COMITÉ EJECUTIVO DEL PROGRAMA Dist.

DEL ALTO COMISIONADO RESTRINGIDA

EC/55/SC/CRP.16
2 de junio 2005

COMITÉ PERMANENTE Original: inglés

Reunión trigésimo tercera

PROTECCIÓN INTERNACIONAL MEDIANTE FORMAS COMPLEMENTARIAS DE

PROTECCIÓN

I. INTRODUCCIÓN

1. El presente documento de conferencia tiene como objetivo ofrecer algunas sugerencias sobre
cómo proteger a las personas que, si bien no quedan comprendidas dentro del ámbito de la
Convención de 1951 sobre el Estatuto de Refugiado, pueden requerir protección internacional.1
Este documento es la continuación de dos documentos anteriores2 cuyo tema principal fue la
protección complementaria como tal. El presente análisis busca continuar la discusión por
medio de la conceptualización de las formas complementarias de protección dentro de un
régimen mundial y multidimensional de la protección internacional. El documento analiza las
sinergias que existen entre las diferentes formas de protección disponibles y promueve medidas
tendientes a garantizar una mayor armonización y complementariedad. Asimismo, se analizan
en mayor detalle las ventajas que representa un procedimiento de asilo único e integral para
valorar todas las necesidades de protección internacional del solicitante de asilo. El propósito es
promover el buen funcionamiento de un sistema global de protección internacional que aborde
todas las necesidades identificadas.

II. PERSONAS NECESITADAS DEPROTECCIÓN INTERNACIONAL

2. Si bien es el Estado quien tiene la responsabilidad primordial de brindar protección a sus

ciudadanos, la necesidad de obtener protección internacional surge cuando no existe dicha
protección, ya sea en términos legales o de hecho, lo que pone seriamente en riesgo los derechos
humanos fundamentales. Esta situación generalmente se relaciona con la persecución, las
amenazas a la vida y a la seguridad personal, el conflicto armado, los disturbios públicos
significativos u otras catástrofes ocasionadas por el ser humano. Los desastres naturales o
ecológicos, o la inseguridad provocada por la apatridia son causas adicionales de esta situación.3
Con frecuencia, estos elementos están interrelacionados y el desplazamiento forzado resulta ser
por regla general una consecuencia más que una causa.

1
A/AC.96/965/Add.1 del 26 de junio del 2002, Meta 1, Objetivo 3.
2
El tema de las formas complementarias de protección fue discutido por el Comité Permanente en junio
del 2000 y por el Comité Ejecutivo durante las Consultas Mundiales sobre la Protección Internacional en
septiembre del 2001 a partir de dos documentos de conferencia (EC/50/SC/CRP.18 del 9 de junio del
2000 (“el documento de junio del 2000”) y EC/GC/01/18 del 4 de septiembre del 2001 (“el documento
del 2001”) los cuales se adjuntan al presente documento. Con respecto a la discusión realizada en octubre
del 2000, se recomienda consultar el párrafo 23 de A/AC.96/944 del 13 de octubre del 2000; y con
respecto a las discusiones de septiembre del 2001, se recomienda consultar las páginas 3 y 4 de
A/AC.96/961 del 27 de junio del 2002.
3
Consultar el informe del grupo de trabajo sobre soluciones y protección presentado en la cuadragésima
segunda sesión del Comité Ejecutivo del Programa del Alto Comisionado, EC/SCP/64 del 12 de agosto
de 1991. De acuerdo con el análisis del párrafo 5 del documento de junio del 2000, estos casos se deben
diferenciar claramente de las personas a quienes se les ha permitido permanecer en el país por razones
humanitarias.

1
3. Los Estados han reconocido cada vez más, tanto en la ley como en la práctica, su
responsabilidad hacia las personas que, sin ser ciudadanas, necesitan protección internacional y
se encuentran en su territorio. Actuando en forma consecuente con el carácter internacional del
fenómeno, los Estados crearon la Oficina del Alto Comisionado para los Refugiados (ACNUR)
como un organismo internacional con un mandato de protección para los refugiados y acordaron
ciertos estándares fundamentales y comunes para el tratamiento de los mismos. Este proceso de
determinación de estándares está en evolución.

4. Las necesidades de protección pueden forzar el desplazamiento no sólo fuera, sino también
dentro, de un país de origen. La satisfacción de las necesidades de protección en situaciones de
desplazamiento interno continúa siendo, en primera instancia, un asunto de responsabilidad y de
soberanía nacional. No obstante, en varias ocasiones se ha solicitado a las Naciones Unidas
brindar protección cuando el desplazamiento interno es causado por violaciones masivas de los
derechos humanos o por la violencia generalizada. Estos casos incluyen aquellos en que el
gobierno involucrado solicita específicamente la intervención internacional o cuando el Consejo
de Seguridad ha adoptado medidas al respecto. El Representante Especial del Secretario General
sobre las Personas Internamente Desplazadas ha propuesto una serie de Principios Rectores
sobre Desplazamiento Interno4. No obstante, las situaciones de desplazamiento interno no son
objeto de discusión en el presente análisis en vista de la naturaleza evolutiva del debate sobre el
tema y de la complejidad de los aspectos intrínsecos que merecen ser abordados en otros
análisis.

A. Satisfacción de las necesidades de protección internacional por medio del derecho

internacional de refugiados

5. La Convención de 1951 y su Protocolo de 1967 continúan siendo la piedra angular de la

protección internacional de los refugiados por los elementos clave que contiene su definición
del término refugiado (con disposiciones para la inclusión, la exclusión y la cesación), una
garantía de protección contra el refoulement así como una serie de derechos mínimos en el
ámbito civil, político, social, cultural y económico que se deben reconocer a los refugiados.
Además han recibido el reconocimiento casi universal de 145 Estados parte, ya sea de uno o de
ambos instrumentos. Estos dos instrumentos, junto con la resolución de la Asamblea General
que creó el ACNUR y le encomendó la responsabilidad funcional de brindar protección
internacional y buscar soluciones duraderas a los problemas de los refugiados, establecieron un
régimen de protección internacional para los refugiados tal y como se define en dichos
documentos constitutivos.

6. De acuerdo con la Convención de 1951, los individuos que tienen un temor fundado de
persecución y que cumplen con los requisitos establecidos en la definición de refugiado
contenida en la Convención del 51 tienen derecho a recibir protección internacional dentro de su
régimen de protección. Sin embargo las diversas prácticas estatales al interpretar la definición
de refugiado, como por ejemplo en los casos de persecución por parte de agentes no estatales o
por motivos de género, las deficiencias en algunos procedimientos de asilo y la preferencia por
parte de algunos estados de brindar formas alternativas para permitir la estadía prolongada, han
significado el rechazo de solicitudes presentadas por solicitantes de asilo que, habrían cumplido
con todos los criterios establecidos en la Convención, si se hubiera aplicado un enfoque integral
e inclusivo. El ACNUR recomienda que los Estados utilicen con mayor frecuencia un enfoque
inclusivo y defiende categóricamente el hecho de que a los solicitantes de asilo que satisfacen
los criterios de la definición de refugiado se les debe reconocer el estatuto de refugiado y no un
estatuto alternativo.

4
E/CN.4/1998/53/Add.2 del 11 de febrero de 1998.

2
7. Los individuos que no tienen ninguna nacionalidad no califican para obtener la condición de
refugiado únicamente por el hecho de ser apátridas. La definición de refugiado de la
Convención, sin embargo, incluye específicamente a los apátridas que tienen temores fundados
de ser perseguidos en su país de residencia habitual. Por ejemplo, si una persona es privada en
forma arbitraria de su nacionalidad y/o del derecho a regresar con base en alguno de los cinco
motivos establecidos en la Convención, es posible que los requisitos para obtener la condición
de refugiado se hayan satisfecho. Por lo tanto, el hecho de ser apátrida no debería constituir una
razón para no otorgar la condición de refugiado bajo la Convención, a una persona que tiene
derecho a que se le reconozca ese estatuto.

8. En situaciones de conflicto armado o circunstancias que perturban gravemente el orden

público, las partes involucradas en el conflicto con frecuencia persiguen a grupos enteros de
personas con base en, por ejemplo, su etnia o su afiliación política. Las personas que tienen
temores fundados de recibir ese tipo de tratamiento y que solicitan asilo deberían ser
consideradas sin duda alguna como personas que están dentro del ámbito de la Convención de
1951.

9. Por otra parte, las situaciones de conflicto o de disturbio con frecuencia generan amenazas
serias e indiscriminadas contra la vida, la libertad o la seguridad de las personas. Las
necesidades de protección internacional que tienen las personas que huyen de esos riesgos son
reales, tal y como lo ha reconocido por mucho tiempo la comunidad internacional. Las
resoluciones de la Asamblea General han reconocido que el mandato de protección del ACNUR
es extensivo a estos grupos. Además, en algunas regiones, la definición de refugiado establecida
en la Convención ha sido formalmente ampliada con el fin de incluir a las víctimas de dichos
actos de violencia indiscriminada dentro del ámbito del régimen de derechos y
responsabilidades la Convención de 1951. La Convención de 1969 de la OUA por la que se
regulan aspectos específicos de problemas de los refugiados en África se aplica en forma
explícita no sólo a las personas que huyen de la persecución sino también a quienes huyen de
situaciones de conflicto armado y de la violencia generalizada. En los países africanos se brinda
ampliamente la condición de refugiado, a menudo prima facie, a aquellas personas que huyen de
tales situaciones. En América Latina, la Declaración de Cartagena sobre Refugiados de 1984
recomienda una definición de refugiado que incluya a las personas que han huido de su país
porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la
agresión externa, los conflictos internos, la violación masiva de derechos humanos u otras
circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público. Si bien la Declaración como
tal no es legalmente vinculante, esta definición ha servido de fundamento para el
reconocimiento de la condición de refugiado en muchos Estados latinoamericanos.5

10. Las personas que no pueden regresar a su país de origen a causa de catástrofes naturales o
ecológicas por lo general no quedan comprendidas dentro del ámbito del régimen de protección
de la Convención de 1951, a menos que se les niegue el acceso a la protección nacional con
base en uno de los motivos establecidos en la Convención.

11. La Convención de 1951 es un instrumento de derechos humanos cuya interpretación debe

realizarse con base en los estándares de derechos humanos. Las violaciones graves de los
derechos humanos deberían siempre ser consideradas como persecución. Sin embargo, cuando
la persecución no puede relacionarse con alguno de los motivos de la Convención, las víctimas
por lo general quedan excluidas del ámbito de la Convención de 1951 ya que los Estados
consideran que estos motivos no existen en los lugares donde las violaciones a los derechos

5
En el mismo sentido, la Organización Consultiva Legal Asiática-Africana (antiguamente denominada
“Comité”) adoptó en el 2001 texto revisado de los Principios de Bangkok de 1966 sobre la Condición y el
Tratamiento de los Refugiados, e incorporó una definición de refugiado similar a la de la Convención de
la OUA sobre Refugiados.

3
humanos (tales como la tortura o el trato o castigo degradante, cruel e inhumano) se cometen
indiscriminadamente.

12. Uno de los fundamentos del régimen internacional de derechos y principios es el principio
de non-refoulement, cuya aplicabilidad está basada en el derecho internacional consuetudinario.
Los países de asilo que no son parte de la Convención de 1951 ni de los instrumentos regionales
sobre refugiados, o que aplican la Convención de 1951 dentro de un ámbito geográfico limitado,
continúan sin embargo acogiendo a grandes cantidades de refugiados que huyen de la
persecución y de la violencia generalizada, aunque el estatuto de protección de estas personas
puede ser vulnerable en ausencia de un reconocimiento formal. En virtud de su mandato, el
ACNUR ha brindado en muchas ocasiones apoyo a la capacidad de acogida de estos países y ha
contribuido a buscar soluciones duraderas para las personas afectadas.

13. En resumen, con la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967, los Estados han adoptado
un marco básico de protección para abordar las necesidades de protección identificadas. Este
marco se debería aplicar en forma rigurosa y adecuada de manera que los individuos o grupos
de personas que satisfacen los criterios para ser reconocidos como refugiados, sean debidamente
reconocidos y protegidos al amparo de estos instrumentos. La naturaleza dinámica de los
mismos, que se nutren de sus propósitos y objetivos así como de los avances en áreas legales
relacionadas, ofrece la posibilidad de extender su aplicación a las personas que requieran de la
protección internacional aún cuando estén fuera del ámbito clásico de aplicación de la
Convención de 1951 y el Protocolo de 1967. Este enfoque ha sido adoptado, por ejemplo, por la
Convención de la OUA de 1969 sobre Refugiados. En vista de lo anterior, se recomienda
brindar protección dentro del marco de la Convención de 1951 dado que garantiza la aplicación
de un enfoque armonizado y limita la necesidad de acudir a otras formas complementarias de
protección.

B. Satisfacción de las necesidades de protección internacional de los apátridas que no son

refugiados, por medio de las Convenciones sobre la Apatridia

14. La comunidad internacional ha abordado los temas sobre la protección de los apátridas
desde diferentes niveles. En primer lugar, se han hecho esfuerzos por abordar las causas
fundamentales, inter alia, tratando de identificar medidas que permitan reducir el problema de
la apatridia por medio de la aplicación de la Convención para Reducir los casos de Apatridia de
1961 y, a nivel regional, por medio de instrumentos como la Convención Europea sobre
Nacionalidad de 1997.6

15. En segundo lugar, una definición del término “apátrida” y de los estándares mínimos de
trato fueron acordadas en la Convención de 1954 sobre el Estatuto de los Apátridas. Los
estándares son muy similares a los establecidos en la Convención de 1951, pero únicamente
cuenta con 57 Estados Parte. La Convención de 1954 no cuenta con un apoyo tan amplio y los
procedimientos para implementarla son deficientes en muchos Estados.

16. En tercer lugar, la Asamblea General ha encomendado al ACNUR, de conformidad con el

Artículo 11 de la Convención de 1961, el mandato de brindar asistencia a los apátridas para
rectificar su situación ante las autoridades nacionales. El mandato para promover la protección
de los apátridas y realizar esfuerzos para prevenir las situaciones de apatridia ha logrado un

6
Entre otras disposiciones importantes se encuentran, por ejemplo, el Artículo 5(d) (iii) de la Convención
para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial de 1965; el Artículo 24(3) del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 (ICCPR); los Artículos 7 y 8 de la Convención
sobre los Derechos del Niño de 1989; los Artículos 1-3 de la Convención sobre la Nacionalidad de la
Mujer Casada de 1957; y el Artículo 9 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer de 1979.

4
mayor reconocimiento con el paso del tiempo.7 La Oficina del ACNUR promueve entre los
Estados la adhesión y la implementación de la Convención de 1961, de instrumentos regionales
relacionados y de la Convención de 1954, incluyendo la promulgación y ejecución de la
legislación adecuada.8 Sin embargo, el régimen de apatridia sólo puede ser efectivo si los
Estados reconocen la importancia de abordar la apatridia en sí, tanto por la gravedad de la
condición de los individuos que se ven afectados por ella, como por la necesidad de evitar
nuevas situaciones de desplazamiento.

C. Satisfacción de las necesidades de protección internacional por medio de mecanismos

complementarios al derecho internacional de refugiados

Derecho internacional de los derechos humanos

17. Algunas obligaciones de derechos humanos, particularmente la protección del derecho a la

vida y la prohibición absoluta de la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes han sido interpretados por los órganos supervisores de los instrumentos de derechos
humanos como la prohibición de la devolución a semejante trato. La no devolución o non-
refoulement es considerada un componente fundamental del derecho consuetudinario
internacional que prohíbe la tortura. En efecto, el Artículo 3 de la Convención contra la Tortura
y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes de 1984 (CAT) se refiere en forma
explícita a la obligación de no devolver a una persona a un país en el cual corra peligro de ser
sometida a la tortura.9

18. En vista de que la persecución con frecuencia puede incluir tortura o tratos similares, los
refugiados bajo la Convención pueden recibir protección adicional contra la devolución al
amparo del derecho internacional sobre derechos humanos,10 lo cual tiene particular relevancia
cuando, la aplicación restrictiva de la Convención de 1951 lleva a que muchas personas no sean
reconocidas como refugiados. En efecto, en algunos Estados, ciertos grupos de refugiados han
recibido protección a la luz de los instrumentos de derechos humanos, lo cual ha permitido
superar parcialmente la brecha que surge de la interpretación restrictiva de la definición de
refugiado. De igual forma, los instrumentos de derechos humanos pueden constituir una
salvaguardia contra la expulsión en los casos en que la expulsión de un apátrida pueda
representar una amenaza a la vida, o pueda poner a la persona en riesgo de ser sometida a la
tortura o a otros tratos crueles, inhumanos y degradantes.

19. No existe mucha práctica estatal a la que se pueda recurrir como ejemplo con respecto a la
aplicación de las prohibiciones relativas a la no devolución bajo los instrumentos de derechos
humanos a las personas que huyen de los efectos indiscriminados del conflicto armado o de
circunstancias que perturban gravemente el orden público. Esto se puede explicar parcialmente
por el hecho de que, en dichas situaciones, la protección temporal suele otorgarse como una
solución pragmática. La jurisprudencia existente bajo los instrumentos regionales e

7
Consultar también la Conclusión No. 78 (XLVI), 1995, párrafo (b) del Comité Ejecutivo del ACNUR
sobre la Prevención y Reducción de la Apatridia y la Protección de los Apátridas, de 1995.
8
Consultar la Agenda para la Protección, Meta 1, Objetivo 12.
9
Consultar, por ejemplo, la jurisprudencia y las decisiones relacionadas con el Artículo 3 de la
Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes de 1984 (CAT);
los Artículo 6 y 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ICCPR); los Artículo 2 y 3 de
la Convención Europea de 1950 para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades
Fundamentales; los Artículos 4 y 5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969.
10
Este documento, al igual que el del 9 de junio del 2000, no aborda la situación de las personas que han
sido excluidas del estatuto de refugiado de conformidad con la aplicación de las cláusulas de exclusión
contenidas en la Convención de 1951, pero quienes, sin embargo, no pueden ser devueltas a un país
donde corran el riesgo de ser sometidas a la tortura y a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes de
acuerdo con el derecho internacional sobre derechos humanos.

5
internacionales de derechos humanos señala que la existencia de dicha situación en el país de
origen no es por lo general suficiente. El solicitante debe demostrar que él o ella corre
personalmente el riesgo de ser víctima de violaciones graves de derechos fundamentales, de
manera que regresar a ese país constituiría una violación a la prohibición de la tortura y otros
tratos crueles, inhumanos o degradantes. La carga de la prueba que se aplica en estos casos es
generalmente alta. Esta es un área de aplicación que merece, desde la perspectiva del ACNUR,
ser revisada. De igual forma, se podría argumentar que el retorno de las personas que han huido
de catástrofes naturales o ecológicas hacia sus países puede, en circunstancias excepcionales,
alcanzar un nivel de gravedad equiparable a trato inhumano y, por consiguiente, requerir la
protección en contra de la devolución al amparo de los instrumentos de derechos humanos.

20. La mayoría de las disposiciones de los instrumentos internacionales de derechos humanos se

aplican a todos los individuos que se encuentran en el territorio de un Estado, sin importar su
nacionalidad. De esta manera, las personas que no son nacionales de un país, incluyendo a los
refugiados y a otras personas necesitadas de protección internacional, tienen en principio
derecho a una serie de derechos fundamentales, a menos que exista una razón objetiva que
permita distinguirlos de la población en general. Sin embargo, en el caso de los derechos
económicos, el Artículo 2(3) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales reconoce el hecho de que los “países en vías de desarrollo” tienen cierta
discrecionalidad para determinar el grado en que se deben otorgar esos derechos a los no
nacionales. Por otra parte, y en general, el Pacto prevé la implementación progresiva.

21. Los derechos garantizados por los instrumentos internacionales de derechos humanos son
con frecuencia similares a los estándares establecidos en la Convención de 1951. No obstante,
estos instrumentos no brindan a las personas que reciben protección un estatuto claramente
definido y reconocido internacionalmente, o una condición legal específica de residencia, ni
documentos de viaje o de identificación como tampoco existen disposiciones específicas sobre
una eventual integración y naturalización, aun cuando algunas de estas deficiencias hayan sido
contempladas por la legislación nacional. A pesar de que el régimen de derechos humanos no es
en sí un sistema legal integral específicamente diseñado para abordar la situación de las
personas necesitadas de protección internacional, su fortaleza reside en su carácter universal,
que refuerza y complementa la protección internacional que se brinda bajo el derecho
internacional de refugiados. En particular, cabe destacar que el derecho internacional de
derechos humanos también prohíbe la devolución y establece derechos que son aplicables a
todas las personas que se encuentren dentro de la jurisdicción del Estado Parte, incluyendo a las
personas que requieren protección internacional.11

Obligaciones de protección a nivel nacional

22. Varios Estados Parte de la Convención de 1951 han complementado lo anteriormente

señalado por medio de mecanismos especializados para brindar protección a las personas que
requieren de dicha protección pero que se encuentran fuera del ámbito de la Convención de
1951, y de otros instrumentos internacionales de los cuales el Estado es parte. Este tipo de
régimen se basa a menudo en obligaciones nacionales o constitucionales que van más allá de las
garantías de derechos humanos regionales e internacionales y pueden, por ejemplo, abordar las
necesidades de protección que surjan de situaciones de violencia generalizada. Aunque no existe
prácticamente ninguna acción por parte de los Estados que brinde protección a las víctimas de
desastres naturales a partir de esos mecanismos, es importante señalar, sin embargo, que el

11
El derecho humanitario también contiene disposiciones específicas contra la devolución. Consultar al
respecto el Artículo 12 del Convenio de Ginebra relativo al trato debido a los prisioneros de guerra en
conjunto con los Artículos 13 y 17, así como el Artículo 45 del Convenio de 1949 relativo a la protección
debida a las personas civiles en tiempo de guerra, dado que estos instrumentos son aplicables únicamente
en situaciones de conflicto armado.

6
llamado que hizo el ACNUR para suspender el retorno de personas a las áreas afectadas por el
tsunami de diciembre del 2004 fue respetado a cabalidad.

23. La protección complementaria fundamentada en los derechos humanos o las obligaciones

nacionales, generalmente es otorgada con base en la legislación que estipula procedimientos
individuales. En la mayoría de estos países, la protección complementaria es obligatoria cuando
se fundamenta en las obligaciones relativas a los derechos humanos del país y cuando se
cumplen los criterios pertinentes. Los beneficiarios de la protección complementaria
generalmente reciben un permiso de residencia y tienen acceso a los derechos humanos
fundamentales, aunque a menudo les resulta más difícil obtener permisos de residencia
permanente y la ciudadanía que a los refugiados reconocidos según la Convención de 1951. En
la mayoría de los países, la protección complementaria se renueva automáticamente a menos
que sea evidente que ya no es necesaria la protección internacional, como sucede cuando
cambian las condiciones del país de origen.12 Las recomendaciones hechas por el ACNUR con
respecto a los estándares a aplicar en las formas complementarias de protección reciben el
apoyo de muchos Estados y pueden, por lo tanto, constituir la base de un enfoque integral
armonizado.

24. En un número cada vez mayor de países, todas las necesidades de protección internacional
son analizadas por medio de un procedimiento consolidado único, que contempla las mismas
salvaguardias de justicia procedimental y el derecho a apelar con efecto de suspensión. La
práctica habitual en varios países consiste en otorgar la misma condición y derechos que los que
se otorgan a los refugiados bajo la Convención o, en su defecto, una condición similar a ésta. En
estos países, las cláusulas de cesación de la Convención de 1951 se aplican por analogía a las
personas a las que se les otorgan formas complementarias de protección.13

25. Además de brindar formas de protección complementaria después de determinar las

necesidades de protección individuales y su naturaleza, varios Estados brindan protección
temporal con base en una valoración grupal de las necesidades de protección individuales, como
una respuesta de protección provisional en situaciones de emergencia en las que los sistemas de
asilo se verían de otra forma saturados. La tendencia de algunos Estados de brindar protección
temporal a las personas que huyen del conflicto armado y de la violencia generalizada, en vez
de reconocer la condición de refugiado o alguna otra forma de protección complementaria,
implica el riesgo de que personas que tienen una necesidad de protección internacional
reconocida, si bien están protegidas contra la devolución, permanecerán en el país de acogida
por períodos extensos sin poseer un estatuto definitivo. Las personas que tienen protección
temporal no deben ser excluidas del acceso a los procedimientos de asilo para determinar de
manera individual sus solicitudes de asilo.

26. En resumen, la protección complementaria es una de las maneras de responder de forma

pragmática a ciertas necesidades de protección internacional. Esta protección se debe brindar las
personas necesitadas de protección internacional, pero que se encuentren fuera del ámbito de
aplicación de la Convención de 1951, después de haber realizado en forma integral e inclusiva
un procedimiento para determinar la condición de refugiado. Sus beneficiarios deben incluir a
las personas que se encuentran fuera de su país de origen debido a que han sido objeto de serias
amenazas en contra de su vida, libertad o seguridad en ese país, como resultado del conflicto

12
En el contexto de la Unión Europea, el Concejo de Ministros incluyó normas mínimas para determinar
quiénes deben recibir protección “subsidiaria” en la Directriz del Concejo 2004/83/EC del 29 de abril del
2004 relativa a los estándares aplicables para la determinación de la condición de refugiados y el estatuto
de nacionales de terceros países y de apátridas si estas personas son refugiados o establecer si requieren
de protección internacional.
13
Tal y como se informó en el documento EC/GC/01/18 del 4 de septiembre del 2001, La Mesa Redonda
de Expertos de Lisboa sobre la cesación de la condición de refugiado, celebrada en mayo del 2001,
reconoció que la doctrina sobre las cláusulas de cesación de la Convención constituye una guía para la
formulación de estándares adecuados para la suspensión de la protección complementaria.

7
armado o por situaciones en las que se perturbe gravemente el orden público. Tomando en
cuenta la creciente adaptación de las formas complementarias de protección a los estándares de
trato mínimo acordado a los refugiados según la Convención de 1951, por lo menos en algunos
Estados, el ACNUR recomienda adoptar un enfoque armonizado al otorgar formas
complementarias de protección, tomando en consideración lo estipulado en la Convención de
1951 y los avances pertinentes del derecho internacional de derechos humanos.

III. OBSERVACIONES FINALES

27. Las siguientes observaciones finales pueden constituir la base para la formulación de una
Conclusión formal sobre el tema por parte del Comité Ejecutivo:

(a) La protección internacional es necesaria y se debe otorgar cuando se determinen las

necesidades de protección y cuando no existe la protección nacional adecuada contra las
amenazas de persecución o las violaciones de los derechos humanos fundamentales, o en
aquellas circunstancias en que estas situaciones sean resultado de la apatridia.

(b) La Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 constituyen la piedra angular de la

protección internacional de los refugiados y proporcionan el marco fundamental para brindar
dicha protección; por lo tanto, deberían ser aplicados en forma adecuada y rigurosa. Los
criterios para determinar la condición de refugiado que establece la Convención de 1951 se
deben interpretar de manera que los individuos o grupos que cumplan con esos criterios sean
debidamente reconocidos y protegidos al amparo de dicho instrumento, en vez de otorgárseles
una forma complementaria de protección;

(c) El derecho internacional de refugiados es un sistema legal dinámico que se nutre por el
objetivo y el propósito de la Convención de 1951 y del Protocolo de 1967, así como los avances
en áreas afines del derecho internacional, tales como el derecho internacional de los derechos
humanos y además es complementado por instrumentos regionales de protección como la
Convención de 1969 de la OUA.

(d) Los instrumentos regionales e internacionales que abordan el problema de la apatridia, como
la Convención de 1954 sobre el Estatuto de los Apátridas y la Convención de 1961 para Reducir
los Casos de Apatridia, son instrumentos de gran relevancia para evitar y resolver las
situaciones de apatridia e incrementar la protección de los apátridas. Los Estados son exhortados
a adherir estos instrumentos o a aplicarlos de buena fe, estableciendo siempre como prioridad
los objetivos de protección;

(e) Las disposiciones del derecho internacional de los derechos humanos que prohíben la
devolución constituyen importantes herramientas que permiten abordar las necesidades de
protección de las personas a las que no se les otorga la condición de refugiado al amparo de la
Convención de 1951;

(f) Los Estados deben utilizar en forma óptima los instrumentos de protección existentes al
momento de adoptar las acciones necesarias para satisfacer las necesidades de protección
internacional. Los Estados que aún no son parte de los instrumentos internacionales
mencionados en los párrafos (c) y (d), deberían ratificarlos, además de eliminar las restricciones
o reservas existentes con el fin de garantizar la aplicación de los principios de protección que
éstos establecen de la manera más amplia, generalizada y armonizada posible;

(g) Las formas complementarias de protección adoptadas por los Estados con el fin de
garantizar que las personas que realmente necesitan protección internacional la reciban, es una
manera positiva de responder de forma pragmática a determinadas necesidades de protección
internacional. No obstante, las medidas tendientes a brindar protección complementaria

8
deberían ser implementadas de manera que fortalezcan, en vez de menoscabar, el régimen
mundial existente de protección de los refugiados.

(h) La protección temporal es una respuesta específica de protección provisional que se aplica
en situaciones de afluencias masivas con el fin de brindar protección urgente e inmediata contra
la devolución. La protección temporal se debe distinguir claramente de otras formas de
protección internacional que otorgan una condición definitiva. Las personas que se encuentran
dentro de un sistema de protección temporal deben tener acceso a los procedimientos de asilo de
manera que sus solicitudes de asilo se puedan analizar en forma individual;

(i) Las personas que requieren protección internacional, pero que se encuentran claramente
fuera del ámbito de la Convención de 1951, deben ser protegidas contra la devolución y se debe
garantizar el respeto a sus derechos humanos fundamentales. Las normas establecidas en la
Convención de 1951, junto con los avances en el derecho internacional de los derechos
humanos, constituyen una guía de gran relevancia con respecto al trato que se debe dar a esas
personas;

(j) Los Estados deben, en la medida de lo posible, aplicar las medidas de protección
internacional de manera que puedan garantizar a los individuos afectados el grado más alto de
estabilidad y certidumbre posible dentro de sus circunstancias, incluso a través de la aplicación
de medidas que permitan garantizar el respeto de otros principios importantes de protección,
como por ejemplo la protección de la unidad familiar;

(k) Los criterios para suspender la protección internacional que se brinda fuera del ámbito de la
Convención de 1951 deben ser objetivos, estar claramente articulados, y nunca deben ser
arbitrarios. Cuando corresponda, la doctrina que se ha generado con respecto a las cláusulas de
cesación estipuladas en el Artículo 1C de la Convención de 1951 constituye una guía muy
importante en este sentido. Por su pericia particular, el ACNUR desempeña un papel consultivo
en los casos en que los Estados tratan de determinar si es apropiado o no suspender las medidas
de protección complementaria;

(l) Un medio eficiente para identificar a las personas necesitadas de protección internacional es
aquel que se fundamenta en un procedimiento integral único y que se gestiona ante una
autoridad central especializada, con el fin de valorar si un solicitante de asilo cumple con los
requisitos para recibir la condición de refugiado u otras formas de protección internacional. Este
procedimiento debe cumplir todos los requisitos de debido proceso, incluyendo el derecho a la
apelación con efecto suspensivo, además de garantizar el acceso al ACNUR;

(m) El sistema de protección internacional debe ser aplicado y desarrollado evitando brechas en
la protección y de manera que permita a todas aquellas personas necesitadas de protección
internacional encontrar y disfrutar dicha protección.