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nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004

Desafios para o desenvolvimento das regies rurais


Luiz Carlos Beduschi Filho
Doutorando do Programa de Ps-Graduao em Cincia Ambiental da USP
Ricardo Abramovay
Professor Titular do Departamento de Economia da FEA
e do Programa de Ps-Graduao em Cincia Ambiental da USP
Resumo
Oartigo discute os desafios do planejamento
para o desenvolvimento territorial nas reas
rurais do Brasil. Sua idia central que o Pas
necessita de organizaes intermedirias,
alm dos limites municipais, mas aqum dos
prprios Estados, que possam corporificar a
construo conjunta de projetos estratgicos
ao alcance da participao real dos grupos
sociais neles interessados. Esses projetos se-
ro a base de uma nova relao entre atores
locais e o Estado, valendo-se de contratos de
desenvolvimento e no mais de transferncias
controladas de recursos.
Abstract
The article addresses the planning challenges
involved in the territorial development of rural
areas in Brazil. Its main concern is that the
country needs intermediary organizations,
beyond the municipal limits, yet inside the state
boundary, which could embody the joint
construction of strategic projects allowing the
active participation of interested social groups.
These projects will be the foundation of a new
relationship between local players and the State,
built on development contracts rather than
on the controlled transfer of funds.
Palavras-chave
desenvolvimento territorial,
economia da aprendizagem,
contratos de desenvolvimento.
Classificao JEL R11, R58.
Key words
territorial development,
learning economy,
development contracts.
JEL classification R11, R58.
1_ Apresentao
O maior desafio do planejamento brasi-
leiro consiste em passar de uma lgica de
repartio setorial de recursos e de demanda
de balco para uma lgica territorial e de
projetos.
1
A dcada de 1990 voltou-se em
grande parte a esse objetivo sob trs mo-
dalidades bsicas. Em primeiro lugar, a
ao governamental pauta-se por progra-
mas que, em princpio, tm natureza mul-
tissetorial e cuja execuo envolve diver-
sos segmentos da administrao pblica
e da sociedade civil. Alm disso, so for-
talecidas organizaes locais os conse-
lhos gestores formados com ampla parti-
cipao social responsveis diretas pela
gesto e controle de polticas pblicas.
Por fim, o Executivo d incio a novos
recortes do territrio nacional por meio
de, ao menos, trs iniciativas inovadoras:
os Eixos Nacionais de Integrao e De-
senvolvimento, o Programa de Desen-
volvimento Integrado e Sustentvel de
Mesorregies Diferenciadas e o Zonea-
mento Econmico Ecolgico. Por maio-
res que sejam as diferenas entre os obje-
tivos, os mtodos e os resultados de cada
uma dessas iniciativas, nos trs casos, tra-
ta-se de planejar o processo de desenvol-
vimento com base em recortes territoriais
que no se limitam s cinco regies polti-
cas em que se divide o Pas.
A importncia dessas trs realiza-
es no pode escamotear, entretanto, o
contraste flagrante entre a vontade nacio-
nal de descentralizao das polticas de
desenvolvimento e os estreitos limites
institucionais em que essas se movem. A
menor instncia governamental passvel
de executar polticas pblicas o munic-
pio , na maior parte das vezes, unidade
eficiente para controlar gastos tpicos,
setoriais e localizados: mas e isso fun-
damental quando se trata do interior do
Pas ela insuficiente para permitir a
revelao do potencial produtivo, da ca-
pacidade e da utopia da populao de de-
terminada regio. A articulao entre po-
lticas setoriais e territrio no Brasil, at
hoje, consistiu fundamentalmente em
distribuir incentivos e conceder isenes
como formas de estmulo localizao
produtiva em regies deprimidas com
base numa deciso do Estado e na execu-
o e controle de suas agncias regionais.
As superintendncias, os bancos regio-
nais e os fundos constitucionais respon-
dem a essa lgica redistributiva prpria a
um perodo histrico de construo do
Estado, cuja exausto se revela nas idias
atuais de governana, de parceria pbli-
co-privado e de Estado emrede. Orefor-
o das atividades econmicas nas socie-
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1
Este texto uma verso
revisada da contribuio ao
Estudo de atualizao do
portflio dos eixos nacionais
de integrao e
desenvolvimento, de
2000-2007 para 2004-2011,
realizado pelo consrcio
Monitor/Boucinhas &
Campos Consultores para o
Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto
(2002-2003). Nossos
agradecimentos a Carlos
Alberto Dria pelos
comentrios que
evidentemente no o
responsabilizam pelo
contedo da verso final do
trabalho. Nossos
agradecimentos tambm s
importantes recomendaes
dos dois pareceristas
annimos da revista Nova
Economia.
dades contemporneas passa menos pela
capacidade de o Estado central determi-
nar onde vo situar-se certas empresas,
que no poder de estimular o surgimento
do empreendedorismo, de um ambiente
localizado propcio ao reforo do tecido
produtivo de cada regio.
Este artigo analisa essa dupla de-
ficincia das polticas territoriais brasi-
leiras a ausncia de uma institucionali-
dade voltada articulao localizada de
atores diversos e a dissociao entre pol-
ticas de desenvolvimento e a mobilizao
de recursos locais que se opem, am-
bas, territorializao do processo de de-
senvolvimento de regies interioranas no
Brasil e formula propostas no sentido de
sua superao.
Sua idia central que o Pas neces-
sita de organizaes intermedirias, alm
dos limites municipais, mas aqum dos
prprios Estados, que possam corpori-
ficar a construo conjunta de projetos
estratgicos, ao alcance da participao
real dos grupos sociais neles interessa-
dos. Tais projetos sero a base de uma
nova relao entre atores locais e o Esta-
do, a partir de contratos de desenvolvimento
e no mais em transferncias controladas
de recursos.
2_Territrios: novos desafios
para o planejamento
Os anos 1990 foram marcados pela not-
vel volta dos temas de natureza territorial
nas Cincias Sociais e nas organizaes
internacionais de desenvolvimento. As
referncias bsicas dessa retomada no
foram tanto as teorias da localizao ba-
seadas na oferta e na mobilidade de cer-
tos fatores produtivos, e sim as externali-
dades positivas que, paradoxalmente, as
aglomeraes eram capazes de produzir
e que j tinham sido localizadas, desde o
final do sculo XIX, por Alfred Marshall.
O que caracterizava os distritos industriais,
segundo Marshall, no era simplesmente
a aglomerao de setores economicamen-
te correlatos, mas, sobretudo, um fator
intangvel, certa atmosfera industrial
que se materializava em trs economias
externas: a difuso dos conhecimen-
tos, das tcnicas e da tecnologia, o de-
senvolvimento de mquinas de produ-
o especializadas e a criao de um
importante mercado local de empregos
(OCDE, 2001a, p. 17).
O tema ficou na sombra do incio
dos anos 1920 (com a publicao dos l-
timos trabalhos de Marshall) at a des-
coberta pioneira dos distritos industriais
italianos j nos anos 1970, que imprimiu
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interessante colorao sociolgica a essas
realidades produtivas, destacando o pa-
pel da confiana, do interconhecimento
e da interao social entre os indivduos
na formao de um ambiente em que
se operava a construo social do mercado
(Bagnasco e Trigilia, 1993). Desde ento,
e, sobretudo durante a ltima dcada,
crescente a preocupao dos economis-
tas com a dimenso espacial do cresci-
mento econmico. Expresso desse mo-
vimento intelectual, a OCDE cria, em
1994, uma diviso de desenvolvimento
territorial e passa a editar, a partir de
2001, uma publicao anual peridica,
As perspectivas territoriais da OCDE.
Logo na primeira pgina do nmero de
lanamento dessa nova publicao, pode-
se encontrar o reconhecimento de que ca-
da territrio dispe de um capital especfico, o capi-
tal territorial , distinto daquele de outros territ-
rios... (OCDE, 2001b, p. 15). Inspirado na
idia de desenvolvimento territorial, Vei-
ga props nova definio do meio rural,
com base em critrios territoriais e no se-
toriais (Veiga et al., 2001; Veiga, 2002).
Territrios no so, simplesmente, um
conjunto neutro de fatores naturais e de dota-
es humanas capazes de determinar as opes
de localizao das empresas e dos trabalhado-
res: eles se constituem por laos informais, por
modalidades no mercantis de interao cons-
trudas ao longo do tempo e que moldam uma
certa personalidade e, portanto, uma das fontes
da prpria identidade dos indivduos e dos gru-
pos sociais (Abramovay, 2003a). Em torno
dos territrios existem certos modelos
mentais partilhados e comportamentos
que formam uma referncia social cogni-
tiva materializada em certa forma de fa-
lar, em episdios histricos e num senti-
mento de origeme de trajetrias comuns.
Os territrios no so definidos pela ob-
jetividade dos fatores de que dispem,
mas, antes de tudo, pela maneira como
se organizam. Esses vnculos sociais nem
sempre se traduzem em formas de orga-
nizao e resultados virtuosos: a proxi-
midade pode ser importante para a ino-
vao como ocorre, por exemplo, nas
redes subjacentes ao sucesso econmi-
co do Vale do Silcio (Castilla et al.,
2001) mas ela , com imensa freqn-
cia, tambm, a base do provincianismo
e das formas rotineiras de interao
que bloqueiam as inovaes tecnolgi-
cas e organizacionais (Amin e Cohendet,
1999). Ainda assim, importante reco-
nhecer novas formas de organizao
produtiva no mundo contemporneo e
os novos desafios que colocam inter-
veno do Estado.
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2.1_ A sociedade e a economia
da aprendizagem
O crescimento econmico que o mundo
conheceu, entre a Segunda Guerra Mun-
dial e a primeira crise do petrleo, pode
ser sinteticamente descrito por um modo
de organizao social e empresarial que,
desde ento, foi significativamente trans-
formado. Na base da pujana desse pe-
rodo histrico est a formao de verda-
deiros mercados de massa, voltados a
bens de consumo durveis, a comear
pelos automveis. A economia de esca-
la a orientao decisiva da organizao
industrial. A contrapartida est na estabi-
lidade do crescimento da demanda e em
certa padronizao dos prprios produ-
tos. O fordismo caracteriza-se por gran-
des plantas industriais, pela reunio de
um imenso nmero de trabalhadores em
unidades industriais que funcionam sob
um regime altamente hierarquizado e no
qual a autoridade industrial centraliza-
da. Um dos mais destacados estudiosos
do tema resume o esprito do fordismo:
A separao entre a concepo e a execu-
o e a centralizao do formato no topo de
uma hierarquia corporativa eram os resul-
tados imediatos (Sabel, 1996/1999, p. 28).
O fordismo se refletiu em pol-
ticas de carter eminentemente setoriais
e numa viso de territrio cuja questo
bsica era: onde sero localizados os in-
vestimentos pblicos correlatos s gran-
des plantas industriais e de que maneira o
Estado pode interferir na prpria locali-
zao dessas plantas? Dado certo mon-
tante de recursos disponvel para o inves-
timento de origem privada ou pblica
, a poltica territorial do Estado consis-
tia em influir, de forma centralizada, so-
bre sua localizao. Nesse momento, o
ator praticamente exclusivo das polticas
industriais (e tambm das polticas agr-
colas) era o Estado nacional. O desafio
bsico era criar ou estimular a criao de
indstrias essenciais ao desenvolvimento
de outras indstrias, e as polticas, nos
pases desenvolvidos, tinham, para isso,
mbito nacional (OCDE, 2001b, p. 22).
Ao mesmo tempo, estabeleciam-se medi-
das de apoio aos segmentos estratgicos,
para garantir o acesso a certos produtos
ou tecnologias e beneficiar-se dos rendi-
mentos de escala crescente de setores for-
temente criadores de riqueza e empregos.
Tanto quanto o planejamento industrial, o
planejamento estatal tinha, nesse perodo,
carter fortemente centralizado.
As polticas agrcolas eram igual-
mente centralizadas e voltavam-se a ga-
rantir a renda de agricultores cujos pro-
cessos de inovao tendiam a deprimir
de forma constante os preos das commo-
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dities produzidas. Mesmo tratando-se de
agricultura de uma atividade to forte-
mente territorializada , o Estado a an-
tes de tudo um gestor de excedentes e
de rendas. As organizaes profissionais
agrcolas so eminentemente nacionais, e
os temas de natureza ambiental e regio-
nal esto, at o incio dos anos 1970, qua-
se inteiramente fora de sua pauta.
As polticas territoriais desse pe-
rodo respondem a um modelo pirami-
dal, em que o Estado responsabiliza-se
fundamentalmente pela redistribuio de
recursos para as localidades, em funo
de estratgias cuja deciso centralizada.
So inmeros os estudos que, des-
de o clebre livro de Piore e Sabel (1984),
mostram o esgotamento do modelo for-
dista de crescimento econmico tradu-
zido na rapidez impressionante das mu-
danas na demanda e na capacidade de
responder a essas alteraes por meio de
uma organizao produtiva, cujo sucesso
apia-se fortemente nas novas tecnolo-
gias da informao e da comunicao. O
ambiente dessa fase histrica da econo-
mia que Piore e Sabel (1984) caracteri-
zaram pela acumulao flexvel de
incerteza muito maior que o do perodo
fordista. A crescente integrao das eco-
nomias nacionais eleva a turbulncia dos
mercados, reduz o ciclo de vida dos pro-
dutos e torna inviveis os custos ligados
s formas inflexveis das grandes plantas
industriais, tpicas do fordismo. Foi for-
mado um novo, agitado e imprevisvel
ambiente concorrencial em que no bas-
ta ser competitivo no preo: a qualidade
imp-se como critrio absoluto e con-
dio de sobrevivncia. Aumenta de ma-
neira exponencial a variedade dos produ-
tos, e o lugar no mercado depende em
grande parte da capacidade de acompa-
nhar o ritmo alucinante das inovaes:
No so mais os grandes que esmagam os pe-
quenos e sim os rpidos que afastam os lentos,
resume Veltz (2002, p. 69). Oque marca a
organizao empresarial contempornea
justamente a necessidade de conciliar a
reduo dos custos e as exigncias de dife-
renciao, e essa necessidade conduz as
firmas a experimentar arranjos descentra-
lizados em contraposio s formas pro-
dutivas vigentes at o final dos anos 1970.
O resultado um padro marcado
fundamentalmente pela integrao entre
concepo e execuo no processo pro-
dutivo, ou, em outras palavras, pela des-
centralizao da autoridade no desenho e na pro-
duo de bens e servios (Sabel, 1996/1999,
p. 28). A questo chave da economia a
coordenao entre atores autnomos e
soberanos por meio de um sistema sobre
o qual nenhum deles exerce um controle
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planejado transfere-se para o interior
mesmo da organizao produtiva. Nas
formas centralizadas de organizao in-
dustrial, a coordenao entre as diferen-
tes etapas da fabricao era exercida por
meio de hierarquia fixa e verticalizada. O
que muda agora a prpria natureza da
cooperao entre atores econmicos, em
virtude da organizao produtiva des-
centralizada e coordenada por sistemas
integrados em rede.
No s o trabalhador torna-se ca-
da vez mais multifuncional (em oposi-
o especializao rgida do fordis-
mo), mas a partilha do conhecimento
entre os diversos componentes do pro-
cesso produtivo torna-se um dos eixos
da organizao contempornea. Mais im-
portantes que o conhecimento dado e es-
tvel so os processos de aprendizagem
pelos quais passam as inovaes. Ora,
a aprendizagem , predominantemente, um
processo interativo e, portanto, socialmente
imerso (embedded) que no pode ser com-
preendido sem levar em considerao seu con-
texto cultural e institucional (Lundvall, 1992,
apud Morgan, 1996/1999, p. 55).
E exatamente nesse sentido que se mul-
tiplicaramos termos designando esse pro-
cesso dinmico que est na base de novas
formas de cooperao entre atores eco-
nmicos: em vez do learning by doing(ou
by using), tpico do sistema fordista,
cada vez mais freqente o emprego de
expresses como learning by interacting,
learning from others, learning by searching,
learning by monitoring, learning by experien-
cing ou learning by sharing.
No se trata evidentemente de
desqualificar a experincia prtica ou o
aprendizado formal mesmo porque as
prprias organizaes de pesquisa pbli-
ca e privada tornam-se atrizes centrais
desses processos de aprendizagem , mas
de realar o fato de que a coordenao
entre indivduos e empresas passa tam-
bm e de maneira decisiva por conheci-
mentos tcitos que so produzidos pela
prpria interao social. o que acontece,
por exemplo, na aglomerao de empresas
da indstria txtil-vesturio do Vale do Ita-
ja, na qual a existncia de importantes
organizaes de apoio potencializa um
processo de cooperao e mesmo de di-
viso de trabalho entre diversos tipos de
empreendimento local. Embora o forne-
cimento de mquinas e equipamentos no
seja local, so contratados na regio ser-
vios especializados para sua manuten-
o. Alm disso, grandes empresas arti-
culam-se com vrios tipos de empresa
pequena, muitas das quais de base fami-
liar (Campos et al., 2002, p. 153).
Aprendizagem um processo que
vai alm do indivduo e ocorre funda-
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mentalmente no interior e entre as pr-
prias organizaes. Os processos de ino-
vao tendem a ser mais freqentes e
significativos ali onde existe o hbito do
intercmbio entre organizaes (OCDE,
2001b, p. 17). E nesse sentido que se
pode falar de aprendizagem organizacio-
nal, qualitativamente diferente (embora
complementar, claro) da aprendizagem
individual. Num caso, trata-se de cons-
truir e reforar o capital humano: no ou-
tro, reforado o capital de certa estrutu-
ra (trocas de informaes entre firmas,
entre firmas e institutos de pesquisas e
entre os prprios institutos de pesquisa).
Um estudo recente na Sucia mostra que
70% das firmas que haviam promovido
inovaes haviam-no feito em coopera-
o com outras organizaes (OCDE,
2001b, p. 17). Areduo das hierarquias e
a descentralizao das responsabilidades
em direo a grupos de empregados de
menor nvel tendem a reforar esse pro-
cesso de aprendizagem por interao.
por isso que a OCDE coloca hoje acento
na importncia dos sistemas de inovao:
as firmas no inovam sozinhas, mas em
interao com outros atores organizacio-
nais (OCDE, 2001b, p. 18).
Essas novas formas de coordena-
o entre atores mostram que:
as principais fontes da riqueza mudaram
de natureza. A riqueza repousava ontem
nos recursos do solo e do subsolo, depois
nos produtos manufaturados. De agora
em diante, a riqueza repousa, cada vez
mais, sobre nossa capacidade em pesqui-
sa e desenvolvimento, as patentes, os pro-
gramas de computador, a organizao e a
gesto e, de forma mais geral, sobre o con-
junto desses fatores imateriais que no se
desenvolvem por oposio ao setor prim-
rio ou secundrio, mas que jogam um pa-
pel cada vez mais estratgico no desem-
penho desses dois setores, nomeadamente
por sua combinao. A economia das or-
ganizaes prima sobre a economia da
produo (Guigou e Parthenay, 2001, p. 19).
Oque est emjogo nas tendncias
aqui rapidamente expostas no so ape-
nas situaes tpicas e localizadas, mas,
antes de tudo, o prprio carter da rique-
za e do valor nas sociedades contempo-
rneas. O que Guigou e Parthenay cha-
mam de economia das organizaes
no supe necessariamente o uso de tec-
nologias caras e avanadas. O programa
de construo de ummilho de cisternas,
no semi-rido nordestino, um exemplo
de criao de riquezas no mbito da eco-
nomia das organizaes: a cisterna de
placa foi inventada h aproximadamente
trinta anos, no municpio de Simo Dias,
em Sergipe, por um pedreiro que traba-
lhara emSo Paulo, na construo de pis-
cinas pr-moldadas. A cisterna tem um
formato cilndrico, semi-enterrada, fei-
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ta de placas de cimento pr-moldadas e
curvadas, que servem para fazer o tanque
que armazena a gua (Diniz, 2002, p. 67).
O custo, em material, das cisternas de
R$ 600,00. Se a esse custo forem acres-
centadas toda a mobilizao social que o
programa pressupe e a capacitao a
que d lugar, ele sobe para R$ 1.022,00
nos primeiros dois anos de sua execuo.
O importante no formato desse progra-
ma a multiplicidade de atores envolvi-
dos, que vo desde a Agncia Nacional
de guas s prefeituras, passando o
que decisivo pela Articulao do Se-
mi-rido, entidade que hoje coordena
diversas iniciativas voltadas convivn-
cia com a seca. To importante quanto a
prpria cisterna a ampliao dos hori-
zontes de relaes sociais dos atores que
pode abrir-lhes novas perspectivas. Acis-
terna contm informao e densidade
social, que so uma riqueza que vai alm
de sua pura funo imediata de armaze-
nagem de gua.
2.2_ O territrio como ator social
O avano das novas tecnologias da infor-
mao e da comunicao e a ampliao
da mobilidade dos fatores econmicos
poderiam ter levado a uma espcie de
desterritorializao do prprio conhe-
cimento. Trata-se de um tema novo nas
Cincias Sociais e nas polticas pblicas.
bem verdade que expresses como ar-
ranjos produtivos localizados, sistemas
produtivos locais, redes de empresas,
distritos industriais, meso-sistemas pro-
dutivos e sobretudo clusters acabaram tor-
nando-se uma espcie de panacia, cuja
utilidade e, principalmente, cujo rigor ci-
entfico vmsendo cada vez mais coloca-
dos em dvida, especialmente, na geo-
grafia econmica. Mas mesmo autores
como Martin e Sunley (2001) que fazem
uma crtica demolidora ao conceito de
cluster no escamoteiam o papel dos la-
os no formais entre atores e, sobretu-
do, a dimenso espacializada dos conhe-
cimentos tcitos com base nos quais eles
se relacionam. Seu trabalho no um
convite a que a dimenso espacial do
crescimento econmico seja ignorada.
Martin e Sunley questionam o poder ex-
plicativo dos clusters sobre os processos
contemporneos de inovao tecnolgi-
ca e organizacional e mostram que, mui-
to antes de sua ampla difuso, os gegra-
fos j dispunham de instrumentos bem
mais interessantes e especficos para es-
tudar as diferentes modalidades de con-
centrao produtiva.
Ao denunciar a impreciso do con-
ceito de cluster cuja delimitao espacial
surpreendentemente vaga Martin e
Sunley (2001) no negam que a inscrio
territorial das redes sociais cada vez
mais importante nas economias contem-
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porneas. E esse carter localizado do
conhecimento e da inovao que atribui
significado especial s polticas de desen-
volvimento territorial.
A idia de aprendizagempor inte-
rao traz nova agenda para a interven-
o no apoio s atividades empresariais:
Pelo fato de nenhum conhecimento poder
competir com o conhecimento local, especi-
almente com o conhecimento tcito local,
que o nvel regional deveria ser o locus
primrio de responsabilidade para o dese-
nho e para a oferta de polticas e apoio s
empresas (Morgan, 1996/1999, p. 54).
com base na mudana dessa forma de
criao do valor e da riqueza que Sabel
(1996/1999) encara a urgncia de modi-
ficar o sentido da atuao das prprias
agncias pblicas:
O pressuposto mais importante do regio-
nalismo (tanto quanto da descentraliza-
o das firmas) que os atores locais esto
melhor colocados para avaliar sua particu-
laridade e, portanto, o que podem aprender
comparando sua experincia com outras
(Sabel, 1996/1999).
Em outras palavras, a poltica terri-
torial no consiste mais em redistribuir recursos
e riquezas j criadas e existentes, mas, ao contr-
rio, em despertar os potenciais para a criao de
riquezas, iniciativas e coordenaes novas.
nesse sentido que se pode falar, com a
OCDE (2001b), de uma economia regio-
nal da aprendizagem, de cidades e re-
gies de aprendizagem. Os territrios no
so apenas o receptculo geogrfico neutro onde
empresas, coletividades e indivduos atuam: ca-
da vez mais, eles vo-se tornando verdadeiros
atores, em virtude da interao que promovem
entre os conhecimentos das empresas, dos repre-
sentantes eleitos, do setor associativo local e dos
prprios rgos do Estado. O destino dos
territrios deixa de se concentrar numa
autoridade ou numa agncia central en-
carregada de distribuir recursos e passa
a depender da capacidade de criao de
riquezas que a prpria interao entre
atores locais capaz de criar. A estrutu-
ra piramidal substituda por uma abor-
dagem policntrica, dotada de mltiplas
instncias de deciso.
A importncia da economia das
organizaes e da aprendizagem e de sua
insero social localizada traz duas con-
seqncias centrais para a reflexo em
torno das polticas territoriais.
A primeira pode ser resumida na
idia de economia regional da aprendi-
zagem, ou regionalismo experimental
(Sabel, 1996/1999). As agncias pblicas
voltadas ao desenvolvimento no se limitam
a oferecer um conjunto de bens e de servios
ainda que seja se valendo de um diagnstico par-
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ticipativo: elas tambm so desafiadas a partici-
par desse processo de aprendizagem. Elas no
podem limitar-se a trazer financiamentos
ou mesmo treinamentos para melhorar
os negcios. A agncia local de desenvolvi-
mento no deve ser um observador externo, e sim
um protagonista na elaborao de projetos e em
seu desenvolvimento. Acomparao compro-
jetos vindos de outras regies e a disputa
por recursos a partir da qualidade desses
projetos so condies importantes para
que os atores pblicos do desenvolvi-
mento no se fossilizem nos hbitos, nas
tradies e nos poderes locais. Assim, o
desafio est justamente em coordenar o
processo de formao e de reestrutura-
o de empresas com servios pblicos
voltados a essas necessidades em trans-
formao, o que supe umformato orga-
nizacional estimulado no a trazer bens e
servios a certa regio, mas a construir
projetos de natureza estratgica.
3_ As instituies
do desenvolvimento territorial
As organizaes pblicas voltadas, no
Brasil, ao desenvolvimento regional so
historicamente marcadas pela centraliza-
o das iniciativas e pela falta de articula-
o real com as experincias vividas pe-
los atores locais. Esse comportamento
da administrao pblica, por sua vez, in-
dica aos atores privados uma conduta
adequada a essa atuao do Estado e ini-
be o surgimento de iniciativas inovado-
ras e que reflitama construo de proces-
sos inditos de aprendizagem localizada.
As agncias pblicas organizam-se para
distribuir recursos e conceder isenes
o que, alis, a forma tpica de atuao
no mbito de polticas setoriais: com is-
so, os atores privados e as organizaes
locais voltam-se evidentemente obten-
o desses recursos. Que se trate de uma
assemblia de trabalhadores rurais, de uma
reunio de professores universitrios ou
de empresrios, a luta contra a pobreza
depende sempre de algo que o governo
federal ainda no fez. Se verdade que
as instituies consistem em regras, nor-
mas, valores e expectativas dos atores
sociais uns com relao aos outros, o
ambiente institucional das regies mais
pobres do Pas conduz a que os atores lo-
cais esperem do Estado um conjunto
de bens e de servios de que ele cada
vez menos dispe e cujo atendimento
parcial nem de longe resolve os proble-
mas a que se destinam.
A universalizao de diversas pol-
ticas sociais representou importante con-
trapeso a essa tendncia. Aaposentadoria,
por exemplo, chega a populaes rurais
muito pobres, praticamente sem qualquer
tipo de intermedirios. Seus efeitos positi-
Lui z Carlos Beduschi Fi lho_Ri cardo Abramovay 45
nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004
vos fizeram-se sentir no s na vida das
famlias, mas em sua capacidade de re-
construir o tecido econmico de inme-
ros municpios deprimidos. Aconstruo
de organizaes locais permitiu no s que
outras polticas sociais (bolsa-renda, bol-
sa-escola, PETI, entre outras) tivessem um
foco bem claro, como ampliou o controle
social sobre seu destino.
Por mais importantes que tenham
sido, entretanto, os progressos nas polti-
cas sociais, elas, por si ss, no podem
conter o desafio de planejar o processo
de desenvolvimento e de emancipao
das prprias condies sociais que as tor-
nam necessrias. O clientelismo caracte-
rstico das polticas sociais brasileiras foi
seriamente atenuado com a universaliza-
o da previdncia, a obteno de recur-
sos por carto magntico e pela impres-
sionante profuso de conselhos gestores
nas mais diferentes reas. Esse avano
uma condio necessria, mas nem de
longe suficiente para que o desafio do
desenvolvimento possa ser enfrentado.
E o formato da relao entre organiza-
es locais e poder federal no estimula a
formulao de projetos que reflitam a ca-
pacidade de descoberta de recursos e po-
tenciais por parte das regies.
O carter hierrquico do planeja-
mento brasileiro, at o fim do regime mi-
litar, no foi substitudo por um ambien-
te institucional que refletisse o movimen-
to real de desconcentrao das atividades
econmicas e de fortalecimento de orga-
nizaes variadas no interior do Pas. A
distribuio de incentivos fiscais durante
os anos 1970 e, de maneira geral, a atua-
o das Superintendncias de Desenvol-
vimento Regional, respondem funda-
mentalmente a esta lgica redistributiva:
recursos das regies mais prsperas so
voltados a estimular atividades econmi-
cas em regies carentes. Se verdade que
em muitos casos atividades inovadoras
puderam ser estimuladas a fruticultura
irrigada no Vale do So Francisco, certo
avano da industrializao txtil e de cal-
ados no Cear, a diversificao produti-
va do Oeste Baiano e mesmo os Parques
Tecnolgicos de Recife e Campina Gran-
de no menos certo que, de maneira
geral, essa forma de estmulo ao cresci-
mento econmico foi marcada por casos
flagrantes de insucessos e de desvios e,
ali onde os projetos foram realizados,
contribuiu com grande freqncia ao re-
foro da concentrao regional de renda.
Alm disso, o trnsito dos recursos pelo
sistema bancrio ainda que estatal de-
termina o acesso praticamente restrito a
clientes capazes de oferecer-lhe garantias
e contrapartidas inacessveis maioria das
populaes empreendedoras das regies
mais empobrecidas do Pas.
nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004
Desafios para o desenvolvimento das regies rurais 46
A noo de territrio, tal como expos-
ta at aqui, traz nova dimenso prpria
idia de planejamento: no se trata mais de de-
cidir para onde vo recursos j existentes, e
sim de criar recursos por meio de organizaes
que sejam significativas para os atores locais.
Antes de expor o quadro organizacional
brasileiro e de formular propostas para o
desenvolvimento territorial, importan-
te conhecer algumas experincias inter-
nacionais nesse sentido.
3.1_ Experincias internacionais
So apresentadas aqui experincias inter-
nacionais que ilustramalgumas das trans-
formaes do marco poltico-institucio-
nal, em curso a partir da dcada de 1990,
sobre o planejamento para o desenvolvi-
mento dos territrios. A primeira delas,
o Programa LEADER (Ligaes Entre
Aes de Desenvolvimento da Econo-
mia Rural), implantado no incio da d-
cada de 90 na Unio Europia, trouxe
tona a necessidade de se utilizar uma abor-
dagem territorial em face das crises experi-
mentadas por inmeras reas rurais euro-
pias. A abordagem dessa iniciativa, que
privilegia o enfoque no planejamento com
base na competitividade dos territrios,
incorpora de forma inovadora os aspec-
tos econmicos, ambientais, sociais e cul-
turais nas suas aes. Alm disso, com a
experincia de mais de uma dcada e
mais de mil projetos apoiados, a Iniciati-
va LEADER acumulou grande quanti-
dade de lies aprendidas, que podemser
compartilhadas com outros pases que es-
to se lanando na inovao de seus pro-
cessos de planejamento.
A segunda experincia apresenta-
da o Programa EZ/EC (Empowerment
Zones and Entreprise Communities), desen-
volvido nos EUA desde 1993. Diferente-
mente de outros programas americanos
voltados ao meio rural, geralmente basea-
dos em taxas de incentivo para determi-
nados setores, o programa EZ/EC agre-
ga novos elementos, em especial a noo
de accountability. A sua orientao vai
no sentido de conseguir o comprometi-
mento dos cidados em se engajarem em
uma ao de planejamento estratgico de
longo prazo, que seja permanentemente
monitorada e envolva os diferentes ato-
res das comunidades. Um dos pontos de
destaque do programa foi a rpida trans-
formao do ato legislativo que o insti-
tuiu em regulamentaes e procedimen-
tos, que orientam os atores e territrios
que pretendem se engajar no programa.
Alm disso, a lgica de planeja-
mento para os territrios baseia-se na
participao ativa das comunidades en-
volvidas, desde a elaborao de um plano
Lui z Carlos Beduschi Fi lho_Ri cardo Abramovay 47
nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004
de mdio e longo prazos para a regio at
a implantao e o acompanhamento dos
projetos. As comunidades tm at seis
meses para desenvolver seus planos e
submet-los reviso, e os planos devem
refletir os quatro princpios bsicos da
Iniciativa EZ/EC, que so:
a. oportunidade econmica;
b. desenvolvimento sustentvel;
c. cooperao e parcerias nas comuni-
dades (community-based partnership);
d. viso estratgica de mudana.
Em comum, essas duas experin-
cias inovadoras de planejamento para o
desenvolvimento tm o enfoque na terri-
torialidade do processo, rompendo com
a lgica estrita do planejamento setorial.
Alm disso, em ambos os casos, no
se trata simplesmente de repasse de re-
cursos para regies carentes, mas do
apoio a projetos que se destacam por seu
carter inovador.
Tal enfoque pressupe a partici-
pao ativa das comunidades na defini-
o dos rumos dos seus territrios, ao
mesmo tempo emque permite que sejam
compartilhadas informaes e estimula-
das parcerias entre os mais diferentes se-
tores localizados em um mesmo espao.
Adotando o princpio segundo o
qual o desenvolvimento o aumento da capaci-
dade de os indivduos fazerem escolhas (Sen,
2000), pode-se afirmar que ambas as ini-
ciativas apontam caminhos promissores
para a ampliao dessa capacidade, prin-
cipalmente por introduzir a noo de co-
responsabilidade. Os cidados deixam de
ser meros objetos das polticas de desen-
volvimento definidas pela autoridade cen-
tral do Estado e passam a ser tambm
agentes dos processos de transformao
social. Essa mudana na forma de se entender o
planejamento essencial para que os processos
de desenvolvimento sejam duradouros, principal-
mente porque se orientam para o longo prazo e
tm uma base muito bem definida, que leva em
conta no s os aspectos fsicos dos territrios,
mas tambm os recursos cognitivos compartilha-
dos por determinada comunidade.
3.1.1_ O Programa LEADER
(LEADER Community Initiative)
O Programa LEADER surgiu num con-
texto de intensas discusses a respeito
de novas formas de planejamento para
o desenvolvimento, uma vez que vrias
regies da Europa, em especial as reas
rurais, enfrentavam srias dificuldades.
Lanada no ano de 1991, com base
em uma abordagem de baixo para ci-
ma (bottom-up), de bases participativas
(partnershipbased), multissetorial e integra-
da de desenvolvimento, a Iniciativa Co-
munitria LEADER desempenhou papel
instrumental fundamental na emergncia
nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004
Desafios para o desenvolvimento das regies rurais 48
do enfoque territorial para o desenvolvi-
mento, em especial nas reas rurais.
A principal inovao da Iniciativa
LEADER foi, sem dvida, incorporar na
abordagem territorial do planejamento o
conceito de competitividade territorial,
segundo o qual uma rea torna-se competiti-
va se est habilitada para fazer face competio
no mercado e, ao mesmo tempo, assegurar a sus-
tentabilidade ambiental, social e cultural, basea-
da em um duplo enfoque de trabalho em rede e
relaes inter-territoriais.
Em outras palavras, competitivi-
dade territorial significa, segundo o Dos-
sier LEADER (1999):
_ estruturar os recursos do territ-
rio de forma coerente;
_ envolver diferentes atores e insti-
tuies;
_ integrar os setores empresariais em
uma nova dinmica de inovaes;
_ cooperar com outras reas e ligar-
se a polticas regionais, nacionais
e europias, assim como com o
contexto global.
Essa competitividade territorial,
portanto, coloca em evidncia a necessi-
dade de se estruturarem projetos de desenvol-
vimento que incorporem, de forma defi-
nitiva, os diferentes atores sociais na cons-
truo de uma viso comum do futuro
desejado para determinada rea.
Contudo, tal abordagem exige no
s boa vontade dos atores, mas tambm transfor-
maes nas estruturas polticas e institucionais
para que esses projetos de desenvolvi-
mento possam efetivamente acontecer.
Como ser visto mais adiante, foi neces-
srio flexibilizar algumas formas tradici-
onais de apoio aos territrios, adequando
os contratos s novas concepes que
colocam o territrio (e no mais os seto-
res produtivos) no centro do processo de
planejamento.
A abordagem territorial baseia-se
na definio de um projeto territorial.
Esse projeto construdo com a parti-
cipao de atores locais pblicos e pri-
vados, que vo desenhar um programa
de desenvolvimento para a rea, que, pos-
teriormente, ser discutido e negociado
com as autoridades regionais e nacionais
competentes.
Assim, uma das principais inova-
es no mbito desse programa foi a cri-
ao dos Grupos de Ao Local, que so os
responsveis pela animao do processo
de mobilizao comunitria para o plane-
jamento a mdio e longo prazos do terri-
trio, e atuam com alto grau de indepen-
dncia, o que permite que novas formas
de sensibilizao das comunidades sejam
criadas e implantadas. Os grupos gozam
ainda de ampla legitimidade junto s co-
Lui z Carlos Beduschi Fi lho_Ri cardo Abramovay 49
nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004
munidades, especialmente por seremfor-
mados por grande diversidade de atores
sociais e por seremos interlocutores com
as outras instncias (regionais, nacionais
e europia) de planejamento. Ao longo da
primeira fase (LEADER I, 1991, 1994),
foram criados 217 projetos territoriais,
e aproximadamente 1.000 durante a se-
gunda fase (LEADER II, 1994, 1999).
Os grupos LEADER podem ser
financiados diretamente pelo Programa,
com recursos da Unio Europia, para
colocar em andamento os seus projetos.
Resumidamente, os grupos LEADERani-
mam os processos de planejamento do
territrio, mediante atividades como diag-
nstico da realidade local e discusses
com a comunidade, facilitam a elabora-
o de uma viso comum de desenvolvi-
mento que vai orientar os projetos espe-
cficos que podem levar construo da
viso comum de desenvolvimento do ter-
ritrio e, ainda, fazema intermediao en-
tre os projetos locais e as instncias regio-
nais, nacionais e europia, emespecial com
relao a contratos de financiamento de
projetos. Existe, portanto, uma explcita
preocupao coma aprendizagemcoletiva,
na concepo e na execuo dos projetos.
Contudo, as estratgias utilizadas
por cada um dos Grupos de Ao Local
variam bastante, dadas as diferenas so-
ciais, culturais, econmicas e ambientais
de cada territrio.
Assim, possvel encontrar expe-
rincias as mais diversas possveis, desde
a criao de um grupo de ao local
em Meath, na Irlanda, regio de vocao
estritamente agrcola, que envolveu os
principais atores da regio na coleta de
dados sobre as atividades potenciais e
formulou um plano de ao com 10 vi-
las da regio num processo de planeja-
mento regional mediante a formulao
de projetos de desenvolvimento at a po-
tencializao da cultura empresarial j
existente, na regio de Tarn des Montag-
nes (Sul-Pirenus, Frana), por meio de
uma estratgia denominada ratissage,
que consiste na busca e seleo de proje-
tos que contribuam para o desenvolvi-
mento do territrio. organizada, geral-
mente no perodo curto de trs meses,
uma animao local intensa, que permita
referenciar todas as iniciativas ou proje-
tos potenciais, para dar-lhes uma coern-
cia de conjunto e fornecer-lhes apoio tc-
nico personalizado.
Nos diferentes exemplos da Ini-
ciativa Comunitria LEADER, contudo,
duas caractersticas principais saltam aos
olhos: a primeira delas o enfoque prio-
ritariamente orientado para a formulao e
execuo de projetos, ou seja, so colocadas
em evidncia a necessidade e a importn-
cia de se planejar o desenvolvimento de
umterritrio, combase emelementos que
nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004
Desafios para o desenvolvimento das regies rurais 50
possamser mensurveis, que possamter a
sua implantao constantemente monito-
rada e avaliada; a segunda caracterstica
que chama a ateno o enfoque partici-
pativo que a estratgia de animao em-
prega para a busca e a seleo dos proje-
tos. Tal orientao permite trazer tona as
mais diversas idias, opinies e vises so-
bre o futuro de determinado territrio,
encerrando grande possibilidade de rom-
per com os processos autoritrios e con-
centradores de tomada de deciso. Isso
fundamentalmente importante quando se
trata de processos participativos de plane-
jamento, uma vez que estimula e torna
possvel a qualquer ator influenciar os ru-
mos que ter o processo de desenvolvi-
mento do seu territrio.
Muitos outros exemplos poderiam
ser aqui apresentados, mas o objetivo
fundamental apreender as lies que as
experincias internacionais vm acumu-
lando sobre desenvolvimento territorial.
Uma dessas lies (ou caminhos de
aprendizagem) diz respeito s formas como
so transferidos recursos pblicos para os terri-
trios. Tal aspecto um dos mais impor-
tantes, uma vez que guarda um potencial
enorme de romper com os modelos e es-
quemas de transferncias de fundos p-
blicos que privilegiam apenas aqueles se-
tores mais influentes da sociedade e amplia
as possibilidades de um financiamento que
tenha como objetivo principal contribuir
para o desenvolvimento dos territrios,
atravs do financiamento de projetos arti-
culados em torno de um planejamento de
mdio e longo prazos.
O processo de chamada e sele-
o de projetos realizado no mbito do
Programa LEADER tem, nesse sentido,
importante contribuio para a discusso
das formas de financiamento do desen-
volvimento. Rompendo com a lgica
de balco, a estratgia de ao que tem
como foco a chamada e a seleo de pro-
jetos tenta responder a uma dupla de-
manda: por um lado, existe um nmero
mximo de projetos que podem ser cria-
dos e apoiados; por outro, a seleo de
projetos faz com que apenas aqueles que
se apresentam como mais interessan-
tes para o desenvolvimento de uma rea
sejam apoiados.
Dessa forma, tal estratgia faz
com que os atores locais se mobilizem
a servio do desenvolvimento local, j
que tm que elaborar os seus projetos
e, ao mesmo tempo, ajudem a decidir
quais so aqueles que devem ser ou no
apoiados. Nas reas com pequeno acmulo
de potencial, liderana e projetos, ou em reas
em que a desconfiana a respeito do setor p-
Lui z Carlos Beduschi Fi lho_Ri cardo Abramovay 51
nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004
blico grande, a estratgia inicial fomentar a
criao dos projetos e ajudar a formar as lide-
ranas; nas reas com grande potencial de pro-
jetos, o estgio da seleo se mostra como muito
mais importante, mas o envolvimento dos ato-
res locais no processo quer seus projetos se-
jam ou no selecionados pode ser um cami-
nho para a criao de consensos sobre as
estratgias de desenvolvimento local.
A priori, a seleo de projetos po-
de parecer algo apenas administrativo,
mas na prtica ela se mostra como ferra-
menta genuna de coordenao e dilogo
para os atores locais. A seleo de proje-
tos tambm uma expresso concreta
das linhas estratgicas definidas pelos gru-
pos de ao local para o desenvolvimen-
to territorial, e a anlise das aes desses
grupos revela a sua capacidade de experi-
mentar metodologias para a seleo de
projetos adaptadas aos contextos e s es-
tratgias de desenvolvimento particula-
res de cada regio.
Contudo, tal capacidade no seria
possvel sem a grande flexibilidade nos
modos de operacionalizao do progra-
ma. Essa flexibilidade seria a fora mo-
triz atravs da qual a criatividade e a ino-
vao nos mtodos de coordenao da
ao coletiva para o desenvolvimento lo-
cal se tornam possveis.
A seguir, so apresentadas seis li-
es especificamente relevantes aprendi-
das pelo Programa LEADER, ao longo
das fases I e II, no que toca abordagem
territorial do desenvolvimento. Essas li-
es foram sistematizadas pelo LEADER
European Observatory no Dossier n. 6
Parte 1 Rural Inovation, de dezem-
bro de 1999.
Lio 1_ A introduo do conceito de projeto
territorial torna possvel o progresso,
alm do conceito de uma rea como
uma unidade administrativa
O conceito de identidade (cultural, his-
trica e geogrfica) assume papel muito
importante na definio de um territ-
rio. Modificam-se as percepes que os
diferentes atores tm do espao, facili-
tando as ligaes entre as instituies e
os atores a respeito de novas concep-
es e desafios. As polticas passama ser
definidas segundo demandas de desen-
volvimento e no mais demandas pu-
ramente administrativas.
Lio 2_ A identidade local, que muitas vezes
precisa ser re-inventada, o ncleo
da estratgia territorial
Muitas reas tm reforado suas ligaes
e coerncia, focalizando seus projetos de
desenvolvimento nos elementos de iden-
tidade local. Buscam identificar algo que
as torne nicas, o que acaba por contri-
buir tambm para modificar a forma co-
nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004
Desafios para o desenvolvimento das regies rurais 52
mo os prprios habitantes enxergam a
sua prpria regio. Alm disso, o fato de
se apoiarem no poder da identidade local
torna os produtos dessas regies mais
desejveis no mercado. A identidade lo-
cal torna-se uma das bases centrais da
economia da qualidade, capaz de proje-
tar internacionalmente produtos regio-
nais, conhecidos e apreciados por reu-
nirem caractersticas objetivas (paladar,
padro esttico) com traos organiza-
cionais que lhe so sempre associados.
A identidade de uma rea , por-
tanto, composta de todas as percepes
coletivas do passado dos seus habitan-
tes, de suas tradies e de seu know-how,
de sua estrutura de produo, sua he-
rana cultural, seus recursos materiais,
enfim, seu futuro.
Ela no uma identidade mono-
ltica, mas um complexo integrado pela
multiplicidade de identidades especfi-
cas de cada grupo social, de cada lugar,
de cada centro especializado de produ-
o. Essa identidade plural no estti-
ca; ao contrrio, ela pode mudar, tor-
nar-se mais forte, modernizar-se.
Lio 3_ O enfoque territorial tem demonstrado
que o declnio de certas reas, mesmo
que avanado, pode ser revertido, uma vez
que tal enfoque torna possvel explorar
novos caminhos de desenvolvimento
A participao dos atores locais faz com
que seja possvel imaginar novo futuro
para os territrios. Em muitos casos, es-
foros esto sendo feitos para reestru-
turar atividades j existentes, mas, em
outros casos, quando a situao j est
muito deteriorada, so necessrios novos
projetos, completamente diferentes e ca-
pazes de forjar novas identidade e ima-
gem em determinadas reas.
Um bom exemplo disso o caso
de Vale do rio Loire (Rhne-Alpes, Fran-
a), que passou a explorar uma ativida-
de totalmente nova que o turismo
vulcnico. A presena constante dos
arquelogos que trabalhavam na regio
foi, recentemente, transformada em um
novo caminho para o desenvolvimento
regional. Os dilogos entre esses pes-
quisadores e o grupo de ao local pos-
sibilitou a criao desse produto total-
mente novo que o turismo vulcnico,
que tem atrado contingentes cada vez
maiores de turistas para a regio e dina-
mizado a economia local.
Lio 4_ O enfoque territorial tem estimulado
que os atores no apenas expressem seus
conhecimentos, expectativas e conflitos,
mas tambm suas habilidades de construir
iniciativas coletivas e se organizarem
em torno de novas idias
O exerccio do dilogo, de colocar-se no
lugar do outro, emerge como um dos
principais pr-requisitos para a constru-
o dos projetos territoriais de desenvol-
vimento. Oexemplo do grupo LEADER
de Serrania de Ronda (Andaluzia, Espa-
Lui z Carlos Beduschi Fi lho_Ri cardo Abramovay 53
nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004
nha) muito interessante nesse sentido.
A regio congrega 21 municpios que
tm como base da economia a produ-
o de carne e castanha, baseada em
propriedades pequenas e familiares, e
apresenta altos ndices de emigrao.
Sua proximidade do litoral e suas he-
ranas culturais, contudo, possibilita-
ram a renovao do turismo. Foi criada
uma Associao de Desenvolvimento
Local, que logo se transformou no pal-
co privilegiado para a discusso dos ru-
mos do desenvolvimento da regio. A
principal caracterstica desse espao
dada por dois princpios bsicos:
a. as estratgias de desenvolvimento
em curso so permanentemente
discutidas e esclarecidas com a
populao local;
b. dada prioridade aos projetos co-
letivos.
Como conseqncia, foram criadas or-
ganizaes profissionais e coletivas num
local em que a organizao social era
muito baixa.
Lio 5_ O sucesso ou insucesso de uma
estratgia depende de como os interesses
e as relaes entre os atores esto
estruturados, por exemplo, na habilidade
coletiva de examinar a situao local, definir
prioridades e estabelecer acordos sobre as
formas de uso dos recursos disponveis
Freqentemente os conflitos de interes-
ses refletemestratgias divergentes. Eles
tambm revelam os diferentes pontos
de vista e diferentes expectativas dos
atores envolvidos, e apontam para a ne-
cessidade de se conseguir encontrar os
pontos de convergncia que podem le-
var os atores a estabelecer uma agenda
comum de desenvolvimento. A expe-
rincia do LEADER demonstra que a
interao entre instituies e os repre-
sentantes dos interesses locais nos pro-
cessos de deciso tem redefinido o pa-
pel de ambas as partes e levado gradual
emergncia de uma percepo coletiva
do presente e do futuro da rea em que
esto inseridos. A combinao de inte-
resses e habilidades tambm leva emer-
gncia das idias inovadoras e de cami-
nhos alternativos de desenvolvimento.
Lio 6_ As trocas entre as reas rurais
tm intensificado e ampliado a conscincia
sobre a importncia da transferncia
de conhecimentos e da cooperao entre
as reas na definio de novos caminhos
de desenvolvimento
Um bom exemplo desta lio o caso
dos grupos situados em ambos os lados
da fronteira entre Portugal e Espanha.
Sua remota localizao geogrfica foi
considerada, por muito tempo, como
srio entrave ao seu desenvolvimento. A
partir de 1993, esses grupos passaram a
cooperar sistematicamente, promovendo
constante e frtil troca de experincias e
conhecimento, e a percepo de que as
diferenas culturais entre eles poderiam
ser algo muito enriquecedor para ambas
nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004
Desafios para o desenvolvimento das regies rurais 54
as partes passou a ser compartilhada,
com benefcios para as duas regies.
Portugal aprendeu com a Espanha os
caminhos para ampliar a profissionaliza-
o e a coordenao da economia local,
estimulando os municpios a adotar pos-
turas mais ativas no trato das questes
pblicas. Por outro lado, os espanhis
adquiriramcomos seus parceiros portu-
gueses o know-how da produo e pro-
moo de produtos tradicionais locais,
como os queijos.
3.1.2_ EZ/EC Empowerment Zones
and Enterprises Communities Program
O Programa EZ/EC foi estabelecido em
lei em agosto de 1993. Em janeiro de
1994, o processo de seleo para a fase I
do programa foi iniciado. Para ser eleg-
vel, as comunidades tm que ter ndices
altos de pobreza (essa uma diferena
fundamental do programa LEADER), e
apresentar planos estratgicos de desen-
volvimento que tenham a participao
ativa das comunidades.
Em dezembro de 1994, trs Zo-
nas de Empoderamento (Empowerment
Zones EZ) e 30 Comunidades Empresa-
riais rurais (Enterprises Communities EC)
foram definidas. As EZ rurais recebe-
ram concesses de US$ 40 milhes, en-
quanto que as EC rurais receberam con-
cesses de US$ 3 milhes.
O Programa baseia-se em quatro
princpios fundamentais para a anlise dos
planos das comunidades:
a. oportunidade econmica;
b. desenvolvimento sustentvel;
c. cooperao e parcerias nas comuni-
dades (community-based partnership);
d. viso estratgica de mudana.
O primeiro princpio baseia-se no
pressuposto de que fundamental para a
revitalizao das comunidades e a criao
de oportunidades econmicas para to-
dos os residentes. A gerao de empre-
gos e de oportunidades de negcios deve
levar, segundo a concepo do progra-
ma, a uma situao de auto-suficincia das
comunidades no longo prazo. As oportu-
nidades para a implantao de novos em-
preendimentos, a expanso das empresas
de pequeno porte e a capacitao para tra-
balhos que oferecem maior mobilidade
so alguns dos elementos chave nas estra-
tgias de desenvolvimento econmico das
comunidades.
A idia de desenvolvimento sus-
tentvel do programa EZ/EC apia-se
no conceito de que o desenvolvimento
econmico s pode ser bem-sucedido
quando parte de uma estratgia coorde-
nada que inclui o desenvolvimento fsico
e humano. Assim, os aspectos ambientais
Lui z Carlos Beduschi Fi lho_Ri cardo Abramovay 55
nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004
so entendidos como fundamentais para
que as comunidades possam viver um
clima de inovao e bem-estar.
semelhana do Programa LEA-
DER, o EZ/EC leva em conta a partici-
pao da comunidade na elaborao dos
projetos de desenvolvimento. O princ-
pio de responsabilidade que guia o pro-
jeto exige a participao ativa dos dife-
rentes atores sociais, como lideranas
governamentais e polticas, grupos co-
munitrios, organizaes ambientalistas,
religiosas, empresrios, enfim, todos os
segmentos sociais dos locais. Essa parti-
cipao ainda mais estimulada, uma vez
que o programa tem como princpio que
uma comunidade no pode prosperar se
depender apenas dos recursos pblicos.
necessrio, portanto, um comprometi-
mento dos atores na busca e aplicao de
outros tipos de recurso que podem con-
tribuir para o sucesso dos projetos de de-
senvolvimento local.
Por ltimo, o quarto princpio que
norteia o programa refere-se Viso Es-
tratgica para a Mudana, entendida aqui
como o item do plano de desenvolvi-
mento do local que expressa a forma co-
mo a comunidade define a prpria viso
do seu futuro.
entendida como o mapeamento
estratgico dos caminhos que a comuni-
dade pretende trilhar para atingir a dese-
jada revitalizao. So definidas as metas
e as formas de monitoramento e avalia-
o do plano de desenvolvimento, bem
como as estratgias de aprendizagem co-
letiva da experincia.
Um dos principais pontos de desta-
que da experincia do Programa EZ/EC
a sua opo por dividir com as comuni-
dades as responsabilidades. Uma estru-
tura de monitoramento e avaliao dos
projetos de desenvolvimento, contudo,
foi estabelecida (Benchmark Management
System BMS) para que os projetos pos-
samser acompanhados, assimcomo pos-
sa ser avaliada a aplicao dos recursos
pblicos que, embora flexveis, devem
ser direcionados para aqueles projetos
que fazem parte da estratgia de desen-
volvimento local. A idia bsica que os
recursos no sejamentendidos como uma
simples doao, mas como um instru-
mento de construo das comunidades.
As duas experincias referencia-
das anteriormente apontam para a perti-
nncia em se adotar o enfoque territorial
como base para os processos de planeja-
mento do desenvolvimento. Em especial,
por adequar as transferncias de fundos
pblicos s reais necessidades das re-
gies, que podem ser melhor captadas
por meio de processos participativos de
nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004
Desafios para o desenvolvimento das regies rurais 56
diagnstico e elaborao de projetos. Alis,
na elaborao coletiva de projetos de de-
senvolvimento est um dos grandes trun-
fos das experincias apresentadas ante-
riormente. Tal processo, que pressupe a
participao de diferentes atores sociais
que tm que negociar, discutir e estabele-
cer consensos sobre os rumos do desen-
volvimento dos seus territrios, torna mais
transparente e, talvez, mais eficiente a
aplicao dos recursos, rompendo com a
lgica segundo a qual aqueles atores com
maior influncia no poder pblico se be-
neficiam particularmente dos recursos da
sociedade. Alm disso, tal estratgia in-
troduz um componente tcnico que pode
ser extremamente til para o monitora-
mento e a avaliao do uso dos recursos.
Assim, o enfoque territorial apli-
cado ao planejamento permite que deter-
minadas caractersticas locais sejam va-
lorizadas, como, por exemplo, os atribu-
tos naturais (ou amenidades) e a herana
cultural de determinada localidade, e se
transformem em vantagens competitivas
dos territrios.
Contudo, a aplicao de tal enfo-
que implica tambm a criao de insti-
tuies que facilitem a sua aplicao.
Os Grupos de Ao Local da Iniciativa
LEADER so um exemplo promissor de
inovao institucional. Ainda que no se
constituam como uma nova instncia de
governo, os grupos de ao local tm au-
tonomia e podem negociar contratos de
parceria com as diferentes esferas go-
vernamentais (regional, nacional ou eu-
ropia) e com o setor privado, o que per-
mite maior flexibilidade e estimula a or-
ganizao de um ambiente apropriado
criatividade e ao surgimento de ino-
vaes, empreendimentos. Tais grupos
tambm no esto submetidos a um con-
junto rgido e burocrtico de regras para
a sua constituio; ao contrrio, estimu-
lada a sua constituio sempre que deter-
minada comunidade, determinado terri-
trio, entenda que esse o caminho mais
promissor para alavancar o seu processo
de desenvolvimento.
Uma diferena que chama a aten-
o na comparao entre as duas expe-
rincias descritas diz respeito aos critrios
para que os territrios faam parte dos
programas. Enquanto no LEADERo prin-
cipal critrio a formao de um grupo
de ao local que vai colocar em anda-
mento o processo de planejamento terri-
torial, no programa EZ/ECo nvel de po-
breza um dos fatores que tm maior
importncia na definio de quais reas
podem se integrar ao programa. Essa di-
ferena quanto aos critrios de seleo
dos territrios interessante, j que po-
Lui z Carlos Beduschi Fi lho_Ri cardo Abramovay 57
nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004
de indicar a existncia de duas vises
tambm diferenciadas sobre o papel do
Estado na promoo do desenvolvimen-
to sustentvel.
De qualquer forma, contudo, o que
se conclui dessas duas experincias, aqui
brevemente comentadas, que os desa-
fios colocados para o Estado so, por um
lado, conseguir que os diferentes atores
locais assumam, progressivamente, papel
mais ativo na construo dos processos
de desenvolvimento e, por outro, redefi-
nir o seu papel nessa construo.
3.2_ Desafios do desenvolvimento
territorial no Brasil
A profuso dos conselhos gestores tal-
vez a mais importante inovao institu-
cional da sociedade brasileira durante os
anos 1990. As 27 mil unidades existentes
ao final dos anos 1990, com mdia supe-
rior a quatro por municpio abrem cami-
nho para algum tipo de controle social
sobre investimentos fundamentais de que
depende a vida dos cidados. No h d-
vida de que, na maioria dos casos, os
conselhos limitam-se a uma atividade ro-
tineira de controle, que reproduz os cos-
tumes e, sobretudo, poderes locais con-
solidados. O simples fato, entretanto, de
o uso dos recursos submeter-se a uma
instncia colegiada j o prenncio de
uma nova atitude dos cidados, e refora
o caminho aberto pela Lei de Responsa-
bilidade Fiscal para inibir as prticas mais
nefastas de gesto do dinheiro pblico.
Apesar de sua relevncia, cada um
desses conselhos tem funo setorial espe-
cfica de elaborao de reivindicaes e
controle na execuo de seu atendimento.
So mediadores entre recursos federais
voltados a uma finalidade predeterminada
e as populaes beneficiadas. Exatamente,
por isso, importante analisar o desempe-
nho dos conselhos gestores voltados explicita-
mente a planejar o processo de desenvolvimento
fora das regies metropolitanas: o caso
dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento
Rural, do Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar. O Pronaf exce-
lente exemplo do alcance e dos limites
das polticas de desenvolvimento territo-
rial no Brasil contemporneo.
3.2.1_ Pronaf: limites de um programa inovador
Oimportante no tanto sua dotao or-
amentria (em torno de R$ 150 milhes
por ano), mas sua capilaridade, e sua vo-
cao: o Pas possui hoje mais de 4.000
Conselhos Municipais de Desenvolvimen-
to Rural, dos quais 1.500, no mbito do
Pronaf Infra-Estrutura e Servios, estabelece-
ram contratos com o poder pblico fede-
ral a partir da elaborao de um diagns-
tico participativo e da elaborao de um
nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004
Desafios para o desenvolvimento das regies rurais 58
plano quadrienal de investimentos, cuja
execuo supervisionada pela Caixa Eco-
nmica Federal.
O desenho organizacional do Pro-
naf indica preocupao explcita no s
com o controle social sobre os gastos,
mas, sobretudo, com a interiorizao do
processo de desenvolvimento. O Progra-
ma compe-se de quatro linhas de ao.
A mais importante a que destina anual-
mente crdito a cerca de 750 mil agricul-
tores familiares, por meio de bancos fe-
derais num total prximo a R$ 2 bilhes.
A segunda procura melhorar o ambiente
econmico e ampliar as oportunidades
dos agricultores por meio de um conjun-
to de investimentos e prestaes de ser-
vio ( o Pronaf Infra-Estrutura e Ser-
vios). A terceira pretende melhorar a
formao profissional dos agricultores e
dos tcnicos que os atendem. A quarta li-
nha faz a articulao no interior da admi-
nistrao pblica, necessria ao funcio-
namento de um programa que mobiliza
uma diversidade de agncias que vai do
Fundo de Amparo ao Trabalhador (que
fornece o funding de 80% dos em-
prstimos do Pronaf) Secretaria do Te-
souro Nacional (que autoriza os subsdi-
os nos juros e as taxas administrativas
recebidas pelos bancos) passando pela
Caixa Econmica Federal (por onde tran-
sitamos recursos do Pronaf Infra-Estru-
tura e Servios) as empresas estaduais de
extenso rural e diversas Organizaes
No Governamentais (que assumem res-
ponsabilidade na formao dos agricul-
tores, dos tcnicos e dos prprios repre-
sentantes dos conselhos).
A estrutura do Programa enxuta
e sua equipe no tem mais que 30 tcni-
cos. Funciona com base em uma rede
composta por sindicalistas, agncia ban-
cria, extensionistas, ONGs, cooperati-
vas de crdito e diferentes segmentos da
administrao pblica tanto dos Estados
como da Federao. A certificao de
que os crditos atribudos pelo Programa
dirigem-se efetivamente a agricultores fa-
miliares dada por organizaes locais: o
banco s est autorizado a conceder o
emprstimo, depois que o sindicato ou o
escritrio local de extenso emitir um
certificado de aptido que comprova a
condio de agricultor familiar ao toma-
dor de financiamento. No se trata de um
puro ritual burocrtico, mas de um con-
trole voltado a evitar que os recursos diri-
jam-se a segmentos sociais distantes do
pblico visado pelo Programa. E as ava-
liaes feitas at aqui (Silva, 1999; Minis-
trio do Trabalho, 1999) reconhecem que
so familiares, de fato, os agricultores be-
neficiados pelo Pronaf.
Lui z Carlos Beduschi Fi lho_Ri cardo Abramovay 59
nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004
Uma informao suficiente para
destacar o alcance social do Pronaf-Crdi-
to: nada menos que 56% dos tomadores
dos emprstimos, em 1999, nunca tinham
recebido qualquer financiamento bancrio
anteriormente (Ministrio do Trabalho,
1999). Quanto ao Pronaf Infra-Estrutura e
Servios, um levantamento realizado em
2001 em cinco Estados do Sul e do Nor-
deste (Favareto e Demarco, 2002) mostra
altssimo grau de participao social nas re-
unies, com base nas quais so elaborados
o diagnstico e as reivindicaes que vo
compor o plano de desenvolvimento.
O Pronaf emblemtico do al-
cance, mas tambm dos limites das re-
laes que hoje se estabelecem entre o
governo federal e as regies. Apesar da
mobilizao alcanada e de seus resulta-
dos sociais to significativos, ele padece
de quatro problemas centrais (Abramo-
vay, 2003b), que, de certa forma, atraves-
sam toda a poltica federal voltada ao in-
terior do Pas:
a. A tica dos conselhos tende a ser estrita-
mente setorial. Embora se trate de
Conselhos Municipais de Desen-
volvimento Rural, dele s partici-
pam associaes de agricultores e
segmentos ligados a agricultores
da administrao pblica local. O
trabalho do Ipardes (2001) mostra
a importncia do representante
local da extenso e do secretrio
da Agricultura no funcionamento
desses conselhos. So quase ine-
xistentes as ocasies em que re-
presentantes de outros setores
econmicos fazem parte do Con-
selho. Mesmo organizaes naci-
onalmente capilarizadas como as
Associaes Comerciais ou as C-
maras de Diretores Lojistas esto
ausentes dessas organizaes lo-
cais. Mesmo no interior da admi-
nistrao pblica, o carter setorial
das atividades predomina: estudo
levado adiante pelo Ibase (2004)
salienta a falta de interface entre as
aes voltadas ao desenvolvimento rural
e as relacionadas s reas de sade, edu-
cao, habitao e saneamento, o que
compromete a execuo de uma poltica
municipal integrada.
b. O municpio uma instncia adequa-
da de controle, mas nem sempre de
planejamento. A esmagadora maio-
ria dos municpios beneficiados
com o Pronaf Infra-Estrutura e
Servios possui menos de 25
mil habitantes. Alm disso, os
prprios critrios de seleo dos
municpios tendem a privilegiar
os que se encontram em situa-
nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004
Desafios para o desenvolvimento das regies rurais 60
o de maior pobreza. Nessas
condies, por maior que seja a
participao local
2
, dificilmente o
projeto que vai emergir das ativi-
dades do Conselho Municipal ter
carter real de planejamento. Os
pequenos municpios no dis-
pem de pessoal suficientemente
formado para animar a elabora-
o de planos que materializem
processos reais de inovao. Mais
que isso, sozinhos, sob o ngulo
econmico e social, os pequenos
municpios no tm o dinamis-
mo necessrio a aes inovado-
ras, o que acaba reforando o
carter estritamente setorial de
sua atividade. Com base em pro-
posta j formulada em 2002, o
Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio criou, em 2003, uma
Secretaria do Desenvolvimento
Territorial que procura implan-
tar outra sistemtica na atribui-
o dos recursos do Pronaf Infra-
Estrutura e Servios: o dinheiro
poder ser atribudo a Consr-
cios Intermunicipais. Trata-se de
inovao importante, j que obri-
ga a ampliar o alcance do planeja-
mento local. No h ainda ava-
liao a respeito dos resultados
desses consrcios.
c. A cultura da pr-seleo desestimula
projetos de boa qualidade. Contra-
riamente prtica vigente no
LEADER, em que a obteno
de recursos pblicos se faz por
meio da competio entre proje-
tos, com base em sua qualidade,
os municpios beneficiados pelo
Pronaf Infra-Estrutura e Servios
so selecionados por critrios ob-
jetivos referentes quantidade de
estabelecimentos familiares, par-
ticipao da agricultura no PIB
municipal, ao IDH, em suma, um
conjunto de parmetros que de-
termina a escolha, em geral, dos
municpios menores e mais po-
bres. No h dvida de que essa
opo positiva sob o ngulo
distributivo: mas, uma vez que o
municpio j est pr-selecionado,
a elaborao do projeto de de-
senvolvimento no embute uma
prtica de aprendizagem e de
descoberta de novas oportuni-
dades de investimentos: ela ten-
de a preencher burocraticamente
as exigncias administrativas do
MDA e da Caixa Econmica Fe-
deral e a confinar-se nos limites
daquilo que j conhecido em
matria de elaborao de proje-
tos. Em outras palavras, no h
mecanismos institucionais que
Lui z Carlos Beduschi Fi lho_Ri cardo Abramovay 61
nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004
2
As pesquisas, nesse sentido,
trazem resultados
ambivalentes: se a de Favareto
e Demarco (2002) encontrou
fortssima participao das
comunidades vivendo no
interior dos municpios na
formulao dos pleitos ao
Conselho, a do Ibase (2004)
detectou dificuldade de que as
populaes mais pobres
sejam, de fato, ouvidas.
faam da qualidade e da inova-
o a marca distintiva na aprova-
o dos projetos. O vis de sele-
o que a escolha pela qualidade
poderia trazer s os municpios
mais ricos seriam beneficiados
poderia ser atenuado pela restri-
o a que somente municpios
com certas caractersticas esco-
lhidas pudessem participar desse
processo seletivo. Mais que isso
aquilo a que talvez tendam
converter-se os consrcios mu-
nicipais o Ministrio poderia
subvencionar a formao em re-
cursos humanos voltados ao pla-
nejamento inovador.
d. Os projetos tm um formato de lista de
compras e no de desenvolvimento.
o resultado da juno dos trs
itens anteriores: restritos a um
horizonte setorial, municipal
e j selecionados de antemo
os municpios beneficirios do
Pronaf tendem a fazer do que
deveria ser o processo de plane-
jamento participativo uma lista-
gem das reivindicaes das infra-
estruturas e dos servios que fal-
tam aos municpios. O produto
uma lista de obras e produtos de
pouca coerncia interna e cujos
impactos sobre a vida social local
bem limitada.
Apesar da inovao importante re-
presentada por conselhos gestores com
responsabilidades no planejamento local,
no se formaram instncias localizadas
pelas quais as foras vivas de certa regio
seus representantes eleitos, seus em-
presrios e suas organizaes associati-
vas so convidadas a pensar o futuro e
a aplicar recursos segundo uma estratgia
de crescimento apoiada na descoberta de
suas mais importantes vocaes (Abra-
movay, 2003b). O formato da relao en-
tre instituies locais e poder federal no
Brasil induz lgica permanente de ten-
tar satisfazer carncias e no de levar adi-
ante iniciativas inovadoras capazes de al-
terar o ambiente em que essas carncias
se exprimem. Oresultado que, sobretu-
do nas localidades mais pobres, a deman-
da local raramente consegue estabelecer
um leque de bens e servios dotados de
coerncia e inseridos numa dinmica tal
que representem mudana significativa
nos padres vigentes de relao entre os
indivduos, os grupos sociais e as autori-
dades pblicas.
Dois exemplos exprimem bem a
dificuldade de as polticas voltadas ao
fortalecimento do tecido econmico do
interior do Pas contriburem, de fato,
com o processo de desenvolvimento.
O primeiro o dos assentamentos de re-
forma agrria. Aguerra de nmeros travada
nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004
Desafios para o desenvolvimento das regies rurais 62
entre o governo federal e alguns movi-
mentos sociais no pode esconder que
centenas de milhares de famlias foram
assentadas nos ltimos anos, num dos
mais importantes movimentos de trans-
ferncia de propriedade fundiria da his-
tria internacional das reformas agrrias.
Da mesma forma, o sentimento de me-
lhoria social decorrente do acesso terra
reconhecido por inmeras teses, mono-
grafias e relatrios de pesquisa. Ao mes-
mo tempo, a massificao dos assenta-
mentos foi acompanhada por evidente
deteriorao na qualidade dos resultados
por eles alcanados.
3
A raiz bsica desse
to freqente desempenho negativo no
est numa suposta inviabilidade compe-
titiva das exploraes familiares, e sim
no formato organizacional da prpria
poltica pblica: os assentamentos so
feitos com base numa relao direta en-
tre o poder pblico federal e os movi-
mentos que falam pelos trabalhadores
aos quais se destina a terra. Em vez de fa-
zer parte de um projeto destinado a fortalecer o
tecido social de determinada regio, o assenta-
mento uma espcie de enclave do governo fe-
deral, um corpo estranho s foras sociais da
regio onde se insere e que se volta permanen-
temente ao governo central para que suas de-
mandas sejam atendidas.
Um dos fatores mais importantes
que explicam assentamentos bem-suce-
didos exatamente a sua insero na eco-
nomia e na sociedade em que foram ins-
talados os agricultores, conforme mostra
o trabalho de Bittencourt et al., (1999).
Eles perceberam, num trabalho de cober-
tura nacional, que mais importante que a
qualidade das terras ou a quantidade de re-
cursos recebidos pelos assentados, a inser-
o local dos agricultores recm-instalados
o fator mais relevante para explicar o su-
cesso ou os problemas que encontram em
sua consolidao. Inversamente, diversos
estudos mostram que, em muitos casos, os
prprios filhos dos assentados tendem a
ser objeto de preconceito e discriminao
at nas escolas que freqentam: a pesqui-
sa coordenada por Martins (2003) mostra
inmeras situaes em que os filhos dos
assentados so estigmatizados como sem-
terra nas comunidades onde vivem. As
polticas de redistribuio fundiria que ti-
verampapel decisivo no fortalecimento do
tecido social de pases como o Japo e
a Coria, desembocam aqui na criao de
imenso contingente de famlias dependen-
tes de um apoio que o governo federal
nunca ser capaz de oferecer e cuja inser-
o local freqentemente problemtica.
O segundo exemplo refere-se s
estratgias locais de desenvolvimento in-
Lui z Carlos Beduschi Fi lho_Ri cardo Abramovay 63
nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004
3
Esta dupla natureza
do processo brasileiro
de assentamentos
(massificao, satisfao
das famlias assentadas,
por um lado e imensos
problemas de infra-estrutura
e de capacidade de gerao
de renda, por outro) so bem
retratados no trabalho recente
de Sparovek (2003).
tegrado e sustentvel (os DLIS do Pro-
grama Comunidade Ativa), que, em mais de
600 municpios brasileiros, representam
tambm importante caminho para a va-
lorizao do interior do Pas, uma vez
que se voltam permanente tentativa de
organizar as atividades produtivas da po-
pulao que vive emsituao de pobreza.
O mesmo pode ser dito do fato de que
quase metade dos municpios possuem
programas de gerao de trabalho e ren-
da e de capacitao profissional, ligados
ao Comunidade Solidria, segundo os da-
dos do Perfil dos Municpios Brasileiros
do IBGE (1999).
Mas um dos problemas mais srios
desse tipo de iniciativa (apesar de seu car-
ter to inovador) que se caracteriza por
seu completo afastamento com relao
ao mundo empresarial das regies onde
atuam. As empresas (nano, micro, peque-
nas, mdias e grandes) so os mais impor-
tantes protagonistas do processo de de-
senvolvimento. Voltar recursos materiais e
humanos ao fortalecimento do empreen-
dedorismo entre populaes pobres sem
que essa tentativa esteja articulada com as
realidades empresariais locais promover
preocupante dissociao entre economia e
sociedade, entre polticas sociais e polticas
de desenvolvimento: um convite a que as
polticas sociais tenhamuma dimenso pu-
ramente compensatria e que no sirvam,
seno de maneira muito indireta, para dina-
mizar a vida econmica local.
Mas, quando se examinam as arti-
culaes verdadeiramente regionais (que
correspondem a experincias localizadas
e vividas pelos atores), percebe-se a dis-
tncia entre seu potencial (inclusive na
luta contra a pobreza) e as polticas do
Estado voltadas s regies. o que ser
visto no prximo item.
3.2.2_ A distncia entre articulaes locais
e polticas pblicas
O Pas assistiu, nos ltimos anos, pro-
liferao de variadas formas de associa-
es municipais. Algumas delas extra-
polaram nitidamente o mbito de uma
associao de prefeitos. O Frum Intergo-
vernamental e da Sociedade do Sudoeste do
Paran, sediado em Francisco Beltro,
esteve na origem de um fundo de aval
que permitiu ampliar, de maneira impres-
sionante, os emprstimos do Pronaf.
Animado pela Secretaria de Desenvolvi-
mento Rural do Ministrio da Agricultu-
ra (posteriormente incorporada, a partir
de 1999, ao Ministrio do Desenvolvi-
mento Agrrio), o Frum elaborou um
Plano de Desenvolvimento Sustentvel
do Sudoeste do Paran, estabelecendo
diagnsticos para diferentes aspectos da
nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004
Desafios para o desenvolvimento das regies rurais 64
vida econmica local e propondo solu-
es concretas. Tambm no Sudoeste do
Paran, o Pacto Nova Itlia chegou a con-
tar com escritrios de assessoria europeus
na elaborao de seus planos de desen-
volvimento. No Oeste de Santa Catarina,
a EPAGRI (Empresa Estadual de Pes-
quisa e Extenso) elaborou, em 1995, ex-
celente diagnstico regional incorporado
ao plano de ao da Associao de Muni-
cpios. Nesse caso tambm escritrios
europeus ofereceram assessoria com ba-
se na experincia italiana.
O que chama a ateno em ambos
os casos a dissociao entre o mpeto
das organizaes regionais e a ausncia
de polticas federais destinadas a impri-
mir estabilidade e horizonte estratgico a
essas articulaes. A Associao dos Mu-
nicpios do Oeste de Santa Catarina
AMOSC chegou a elaborar um plano
inovador, articulando agroindstrias por
meio de um conglomerado que funcio-
nava em rede e que visava ao fortaleci-
mento de certas marcas territoriais. A
indita cooperao tcnica entre a Epagri
e Organizaes No Governamentais de
Chapec foi estimulada por um edital
lanado por uma nova linha do Pronaf (a
linha de agroindstria) que visava especifi-
camente iniciativas inovadoras e destina-
das ao fortalecimento de capacidades e
marcas territoriais. O projeto elaborado
deveria atingir 481 famlias e criar 50
agroindstrias. Dois ministros visitaram
a regio para lanar o projeto, que tam-
bm teve o apoio explcito do Governa-
dor. Seu custo total era de R$ 3 milhes
e deveria criar 620 postos de trabalho.
Pouco antes da liberao dos recursos,
a extino da Secretaria de Desenvolvi-
mento Rural do Ministrio da Agricultu-
ra impediu a realizao do projeto e des-
moralizou os laos de confiana que co-
meavama formar-se entre parceiros que
no tinham tradio de trabalho conjun-
to (a extenso oficial e as ONGs locais) e
sobretudo minou o nimo dos prprios
agricultores com o trabalho. Algumas fa-
mlias acabaram sendo financiadas topi-
camente por uma linha de crdito espe-
cial do Banco do Brasil (no mbito do
programa Agregar), mas a ambio de
fazer do impulso a uma atividade deter-
minada (agroindstria) o meio de fortale-
cimento do tecido social da regio foi in-
teiramente frustrada.
No caso do Sudoeste do Paran,
as disputas polticas entre as organiza-
es dos dois municpios mais impor-
tantes da regio (o Pacto Nova Itlia, de
Pato Branco, e o Frum de Francisco
Beltro) tambm reduziram muito o im-
pacto da iniciativa.
Lui z Carlos Beduschi Fi lho_Ri cardo Abramovay 65
nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004
O importante nessas duas expe-
rincias que o Estado no possui estru-
tura, nimo e mecanismos de incentivo
para lidar com dinmicas locais. O Estado pi-
ramidal no consegue relacionar-se com organi-
zaes em rede. S que a presena do Esta-
do o que mostram as experincias
europia e norte-americana expostas aci-
ma tem papel decisivo de imprimir es-
tabilidade e fornecer parmetros para o
funcionamento da prpria rede de inicia-
tivas localizadas e voltadas inovao no
processo de desenvolvimento. Sem essa
atuao do Estado, o risco de a rede se
decompor em virtude das naturais dife-
renas entre seus membros componen-
tes ou de no encontrar interlocutores
altura de suas necessidades, imenso.
A conseqncia que as organiza-
es mais expressivas da vida econmica
regional no tm incentivos para permane-
cer em sua articulao. Com isso, o perma-
nente nas organizaes de carter regional
exatamente aquilo que tende a estabele-
cer com o poder pblico federal uma rela-
o de demanda, tpica do Estado redis-
tributivo. O pacto e o frum acabam su-
plantados pelas associaes de municpios
que tendem a refletir os interesses e as de-
mandas tpicas e localizadas dos polticos
profissionais. A relao dessas associaes
com os segmentos produtivos e com o
mundo associativo no tema marca da ela-
borao de projetos estratgicos, e sima do
atendimento a demandas especficas.
A atuao do Sebrae e do Banco
do Nordeste atenua, em muitas circuns-
tncias, a instabilidade das articulaes
que so capazes de envolver, almde pre-
feitos, os empresrios e os setores asso-
ciativos das regies. Os inmeros estu-
dos voltados localizao de arranjos
produtivos localizados devero permitir
conhecimento mais refinado da real ma-
lha produtiva de que feito o interior
do Pas. As evidncias at aqui acumula-
das deixam pouca dvida, entretanto, de
que so raros os casos em que sistemas
produtivos localizados refletem externa-
lidades baseadas nas virtudes da coope-
rao, da aprendizagem, da troca de co-
nhecimento e da ampliao do horizonte
cognitivo em que operam os atores so-
ciais. Na esmagadora maioria dos casos,
concentraes produtivas exprimem, an-
tes de tudo, baixos custos, associados
depreciao do trabalho e destruio da
biodiversidade.
As vantagens comparativas com
base em que se opera a recente industria-
lizao na rea de txteis e de calados,
no Nordeste, e se produz o avano da
produo agropecuria nos cerrados bra-
sileiros, apiam-se em dinamismo em-
nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004
Desafios para o desenvolvimento das regies rurais 66
presarial, sem dvida, mas tambm em
formas organizacionais pouco propcias
valorizao do trabalho, do conheci-
mento e explorao sustentvel dos re-
cursos naturais. O alerta lanado por
Martin e Sunley (2001) quanto ao perigo
de se utilizar arranjos produtivos locais
como parmetro de poltica pblica
mais atual quando se trata do desenvolvi-
mento rural brasileiro. Nas regies rurais,
o que poderia ser caracterizado como ar-
ranjo produtivo local, ampara-se, na maior
parte dos casos, em fatores sociais e am-
bientais perversos. Tomar esses casos co-
mo base para a execuo das polticas p-
blicas oferece o risco de promover o uso
no sustentvel dos recursos naturais e a
concentrao da renda.
o que justifica a formulao de
polticas voltadas explicitamente valori-
zao dos melhores atributos de que po-
dem dotar-se os territrios no-metro-
politanos no Brasil. A continuidade de
polticas estatais redistributivas e de uma
prtica local de atrao de empresas com
base em incentivos ligados estritamente
reduo de seus custos operacionais
pode fazer das polticas industriais um
elemento a reforar a concentrao da
renda em regies j dotadas dos melho-
res recursos e oportunidades.
4_ Concluses e propostas
A misso da poltica territorial consiste
em promover mecanismos de incitao
que conduzam elaborao de projetos
reunindo os horizontes dos atores pri-
vados, dos eleitos locais e do setor asso-
ciativo materializados em contratos de
desenvolvimento como governo federal.
Para isso, fundamental e urgente
oferecer recursos intelectuais e capacida-
des que permitam que os atores locais es-
tejam altura desse desafio e possam ela-
borar propostas de contedo inovador.
As grandes e mdias cidades interioranas
podem desempenhar a papel decisivo,
no s por sua capacidade polarizadora,
mas por disporem de alguns dos recursos
intelectuais necessrios a esse to impor-
tante exerccio reflexivo sobre a identida-
de e os objetivos de determinada regio.
Tal formato da relao entre o go-
verno federal e suas regies interioranas
pode ser implantado de maneira gradual,
iniciando com algumas regies, multipli-
cando e aperfeioando o perfil institucio-
nal dessas novas relaes, conforme os
contratos forem emergindo e sua aplica-
o oferecendo resultados.
Esse novo desenho da relao entre
o poder central e as regies interioranas po-
de ser resumido nas seguintes propostas:
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nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004
a. reduo gradual das transferncias
automticas e garantidas a certos
municpios e aumento do apoio
contratualizado a projetos;
b. incremento dos recursos federais
voltados capacitao localiza-
da para a elaborao de projetos
de desenvolvimento de carter
inovador;
c. apoio prioritrio quelas ativida-
des de educao e sobretudo de
formao profissional integradas
a projetos de desenvolvimento
elaborados por uma multiplici-
dade de atores sociais e econ-
micos e destinados a fortalecer
os tecidos sociais e econmicos
localizados;
d. apoio a faculdades e universidades
do interior do Pas para a capaci-
tao na elaborao de projetos
voltados a fomentar o empreen-
dedorismo individual e coletivo;
e. estmulo formao de cooperati-
vas de crdito e agncias locais
de crdito capazes de reduzir a
assimetria de informao entre o
empreendedorismo local e o sis-
tema financeiro convencional;
f. dotao de organizaes locais,
reunindo setor privado, associa-
tivo e eleitos locais, de personali-
dade jurdica que lhes permita o
recebimento de recursos do go-
verno federal.
nova Economi a_Bel o Hori zonte_14 (3)_35-70_setembro-dezembro de 2004
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