ENSAIOS DO IEEI

Nmero 22







A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA E O SENTIDO DA LIDERANA REGIONAL ATRIBUDO
PELO GOVERNO LULA





SARA TOLEDO




So Paulo, maro de 2014

2




O Instituto de Estudos Econmicos e
Internacionais (IEEI-UNESP) um
centro multidisciplinar de anlises e
pesquisas sobre as questes econmicas
e internacionais, congregando
especialistas de diversas reas para
promover e enriquecer o debate dessas
questes, produzir e divulgar trabalhos e
promover parcerias com entidades
pblicas e privadas nas diversas
atividades pertinentes ao seu objeto de
atuao.
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ENSAIOS DO IEEI
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resultados dos estudos realizados no
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ISSN 2176-8773
ENSAIOS DO IEEI
Nmero 22






A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA E O SENTIDO DA LIDERANA REGIONAL
ATRIBUDO PELO GOVERNO LULA




SARA TOLEDO
1









1
Mestranda pelo Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais San Tiago Dantas (UNESP-
PUC/SP-UNICAMP) e pesquisadora do IEEI-UNESP. E-mail: btsarah.16@gmail.com





4

NDICE

Introduo....................................................................5
A Poltica Externa do governo Lula.............................................5
As potencialidades do espao sul-americano pela tica do governo Lula...............9
A integrao regional sob a tica do governo Lula: consideraes e aes...........11
Concluso...........................................................................................21
Referncias bibliogrficas......................................................................................22






5

Introduo
A Poltica Externa exercida pelo governo Lula e a questo acerca de uma
suposta inteno de liderana regional brasileira foi e matria de diversos embates,
seja na esfera acadmica, seja no mbito miditico. O papel que o Brasil demonstrou
exercer no cenrio internacional e regional a partir do sculo atual e, particularmente,
com o governo Lula, bastante polmico, pois, se por alguns momentos o discurso
oficial demonstrou a necessidade de o Brasil assumir uma liderana entre seus
vizinhos sul-americanos, em outros momentos, a chancelaria brasileira pareceu
buscar amenizar a difuso de tal iderio, apontando para a necessidade de o Brasil
assumir suas responsabilidades mediante seus vizinhos, justificando-as em razo das
diferenas geopolticas (MENEZES, 2010 p.94) e de uma certa responsabilidade
natural do pas liderar (GIACCAGLIA e LECHINI, 2011, p. 250). Assim, o
aparente temor da chancelaria acerca de assumir a liderana regional perante seus
vizinhos manifesta-se claramente no discurso oficial, ao mesmo tempo em que no
mbito do sistema internacional, o pas parece utilizar-se de uma suposta posio de
liderana regional para alcanar maior legitimidade e, assim, viabilizar seus objetivos
no cenrio internacional (Idem, 2011 p. 251). Nesse sentido, a estratgia da
integrao parece cumprir um papel estratgico para o pas objetivar suas metas.

A Poltica Externa do governo Lula
A poltica externa e o modelo de insero internacional preconizados pelo
governo de Lula da Silva potencializaram o debate em torno do paradigma
universalista e autonomista (LIMA, 1994), o qual, a partir de um modelo ideal,
sistematiza genericamente as posies da poltica externa brasileira ao longo da
histria, a qual, ora optou por formatos de insero internacional mais autnomos,
em que, sobretudo, buscou-se pelo no-alinhamento automtico com os Estados
Unidos: posio denominada de autonomista; e, em outros momentos, apresentou
significativo alinhamento com o vizinho norte-americano. Alm disso, durante o
governo Lula, polarizaram-se opinies dicotmicas, estreitamente alimentadas pelas
disputas domsticas, em que de um lado se encontravam os formadores de opinio,
minoritrios e partidrios do governo Lula, e os crticos da poltica de Lula,
majoritrios e formados por um amplo leque de formadores de opinio, incluindo


6

jornalistas, acadmicos, polticos, empresrios e ex-diplomatas, na maioria dos
casos, simpatizantes da orientao diplomtica adotada pelo presidente anterior,
Fernando Henrique Cardoso (FUSER, 2011, p. 63). Na viso de Fuser, tal clivagem
apresentaria uma correspondncia aproximada com a diviso existente no interior do
Itamaraty, entre liberais e neodesenvolvimentistas, sendo que os primeiros se
aproximariam do que Lima denomina de universalistas, dada a aliana
preferencial com os Estados Unidos (FUSER apud PINHEIRO, 2004, p.61) e os
segundos enfatizariam a busca pela autonomia, enquadrando-se, portanto, no
paradigma autonomista. Este ltimo seria defendido pelo presidente Lula e pelo alto
escalo da diplomacia, formada por Paulo Srgio Pinheiro, Marco Aurlio Garcia e
Celso Amorim, rechaando-se claramente suposta relao de submisso aos Estados
Unidos e, orientada por uma diplomacia desenvolvimentista, acreditando que uma
poltica externa com credibilidade internacional e uma poltica externa independente
no so excludentes (MENEZES, 2010, p. 86). Ideia clarificada pela afirmao de
Guimares:

As relaes do Brasil com os Estados Unidos podem se revestir de enorme
delicadeza, mas o princpio bsico deve ser o de que o governo brasileiro
no tem nenhuma razo para se submeter hegemonia americana. No
tem o direito de exercer uma poltica de submisso, ainda que disfarada,
pois uma poltica externa independente, firme e serena no ser punida
nem econmica nem muito menos militarmente pelos Estados Unidos, que
respeitam mais os Estados que se respeitam do que aqueles Estados que se
submetem espontaneamente sua hegemonia (GUIMARES, 2005, p.
267).

Somando-se busca por uma poltica externa independente, firme e serena,
o governo brasileiro reafirmou, por meio de suas aes, pressupostos do
multilateralismo, evidenciados pelo G-20 comercial, apostando na lgica da coalizo;
na aproximao aos pases do Sul por meio da formao do BRICS e do IBAS; no
revigoramento da poltica para a frica; na negao da ALCA, tal como formatada
pelos Estados Unidos; na afirmao da busca pela democracia e de relaes mais
equnimes no cenrio internacional; no reconhecimento da China como economia de


7

mercado; na parceria estratgica com a Frana no campo da defesa; na busca por um
assento permanente no Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas,
alm da prioridade com a Amrica do Sul. (MENEZES, 2010, p. 90).
A busca pelo fortalecimento das regras internacionais e por instituies
internacionais que fortaleam o multilateralismo marcaram a agenda internacional do
governo de Fernando Henrique Cardoso, haja vista que o projeto da busca pela
autonomia deveria circunscrever-se nos limites da participao (VIGEVANI e
CEPALUNI, 2011 p, 93) o que visto de maneira crtica por Cervo (2008), na
medida em que o Pas se tornaria refm das propostas neoliberais estabelecidas pelo
Consenso de Washington, submetendo o desenvolvimento interno lgica
globalizante, considerando que a obedincia s normas internacionais seria a melhor
maneira de o Pas inserir-se no mbito internacional, da a denominao feita por
esse mesmo autor, de Estado Normal. Considerando que a busca pela autonomia
configura-se como uma constante na histria recente da poltica externa brasileira,
Vigevani e Cepaluni (2011) atribuem ao governo Lula uma estratgia da busca da
autonomia pela diversificao, indicando assim, uma mudana progressiva da
caracterstica da poltica externa da era Cardoso, como j apontada acima, pela
autonomia pela participao. Ainda assim, tal poltica no foi abandonada pelo
governo Lula, mas, sim, incrementada, por meio da busca de um maior protagonismo
na esfera internacional e, nesse sentido, os autores resumem a estratgia da busca
pela autonomia caracterstica da poltica externa do governo Lula pela:

(1) autonomia pela distncia: poltica de no alinhamento automtico aos
regimes internacionais predominantes (...) (2) autonomia pela
participao: adeso a regimes internacionais, especialmente aos mais
liberais, mas sem perda da administrao da poltica externa. O objetivo
seria influenciar a formulao de princpios e regras que governam o
sistema internacional; (3) autonomia pela diversificao: adeso aos
princpios e normas internacionais, incluindo alianas regionais, mediante
acordos comerciais com parceiros no tradicionais (...) (VIGEVANI e
CEPALUNI, 2011, p.136)



8

Da perspectiva comercial, o adensamento das relaes multilaterais e a
aliana com pases emergentes, os quais se enquadrariam no status de potncia
mdia (GIACCAGLIA e LECHINI, 2011. p. 240), vincularia o Brasil a uma
condio que transitaria de global trade global player, sendo que este ltimo
estaria muito mais vinculado ao paradigma autonomista (VIGEVANI e
RAMANZINI, 2009, p. 219). Utilizando o conceito de universalismo de Lafer
(2004), Vigevani e Ramanzini (2009, p. 220) salientam que o universalismo seria a
pluralidade de interesses do Estado e da sociedade, as afinidades histricas e polticas
e simbolizaria a preocupao em diversificar ao mximo as relaes externas do
pas
2
. Nesse sentido que o conceito de global trade estaria associado ao
universalismo, j que do ponto de vista das relaes comerciais o pas se pautaria no
intercmbio com uma pluralidade de pases. Por sua vez, os mesmos autores
consideram que o conceito de autonomia refere-se tentativa constante de
manuteno da capacidade de influncia e escolha no sistema internacional.
Na busca por um maior protagonismo internacional, a chancelaria brasileira
posicionou-se diversas vezes a favor de uma reforma no Conselho de Segurana da
ONU, visto como elitista (LIMA e HIRST, 2006, p.56) e retrgrado, dada a
percepo de um mundo em transio, salientada pelas palavras de Lula:

A ONU tem a cara de uma geopoltica de 1948. A poltica mudou muito.
Em 2010, a cara do mundo outra. Como que se explica uma ONU sem
a ndia, sem o Japo, sem Alemanha, sem frica do Sul, sem Brasil, sem
Nigria? preciso, ento, recompor a formatao das Naes Unidas para
que ela seja mais representativa e que o Conselho de Segurana seja forte

2
curioso e pertinente observar que a forma como Lafer (2004) utiliza o conceito de universalismo
parece divergir do conceito estabelecido por Lima (1994). A autora desenvolve o conceito de
universalismo pautada na assertiva cepalina da crtica s vantagens comparativas e por isso, da
necessidade de amenizar a dependncia comercial de pases desenvolvidos e da o papel dos Estados
Unidos. Desse modo, o conceito de globalismo/universalismo estaria atrelado a uma viso crtica.
Parece que para Lafer, o termo universalismo ganha uma tonalidade mais amena, correspondendo
apenas necessidade da diversificao das relaes interestatais, seja do ponto de vista comercial ou
poltico. Ainda assim, para mais bem analisar a questo seria necessria maior acuidade, algo que no
seria possvel fazer aqui, dado o foco do trabalho.



9

para que, quando tomar deciso, possa ser executada. A ONU, debilitada,
no ajuda em nada (LULA DA SILVA)
3
.

Portanto, para o presidente Lula a nova geopoltica demandaria uma
recomposio do sistema internacional e caberia ao Brasil um papel ativo na busca
pelas mudanas almejadas. Na esteira de um maior protagonismo internacional na
esfera da segurana, parece inserir-se a ao brasileira no Haiti (DINIZ, 2005),
embora negada pela chancelaria como uma estratgia para obteno de apoio para o
pleito do Brasil no CS. Nas palavras do enviado especial do Ministrio das Relaes
Exteriores ao Haiti, Seitenfus (2007), o Brasil agiu corretamente ao enviar tropas ao
Haiti (...), l estamos para servir s causas mais nobres da humanidade. Desta
interveno no pode sair nenhum proveito material para o Estado brasileiro
(SEITENFUS, 2007, p.14). Interessante notar que os desdobramentos da ao da
Minustah no pas caribenho na atualidade tm se manifestado por uma oposio
interna progressivamente maior
4
fora de paz brasileira, fato que pe em xeque o
discurso oficial brasileiro. Justamente por isso, a deciso brasileira de liderar a
Minustah abalaria a imagem principista, juridicista, da diplomacia brasileira e,
portanto, vem exigindo um esforo retrico de justificao que no parece estar
sendo totalmente convincente (DINIZ, 2005, p. 107).

As potencialidades do espao sul-americano pela tica do governo Lula
Ao longo do governo Lula, a estratgia da poltica externa brasileira de
insero internacional via o aprofundamento da integrao regional, no qual o papel
prioritrio da Amrica do Sul foi elevado condio de prioridade, na agenda da
poltica externa brasileira, foi bastante debatida e polemizada, acentuada pelo novo

3
Entrevista do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, agncia espanhola EFE,
26.11.2009
4
Diversas notcias evidenciam a oposio de grande parte da populao haitiana em torno do
estabelecimento das foras de paz brasileiras no pas caribenho. Dentre elas, ver:
www.estadao.com.br, Hatianos protestam contra 'ocupao de foras de paz da ONU. 14, Set. 2011
e ONU alerta sobre protestos contra a Minustah no Haiti. www.operamundi.uol.com.br,
16.Nov.2010.



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desenho geopoltico na regio. De um modo geral, a prioridade atribuda Amrica
do Sul era ressaltada pela intensificao do comrcio e pela busca da consolidao
de um polo regional capaz de desenvolver a potencialidade da regio em um mundo
multipolar (FUSER, 2011, p. 62). Dessa forma, a busca por um protagonismo mais
firme no cenrio internacional seria demarcada pelo aumento das relaes
multilaterais e por uma aproximao com os pases Sul-Sul. Isso porque, frente s
mudanas no cenrio global, seria exigida uma estratgia peculiar de insero
internacional por parte do Pas:

O unilateralismo que sucedeu o fim da Guerra Fria revela hoje sinais
claros de esgotamento (...). Prossegue, a despeito das dificuldades
enfrentadas, o processo de consolidao da Unio Europeia. Toma fora a
emergncia e a gravitao regional de potncias como a China e a ndia.
Tudo isso, junto com o ressurgimento da Rssia e outros fenmenos de
relevncia regional, indica a possibilidade de transio para um mundo
multipolar. Nesse contexto, cabe ao Brasil optar por uma insero solitria
no mundo ou buscar uma associao com pases de seu entorno, com os
quais comparte histria, valores e possibilidades de complementao
econmica. O Brasil optou claramente pela segunda hiptese. Por essa
razo, a Amrica do Sul transformou-se em prioridade de sua poltica
externa. (GARCIA, 2008, p. 22)

Ao mesmo tempo em que a chancelaria brasileira enfatizava a Amrica do Sul
como prioridade a partir do discurso da generosidade
5
, setores contrrios ao
governo manifestaram-se veementemente contra as concesses brasileiras em
relao nacionalizao de hidrocarbonetos bolivianos e a busca pela renegociao
do Tratado de Itaipu com o Paraguai, assim como as relaes com o presidente
venezuelano Hugo Chvez, os contenciosos com a Argentina no interior do
Mercosul, a postura perante o golpe de estado em Honduras (FUSER, 2011, p. 62)

5
O ex-diplomata e presidente do Conselho Superior de Comrcio Exterior da Federao das Indstrias
de So Paulo (Fiesp), Rubens Barbosa, utilizou pela primeira vez a expresso 'diplomacia da
generosidade' para se referir poltica externa do governo Lula, no contexto da nacionalizao das
reservas de gs bolivianas e das reivindicaes do Paraguaia acerca da renegociao do Tratado de
Itaipu. Ver: diplomacia da generosidade, Rubens Brabosa, O Estado de S. Paulo, 13 de maio de
2008.


11

tambm acirraram os nimos da oposio e projetaram significativamente os debates
em torno da poltica externa de Lula. As crticas se fundamentam em uma ideia
central: o Estado brasileiro estaria sendo utilizado como instrumento poltico-
partidrio do PT, que submeteria os interesses de Estado a intenes ideolgicas.
Assim, para Barbosa, torna-se urgente a despolitizao da poltica externa para a
regio e a discusso de uma agenda brasileira para o futuro no sentido de assegurar a
efetiva defesa do interesse nacional na Amrica do Sul, em meio a um mundo em
mutao. (BARBOSA, 2008, p. 21). Fuser (2011) aponta uma aparente resposta por
parte de Garcia, que parece ir de encontro s crticas de Barbosa. Diz o assessor
presidencial do presidente Lula: Em qualquer governo sempre existe algum vis
partidrio. A implementao de polticas de Estado no um mero exerccio tcnico.
O interesse nacional interpretado pelo partido ou pela coligao partidria que a
sociedade conduziu direo do Estado. (FUSER, 2011 apud GARCIA, 2010, p.
173).
6


A integrao regional sob a tica do governo Lula: consideraes e aes
O incio do sculo XXI esboou no espao sul-americano um cenrio bastante
particular e contrastante com o final do sculo anterior: ascendem-se regimes
contrrios lgica neoliberal no contexto do Consenso de Washington, calcados
em novas perspectivas socioeconmicas e polticas, preocupados com a
revalorizao do protagonismo do estado em relao ao mercado, com o objetivo de
recuperar capacidades de gesto nos mbitos interno especialmente na promoo da
equidade social e externo, em busca de afirmao regional no mbito sul-americano
e maior autonomia nas relaes com os Estados Unidos (AYERBE, 2008. p. 9). No
interior de tal quadro, insere-se tambm o governo do Partido dos Trabalhadores no
Brasil, por meio da eleio do presidente Lula da Silva em 2002 (VIGEVANI,
RAMANZINI JNIOR, 2009). Ainda que cada governo possua especificidades
polticas e ideolgicas, h caractersticas gerais que os aglutinam, tal como apontadas

6
O histrico da composio da agenda da poltica externa do PT apresentado por Sebastio Velasco
e Cruz e Ana Maria Stuart In: O Brasil no mundo: ensaios de anlise poltica e prospectiva. Ed.
Unesp.2010



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por Ayerbe: o papel do Estado, a busca pela afirmao regional e a tentativa de
autonomia frente aos EUA.
Assim, sob o pano de fundo de uma relativa identidade de concepes
poltico-econmicas e sociais, a questo acerca da viabilidade do aprofundamento da
integrao regional sul-americana configura-se como pedra angular para se desenhar
perspectivas acerca dos caminhos futuros que a regio possa vir a trilhar. Nesse
sentido, encontram-se vises positivas e negativas acerca da possibilidade da
emergncia de tais governos viabilizarem a integrao e, alm do mais, questiona-se
sobre o papel que o Brasil deveria ocupar no interior de tal quadro. exatamente
nesse ponto que se insere a discusso sobre a liderana brasileira na regio.
Mediante esse novo quadro geopoltico sul-americano, em que se evidencia o
desejo dos pases vizinhos em buscar autonomia frente aos EUA, dadas as suas
respectivas percepes em relao s suas debilidades econmico-estruturais, a
estratgia da Poltica Externa brasileira parece buscar vantagens no sentido de traar
a ascenso do Brasil no cenrio regional como um pas capaz de atenuar conflitos e
organizar o espao sul-americano, mais uma vez gerando polmica acerca de uma
suposta liderana brasileira:

O que liderana? A gente vai liderar por que todo mundo vai seguir as
ideias, por que vai liderar e controlar as economias dos vizinhos? Por que
criamos as principais instituies na Amrica Latina? Uma coisa que a
gente no proclama. O Fernando Henrique no falava em liderana, a
gente falava em organizar um espao sul-americano, o que natural,
porque ns somos um pas maior. Ser que liderana pelo fato de a gente
entrar nas disputas e procurar atenuar os conflitos? (Entrevistado E8,
2010. In: MENEZES, 2010, p. 77)

Ao mesmo tempo, a considerao acerca das dificuldades estruturais dos
pases sul-americanos seria fundamental para compreender as possibilidades de
integrao regional e o papel de uma liderana brasileira nesse processo. As atuais
intenes dos pases sul-americanos de amenizar a dependncia econmica frente
aos centros capitalistas, somadas busca de habilidades para definir polticas


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nacionais autnomas, acabam por se projetar na tentativa de que, como blocos
poltico-econmicos, tais pases sejam capazes de intensificar a luta contra a
dependncia aos pases centrais do capitalismo, compreendidos como limitadores de
desenvolvimento. (PECEQUILLO e CARMO, 2013. p. 53). exatamente nesse
ponto que a integrao sul-americana aparece como estratgica ao Brasil:

Como bloco, os pases deveriam ser capazes de lutar contra os
constrangimentos estruturais impostos na busca pela autonomia poltica e
econmica. Da da Amrica do Sul se tornar estratgica aos objetivos do
Brasil. A integrao poderia ser um instrumento efetivo de projeo de
poder, isenta de um confronto aberto com os EUA, o poder regional
hegemnico. (PECEQUILLO E CARMO, 2013 p. 53- traduo livre)

Por outro lado, a chancelaria brasileira fez questo de negar reiteradamente
qualquer inteno de liderana, se compreendida no sentido de hegemonia:

s vezes nos perguntam se o Brasil quer ser lder. Ns no temos
pretenso liderana, se liderana significa hegemonia de qualquer
espcie. Mas, se o nosso desenvolvimento interno, se as nossas atitudes,
como voc sublinhou, de respeito ao direito internacional, da busca de
soluo pacfica para controvrsias, de combate a todas as formas de
discriminao, de defesa dos direitos humanos e do meio ambiente, se
essas atitudes geram liderana, no h porque recus-la. E seria,
certamente, um erro, uma timidez injustificada. (MENEZES, 2010. Apud:
AMORIM, 2003, p 77- in PEB IPRI).

Para Menezes (2010, p.109), os motivos que levam a diplomacia brasileira a
tratar com cautela o papel da liderana encontram justificativas no histrico de
desconfiana de seus vizinhos quanto s possveis pretenses imperialistas do
gigante brasileiro. Para evitar a possibilidade de empurrar alguns de seus vizinhos
para fora do Mercosul, o papel articulador desempenhado pelo Pas em situaes de
crise e instabilidade institucional no poderia ser sacrificado. Para o diplomata Joo
Luiz Pereira, o termo liderana no seria tratado com tanta naturalidade na esfera
diplomtica e, atribui isso exaltao do peso regional por parte das grandes
potncias que, por sua vez, teria contribudo para estimular a viso negativa que os


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vizinhos possuem em relao ao Brasil. (MENEZES, p. 109). Nesse sentido, o tom
atenuado da chancelaria brasileira quanto ao papel de liderana do Pas parece
encontrar justificativas. Contudo, como se colocar no cenrio regional de modo a
angariar espao para margem de manobra regional e atuar na resoluo de conflitos,
assim como organizar o espao sul-americano? A resposta aparece na ideia de
liderana positiva, exposta pelo ento Ministro das Relaes Exteriores, em que a
atitude do Brasil no a de liderar para ficarmos dizendo o que eles tm de fazer,
no isso (2003), mas sim criar oportunidades para que os vizinhos acessem o
mercado brasileiro com vistas ao desenvolvimento conjunto da regio, por exemplo.
(MENEZES, 2010, p. 142). Portanto, mesmo que se contrapondo ideia de uma
liderana que almejasse o poder pelo poder, a diplomacia parece ter buscado
justificar a liderana regional brasileira alegando a debilidade dos outros pases e
exaltando uma espcie de destino manifesto (GIACCAGLIA e LECHINI, 2011).
Dessa forma, a liderana no seria rechaada, mas sim assumida no sentido de
viabilizar a integrao regional e atenuar os conflitos. Lechini e Giaccaglia (2011, p.
250) veem uma mudana na postura do Presidente Lula de quando o mesmo assume
o poder e posteriormente. Segundo as autoras, quando o Presidente iniciou seu
primeiro mandato, parecia disposto a promover o papel do Brasil como lder
regional, justificando tal papel nas caractersticas geopolticas, como territrio,
populao, desenvolvimento tecnolgico e crescimento econmico. Assim, em um
dos discursos inaugurais, Lula da Silva afirmara que todos os pases da Amrica do
Sul veem o Brasil como um lder natural e o Brasil h 500 anos que no se v e no
quer s-lo. O Brasil tem de assumir sua grandeza (GIACCAGLIA e LECHINI,
2001, p. 250 apud ESNAL, 2004). Posteriormente, aps as aparentes contradies
discursivas com o Itamaraty, que se empenhava em desmentir todo o propsito de
hegemonia, Lula da Silva teria aceitado a estratgia da diplomacia brasileira de
negar qualquer aluso explcita liderana brasileira, optando por ter uma
'influncia poltica sem liderana' na Amrica Latina, segundo palavras do presidente
Lula (Idem, p. 251). Destarte, a anlise das autoras aponta para uma inicial
distino quanto ao discurso assumido pela chancelaria brasileira e o presidente Lula
da Silva quando do incio de seu primeiro mandato, a qual, posteriormente seria
anulada, constatada a mudana no discurso do presidente. Contudo, para Rubens
Barbosa (2008), tal dicotomia no teria se extinguido, o que acarretaria danos


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gravssimos ao Pas, na medida em que os interesses do Pas alocar-se-iam como
refm dos interesses poltico-partidrios do PT:

A dualidade de interlocuo externa (assessoria internacional da
Presidncia da Repblica e Itamaraty) tem tornado mais difcil a
formulao de uma poltica externa clara para a Amrica do Sul, visto que
em muitos casos, o profissionalismo diplomtico deixado de lado e
substitudo por motivaes poltico-partidrias e ideolgicas que nem
sempre coincidem com os interesses nacionais mais permanentes. A
disputa pela liderana regional com a Venezuela e a construo de uma
imagem de parceiro generoso e no imperialista levaram o governo
brasileiro a distribuir ajuda financeira e prometer investimentos, nem
sempre podendo compatibilizar as iniciativas bilaterais dentro de uma
estratgia de integrao. (BARBOSA, 2008. p. 15)

Ex-coordenador Nacional do Mercosul, Barbosa chama a ateno para um
elemento importante: a relao do Brasil com a Venezuela e uma suposta disputa pela
liderana regional. Relao a qual, segundo Menezes (2010, p. 107), desperta
resistncia tanto da parte da Venezuela, quanto da parte da Argentina. Isso porque a
poltica do governo Chvez de compra de bnus da dvida Argentina, assim como das
dvidas do Equador e da Bolvia, representaria uma ameaa liderana brasileira. Ao
mesmo tempo, os entraves argentinos s importaes brasileiras tambm
evidenciariam tal disputa.
Na viso do Assessor Especial de Poltica Externa do Presidente da
Repblica, Marco Aurlio Garcia, o caminho para a integrao regional seria uma
mediao para a insero internacional do Brasil no mundo, por meio da qual, em
associao com pases de seu entorno, com os quais comparte histria, valores e
possibilidades de complementao econmica, a Amrica do Sul transformou-se
em prioridade de sua poltica externa (GARCIA, 2008. p. 22). Contudo, para que a
integrao fosse vivel, seria necessrio que a regio superasse dois grandes desafios
de cuja resoluo dependeria sua presena relevante no mundo de amanh: a
pobreza e desigualdade social e a necessidade de construir uma efetiva interconexo
dos pases da regio. A assertiva importante, pois, de maneira geral alicera as


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linhas gerais da Poltica Externa brasileira na regio em seu entorno e justifica as
aes brasileiras frente aos seus vizinhos durante os governos Lula.
Portanto, o Mercosul seria visto pelo governo Lula como instrumento de
aprofundamento de uma integrao que ultrapassaria a agenda comercial. Nesse
sentido, o contexto geopoltico regional foi pensado por muitos como oportunidade
de aprofundar a integrao, convergindo assim com a estratgia brasileira de
integrao regional. Nesse sentido, a convergncia ideolgica configurar-se-ia como
fora centrfuga para fortalecer a integrao regional, tal como assinalou lvaro
Garcia Linera, vice-presidente da Bolvia:

(..) o atual processo muito inovador por seu carter 'continentalizado' de
esquerda, pela busca de polticas ps-neoliberais umas mais radicais,
outras menos -, por ser uma ascenso da esquerda atravs da via
democrtico-eleitoral, por ser a primeira vez que ela projeta estratgias de
carter estrutural coordenadas em nvel continental (LINERA, 2009)

Para Linera, os debates entre os diversos governos viabilizariam o
fortalecimento da democracia regional, por meio de uma saudvel reconstruo
plural do pensamento de esquerda. Todavia, pertinente assinalar que talvez o
prprio cotidiano em que est inserido, vivenciando a efervescncia dos movimentos
sociais, como vice-presidente da Bolvia, acabe por dar nimo a suas convices e
talvez possa confundi-lo no tocante leitura da realidade latino-americana. Isso
porque Linera equaliza, de certa forma, o carter ideolgico-poltico dos governos
latino-americanos, como se as divergncias, no sentido de construir uma esquerda
continentalizada fossem apenas de ordem socioeconmica, mas que no plano
ideolgico, haveria convergncias. Da mesma realidade o ex-ministro da fazenda e
embaixador Rubens Ricupero (2009) considera que a diviso na Amrica Latina
tornaria ilusria a ideia de integrao regional. Dessa maneira, a ascenso dos
diversos governos ps-neoliberais na regio no significaria alinhamento automtico
dos pases sul-americanos e um crescendo em suas relaes, justamente porque a
natureza dos governos latino-americanos, significativamente distintas, que seria a
alavanca das divergncias. Ricupero denomina, de modo irnico, tais divergncias


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como milagre da modernidade, pois, no mesmo vago, viajam os centristas
partidrios da democracia representativa e da economia de mercado, ao lado dos
refundadores que compraram passagem para o socialismo do sculo 21. Portanto, o
critrio para uma efetiva integrao regional seria o da convergncia de interesses e o
da compatibilidade quanto aos objetivos socioeconmicos futuros. Justamente por
isso defende que as formas mais ambiciosas de integrao de uma economia de
mercado, com as economias dos pases defensores do socialismo do sculo XXI,
seriam inalcanveis e, por isso, Ricupero advoga em favor de uma integrao
moderada e suscetvel de se efetivar, ao invs de se apegar a frmulas utpicas. Para
o Assessor de Assuntos Internacionais do presidente Lula, as divergncias
ideolgicas e socioeconmicas trariam luz uma situao paradoxal:

(...) importante reconhecer que a Amrica do Sul vive uma situao
paradoxal, que introduz, por vezes, complexidades na implementao da
poltica externa do Brasil no continente. O paradoxo reside no fato de que
a atual conjuntura sul-americana em funo de fatores econmicos e
polticos propiciou condies extremamente favorveis para um
processo de integrao, mas ao mesmo tempo, oferece dificuldades para
que essa integrao se materialize na velocidade necessria. (GARCIA,
2008, p. 25 e 26)

Nesse sentido, o discurso que justifica a postura do Brasil com seus vizinhos,
pautado na necessidade de superar as desigualdades sociais de cada pas e reduzir as
assimetrias regionais, vistas como conditio sine qua non para o sucesso da insero
internacional brasileira, tambm objeto de muitas indagaes, dado o modus
operandis do pas, via, por exemplo, a internacionalizao das empresas brasileiras
na regio como complementar ao projeto j assinalado de diminuio das
desigualdades internas de cada pas. Assim, tal como ressaltou Amorim (2007), com
o aprofundamento das relaes com os pases em desenvolvimento, tem-se a
expanso do comrcio exterior brasileiro: cerca de 55% das exportaes brasileiras
so direcionadas a esses pases, a maior parte produtos manufaturados. Desse modo,
poderia se questionar: at que ponto o discurso oficial da chancelaria brasileira
durante o governo Lula acabou por legitimar os interesses do capitalismo brasileiro


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em expandir seus investimentos nas regies vizinhas e, nesse sentido o discurso
acabou por ser instrumentalizado por tais interesses? (FUSER, 2011). Para Kfuri e
Ribeiro (2011), a defesa da internacionalizao das empresas brasileiras, somando-se
estratgia de um novo regionalismo, deveria ser mais bem coordenada
institucionalmente. As autoras compreendem que seja possvel a internacionalizao
dos capitais nacionais na regio sul-americana como motor de desenvolvimento
nacional e regional, desde que as polticas de coordenao por parte do Pas sejam
mais assertivas.
Seja como for, a questo da liderana brasileira no quebra-cabea geopoltico
sul-americano questionada, do ponto de vista prtico e conceitual, por
significativos nomes do meio acadmico. Argumentos a respeito da necessidade de
reconhecimento acerca da prpria realidade brasileira e de seus obstculos e
limitaes em todos os planos nacionais (social, econmico e tico) (GIACCAGLIA
e LECHINI, 2011. p. 252, apud DANESE, 2001, p. 5) so apontados pelos setores
acadmicos e da prpria diplomacia. Para Lus Felipe de Macedo Soares, ento
encarregado das relaes do Brasil com a Amrica do Sul:

O Brasil tem plena conscincia de suas misrias, por isso fundamental
que tenhamos uma relao muito forte com nossos vizinhos em todos os
campos. H 20 anos que com a Argentina trabalhamos na busca de uma
relao prioritria, porque nenhum dos dois poder se desenvolver
sozinho. O Brasil no busca uma posio hegemnica para aproveitar-se
da relao com seus vizinhos (GIACCAGLIA e LECHINI, 2011. p. 251
traduo nossa)

Alm dos indicadores sociais, a questo acerca do conceito de liderana
tambm apontada por alguns especialistas. Para Bueno (2007; 2012), liderar
pressupe muito mais do que tomar frente na construo e consolidao de
instituies regionais, que na teoria buscam aprofundar a integrao regional. Antes
disso, seria necessria uma atuao brasileira alicerada na aceitao dos liderados,
sem a qual um suposto projeto de liderana acabaria por prejudicar os interesses
nacionais, j que tornaria forosa a atuao brasileira, que, para contar com a
aceitao dos almejados a liderados, buscaria promover uma srie de concesses:


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(...) preciso examinar quanto poder custar ao Brasil, em concesses, o
prolongamento da agonia do Mercosul, na expectativa, pouco provvel
alis, de uma liderana duvidosa que poderia satisfazer seu ego nacional,
mas sem dividendos materiais na proporo que se espera. Deve-se
liderar para ganhar alguma coisa, no para se ter perdas materiais.
Ademais, liderana no se reivindica nem se constri de uma hora para a
outra; exercida a partir do consentimento dos liderados e, sobretudo,
quando a nao hegemnica consegue representar um ideal de nao que
se transforma em meta dos que esto sob sua influncia. at ridculo
imaginar o Brasil querendo liderar pases que tm IDH (ndice de
Desenvolvimento Humano) superiores ao dele. (BUENO, 2007, p. 96)


Portanto, haveria um equvoco ao se tentar buscar a liderana por meio de
generosidades, sendo que os melhores momentos da poltica externa brasileira,
isto , naqueles em que o pas obteve ganhos efetivos, foram norteados perdoe-se o
trusmo pelo pragmatismo. No foi preciso renegar antigos vnculos com as naes
do Ocidente do qual faz parte (BUENO, 2010, p.42). Alm disso, faltaria
chancelaria brasileira durante os governos Lula, clareza acerca de como o pas seria
identificado pelos vizinhos, pois careceria ao Brasil o reconhecimento do fato de
nossos vizinhos no nos reconhecerem como iguais, buscando, por isso, acumular
vantagens, partindo da percepo de que o Brasil buscaria e precisaria
inevitavelmente de apoio regional. Nesse sentido que seria de fundamental
importncia conhecer de que maneira somos vistos e como avaliada nossa
presena no hemisfrio (BUENO, 2010, p.42) [grifos nossos].
Seja como for, a questo da necessidade das concesses como fio condutor
para o Brasil alcanar o consentimento dos liderados e ganhar apoio configura-se
demasiado polmica e acabou por ser motivo de diversas crticas com a conflagrao
da nacionalizao dos hidrocarbonetos bolivianos e a renegociao do Tratado de
Itaipu. A postura do Brasil, de ceder s reivindicaes dos scios menores parece
configurar-se como autmato de um projeto de integrao regional que visa
conquistar os vizinhos cedendo aos seus respectivos interesses. Rubens Barbosa
denominou tal comportamento diplomtico brasileiro como diplomacia da


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generosidade (FUSER, 2011 p.10), e, menos de um ms aps o conflito na Bolvia,
o diplomata apontava para a necessidade de o Brasil vencer ento a sua principal
debilidade: a incapacidade de se colocar frente dos acontecimentos e decises no
mbito regional. (BARBOSA, 2008, p. 15)
Por outro lado, a chancelaria brasileira defendia que as concesses aos
irmos menores fariam parte da responsabilidade imposta ao Pas, devido ao fato
de o Brasil ser maior (GARCIA, 2010). A fala do presidente Lula reiterava e
clarificava tal ideia:

Alguns queriam que eu partisse para a garganta do Evo Morales, que
esganasse ele quando ele disse que o gs era dele. E eu no fiz porque eu
achei que o gs era dele mesmo e que ns tnhamos que pagar o preo
justo pelo gs. Todo mundo queria que eu pulasse na garganta do Lugo e
esganasse ele quando ele queria um pouco mais de dinheiro de Itaipu. E
eu acho que eles precisam. E por que eles precisam? Porque um pas
como o Brasil, que a maior economia desse continente, o Brasil tem que
ser o lado generoso. O Brasil tem que ser aquele que estende a mo,
aquele que ajuda, aquele que permite que haja um avano dos outros. O
Brasil no pode ser o grande pas e os outros os pequenos pases. At
porque no haveria espao para felicidade, para tranquilidade se a gente
no fizer uma outra maneira de tratar os nossos vizinhos e fazer com que
o crescimento do Brasil sirva para eles crescerem. (Lula da Silva, 2010)
Ao avaliar o caso da nacionalizao das reservas de gs bolivianas, Cervo
(2008) atribui ao comportamento brasileiro relativa continuidade no que denomina
de Paradigma da Cordialidade Oficial, pautado pela busca do interesse nacional por
meio da precauo em evitar conflitos.

A cordialidade oficial aconselha conduta regional que no ostente a
grandeza nacional e a superioridade econmica e que elimine gestos de
prestgio, mas que se guie pela realizao dos interesses do Brasil sobre
os dos vizinhos, seja pela cooperao seja pela negociao, e fortalea seu
poder internacional, razes que podem momentaneamente quebrar a
cordialidade. A quebra no aconselhvel, por tal razo o governo Lula
recusou-se a abrir conflito com seus colegas da Argentina e Bolvia,


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Nstor Kirchner e Evo Morales, quando interesses do comrcio exterior e
dos investimentos brasileiros foram afetados. (CERVO, 2008 p. 30)

Assim, os embates acerca da postura da chancelaria brasileira frente s novas
demandas impostas pelo novo cenrio geopoltico sul-americano so latentes e, nesse
sentido, a discusso sobre a integrao regional inevitvel, haja vista que o projeto
de integrao regional articula-se firmemente com os projetos da poltica externa
brasileira.

Concluso
A partir do exposto, conclui-se que a poltica externa do governo Lula buscou
alicerar seus projetos a partir do espao sul-americano, utilizado como plataforma
para a insero internacional do Pas, em um mundo que, na viso da chancelaria
brasileira, estaria caminhando rumo ao fortalecimento de uma ordem internacional
multipolar. Na viso do governo brasileiro, caberia ao Brasil um papel de maior
protagonismo internacional. Ao mesmo tempo, esse papel no deveria ser exercido
isoladamente, mas sim a partir da maior integrao entre os pases vizinhos mediante
a qual se poderiam resolver as assimetrias galopantes presentes no subcontinente.
Portanto, a integrao sul-americana configurar-se-ia como conditio sine qua non
para a viabilizao da insero brasileira. Contudo, ao mesmo tempo em que para
alguns, o esboo geopoltico regional parecia apontar para o adensamento da
integrao regional, para outros, a identidade ideolgica e a mera simpatia entre os
governos no bastariam para dar flego ao processo de integrao. Seja como for,
fato que a pauta prioritria da agenda da poltica externa brasileira, no mbito
regional, durante o governo Lula, configurou-se pela aproximao com a Amrica do
Sul. Vislumbradas tais perspectivas, o pas procurou organizar o espao vizinho a seu
favor, ao mesmo tempo em que, temendo-se a oposio por parte dos vizinhos,
articulou um discurso que atenuava o papel de uma suposta liderana, no sentido de
dominao, termo, alis, bastante temido pela chancelaria brasileira, e por isso
controverso. Ainda assim, verificou-se que a diplomacia do governo Lula caminhou
para um discurso que ressaltava o papel de uma liderana positiva do Brasil no


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Cone Sul a partir da potencialidade do mesmo em resolver conflitos e organizar o
espao sul-americano.
Por fim, no plano internacional, buscou-se intensificar as relaes comerciais
com pases do eixo Sul-Sul, diversificar a pauta de exportaes e agir de forma mais
protagonista e firme no cenrio internacional, por intermdio de um discurso
fundamentado em valores democrticos e na busca de relaes mais equnimes no
sistema internacional.

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