criada. Compreende sua misso, sua viso de futuro e os resultados que ela
pretende alcanar/entregar para a sociedade.
Misso: representa a razo da existncia de uma organizao, ou seja, o que ela
faz, por que faz, para quem ela atua, e qual impacto visa a produzir na sua clientela.
Viso de futuro: a expresso traduz a situao futura desejada pela organizao
para si mesma. a imagem que ela tem a respeito de si e do seu futuro. Representa
seu sonho de realidade futura, o qual lhe serve de guia. A viso estabelecida sobre
os fns da organizao e corresponde direo suprema que ela busca alcanar.
Objetivos estratgicos: so os fns a serem perseguidos pela organizao para
o cumprimento de sua misso e o alcance de sua viso de futuro. Constituem elo
entre as diretrizes de uma organizao e seu referencial estratgico. Traduzem, con-
sideradas as demandas e expectativas dos clientes, os desafos a serem enfrentados
num determinado perodo.
Planejamento: refere-se ao desenvolvimento de processos, tcnicas e atitudes
administrativas que possibilitem avaliar as implicaes futuras de decises presentes,
de modo a reduzir a incerteza envolvida no processo decisrio e, consequentemente,
aumentar a probabilidade de alcance dos objetivos e desafos estabelecidos pela e
para a organizao, maximizando resultados e minimizando defcincias.
Gesto estratgica: conjunto de decises estratgicas que determina o desem-
penho de uma organizao no longo prazo. Esse tipo de gesto inclui uma anlise
profunda dos ambientes interno e externo e a formulao, a implantao, a avaliao
e o controle da estratgia.
Poltica: conjunto de aes e decises do governo voltado para a soluo (ou
no) de problemas da sociedade. a totalidade de aes, metas e planos que os
governos (nacionais, estaduais ou municipais) traam para alcanar o bem-estar da
sociedade e o interesse pblico (BRASIL, 2008).
Avaliao: anlise sistemtica de processos ou de resultados, em comparao
com um conjunto explcito ou implcito de padres, com o objetivo de contribuir
para o seu aperfeioamento.
COMPONENTE E3. Alinhamento transorganizacional
MARINI e MARTINS (2006) defendem a necessidade de integrao hori-
zontal entre as polticas pblicas, o que signifca que as aes e os objetivos espec-
fcos das intervenes empreendidas pelas diversas entidades devem ser alinhados
para se reforarem mutuamente. Nos casos de polticas de natureza transversal,
especialmente, essencial que haja mecanismos institucionalizados de coordena-
o, de forma a criar condies para a atuao conjunta e sinrgica, evitando ainda
superposies ou esforos mutuamente contraproducentes.
Para atender sua fnalidade, de garantir o bem comum, o setor pblico precisa ser
capaz de coordenar mltiplos atores polticos, administrativos, econmicos e sociais.
Nesse sentido, importante manter a coerncia e o alinhamento de estratgias e obje-
tivos entre as organizaes envolvidas; institucionalizar mecanismos de comunicao,
colaborao e articulao entre os atores envolvidos; e regular as operaes.
Cada um dos mltiplos atores dentro do governo tem seus prprios objetivos.
Assim, para a governana efetiva, preciso defnir objetivos coerentes e alinhados
entre todos os envolvidos na implementao da estratgia para que os resultados
esperados possam ser alcanados.
A obteno de resultados para a nao exige, cada vez mais, que as organiza-
es pblicas trabalhem em conjunto. Do contrrio, a fragmentao da misso e a
sobreposio de programas tornam-se realidade generalizada no mbito do governo
e muitos programas transversais deixam de ser bem coordenados. Ao trabalharem
em conjunto, as organizaes pblicas podem melhorar e sustentar abordagens
colaborativas para atingir as metas nacionais, os objetivos ou os propsitos coletivos.
Prticas
Prtica E3.1. Estabelecer mecanismos de articulao, comunicao e colabo-
rao que permitam alinhar estratgias e operaes das organizaes envolvidas em
polticas transversais e descentralizadas.
Prtica E3.2. Estabelecer, de comum acordo, objetivos coerentes e alinhados
entre todas as organizaes envolvidas na implementao da estratgia, para que os
resultados esperados possam ser alcanados.
Termos relacionados
Poltica pblica: conjunto articulado e estruturado de aes e incentivos que
buscam alterar uma realidade em resposta a demandas e interesses dos atores envol-
vidos (MARTINS, 2007).
Coordenao nas polticas: signifca fazer com que os diversos sistemas insti-
tucionais e gerenciais que formulam polticas trabalhem juntos (MARTINS, 2003).
COMPONENTE E4. Estrutura de governana
Estruturas de governana so responsveis por defnir, implantar e manter em
operao o sistema de governana da organizao, como as instncias internas de
governana, a administrao executiva, a gesto ttica e a gesto operacional, bem
como os instrumentos de governana.
Prticas
Prtica E4.1. Estabelecer e manter poltica de delegao e de reserva de
poderes, de forma a assegurar a capacidade de avaliar, dirigir e monitorar a
organizao.
Prtica E4.2. Defnir os papis e distribuir as responsabilidades entre os
conselhos, a alta administrao e a gesto operacional, de modo a garantir o
balanceamento de poder e a segregao de funes crticas.
Prtica E4.3. Defnir, de forma clara, procedimentos e regulamentos afetos a
gesto da estrutura interna de governana, bem como os seguintes processos:
elaborao, implementao e reviso de polticas; tomada de deciso, monito-
ramento e controle.
Prtica E4.4. Defnir instncias internas de apoio governana e indicar
como elas se relacionam com as demais estruturas de governana.
COMPONENTE C1. Gesto de riscos e controle interno
Risco o efeito da incerteza sobre os objetivos da organizao (ABNT,
2009b). Abrange eventos positivos, com o potencial de agregar valor, e negativos,
com o potencial de destruir valor. O desafo da governana nas organizaes do
setor pblico determinar quanto risco aceitar na busca do melhor valor para os
cidados e demais partes interessadas, o que signifca prestar servio de interesse
pblico da melhor maneira possvel (INTOSAI, 2007). O instrumento de gover-
nana para lidar com esse desafo a gesto de riscos.
O risco inerente pode ser conceituado como aquele intrnseco atividade que est
sendo realizada. Se o risco inerente estiver em um nvel no aceitvel para a organizao,
controles internos devem ser implementados pelos gestores para mitigar esses riscos.
Controle interno um processo integrado e dinmico efetuado pela direo e
pelo corpo de colaboradores, estruturado para enfrentar riscos e fornecer razovel
segurana de que, na consecuo da misso da entidade, os seguintes objetivos
gerais sero alcanados: (1) execuo ordenada, tica, econmica, efciente e efcaz
das operaes; (2) cumprimento das obrigaes de accountability; (3) cumprimento
das leis e dos regulamentos aplicveis; (4) salvaguarda dos recursos, para evitar
perdas, mau uso e dano (INTOSAI, 2004).
O modelo COSO II e a norma INTOSAI GOV 9130 integram o controle
interno gesto de riscos, originando, dessa forma, uma conceituao e uma ferra-
menta mais robusta para assegurar o alcance dos objetivos organizacionais.
Prticas
Prtica C1.1. Fomentar a cultura de gesto de riscos como fator essencial para
implementar a estratgia, tomar decises e realizar os objetivos da organizao.
Prtica C1.2. Estabelecer poltica e estrutura integrada de gesto de riscos e
controle interno.
Prtica C1.3. Assegurar que a gesto de riscos e o controle interno sejam
parte integrante dos processos organizacionais.
Prtica C1.4. Considerar os riscos que tm impacto sobre outras organizaes
pblicas e demais partes interessadas e comunicar, consultar e compartilhar
informaes regularmente com essas partes.
Prtica C1.5. Monitorar e analisar a gesto de riscos e o sistema de con-
trole interno, a fm de assegurar que sejam efcazes e apoiem o desempenho
organizacional.
Termos relacionados
Evento: incidente ou ocorrncia, proveniente de fontes internas ou externas, que
afeta a implementao da estratgia ou a realizao de objetivos (INTOSAI, 2007).
COMPONENTE C2. Auditoria interna
A auditoria interna existe basicamente para avaliar a efccia dos controles inter-
nos implantados pelos gestores. Trata-se de uma atividade independente e objetiva de
avaliao (assurance) e de consultoria, desenhada para adicionar valor e melhorar as
operaes de uma organizao. Ela auxilia uma organizao a realizar seus objetivos a
partir da aplicao de uma abordagem sistemtica e disciplinada para avaliar e melho-
rar a efccia dos processos de gesto de riscos, controle e governana (IIA, 2011).
Recentemente, a funo da auditoria interna se expandiu, avaliando no s os
processos de controle, mas tambm o processo de gesto de risco e a governana
da organizao.
Prticas
Prtica C2.1. Estabelecer estatuto que defna o propsito, a autoridade e a
responsabilidade da auditoria interna.
Prtica C2.2. Prover condies para que a auditoria interna seja independente
e para que os auditores internos sejam profcientes, atuem de forma objetiva e
com zelo profssional ao executar seus trabalhos.
Prtica C2.3. Garantir que seja desenvolvido e mantido um programa de
garantia de qualidade e melhoria da auditoria interna, compreendendo todos
os aspectos da atividade.
Prtica C2.4. Assegurar que a auditoria interna adicione valor organizao.
Termos relacionados
Estatuto de auditoria interna: documento formal que defne o propsito, a
autoridade e a responsabilidade da atividade de auditoria interna. O estatuto de
auditoria interna estabelece a posio da atividade de auditoria interna dentro da
organizao; autoriza o acesso aos registros, ao pessoal e s propriedades fsicas
relevantes para o desempenho dos trabalhos de auditoria; e defne o escopo das
atividades de auditoria interna (IIA, 2011)
Profciente: que detm os conhecimentos, as habilidades e outras compe-
tncias requeridas para o desempenho efcaz das responsabilidades profssionais
(IIA, 2011, item 1210)
Zelo profssional devido: zelo e habilidades esperados de um auditor interno
razoavelmente prudente e competente (IIA, 2011, item 1220)
COMPONENTE C3. Accountability e transparncia
Os membros das organizaes de governana interna e da administrao
executiva so os responsveis por prestar contas de sua atuao e devem assumir,
integralmente, as consequncias de seus atos e omisses (IBGC, 2009).
Tradicionalmente, a implementao do sistema de governana deve incluir
mecanismos de prestao de contas e de responsabilizao para garantir a adequada
accountability. A IFAC (2013) acrescenta a estes mecanismos a necessidade de um
contexto de transparncia para garantir a efetividade da accountability.
A prestao de contas no deve restringir-se ao desempenho econmico-fnan-
ceiro, mas contemplar tambm os demais fatores (inclusive intangveis) que norteiam
a ao gerencial e que conduzem criao de valor para a organizao (IBGC, 2009).
Prticas
Prtica C3.1. Publicar relatrios peridicos de desempenho dos sistemas de
governana e de gesto, de acordo com a legislao vigente e com os princ-
pios de accountability.
Prtica C3.2. Publicar, juntamente com os relatrios peridicos, parecer da
auditoria interna quanto confabilidade das informaes prestadas, a regula-
ridade das operaes subjacentes e o desempenho das operaes.
Prtica C3.3. Publicar a deciso quanto regularidade das contas proferida
pelo rgo de controle externo.
Prtica C3.4. Publicar eventuais avaliaes da adequao e do desempenho dos
sistemas de governana e de gesto realizadas pelos rgos de controle externo.
Prtica C3.5. Avaliar, periodicamente, o grau de satisfao das partes interes-
sadas com as estratgias e aes da organizao, a satisfao quanto a servios
e produtos fornecidos, assim como avaliar a imagem, a reputao e a confana
do pblico na organizao.
Prtica C3.6. Comprometer-se com a transparncia da organizao s partes
interessadas, admitindo-se o sigilo, como exceo, nos termos da lei.
Prtica C3.7. De ofcio, garantir que sejam apurados os fatos com indcio de
irregularidade ou contrrios poltica de governana, promovendo a respon-
sabilizao em caso de comprovao.
Termos relacionados
Accountability: conjunto de mecanismos e procedimentos que levam os decisores
governamentais a prestar contas dos resultados de suas aes, garantindo-se maio-
res transparncia e exposio das polticas pblicas (MATIAS-PEREIRA, 2010).
Promoo da transparncia por meio de informaes claras e justas (IIA, 2011). A
accountability envolve, alm do dever e da responsabilidade de prestar contas, o desejo
de faz-lo de forma voluntria.
Transparncia: divulgao oportuna de todas as questes relevantes rela-
cionadas organizao, inclusive situao fnanceira, desempenho, composio e
governana da organizao (SLOMSKI, 2008). Transparncia nas informaes,
especialmente nas de alta relevncia, que impactem os negcios e que envolvam
resultados, oportunidades e riscos. A transparncia deve situar-se dentro dos
limites de exposio que no sejam confitantes com a salvaguarda de informaes
(MATIAS-PEREIRA, 2010).
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APNDICE Perspectivas de observao
SEGUNDO A IFAC (2013), governana compreende a estrutura (administrativa, polti-
ca, econmica, social, ambiental, legal e outras) posta em prtica para garantir que
os resultados pretendidos pelas partes interessadas sejam defnidos e alcanados.
De acordo com o Plano Estratgico do Tribunal de Contas da Unio
(PET-TCU - 2011/2015), governana pode ser descrita como um sistema pelo qual
as organizaes so dirigidas, monitoradas e incentivadas, envolvendo os relaciona-
mentos entre sociedade, alta administrao, servidores ou colaboradores e rgos de
controle. Em essncia, a boa governana tem como propsitos conquistar e preservar
a confana da sociedade, por meio de conjunto efciente de mecanismos, a fm de
assegurar que as aes executadas estejam sempre alinhadas ao interesse pblico.
Governana um termo amplamente utilizado em diversos setores da socie-
dade, com diferentes signifcados dependendo da perspectiva de anlise. Entre as
defnies mais conhecidas e utilizadas esto as relacionadas governana corpo-
rativa, pblica e global.
Governana corporativa: pode ser entendida como o sistema pelo qual as
organizaes so dirigidas e controladas (CADBURY, 1992,; ABNT NBR ISO/
IEC 38500,2009). Refere-se ao conjunto de mecanismos de convergncia de inte-
resses de atores direta e indiretamente impactados pelas atividades das organizaes
(SHLEIFER; VISHNY, 1997), mecanismos esses que protegem os investidores
externos da expropriao pelos internos (gestores e acionistas controladores)
(LAPORTA et al., 2000).
Governana pblica: pode ser entendida como o sistema que determina o equi-
lbrio de poder entre os envolvidos cidados, representantes eleitos (governantes),
alta administrao, gestores e colaboradores com vistas a permitir que o bem
comum prevalea sobre os interesses de pessoas ou grupos (MATIAS-PEREIRA,
2010, adaptado).
PERSPECTIVAS DE OBSERVAO 50
Governana global: que pode ser entendida como o conjunto de instituies,
mecanismos, relacionamentos e processos, formais e informais, entre Estado, mer-
cado, cidados e organizaes, internas ou externas ao setor pblico, atravs dos
quais os interesses coletivos so articulados, direitos e deveres so estabelecidos e
diferenas so mediadas (WEISS e THAKUR, 2010).
Refere-se, portanto, aos mecanismos de avaliao, direo e monitoramento; e s
interaes entre estruturas, processos e tradies, as quais determinam como cidados
e outras partes interessadas so ouvidos, como as decises so tomadas e como o
poder e as responsabilidades so exercidos (GRAHN; AMOS; PLUMPTRE, 2003).
Preocupa-se, portanto, com a capacidade dos sistemas polticos e administrativos de
agir efetiva e decisivamente para resolver problemas pblicos (PETERS, 2012).
Perspectivas de observao
Conforme mencionado no captulo 1, a governana no setor pblico pode ser
analisada sob quatro perspectivas de observao: (a) sociedade e Estado; (b) entes
federativos, esferas de poder e polticas pblicas; (c) rgos e entidades; e (d) ati-
vidades intraorganizacionais. Enquanto a primeira defne as regras e os princpios
que orientam a atuao dos agentes pblicos e privados regidos pela Constituio
e cria as condies estruturais de administrao e controle do Estado; a segunda
se preocupa com as polticas pblicas e com as relaes entre estruturas e setores,
incluindo diferentes esferas, poderes, nveis de governo e representantes da sociedade
civil organizada; a terceira garante que cada rgo ou entidade cumpra seu papel; e a
quarta reduz os riscos, otimiza os resultados e agrega valor aos rgos ou entidades.
Detalharemos a seguir cada uma dessas perspectivas de observao da gover-
nana no setor pblico.

Sociedade
e Estado
Entes federativos, esferas
de poder e polticas pblicas
rgos e
entidades
Atividades
intraorganizacionais
FIGURA 8: Perspectivas de observao da governana no setor pblico.
Governana sob a perspectiva sociedade e Estado
a vertente poltica da governana pblica, focada no desenvolvimento nacio-
nal, nas relaes econmico-sociais, nas estruturas que garantam a governabilidade
[capacidade de um sistema poltico de produzir polticas pblicas que resolvam os
problemas da sociedade (MALLOY, 1993 apud SANTOS, 1997)] de um Estado e
o atendimento de demandas da sociedade.
Sob esta perspectiva, a governana pode ser entendida como a maneira pela
qual o poder exercido na administrao dos recursos econmicos e sociais de um
pas, visando ao desenvolvimento (WORLD BANK, 1991). Engloba, portanto as
tradies e as instituies mediante as quais a autoridade exercida em um pas
(WORLD BANK, 2006).
Nesse contexto, a governana tem por objeto de anlise (WORLD BANK,
2012): (a) as estruturas democrticas; (b) os processos pelos quais os governos so
selecionados, monitorados e substitudos; (c) a organizao do Estado e a diviso
de poder e de autoridade entre as instituies; (d) o comportamento tico dos
governantes [representantes eleitos]; (e) os instrumentos institucionais de controle
(ex.: sistema de pesos e de contrapesos, controle social, rgos de governana); e (f )
o respeito dos cidados s instituies que governam a economia e o Estado.
Tudo isso visando prevalncia do bem comum sobre os interesses de pessoas
ou de grupos (MATIAS-PEREIRA, 2010) e ao alcance de objetivos coletivos de
uma sociedade (PETERS, 2012).
Governana sob a perspectiva de entes federativos,
esferas de poder e polticas pblicas
a vertente poltico-administrativa da governana no setor pblico, com foco na
formulao, na implementao e na efetividade de polticas pblicas (WORLD BANK,
2012); nas redes transorganizacionais, que extrapolam as barreiras funcionais de uma
organizao (STOKE, 1998); e na capacidade de auto-organizao dos envolvidos.
Segundo Rhodes (1996), a governana sob esta perspectiva trata de questes
relacionadas: (a) coordenao de aes; (b) ao exerccio do controle em situa-
es em que vrias organizaes esto envolvidas; (c) s estruturas de autoridade;
(d) diviso de poder e responsabilidade entre os diversos atores; (e) alocao
tempestiva e sufciente de recursos; enfm, e (f ) governabilidade das aes, aqui
entendida como a capacidade de o governo coordenar a ao de atores com vistas
implementao de polticas pblicas.
PERSPECTIVAS DE OBSERVAO 52
Logo, pode ser defnida como a habilidade e a capacidade governamental para
formular e implementar, de forma efetiva, polticas pblicas mediante o estabelecimento
de relaes e parcerias coordenadas entre organizaes pblicas e/ou privadas.
Governana sob a perspectiva de rgos e entidades
a vertente corporativa da governana no setor pblico, com foco nas organi-
zaes (ANU, 2012), na manuteno de propsitos e na otimizao dos resultados
ofertados por elas aos cidados e aos usurios dos servios (CIPFA, 2004). De
acordo com a IFAC (2013), a funo da governana garantir que as aes das
organizaes estejam alinhadas com o interesse pblico.
Por isso, considera importante: (a) a integridade, os valores ticos; (b) a aber-
tura e o engajamento das partes interessadas; (c) a defnio de resultados e de
benefcios sustentveis em termos econmicos, sociais e ambientais; (d) a defnio
de intervenes necessrias para potencializar e otimizar resultados e benefcios; e
(e) o desenvolvimento das capacidades (das organizaes, da liderana e dos indi-
vduos) necessrias quele fm; (f ) a gesto de riscos e de desempenho (sustentado
por controles internos e instrumentos robustos de gesto das fnanas pblicas); e
(g) a transparncia e a accountability (possvel por meio da implementao de boas
prticas, como as relacionadas a prestao de contas e responsabilizao).
Governana sob a perspectiva de atividades intraorganizacionais
Governana sob a perspectiva de atividades intraorganizacionais pode ser
entendida como o sistema pelo qual os recursos de uma organizao so dirigidos,
controlados e avaliados.
Sob esta perspectiva, so analisados os processos decisrios, as estruturas espe-
cfcas de governana e as relaes intraorganizacionais, que visam, entre outras
coisas, otimizar o uso de recursos, reduzir riscos e agregar valor a rgos e entidades
e contribuir para o alcance de resultados esperados por partes interessadas internas
e externas organizao.
So exemplos tpicos da aplicao desta perspectiva: a governana de pessoal,
de informao, de tecnologia, de logstica, de investimentos, de oramento e fnan-
as, de regulamentaes etc.
Relao entre as perspectivas
No setor pblico, entre as quatro perspectivas de observao (sociedade e
Estado; entes federativos, esferas de poder e polticas pblicas; rgos e entidades
e atividades intraorganizacionais) existe uma relao de interdependncia e com-
plementariedade (Figura 9). Assim, as estruturas de governana estabelecidas sob a
perspectiva de rgos e entidades devem estar alinhadas e integradas s estruturas
existentes nas demais perspectivas. Similarmente, estratgia, polticas e iniciativas
que afetem mais de uma organizao devem ser coordenadas de modo a garantir a
efetividade dos resultados.
Sociedade
e Estado
Entes federativos,
esferas de poder
e polticas pblicas
rgos e
entidades
Atividades
intraorganizacionais
FIGURA 9: Relao entre as perspectivas de observao da governana no setor pblico.
Responsabilidade pelo Contedo
Secretaria de Planejamento, Governana e Gesto
Coordenao-Geral de Controle Externo dos Servios
Essenciais ao Estado das Regies Sul e Centro-Oeste
Responsabilidade Editorial
Secretaria-Geral da Presidncia
Instituto Serzedello Corra
Centro de Documentao
Editora do TCU
Projeto Grco, Diagramao e Capa
Editora do TCU
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
Secretaria de Planejamento, Governana e Gesto
SAFS Quadra 4 Lote 1
Edifcio Anexo I Salas 105 e 115
70.042-900 Braslia - DF
Tel.: (61) 3316 5035
seplan@tcu.gov.br
Ouvidoria
Tel.: 0800 644 1500
ouvidoria@tcu.gov.br
Impresso pela Sesap/Segedam
w
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t
c
u
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g
o
v
.
b
r
MISSO
Controlar a Administrao Pblica para
contribuir com seu aperfeioamento em
benefcio da sociedade
VISO
Ser reconhecido como instituio de excelncia
no controle e no aperfeioamento
da Administrao Pblica

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