Revista Latinoamericana de Estudios Urbano Regionales
Pontificia Universidad Catlica de Chile, Santiago eure@puc.cl ISSN: 0251-7161 CHILE 2004 Sergio Boisier DESARROLLO TERRITORIAL Y DESCENTRALIZACIN. EL DESARROLLO EN EL LUGAR Y EN LAS MANOS DE LA GENTE Eure, septiembre, ao/vol. 30, nmero 090 Pontfica Universidad Catlica de Chile Santiago, Chile pp. 27-40 [27] artculo Revista eure (Vol. XXX, N 90), pp. 27-40, Santiago de Chile, septiembre 2004 Sergio Boisier * Desarrollo territorial y descentralizacin. El desarrollo en el lugar y en las manos de la gente ** Abstract This article offers a review of some decentralization related topics in Latin America, using a more conceptual than empirical approach. In the first section, the ambiguity of the concept of decentralization, often confused with desconcentration and/or delocalization, is described. The second section argues that centralism in Latin America is a path dependent phenomenon, very related to our countries culture. The third section comments current decentralization dynamics, linking them to four forces: Scientific and Technological Revolution, State reform, civil society demands and neoliberalism privatization trends. The fourth section discuss the need of structurating a new cognitive corp, in order to use efficiently the spaces opened by decentralization process, improving territorial growth and development. The last section claims that the modernization of social management of the territory must avoid 60s rationalist enlightenment. Keywords: Descentralization, civil society, development, territiory, State, knowledge. Resumen Este artculo revisa algunos aspectos vinculados a la descentralizacin en Amrica Latina, desde un enfoque conceptual ms que emprico. Una primera seccin observa la ambigedad del concepto de descentraliza- cin, a menudo confundido con desconcentracin y/o deslocalizacin. Una segunda seccin sostiene que el centralismo es, en Amrica Latina, un fenmeno dependiente de la trayectoria, muy ligado a la cultura de nuestros pases. Una tercera seccin comenta la dinmica de la descentralizacin en la actualidad, asocindola a cuatro fuerzas: la Revolucin Cientfica y Tecnolgica, la reforma del Estado, las demandas de la sociedad civil y las tendencias privatizadoras del neo-liberalismo. La cuarta seccin discurre acerca de la necesidad de estructurar un nuevo cuerpo cognitivo para usar con eficacia los espacios abiertos por el proceso descentralizador en el fomento del crecimiento y del desarrollo en el territorio. La quinta y ltima seccin previene acerca de la necesidad de modernizar la gestin social del territorio sin volver a caer en el iluminismo racionalista de los 60. Palabras clave: descentralizacin, desconcentracin, sociedad civil, desarrollo, territorio, Esta- do, conocimiento. 28 eure Sergio Boisier Creo que la extrema centralizacin del poder poltico acaba por debilitar a la sociedad y, a la larga, al propio gobierno. Pero no niego que una fuerza social centralizada est capacitada para ejecutar fcilmente, en tiempos y lugares dados, grandes empresas. Alexis de Tocqueville, La democracia en Amrica. 1. La ambigedad intrnseca de la descentralizacin E s muy certera la reflexin del abogado, di- plomtico y poltico francs del siglo XIX, a quien muchos consideran el padre de la descentralizacin occidental, si se entiende que el par centralizacin/descentralizacin no confi- gura un par estrictamente dicotmico, sino ms bien uno en el cual sus polos representan los extre- mos de un arco de situaciones en que cada posible punto intermedio es una combinacin de ellos que responde a un determinado contexto histrico, y que es funcional a ese contexto y no a otros. Como lo afirma Work (2001), la descentralizacin no es una alternativa a la centralizacin (30). Si se comparte la afirmacin anterior se dara un gran paso hacia la desmitificacin del proyecto des- centralizador: ni pensamiento voluntarista como se suele calificarlo desde una izquierda anclada en el pasado, ni deus ex machina de la democracia y del desarrollo, como se le presenta desde el otro extre- mo ideolgico. La combinacin o proporcin urea de centralizacin y descentralizacin depen- de del alcance del siempre cambiante contrato so- cial entre el Estado y la sociedad civil, contrato social, dgase de paso, extremadamente feble en Amrica Latina, por debilidad congnita de uno de los firmantes, la sociedad civil. La descentralizacin es un concepto tanto teleo- lgico como instrumental. Es fin y medio simult- neamente y ello ha contribuido a un cierto nivel de confusin conceptual en el debate descentralizador (Boisier, 1991). En particular, y bajo el frondoso rbol poltico del liberalismo, especficamente en la corriente ideo- lgica originada en la matriz doctrinaria del huma- nismo cristiano (del catolicismo social, como se le denominaba dcadas atrs), la descentralizacin societal representa la aplicacin en la prctica del prin- cipio poltico de subsidiaridad, de acuerdo al cual cada organizacin social es competente para inter- venir sobre su propio mbito (funcional o territo- rial), transfiriendo hacia arriba slo aquello que el bien comn o la tecnologa establezca como res- ponsabilidad del ente mayor. Entindase, en este marco, la subsidiaridad como indisolublemente apareada con el principio moral de solidaridad, tambin tanto en el plano funcional como territo- rial. La subsidiaridad envuelve el reconocimiento del ser humano como persona humana en su doble condicin de individualidad y sociabilidad, es decir, como sujeto de su propio destino logrado siempre en asociacin con otros; se es persona humana slo entre personas humanas. La soli- daridad, a su turno, es una expresin prctica del amor, en el amplio sentido en que Humberto Maturana emplea este concepto, basado en el reco- nocimiento, entendimiento y cooperacin con el otro. El entender la descentralizacin tanto como una cuestin instrumental as como finalista permite explicar su carcter inasible, su conversin en ban- dera de gobierno (que privilegia su dimensin ins- trumental) como de oposicin (privilegiando su dimensin finalista), rara vez aceptada en su duali- dad (medio y fin al mismo tiempo). En verdad la descentralizacin, por lo menos entre nosotros en Amrica Latina, se presenta como un concepto de elevada ambigedad cotidiana, ya que es frecuente que se hable indistintamente de descentralizacin o de desconcentracin; incluso a veces se confunde la mera deslocalizacin (el cambio de ubicacin geogrfica de un ente) con la descen- * Presidente-Ejecutivo del Centro de Anaccin Territo- rio y Sociedad (CATS), profesor Invitado del Instituto de Desarrollo Regional (IDER) de la Universidad de la Fron- tera, miembro del Consejo Cientfico del Instituto de Desa- rrollo Regional de Sevilla. E-mail: sboisier@vtr.net ** Documento preparado originalmente para el Semi- nario Descentralizacin de sectores sociales: Nudos crticos y alternativas, organizado por los Ministerios de la Presi- dencia, de Educacin, y de Salud del Per y celebrado en Lima, Per, entre el 9 y el 11 de abril de 2002. Recibido el 15 de julio, aprobado el 2 de agosto. eure 29 Desarrollo territorial y descentralizacin. El desarrollo en el lugar y en las manos de la gente tralizacin, tal como se poda apreciar en Chile en relacin al traslado del Congreso Nacional desde Santiago a Valparaso. Debe ser claro que aun cuando los procesos de desconcentracin y descentralizacin se encuentren frecuentemente en un mismo continuo, el primero de ellos alude a una cesin de capacidad de decisin desde un nivel jerrquico dado a otro inferior den- tro del mismo organismo, tratndose en conse- cuencia de una cuestin interna que no requiere sino la voluntad del nivel jerrquico superior; el segun- do, la descentralizacin, supone la creacin de un ente distinto de aqul del cual se va a transferir capa- cidad decisoria, y ello a su vez supone la concesin de personalidad jurdica propia, de recursos y de normas propias de funcionamiento. Puede agregarse todava, ya en el terreno propio de procesos de descentralizacin, que stos pueden dar origen a tres modalidades puras de descentrali- zacin: (a) funcional, cuando se crea un ente con personalidad jurdica, normas y presupuesto pro- pio, estando su accionar limitado a una funcin, actividad o sector (por ejemplo, una empresa pbli- ca generadora de energa elctrica); (b) territorial, cuando se crea un ente con las caractersticas seala- das, de alcance multisectorial, pero cuya actuacin se restringe a un espacio poltico/administrativo de- finido (por ejemplo, un gobierno regional); y (c) poltica, cuando cumplidos los requisitos bsicos, la generacin del ente deriva de procesos electorales populares, secretos e informados, como puede ser, por ejemplo, un Municipio. De mayor inters en esta ocasin resulta referirse a las modalidades mix- tas que se pueden concebir al combinar por pares las tres anteriores, y de entre ellas la combinacin de una descentralizacin simultneamente territorial y poltica (un gobierno regional electo) es la de mxi- mo inters, siendo al mismo tiempo una sentida as- piracin en los pases de rgimen poltico unitario. Por cierto, clasificaciones como la anterior son casi tantas como autores (Cheema & Rondinelli, 1983; Finot, 2001, entre otros). Otra cuestin, a mi juicio de la mayor importan- cia conceptual, es la siguiente. En gran parte del debate cotidiano la descentralizacin es entendida fundamentalmente como una reforma de la admi- nistracin pblica, lo que en verdad en la prctica vendr a ser simplemente una desconcentracin, in- cluso territorial, del aparato tecno-burocrtico de go- bierno; en otros casos la discusin sube de nivel y se interpreta la descentralizacin como una reforma del Estado, envolviendo en este caso un cambio es- tructural en la articulacin del Estado con la socie- dad civil y en la distribucin espacial del poder, como lo fue en su momento, la puesta en prctica de la Ley Orgnica de Gobierno y Administracin Regional de Chile (LOCGAR 19.175 de 1992); pocas veces el debate alcanza el verdadero nivel en que hay que plantear esta cuestin, es decir, como un cambio es- tructural societal, que como tal involucra a todo el tejido poltico y social de una nacin, un nuevo con- trato social. De nuevo, Work (2001) dice: La des- centralizacin es mucho ms que una reforma del sector pblico, de la administracin o del funcionalismo. Envuelve el papel y las relaciones de todos los actores societales, sean gubernamentales, del sector privado o de la sociedad civil (30). En los dos casos ltimos es clara la naturaleza poltica de la descentralizacin, ya que se trata de una modificacin en el patrn de distribucin del poder, el recurso colectivo por antonomasia. Por ello tiene razn el constitucionalista venezolano Brewer-Caras (1998) al sostener con energa el ca- rcter poltico del proceso, saliendo al paso de quie- nes, por distintas razones, ven slo la dimensin administrativa. Parte de este problema se explica porque en algunos casos son las propias leyes fun- damentales las que en su articulado hablan de reg- menes unitarios con descentralizacin administra- tiva que la ley regular, como sucede precisamente en la Constitucin de Chile y en la de Venezuela. Inescapable resulta tambin una breve referen- cia a la relacin entre descentralizacin y democracia, relacin preada de ambigedad. En 1989 la ahora extinta Comisin Presidencial para la Reforma del Estado de Venezuela (COPRE) publicaba un libro titulado precisamente La descentralizacin. Una oportunidad para la democracia (COPRE, 1989), al tiempo que en las postrimeras del rgimen mili- tar en Chile, en ese mismo ao, afirmbamos pre- cisamente lo contrario, al sostener en un artculo de prensa publicado por el diario El Sur (Concepcin, Chile, 1989) que la democracia era una oportuni- dad para la descentralizacin. Ambos ttulos son igualmente verdaderos. 30 eure Sergio Boisier Es casi evidente que una democracia madura supone una amplia distribucin social del poder poltico, o sea, supone una descentralizacin, pero es un error comn asignar causalidades unidireccionales, como si un proceso necesariamente generase linealmente el otro, desconocindose el carcter recursivo de ambos. Desde luego, en trmi- nos territoriales la transferencia de poder a regio- nes, por ejemplo, puede resultar completamente antidemocrtica si en tales regiones no existe un re- ceptor socialmente adecuado, en cuyo caso el poder transferido slo reforzara estructuras oligrquicas y clientelsticas. De nuevo, una relacin entre descen- tralizacin y democracia debe ser puesta en su con- texto histrico, porque en no pocos casos la centrali- zacin ha sido un requisito para precisamente dar paso posterior a una democracia descentralizada, si la centralizacin previa tuvo por propsito consoli- dar la construccin de un Estado/nacin, como po- dra ser el caso de Francia en Europa y de Chile en Amrica Latina. Como lo afirmaba desde la Presi- dencia de Francia F. Mitterrand, Francia ha tenido necesidad de un poder fuerte y centralizado para hacerse. Ella necesita, hoy da, un poder descentrali- zado para no deshacerse (DATAR, 2000: 17). Un demcrata incuestionable como Brewer- Caras (1998) dice, refirindose al perodo inmedia- to a la cada de Prez Jimnez: La democracia no habra durado una semana, fue necesario implan- tar la democracia con un sistema centralizado, de manera que el centralismo per se no es malo, fue el instrumento que afianz la democracia. Lo nico claro en esta materia es que la descen- tralizacin bien entendida es incompatible con re- gmenes autoritarios, sean de izquierda o de dere- cha. Ello porque la descentralizacin significa com- petir por espacios polticos, con la posibilidad pre- visible que la competencia sea ganada por sectores opositores al gobierno autoritario, producindose una incoherencia lgica inadmisible a priori y a posteriori. Quizs debido a ello es que el General Pinochet acostumbraba a decir durante su gobier- no que la administracin se descentraliza, el poder jams. A confesin de partes, relevo de pruebas! Imposible dejar de mencionar la confusin, in- tencionadamente propalada por los centralistas a ultranza, entre descentralizacin poltico/territorial y federalismo, una cuestin que es agitada de tanto en cuando en Chile, aludiendo al supuesto peligro que para la concepcin del Estado unitario signifi- cara hacer de las regiones entes tanto territorial como polticamente descentralizados en virtud de llegar- se, por esa va se dice, a un sistema federal ajeno por completo a nuestras tradiciones (como si en el siglo XIX no se hubiera propuesto y ensayado una Constitucin Federal en 1826). El unitarismo se muestra como un modelo sacrosanto, y el federalismo se presenta como una perversa contra- partida. De nada sirve dar unas cuantas lecciones sobre sistemas confederados, federados y unita- rios, y menos an mostrar los varios ejemplos de pases que se declaran como constitucionalmente unitarios y territorial y polticamente descentraliza- dos al mismo tiempo, como Italia, Espaa y Blgi- ca en Europa o como Colombia en Amrica Lati- na. 2. El centralismo como fenmeno dependiente de la trayectoria 1 Amrica Latina posee una cultura centralista, en la expresin de Vliz (1984), como resultado, segn este autor, del hecho de no haber existido en Amrica Latina cuatro grandes fenmenos sociales europeos: ni un cambio social como el provocado por la Revolucin Industrial, ni un cambio poltico como el provocado por la Revolucin Francesa, ni un cambio religioso como el provocado por la Re- forma ni, finalmente, un sistema de reparto terri- torial del poder tal como el feudalismo. La ausencia de tales estructuras y procesos aunados a la moda- lidad de la conquista ibrica habra representado el caldo de cultivo del actual centralismo latinoame- ricano. En tal marco general hay amplio espacio para la diferenciacin entre pases. A esta tesis hay que agregar un elemento a mi juicio central, por lo menos en los pases de la vertiente andina. Me refiero al rgimen de 1 La expresin dependiente de la trayectoria es una adaptacin del trmino ingls path dependence, muy utiliza- do en los estudios sobre capital social, y se refiere a la construccin histrica de ciertos procesos. En tal caso estos procesos se incrustan en la cultura. Vase Granovetter (1973). eure 31 Desarrollo territorial y descentralizacin. El desarrollo en el lugar y en las manos de la gente inquilinaje campesino, heredero de la encomien- da espaola. Tal rgimen, con no pocas caracters- ticas de la servidumbre de la gleba, someti a la mayora de la poblacin hasta bien entrado el si- glo XX a un tipo de relacin laboral rural tremen- damente dependiente de la sujecin servil del in- quilino al dueo de la hacienda, al punto de crear, en el imaginario campesino, la figura del padre- patrn, dueo de la hacienda, empleador, paga- dor y tambin proveedor de servicios (religiosos, comerciales, de salud, de educacin). Cuando este rgimen se quiebra y ya en el tercer decenio del siglo XX se inicia el intenso y sostenido proceso de migracin rural-urbana derivado de la industria- lizacin incipiente, ste no se acompaa de un paralelo proceso de educacin cvica, que debera haber enseado cmo enfrentar una vida urbana e industrial. Puedo imaginar entonces a un campesino per- dido en la capital, parado en la plaza frente al Pala- cio de Gobierno, mirando sin ver y preguntndose en su soledad: dnde est mi padre-patrn? Pue- do ver tambin que en ese momento se abre una ventana en Palacio apareciendo un burcrata, que observa al campesino concluyendo que precisamen- te ah su buena suerte le ha colocado al frente un cliente que lo ayudar a consolidar su clase emer- gente. Lo llama y le dice: yo soy ahora tu padre- patrn, slo que me llamars padre-Estado, por- que soy dueo del pas. As, limpiamente, la mentalidad dependiente rural dar paso, sin solu- cin de continuidad, a la mentalidad dependiente urbana, por ausencia de un proceso de socializa- cin. Me parece obvio que la dependencia desea carnalmente al centralismo y a la inversa. Hay una concupiscencia mutua. Transformado entonces el centralismo en un fenmeno histricamente construido es fcil con- cordar en que ahora nos enfrentamos con una cues- tin cultural, de difcil remocin. Tal vez por ello el ex Presidente de Chile, Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1996), citaba en su li- bro Ideas para el dilogo democrtico precisa- mente a este autor: El destino del proyecto des- centralizador en Amrica Latina est condiciona- do al reconocimiento del carcter cultural de la centralizacin y, por tanto, al carcter cultural de su contrapartida: la descentralizacin. Esta presu- pone un cambio cultural, una modificacin del patrn de alteridad tan propio de nuestra pobla- cin (siempre buscamos a otro, al alter, para que nos resuelva nuestros problemas) y ello significa [asumir] un modelo de comportamiento indivi- dual y social basado en la autorresponsabilidad y en la subsidiaridad. Pero no se cambia una cultu- ra por decreto, sino por enseanza y vivencia des- de la infancia. Desde la escuela primaria hay que ensear a vivir descentralizadamente porque sim- plemente ello es desconocido en Amrica Latina (248). La descentralizacin se puede crear por decreto o por ley en sus aspectos formales, pero no se pue- de sacar de la cabeza de la gente el centralismo me- diante idntico mecanismo. Hay pues, una gran asimetra entre ambos desde el punto de vista de su construccin/deconstruccin. 3. La dinmica de la descentralizacin La megatendencia descentralizadora no se ex- plica a s misma, ella es causada o empujada por otras cuatro fuerzas primarias que deben ser develadas para entender la naturaleza misma de la descentralizacin. En primer lugar, la descentralizacin es em- pujada por la Revolucin Cientfica y Tecnolgica (RCT), la que operando principalmente mediante la microelectrnica (que ya da paso a la nanoelec- trnica), modifica profundamente el modo de pro- duccin industrial manufacturera, los sistemas de comunicaciones y los sistemas de transporte. Todos estos cambios se potencian entre s para crear un ambiente ms favorable (a veces imprescindible) para la introduccin de sistemas decisorios descentraliza- dos. En relacin a la produccin industrial es sufi- ciente observar el impacto sinttico ms importan- te de la RCT sobre ella: la actual posibilidad de segmentar un proceso manufacturero (anterior- mente considerado como una unidad linealmente estructurada), tanto en trminos funcionales (dan- do lugar a varios sub-procesos) como territoriales (dispersando las fbricas en lugares discontinuos del 32 eure Sergio Boisier globo) 2 . Se configura el paso de la empresa indivi- dual y localizada en un punto a un conglomerado en red con localizacin mltiple. Es claro que en tal esquema de funcionamiento horizontal, los respon- sables de cada planta deben necesariamente dispo- ner de un amplio espacio de autonoma decisoria a fin de ajustarse a la velocidad de la globalizacin, y por tanto ser necesario introducir esquemas des- centralizados en el sistema de toma de decisiones del conglomerado 3 . En relacin a las comunicaciones, es obvio co- mentar que la RCT ha producido una reduccin brutal en el costo de transmisin de datos e imge- nes, transformando el costo de la friccin de la dis- tancia, la antigua expresin de Walter Isard, en una nimiedad, y por tanto reduciendo significativamente la necesidad de integracin vertical y centralizacin asociada a los mecanismos cara a cara de toma de decisiones. Estar lejos o cerca ha perdido relevancia en la actual geografa econmica, y si estar lejos signi- fica el beneficio de reduccin de costos laborales u otros, entonces la descentralizacin viabilizada por la tecnologa es extremadamente til. De un modo similar, la RCT ha modificado en profundidad los sistemas de transporte, reducien- do costos, haciendo irrelevante la distancia geogr- fica en muchos aspectos. En el transporte marti- mo la introduccin del contenedor, de los sistemas de roll-on-roll-off, la integracin inter-modal y las re- formas laborales portuarias han bajado considera- blemente los costos, en tanto que en el transporte areo los aviones de fuselaje ancho, los motores ms eficientes y los sistemas ILS de aterrizaje y des- pegue han provocado efectos similares, y en el trans- porte ferroviario las nuevas tecnologas de trenes de alta velocidad (TGV, AVE, Shinkansen, etc.) apun- tan en la misma direccin, sin mencionar siquiera la tendencia a reemplazar el desplazamiento de mate- riales por el de informacin. Todos estos procesos, al reducir el costo de la distancia, facilitan el descentramiento de actividades y la descentraliza- cin. En segundo lugar, la descentralizacin es empu- jada por la reforma del Estado, al menos en Amrica Latina. Recuperada la democracia formal en toda Amrica Latina a comienzos de los 90, se ha tratado de no reimplantar el viejo estilo de ella reemplazn- dolo por un nuevo estilo que apuesta a la sociedad civil como el nuevo y multitudinario agente con- ductor del proceso permanente de cambio. Somos todos nosotros y no ya un agente nico (Estado, Partido, Iglesia, Ejrcito, Proletariado, etc.) quien conduce este proceso, y para que ello sea posible hay que devolver a las instituciones de la sociedad civil (todos nosotros) su autonoma histricamente per- dida (a manos del Estado principalmente), y ello equivale a la descentralizacin societal. Por tanto hay encima de la mesa social una oferta descentralizado- ra. En tercer lugar la descentralizacin se alimenta de una creciente demanda autonmica por parte de organizaciones de la misma sociedad civil, especial- mente organizaciones de base territorial. Tal deman- da incluso puede transformarse en una patologa disolvente del propio Estado nacional, pero el he- cho es que estas organizaciones creen, legtimamen- te, haber alcanzado una mayora de edad y no estn dispuestas a seguir aceptando que otros tomen decisiones que estn dentro de su mbito de control. Por tanto en la mesa social hay tambin una deman- da descentralizadora. Un punto a elucidar es preci- samente el cruce de ambas curvas, la de oferta y la de demanda. En cuarto lugar, la descentralizacin es reforza- da en cierta manera por las tendencias privatizadoras vigentes. Hay que ser cuidadoso al explicar este as- pecto, que en el fondo es muy simple. Si el acto privatizador permite el surgimiento de un nuevo sujeto decisor independiente en el sistema o pas en cuestin, por ejemplo, un inversionista extranjero que no estaba presente o una agrupacin civil for- mada de manera ad-hoc para estos efectos, el resulta- 2 Los ejemplos empricos sobran: la fabricacin del automvil Ford Escort en Europa (16 lugares diferentes para elaborar partes y componentes), la fabricacin del avin AIRBUS (seis lugares), etc. Obsrvese la notable recupera- cin, a la luz de la RCT, de la antigua tecnologa suiza de fabricacin de relojes, completamente horizontal y en red, si bien a una escala micro. 3 Confunde a muchos especialistas el hecho de que esta descentralizacin se da la mano con otros procesos dentro del mismo conglomerado: descentramiento (desplazamien- to territorial) de la cadena de valor y concentracin y centra- lizacin de ciertos segmentos estratgicos de esa misma cade- na. eure 33 Desarrollo territorial y descentralizacin. El desarrollo en el lugar y en las manos de la gente do es una ampliacin del nmero de decisores inde- pendientes presentes en el sistema y ello, desde el punto de vista estricto de la teora econmica, signi- fica ampliar la descentralizacin 4 . Si el acto privatizador no genera esta situacin, la privatizacin probablemente slo contribuye a aumentar la con- centracin de activos y su efecto descentralizador resulta impredecible. Obsrvese de paso la asocia- cin lgica que surge entre neo-liberalismo (o el Consenso de Washington) y descentralizacin. Al- gn parecido con los procesos actuales en Amrica Latina? Finalmente hay que agregar otra fuerza detrs de la descentralizacin y que tiene que ver con la lgica de la globalizacin: no se puede ser competi- tivo en el mundo actual con estructuras centraliza- das porque no poseen la velocidad requerida ahora. En otras palabras, la apertura externa de la globalizacin obliga forzosamente a una apertura interna de carcter poltico (Boisier, 1996). 4. Descentralizacin y territorio: una interseccin para potenciar el desarrollo y la democracia Por una variedad de razones los gobiernos na- cionales, normalmente altamente centralizados, sean federales o unitarios, estn transfiriendo di- versas funciones (y en menor medida los recursos necesarios) a una multiplicidad de gobiernos sub- nacionales regionales, provinciales y sobre todo municipales- bajo un imperativo que parece ser: ahora ocpese usted de hacer gobierno en su jurisdiccin, transferencia que encuentra en prin- cipio una alegre recepcin en las propias entidades territoriales, que ahora demandan mayor autono- ma, como fue sealado. Oferta y demanda se cru- zan en el territorio y en la funcin. Hay que agregar que la expresin hacer gobierno resulta ahora casi un sinnimo de hacer desarrollo. Tambin por otra variedad de razones los terri- torios estn siendo revalorizados en la globalizacin (Boisier, 2001; Morgan, 2001; OECD, 2001), al punto de convertirse paulatinamente en los nuevos actores de la competencia internacional por capital, por tecnologa y por mercados, como tan claramente se observa en la Unin Europea. Es claro que para poder competir con posibilidades de terminar en una posicin ganadora, los territorios organizados, cualquiera sea su denominacin poltico-adminis- trativa, requieren de una autonoma impensable en el pasado reciente, autonoma slo concebible en el marco de un proyecto nacional descentralizador. La cuestin central radica en que el cruce de la oferta y de la demanda de descentralizacin territo- rial se realiza precisamente en un punto de encuen- tro en el cual confluyen, por un lado, el cambio en las funciones de regulacin del gobierno nacional, en el sentido de reservarse ste de ahora en adelante slo las funciones ms estrictamente nacionales (poltica monetaria, fiscal, comercial, marco de com- petencia, transparencia, etc.) entregando, como se seal, la funcin de fomentar el crecimiento y el desarrollo a entes territoriales, y por otro, la percep- cin de los territorios (regiones, provincias, comu- nas) de ser ellos los responsables de activar los va- rios mecanismos que operan actualmente como factores causales de su propio crecimiento y de su desarrollo, y de su posicionamiento en la globalizacin. Los territorios deben asumir un c- mulo de responsabilidades sobre las cuales no tie- nen generalmente una acumulacin de prcticas his- tricas, en parte debido a la rapidez del cambio en la sociedad actual. Esta constatacin coloca, en el contexto de la actual sociedad del conoci- miento, la cuestin del conocimiento en el cru- ce mismo de la descentralizacin y del desa- rrollo territorial. Surge entonces una tesis de enormes repercusio- nes: la gestin territorial conducente a provocar un mejoramiento en la calidad de vida de la gente, a una disminucin de las diferencias en esa misma calidad de vida entre grupos poblacionales localiza- dos en distintas partes del pas, a intentar colocar al territorio en cuestin en una posicin ganadora 5 todo lo cual presupone una descentralizacin efec- tiva- exige realmente crear un marco cognitivo nue- 4 Como cualquier economista sabe, el mercado perfecto de los textos es totalmente descentralizado. 5 Reducir las disparidades territoriales ex-ante tiene que ver con la equidad y con la libertad en un sentido amplio. La caracterstica de ganador o perdedor de los territorios en el juego globalizador es mucho ms compleja que una mera posicin estadstica. 34 eure Sergio Boisier vo, ya que el conocimiento que sobre estas cuestio- nes pudiese haberse creado en el pasado no sirve ni en el presente ni menos a futuro, por obsolescencia 6 . Sostengo que este nuevo marco cognitivo, indis- pensable para respaldar una accin con probabili- dad de xito, incluye dos formas cognitivas: un co- nocimiento estructural, capaz de ensearnos que todo territorio organizado es simultneamente un siste- ma, que es un sistema considerablemente abierto, y que es un sistema complejo en el sentido del para- digma de la complejidad; y un conocimiento fun- cional que nos permita descubrir y entender la causalidad y la dinmica contempornea de los dos procesos de cambio social ms importantes para todo territorio, el crecimiento econmico y el desarrollo societal. Ello lleva a investigar cmo se articula un territorio con los procesos globales que estn en mar- cha en el mundo (el nuevo entorno) y a descubrir las causalidades contemporneas del crecimiento y del desarrollo (el nuevo interno). La Figura 1 ilustra esta primera propuesta. Hay que observar la magnitud de la tarea pro- puesta ya que no se trata slo de declarar, por ejem- plo en un documento que sea una propuesta de desarrollo de un territorio, que efectivamente se tie- ne entre manos una cuestin sistmica, abierta y com- pleja. Se trata de comprender el significado que estos conceptos tienen para la accin, y ello supone un verdadero reentrenamiento mental y un cambio paradigmtico imbricado en el propio sistema edu- cacional. Si se razona ahora en relacin a la segunda co- lumna de la Figura 1, es decir, en relacin al conoci- miento funcional, es preciso comenzar por conocer la estructura del nuevo entorno, configurado, como se dijo, por una serie de procesos mundiales vincula- dos a la globalizacin. Este nuevo entorno para cual- quier regin se construye diariamente a partir de la configuracin de tres nuevos escenarios: contextual (relacionado con los procesos de apertura comercial externa y apertura poltica interna), estratgico (vin- culado al surgimiento de una nueva geografa alta- mente virtual y a nuevas modalidades de gestin territorial) y poltico (modernizacin del Estado y reinvencin de los gobiernos territoriales). La Figura 2 muestra estos conceptos. El nuevo interno busca responder, como se in- dic, a preguntas que cuestionan acerca de cules son los factores que en la contemporaneidad deter- minan los procesos de crecimiento econmico y de desarrollo en un territorio. 6 En varios de nuestros pases (Bolivia, Colombia, Chile, Per) aprendimos durante los aos 60 bastante acerca de las estrategias de polos de crecimiento, derivando el co- nocimiento de prcticas exitosas o fracasadas. Se atrevera alguien a aplicar esta receta de industrializacin en el contex- to actual? Quedamos con un conocimiento obsoleto en nues- tro maletn de trabajo. Figura 1. Tipos de conocimiento para la accin territorial. Conocimiento Estructural Debemos entender que toda regin es un siste- ma, que es adems un sistema abierto y que por aadidura es un sistema complejo. Esto significa que se requieren verdaderos cam- bios mentales para analizar y para intervenir en una regin. Tenemos que aprender anlisis de sistemas y te- nemos que pensar en trminos del paradigma de la complejidad Conocimiento Funcional Tenemos que entender cul es la estructura ac- tual (en la globalizacin) de los procesos de cam- bio en el territorio. Hay que conocer el nuevo entorno (cmo se in- serta una regin en su medio externo) y el nuevo interno (cules son hoy los factores causales del crecimiento econmico y del desarrollo societal). Siendo el primero exgeno y el segundo endgeno, hay que tomar nota de los cambios requeridos en hacer gobierno eure 35 Desarrollo territorial y descentralizacin. El desarrollo en el lugar y en las manos de la gente NUEVO ESCENARIO CONTEXTUAL NUEVO ESCENARIO ESTRATGICO NUEVO ESCENARIO POLTICO APERTURA EXTERNA APERTURA INTERNA GLOBALIZACIN DESCENTRALIZACIN NUEVA ORG. TERRITORIAL NUEVA GESTIN TERRITORIAL MODERNIZ. ESTADO NUEVAS FUNC. GOB. REG. PIVOTALES ASOCIATIVAS VIRTUALES CUASI-ESTADOS CUASI-EMPRESAS TERRITORIALIDAD CONDUCCIN ANIMACIN PR OYECTO NA CI ONAL Y ORD ENAM I EN TO TERRI TOR IA L POL TICA EC ONM IC A NA CION AL DEM AN DA EXTERN A CRECIM IENTO CON CAMBI O PROACTIVO AC UM U LA CIN DE CA PITAL AC UM U LA CIN DE PR OGRESO TCNI CO AC UM U LA CIN DE CA PITAL HU M ANO El crecimiento econmico territorial depende actualmente de la forma como opera una matriz de seis factores: la acumulacin de capital, la acumula- cin de conocimiento (progreso tcnico), la acumu- lacin de capital humano 7 , el proyecto nacional y su componente territorial (que asigna papeles estra- tgicos a cada territorio, afectando su sendero de crecimiento a largo plazo), el cuadro de la poltica econmica nacional global y sectorial que premia y castiga implcita y diferenciadamente el crecimien- to de cada territorio, y la demanda externa (exporta- ciones ms gasto de no residentes). Cuando estos seis factores se miran desde el punto de vista de los agentes que operan detrs de ellos mediante sus decisiones, se concluye que el crecimiento econmi- co territorial es altamente exgeno, los actores se en- cuentran normalmente fuera de l y por tanto el gobierno territorial no puede controlarlos; a lo sumo puede influenciar sus decisiones, algo directamente dependiente de su capacidad de negociacin (par- cialmente basada en el conocimiento) y de su capa- cidad de promocin (tambin apoyada en el conoci- miento). Obsrvese la Figura 3. El desarrollo societal, por su lado, presenta cues- tiones de mucha mayor complejidad. Para empezar, Figura 2. Nuevo entorno de desarrollo regional. 7 Estos son los factores presentes en la moderna teora del crecimiento endgeno basado en los rendimientos cre- cientes a escala. Figura 3. Crecimiento territorial exgeno. 36 eure Sergio Boisier ha cambiado por completo nuestra concepcin del desarrollo, desde su inicio como un concepto prcti- camente sinnimo del crecimiento, hasta su inter- pretacin actual, como un proceso y un estado in- tangible, subjetivo, constructivista, vinculado a la posibilidad de crear en cada lugar y momento un clima, un contexto, una situacin o como se quiera llamar, capaz de potenciar la transformacin del ser humano en persona humana, en su individualidad y sociabilidad y en su capacidad permanente de co- nocer, saber y amar 8 . A partir de esta re-conceptualizacin centrada en la persona humana y en su dignidad como tal (y ello se relaciona con la superacin del hambre, del desempleo y de la discriminacin, en la versin ini- cial de Dudley Seers), la bsqueda de los factores causales del desarrollo se ha reorientado hacia un conjunto de ellos, mucho ms de carcter intangi- ble que material 9 . Vase la Figura 4 a continuacin. Es claro que el desarrollo, aun concebido como un producto intangible, no puede independizarse por completo de la expansin permanente de una base material (crecimiento), pero hay que rechazar cualquier tipo de causalidad lineal, jerrquica, entre ambos; en particular debe rechazarse la receta neo- liberal: primero crecer y luego desarrollarse. Creo que no conocemos todava la articulacin exacta entre crecimiento y desarrollo, y es posible que ella sea de alta complejidad, tal vez como un rizo matemti- co, y podra ser factible que al mismo tiempo su articulacin en el tiempo est descrita por dos cade- nas sinoidales entrelazadas como el ADN, sugirien- do que a veces el crecimiento precede al desarrollo y a veces sucede lo contrario. Tambin se comienza a entender que desatar un proceso de verdadero desarrollo, no slo de mero crecimiento, presupone una actitud mental colecti- va positiva, lo que Hirschman llam decenios atrs las ganas de desarrollarse, y es cierto, comunidades que sufren de una verdadera depresin, de una anomia colectiva la Durkheim, generan espirales regresivos de tipo econmico (en vez de crculos vir- tuosos) que imposibilitan el desarrollo 10 . Como lo dicen los publicistas, pensar positivo es parte de la frmula del xito. En trminos de teora de sistemas, estamos hablando de fenmenos de pro-alimenta- cin de refuerzo, vulgo profecas auto-cumplidas. Pero lo ms importante mostrado por la Figura 4 tiene que ver con los conceptos de subsistemas gene- radores de complejidad y con el de capital intangi- Figura 4. Desarrollo territorial endgeno. 8 Son muchos los nombres que han tenido responsabi- lidad en esta transformacin: Lebret, Seers, Furtado, Hirschman, Sen, Maturana, Gali, y tantos otros. 9 Recursos morales (Hirschman), activos relacionales (Storper, Camagni), capitales intangibles (Boisier), etc. 10 No en balde durante el ao 2001 en Chile se habl mucho acerca de una recesin psicolgica que parece afectar al pas. INTERACCIONES INTERACCIONES UNA PROPIEDAD EMERGENTE DE UN SISTEMA TERRITORIAL ALTAMENTE SINERGIZADO SUBSISTEMAS GENERADORES DE COMPLEJIDAD POTENCIAL DE CRECIMIENTO GRADO DE ENDOGENEIDAD ACTITUD MENTAL COLECTIVA eure 37 Desarrollo territorial y descentralizacin. El desarrollo en el lugar y en las manos de la gente ble. El desarrollo es una emergencia sistmica o una propiedad emergente de un sistema territorial que contiene una muy elevada sinapsis y en el cual se ha introducido negentropa bajo la forma de sinergia cognitiva. Los subsistemas generadores de compleji- dad son slo enunciados ac por razones de espacio: el subsistema axiolgico, subliminal, decisional, organizacional, procedimental, de acumulacin 11 . Por otro lado, y admitido, como se dijo, el carcter intangible del desarrollo (como el logro de un am- biente que potencia la transformacin de los seres humanos en personas humanas, se recordar), se atie- ne a la lgica sostener que entonces sus factores causales sern de igual dimensin, es decir, intangibles y subjetivos. Como se puede mostrar que en casi cualquier territorio organizado existe un amplio con- junto de tales factores y como ellos pueden ser some- tidos a un ejercicio taxonmico que entregue cate- goras relativamente homogneas en su interior, ellas son llamadas capitales intangibles. Boisier (1999) ha trabajado diez categoras: capital cognitivo, sim- blico, cultural, social, cvico, institucional, psicosocial, humano, y meditico. Estas variadas for- mas son o deben ser articuladas con fuerza y direccionadas mediante el uso del capital sinergtico 12 , de manera de introducir un alto nivel de complejidad y sinergia en el sistema, pre-requisi- to del desarrollo. En trminos operacionales se intro- duce ac la nocin y la prctica de un proyecto po- ltico para ejecutar esta tarea. Por ltimo, la Figura 4 apunta a la necesidad de endogeneizar los procesos de cambio (crecimien- to y desarrollo) en el territorio. En relacin al creci- miento econmico, ya descrito como altamente exgeno, es imprescindible intentar introducir un cierto grado de endogeneidad, alcanzable mediante la negociacin y la promocin; en relacin a los capi- tales intangibles y al propio desarrollo, su carcter intrnsecamente endgeno debe ser potenciado per- manentemente. Como se dice en la propuesta estra- tgica de la Provincia del Neuqun en Argentina, NEUQUN 2020, si el desarrollo es un producto de la propia comunidad, no sern otros, sino sus miembros quienes lo construyan (COPADE, 1997). El concepto de endogeneidad (Boisier, 2000a; Vzquez-Barquero, 2001, entre otros), muy a la moda en crculos acadmicos, hay que entenderlo como desplegado en cuatro planos sociales que se intersectan. En primer lugar, la endogeneidad debe entenderse como una creciente capacidad territorial para optar por estilos de desarrollo propios y para poner en uso instrumentos de poltica adecuados a tales estilos 13 ; como es claro, este plano de endogeneidad se asocia estrechamente a la descen- tralizacin. En segundo, la endogeneidad se en- tiende como una capacidad del territorio para apro- piarse de una parte creciente del excedente econ- mico generado all para ser reinvertido in situ (a fin de dar soporte temporal a un crecimiento basado en una matriz productiva ms y ms diversificada); nuevamente esta capacidad es una funcin directa del nivel de descentralizacin radicado en el territo- rio 14 . En tercer lugar, la endogeneidad dice relacin con la capacidad del territorio para generar sus pro- pios impulsos de cambio tecnolgico, capaces de modificar cualitativamente su funcionamiento, un asunto asociado a la capacidad para establecer y po- ner en funcionamiento un sistema local de C & T. En cuarto lugar, la endogeneidad slo es posible en el marco de una cultura productora de identidad territorial, a partir de la cual los activos intangibles 15 potencian la competitividad territorial. No cabe duda alguna: en la sociedad del conoci- miento cambia o debe cambiar radicalmente la for- ma en que un territorio se plantea e interviene sus propios procesos de cambio crecimiento y desarro- 13 Me parece importante subrayar que la mayora de las regiones debieran mostrar posibilidades de desarrollo que se distinguen del estilo del pas. No se puede pensar en desarrollos mimticos reducidos a escala, pero no se me escapa el conflicto poltico que ello puede provocar, el que hay que canalizar positivamente. 14 Es el territorio quien debe apropiarse del excedente, no importa si lo hace a travs del sector pblico, por la va tributaria, o del sector privado, por la va de utilidades no distribuidas, o una combinacin de ambas formas. 15 Concepto algo diferente a capitales intangibles. Los activos intangibles, marcas, derechos de propiedad, deno- minaciones de origen, calidad organizacional, y otros, son discutidos en Morgan (2001). 11 Una exposicin en detalle se encuentra en Boisier (2003). 12 Una extensa discusin acerca de estos conceptos se encuentra en casi todos los ltimos trabajos del autor. 38 eure Sergio Boisier llo-, y ello va de la mano con una imprescindible descentralizacin, cuya naturaleza y alcance exactos dependen ms de la casustica que de normas gene- rales. 5. Modernizar la gestin social del territorio sin caer en un academicismo estril En la sociedad del conocimiento, lo ms im- portante es... el conocimiento! Como lo sostiene Dror (1996), deben hacerse vigorosos esfuerzos para elevar el nivel de entendimiento popular en relacin a temas complejos (123), y no hay tema social ms complejo e importante que el propio desarrollo. Tambin Stiglitz (2000) seala que el xito de una economa basada en el conocimiento tambin requerir de una ciudadana altamente edu- cada, con fuertes habilidades cognitivas, y de una efectiva red descentralizada de comunicaciones (103). Ambos autores se refieren en definitiva a los necesarios cambios en los modelos mentales con los que trabajan los operadores del desarrollo, desde los agentes sociales de base hasta las ms altas autoridades polticas, y ello apunta a un sa- ber actualizado. Pero no se trata de transformar a los agentes de desarrollo en acadmicos, poseedores de un conoci- miento acabado y altamente abstracto, aunque la teo- ra, bien entendida, slo puede favorecer la eficiencia de la accin. Tampoco se trata de caer nuevamente, como sucedi notablemente en los aos 60, en la ilusin del racionalismo iluminista a ultranza, porque hacer gobierno, y de eso se trata, no depende slo de un adecuado conocimiento, sino de su adecuada com- binacin con el arte de la poltica. Cunto conocimiento es necesario? La respues- ta es en principio sencilla. Se requiere slo del cono- cimiento pertinente, es decir, de una cantidad de conocimiento capaz, como ya fue indicado, de per- mitir el surgimiento del pensamiento complejo y contemporneo en el anlisis y en la accin en mate- ria de cambio territorial. Claramente surge ahora una cuestin praxeolgica, es decir, cmo se socializa un conoci- miento pertinente? Mi sugerencia basada en mi ex- periencia apunta a la utilizacin del constructivismo lingstico, es decir, el uso sistemtico de la palabra y del discurso para simultneamente crear sujetos y realidades hasta generar una sinergia cognitiva 16 , que d paso al consenso y, mediante l, al poder poltico, insumo indispensable para sacar la propuesta del gabinete de las utopas. Esto debe organizarse mediante el establecimiento de conversaciones so- ciales (conversaciones profesionalmente estructuradas entre actores/sujetos).Como lo seala el PNUD (2000) en su Informe sobre Desarrollo Humano en Chile: Sin conversaciones, pblicas y privadas, que tengan como objeto a la sociedad, no habr aspiraciones colectivas. Esto significa que ser necesario fortalecer, por una parte, las dinmicas de la conversacin social [...] Al mismo tiempo, para que la sociedad misma sea objeto de aspiraciones, debe afincarse el convencimiento de que la sociedad es un objeto en construccin permanente y que sus artfices son los sujetos concretos. El paso desde la conversacin a la accin consis- tir entonces en la preparacin y ejecucin de un proyecto poltico de cambio para el territorio en cuestin 17 . Si el desarrollo (territorial) puede ser considera- do como una propiedad emergente de un sistema (espacial, social, econmico, tecnolgico, cultural) de alta complejidad, un proyecto concebido para hacer una verdadera ingeniera de las intervencio- nes territoriales debe inducir la intervencin en aque- llas cuestiones que sustentan una emergencia sistmica: conexiones, conectividad, recursividad, energa y otras, cuestiones todas vinculadas con la teora dinmica de sistemas, con la lgica difusa, con la irreversibilidad temporal y con el caos. Si esto es efectivamente as, hay que hacer una divisoria de aguas entre dos tipos de tareas que el rgano pol- tico territorial debe abordar: tareas de administra- cin, que son normalmente cotidianas, rutinarias, 16 Definida como una capacidad colectiva para alcanzar objetivos colectivos democrticamente establecidos, capaci- dad basada en compartir una misma interpretacin acerca de la estructura y dinmica de los procesos sobre los cuales ser necesario intervenir. Vase Boisier (2000b). 17 Cuya descripcin y comentario escapa al alcance de este documento. eure 39 Desarrollo territorial y descentralizacin. El desarrollo en el lugar y en las manos de la gente de corto plazo y orientadas a cuestiones de orden material (para las cuales tambin es necesario un mejor conocimiento, por ejemplo, acerca de prepa- racin de proyectos, presupuestos, etc.), y tareas pro- pias de gobierno, ms sustantivas, ms estructurales, de mayor alcance temporal, ms innovativas, ms polticas porque tienen que ver con el poder y con requerimientos extraordinarios de conocimiento. Aqu no cabe la rutina, como bien lo dice Hirschman (1999): Es verdad, el enemigo principal es precisa- mente la ortodoxia; repetir siempre la misma receta, la misma terapia, para curar tipos de enfermedades diferentes; no admitir la complejidad, desear redu- cirla a toda costa, mientras las cosas reales son siem- pre un poco ms complicadas (111). Finalmente, uno de los desafos ms importan- tes que enfrenta cualquier sociedad en desarrollo es lograr que ste se alcance a lo largo y a lo ancho de su geografa y que su responsabilidad sea compartida por la sociedad civil y por el Estado. Asociatividad es el nombre del juego, pero para jugar se exigir ahora a los jugadores conocimiento y autonoma; no es un juego para aficionados ni para subordinados. Como muy bien lo dice una alta funcionaria de la DATAR de Francia: La nocin de espacio hecho a sangre fra, reducida a sus caractersticas fsicas y abstractas, poco a poco ha sido reemplazada por la nocin de territorio hecho a sangre caliente, que se califica gracias a la accin colectiva de los trabajadores, de las colectividades, de las empresas y de las administra- ciones (Pommier, 2001: 62). Lo que est en juego es la democracia, la gobernabilidad, la gobernanza, y el desarrollo mis- mo en un marco institucional y cultural en el cual sea posible la diversidad dentro de la unidad, se- gn la frmula clsica de Eco (56) en El nombre de la rosa: Porque con tal sabidura el arte los haba combinado en armnica conjuncin, iguales en la variedad y variados en la unidad, nicos en la diver- sidad y diversos en su perfecto ensamblaje (56). Nada de ello es posible sin colocar el esfuerzo de desarrollo en su lugar y en manos de la gente, es decir, nada de ello es posible sin una adecuada y flexible combinacin de descentralizacin y centra- lizacin. Hay que bajar a tierra la todava etrea dis- cusin sobre desarrollo! 6. Referencias bibliogrficas Boisier, S. (1991). La descentralizacin: un tema confuso y difuso. Nolhen, D. (ed.), Descentra- lizacin poltica y consolidacin democrtica. Ca- racas: Sntesis/Editorial Nueva Sociedad. _________ (1996). Modernidad y territorio. 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