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Ol concurseiros e concurseiras. com muita satisfao que estamos lanando o curso de Direito Administrativo p/ o TCU para o concurso de Tcnico Federal de Controle Externo. As aulas tero como foco as questes do CESPE/UnB. De imediato, vejamos as caractersticas deste material: todos os itens do ltimo edital sero abordados de forma completa, sem perda da objetividade aps a publicao, o curso ser readequado para atender ao que for solicitado; grande quantidade de questes comentadas; contato direto com o professor atravs do frum de dvidas. Caso ainda no me conhea, meu nome Herbert Almeida, sou Auditor de Controle Externo do Tribunal de Contas do Estado do Esprito Santo aprovado em 1 lugar no concurso para o cargo. Alm disso, obtive o 1 lugar no concurso de Analista Administrativo do TRT/23 Regio/2011. Meu primeiro contato com a Administrao Pblica ocorreu atravs das Foras Armadas. Durante sete anos, fui militar do Exrcito Brasileiro, exercendo atividades de administrao como Gestor Financeiro, Pregoeiro, Responsvel pela Conformidade de Registros de Gesto e Chefe de Seo. Sou professor do Tecconcursos das disciplinas de Administrao Geral e Pblica, Administrao Financeira e Oramentria e, aqui no Estratgia Concursos, tambm de Direito Administrativo. Alm disso, no Tribunal de Contas, participo de atividades relacionadas com o Direito Administrativo, inclusive com temas de Direito Regulatrio (amplamente relacionado com as atividades das Agncias Reguladoras). Ademais, os concursos pblicos em que fui aprovado exigiram diversos conhecimentos, inclusive sobre Direito Administrativo. Ao longo de meus estudos, resolvi diversas questes, aprendendo a forma como cada organizadora aborda os temas previstos no edital. Assim, pretendo passar esses conhecimentos para encurtar o seu caminho em busca de seu objetivo. Ento, de agora em diante, vamos firmar uma parceria que levar voc aprovao no concurso pblico para Tcnico do TCU. 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 2 de 52 O ltimo edital do concurso, publicado em 2012, trouxe o seguinte contedo para a nossa disciplina: DIREITO ADMINISTRATIVO P/ TCNICO DO TCU - 1 Organizao administrativa da Unio. 1.1 Administrao direta e indireta. 1.2 Autarquias, fundaes pblicas. 1.3 Empresas pblicas. 1.4 Sociedades de economia mista. 1.5 Entidades paraestatais. 2 Lei n 9.784/1999. 3 Processo administrativo. 3.1 Princpios. 3.2 Direitos e deveres dos administrados. 3.3 Instaurao, formalizao e instruo. 3.4 Recursos. 3.5 Invalidao, revogao e convalidao de atos. 3.6 Prazos e sanes administrativas. 4 Atos administrativos. 4.1 Conceito, requisitos, elementos, pressupostos e classificao. 4.2 Vinculao e discricionariedade. 4.3 Revogao e invalidao. 5 Lei n 8.666/1993. Lei n 10.520/2002. 6 Licitao. 6.1 Conceito, finalidades, princpios e objeto; obrigatoriedade, dispensa, inexigibilidade e vedao. 6.2 Modalidades. 6.3 Procedimento, revogao e anulao. 6.4 Sanes. 6.5 Normas gerais de licitao. 7 Contratos administrativos. 7.1 Conceito, peculiaridades e interpretao. 7.2 Formalizao. 7.3 Execuo. 7.4 Inexecuo, reviso e resciso. 8 Lei n 8.112/1990. 9 Agentes pblicos. 9.1 Servidores pblicos. 9.2 Organizao do servio pblico. 9.3 Normas constitucionais concernentes aos servidores pblicos. 9.4 Direitos e deveres dos servidores pblicos. 9.5 Responsabilidades dos servidores pblicos. 9.6 Processo administrativo disciplinar, sindicncia e inqurito. 10 Lei n 12.527/2011. 10.1 Disposies gerais. 10.2 Acesso a informaes e sua divulgao. 10.3 Restries de acesso informao. 10.4 Responsabilidades. 11 Lei n 12.618/2012. 11.1 Regime de previdncia complementar. Perceba que bastante contedo, mas no precisamos ter pnico. Basta iniciarmos nossa preparao com antecedncia! Alm disso, para maximizar o seu aprendizado, nosso curso estar estruturado em dez aulas, sendo esta aula demonstrativa e outras nove, vejamos o cronograma: AULA CONTEDO DATA Aula 0 1 Organizao administrativa da Unio. 1.1 Administrao direta e indireta. Disponvel Aula Extra 1.2 Autarquias, fundaes pblicas. 1.3 Empresas pblicas. 1.4 Sociedades de economia mista. 1.5 Entidades paraestatais. 30/07 Aula 1 4 Atos administrativos. 4.1 Conceito, requisitos, elementos, pressupostos e classificao. 4.2 Vinculao e discricionariedade. 4.3 Revogao e invalidao. 05/08 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 3 de 52 Aula 2 5 Lei n 8.666/1993. 6 Licitao. 6.1 Conceito, finalidades, princpios e objeto; obrigatoriedade, dispensa, inexigibilidade e vedao. 6.2 Modalidades. 6.3 Procedimento, revogao e anulao. 6.5 Normas gerais de licitao. 10/08 Aula 3 5. Lei n 10.520/2002. 15/08 Aula 4 7 Contratos administrativos. 7.1 Conceito, peculiaridades e interpretao. 7.2 Formalizao. 7.3 Execuo. 7.4 Inexecuo, reviso e resciso. 6.4 Sanes. 25/08 Aula 5 9 Agentes pblicos. 9.1 Servidores pblicos. 9.2 Organizao do servio pblico. 9.3 Normas constitucionais concernentes aos servidores pblicos. 07/09 Aula 6 8 Lei n 8.112/1990. 9.4 Direitos e deveres dos servidores pblicos. 9.5 Responsabilidades dos servidores pblicos. 9.6 Processo administrativo disciplinar, sindicncia e inqurito. 14/09 Aula 7 2 Lei n 9.784/1999. 3 Processo administrativo. 3.1 Princpios. 3.2 Direitos e deveres dos administrados. 3.3 Instaurao, formalizao e instruo. 3.4 Recursos. 3.5 Invalidao, revogao e convalidao de atos. 3.6 Prazos e sanes administrativas. 17/09 Aula 8 10 Lei n 12.527/2011. 10.1 Disposies gerais. 10.2 Acesso a informaes e sua divulgao. 10.3 Restries de acesso informao. 10.4 Responsabilidades. 21/09 Aula 9 11 Lei n 12.618/2012. 11.1 Regime de previdncia complementar. 28/09
Sem mais delongas, espero que gostem do material e vamos ao nosso curso. Observao importante: este curso protegido por direitos autorais (copyright), nos termos da Lei 9.610/98, que altera, atualiza e consolida a legislao sobre direitos autorais e d outras providncias. Grupos de rateio e pirataria so clandestinos, violam a lei e prejudicam os professores que elaboram os cursos. Valorize o trabalho de nossa equipe adquirindo os cursos honestamente atravs do site Estratgia Concursos ;-) 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 4 de 52 Sumrio ORGANIZAO ADMINISTRATIVA .................................................................................................................... 4 ENTIDADES POLTICAS E ADMINISTRATIVAS .................................................................................................................... 5 CENTRALIZAO E DESCENTRALIZAO ......................................................................................................................... 7 CONCENTRAO E DESCONCENTRAO ..................................................................................................................... 12 RELAO ENTRE CENTRALIZAO, DESCENTRALIZAO E DESCONCENTRAO .................................................................... 14 RGOS PBLICOS ................................................................................................................................................ 19 ADMINISTRAO PBLICA ....................................................................................................................................... 31 ADMINISTRAO INDIRETA ............................................................................................................................ 37 CARACTERSTICAS GERAIS ........................................................................................................................................ 37 INSTITUIO DAS ENTIDADES DA ADMINISTRAO INDIRETA........................................................................................... 42 QUESTES COMENTADAS NA AULA ................................................................................................................ 47 GABARITO ....................................................................................................................................................... 51 REFERNCIAS .................................................................................................................................................. 51
ORGANIZAO ADMINISTRATIVA A organizao do Estado material de ordem constitucional, tratando da diviso poltica do territrio nacional, da estruturao dos Poderes, da forma de Governo, ao modo de investidura dos governantes e aos direitos e garantias fundamentais 1 . Para o Direito Administrativo, por outro lado, cabe o estudo da organizao administrativa, matria que estuda a organizao das entidades estatais, das suas autarquias e das empresas estatais. Nessa linha, devemos entender que a Administrao o instrumental de que dispe o Estado para colocar em prtica as opes polticas do Governo. Em outras palavras, enquanto o Governo o responsvel pelo estabelecimento de diretrizes e planos, a Administrao o aparelhamento utilizado para pr em prtica essas decises. A atuao da Administrao e do Governo ocorre por meio de entidades pessoas jurdicas , de rgos centros de deciso e de seus agentes pessoas fsicas investidas em cargos e funes 2 . Os agentes sero objeto de aula prpria. Nesse momento, interessa-nos entender o conceito de entidade e de rgo, conforme veremos nos tpicos seguintes. Vamos iniciar pelas entidades, depois debateremos os
1 Meirelles, 2013, p. 63. 2 Meirelles, 2013, p. 67. 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 5 de 52 conceitos de centralizao, descentralizao e desconcentrao e, finalmente, vamos entender o que so os rgos. Entidades polticas e administrativas A Lei 9.784/1999 define entidade como a unidade de atuao dotada de personalidade jurdica (art. 2, II). Possuir personalidade jurdica significa que o ente pode, em nome prprio, adquirir direitos e contrair obrigaes. Assim, as entidades so unidades de atuao que possuem personalidade jurdica e, portanto, podem adquirir direitos e contrair obrigaes em seu prprio nome. As entidades dividem-se em polticas e administrativas. Aquelas, tambm chamadas de entidades primrias 3 , so as pessoas jurdicas de direito pblico que recebem suas atribuies diretamente da Constituio, integrando, portanto, a estrutura constitucional do Estado. So entidades polticas a Unio, os estados, o Distrito Federal e os muncipios.
So entidades polticas a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios. As entidades polticas possuem capacidade de auto-organizao, autogoverno e autoadministrao, possuindo, portanto, autonomia plena.
Vamos ver o que significa cada uma dessas capacidades:
autogoverno: a competncia que os Estados-membros possuem para organizar os seus Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio 4 locais, conforme consta nos arts. 27, 28 e 125 da Constituio Federal; auto-organizao (e autolegislao): a capacidade do ente para se organizar na forma de sua constituio (CF, art. 25, caput) ou lei orgnica (CF, art. 29, caput, e 32) e de suas leis. Em sntese, a auto-organizao representa a capacidade de legislar.
3 Furtado, 2012, p. 140. 4 Lembrando que os municpios no possuem Poder Judicirio prprio. 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 6 de 52 autoadministrao: capacidade que cada entidade poltica possui para prestar os servios dentro da distribuio de competncias estabelecidas na CF/88 (arts. 18 e 25 a 28). Representa a capacidade dos entes polticos para prestarem os servios de sade, educao, assistncia social, etc. As entidades administrativas so pessoas jurdicas, de direito pblico ou de direito privado, criadas pelas entidades polticas para exercer parte de sua capacidade de autoadministrao. Assim, podemos dizer que as entidades administrativas so criadas pelas entidades polticas para desempenhar determinado servio daqueles que lhes foram outorgadas pela Constituio Federal. So entidades administrativas as autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista, que juntas formam a chamada Administrao indireta ou descentralizada. Enquanto as entidades polticas gozam de capacidade genrica, nos termos previstos na Constituio, as entidades administrativas possuem somente a capacidade administrativa especfica, ou seja, elas possuem somente a capacidade de autoadministrao, sendo ainda de forma restrita. Isso porque o ente poltico cria a entidade administrativa para atuar em uma rea especfica, ou seja, a criao das entidades administrativas ocorre para especializar a Administrao. Contudo, a diferena principal entre as entidades polticas e as entidades administrativas que aquelas possuem autonomia poltica, decorrente de sua capacidade de legislar (auto-organizao). Ou seja, as entidades polticas possuem capacidade para editar atos normativos que inovem na ordem jurdica, criando direitos e obrigaes.
Somente as entidades polticas possuem autonomia poltica. Ademais, as entidades polticas recebem, diretamente da Constituio, competncia para legislar e administrar. Por outro lado, as entidades administrativas recebem suas competncias de lei.
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Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 7 de 52 1. (Cespe Nvel Superior/FUB/2013) As entidades polticas so aquelas que recebem suas atribuies da prpria CF, exercendo-as com plena autonomia. Comentrio: exatamente. As entidades polticas possuem autonomia plena, pois possuem capacidade de autogoverno, auto-organizao e autoadministrao. Com efeito, as atribuies dessas entidades decorrem diretamente da Constituio Federal, em particular dos arts. 18 ao 32. Gabarito: correto. 2. (Cespe - PCBA/2013) Ampara-se no princpio federativo, a instituio constitucional da Unio, dos estados, dos municpios, do Distrito Federal (DF) e dos territrios como entidades polticas dotadas de autonomia. Comentrio: os territrios integram a Unio (CF, art. 18, 2). Logo, eles no possuem autonomia nem so entidades polticas. Gabarito: errado. 3. (Cespe CNJ/2013) As entidades polticas so pessoas jurdicas de direito pblico interno, como a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios. J as entidades administrativas integram a administrao pblica, mas no tm autonomia poltica, como as autarquias e as fundaes pblicas. Comentrio: as entidades polticas, representadas pela Unio, estados, DF e municpios, possuem autonomia poltica, manifestada pela sua capacidade de legislar. Por outro lado, as entidades administrativas autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista possuem apenas capacidade administrativa, no possuindo, portanto, autonomia poltica. Gabarito: correto. 4. (Cespe MIN/2013) As entidades que integram a administrao direta e indireta do governo detm autonomia poltica, administrativa e financeira. Comentrio: somente as entidades polticas possuem autonomia poltica. As entidades administrativas possuem autonomia administrativa, representada pela sua capacidade de autoadministrao. Gabarito: errado. Centralizao e descentralizao Somente os entes polticos recebem competncias diretamente da Constituio para prestar servio pblico sociedade. Assim, quando o 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 8 de 52 Estado presta os servios por meio de seus rgos e agentes integrantes da Administrao direta, ou seja, que compem as pessoas polticas, diz- se que o servio prestado de forma centralizada. Assim, os servios so prestados pelos rgos despersonalizados integrantes da prpria entidade poltica. Exemplo disso so os servios prestados pelos ministrios, pelas secretarias estaduais e municipais ou por seus rgos subordinados.
A Secretaria da Receita Federal do Brasil um rgo integrante do Ministrio da Fazenda. Assim, os servios prestados pela Receita Federal so realizados de forma centralizada.
Contudo, a entidade poltica pode optar por transferir a terceiro a competncia para determinada atividade administrativa, caso em que teremos a descentralizao. Segundo Maria Zylvia Zanella Di Pietro 5 , a descentralizao a distribuio de competncias de uma para outra pessoa, fsica ou jurdica. A autora classifica a descentralizao em poltica e administrativa. Aquela se refere distribuio de competncias previstas na Constituio, que d origem federao. Sendo assim, quando os estados ou municpios prestam os servios previstos na Constituio, eles esto prestando os servios prprios, que no decorrem do ente central. Em outras palavras, a descentralizao poltica envolve a distribuio de competncias aos Estados-membros e aos municpios. A descentralizao administrativa, por sua vez, ocorre quando o Estado no executa o servio por meio de sua Administrao direta. Envolve, portanto, duas pessoas distintas: o Estado Unio, estados, Distrito Federal e municpios e a pessoa que executar o servio, uma vez que recebeu essa atribuio do Estado 6 . Nesse contexto, podemos mencionar trs formas de descentralizao administrativa: descentralizao por outorga, por servios, tcnica ou funcional;
5 Di Pietro, 2014, p. 481. 6 Alexandrino e Paulo, 2011, p. 23. 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 9 de 52 descentralizao por delegao ou colaborao; descentralizao territorial ou geogrfica A descentralizao por outorga, por servios, tcnica ou funcional ocorre quando o Estado cria uma entidade com personalidade jurdica prpria e a ela transfere a titularidade e a execuo de determinado servio pblico. Esse tipo de descentralizao d origem Administrao indireta (autarquias, fundaes pblicas, sociedades de economia mista e empresas pblicas), pressupondo a elaborao de lei para criao ou autorizao da criao da entidade. Na descentralizao por delegao ou colaborao, uma entidade poltica ou administrativa transfere, por contrato ou por ato unilateral, a execuo de um servio a uma pessoa jurdica de direito privado preexistente. Assim, a pessoa que recebe a delegao poder prestar o servio diretamente populao, em seu prprio nome e por sua conta e risco, sofrendo a fiscalizao do Estado. Esse tipo de descentralizao d origem aos delegatrios de servio pblico por meio de concesso, permisso ou autorizao 7 . Um exemplo de descentralizao por delegao ocorre com os servios de telefonia, prestados por empresas privadas. fundamental distinguir essas duas formas de descentralizao. Na primeira hiptese, a outorga, a prpria titularidade do servio transferida ao terceiro por meio de lei e, por conseguinte, somente por lei poder ser retirada ou modificada. Ademais, a outorga tem presuno de definitividade, isto , em tese ser exercida indeterminadamente pelo ente outorgado. Por outro lado, na descentralizao por delegao, transfere-se apenas a execuo do servio por ato administrativo (unilateral) ou contrato administrativo (bilateral). Na primeira hiptese (ato administrativo autorizao de servios pblicos), em regra, no h prazo determinado para a delegao, uma vez que esse instrumento reveste-se de precariedade, isto , pode ser revogado a qualquer tempo e, em geral, sem direito indenizao. No caso do contrato (concesso ou permisso de servios pblicos), porm, a delegao efetivada por
7 S iremos estudar a concesso, permisso e autorizao de servios pblicos se o novo edital incluir esses assuntos. 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 10 de 52 prazo determinado, estando sujeita s clusulas legais e contratuais para modificao e revogao do instrumento. Vejamos alguns exemplos: a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) uma autarquia sob regime especial criada pela Lei n 9.472, de 16 de julho de 1997, vinculada ao Ministrio das Comunicaes, com a funo de rgo regulador das telecomunicaes (descentralizao por outorga); a Empresa de Planejamento e Logstica S.A. (EPL) uma empresa pblica cuja criao foi autorizada pela Lei n 12.404, de 4 de maio de 2011, vinculada ao Ministrio dos Transportes, com o objetivo de planejar e promover o desenvolvimento do servio de transporte ferrovirio de alta velocidade de forma integrada com as demais modalidades de transporte (descentralizao por outorga); e as diversas empresas de telefonia mvel (Oi, Tim, Claro, Vivo, etc.) oferecem os servios de forma descentralizada por meio de contrato de concesso de servios pblicos (delegao ou descentralizao por colaborao). Na descentralizao por outorga, no h hierarquia ou subordinao entre as pessoas envolvidas, mas apenas vinculao. Assim, o rgo central realiza a tutela (administrativa), superviso (ministerial) ou controle finalstico sobre o exerccio da atividade por parte do ente descentralizado, nos termos estabelecidos em lei. Nesse contexto, Hely Lopes Meirelles conceitua o controle finalstico da seguinte forma: o que a norma legal estabelece para as entidades autnomas, indicando a autoridade controladora, as faculdades a serem exercitadas e as finalidades objetivadas. Por isso mesmo, sempre um controle limitado e externo. No tem fundamento hierrquico, porque no h subordinao entre a entidade controlada e a autoridade ou o rgo controlador. um controle teleolgico, de verificao do enquadramento da instituio no programa geral do Governo e de seu acompanhamento dos atos de seus dirigentes no desempenho de suas funes estatutrias, para o atingimento das finalidades da entidade controlada. (grifos nossos) Assim, o controle finalstico exercido pela Administrao direta sobre a indireta, com o objetivo de garantir que a entidade administrativa esteja realizando adequadamente as atividades para a qual se destinam. 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 11 de 52 Contudo, em razo da autonomia administrativa que as entidades da Administrao indireta detm, este um controle limitado, que necessita expressa previso legal que determine os meios de controle, os aspectos a serem controlados e as ocasies em que ocorrer. No caso da descentralizao por colaborao ou por delegao, as formas de controle so mais amplas do que na outorga. Isso porque a delegao ocorre por meio de ato ou contrato administrativo, admitindo alterao unilateral e diversas formas de fiscalizao das condies do servio prestado. O entendimento simples. Como a outorga feita por lei, transfere- se a titularidade do servio, permitindo o desempenho da atividade com autonomia. Assim, as interferncias do ente poltico so somente aquelas admitidas na lei que transferiu a competncia para a Administrao Indireta. Por outro lado, por meio da delegao descentralizao por colaborao transfere-se apenas o exerccio da atividade, por meio de ato ou contrato administrativo. Dessa forma, a titularidade permanece com o Estado, que poder exercer formas de controle mais amplas. De qualquer forma, no haver relao hierrquica em nenhuma forma de descentralizao. Alm das formas apresentadas acima, podemos falar, ainda, na descentralizao territorial ou geogrfica. A Constituio Federal, no 2 do artigo 18, dispe sobre a possibilidade de criao dos chamados territrios federais, vejamos: Art. 18. (...) 2 - Os Territrios Federais integram a Unio, e sua criao, transformao em Estado ou reintegrao ao Estado de origem sero reguladas em lei complementar. Essa uma modalidade de descentralizao na qual a Unio cria uma pessoa jurdica com limites territoriais determinados e competncias administrativas genricas. Assim, enquanto as entidades que compem a Administrao indireta apresentam capacidade administrativa especfica para desempenhar a atividade para a qual foram criadas, os territrios possuem capacidade administrativa genrica para atuar em diversas reas dentro do limite geogrfico que os compem. Os territrios no integram a federao, mas possuem personalidade jurdica de direito pblico. No possuem tambm capacidade poltica, mas 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 12 de 52 apenas administrativa genrica, por esse motivo alguns doutrinadores chegam a cham-las de autarquias territoriais ou geogrficas. Por fim, cabe destacar que atualmente no existem territrios federais no Brasil, apesar de existir a possibilidade de sua criao. A figura abaixo resume o que vimos sobre a descentralizao.
Concentrao e Desconcentrao Passaremos, agora, a falar sobre a desconcentrao. Diferentemente da descentralizao, a desconcentrao ocorre exclusivamente dentro de uma mesma pessoa jurdica, constituindo uma tcnica administrativa utilizada para distribuir internamente as competncias. Assim, quando os municpios se organizam em secretarias, nada mais esto fazendo do que desconcentrando as competncias dentro de sua prpria estrutura. Por meio da desconcentrao que surgem os rgos pblicos. Para Hely Lopes Meirelles 8 a desconcentrao uma tcnica administrativa de simplificao e acelerao do servio dentro da mesma entidade, diversamente da descentralizao, que uma tcnica
8 Meirelles, 2013, p. 394. DESCENTRALIZAO
Duas pessoas jurdicas distintas
No h hierarquia
Especializao Por outorga (por servios, tcnica ou funcional) Exige-se lei para criar ou autorizar a criao de outra entidade D origem Administrao indireta (autarquias, fundaes pblicas, EP e SEM) Transfere a titularidade do servio Presuno de definitividade Tutela ou controle finalstico Por colaborao ou por delegao Ato administrativo - autorizao de servio pblico (precariedade) Contrato - concesso ou permisso (prazo determinado) Territorial ou geogrfica Capacidade administrativa genrica 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 13 de 52 da especializao, consistente na retirada do servio de dentro de uma entidade e transferncia a outra para que o execute com mais perfeio e autonomia. Nesse contexto, h desconcentrao quando a Unio se organiza em ministrios ou quando uma autarquia ou empresa pblica se organiza em departamentos para melhor prestar os seus servios. Dessa forma, podemos perceber que a desconcentrao pode ocorrer tanto no mbito das pessoas polticas (Unio, DF, estados ou municpios) quanto nas entidades administrativas da Administrao indireta.
A descentralizao pressupe a existncia de, no mnimo, duas pessoas distintas: uma que transfere a competncia e a outra que recebe. No h relao hierrquica. A desconcentrao ocorre dentro uma nica pessoa jurdica, constituindo uma tcnica administrativa de distribuio interna de competncias. Existe relao hierrquica. Conforme destacado acima, a desconcentrao ocorre na mesma pessoa jurdica e, por conseguinte, realiza-se dentro de uma estrutura hierarquizada, com relao de subordinao entre os diversos nveis. Nas entidades desconcentradas, temos o controle hierrquico, que compreende os poderes de comando, fiscalizao, reviso, punio, delegao, avocao, soluo de conflitos de competncia, etc 9 . Por exemplo, as inspetorias especiais e alfndegas so rgos subordinados s superintendncias regionais, que, por sua vez, so subordinadas Secretaria da Receita Federal do Brasil. Nesses casos, as unidades superiores controlam as inferiores por meio do controle hierrquico. Existem trs formas distintas de desconcentrao: em razo da matria: Ministrio da Educao, da Sade, da Previdncia, etc.; por hierarquia (ou grau): ministrios, superintendncias, delegacias, etc.;
9 Alexandrino e Paulo, 2011, p. 27. 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 14 de 52 territorial ou geogrfica: Superintendncia Regional do INSS do Norte, Superintendncia Regional do INSS do Nordeste, etc. O inverso dessa tcnica administrativa a concentrao, isto , a situao em que a pessoa jurdica integrante da Administrao Pblica extingue seus rgos at ento existentes, reunindo em um nmero menor de unidades as respectivas competncias. Podemos mencionar, como exemplo, uma situao em que uma secretaria municipal de obras resolva diminuir o nmero de subsecretarias regionais com o objetivo de cortar gastos, distribuindo as subreas das unidades extintas entre as estruturas remanescentes. Vamos dar uma olhada em mais uma figura de resumo.
Relao entre centralizao, descentralizao e desconcentrao Neste momento, importante destacar que a concentrao/desconcentrao e a centralizao/descentralizao no so conceitos excludentes, ou seja, um servio pode ser prestado de forma centralizada mediante desconcentrao, quando for desenvolvido por um rgo integrante da Administrao direta; ou pode ser prestado descentralizadamente mediante desconcentrao, quando for realizado por uma unidade integrante da Administrao indireta (ex. Superintendncia Regional do INSS). DESCONCENTRAO
Mesma pessoa jurdica
H hierarquia (controle hierrquico)
Tcnica administrativa
D origem aos rgos pblicos Em razo da matria (Sade, Educao, Previdncia, etc.) Por hierarquia (ministrio, superintendncia, delegacia, etc.) Territorial ou geogrfica (Norte, Sul, Nordeste, etc.) 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 15 de 52 Por exemplo, um servio prestado por uma delegacia regional da Receita Federal prestado de forma centralizada uma vez que a Receita Federal rgo da Administrao direta e desconcentrada pois a delegacia regional criada para desconcentrar as competncias dentro do Ministrio da Fazenda. Outro exemplo um servio prestado pela Superintendncia Regional do Instituto Nacional do Seguro Social INSS, que uma autarquia da Unio. Assim, o INSS pertence Administrao indireta. Assim, o servio em anlise foi prestado de forma descentralizada Administrao indireta e desconcentrada Superintendncia Regional. Vamos resolver algumas questes?
5. (Cespe Agente Administrativo/SUFRAMA/2014) Desconcentrao administrativa a distribuio de competncias entre rgos de uma mesma pessoa jurdica. Comentrio: a desconcentrao tcnica administrativa de distribuio de competncias dentro de uma mesma pessoa jurdica. Esquematizando: (a) descentralizao mais de uma pessoa jurdica; (b) desconcentrao uma pessoa jurdica. Gabarito: correto. 6. (Cespe - ATS/MC/2013) O contrato de concesso firmado entre a administrao pblica e o concessionrio constitui exemplo de descentralizao administrativa. Comentrio: o contrato de concesso de servio pblico uma forma de descentralizao administrativa, mais especificamente a descentralizao por colaborao ou por delegao. Gabarito: correto. 7. (Cespe - ATS/MC/2013) Quando o Estado, por outorga e por prazo indeterminado, transfere a realizao de determinado servio pblico a uma entidade, ocorre descentralizao administrativa. Comentrio: essa a outra hiptese de descentralizao administrativa: por outorga tambm chamada de descentralizao por servios, tcnica ou funcional. Nesse caso, o Estado ir criar uma entidade para desempenhar a 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 16 de 52 atividade, transferindo a realizao do servio pblico por prazo indeterminado (presuno de definitividade). Gabarito: correto. 8. (Cespe - ATS/MC/2013) A desconcentrao administrativa uma tcnica administrativa cuja utilizao vedada a organizaes da administrao indireta. Comentrio: a desconcentrao tcnica administrativa de simplificao e acelerao do servio dentro da mesma entidade, podendo ocorrer na Administrao Direta ou Indireta. Gabarito: errado. 9. (Cespe - ATS/MC/2013) Caso uma organizao pblica pretenda realizar a desconcentrao administrativa, ela dever criar um novo nmero de CNPJ para a nova instituio, que ter personalidade jurdica distinta e novas atribuies. Comentrio: a desconcentrao uma distribuio de competncias dentro de uma mesma pessoa jurdica. Assim, no se fala em nova pessoa jurdica, nem tampouco em novas atribuies. Gabarito: errado. 10. (Cespe APGI/Direito/INPI/2013) O instituto da desconcentrao permite que as atribuies sejam distribudas entre rgos pblicos pertencentes a uma nica pessoa jurdica com vistas a alcanar uma melhora na estrutura organizacional. Assim, concentrao refere-se administrao direta; j desconcentrao, indireta. Comentrio: a desconcentrao a distribuio interna de competncias dentro da mesma pessoa jurdica, com vistas a alcanar uma melhoria na estrutura organizacional. Nada mais do que uma tcnica administrativa utilizada para melhorar o desempenho dos rgos pblicos. A concentrao o contrrio da desconcentrao, ocorrendo quando a pessoa jurdica extingue determinados rgos, concentrando as competncias em um nmero menor de unidades. Assim, pode ocorrer concentrao / desconcentrao tanto na Administrao direta como na indireta. O INSS, por exemplo, se organiza em diversas unidades, em vrios municpios, desconcentrando, assim, suas competncias. Gabarito: errado. 11. (Cespe TJ/TJDFT/2013) A criao, por uma universidade federal, de um departamento especfico para cursos de ps-graduao exemplo de descentralizao. 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 17 de 52 Comentrio: um departamento no possui personalidade jurdica prpria, representando apenas uma forma da universidade federal aumentar sua eficincia distribuindo competncias. No caso, a universidade criou um departamento, passando-lhe as competncias relacionadas aos cursos de ps-graduao. Logo, o item est errado, pois se trata de desconcentrao. Gabarito: errado. 12. (Cespe TJ/TJDFT/2013) Quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere, por lei, determinado servio pblico, ocorre a descentralizao por meio de outorga. Comentrio: existem dois tipos principais de descentralizao administrativa: a) descentralizao por outorga, por servios, tcnica ou funcional ocorre quando a entidade poltica cria uma entidade com personalidade prpria e a ela transfere, por lei, a titularidade e a execuo de determinado servio pblico; b) descentralizao por delegao ou colaborao a transferncia, por meio de contrato ou ato unilateral, da execuo de um servio pblico a pessoa jurdica de direito privado preexistente. A descentralizao por outorga d origem Administrao Indireta, enquanto descentralizao por colaborao ocorre com os delegatrios de servio pblico. Do exposto, podemos perceber que o item est correto, pois trata-se exatamente da descentralizao de outorga. Alm das duas formas de descentralizao apresentadas acima, podemos mencionar a descentralizao territorial ou geogrfica, que d origem aos chamados Territrios Federais. Gabarito: correto. 13. (Cespe Tcnico/MPU/2013) A transferncia pelo poder pblico, por meio de contrato ou ato administrativo unilateral, apenas da execuo de determinado servio pblico a pessoa jurdica de direito privado corresponde descentralizao por servios, tambm denominada descentralizao tcnica. Comentrio: o item est errado, uma vez que apresentou o conceito de descentralizao por delegao ou colaborao: transferncia pelo poder pblico, por meio de contrato ou ato administrativo unilateral, apenas da execuo de determinado servio pblico a pessoa jurdica de direito privado. 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 18 de 52 Gabarito: errado. 14. (Cespe AFRE/SEFAZ ES/2013) Em determinada secretaria de governo, as aes voltadas ao desenvolvimento de planos para capacitao dos servidores eram realizadas de forma espordica, inexistindo setor especfico para tal finalidade. A fim de dar maior concretude a uma poltica de prestao de servio pblico de qualidade naquela secretaria, criou-se um departamento de capacitao dos servidores. Nessa situao hipottica, a criao do referido departamento considerada a) desconcentrao administrativa. b) centralizao administrativa. c) descentralizao administrativa. d) medida gerencial interna. e) concentrao administrativa. Comentrios: quando se cria um departamento ou um rgo dentro de uma pessoa jurdica, est-se fazendo a desconcentrao. O inverso disso extino ou consolidao de rgos chamado de concentrao. Dessa forma, o nosso gabarito opo A, uma vez que foi criado um departamento. Gabarito: alternativa A. 15. (Cespe Tcnico Judicirio/TRE-RJ/2012) Quando determinada pessoa jurdica de direito pblico distribui competncias internamente, tem-se um exemplo de processo de descentralizao. Comentrio: a distribuio de competncias internamente uma tcnica administrativa chamada de desconcentrao. Gabarito: errado. 16. (Cespe TJ/TJ RR/2012) Quando o Estado cria entidades dotadas de patrimnio e personalidade jurdica para propiciar melhorias em sua organizao, ocorre o que se denomina desconcentrao. Comentrio: a criao de entidades, ou seja, de pessoas com personalidade jurdica prpria um exemplos de descentralizao por outorga. Gabarito: errado. 17. (Cespe Administrador/FUB/2009) Mesmo compondo a administrao indireta, a autarquia est subordinada hierarquicamente entidade estatal qual pertence. Comentrio: as autarquias, assim como as demais entidades da administrao indireta, representam uma forma de descentralizao 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 19 de 52 administrativa. Logo, o item est errado, pois no h hierarquia em nenhuma forma de descentralizao. As pessoas jurdicas da administrao indireta encontram-se apenas vinculadas ao ente poltico que as instituiu. Gabarito: errado. rgos Pblicos Conceito Segundo Hely Lopes Meirelles, os rgos pblicos so centros de competncias institudos para o desempenho de funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica 10 . Na mesma linha, Maria Sylvia Zanella Di Pietro define rgo pblico como uma unidade que congrega atribuies exercidas pelos agentes pblicos que o integram com o objetivo de expressar a vontade do Estado 11 . Os rgos so, portanto, centros de competncias, sem personalidade jurdica prpria, que atuam, por meio dos agentes nele lotados, em nome da entidade poltica ou administrativa que a integram. Nesse ponto, importante destacar que os rgos no possuem personalidade jurdica, pois fazem parte de uma pessoa poltica ou administrativa, essas sim possuidoras de personalidade jurdica prpria. Dessa forma, o desempenho das atribuies dos rgos imputado pessoa jurdica a que pertencem. Por exemplo, a Unio, que uma entidade poltica que recebe suas atribuies diretamente do texto constitucional, pode se organizar por meio de ministrios (rgos). A atuao de cada ministrio, no entanto, dever ser atribuda Unio entidade poltica possuidora de personalidade jurdica prpria. Da mesma forma, quando a Superintendncia Regional do INSS desempenha as suas competncias, ela no o faz em seu nome, mas sim em nome do INSS, que uma autarquia federal entidade administrativa com personalidade jurdica prpria.
10 Meirelles, 2013, p. 69. 11 Di Pietro, 2014, p. 590. 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 20 de 52 O Estado ou seus agentes polticos uma pessoa jurdica, um ente abstrato, e, nessa condio, no pode, por si s emitir declaraes de vontade, no pode produzir atos jurdicos sozinho. Para tanto, ele atua por meio de pessoas fsicas, cujas manifestaes representam a sua vontade. Tais pessoas fsicas so denominadas agentes pblicos 12 . No entanto, apesar de materialmente ser praticado pela pessoa fsica (agente pblico), a autoria dos atos administrativos deve ser atribuda ao Estado, ou a pessoa jurdica que o agente representa. Nesse contexto, existem trs teorias principais para explicar a atuao do Estado por meio de seus agentes 13 : teoria do mandato: o agente pblico mandatrio (como se atuasse por meio de uma procurao - contrato de mandato) da pessoa jurdica. O mandato um contrato e, como tal, pressupe a existncia de duas pessoas com vontades prprias. Assim, a teoria foi criticada por no explicar como o Estado, que um ente abstrato e, portanto, sem vontade prpria, poderia outorgar o mandato. Essa teoria no adotada no Brasil. teoria da representao: equipara o agente pblico figura do tutor ou curador, que representa os incapazes. Dessa forma, o agente pblico seria o representante do Estado por fora de lei. Essa teoria foi criticada por diversos motivos: (i) por equiparar a pessoa jurdica ao incapaz; (ii) por representar a ideia de que o Estado confere representantes a si mesmo, quando no isso que ocorre na tutela e curatela; (iii) apresenta o inconveniente de que, quando o representante ultrapassasse os poderes da representao, a pessoa jurdica no responderia por esses atos aos terceiros prejudicados. Tambm no uma teoria adotada no Brasil. teoria do rgo: a pessoa jurdica manifesta sua vontade por meio de rgos, de modo que quando os agentes que os compem manifestam a sua vontade, como se o prprio Estado o fizesse. Dessa forma, substitui-se a ideia de representao por imputao. De acordo com Otto Gierke, idealizador dessa teoria, o rgo parte do corpo da entidade e, assim, todas as suas manifestaes de vontade so consideradas como da prpria entidade. Esta
12 Barchet, 2008, p. 25. 13 Di Pietro, 2014, p. 589. 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 21 de 52 a teoria adotada no Brasil. A teoria do rgo fundamenta-se no princpio da imputao volitiva, que significa que a manifestao emanada de um rgo e materializada pelo respectivo agente pblico atribuda externamente pessoa jurdica a cuja estrutura organizacional pertena. Dessa forma, quando um rgo externa a vontade, a prpria entidade, sob o ponto de vista jurdico, que a manifesta de forma a produzir os efeitos jurdicos 14 . Maria Di Pietro ensina que, enquanto a teoria da representao considera a existncia da pessoa jurdica e do representante como dois entes autnomos, a teoria do rgo funde os dois elementos, concluindo que o rgo parte integrante do Estado. A teoria do rgo utilizada para justificar a validade dos atos praticados por funcionrio de fato" 15 . Desde que a atividade provenha de um rgo, no tem relevncia o fato de ter sido praticado por um agente que no tenha investidura legtima. Basta a aparncia de legalidade e o exerccio da atividade pelo rgo, pois os efeitos da conduta sero imputados pessoa jurdica 16 . Esse o ponto fundamental para entender o que um rgo pblico. O rgo nada mais do que a parte de um todo. o mesmo raciocnio do corpo humano. O rgo (fgado, estmago, rim) no existe sozinho, ele depende da pessoa. Da mesma forma, cada rgo desempenha uma atividade que, na verdade, imputada pessoa. com fundamento nessa teoria que os rgos, mesmo sendo despersonalizados, podem exercer as funes superiores de direo ou mesmo as funes meramente executivas. Nesse contexto, quando afirmamos que os rgos so centros de competncias, significa que eles so unidades que receberam
14 Carvalho Filho, 2007. 15 egundo Celso AnLnlo 8andelra de Mello (2014, p. 249), o funcionrio de fato e aquele cuja investidura foi irregular, mas cuja situao tem aparncia de legalidade. Em nome do princpio da aparncia, da boa-f dos administrados, da segurana jurdica e do princpio da presuno de legalidade dos atos administrativos reputam-se vlidos os atos por ele praticados, se por outra razo forem viciados". or exemplo, se determinado agente encontrar-se em uma repartio pblica, mas, depois de alguns meses, constatar-se que sua investidura ocorreu de maneira irregular - como em decorrncia da nulidade do concurso pblico - os atos praticados por ele sero considerados vlidos, uma vez que se considera que foram realizados pelo rgo e, por conseguinte, imputados pessoa jurdica a que pertence. 16 Carvalho Filho, 2014, p. 13. 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 22 de 52 determinadas atribuies, devendo desempenh-las, por meio de seus agentes, em nome da entidade (poltica ou administrativa) que compem. Logo, quando um ministrio firma um contrato, no o faz em seu nome, mas no da Unio, entidade a que pertence. Isso porque os rgos no podem adquirir direitos e obrigaes. No mesmo sentido, se o ministrio descumprir o contrato, eventual demanda judicial ter como polo passivo a Unio, e no o rgo pblico. Capacidade processual Segundo o Cdigo de Processo Civil, Art. 7 Toda pessoa que se acha no exerccio dos seus direitos tem capacidade para estar em juzo. Por conseguinte, a regra geral que os rgos no possuem capacidade processual, uma vez que so figuras despersonalizadas. Assim, entende-se que os rgos no podem figurar em nenhum dos polos de uma relao processual. Todavia, o entendimento tem evoludo para permitir que determinados rgos pblicos, de natureza constitucional, possam impetrar mandato de segurana, na defesa de suas competncias, quando violado por outro rgo. Essa capacidade processual excepcional alcana somente os rgos mais elevados do Poder Pblico, ou seja, aqueles que recebem suas competncias diretamente da Constituio Federal. So os chamados rgos independentes e autnomos, a exemplo da Presidncia da Repblica, Cmara dos Deputados, Senado Federal, STF, STF, TCU, MPU, etc. sem deixar de incluir os seus simtricos nos demais entes da Federao. Por exemplo, j se admitiu mandado de segurana impetrado por Cmara Municipal contra o Prefeito Municipal para obrig-lo a prestar contas, atendendo ao preceito do art. 31 17 da Constituio Federal, que atribui ao Poder Legislativo Municipal o exerccio do controle externo do Poder Executivo 18 . Outra exceo decorre do Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/1990), dispondo que so legitimados para promover a liquidao e execuo de indenizao as entidades e rgos da administrao pblica,
17 Cl/88: Art. 31. A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle extetoo, e pelos slstemos Je coottole lotetoo Jo loJet xecotlvo Moolclpol, oo fotmo Jo lel. 18 TJ-RJ, MS 2008.004.00067, Rel. Min. MARCOS ALCINO DE AZEVEDO TORRES, publ. em 18/9/2009. 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 23 de 52 direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurdica, especificamente destinados defesa dos interesses e direitos protegidos por este Cdigo (art. 82, III). Criao dos rgos pblicos A criao dos rgos pblicos deve ocorrer na forma prevista na Constituio, existindo uma disciplina diferente para cada Poder. O Poder Executivo depende de lei em sentido formal para a criao ou extino de rgos pblicos da Administrao Direta (CF, art. 61, 1, II, e). Nesse caso, a lei ser de iniciativa do chefe do Poder Executivo (Presidente, governadores, prefeitos), devendo ser aprovado pelo Poder Legislativo. A organizao e o funcionamento dos rgos da Administrao Direta, quando no implicarem aumento de despesa nem a criao ou extino de rgos pblicos, ser realizada por meio de decreto do Poder Executivo (CF, art. 84, VI, a 19 ). So os chamados decretos autnomos. Nesses casos, os rgos j foram criados por lei, sendo disciplinada apenas a organizao e o seu funcionamento por decreto. No Poder Legislativo, compete Cmara dos Deputados e ao Senado Federal dispor, por atos prprios de cada Casa, sobre a sua organizao, funcionamento, criao e extino de rgos pblicos (Cmara: 51, IV; Senado: art. 52, XIII; tudo da CF). J no Poder Judicirio, a criao, extino e organizao da estrutura judiciria depende de lei de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores e dos Tribunais de Justia, conforme o caso, nos termos do art. 96, II, c e d da CF. A mesma regra se aplica ao Ministrio Pblico (CF, art. 127, 2) e ao Tribunal de Contas (CF, art. 73, caput), que podem iniciar o processo legislativo para dispor sobre sua organizao e funcionamento. Classificao H diversas classificaes dos rgos pblicos, porm a mais utilizada a de Hely Lopes Meirelles, conforme iremos tratar a seguir.
19 Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: [...] VI - dispor, mediante decreto, sobre: a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos; 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 24 de 52 Quanto posio estatal Quanto posio estatal posio ocupada pelos rgos na escala governamental ou administrativa os rgos classificam-se em independentes, autnomos, superiores e subalternos: a) rgos independentes so os originrios da Constituio Federal e representativos dos Poderes de Estado Presidncia da Repblica, Cmara dos Deputados, Senado Federal, STF, STJ e demais tribunais, TCU, MPU etc. (e seus representantes simtricos nos entes da Federao). Esto no pice da pirmide governamental, no possuindo qualquer subordinao hierrquica ou funcional. So tambm chamados de rgos primrios. Exercem precipuamente funes polticas, judiciais ou quase judicias, outorgadas diretamente pela Constituio para serem desempenhadas por seus membros, conhecidos como agentes polticos. b) rgos autnomos esto localizados na cpula da Administrao, imediatamente abaixo dos rgos independentes e diretamente subordinados a seus chefes. Possuem ampla autonomia administrativa, financeira e tcnica, caracterizando-se como rgos diretivos, com funes precpuas de planejamento, superviso, coordenao e controle. So exemplos: os ministrios, as secretarias dos estados e municpios, a Advocacia-Geral da Unio, etc. c) rgos superiores so os que detm poder de direo, controle, deciso e comando de assuntos de sua competncia especfica, mas sempre esto sujeitos subordinao e ao controle hierrquico de uma chefia mais alta. No gozam de autonomia administrativa nem financeira. Representam as primeiras reparties dos rgos independentes a autnomos, recebendo diferentes denominaes, como: gabinetes, secretarias-gerais, inspetorias- gerais, procuradorias, coordenadorias, departamentos, divises, etc. d) rgos subalternos so os rgos que exercem predominantemente atribuies de execuo, com reduzido poder decisrio. Encontram-se subordinados a vrios nveis hierrquicos superiores. Destinam-se realizao de servios de rotina, cumprimento de decises, atendimento ao pblico, etc. So exemplos as portarias e sees de expediente. 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 25 de 52 Quanto estrutura Quanto estrutura, os rgos classificam-se em simples ou compostos. a) simples ou unitrios: so aqueles constitudos por um s centro de competncia. Isso no significa que no existam vrios cargos dentro do rgo. Na verdade, o que caracteriza os rgos simples a inexistncia de outros rgos em sua estrutura, ou seja, a inexistncia de desconcentrao. As portarias so exemplos de rgos unitrios, pois desempenham suas competncias de forma concentrada, ainda que existam vrios cargos ou agentes em sua estrutura. b) rgos compostos: so os que renem diversos rgos menores em sua estrutura, como consequncia da desconcentrao administrativa. Por exemplo, o Ministrio da Justia pode se dividir em diversos rgos, como o Departamento de Polcia Federal, que, por sua vez, poder se subdividir em diversos outros rgos (divises, coordenadorias, superintendncias, etc.). Todas essas subdivises formaro novos rgos compostos at chegar ao nvel mais baixo, que so os servios. Esses ltimos rgos no admitem mais subdiviso, ou seja, no podem mais se desconcentrar, logo sero rgos unitrios. Quanto situao funcional Quanto situao funcional os rgos classificam-se em singulares ou colegiados: a) rgos singulares ou unipessoais so os que atuam e decidem atravs de um nico agente, que seu chefe ou representante. O rgo pode possuir centenas ou milhares de agentes, mas as decises so tomadas por uma nica pessoa, o chefe. So exemplos: a Presidncia da Repblica, as governadorias dos estados, as prefeituras municipais. b) rgos colegiados ou pluripessoais so aqueles que atuam ou decidem pela manifestao conjunta de seus membros. No prevalece a vontade individual do chefe ou presidente, nem as decises isoladas de seus membros, mas sim a vontade conjunta, emanada por meio de deliberaes aprovadas pela maioria. So 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 26 de 52 exemplos o Congresso Nacional (as corporaes legislativas em geral), o STF e demais tribunais, o TCU, etc. Aps a apresentao das classificaes de Hely Lopes Meirelles, vamos apresentar outras duas classificaes, uma de Bandeira de Mello e outra de Di Pietro. Quanto s funes que exercem Celso Antnio Bandeira de Mello classifica os rgos quanto s funes que exercem em: a) rgos ativos: so os que expressam decises estatais para o cumprimento dos fins da pessoa jurdica. Ex.: os Ministrios; b) de controle: so os prepostos a fiscalizar a controlar a atividade de outros rgos ou agentes. Ex.: TCU; c) consultivos: so os rgos de aconselhamento e elucidao (emisso de pareceres) para que sejam tomadas as providncias pertinentes pelos rgos ativos. Quanto sua estrutura Maria Sylvia Zanella Di Pietro, citando os ensinamentos de Renato Alessi, apresenta a classificao dos rgos pblicos, quanto sua estrutura, em burocrticos e colegiados: a) burocrticos: esto a cargo de uma s pessoa fsica ou de vrias pessoas fsicas ordenadas verticalmente, ou seja, encontram-se ligadas por uma estrutura hierrquica, ainda que cada uma possa atuar individualmente p. ex.: a Diretoria, sabe-se que existe um Diretor (responsvel pelo rgo), mas existem diversas pessoas ligadas a ele que podem atuar individualmente: secretrios, datilgrafos, contnuos, etc. Este tipo de estrutura se equipara aos rgos unipessoais; b) colegiados: so formados por uma coletividade de pessoas fsicas ordenadas horizontalmente, isto , com base em uma relao de coordenao e coligao, e no de hierarquia. Para firmar o assunto, vamos resolver algumas questes!
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Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 27 de 52 18. (Cespe Notrios/TJ-PI/2013) No que se refere estrutura da administrao pblica, aos agentes pblicos e s atividades administrativas, assinale a opo correta. a) Quanto posio hierrquica, consideram-se rgos pblicos superiores aqueles dotados de autonomia administrativa, financeira e tcnica. b) Para a aplicao, no caso concreto, da teoria do rgo, cujo fundamento o princpio da imputao volitiva concreta, indispensvel a presena de um agente pblico, legitimamente investido no exerccio da atividade do rgo, no se compatibilizando essa teoria com a denominada funo de fato ou com o exerccio de atividade por agente de fato. c) A atividade administrativa pode ser realizada independentemente dos parmetros estabelecidos pela lei. d) O princpio da publicidade, que rege o exerccio das atividades administrativas, no autoriza a ao administrativa a divulgar informaes de ofcio, ainda que estas sejam de interesse pblico. e) Conforme a teoria do rgo, fundamentada na noo de imputao volitiva, os rgos pblicos, embora no sejam pessoas, podem exercer funes superiores de direo ou funes meramente executivas. Comentrio: vamos analisar cada item para encontrar a nossa resposta. a) ERRADA: quanto posio hierrquica, os rgos podem ser independentes, autnomos, superiores e subalternos. Os rgos superiores so os que detm poder de direo, controle, deciso e comando de assuntos de sua competncia especfica, mas sempre esto sujeitos subordinao e ao controle hierrquico de uma chefia mais alta e, por conseguinte, no gozam de autonomia administrativa nem financeira. b) ERRADA: a aplicao do princpio da imputao volitiva utilizada para justificar a validade de atos praticados por funcionrio de fato, assim considerado aquele cuja investidura no servio pblico ocorreu de maneira irregular, porm a situao denota aparncia de legalidade. Imagine que um cidado v a um cartrio eleitoral e solicite uma declarao de quitao. Quando se deparar com o agente pblico, o cidado presumir que aquela pessoa foi aprovada em concurso, estando em plenas condies de exercer a funo. Logo, presume-se que a situao legal. Se, meses depois, o concurso pblico de investidura do agente for declarado ilegal, ainda assim, os efeitos decorrentes daquela certido continuaro vlidos. Portanto, o item est errado, pois a teoria da imputao volitiva se compatibiliza com a denominada funo de fato ou com o exerccio de 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 28 de 52 atividade por agente de fato 20 . c) ERRADA: a atividade administrativa deve ocorrer dentro dos parmetros da lei, em decorrncia do princpio da legalidade; d) ERRADA: o princpio da publicidade se fundamenta em dois aspectos: (a) exigncia de publicao em rgos oficiais como requisito de eficcia; (b) exigncia de transparncia da atuao administrativa. Essa segunda hiptese foi ampliada em consequncia da vigncia da Lei 12.527/2011, que exige, entre outras coisas, a divulgao de informaes de interesse pblico, independentemente de solicitaes (art. 3, II). Da o erro do item, pois a divulgao de informaes interesse pblico, independentemente de solicitao (divulgao de ofcio), plenamente compatvel com o princpio da publicidade. e) CORRETA: com fundamento na teoria do rgo de Otto Gierke, estabelecida sobre o princpio da imputao volitiva, possvel que os rgos, mesmo sendo despersonalizados, executem funes superiores de direo exemplo do que faz a Presidncia da Repblica e os ministrios ou, ento, de mera execuo como os rgos subalternos. Gabarito: alternativa E. 19. (Cespe TJDFT/2013) Os rgos pblicos classificam-se, quanto estrutura, em rgos singulares, formados por um nico agente, e coletivos, integrados por mais de um agente ou rgo. Comentrio: o item possui vrios erros. Em primeiro lugar, quanto estrutura, os rgos classificam-se em simples possuem um nico centro de competncia (concentrao) e compostos possuem mais de um centro de competncias (descontrao). A classificao apresentada se refere situao funcional. A partir desse ponto, podemos analisar o segundo erro. Os rgos singulares so aqueles que decidem atravs de um nico agente. Isso no significa que o rgo possui um nico agente, mas apenas que as decises so tomadas por uma pessoa individualmente, o chefe. Por exemplo, os ministrios so rgos simples, pois as decises so tomadas pelo Ministro, apesar disso possuem milhares de agentes pblicos. Os rgos coletivos, por outro lado, so aqueles que atuam por meio da manifestao conjunta de seus membros, ou
20 vamos esLudar os agentes de fato" em aula especlflca. or enquanLo, basLa sabermos que a douLrlna uLlllza este termo para se referir ao desempenho de funo pblica derivada de situao excepcional, mas sem prvio enquadramento legal. So exemplos os: (a) agentes necessrios - praticam atividade administrativa em situaes excepcionais, como as emergncias; (b) agentes putativos - praticam atividade administrativa na presuno de que h legitimidade, embora sua investidura no tenha ocorrido pelo procedimento legalmente exigido (Carvalho Filho, 2014, p. 597). 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 29 de 52 seja, so vrias pessoas que decidem conjuntamente. Gabarito: errado. 20. (Cespe MPTCDF/2013) A atuao do rgo pblico imputada pessoa jurdica a que esse rgo pertence. Comentrio: esse o entendimento da teoria do rgo, ou seja, a atuao do rgo imputada pessoa jurdica (entidade poltica ou administrativa) a que pertence. Gabarito: correto. 21. (Cespe Polcia Federal/2013) Os ministrios e as secretarias de Estado so considerados, quanto estrutura, rgos pblicos compostos. Comentrio: quanto estrutura, os rgos classificam-se em simples (concentrao) e compostos (desconcentrao). Os ministrios e as secretrias possuem diversas subdivises (departamentos, conselhos, subsecretarias, etc.) utilizadas para desconcentrar as suas competncias. Assim, so considerados rgos compostos. Gabarito: correto. 22. (Cespe Tcnico Judicirio/TRE-RJ/2012) Os rgos da administrao pblica classificam-se, segundo a funo que exercem, em rgos ativos, rgos consultivos e rgos de controle. Comentrio: segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, os rgos, quanto funo que exercem, podem ser ativos (expressam decises estatais), de controle (fiscalizam e controlam outros rgos) e consultivos (prestam aconselhamentos aos rgos ativos). Gabarito: correto. 23. (Cespe TJ/TJ RR/2012) Tanto a criao quanto a extino de rgos pblicos depende da edio de lei especfica; contudo, a estruturao e o estabelecimento das atribuies desses rgos, desde que no impliquem aumento de despesa, podem ser processados por decreto do chefe do Poder Executivo. Comentrio: percebam que as questes do Cespe costumam cobrar a regra geral, ou seja, a disciplina aplicvel ao Poder Executivo. Nesse caso, a criao e a extino de rgos pblicos dependem de lei especfica, de iniciativa do chefe do Poder Executivo. Todavia, a estruturao e o funcionamento, quando no implicarem aumento de despesas, podem ser realizados por decreto do chefe do Poder Executivo. A doutrina chama esses instrumentos de decretos autnomos, uma vez que so considerados atos normativos primrios, 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 30 de 52 inovando, excepcionalmente, na ordem jurdica. Percebe-se, pois, que o item est correto (vide CF, art. 61, 1, II, e; art. 84, IV, a). Gabarito: correto. 24. (Cespe - Mdico/PC ES/2010) Em relao posio estatal, as casas legislativas e a chefia do Poder Executivo e dos tribunais classificam-se como rgos superiores. Comentrio: em relao posio estatal, os rgos classificam-se em independentes, autnomos, superiores e subalternos. Os rgos independentes so originrios diretamente da Constituio, sendo os rgos do pice da pirmide hierrquica. So exemplos: as casas legislativas (Senado, Cmara, Assembleias Legislativas, Cmaras de Vereadores, etc.), a chefia do Poder Executivo (Presidente, governadores e prefeitos), o STF e demais tribunais, o TCU, o MPU, etc. Disso, possvel perceber que o item est errado, pois as casas legislativas so rgos independentes. Os rgos superiores exercem poder de direo, controle e deciso, porm no gozam de autonomia administrativa. So exemplos os gabinetes e as procuradorias. Gabarito: errado. 25. (Cespe - Mdico/PC ES/2010) Consideram-se, em relao estrutura, os ministrios e as secretarias de estado como rgos compostos. Comentrio: j resolvemos uma questo quase idntica anteriormente, mas vamos reforar. Quanto estrutura, os rgos so simples ou compostos. Aqueles possuem um s centro de competncia, enquanto estes so formados por vrios centros de competncias desconcentrados. Os ministrios e as secretrias costumam atuar de forma desconcentrada, por meio de divises, conselhos, subsecretrias, etc. Logo, o item est correto. Gabarito: correto. 26. (Cespe AJ/TRT RN/2010) Quanto posio estatal, as secretarias estaduais e as municipais so consideradas rgos pblicos subalternos. Comentrio: as secretarias, quanto posio estatal, so rgos autnomos, uma vez que se localizam imediatamente abaixo dos rgos independentes. Elas possuem ampla autonomia administrativa, financeira e tcnica. Gabarito: errado.
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Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 31 de 52 Administrao Pblica Administrao Direta A Administrao Direta o conjunto de rgos que integram as pessoas polticas ou federativas (Unio, estados, Distrito Federal e municpios), aos quais foi atribuda a competncia para o exerccio das atividades administrativas do Estado de forma centralizada 21 . Trata-se, portanto, dos servios prestados diretamente pelas entidades polticas, utilizando-se, para tanto, de seus rgos internos, que so centros de competncias despersonalizados 22 . Conquanto a funo administrativa seja exercida com predominncia pelo Poder Executivo, devemos saber que existem rgos da Administrao Direta em todos os Poderes e em todas as esferas da federao. possvel extrair este entendimento diretamente do art. 37, caput, da Constituio Federal, que dispe que A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia [...]. Assim, possvel afirmar que existem rgos da Administrao Direta atuando na administrao federal, estadual, distrital e municipal, nos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. No entanto, o que nos interessa estudar o Poder Executivo, uma vez que quase todos os rgos da Administrao Direta encontram-se subordinados a este Poder. Nessa linha, vale mencionar o texto do Decreto Lei 200/1967, aplicvel exclusivamente ao Poder Executivo Federal, que dispe que a Administrao Direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios (art. 2, I). Assim, podemos perceber que a Administrao Direta, no Poder Executivo Federal, encontra-se nas estruturas da Presidncia da Repblica e dos ministrios. A organizao dessas estruturas est disciplinada na Lei 10.683/2003.
21 Carvalho Filho, 2014, p. 459. 22 Vamos estudar o conceito de rgos ainda nesta aula. 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 32 de 52 As questes de concursos no costumam exigir diretamente o contedo da Lei 10.683/2003, a no ser que conste expressamente no edital. No entanto, importante trazermos alguns exemplos para facilitar a sua compreenso. A Lei apresenta a composio da Presidncia da Repblica, incluindo, por exemplo, a Casa Civil, a Secretaria-Geral, a Secretaria de Relaes Institucionais, a Secretaria de Comunicao Social, o Gabinete de Segurana Institucional, a Secretaria de Aviao Civil, a Controladoria- Geral da Unio, etc.. Alguns rgos prestam assessoramento imediato Presidncia da Repblica, a exemplo do Conselho de Governo, do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social e do Advogado-Geral da Unio. Por fim, podemos mencionar os rgos de consulta, como Conselho da Repblica e o Conselho de Defesa Nacional. A outra perna da Administrao Direta do Poder Executivo federal composta pelos ministrios e seus rgos subordinados. Aqui, podemos mencionar diversos exemplos, como os ministrios da Defesa, da Fazenda, do Esporte, da Educao, da Sade, etc. Outros exemplos so a Secretaria da Receita Federal, que um rgo subordinado ao Ministrio da Fazenda; o Departamento de Polcia Federal e o Departamento de Polcia Rodoviria Federal, rgos subordinados ao Ministrio da Justia. Nos estados, Distrito Federal e municpios, a lgica a mesma. Teremos os rgos diretamente subordinados aos governos estaduais e prefeituras municipais e os rgos subordinados s secretarias. Assim, so exemplos de rgos da Administrao Direta municipal as secretarias de educao, sade, obras, etc. Administrao Indireta A Administrao Pblica Indireta composta pelas entidades administrativas, que possuem personalidade jurdica prpria e so responsveis por executar atividades administrativas de forma descentralizada. So elas: as autarquias, as fundaes pblicas e as empresas estatais (empresas pblicas e sociedades de economia mista). As entidades da Administrao Indireta no possuem autonomia poltica e esto vinculadas Administrao Direta. Vale dizer, a 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 33 de 52 vinculao no subordinao, mas apenas uma forma de controle finalstico para fins de enquadramento da instituio no programa geral do Governo e para garantir o atingimento das finalidades da entidade controlada. A organizao clssica da Administrao Pblica decorre do Decreto Lei 200/1967, conforme consta em seu art. 4: Art. 4 A Administrao Federal compreende: I - A Administrao Direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios. II - A Administrao Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurdica prpria: a) Autarquias; b) Emprsas Pblicas; c) Sociedades de Economia Mista. d) fundaes pblicas. (grifos nossos) Algumas observaes so importantes. A primeira delas que o Decreto Lei 200/1967 s se aplica ao Governo Federal, porm esse modelo de organizao adotado em todos os nveis de Federao, ou seja, temos esse modelo de Administrao Indireta nas administraes estaduais, distrital e municipais. Alm disso, a mesma observao sobre a possibilidade de existncia de rgos da Administrao Direta em todos os Poderes, decorrente do texto do art. 37, caput, da Constituio Federal, se aplica Administrao Indireta. Vale transcrever o contedo do artigo novamente: Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia [...]: (grifos nossos) Da decorre o entendimento que possvel existir uma entidade administrativa vinculada aos Poderes Legislativo ou Judicirio. claro que, na prtica, s observamos Administrao Indireta vinculada ao Poder Executivo, mas, do Texto Constitucional, seria possvel, por exemplo, o Poder Legislativo criar uma fundao responsvel por fazer pesquisas sobre o impacto de possveis propostas legislativas. Outro ponto que vale ser mencionado quanto definio que apresentamos acima para a Administrao Indireta. A doutrina costuma dizer que a Administrao Indireta o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas respectiva Administrao Direta, tm o 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 34 de 52 objetivo de desempenhar atividades administrativas de forma descentralizada 23 . Entretanto, existem entidades administrativas que no desempenham atividade administrativa. o caso das empresas pblicas e sociedades de economia mista criadas com o objetivo de explorar atividades econmicas em sentido estrito 24 , conforme dispe o art. 173 da Constituio Federal. Essas empresas estatais no prestam servios pblicos nem exercem atividades prprias da Administrao Pblica, mas, ainda assim, integram a Administrao Indireta. Por fim, alm dos quatro tipos de entidades administrativas previstas no DL 200/1967, devemos mencionar a existncia dos chamados consrcios pblicos. A doutrina apresenta entendimento diferente se elas representam ou no uma quinta forma de pessoa jurdica da Administrao Indireta. A doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro 25 , por exemplo, informa que a Administrao Indireta composta pelas autarquias, fundaes institudas pelo Poder Pblico, as sociedades de economia mista, as empresas pblicas e os consrcios pblicos. Entretanto, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo entendem que no se trata de uma quinta forma de pessoa jurdica da administrao indireta. Perfilhamos com o entendimento dos autores, uma vez que os consrcios pblicos, conforme dispe a Lei 11.107/2005, podem adquirir personalidade jurdica de direito pblico ou de direito privado. Na primeira hiptese, sero consideradas associaes pblicas, integrando a administrao indireta de todos os entes da Federao consorciados (art. 6, 1). Nesse caso, nada mais sero do que uma espcie de autarquias, conforme se depreende do art. 41, IV, do Cdigo Civil, com a redao dada pela prpria Lei 11.107/2005: Art. 41. So pessoas jurdicas de direito pblico interno: [...] IV - as autarquias, inclusive as associaes pblicas. Na segunda hiptese, ou seja, quando adquirirem personalidade jurdica de direito privado, limitando-se interpretao da Lei 11.107/2005, os consrcios pblicos no integram formalmente a administrao pblica. Logo, tambm no podem ser considerados uma
23 e.g. Carvalho Filho, 2014, p. 463. 24 Alexandrino e Paulo, 2011, p. 29. 25 Di Pietro, 2014, p. 493. 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 35 de 52 nova espcie de entidade administrativa. Vamos discutir os consrcios pblicos, inclusive suas polmicas, em aula complementar.
27. (Cespe Tcnico Administrativo/ANTT/2013) As autarquias submetem-se ao regime jurdico de direito privado quanto a criao, extino, poderes, prerrogativas e privilgios. Comentrio: as autarquias submetem-se ao regime jurdico de direito pblico. Gabarito: errado. 28. (Cespe Tcnico Administrativo/ANTT/2013) As autarquias s podem ser criadas pela Unio. Comentrio: as autarquias podem ser criadas por todas as pessoas polticas: Unio, estados, Distrito Federal e municpios. Gabarito: errado. 29. (Cespe APGI/Administrao/INPI/2013) Compreendem-se como entidades da administrao direta, dotadas de personalidade jurdica prpria, as autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes pblicas. Comentrio: o nico erro do item que ele trocou administrao indireta por administrao direta, pois as entidades administrativas (autarquias, fundaes pblicas, EP e SEM) compem a administrao indireta. Gabarito: errado. 30. (Cespe APGI/Administrao/INPI/2013) A incumbncia da administrao pblica federal no Brasil est diretamente ligada presidncia da Repblica e aos ministrios. Comentrio: o DL 200/67 apresenta uma definio um pouco limitada da Administrao direta. Primeiro porque se aplica unicamente Unio. Segundo porque o conceito abrange somente o Poder Executivo, enquanto a definio correta deveria tratar dos demais Poderes (podemos incluir ainda os Tribunais de Contas e do Ministrio Pblico). Porm, a definio do DL ajuda a responder esse item, vejamos: Art. 4 A Administrao Federal compreende: I - A Administrao Direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios. (grifos nossos) 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 36 de 52 Assim, percebe-se que a incumbncia da administrao pblica federal no Brasil est diretamente ligada presidncia da Repblica e aos ministrios. Gabarito: correto. 31. (Cespe Bacen/2013) A Secretaria de Estado da Sade do Distrito Federal compe a estrutura da administrao indireta. Comentrio: as secretarias de estado, assim como os ministrios ou as secretarias municipais, so rgos integrantes do Poder Executivo. Por conseguinte, integram a Administrao Direta. Com isso, o item est errado. Gabarito: errado. 32. (Cespe Tcnico Administrativo/ANAC/2012) A administrao direta constituda pelos servios integrados na estrutura administrativa da presidncia da Repblica e dos ministrios, includas as fundaes pblicas. Comentrio: essa questo tomou por base o art. 4 do DL 200/1967: Art. 4 A Administrao Federal compreende: I - A Administrao Direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios. II - A Administrao Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurdica prpria: a) Autarquias; b) Emprsas Pblicas; c) Sociedades de Economia Mista. d) fundaes pblicas. O erro da questo que as fundaes pblicas no integram a administrao direta. Alm disso, deve-se frisar que o DL 200/1967 apresenta uma definio incompleta, uma vez que s alcana o Poder Executivo Federal. Devemos saber que a Administrao Direta abrange os rgos administrativos de todos os Poderes e de todos os entes federados. Gabarito: errado. 33. (Cespe Tcnico em Administrao/TJ-AC/2012) A administrao indireta composta pelas autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista. Comentrio: simples. A administrao indireta composta por: autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista, no h o que comentar. 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 37 de 52 Gabarito: correto. 34. (Cespe Administrador/FUB/2009) Um rgo que integra pessoas polticas do Estado, que tm competncia para o exerccio de atividades administrativas um rgo da administrao direta. Comentrio: a Administrao Direta composta pelo conjunto de rgos integrantes das pessoas polticas do Estado (Unio, estados, Distrito Federal e municpios), que possuem competncia para o exerccio de atividades administrativas. Gabarito: correto. 35. (Cespe Administrador/FUB/2009) A administrao indireta o conjunto de pessoas administrativas que, desvinculadas da administrao direta, exercem atividades administrativas. Comentrio: as entidades administrativas no esto subordinadas, mas encontram-se vinculadas ao ente poltico que as criaram por meio da tutela, controle finalstico ou superviso ministerial. Segundo o DL 200/67: Art. 26. No que se refere Administrao Indireta, a superviso ministerial visar a assegurar, essencialmente: I - A realizao dos objetivos fixados nos atos de constituio da entidade. II - A harmonia com a poltica e a programao do Govrno no setor de atuao da entidade. III - A eficincia administrativa. IV - A autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade. Assim, as pessoas administrativas da administrao indireta esto vinculadas administrao direta. Gabarito: errado. Administrao Indireta Caractersticas gerais As entidades da administrao indireta autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista possuem algumas caractersticas comuns, so elas 26 :
26 Marinela, 2013, p. 109-113. 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 38 de 52 (a) personalidade jurdica prpria e, por isso, possuem responsabilidade por seus atos, patrimnio e receita prprios e autonomia tcnica, administrativa e financeira; (b) criao e extino condicionada previso legal (lei cria ou autoriza a criao); (c) finalidade especfica, definida pela lei de criao; (d) sem fins lucrativos (no podem ser criadas com a finalidade de obter lucro), sendo possvel a aquisio de lucro; (e) no esto subordinadas Administrao Direta, mas esto sujeitas a controle. A personalidade jurdica prpria significa que elas podem ser sujeitos de direitos e obrigaes, sendo, por conseguinte, responsveis por seus atos. Para tanto, elas possuem patrimnio prprio, independentemente de sua origem. Quando de sua criao, a entidade poltica que as criou transfere parte de seu patrimnio que, a partir da, passa a pertencer ao novo ente, servindo para viabilizar a prestao de suas atividades e para garantir o cumprimento de suas obrigaes.
Por exemplo, quando o Governo Federal criou a Agncia Nacional de Aviao Civil Anac, ocorreu a transferncia de patrimnio que antes pertencia ao Comando da Aeronutica rgo da Administrao Direta , conforme determinou o art. 32 da Lei 11.182/2005 (Lei de criao da Anac): Art. 32. So transferidos ANAC o patrimnio, o acervo tcnico, as obrigaes e os direitos de organizaes do Comando da Aeronutica, correspondentes s atividades a ela atribudas por esta Lei. Ainda em decorrncia da personalidade jurdica prpria, as entidades administrativas possuem capacidade de autoadministrao e receita prpria. A primeira representada por sua autonomia tcnica, administrativa e financeira. No que se refere receita prpria, essas 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 39 de 52 entidades podem receber dotaes oramentrias, decorrentes da Administrao Direta, ou como resultado de suas prprias atividades 27 . A segunda caracterstica comum a criao ou extino condicionada previso em lei especfica, conforme estabelece os art. 37, XIX, da CF/88: XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao; (grifos nossos) Nesse contexto, Fernanda Marinela dispe que por lei especfica devemos entender a edio de uma lei ordinria que ter como finalidade criar autarquias ou autorizar a criao das demais pessoas jurdicas 28 . Na prtica, a lei especfica no significa que a lei tratar to somente da criao da entidade. Por exemplo, a Lei 10.233/2001 criou trs autarquias Agncia Nacional de Transportes Terrestres; Agncia Nacional de Transportes Aquavirios; e Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes e ainda disps sobre o Sistema Federal de Viao e ainda criou um Conselho. Assim, o que no pode ocorrer a criao ou autorizao genrica dessas entidades. Por exemplo, no pode uma lei autorizar o Poder Executivo a criar empresas pblicas. Cada entidade criada ou autorizada deve receber disposio legal para isso, ainda que a lei trate de outras matrias conjuntamente. Da mesma forma como ocorre na criao, tambm se exige previso legal para extinguir ou autorizar a extino da entidade administrativa. Isso significa que no se pode extinguir a entidade por mero ato administrativo, uma vez que deve haver paralelismo o que foi feito por lei, somente por lei poder ser desfeito. Vamos voltar a discutir a criao das entidades administrativas no prximo tpico desta aula. A terceira caracterstica a finalidade especfica, definida pela lei de criao (ou autorizao). Assim, a entidade se encontra vinculada a este tipo de atividade, atendendo ao princpio da especialidade. Se a pessoa jurdica descumprir a sua finalidade, atuando em um escopo mais
27 Por exemplo, a Agncia Nacional de Telecomunicaes - Anatel, autarquia do Governo Federal, pode receber receitas oriundas de taxas devidas pelas concessionrias, permissionrias e autorizadas dos servios de telecomunicaes ou, ainda, receber dotaes consignadas no Oramento Geral da Unio. 28 Apesar das consideraes da autora, vamos observar adiante que, alm das autarquias, as fundaes pblicas de direito pblico tambm so criadas diretamente por lei especfica. 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 40 de 52 amplo do que o previsto, sua atuao ser ilegal, no podendo o ato administrativo contrariar aquilo que foi definido em lei 29 . Por exemplo, o Departamento Nacional de Infraestrutura DNIT, autarquia federal criada pela Lei 10.233/2001, tem o seu objetivo definido no art. 80 da Lei, compreendendo a implementao, em sua esfera de atuao, da poltica formulada para a administrao da infraestrutura do Sistema Federal de Viao. Essa ser a finalidade especfica do DNIT, ao qual o Departamento encontra-se vinculado. A quarta caracterstica que essas entidades no podem ser criadas com a finalidade de obter lucro, tendo em vista serem criadas para a busca do interesse pblico, inclusive quando exploradoras de atividade econmica. claro que isso no quer dizer que eles no podem obter lucro, mas sim que no foram criadas com esse objetivo, ou seja, o lucro no o objetivo maior de sua criao. Para esclarecer este tpico, importante citar o art. 173 da Constituio Federal, que estabelece que, ressalvados os casos previstos no prprio texto constitucional, [...] a explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. Assim, mesmo na hiptese de explorao de atividade econmica, a entidade criada em decorrncia de imperativos de segurana nacional ou relevante interesse pblico, sendo o lucro a consequncia e no a finalidade das atividades da entidade. Assim, o Banco do Brasil, a Caixa Econmica Federal e a Petrobrs, exemplos de empresas estatais que exploram a atividade econmica, no foram institudas com a finalidade de lucro, mas sim em decorrncia da importncia da atividade que exercem, ou seja, foram institudas em prol do interesse pblico. claro que essas empresas obtm lucro, mas no esse o fim de sua criao. A ltima caracterstica comum s entidades administrativas que elas no esto subordinadas Administrao Direta, embora estejam sujeitas ao controle destas. J discutimos acima que, no caso de descentralizao, no h relao hierrquica. Contudo, as pessoas jurdicas integrantes da Administrao Indireta encontram-se vinculadas Administrao Direta, em geral ao ministrio da rea correspondente.
29 Marinela, 2013, p. 112. 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 41 de 52 Por exemplo, a Anatel, que uma autarquia sob regime especial criada com a funo de rgo regulador das telecomunicaes, est vinculada ao Ministrio das Telecomunicaes. Da mesma forma, o INSS, que tambm autarquia, tem por finalidade promover o reconhecimento de direito ao recebimento de benefcios administrados pela Previdncia Social, e, portanto, est vinculado ao Ministrio da Previdncia Social. A vinculao, no entanto, no subordinao nem relao hierrquica, mas to somente uma forma de assegurar o controle para fins de cumprimento das atividades da entidade. Nessa linha, o Decreto Lei 200/67 esclarece que o controle da Administrao Direta tem por objetivo (art. 26): a) assegurar o cumprimento dos objetivos fixados no seu ato de criao; b) harmonizar sua atuao com a poltica e programao do Governo; c) assegurar a obteno da eficincia administrativa; d) assegurar a autonomia administrativa, operacional e financeira. Por isso, diz-se que, entre as entidades administrativas e a Administrao Direta, ocorre o chamado controle finalstico, tambm chamado de superviso ministerial. Alm do controle da administrao direta, as pessoas jurdicas da administrao indireta realizam o controle sobre os seus prprios atos controle interno e tambm esto submetidos a aes de rgos estranhos sua estrutura - controle externo. Assim, essas pessoas jurdicas se submetem fiscalizao contbil, financeira e oramentria dos Tribunais de Contas; s aes do Ministrio Pblico; e ao controle de legalidade do Poder Judicirio. Alm disso, tambm podemos mencionar as formas de controle da sociedade, como a ao popular ou representaes aos rgos de controle do Estado. Antes de finalizarmos, cumpre destacar que a doutrina diverge sobre a classificao do controle realizado pela Administrao Direta sobre a Indireta. Todavia, o que nos interessa que, para o Cespe, o controle exercido pela Administrao Direta sobre a Indireta uma forma de controle externo. 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
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O controle finalstico realizado pela administrao direta sobre a indireta considerado controle externo pelo Cespe. Aps a exposio das caractersticas comuns, vamos tratar da criao das entidades da Administrao Indireta. Instituio das entidades da Administrao Indireta As entidades da Administrao Indireta podem ser de direito pblico ou de direito privado. O que vai definir isso ser a forma de criao: sero de direito pblico quando criadas diretamente por lei especfica e de direito privado quando ferem criadas pelo registro de seu ato constitutivo, aps autorizao para criao em lei especfica. A matria tratada na Constituio Federal no inc. XIX do art. 37, nos seguintes termos: XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao; (grifos nossos) A redao do inciso mencionado acima decorre de alterao da Emenda Constitucional 19/1998. Acontece que, na antiga redao, as fundaes tambm eram criadas diretamente por lei. Isso gerou muita polmica e divergncia sobre a natureza jurdica e forma de criao das fundaes pblicas. Atualmente, no entanto, o assunto foi resolvido pelo STF, que assentou o entendimento que atualmente existem dois tipos de fundaes pblicas: as de direito pblico criadas diretamente por lei especfica; e as de direito privado, criadas pelo registro de seu ato constitutivo, aps receberem autorizao legislativa. Dessa forma, podemos concluir que as autarquias e fundaes pblicas de direito pblico so criadas diretamente por lei especfica. Ou seja, logo aps a promulgao de suas leis, as entidades adquirem personalidade jurdica, independentemente de qualquer procedimento complementar. Por outro lado, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e as fundaes pblicas de direito privado so 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 43 de 52 criadas aps o registro de seu ato constitutivo no rgo competente, dependendo, para isso, de autorizao legislativa. O procedimento o seguinte: a lei autoriza a instituio da entidade administrativa de direito privado; em seguida, o chefe do Poder Executivo edita, por meio de decreto, o ato constitutivo da entidade; por fim, o decreto levado Junta Comercial ou ao Registro Civil de Pessoas Jurdicas, conforme o caso; aps a efetivao do registro, a entidade adquire personalidade jurdica prpria. Quanto s fundaes pblicas, ainda vale destacar que a parte final do inc. XIX do art. 37 da CF/88 determina a edio de lei complementar para definir rea de atuao das fundaes pblicas. Essa lei complementar ir balizar a rea de atuao tanto das fundaes pblicas de direito pblico quanto das de direito privado. No entanto, at o presente momento, a mencionada lei no foi editada. Encerrando o assunto, vale destacar novamente o que foi abordado no captulo seguinte. A extino das pessoas jurdicas da Administrao Direta deve ocorrer da mesma forma como ocorreu sua criao. Assim, as entidades de direito pblico so extintas diretamente por lei, enquanto as de direito privado dependem de lei para autorizar sua extino. O quadro abaixo resume os procedimentos de instituio da pessoas jurdicas da Administrao Indireta:
Entidade administrativa Aquisio da personalidade jurdica Natureza jurdica Autarquias Vigncia da lei de criao Direito Pblico Fundaes pblicas Vigncia da lei de criao Direito Pblico Registro do ato constitutivo, aps autorizao legislativa. Direito Privado Empresas pblicas e sociedades de economia mista Registro do ato constitutivo, aps autorizao legislativa. Direito Privado
O inc. XX do art. 37 da Constituio Federal disciplina a criao das subsidirias das entidades da Administrao Indireta ou sua participao em empresa privada, vejamos: 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 44 de 52 XX - depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de subsidirias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participao de qualquer delas em empresa privada; (grifos nossos) Uma subsidiria uma empresa controlada pela empresa matriz. Trata-se, portanto, de uma entidade com personalidade jurdica prpria, controlada por outra empresa. Por exemplo, a Petrobrs Distribuidora e a Petrobrs Combustveis so empresas subsidirias da Petrobrs. No se confundem com meros rgos, ou unidades ou ainda filiais, uma vez que so empresas distintas, com personalidade jurdica prpria. As subsidirias so pessoas jurdicas controladas indiretamente pelo Poder Pblico, no integrando o conceito formal de Administrao Pblica. Dessa forma, devemos consider-las como empresas privadas, que so controladas indiretamente, mas no integram a Administrao Pblica. Sobre a necessidade de autorizao legislativa, o entendimento do STF que a criao das subsidirias depende de autorizao em lei. Isto , a criao de subsidirias depende de lei ordinria, editada pelo ente poltico ao qual est vinculada a entidade da Administrao Indireta que ir criar a subsidiria. Quanto ao cada caso previsto no inc. XX, art. 37, da CF, o STF firmou entendimento de que no h necessidade de uma lei para autorizar a criao de cada subsidiria. Basta, para tanto, existir uma autorizao genrica permitindo que a entidade crie suas subsidirias. Isso pode constar inclusive na lei de criao (ou autorizao de criao) da entidade administrativa 30 .
Por exemplo, se o Governo Federal criar a empresa pblica ESTUDANDO, a lei que autorizou a criao dessa entidade pode conter um dispositivo dizendo o seguinte: Art. XX A empresa pblica Estudando pode criar subsidirias para melhor desempenhar suas funes. Perceba que o dispositivo foi genrico, mas est de acordo com o
30 O caso das subsidirias foi analisado na ADI 1649 / DF, que entendeu como constitucional dispositivo da Lei 9.478/1997, que auLorlzou a eLrobrs a constituir subsidirias" para o estrito cumprimento de atividades de seu objeto social que integrem a indstria do petrleo (art. 64), sem definir exatamente quais e quantas subsidirias seriam. O STF entendeu o dispositivo como constitucional, firmando entendimento que suficiente existir previso legal autorizando a criao de subsidirias. 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 45 de 52 entendimento do Supremo Tribunal Federal para o caso. Apesar de o STF s ter se pronunciado sobre a criao de subsidirias, o mesmo entendimento pode ser aplicado para a participao das entidades da administrao indireta em empresas privadas. Isso porque seria estranho o Pretrio Excelso 31 dar entendimento diferente matria que se insere no mesmo dispositivo das subsidirias. Perfilham com esse entendimento os professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo 32 . Enfim, para que as entidades da administrao indireta criem subsidirias ou participem em empresas privadas, dever existir autorizao em lei, bastando para tanto a existncia de autorizao legislativa genrica. Agora, vamos resolver algumas questes sobre esses assuntos.
36. (Cespe APGI/Direito/INPI/2013) A autarquia, mesmo sendo integrante da administrao pblica indireta, tem personalidade jurdica de direito privado e sua criao depende de lei especfica. Comentrio: as autarquias compem a administrao indireta, mas tm personalidade jurdica de direito pblico e so criadas diretamente por lei especfica. Gabarito: errado. 37. (Cespe Tcnico Administrativo/ANTT/2013) Criao por lei especfica, personalidade jurdica prpria e patrimnio prprio constituem os pontos em comum de todas as pessoas jurdicas que integram a administrao indireta da Unio. Comentrio: todas as entidades da administrao indireta possuem como caractersticas comuns personalidade jurdica prpria, patrimnio prprio e necessidade de lei especfica para sua criao. Possuir necessidade de lei especfica para criao no sinnimo de criao por lei especfica. Isso porque somente as entidades que possuem natureza jurdica de direito pblico so efetivamente criadas por lei. As demais
31 Para aqueles que esLo pouco famlllarlzados com a llnguagem [urldlca, o Lermo reLrlo Lxcelso" e uma forma de designar o Supremo Tribunal Federal. 32 Alexandrino e Paulo, 2011, p. 38. 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 46 de 52 recebem apenas autorizao legislativa para criao. Por isso, considero que essa questo foi um ABSURDO! Por incrvel que parea o Cespe a considerou correta. E no d nem para usar como parmetro para outras provas, pois a prpria banca j se contradisse em outras questes. Veja o seguinte item: (Cespe ACE/AGO/TCU/2008) O regime jurdico das fundaes pblicas e o das autarquias distinguem-se quanto forma de sua criao, pois as fundaes pblicas, ao contrrio das autarquias, no so criadas por lei e, sim, tm a sua criao autorizada por lei. Gabarito: correto. Apenas as autarquias e as fundaes autrquicas so criadas por lei; enquanto as fundaes pblicas de direito privado, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista recebem apenas autorizao em lei especfica para serem criadas. Porm, a banca considerou o item correto, o que lamentvel! Gabarito: correto. 38. (Cespe Tcnico Administrativo/ANAC/2012) Uma fundao pblica criada por ato do Poder Executivo, sendo desnecessria autorizao legislativa. Comentrio: a criao das fundaes pblicas pode ocorrer diretamente por lei, caso em que tero natureza jurdica de direito pblico e possuiro as mesmas caractersticas das autarquias. Elas podem ainda ser criadas pelo registro de seu ato constitutivo, dependendo de autorizao legislativa para isso. Nessa segunda hiptese, as fundaes pblicas possuem natureza jurdica de direito privado. Gabarito: errado. 39. (Cespe Tcnico em Administrao/TJ-AC/2012) As autarquias, pessoas jurdicas de direito pblico integrantes da administrao indireta, podero, em carter excepcional, ser criadas por lei infraconstitucional. Comentrio: essa uma pegadinha! As autarquias so criadas por uma norma infraconstitucional, a lei. Contudo, isso no ocorre em carter excepcional, a regra. Ou seja, sempre as autarquias so criadas por lei infraconstitucional. Gabarito: errado. 40. (Cespe Administrador/TJ RR/2012) A criao de fundaes pblicas ocorre por meio de lei ordinria especfica, contudo, a definio de suas reas de atuao depende da edio de lei complementar. Comentrio: o item no diferenciou as fundaes pblicas de direito pblico e 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 47 de 52 de direito privado, sendo, portanto, anulada. Vejamos a justificativa da banca: A redao do item prejudicou seu julgamento objetivo ao no diferenciar claramente, em sua abordagem, as fundaes de direito pblico das fundaes de direito privado. Dessa forma, se opta pela anulao do item. Apesar da anulao, o item demonstra que o Cespe segue o entendimento do STF de que existem fundaes pblicas de direito pblico e de direito privado. Gabarito: anulado.
isso! Essa foi apenas uma demonstrao, espero que tenham gostado. A preparao antecipada fundamental neste tipo de concurso! Em breve, vamos continuar o estudo da organizao administrativa, tratando das entidades em espcie (autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista) e, em seguida, abordaremos as entidades paraestatais (no integram a administrao pblica). Conto com vocs em nossa prxima aula! Bons estudos e at breve. HERBERT ALMEIDA. herbert@estrategiaconcursos.com.br http://www.estrategiaconcursos.com.br/cursosPorProfessor/herbert-almeida-3314/ QUESTES COMENTADAS NA AULA 1. (Cespe Nvel Superior/FUB/2013) As entidades polticas so aquelas que recebem suas atribuies da prpria CF, exercendo-as com plena autonomia. 2. (Cespe - PCBA/2013) Ampara-se no princpio federativo, a instituio constitucional da Unio, dos estados, dos municpios, do Distrito Federal (DF) e dos territrios como entidades polticas dotadas de autonomia. 3. (Cespe CNJ/2013) As entidades polticas so pessoas jurdicas de direito pblico interno, como a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios. J as entidades administrativas integram a administrao pblica, mas no tm autonomia poltica, como as autarquias e as fundaes pblicas. 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 48 de 52 4. (Cespe MIN/2013) As entidades que integram a administrao direta e indireta do governo detm autonomia poltica, administrativa e financeira. 5. (Cespe Agente Administrativo/SUFRAMA/2014) Desconcentrao administrativa a distribuio de competncias entre rgos de uma mesma pessoa jurdica. 6. (Cespe - ATS/MC/2013) O contrato de concesso firmado entre a administrao pblica e o concessionrio constitui exemplo de descentralizao administrativa. 7. (Cespe - ATS/MC/2013) Quando o Estado, por outorga e por prazo indeterminado, transfere a realizao de determinado servio pblico a uma entidade, ocorre descentralizao administrativa. 8. (Cespe - ATS/MC/2013) A desconcentrao administrativa uma tcnica administrativa cuja utilizao vedada a organizaes da administrao indireta. 9. (Cespe - ATS/MC/2013) Caso uma organizao pblica pretenda realizar a desconcentrao administrativa, ela dever criar um novo nmero de CNPJ para a nova instituio, que ter personalidade jurdica distinta e novas atribuies. 10. (Cespe APGI/Direito/INPI/2013) O instituto da desconcentrao permite que as atribuies sejam distribudas entre rgos pblicos pertencentes a uma nica pessoa jurdica com vistas a alcanar uma melhora na estrutura organizacional. Assim, concentrao refere-se administrao direta; j desconcentrao, indireta. 11. (Cespe TJ/TJDFT/2013) A criao, por uma universidade federal, de um departamento especfico para cursos de ps-graduao exemplo de descentralizao. 12. (Cespe TJ/TJDFT/2013) Quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere, por lei, determinado servio pblico, ocorre a descentralizao por meio de outorga. 13. (Cespe Tcnico/MPU/2013) A transferncia pelo poder pblico, por meio de contrato ou ato administrativo unilateral, apenas da execuo de determinado servio pblico a pessoa jurdica de direito privado corresponde descentralizao por servios, tambm denominada descentralizao tcnica. 14. (Cespe AFRE/SEFAZ ES/2013) Em determinada secretaria de governo, as aes voltadas ao desenvolvimento de planos para capacitao dos servidores eram realizadas de forma espordica, inexistindo setor especfico para tal finalidade. A fim de dar maior concretude a uma poltica de prestao de servio pblico de qualidade naquela secretaria, criou-se um departamento de capacitao dos servidores. Nessa situao hipottica, a criao do referido departamento considerada a) desconcentrao administrativa. 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 49 de 52 b) centralizao administrativa. c) descentralizao administrativa. d) medida gerencial interna. e) concentrao administrativa. 15. (Cespe Tcnico Judicirio/TRE-RJ/2012) Quando determinada pessoa jurdica de direito pblico distribui competncias internamente, tem-se um exemplo de processo de descentralizao. 16. (Cespe TJ/TJ RR/2012) Quando o Estado cria entidades dotadas de patrimnio e personalidade jurdica para propiciar melhorias em sua organizao, ocorre o que se denomina desconcentrao. 17. (Cespe Administrador/FUB/2009) Mesmo compondo a administrao indireta, a autarquia est subordinada hierarquicamente entidade estatal qual pertence. 18. (Cespe Notrios/TJ-PI/2013) No que se refere estrutura da administrao pblica, aos agentes pblicos e s atividades administrativas, assinale a opo correta. a) Quanto posio hierrquica, consideram-se rgos pblicos superiores aqueles dotados de autonomia administrativa, financeira e tcnica. b) Para a aplicao, no caso concreto, da teoria do rgo, cujo fundamento o princpio da imputao volitiva concreta, indispensvel a presena de um agente pblico, legitimamente investido no exerccio da atividade do rgo, no se compatibilizando essa teoria com a denominada funo de fato ou com o exerccio de atividade por agente de fato. c) A atividade administrativa pode ser realizada independentemente dos parmetros estabelecidos pela lei. d) O princpio da publicidade, que rege o exerccio das atividades administrativas, no autoriza a ao administrativa a divulgar informaes de ofcio, ainda que estas sejam de interesse pblico. e) Conforme a teoria do rgo, fundamentada na noo de imputao volitiva, os rgos pblicos, embora no sejam pessoas, podem exercer funes superiores de direo ou funes meramente executivas. 19. (Cespe TJDFT/2013) Os rgos pblicos classificam-se, quanto estrutura, em rgos singulares, formados por um nico agente, e coletivos, integrados por mais de um agente ou rgo. 20. (Cespe MPTCDF/2013) A atuao do rgo pblico imputada pessoa jurdica a que esse rgo pertence. 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 50 de 52 21. (Cespe Polcia Federal/2013) Os ministrios e as secretarias de Estado so considerados, quanto estrutura, rgos pblicos compostos. 22. (Cespe Tcnico Judicirio/TRE-RJ/2012) Os rgos da administrao pblica classificam-se, segundo a funo que exercem, em rgos ativos, rgos consultivos e rgos de controle. 23. (Cespe TJ/TJ RR/2012) Tanto a criao quanto a extino de rgos pblicos depende da edio de lei especfica; contudo, a estruturao e o estabelecimento das atribuies desses rgos, desde que no impliquem aumento de despesa, podem ser processados por decreto do chefe do Poder Executivo. 24. (Cespe - Mdico/PC ES/2010) Em relao posio estatal, as casas legislativas e a chefia do Poder Executivo e dos tribunais classificam-se como rgos superiores. 25. (Cespe - Mdico/PC ES/2010) Consideram-se, em relao estrutura, os ministrios e as secretarias de estado como rgos compostos. 26. (Cespe AJ/TRT RN/2010) Quanto posio estatal, as secretarias estaduais e as municipais so consideradas rgos pblicos subalternos. 27. (Cespe Tcnico Administrativo/ANTT/2013) As autarquias submetem-se ao regime jurdico de direito privado quanto a criao, extino, poderes, prerrogativas e privilgios. 28. (Cespe Tcnico Administrativo/ANTT/2013) As autarquias s podem ser criadas pela Unio. 29. (Cespe APGI/Administrao/INPI/2013) Compreendem-se como entidades da administrao direta, dotadas de personalidade jurdica prpria, as autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes pblicas. 30. (Cespe APGI/Administrao/INPI/2013) A incumbncia da administrao pblica federal no Brasil est diretamente ligada presidncia da Repblica e aos ministrios. 31. (Cespe Bacen/2013) A Secretaria de Estado da Sade do Distrito Federal compe a estrutura da administrao indireta. 32. (Cespe Tcnico Administrativo/ANAC/2012) A administrao direta constituda pelos servios integrados na estrutura administrativa da presidncia da Repblica e dos ministrios, includas as fundaes pblicas. 33. (Cespe Tcnico em Administrao/TJ-AC/2012) A administrao indireta composta pelas autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista. 00000000000 00000000000 - DEMO Direito Administrativo p/ TFCE-TCU Teoria e exerccios comentados Prof. Herbert Almeida Aula 00
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Pgina 51 de 52 34. (Cespe Administrador/FUB/2009) Um rgo que integra pessoas polticas do Estado, que tm competncia para o exerccio de atividades administrativas um rgo da administrao direta. 35. (Cespe Administrador/FUB/2009) A administrao indireta o conjunto de pessoas administrativas que, desvinculadas da administrao direta, exercem atividades administrativas. 36. (Cespe APGI/Direito/INPI/2013) A autarquia, mesmo sendo integrante da administrao pblica indireta, tem personalidade jurdica de direito privado e sua criao depende de lei especfica. 37. (Cespe Tcnico Administrativo/ANTT/2013) Criao por lei especfica, personalidade jurdica prpria e patrimnio prprio constituem os pontos em comum de todas as pessoas jurdicas que integram a administrao indireta da Unio. 38. (Cespe Tcnico Administrativo/ANAC/2012) Uma fundao pblica criada por ato do Poder Executivo, sendo desnecessria autorizao legislativa. 39. (Cespe Tcnico em Administrao/TJ-AC/2012) As autarquias, pessoas jurdicas de direito pblico integrantes da administrao indireta, podero, em carter excepcional, ser criadas por lei infraconstitucional. 40. (Cespe Administrador/TJ RR/2012) A criao de fundaes pblicas ocorre por meio de lei ordinria especfica, contudo, a definio de suas reas de atuao depende da edio de lei complementar. GABARITO 1. C 6. C 11. E 16. E 21. C 26. E 31. E 36. E 2. E 7. C 12. C 17. E 22. C 27. E 32. E 37. C 3. C 8. E 13. E 18. E 23. C 28. E 33. C 38. E 4. E 9. E 14. A 19. E 24. E 29. E 34. C 39. E 5. C 10.E 15. E 20. C 25. C 30. C 35. E 40. X REFERNCIAS ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 19 Ed. Rio de Janeiro: Mtodo, 2011.
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