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CAPITULO II
MARCO TEORICO
Antecedentes de la Investigacin

De acuerdo a la revisin terica realizada por la investigadora no se logr
encontrar estudios que aborden las dos variables simultneamente; sin embargo,
existen investigaciones que las analizan por separado, presentndose a continuacin:

El Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (2001), realiz un
estudio titulado El Proceso de Planificacin Operativa teniendo como objetivo principal
Implantar las actividades del proceso de planificacin operativa en el marco conceptual
del Proyecto de Planificacin Agropecuaria y Anlisis de Polticas en Amrica Latina y el
Caribe ( PROPLAN); cuyo propsito fue presentar mediante documento el proceso de la
Planificacin Operativa en el marco conceptual de PROPLAN, donde se integran las
actividades del proceso de planificacin de corto plazo con el proceso presupuestario.

La metodologa utilizada fue tomar como base el enfoque de sistemas, que
permiti visualizar el proceso a travs de insumos, actividades y productos. El proceso
de planificacin integra, bsicamente dos elementos: el anlisis de polticas y la toma
de decisiones. La planificacin a corto plazo constituye el medio para instrumentar la
poltica de desarrollo de corto y mediano plazo para dar coherencia a la toma de
decisiones en un periodo que, en general, no sobrepasa el ao. El proceso de
planificacin operativa, por el hecho de integrar el proceso presupuestario, se diferencia
de la concepcin tradicional de planificacin de corto plazo.

Dentro del estudio se expresa que la planificacin operativa permite desagregar
los objetivos, metas, y orientaciones de corto plazo en medidas de polticas y acciones
especficas, con el correspondiente sealamiento de responsabilidades. Todas ellas
son ordenadas en programas con base en objetivos jerarquizados, debido a que se
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Visualiza deficiencia en las actividades del proceso de planificacin operativa en el
marco conceptual del Proyecto de Planificacin Agropecuaria y Anlisis de Polticas en
Amrica Latina y el Caribe (PROPLAN). Lo que requiere de programas y detalles de las
actividades racionalizando la distribucin de recursos fiscales y compatibilizando las
dimensiones financieras y reales mediante el presupuesto por programas.

Teniendo como resultado: en el sector agropecuario la planificacin adquiere
rasgos especiales debido a las caractersticas de la actividad agropecuaria: Dispersin
territorial de las unidades productivas, diferencias socio culturales entre ellas,
estacionalidad de los ciclos productivos, imponderables climticos, heterogeneidad de
los niveles de desarrollo y tecnolgicos. Por estas razones, en la planificacin
agropecuaria es importante la participacin rural, nico elemento que garantiza la
adecuacin del proceso a la realidad.

Asimismo, el presente antecedente permite expresar las polticas pblicas que le
competen a la organizacin gubernamental, en actos de produccin definidos y
acotados en cantidad, calidad, espacio, con la asignacin de las responsabilidades a
que haya lugar.

Luna (2001), en el VI Congreso Internacional de Conferencia Latinoamericana de
Desarrollo (CLAD), sobre Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, presenta
como objetivo principal al caso Venezuela, cuyo propsito de su intervencin es con la
finalidad de establecer planes estratgicos sustentados en la metodologa de la
Planificacin Estratgica, como frmula para procurar el esclarecimiento del desarrollo
futuro del Control de Estado, Fomentar la participacin del mayor nmero posible de
actores para comprometerlos en su mejoramiento, integrar y potenciar los esfuerzos
institucionales, superar las fallas, debilidades y deficiencias que limitan la eficacia y
eficiencia en las actividades realizadas por los servidores pblicos.

Esto es debido a que en Venezuela la poltica fiscal ha sido mal llevada a lo largo
de muchos perodos gubernamentales, uno y otro gobierno han tratado de implantar
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paquetes econmicos que reactiven la economa venezolana, pero lamentablemente
fallan al no poder controlar el Gasto Pblico y mucho menos se ha creado una cultura
tributaria en los ciudadanos y empresas Venezolanas.

El presente antecedente tiene pertinencia con el presente estudio, ya que genera
un aporte, por suministrar informacin y orientacin a la investigadora, sobre todo lo
concerniente a realidad en el nivel de gobierno, el cual, permite dar informacin sobre
las estrategias que deben implantar los Entes Contralores a travs de un sistema de
seguimiento, control y evaluacin de la gestin, contribuyendo con esto a la eficacia y
eficiencia de la Planificacin Operativa permitiendo el Control Fiscal en entes
contralores del sector pblico.

Por consiguiente, Villegas y Amrica (2001), en el VI Congreso Internacional de
Conferencia Latinoamericana de Desarrollo (CLAD), sobre Reforma del Estado y de la
Administracin Pblica, exponen el trabajo titulado La Relacin Planificacin Operativa
Control Evaluacin de la Gestin Pblica teniendo como objetivo: desarrollar la
temtica sobre la gestin de los gobernantes y la necesidad de que sean planificadas,
controladas y evaluadas.

El propsito de la ponencia es ayudar a tomar conciencia entre los funcionarios
que tienen responsabilidades en la toma de decisiones sobre polticas pblicas, de que
deben incorporar la tcnica de planificacin, la que ms convenza, en este caso se
desarrolla con la planificacin estratgica, aclarndose que se puede hacer con la
planificacin prospectiva mediano plazo.

Asimismo, el tema desarrollado expone la importancia que tiene para cada
organizacin del sector pblico, por pequea que sea, tener una visin de futuro, definir
su misin, disear unas estrategias institucionales, que le permitan a la organizacin y
al dirigente que la conduce saber cul es el rumbo, hacia donde se dirige. Igual se da a
conocer lo trascendental que es para cualquier organizacin contar con un plan
operativo que es la planificacin a corto plazo que le ayudar al dirigente a controlarse
en el da a da, permitindole al gobernante llevar el pulso a su gestin para irse
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corrigiendo sobre la marcha y al llegar al final del ao poder entregar cuentas sobre una
gestin productiva.

Villegas y Amrica (2001), consideran tambin en su ponencia que la Planificacin
Operativa y el Control que se haga de la ejecucin de las operaciones y actividades,
que permita conocer qu se espera producir y para qu, quienes son los responsables
de que se realicen las actividades, en cuanto tiempo deben llevarlas a cabo, con que
recursos, cunto cuestan los recursos, entre otros; son grandes aliadas del gobernante,
ya que le permite informar sobre su propia gestin, tanto al elector como a los rganos
que lo fiscalizan en tiempo real.

Igualmente se da a conocer lo interesante e importante que resulta para quienes
auditan o evalan que las instituciones tengan implantadas el sistema de seguimiento,
evaluacin y control de la gestin, con sus correspondientes indicadores de gestin,
elaborados por la propia institucin, ya que esto les facilita su labor de evaluadores.

La ponencia presentada por Villegas y Amrica (2001), tiene pertinencia con la
investigacin plateada, debido a que se hace referencia a una de las variables objeto
de estudio siendo estas: Planificacin Operativa considera como unidades de anlisis a
las Contraloras Municipales del Sector Pblico, tema que nos suministra un aporte por
cuanto se debe tener claro a que conducen esta variable, ya que si no existe el plan
operativo y no se tiene implantado un sistema de control de gestin, se hace difcil
analizar la gestin a corto en la Contraloras Municipales.

Daz (2004). Situacin financiera de la Banca Universal Venezolana (perodo
1997-2000). El objetivo central de la presente investigacin fue analizar la situacin
financiera de las instituciones bancarias a travs del anlisis de los principales ndices
financieros como lo son: de eficiencia, de rentabilidad, de solvencia financiera y de
endeudamiento, de igual forma se describi el entorno econmico financiero en el
cual se desarroll el sistema bancario. La poblacin objeto de estudio estuvo
conformada por la totalidad de los bancos que conforman la banca universal para el
perodo 1997-2001. La investigacin es de tipo longitudinal, de corte transversal
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retrospectiva y de acuerdo a la profundidad o nivel de conocimiento que se desea
alcanzar es de tipo explicativa.

La informacin fue suministrada por la Asociacin Bancaria Nacional a travs de
los Balances Generales y, el informe anual 2001 emitidos por SUDEBAN. Del anlisis
efectuado a los indicadores financieros se concluy que al comparar el sistema
bancario nacional con la banca universal venezolana, sta ltima durante el perodo
1997-2001 en trminos generales, presenta una adecuada eficiencia de sus recursos,
pese a la situacin econmica y poltica imperante en el pas en dicho perodo, ya que
las captaciones estuvieron acordes con su razn de ser para obtener utilidad, de igual
manera presenta un nivel adecuado de endeudamiento y presenta capacidad financiera
para responder a los compromisos que puedan presentarse.

El estudio planteado, brinda informacin relacionada con la variable situacin
financiera, la cual aporta elementos tericos vinculados con el procedimiento para el
anlisis; as como los ndices financieros.

Garca (2007) en su trabajo cuyo propsito estuvo orientado al anlisis de la
situacin financiera para la planificacin estratgica de la empresa ITALVEN,C.A. la
siguiente investigacin tiene como finalidad analizar la situacin financiera para la
planificacin financiera de la empresa; para lo cual se identificaron las polticas
financieras que aplica la empresa, el estudio es de tipo correlacional descriptivo, con
un diseo de investigacin no experimental, transeccional de campo. Se determinaron
los factores internos y externos que afecta a la empresa y se proponen estrategias que
mejoren la administracin de los recursos. El mbito poblacional en estudio gira en
torno a las mediciones y observaciones que se realizaron de las variables situacin
financiera actual y planificacin estratgica.

Se emple para la recoleccin de la informacin una entrevista no estructurada y
la revisin de los estados financieros de los aos 2002; 2003; 2004; 2005. La
informacin recolectada arroj al estudio los siguientes resultados: se determin que la
situacin actual de la empresa no es buena ya que en los ltimos aos la empresa no
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cuenta con soporte financiero para mantenerse en el mercado, de igual forma se
determin que existen condiciones fuertes y dbiles que se controlan; as como existen
factores que amenazan a la empresa o brinda oportunidades y que por medio de
estrategias propuestas se puede mejorar la situacin y permitir a la empresa seguir
funcionando en el sector petrolero.

De igual manera, el estudio se encuentra vinculado con la variable analizada, dado
que aborda elementos tericos relacionados con la situacin financiera, entre los cuales
se encuentra el anlisis financiero.

Morillo, E. (2010) en su trabajo cuyo propsito estuvo orientado a Planificacin
estratgica desde la perspectiva de la responsabilidad social. El mismo, se apoy en
tericos como Fernndez (2004), Cleland y Lewis (2000), Romero, A (2004) Moreno
(2007), Corredor (2007) referente a la planificacin estratgica, asimismo, se exploraron
las teoras, de Cortina (2004) Perdiguero y Garca (2005), Carneiro (2004) Guedez, V.
(2006) para el estudio de la responsabilidad social, entre otros.

El tipo de investigacin es descriptiva de campo bajo el paradigma positivista,
metodolgicamente caracterizada como investigacin emprico analtica, en la categora
no experimental, con un diseo transeccional, la poblacin fue seleccionada en su
totalidad constituyndose as en poblacin censal conformada por 25 empleados de
Corpozulia e Hidrolago. Para la recoleccin de informacin, se aplic un instrumento
tipo cuestionario confiabilizado a travs de una prueba piloto aplicada a 12 sujetos con
caractersticas similares pertenecientes a la empresa Enelven, siendo su ndice
confiabilstico de 0,81, sometido a la validez de cinco expertos, quienes consideraron su
pertinencia.

En cuanto al tratamiento estadstico seleccionado se centr en la aplicacin de la
estadstica descriptiva a travs de frecuencias, porcentajes y medidas de tendencia
central, permiti llegar a la conclusin que en las empresas de Corpozulia e Hidrolago
existe poca planificacin estratgica para construir una organizacin socialmente
responsable. Finalmente se produjeron conclusiones, entre las cuales se sealan la
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consecucin del propsito de la investigacin, para luego hacer las recomendaciones
pertinentes.

El estudio aunque no se contextualiza dentro del sector bancario ofrece
informacin vinculada con la situacin financiera, logrando para ello considerar los
ndices financieros, as como la forma de anlisis.

Bases Tericas

Planificacin

Segn Koontz (2007) La planificacin comprende la seleccin de misiones y
objetivos, y las acciones necesarias para lograrlas; requiere tomar decisiones, lo cual
consiste en elegir entre lneas de accin. De este modo, los planes proporcionan un
enfoque racional para la consecuencia de objetivos preseleccionados.

Para Corredor (2004), planificar tambin es prever, organizar, mandar, coordinar y
controlar y dice que prever es escrutar el porvenir y confeccionar el programa de
accin,

Certo (2001), seala que la Planificacin es un proceso que tiene como finalidad el
desarrollo sistemtico de programas de accin encaminados al logro de los objetivos
organizacionales, convenidos durante el proceso de analizar, evaluar y seleccionar
entre las oportunidades que hayan sido previstas. Adems es una funcin fundamental
del proceso administrativo. Es bsica para las otras funciones administrativas, es decir
para la organizacin, direccin y control.

Los autores anteriormente citados coinciden en reconocer a la planificacin como
un proceso en el cual se establecen los objetivos y la misin de la organizacin, su
futuro deseable y posible de alcanzar.

De esta manera se percibe que ninguna organizacin puede alcanzar el xito si no
tiene una administracin completa. La obtencin de resultados mediante esfuerzo
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conjunto requiere normalmente de planificacin. Una administracin debe planear los
esfuerzos futuros basados en pronsticos reales que le permitan alcanzar los resultados
deseados.

Este enfoque destaca la importancia y la primaca que tiene la planeacin sobre
todos los procesos en una organizacin. Sin la previa determinacin de las actividades
por medio de la planeacin no habr nada que organizar, nadie para dirigir y nada que
necesite control. Actualmente la mayora de las organizaciones cuentan con un conjunto
de planes no necesariamente eficaces an cuando nunca hayan sido formulados de
modo explcito. Para que la planeacin sea sumamente prctica y eficaz, deber tomar
en cuenta y adaptarse a las relaciones de las personas a quienes afecta.

Propsitos de la Planificacin

La planificacin cumple dos propsitos principales en las organizaciones, al
respecto, Serna (2000), menciona los siguientes:

a) Protector; consiste en minimizar el riesgo deduciendo la incertidumbre que
rodea al mundo de los negocios y definiendo las consecuencias de una accin
administrativa determinada.

(b) Afirmativo; Consiste en elevar el nivel de xito organizacional.

Igualmente la planificacin tiene un propsito adicional que consiste en coordinar
los esfuerzos y los recursos dentro de las organizaciones, ya que es como una
locomotora que arrastra el tren de las actividades de la organizacin, la direccin y el
control.

El propsito fundamental de la planificacin es facilitar el logro de los objetivos de
la empresa, esto implica tomar en cuenta la naturaleza del mbito futuro en el cual
debern ejecutarse las acciones planificadas. La planificacin es un proceso continuo
que refleja los cambios del ambiente en torno a cada organizacin y busca adaptarse a
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ellos. Por lo tanto, planificar se puede definir como aquel proceso en el cual los
gerentes estudian anticipadamente sus objetivos y acciones, con algn mtodo, plan o
lgica. Los planes establecen los objetivos de la organizacin y definen los
procedimientos adecuados para alcanzarlos.

Considerando los planes como guas, para el logro de sus objetivos, lo cual
permite que los altos gerentes de las organizaciones desempeen actividades y tomen
decisiones congruentes con los objetivos y procedimientos escogidos, ya que, enfocan
la atencin de los empleados sobre los objetivos que generan resultados, as como
tambin, puedan controlarse los logros de los mismos en las fortalezas de la
organizacin, como ayudar a tratar los problemas de cambios en el entorno externo.

Por otro parte, existen varias fuerzas que pueden afectar a la planificacin, como
lo son; los eventos inesperados, la resistencia psicolgica al cambio, ya que sta
acelera el cambio y la inquietud, la existencia de insuficiente informacin, la falta de
habilidad en la utilizacin de los mtodos de planificacin, los elevados gastos que
implican, entre otros.

Planificacin Operativa

Corredor (2004), considera que la planificacin operativa puede ser concebida
como un instrumento sistemtico y permanente de la accin del gobierno, y en
consecuencia ser definida como un proceso administrativo complejo de anlisis,
previsin, decisin, y concertacin destinado a controlar cada ao el grado de ejecucin
del plan a corto plazo y a proseguir la realizacin de este en el ao siguiente.

Por otra parte, la Alcalda del municipio Baruta (2011) define la planificacin
operativa como el Instrumento de Gestin de apoyo a la accin pblica, que contiene
las directrices a seguir: reas estratgicas, programas, proyectos, recursos y sus
respectivos objetivos y metas, as como la expresin financiera para acometerlas.

Por consiguiente, se puede afirmar que planificar operativamente es asignar
tareas, tecnologas de como se realizarn las tareas (metodologa), tiempos, recursos
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humanos, recursos financieros, entre otros, para el cumplimiento de objetivos que
cumplen con lo planteado en el Plan Estratgico de la Organizacin.

Dentro de esto orden de ideas, los fundamentos estratgicos claves para la
planificacin operativa, es tener claro la razn de ser de toda empresa, conociendo la
filosofa de las instituciones pblicas o privadas, referida a los valores y principios con el
propsito de hacer una revisin de la misin, visin, valores y estrategias de manera
formal que permitan contrarrestarla con los hechos, con la realidad, con la organizacin
que funciona realmente, con el fin de lograr los objetivos y metas fijadas para que la
organizacin se productiva, eficiente y efectiva.

En Venezuela el proceso de planificacin pblica est regido por la Ley Orgnica
de Administracin Financiera del Sector Pblico, donde se responsabiliza al gerente o
funcionario pblico de las actividades de planificacin y presupuesto. Igualmente, la
Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal destaca en su artculo 75 a la planificacin
como una de las cuatro funciones a travs de las cuales se ejerce el Poder Pblico
Municipal. Enfatiza la importancia y el rol fundamental que tiene la planificacin en la
gestin pblica municipal tanto en el rea ejecutiva (alcalda), la legislativa (concejo
municipal) como en las comunidades (Consejo Local de Planificacin).

Para esta investigacin se considerar la definicin de planificacin operativa
expuesta por la Alcalda del Municipio Baruta (2011), por cuanto el contexto de estudio
es la administracin pblica especficamente la Alcalda del Municipio Simon Bolvar del
Estado Zulia.

Planificacin estratgica

A continuacin se citan algunos autores que hacen referencia a la planificacin
estratgica como un proceso visto desde diferentes perspectivas:

Al respecto Zambrano (2011), da un enfoque analtico del proceso de Planeacin
Estratgica pblica como mtodo para soportar la gerencia del gobierno estadal,
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municipal, por lo que, este autor, seala que una de las ventajas ms importante para
un gobierno es tener claro hacia dnde se va (objetivos), como alcanzarlos (mtodo),
con quienes y con qu recursos (humanos, materiales, e intangibles).

Considerando que en todos los gobiernos del mundo hay recursos humanos, unos
ms competentes que otros; existen recursos materiales y no materiales ms limitados;
Indicando lo difcil encontrar un gobierno que tenga mtodos para disear y hacer una
gestin acorde con el inters colectivo y la regin. Por lo tanto, se requiere un mtodo,
que permita alcanzar un balance de gestin de gobierno respondiendo a las
expectativas y necesidades de la gente.

La perspectiva global que da Sachse (2003) en relacin con los fundamentos
estratgicos es amplia y clara, afirma que est en continua relacin con la planeacin,
sirve tanto a corto como a largo plazo, permiten alcanzar los objetivos de una manera
ptima, enfocando la organizacin como un todo y que comprende determinar y
considerar la filosofa organizacional a travs de las misiones, las acciones para
alcanzarlos; se requiere tomar decisiones, es decir, seleccionar entre cursos de accin
futuras alternativas. Por esa razn, los fundamentos estratgicos proporcionan un
sentido de racionalidad a los objetivos previamente establecidos para lograr el xito
institucional.

Filosofa de la Organizacin
La filosofa de las instituciones pblicas, estn referidas a los valores y principios
que sustentan la existencia del organismo para el logro de sus metas u objetivos.
(Zambrano 2011).

As mismo, (Sachse, 2003), afirma que filosofa de la organizacin es el conjunto
de doctrinas o saberes que busca establecer, de manera racional, los principios ms
generales que organizan y orientan el conocimiento de la realidad, as como el sentido
del obrar humano para administrar una organizacin bajo un punto de vista de los
acontecimientos futuros.


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Caractersticas de la planificacin estratgica pblica

Segn, Zambrano (2011), la planificacin estratgica pblica muestra las
siguientes caractersticas:

1. Representa un proceso que precede y preside la accin de gobernar, lo
cual supone el uso simultaneo del clculo tcnico y el clculo poltico. Tiene que ver
con la anticipacin, la previsin antes de actuar, el anlisis de lo alcanzado con esa
accin y su ajuste (seguimiento, evaluacin) y la retroalimentacin de la accin.

2. Planifica diferentes actores, quienes se comportan como aliados,
oponentes o indiferentes. La planificacin no es exclusiva del gobierno, de las
organizaciones pblicas. La realidad a gobernar est conformada por actores que
pueden ser aliados del gobierno o no, y quienes pueden actuar en contraposicin a lo
diseado en el plan de gobierno.

3. Considera la dimensin poltica, lo cual viene dado por la actuacin de
mltiples actores con diferentes motivaciones dadas sus distintas valoraciones de la
realidad a gobernar. Son actores que tambin planifican y ejecutan acciones para
concretar programas y proyectos que pueden ser coincidentes o no con los del lder del
gobierno.

4. Analiza la existencia de diferentes recursos escasos, adems del
econmico. La planificacin estratgica pblica plantea un enfoque ms amplio del uso
de los recursos que la planificacin normativa o tradicional. Sugiere la existencia de
recursos polticos, organizacionales y cognitivos, entre otros, que al igual que los
recursos econmicos son fundamentales en el logro de una eficaz, eficiente y efectiva
gestin de gobierno.

5. Tiene como elemento fundamental el problema. A diferencia de la
planificacin tradicional, la planificacin estratgica pblica aborda la realidad a
gobernar a travs del anlisis y procesamiento de problemas y no de sectores,
entendindose por problema a toda divergencia que existe entre el es y el deber ser o
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como aquella situacin insatisfactoria para un actor social o conjunto de actores
sociales.

6. Aborda el concepto de momento y no de etapa. El proceso de
planificacin tradicional se encara como una serie de etapas abordadas de manera
lineal, en donde se concluye una fase, comienza otra y as sucesivamente hasta
finalizar el producto o plan libro.

7. Apalanca el gobierno por productos, resultados e impactos. La gestin de
un gobierno debe generar productos (bienes, servicios, actos de regulacin) que
alcanzan unos resultados (satisfacen necesidades y responden a metas) y logran un
impacto de tipo social (beneficios).

Misin

Zambrano (2011), es la razn de ser de la administracin pblica, es la
declaracin duradera de objetivos, es permanente en un perodo de mediano y largo
plazo y distingue una organizacin pblica de otra, est expuesta en el documento legal
constitutivo que da vida a la institucin.

El referido autor sostiene que los elementos claves de la misin de toda empresa
son los clientes, el producto, el mercado, y la filosofa empresarial. En el caso de una
organizacin gubernamental los elementos claves seran los ciudadanos y los
problemas pblicos que afectan a los ciudadanos de la regin que se gobierna; los
servicios que por sus competencias est obligado a prestar con calidad y eficiencia el
gobierno, promoviendo el crecimiento y desarrollo de la regin.

Esto implica que la misin establece a la organizacin el sentido de orientacin de
sus acciones de cara al futuro, por tanto se hace necesario que sea compartida por toda
la institucin.

En Venezuela, la razn de ser de las organizaciones pblicas est expuesta la
Constitucin y para los Municipios en la Ley Orgnica de Rgimen Municipal (1989).
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De esta manera, a la hora de disear la misin, sta debe reflejar de manera explcita
las competencias y objetivos descrita en la normativa legal.

Al respecto, Corredor (2004), menciona que dentro la Misin de la organizacin
se deben considerar tres elementos importantes tales como:

a) Visin o Propsito de la organizacin: La cual es la Imagen de la Organizacin.
Objetivo general de la misma que constituya una Idea - Fuerza.

b) Rol o Papel: Es la identidad de la Organizacin. La pertenencia a una esfera
social y la clara definicin de sus posibilidades de accin con otros actores.

c) Objetivos Estratgicos: considera que el objetivo en trminos muy simples, es
aquello que se desea obtener mediante un proceso de aproximacin secuencial y
temporal.

Donde la planificacin integrada procura la sntesis de los objetivos propuestos en
procedimientos administrativos, normativos y estratgicos orientando su formulacin, de
manera clara y aprehensible a nivel de la prctica.

Por su parte Zambrano (2011) recomienda para el diseo de la misin dar
respuesta a estas interrogantes:

1. Por qu fue creada esta organizacin pblica?

2. Cul es su poblacin objetivo?

3. Cules son sus dolientes?

4. Cules son sus productos terminales e intermedios?

5. Cules son sus valores/principios?

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Visin

El anlisis de la visin de una organizacin pblica tiene por objeto establecer la
direccionalidad de la organizacin en un perodo determinado.

Al respecto, Zambrano (2011.p.95) define la visin como la Imagen - objetivo de
la organizacin a ser alcanzada en un horizonte de tiempo dado.

El referido autor considera que implica dar respuestas a las interrogantes qu
fuimos?; qu somos?; hacia dnde vamos como organizacin?

Igualmente, considera que el proceso para evaluar la visin de una organizacin
pblica puede caracterizarse por los siguientes elementos:

- Futuro deseado y posible.

- Variables ms importantes.

- Explicacin considerada.

- Visin adoptada.

Por consiguiente, la visin del organismo pblico debe ser global y no parcial. Lo
expresado se apoya en Zambrano (2011) quien expone que sta debe tomar en cuenta
todos los parmetros cualitativos y cuantificables o no, que actan en mayor o menor
medida sobre el fenmeno estudiadola prospectiva milita en favor de una previsin
global, cualitativa y mltiple de un futuro incierto.

De esta manera, la visin formulada en funcin de la regin que se sirve, en vez
de aquella otra formulada en funcin de la organizacin misma, establece una
diferenciacin significativa.

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As como se hace para la misin, en el caso de la visin es hacer una revisin de
la misma en la organizacin, si la posee, determinando si la misma se corresponde con
las ideas del equipo que conforma el alto y medio gobierno.

Objetivos estratgicos

Segn Koontz y Weihrich (2007) los objetivos son los fines que dirigen las
actividades organizaciones e individuales, por lo tanto deben ser verificables o
cuantificables para determinar con precisin los resultados que se desean obtener con
la implementacin de programas concretos. Los objetivos generales expresan las ideas
globales y los especficos, derivados de los anteriores, expresan en forma particular,
resultados parciales.

En una organizacin pblica los objetivos debern estar orientados a lograr
beneficios de tipo social, adems deben estar caracterizados por la equidad ofreciendo
a todos los miembros de las comunidades igual oportunidad de acceso a los productos
o servicios ofrecidos. De igual manera, se debe buscar la consecucin de los objetivos
al ms bajo costo econmico y en el menor tiempo posible.

Valores

Segn Zambrano (2011) se entiende por valores a los dogmas esenciales y
perdurables de una organizacin; son principios orientadores para la accin que
trascienden en el tiempo.

En una organizacin pblica los valores permiten el logro de la misin, visin, los
objetivos y las metas de la institucin. Al respecto el autor antes mencionado expone
que ser imposible alcanzar los propsitos y retos importantes si los miembros de la
organizacin no cuentan con valores arraigados que planteen transformaciones y
cambios significativos en los paradigmas de actuacin de la gente.


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A partir de la definicin de la Visin o Propsito, del Rol o Papel, (ambos
elementos de la Misin), del anlisis de Escenarios, Fortalezas y Debilidades de la
Organizacin, la misma puede fijar sus objetivos estratgicos.

Se llama a esto definicin de objetivos porque implica una primera determinacin
de impacto en trminos cuantitativos y cualitativos, llamndose estratgicos porque en
los mismos debe comenzarse a definir las modalidades bsicas de intervencin que la
organizacin utilizar para lograrlos.

Anlisis del entorno

Muchos autores han escrito sobre planeacin estratgica, sin embargo todos
basan su fundamentacin en la teora de Davis (2003) quien ha sido en el transcurrir del
tiempo un clsico de la planificacin estratgica, de esta manera en esta investigacin
se sustentar el anlisis del entorno con este autor, por cuanto concuerda con las
directrices que se trabajan en la gerencia municipal.

Davis (2003) expone que la formulacin de estrategias dentro del mbito est
conformada por tres fases que deben aplicarse de acuerdo a un marco analtico (figura
N 1) se desarrolla con una entrada inicial de informacin producto de matrices de
evaluacin internas y externas, una subsiguiente etapa a travs de matrices de
comparacin como la FODA (fortalezas/ oportunidades/ debilidades/ amenazas) y por
ltimo la toma de decisiones sobre la base de una Matriz Cuantitativa de Planificacin
que utiliza la informacin de las matrices de entrada para evaluar la factibilidad de las
alternativas generadas en la etapa comparativa.

Tomando como base la estructura propuesta por Davis (2003), se puede describir
la misma de la siguiente manera:

I Etapa de Entrada de Datos

a. Matriz de Evaluacin de Factor Interno: Condensa las fortalezas y
debilidades de una organizacin en los aspectos claves de gerencia, mercadeo,
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finanzas, produccin, investigacin y desarrollo, se basa en determinar la respuesta a
cuatro preguntas claves:

Cules son las debilidades y fortalezas bsicas de la organizacin?
Cul es la importancia relativa de cada fortaleza y debilidad con respecto al
desempeo general de la organizacin?
Cul es la clasificacin de cada fortaleza y debilidad? (debilidad importante=1,
debilidad Menor=2, fortaleza menor=3, fortaleza mayor=4)
Cul es el resultado total ponderado de la organizacin?












Figura N 1 Secuencia del Marco Analtico de Formulacin de Estrategias.
Fuente: Davis (2003)


Se deben formular en lo posible los factores internos de forma objetiva, dado que
los mismos son fundamentales por representar las bases internas para determinar los
objetivos y estrategias de la organizacin.

b. Matriz de Evaluacin de Factor Externo: Considera las oportunidades y
amenazas econmicas, sociales, culturales, demogrficas, geogrficas, polticas,
gubernamentales, jurdicas, tecnolgicas y competitivas. Est fundamentada sobre las
siguientes preguntas:
IDENTIFICACION
MISION,
OBJETIVOS Y
ESTRATEGIAS
AUDITORIA
INTERNA
AUDITORIA
EXTERNA
IDENTIFICACION
DEBILIDADES
IDENTIFICACION
FORTALEZAS
IDENTIFICACION
AMENAZAS
FIJAR
OBJETIVOS
FIJAR
ESTRATEGIAS
FIJAR METAS
GERENCIA
MERCADEO
FINANZAS
PRODUCCION
INVESTIGACION
ASIGNAR
RECURSOS
MEDIR
EVALUAR
RESULTADOS
IDENTIFICACION
FORTALEZAS
FIJAR POLITICAS
GERENCIA
MERCADEO
FINANZAS
PRODUCCION
INVESTIGACION
FORMULACION
DE ESTRATEGIAS
EJECUCION
DE ESTRATEGIAS
EVALUACION
DE ESTRATEGIAS
RETROALIMENTACION
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Cules son las oportunidades y amenazas bsicas de la organizacin?
Cul es la importancia relativa de cada oportunidad y amenaza con respecto al
desempeo general de la organizacin?
Cul es la clasificacin de cada fortaleza y debilidad? (amenaza importante=1,
amenaza Menor=2, oportunidad menor=3, oportunidad clave=4)
Cul es el resultado total ponderado de la organizacin?
Una organizacin grande puede confrontar una extensa gama de oportunidades y
amenazas, pero es aconsejable delimitar el nmero de las mismas a un rango entre 5 y
10 que engloben los factores externos ms importantes.
De esta manera se percibe que la identificacin de los factores internos y externos
de una organizacin contribuirn a desarrollar una ventaja competitiva y comparativa en
sus servicios.

II. Etapa Comparativa de Datos

Las organizaciones estn caracterizadas por presentar constantemente fortalezas
y debilidades internas as como oportunidades y amenazas externas, lo cual va a
permitir el empleo conjugado de los elementos positivos para anular o contrarrestar la
incidencia de los elementos negativos.

De igual manera si se aprovecha al mximo las oportunidades en funcin de las
fortalezas el desempeo de la organizacin es mayor, esta debe considerar y evitar en
todo momento el establecimiento de las amenazas sobre la base de las debilidades de
forma negativa, esta es la base de aplicacin de la Matriz FODA, la cual permite la
conjugacin de todos los elementos citados de forma comparativa, estructurada y
analtica, permitiendo con ello establecer los puntos de accin que deben ser
considerados en la prxima etapa de toma de decisiones.

La combinacin de los cuatro elementos citados, siempre debe estar orientada a
identificar, eliminar o reducir el efecto de las debilidades y amenazas y aprovechar el
beneficio visualizado en las oportunidades. Se puede resumir la aplicacin de esta
matriz en las siguientes combinaciones de estrategias:
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Estrategia DO: Mejora las debilidades internas emplendose las oportunidades
externas.

Estrategia FA: Emplea las fortalezas para disminuir el impacto de las amenazas
externas.

Estrategia DA: Se basa en la supresin de las debilidades internas y la evasin
de las amenazas.

Estrategia FO: Es la consecucin de una situacin de ganar o mejorar, pero
depender de la aplicacin de las estrategias anteriores para poder emplear la
combinacin de oportunidades y fortalezas.

Para construir la matriz FODA se emplea una matriz de 3x3 en donde el primer
cuadro superior izquierdo se deja en blanco, posteriormente se siguen los siguientes
pasos:

Efectuar una lista de fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas y
colocarlas en cada cuadro por separado empleando los dos laterales izquierdos para
oportunidades y amenazas y los dos superiores para debilidades y fortalezas. Realizar
los cotejos y combinaciones para cada una de las estrategias ya descritas (FO, DO, FA
y DA).
En el sector pblico es importante aclarar que la institucin no tiene control sobre
los factores externos, sin embargo pudiera influir en ellos. En el caso de los factores
internos debe hacerse con relacin a las competencias, los objetivos y el documento
constitutivo de la institucin, sin olvidar que la referencia ser siempre las competencias
legales y la razn de ser de la organizacin.

III. Etapa de Toma de Decisiones

Est basada sobre el desarrollo de la Matriz CPE (Cuantitativa de Planificacin
Estratgica), la cual emplea la informacin de entrada analizada y los resultados
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comparativos para decidir en forma objetiva sobre las estrategias alternativas,
adicionalmente permite evaluar cuantitativamente las mismas en base a las
limitaciones y capacidades organizativas especificas. Esta matriz emplea decisiones
subjetivas para asignar las clasificaciones, requirindose ser usada en forma
cuidadosa.
La secuencia de operacin de esta matriz puede ser resumida en la siguiente
secuencia:

1. Efectuar una lista de por lo menos cinco importantes factores internos
(debilidades y fortalezas) y cinco externos (amenazas y oportunidades).

2. Asignar clasificaciones a cada factor externo e interno.

3. Identificar de la etapa de comparacin las estrategias ms factibles de emplear
en el proceso.

4. Determinar los puntajes de atraccin para las alternativas de uno de los factores
externos e internos: PA (Puntaje de Atraccin): 1(no aceptable), 2 (posiblemente
aceptable), 3 (probablemente aceptable), 4 (muy aceptable), PTA (Puntaje Total de
Atraccin)= PA x Clasificacin.

Factores Internos: 1(debilidad importante), 2 (debilidad menor), 3 (fortaleza
menor), 4 (fortaleza importante)

Factores Externos: 1(amenaza importante), 2 (amenaza menor), 3 (oportunidad
menor), 4 (oportunidad importante).

5. Calcular los puntajes totales de atraccin mediante el producto de la
clasificacin por el puntaje de atraccin.

6. Calcular la suma total de los puntajes de atraccin.

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Como complemento de la aplicacin de esta matriz se debe tener en cuenta que el
anlisis de los conjuntos de estrategias debe comenzar por las corporativas en primer
lugar para continuar con las divisionales y por ltimo las funcionales.

Implementacin de Estrategias

La implantacin de las estrategias seleccionadas en el marco de formulacin
requiere la disponibilidad de una serie de recursos de tipo econmico, humano,
tecnolgico y logstico que permitan desarrollar el contexto de las mismas, no obstante,
ninguna organizacin dispone de una ilimitada cantidad de estos, por lo que se debe
establecer dentro del plan de implantacin un orden de prioridades que vaya en
consonancia con la factibilidad de suministro de tales recursos a fin de evitar
distorsiones relevantes en los procesos productivos y administrativos de la organizacin
en cuestin.

De acuerdo a David (2003) la asignacin de recursos puede ser manejada
mediante un procedimiento de cuatro pasos a seguir:

1. Desarrollar un inventario completo de los recursos disponibles
2. Preparar inventarios de recursos a niveles divisionales y departamentales
3. Preparar solicitudes de recursos
4. Prioritizar y asignar de forma adecuada los recursos

El procedimiento anterior est en funcin de las metas y objetivos aprobados y del
grado de recursos existentes, dado que el valor real de un programa de asignacin de
recursos se basa en el logro del contenido de stos componentes en la organizacin y
an cuando ello permite el desarrollo de las estrategias no garantiza el xito de las
mismas, requirindose manejar en forma adecuada los programas, la organizacin y el
personal a fin que el control de los recursos permita optimizar su utilizacin.

El xito de la implantacin depender del grado de participacin de los gerentes
que soportan la planificacin, ello en funcin de que la respuesta inicial de este personal
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de direccin ante cualquier situacin debe considerar los parmetros establecidos en la
formulacin de la planificacin.

Dentro del proceso de planificacin se debe considerar el efecto de las amenazas
externas a fin de establecer acciones de contingencia en caso que el escenario previsto
para las estrategias y planes propuestos sufra modificaciones, no obstante, la
planeacin de contingencia de acuerdo a lo indicado por David (2003) implica las
siguientes consideraciones:

1. Identificar las amenazas y oportunidades externas ms importantes para la
organizacin, en especial aquellas que incidan en otros escenarios a los ms probables.
2. Desarrollar puntos de partida a fin de iniciar acciones para cada contingencia.
3. Acordar los pasos a seguir para cada uno de los puntos de partida
desarrollados.

Sobre esta base se puede considerar que planificacin de contingencias asume de
alguna forma la precisin de los pronsticos de los factores principales que inciden
sobre el desempeo de la organizacin en el futuro, especialmente en trminos de
variabilidad, sin embargo el equipo de trabajo debe estar en capacidad de identificar
aquellos factores externos que permitan desarrollar planes alternativos sobre la base de
posibles modificaciones a los mismos.

En esta etapa del proceso cuando se alcanza un punto de partida se deben
generar dos grados de respuesta:

1. Un mayor nivel de monitoreo, para prevenir la aplicacin de acciones
precipitadas, detectar los cambios requeridos en los supuestos de la lnea principal y a
su vez observar el comportamiento de los indicadores.

2. Acciones para la toma de decisiones sobre las condiciones variantes de la
organizacin a fin de implementar un plan de contingencias o modificar un aspecto en
particular de la estrategia.
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Por ltimo, se tiene que la evaluacin y control de la implantacin y ejecucin de
la planificacin sobre la base de lo planteado por Koontz y Weihrich (2007), permite la
deteccin de desviaciones que puedan afectar en forma drstica el desempeo de una
organizacin, la misma debe ser un proceso continuo y est conformada por un examen
de las bases conexas a la estrategia, la comparacin de resultados obtenidos contra las
metas esperadas y la toma de acciones correctivas para redireccionar los resultados en
sentido de los objetivos de los planes formulados.

Las organizaciones deben tener presente en cuanto a los ambientes en los cuales
se ubican las mismas son dinmicos y que siempre existir la posibilidad de ocurrencia
de cambios drsticos y rpidos en los factores internos y externos asociados a
cualquiera de sus procesos, por lo tanto deben ser determinados en cuanto a su
magnitud e incidencia sobre la planificacin de cualquier actividad o conjunto de tareas
de la organizacin y solo con una metodologa objetiva que contemple elementos de
control y evaluacin se puede alcanzar este requerimiento.

Segn Zambrano (2011) en la planificacin estratgica de la administracin
pblica del sector pblico, luego de realizado el anlisis del entorno se hace necesario
realizar un procesamiento del problema, lo cual requiere del desarrollo del siguiente
procedimiento:

Procesamiento del problema

Identificacin

Se debe reiterar, en primer trmino, el concepto de problema, el cual se define
como la divergencia entre el ser y el deber ser de una situacin determinada. Dicha
divergencia implica una insatisfaccin, una diferencia que el gobernante no acepta y,
por consiguiente, debe intentar y comprometerse en resolver. Es decir, el dirigente
pblico se encuentra descontento frente a la realidad que percibe, la cual est
conformada por uno o varios problemas.

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Ningn problema es obvio, por lo tanto deben ser identificados, seleccionados de
acuerdo con su prioridad y procesados, con el propsito de enfrentarlos y darles
solucin. ste es uno de los aspectos bsicos que se deben tener presentes dentro de
la planificacin estratgica pblica.

Previo al procesamiento de los problemas, resulta necesaria su identificacin y
seleccin, para lo cual se considera til realizar las siguientes actividades o procesos:

Revisin de los resultados del anlisis situacional realizado, en donde se ha
generado una cantidad de informacin vlida a estos efectos (anlisis FODA, rbol de
competencias, oferta electoral del gobernante, entre otros).

Consulta al entorno del gobierno, lo cual tiene que ver con la iniciativa que debe
tomar el gobierno, ms an si est iniciando su gestin, a los fines de sondear a los
actores principales de la comunidad, sea municipal o estadal e indagar cules son,
segn esos actores, los problemas ms importantes que est confrontando el estado
o el municipio, segn sea el caso.

En este sentido, se recomienda que la cabeza del gobierno remita una
comunicacin a las instituciones municipales invitndolas a abrir sus puertas para que
un funcionario del gobierno las visite a fin de establecer un dialogo con el propsito de
identificar y priorizar los problemas ms importantes del estado o el municipio.

Realizar esta consulta con el entorno es realmente beneficioso y necesario. Con
ella se proyecta una imagen de seriedad, de participacin, de amplitud y de apertura,
ms an cuando se realiza despus de finalizado un proceso electoral. De esta forma
el gobernante dar seales de convivencia y de unidad en el estado o municipio, con la
finalidad de incorporar a aquellos actores que, habiendo sido adversarios o indiferentes
en el proceso electoral, se necesita su incorporacin a la gestin de gobierno, o por lo
menos, no se opongan abiertamente.

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Igualmente, se debe realizar una consulta interna en el gobierno. Se supone que
quienes conforman el gabinete del gobierno, cada uno en su rea, son expertos en la
materia, por lo tanto se debe utilizar el conocimiento y experticia de ellos en la
generacin de informacin valiosa sobre los problemas existentes. Esta consulta, al
igual que la anterior, debe ejecutarse de manera estructurada y ser dirigida a cada uno
de los miembros del gabinete de gobierno o aquellos ms importantes, a los fines de
obtener informacin til para la identificacin y seleccin de problemas. Una vez
obtenida la informacin resultante de estas fuentes, se procede a elaborar una lista de
los problemas a considerar en el proceso.

Seleccin

El proceso de seleccin de problemas supone el cumplimiento de uno de los
ejercicios del gobierno ms importantes, como es el establecer el foco de atencin de la
gestin del gobierno. Es decir, precisar cules son los problemas o asuntos claves que
prioritariamente van a recibir atencin de la gestin de gobierno.

Definir el foco de atencin ayuda al gobierno a establecer prioridades, a
plantear direccionalidad y no distraerse en temas que no sean aquellos puntualizados
en el foco de atencin. Para esto se deben estudiar un conjunto de diez criterios
para la seleccin de problemas como son:
Valor Poltico del Problema: Analiza la importancia que tiene el problema para
el estado o municipio. La consulta al entorno del gobierno es un contexto vlido y
necesario para la determinacin de este elemento. Puede consultarse a la poblacin
o a sectores representativos de todos los actores relevantes de las comunidades a
travs de encuestas o reuniones, en las que se identifiquen y prioricen los problemas
mediante mtodos sencillos existentes con ese propsito. El valor poltico del problema
lo determina la poblacin, los usuarios de los productos del gobierno.

Tiempo para alcanzar y mostrar resultados: Definido como el lapso temporal
mnimo en el cual se pueden obtener y mostrar resultados de la accin de gobierno
ejecutada para el enfrentamiento de un problema. En este tiempo se relacionan varios
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factores, bsicamente con la complejidad del problema, la gobernabilidad del actor y
su capacidad personal e institucional. Dicho tiempo puede estar dentro o fuera del
periodo de gestin gubernamental. Se podra justificar que entre el 25%-50% de los
problemas maduren o requieran de un tiempo superior al de la gestin de gobierno para
poder enfrentarse y solucionarse, pero no un porcentaje superior; de ser as, el balance
de gestin del gobernante, al finalizar su mandato, no sera del todo favorable a sus
propsitos de reeleccin, si as fuera el caso.

Vector de recursos crticos (VCR) requerido por el problema contrastado con el
vector de recursos crticos que posee el actor que declara el problema. Esto constituye
un aspecto muy importante, pues esta relacin permite determinar si el actor
(gobernador o alcalde) que declara el (los) problema (s) cuenta con los recursos
necesarios (polticos, econmicos, organizacionales y tecnolgicos, entre otros)
exigidos por cada uno de los problemas incorporados en el plan estratgico de gestin
para su enfrentamiento y solucin.

Conocer este balance resulta indispensable en el momento de disear y adoptar
estrategias que permitan la generacin de alianzas y acuerdos con aquellos actores
que posean recursos necesarios para enfrentar los problemas y que el actor declarante
de los mismos no posea.

VCR(vector de recursos crticos), Rp (recursos polticos), Re (recursos
econmicos), Rorg (recursos organizacionales) y Rcogn (recursos cognitivos).

Gobernabilidad sobre el problema: Da cuenta del nivel de competencias
legales que posee el actor que declara el problema (gobernador o alcalde) sobre las
causas principales del mismo y, por consiguiente, sobre las operaciones, acciones y/o
proyectos necesarios para su enfrentamiento. Cuando un actor no tiene las
competencias legales necesarias para actuar sobre un problema resulta preciso
analizar los posibles acuerdos y alianzas, o la generacin de demandas a otros actores
con gobernabilidad sobre dichos problemas. Tcnicas y polticamente es dificil para un
gobernante actuar sobre un problema sobre el cual no tiene competencias legales.
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Disposicin de los otros actores con gobernabilidad. Partiendo de una las
premisas bsicas de este enfoque de planificacin estratgica pblica, en donde
interactan diversidad de actores con diferentes posiciones sobre una misma situacin,
resulta til analizar el grado de disposicin que poseen los otros actores con
gobernabilidad sobre el problema para actuar en conjunto con el actor que declara el
problema (gobernador o alcalde) con el propsito de enfrentar el o los problemas del
plan. Si la gobernabilidad del actor que declara el problema es baja y la disposicin de
los otros actores con competencia en el problema es igualmente escasa, la posibilidad
de que el problema objeto de seleccin basado en estos criterios sea elegido es
tambin muy baja.

Costo de postergacin: Tiene que ver con el costo de tipo poltico, social y/o
econmico generado por la no inclusin de determinado problema en el plan
estratgico de gestin. Es necesario prever estos costos o impactos, estimando las
consecuencias que pudiera generar en el balance de gestin del gobierno. Intercambio
de problemas.

Riesgo de innovar o facilidad de continuar: Pareciera que es ms fcil
accionar apoyados en lo ya conocido y experimentado, que innovar y generar cambios
en la forma de actuar, pues generalmente esto implica riesgos, desconocimiento e
incertidumbre. Esta actitud la comparten, en general todos los seres humanos. Los
gobernantes no escapan a esta situacin y optan en la mayora de los casos por
continuar realizando las mismas actividades que rutinariamente han realizado sus
antecesores o allegados. Resulta importante analizar cada uno de los problemas bajo
este criterio, pues habr algunos en donde se requiera de la innovacin y de la
generacin de cambios en las acciones a emprender para poder generar soluciones
eficientes y efectivas en los mismos.

Impacto regional: Hay problemas cuyo impacto trasciende al mbito local y sus
efectos pueden ser vistos en el estado; igualmente existen problemas del estado cuyo


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impacto o consecuencias llegan a la nacin. Este aspecto puede ser considerado de
mucha importancia para la poblacin, lo que puede ser un elemento decisivo para
incorporar un problema al plan estratgico de gestin.

Conflictividad poltica del problema: Ciertos problemas, por sus implicaciones,
pueden ser sumamente conflictivos en el proceso de bsqueda de soluciones y en la
implementacin de las mismas. Posiciones encontradas entre actores, su complejidad y
costo, pueden generar situaciones que hagan difcil llegar a acuerdos entre las partes.

Impacto sobre el balance de gestin del gobierno: Analizar este criterio implica
estudiar en qu medida el conjunto de problemas que han sido seleccionados impacta
en el balance de gestin del gobierno. Para esto se requiere hacer un ejercicio de
simulacin que permita la estimacin de ese impacto. Es prcticamente un criterio de
sntesis que obliga a estimar, en funcin de los otros criterios, la contribucin positiva o
negativa del problema al balance de gestin del gobierno.

Una vez finalizado el proceso de seleccin de los problemas que sern
incorporados en el plan estratgico de gestin, se recomienda realizar un anlisis de
confiabilidad, evaluando nuevamente cada uno de los problemas seleccionados. Este
anlisis permitir confirmar la seleccin hecha y validad la decisin de que son esos y
no otros, los problemas que formaran parte del foco de atencin de la gestin del
gobierno. Esta validacin se realizar valorando cada problema basndose en los
siguientes aspectos:

Valor poltico de los problemas seleccionados en contraste con el valor poltico
de aquellos rechazados o postergados.
Nivel de gobernabilidad de los problemas seleccionados por parte del actor
(gobernador o alcalde)

Vector de recursos crticos requeridos por los problemas seleccionados frente al
vector de recursos crticos que posee el actor que declara los problemas
(gobernador o alcalde)
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Impacto de los problemas (atenuados o resueltos) en el balance de gestin del
gobierno.

Anlisis Explicativo de los Problemas

El procesamiento de los problemas del plan requiere un anlisis de los mismos.
No es suficiente definirlos y describirlos, resulta indispensable determinar cules son las
causas que los producen, as como tambin las consecuencias que de manera global
generan. En sntesis, la explicacin de un problema se realiza mediante la
identificacin, el anlisis y la seleccin de las causas que generan el VDP y de la
determinacin de sus consecuencias.

Para la explicacin de los problemas, la metodologa de la planificacin estratgica
situacional realiza un importante aporte denominado flujograma situacional, que
constituye un esquema grfico en el cual se expresan los elementos constitutivos de
dicha explicacin; enunciado del problema, actor que declara el problema, espacio,
causa, VDP, del problema y ambos elementos con las consecuencias. Es una tcnica
basada en los anlisis cualitativos; sin embargo, a pesar de sus sntesis, posee ventajas
relacionadas con la profundidad y amplitud que se logra en el anlisis.


Enunciado del Problema: Es decir, el nombre del problema el cual debe ser lo ms
preciso posible. Debe expresarse, como se dijo con anterioridad mediante una
calificacin negativa.

Actor o autor del Problema: Se refiere al actor que ha decidido procesarlo y luego
formularle un plan para eliminarlo o atenuarlo. La condicin de actor se refiere a la
persona o institucin que est en el ejercicio de gobierno y puede actuar sobre el
problema porque tiene autoridad, competencia o cierta gobernalidad sobre el mismo. En
cambio el estatus de autor est relacionado con una condicin de carcter acadmico o
de investigacin, sin ninguna facultad o poder para actuar sobre la situacin.

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Espacio del problema. ste delimita el mbito de la explicacin hasta donde se
extiende el anlisis del juego social (realidad) que se pretende aclarar. Tal delimitacin
puede abarcar tanto las fronteras del problema como el espacio de gobernabilidad
(identificacin de las causas bajo estricto control o competencia del actor que declara el
problema)

Estructura del Flujograma Situacional. est compuesta por cuatro partes:
sntomas o vector de descripcin del problema (VDP), consecuencias o impactos del
problema, fuente de verificacin del (VDP y de las consecuencias), y causas del
problema, las cuales se encuentran estructuradas en tres columnas y tres filas que
generan nueve cuadrantes, segn su clasificacin. Las causas se clasifican, segn su
naturaleza, en reglas, acumulaciones y flujos, siendo sus definiciones las sealadas a
continuacin:

La causa tipo regla estn referidas a normas de hecho (leyes, ordenanzas,
decretos, resoluciones), y de derecho (costumbres, valores, modus vivendi). Las reglas
establecen la partida de nacimiento de las organizaciones y su funcionamiento. Estas
causas condicionan todos los procesos generados por los diferentes actores u
organizaciones que operan en la realidad sujeta a anlisis, es decir, determinan todo
aquello que puede producirse al interior del problema, definen el universo de
posibilidades del juego expresado en los descriptores del problema.

Las causas tipo acumulacin representan las capacidades o incapacidades que
tienen los actores que interactan en el problema y quienes tienen competencia
absoluta o compartida sobre el mismo. Estas capacidades o incapacidades se
encuentran relacionadas con los recursos que dichos actores controlan, los cuales
pueden ser polticos, econmicos, organizativos, cognitivos. Dependiendo de esas
acumulaciones (capacidades o incapacidades), estos actores generan determinado tipo
de respuesta que sern clasificados como causas tipo flujo.

Las causas tipo flujo constituyen como se dijo en el prrafo anterior, las acciones,
respuestas, hechos o jugadas generadas por los diferentes actores sociales durante su
gestin (relacionadas con el problema que se analice). Representan el movimiento, las
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jugadas, la dinmica de cambio, y concretan los resultados generados por los otros
tipos de causas. Constituyen las causas que impactan directamente al VDP del
problema.

Resumiendo lo descrito en relacin con la naturaleza de las causas de un
problema, se puede decir que las acciones, jugadas, movimientos bienes, servicios
(flujos), se generan o concretan en volumen y calidad mediante la accin de los actores
responsables directos o indirectos del problema que reflejarn en dicha actuacin sus
capacidades o incapacidades (acumulaciones). Estas acumulaciones son
condicionantes de los flujos y stos incrementan o deterioran tales acumulaciones. Si se
desean incrementar las capacidades de produccin es necesario crear flujos y esta
produccin limita las acumulaciones. Igualmente, los flujos pueden influir y alterar las
reglas del problema. Estas ltimas condicionan y definen el umbral en el cual se
movern las acumulaciones y los flujos.

Se mencion que el flujograma situacional estaba constituido por tres filas, las
cuales reflejan el grado de control que tiene el actor que declara el problema
(gobernador o alcalde) y los otros actores involucrados sobre las causas del problema.
La fila 1 representa el nivel 1, en donde se ubican todas las causas que controla en
forma absoluta el actor que declara o explica el problema; fila 2 representa el nivel II, en
donde se localizan las causas que estn bajo el control absoluto de los otros actores y
las causas cuyo control es compartido por el actor que declara el problema y los dems
actores, pero dentro del juego (realidad analizada). La fila 3 representa el nivel III del
flujograma, all se encuentran las causas que pertenecen a otros problemas pero cuyos
impactos influyen en el problema analizado; son en definiciones causas que estn fuera
del juego (realidad) analizado.

Identificacin y Seleccin de Nudos Crticos

Una vez identificado el VDP, consecuencias, fuente de verificacin y causas del
problema analizado, se procede a seleccionar del total de causas o nudos explicativos,
cules de stos son crticos o clave. Esta actividad resulta de vital importancia, pues
estos nudos pasarn a conformar el foco de atencin del gobierno en conjunto con los
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otros asuntos de inters asumidos por el gobernante en funcin del anlisis situacional
que no fueron procesados como problemas, y hacia los cuales dirigir recursos
(econmicos, polticos, organizativos) para impactarlos de manera positiva. La
interrogante Dnde debe actuar el gobierno para enfrentar el problema y alcanzar la
situacin objetiva planteada? Debe arrojar como respuesta la identificacin de los nudos
crticos. Se propone un conjunto de cuatro condiciones que debe cumplir una causa
para considerarse nudo crtico los cuales deber ser aplicados a cada uno de los nudos
explicativos o causas del problema:

Es muy eficaz sobre el VDP. Si bien es cierto que actuar sobre cualquiera de
las causas debe impactar el VDP, si el flujograma est bien elaborado - esta condicin
est referida a aquellas causas que al operar sobre ellas impactan con mayor
intensidad de los descriptores del problema. Aquellas causas que modifiquen o alteren
los descriptores fuerza el VDP, son nudos crticos.

Es muy eficiente sobre el VDP. Esto quiere decir que actuar sobre esa causa
resulta menos costoso que hacerlo sobre otro nudo explicativo que rena previamente
la condicin de ser eficaz sobre los descriptores del problema.

En un centro prctico de operacin. Significa que el actor responsable de
este nudo puede operar sobre l sin tener que actuar sobre las causas que lo producen
desde el punto de vista operativo.

Es viable polticamente. Esto equivale a que resulta estratgico, desde el
punto de vista poltico sobre esa causa, es decir, operar sobre ese nudo no debe
generar conflictos importantes con otros actores; por el contrario, ayuda a crearle
viabilidad a la solucin del problema.

Si una causa o nudo explicativo rene estas cuatro condiciones puede
considerarse nudo crtico, identificndose con el cdigo NC. Al igual que las causas, los
nudos crticos deben numerarse para facilitar su identificacin.



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Diseo del rbol del Problema y su Anlisis

El rbol del problema constituye una sntesis del flujograma situacional que incluye
los nudos crticos seleccionados, las relaciones entre los nudos crticos y entre stos y
el VDP. Para disear el rbol del problema resulta necesario identificar el vector
descripcin de cada nudo crtico seleccionado (VDNC). Al igual que el VDP, permite
una precisin, cuantificacin y monitoreo del nudo critico.

Concluida la actividad descrita anteriormente, se debe proceder a identificar los
actores responsables o corresponsables de los nudos crticos seleccionados, as como
tambin los recursos (polticos, econmicos, organizacionales y cognitivos) que
controlan, lo cual aporta una imagen general de los actores vinculados al problema que
servir de base tanto para el diseo de operaciones y escenarios, como para el anlisis
estratgico del plan.

Sistema de Variables
Por cuanto esta investigacin es analtica se debe definir los eventos a analizar y
los criterios de anlisis (Hurtado, 2010).

Evento a analizar: Planificacin Operativa
Definicin Conceptual: Corredor (2004), define la Planificacin Operativa como
aquella que Se concibe como un proceso derivado del plan global y tiene como
finalidad alcanzar los objetivos en el corto plazo.
Criterio de anlisis:

Planificacin estratgica:

Al respecto Zambrano (2011), da un enfoque analtico del proceso de Planeacin
Estratgica pblica como mtodo para soportar la gerencia del gobierno estadal,
municipal, por lo que, este autor, seala que una de las ventajas ms importante para
un gobierno es tener claro hacia dnde se va (objetivos), como alcanzarlos (mtodo),
con quienes y con qu recursos (humanos, materiales, e intangibles).
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Por cuanto el evento planificacin operativa se va a describir mediante la revisin
de los documentos contentivos de la planificacin operativa de la Alcalda del Municipio
Simon Bolvar de los aos 2010, 2011 y 2012 a fin de contactar las caractersticas que
presenta, pero el criterio de anlisis planificacin estratgica est fundamentado en las
teoras de gerencia estratgica se operacionalizara ste.

Definicin Operacional: Es un instrumento en el cual se ordena
sistemticamente la accin del gobierno, donde se definen los procesos administrativos
complejo de anlisis, previsin, decisin, y concertacin destinado a controlar cada ao,
el grado de ejecucin del plan a mediano plazo y a proseguir la realizacin de este en el
ao siguiente con la finalidad de fortalecer la capacidad de los Municipios para ejecutar
eficientemente su funcin de gobierno. La variable se medir mediante las dimensiones:
lneas estratgicas, programas y proyectos del proceso de planificacin operativa.

Tabla 1. Operacionalizacin de la variable









Fuente: Andrade (2013)



Variable Dimensin Indicadores







Planificacin estratgica

Filosofa de gestin





Estrategia situacional





Anlisis del entorno



Misin
Visin
Valores
Objetivos estratgicos

Fortalezas de la organizacin
Oportunidades del entorno
Debilidades de la organizacin
Amenazas del entorno
Identificacin de las estrategias

Identificacin del problema
Descripcin de los problemas
Identificacin de nudos crticos
Diseo del rbol del problema