El Control

El control del gobierno:
funcin del "Poder Leqlslativo"

PREMIO INAP 1994
Susana Thala Pedroza de la Llave
El control del gobierno:
funcin del
"Poder Legislativo"
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiN PBLICA
Mxico, 1996
Portada e ilustracin:
Gabriel Snchez
ISBN 968-6403-45-0
Derechos reservados conforme a la ley
Primera edicin mayo de 1996
Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.
Km. 14.5 Carretera libre Mxico-Toluca, Col. Palo Alto
05110 Cuajimalpa, D.F.
Impreso y Hecho en Mxico
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Ral Salinas Lozano
NDICE
ABREVIATURAS MS UTILIZADAS.
PRESENTACiN
INTRODUCCiN
CAPTULO PRIMERO
. 8
. 9
11
lA FUNCiN DE CONTROL DE lA INSTITUCiN
REPRESENTATIVA SOBRE lOS MIEMBROS DEL GOBIERNO. 15
1. Consideracin introductoria . . . . . . . . . . . . . . .
11. El concepto de control de la institucin representativa
A. "Control": Origen y terminologa. . . . . . . . . .
B. Antecedentes del trmino "control parlamentario"
C. Doctrinas del control parlamentario . . .
a. la doctrina clsica .
b. la nueva doctrina . . . . . . . . . . .
1. El control en los sistemas de gobierno
1.1. Presidencial .
1.2. Parlamentario . . . . . . . . . . . .
1.3. Directorial . . .. . . . . . . . . . . .
111. Evolucin histrico-jurdica de la funcin de control de la
institucin representativa en el Derecho Comparado y en
Mxico .
17
24
24-""
25
27
27
29
32/
32
34
36
. . . 39
4 ndice
A. Inglaterra. . . . . . . . 39
B. Estados Unidos de Norteamrica 42
C. Francia. 44
D. Italia . . . . . . . . 48
E. Espaa. . . . . . . 51
F. Mxico (1808-1994) 61
IV. Los sujetos del control parlamentario: controlador y
controlado 80
V. Posibles consecuencias del ejercicio del control por parte
de la institucin representativa sobre el gobierno
parlamentario y el presidencial . . . . . . . . . . . . . 84
VI. La relacin entre la funcin de control y la de direccin
poltica de la institucin representativa. . . . . . . . . 85
CAPTULO SEGUNDO
LOS ACTUALES ACTOS DE CONTROL DE LA INSTITUCiN
REPRESENTATIVA SOBRE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO
EN EL DERECHO COMPARADO 89
1. Consideracin introductoria . 91
11. Enunciacin de los actos de control parlamentario 93
A. Aprobacin de Presupuestos Generales del Estado 93
B. Autorizacin para emitir deuda pblica o contratar
crditos. . . . . . . . . . . . . 94
C. Comisiones de Investigacin . 95
D. Comparecencias del gobierno. 96
E. Cuestiones de confianza '" 99
F. Decreto-Ley . . . . . . . . . . 99
G. Defensor del Pueblo o comisario parlamentario 100
H. Interpelaciones . 101
1. Mocin de censura . . . . 102
J. Mociones . . . . . . . . . 103
K. Nombramiento de cargos 103
L. Preguntas . . . . . . . . 104
M. Ratificacin de Tratados Internacionales 106
N. Tribunal de Cuentas. . . 107
111. En algunos pases europeos 108
A. Inglaterra. . . . . . . . . 108
ndice 5
B. Francia . . . . . . . . . 109
C.ltalia . . . . . . . . . . 112
IV. En algunos pases de Amrica del Norte. 114
A. Estados Unidos de Norteamrica . . . 114
B. Canad 116
V. En algunos pases de Amrica Latina (1990-1994) . 118
A. Argentina 118
B. Bolivia . . 121
C. Colombia 124
D. Chile. . . 127
E. Paraguay 129
F.Per ... 131
VI.Un caso en particular: los actos actuales de control del
Parlamento espaol sobre los miembros del gobierno 134
A. Consideracin introductoria . . . . . . . . . . . . . 134
B. Concepto 137
C. En la Constitucin espaola de 1978, relacionados con
el Reglamento del Congreso de los Diputados y el
Reglamento del Senado (vigentes) 139
a. De las Cortes Generales . . . . 140
b. Del Congreso de los Diputados . 154
c. Del Senado . . . . . . . . . . . 171
D. la participacin de la mayora y oposicin
parlamentarias en los actos de control 176
E. Consecuencias 179
CAPTULO TERCERO
EL CONTROL DEL CONGRESO MEXICANO SOBRE LOS
MIEMBROS DEL GOBIERNO 183
1. Consideracin introductoria 185
11. Concepto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
111. los actos de control del Congreso mexicano sobre los
miembros del gobierno 193
A. Del Congreso General o Congreso de la Unin 195
B. De la Cmara de Diputados . . . . . . . . . . . 208
C. De la Cmara de Senadores . . . . . . . . . . 217
IV.la participacin de la mayora y oposicin parlamentarias en
los actos de control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 223
6 ndice
V.Las posibles consecuencias del ejercicio de estos actos 229
VI.Un ejemplo de acto de control: La comparecencia de los
miembros del gobierno ante el Congreso 230
A. Concepto 230
B. Antecedentes (1792 a 1994) 231
C. Caractersticas. . . . . . . . 235
D. Objeto y finalidad . . . . . . 237
E. Su regulacin especfica y los casos en que se realiza 238
a. La comparecencia del Presidente de la Repblica ante
el Congreso General . . . . . . . . . . . . . . . . .. 238
b. La comparecencia del Secretario de Hacienda ante la
Cmara de Diputados . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
c. La comparecencia anual de los Secretarios de
Despacho y Jefes de Departamentos Administrativos 241
d. La comparecencia de los Secretarios de Estado, Jefes
de Departamento Administrativo y otros altos
funcionarios de la administracin pblica . . . . . . .. 242
F. La participacin de la mayora y oposicin parlamentarias 248
G. Posibles consecuencias de su ejercicio 249
CONCLUSIONES 253
BIBLIOGRAFA . 267
A mis padres
Art.
Arts.
BOCG
BOE
CNDH
DOF
Frac.
Fracs.
LOAPF
LOCG
LOE
LFRSP
PND
PRRC
RC
RICG
RS
ABREVIATURAS MS UTILIZADAS
Artculo
Artculos
Boletn Oficial de las Cortes Generales
Boletn Oficial del Estado
Comisin Nacional de Derechos Humanos
Diario Oficial de la Federacin
Fraccin
Fracciones
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal
Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos
Ley Orgnica del Estado
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos
Plan Nacional de Desarrollo
Proposicin de Reforma al Reglamento del Congreso de los Diputados
Reglamento del Congreso de los Diputados
Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de
los Estados Unidos Mexicanos
Reglamento del Senado
PRESENTACiN
El libro que en esta ocasin se presenta, El control del gobierno:
funcin del "Poder Legislativo", fue designado por el jurado del
certamen Premio INAP como el trabajo ganador correspondiente al
ao de 1994.
En l su autora, Susana Thala Pedroza de la Llave, bsicamente
expone y desarrolla las tesis actuales sobre la funcin de la institucin
representativa, tanto en los sistemas de gobierno parlamentarios y
presidenciales, como en los directoriales. En esta investigacin se
defiende la idea relativa a que es el control sobre los miembros del
gobierno la funcin parlamentaria de mayor importancia en el contex-
to del mundo contemporneo.
Para ello, se abordan aspectos conceptuales, y otros de carcter
histrico y jurdico, teniendo en consideracin tambin las condicio-
nantes sociopolticas y culturales que arrojan luz sobre la evolucin
de la estructura jurdica en torno a las relaciones gobierno-parlamento
en los pases que se toman como objeto de estudio: Inglaterra,
Estados Unidos de Norteamrica, Francia e Italia, as como Canad,
10 Susana Thala Pedroza de la Llave
Argentina, Bolivia, Colombia, Chile, Paraguay, Per, particularmente
Espaa y, con ms detenimiento, Mxico.
Por la actualidad y relevancia del tema en cuestin, ellNAP tiene el
agrado de poner al alcance del pblico interesado este documento,
producto de una extensa investigacin, con la certeza de que ser
un material de consulta obligada en la comprensin del desempeo
parlamentario y gubernamental.
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiN PBLICA
INTRODUCCiN
En el presente trabajo de investigacin, titulado El control del gobierno:
funcin del "Poder Legislativo", integrado por tres captulos, partiremos
primero de la idea relativa a que los constitucionalistas deben enfren-
tarse a la realidad, para lo cual es necesario conocer y manejar no slo
consideraciones jurdicas, sino elementos de naturaleza poltica, his-
trica, sociolgica, incluso econmica, ya que el objetivo principal de
su labor es la transformacin social. Por ello, este trabajo abarcar el
anlisis jurdico y--i:Jj\lers-os aspectOs histricos, as como otras consi-
deraciones, con excepcin de las econmicas.
En segundo lugar, consideraremos al Derecho Parlamentario como
una disciplina, rama o sector relativamente nuevo y de especial
importancia dentro del Derecho Constitucional, ya que gira en torno
a una de las principales instituciones del Estado contemporneo (o,
como lo ha denominado la doctrina espaola, Estado social y demo-
crtico contemporneo): la institucin representativa o Poder Legis-
lativo. Este Derecho se va a caracterizar, sobre todo, por la casi
inexistencia de una sancin jurdica y por la existencia de una sancin
poltica. Por otro lado, no identificaremos al Derecho Parlamentario
con el Derecho Legislativo, como sucede en algunos pases -inclu-
yendo a Mxico hasta 1987-, que por el hecho de denominar
comnmente a la institucin representativa como "Poder Legislativo"
u rgano "Legislativo" llegan a la idea errnea de que su funcin
principal es la legislativa, sin considerar que en la actualidad es otra:
la de control de la actividad de los miembros de gobierno en nombre
de los ciudadanos y realiza, adems, otras funciones de menor
importancia, incluida la legislativa. De tal forma que las diferencias
entre el Derecho Parlamentario y el Derecho Legislativo nos ayudan
a comprender la importancia y las distintas formas que puede asumir
el control de la institucin representativa.
As, el conocimiento, la evolucin y situacin actual del Derecho
Parlamentario estn sujetos a la elaboracin de diversos estudios
motivados por el inters de crear y fortalecer los elementos de control
sobre el Ejecutivo, que caractericen el desarrollo futuro de la institu-
cin representativa, Asamblea poltica, Congreso o Parlamento, in-
dependientemente del sistema de gobierno que se trate: parlamen-
tario, presidencial o directoria!. Este tipo de elementos, de acuerdo
con la terminologa jurdicamente pertinente y aplicando la nueva
doctrina de los mismos, no sern exclusivos del primer sistema, ya
que tambin los otros dos regmenes los han establecido.
Por lo anterior, uno de los propsitos del presente trabajo es
analizar en forma exhaustiva, no la funcin legislativa, sino la funcin
principal y actual de la institucin representativa en general: el control
sobre los miembros del gobierno, determinando cul es su concepto;
doctrinas sobre el mismo; su aplicacin en los distintos regmenes de
gobierno; sus antecedentes y evolucin en el Derecho Comparado
(Inglaterra, Estados Unidos de Norteamrica, Francia, Italia, Espaa)
y particularmente en Mxico (1808-1994); qu sujetos intervienen;
las posibles consecuencias de su ejercicio en un sistema parlamen-
tario y en uno presidencial; as como cul es su relacin con la funcin
de direccin poltica. Lo anterior con el objeto de proporcionar una
visin unitaria y global a los destinatarios de esta investigacin sobre
lacrisis del control de gobierno, su situacin actual y sus expectativas.
Otro punto del trabajo ser determinar en la actualidad, en forma
enunciativa ms no limitativa, qu actos de control realiza la institu-
cin representativa sobre los miembros del gobierno, as como sea-
lar cules se presentan en el Derecho Comparado, considerando la
importancia, las razones histricas y polticas de diversos pases. Con
lo cual, abordaremos a los mismos en Inglaterra, Francia, Italia,
Estados Unidos de Norteamrica y Canad, as como en algunos
pases latinoamericanos (Argentina, Bolivia, Colombia, Chile, Para-
guay y Per). Por ltimo, en este captulo segundo, nos referiremos
a un caso particular: los actos actuales de control del Parlamento
espaol sobre los miembros del gobierno.
Con ms profundidad, en el captulo tercero, analizaremos el
control del Congreso mexicano sobre los miembros del gobierno,
Introduccin 13
especficamente su concepto, actos que lo integran y regulacin del
mismo, la participacin de los parlamentarios, las posibles conse-
cuencias de su ejercicio y un ejemplo de acto de control: la compa-
recencia de los miembros del gobierno ante el Congreso. Su estudio
nos parece de suma importancia debido a que en ellas aparece,
adems de la participacin de la institucin representativa y de los
miembros del gobierno, la participacin de los ciudadanos, los medios
de comunicacin, la opinin pblica y el cuerpo electoral. Estos dos
ltimos son quienes juzgan tanto la actividad de la institucin repre-
sentativa como la del gobierno, sin prescindir de los medios de
comunicacin que, sin duda, han incorporado nuevos elementos en
las relaciones de poder.
Otro propsito de la presente investigacin es comprobar lo valioso
de las normas o encontrar informacin para proponer posibles modi-
ficaciones constitucionales y legislativas en Espaa, pero sobre todo
respecto a Mxico, como incluir algunos actos de control no conside-
rados, y dar mayor eficacia a otros para que, primero, nuestra
institucin representativa recupere la imagen de institucin de debate
y fiscalizacin del gobierno y, segundo, para garantizar el buen
funcionamiento de la Administracin Pblica Federal.
A lo anterior hay que aadir que en Mxico, a partir de los aos 70
y sobre todo en aos recientes (1988-1994), se han gestado impor-
tantes cambios polticos en relacin al Congreso de la Unin o
Congreso General, que repre.sentan una tendencia, por una parte, a
moderar la fuerza del Ejecutivo y, por otra, a ejercer correctamente
el control sobre la actividad de los miembros del gobierno, lo que hace
que el sistema poltico mexicano sea calificado actualmente por otros
pases, ya no como una democracia "dudosa", sino como un pas que
se dirige a alcanzar plenamente la democracia.
No quiero dejar de mencionar, como autora del presente trabajo
titulado El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo", que
ste es el resultado de una lnea de investigacin que comenc en
1992 presentando la tesis intitulada Las sesiones informativas o
comparecencias y el control parlamentario. Estudio comparado Es-
paa-Mxico, para obtener el ttulo de Doctor en Derecho por la
Universidad Complutense de Madrid el17 de marzo de 1994, la cual
se refiere particularmente a uno de los actos de control: las sesiones
informativas o comparecencias, as como a las competencias de
control del Parlamento Europeo y la evolucin de la Comunidad o
Unin Europea. Ms adelante contine en esa lnea de investigacin
hasta culminar con este trabajo ms acabado, amplio y concreto, que
hace nfasis en un tema central: el control del Congreso sobre el
Ejecutivo y la Administracin Pblica Federal mexicana, el cual
somet a la consideracin del Honorable Jurado del concurso Premio
INAP 1994, distinguindome con dicho Premio que. agradezco.
Independientemente del contenido de esta introduccin, para una
joven estudiosa del Derecho, no hay mejor recompensa y estmulo
que el aportar sus conocimientos y experiencia, pocos o muchos,
pero que s llevan stos el noble y desinteresado propsito de servir
y mejorar las condiciones e instituciones de nuestro pas.
No puedo concluir esta introduccin sin expresar mi deuda con una
serie de instituciones y personas que, con su apoyo y amistad, han
hecho posible la realizacin y publicacin de este trabajo: el Instituto
de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, la Universidad Complutense
de Madrid, el Centro de Estudios Constitucionales de Madrid y el
Instituto Nacional de Administracin Pblica de Mxico, que me
concedieron diferentes apoyos materiales imprescindibles para lle-
var a buen trmino la investigacin objeto de la presente publicacin.
Los doctores Pablo Lucas Verd, Jos Luis Soberanes Fernndez,
Francisco Berln Valenzuela, Beatriz Bernal Gmez, Pedro Vega
Garca y Manuel Aragn Reyes, me animaron y orientaron en el difcil
camino de la investigacin jurdica. Y, finalmente, Ma. de los ngeles
Fromow Rangel, Vctor Martnez Bull-Goyri, Marcia Muoz de Alba
Medrana, Edgar Corzo Sosa, Graciela Sandoval, Hugo Concha Can-
t, Sergio Lpez Aylln, Javier Saldaa y Jess Cruz Velzquez me
han honrado con su amistad personal y profesional.
A todos ellos quiero trasmitirles mi ms profundo agradecimiento.
CAPTULO PRIMERO
LA FUNCiN DE CONTROL
,
DE LA INSTITUCION
REPRESENTATIVA SOBRE LOS
MIEMBROS
DEL GOBIERNO
l. CONSIDERACiN INTRODUCTORIA
En este primer captulo abordaremos algunas consideraciones res-
pecto a la funcin de control de la institucin representativa sobre los
miembros del gobierno. Posteriormente determinaremos el concepto
de control, los antecedentes de este trmino unido a la expresin
parlamentario, las doctrinas que se han elaborado al respecto, la
manera en la que se manifiesta en los tres tipos actuales de sistemas
polticos o regmenes de gobierno, la evolucin histrico-jurdica de
la funcin de control, tanto en el Derecho Comparado como en
Mxico, utilizando una de las doctrinas y considerando a Inglaterra,
Estados Unidos de Norteamrica, Francia, Italia y Espaa, as como
a Mxico. Respecto al ltimo, partiremos de 1808 hasta diciembre de
1994. De igual manera, en este captulo analizaremos cules son los
sujetos que intervienen en el control, las posibles consecuencias de
su ejercicio, tanto en un sistema parlamentario como en uno presi-
dencial y, por ltimo, su relacin con la funcin de direccin poltica.
Como primera consideracin tenemos que las nociones relativas
al Estado han tenido grandes transformaciones; en un principio se le
consider Estado liberal, posteriormente Estado de derecho, ms
adelante Estado social de derecho -de bienestar o benetactor-> y,
en la actualidad, Estado contemporneo o, incluso, la doctrina espa-
1 Denominaciones conlasqueseconocetambin al Estadosocial, cfr. Fix-Zamudio, Hctor. 'La funcin
actual del Poder Legislativo', El PoderLegislativo en laactualidad, Mxico, UNAM, 1994,p. 18.
ola ha denominado a este ltimo como Estado social y democrtico
contemporneo. Las transformaciones que ha sufrido el Estado se
reflejan en los conceptos referentes a las formas de Estado (Federal,
Central y Confederado), a las formas de gobierno (Repblica y
Monarqua), al principio de divisin o separacin de poderes, a los
sistemas polticos o de gobierno, al Poder Legislativo y a sus funcio-
nes y, en especial, a la funcin de control, considerada en la actuali-
dad como la principal actividad de la lnstttuctrv representativa,
llmese Poder u rgano Legislativo, cuerpo colegiado representativo,
Asamblea.' Cortes, Dieta, Parlamentos o Conqreso.v Respecto a los
2 Cfr. Lucas Verd, Pablo. Principios de Ciencia Politica, Tomo 11, Madrid, Tecnos, 1979, pp. 127 Y
130. El autor seala que la institucin poltica es una entidad jurdico-social que organiza y asegura,
duraderamente, la relacin del proceso de orientacin poltica, teniendo como caractersticas cierto
grado de fijeza, determinacin y conservacin.
3 Cfr. Pitkin, Hanna Fenichel. Concepto de representacin, Madrid, Centro de Estudios Constitucio-
nales, 1985, p. 252. La autora seala que al emplear el trmino "representacin" no slo nos
podremos referir al Legislativo como cuerpo representativo, sino que tambin cuando se trata del
Ejecutivo elegido directamente, de un monarca, del jefe de gobierno, jueces o embajadores, ya que
son considerados rganos representativos de un Estado.
4 Expresin que se utiliza principalmente en un sistema de gobierno directorial.
5 Cfr. Feijoo de Vega, Jos-Ventura. "En torno a la crisis de los sistemas parlamentarios", en Revista
Estudios de Deusto, Espaa, Universidad de Deusto, 1971, p. 24. El autor define al Parlamento
como "el rgano de participacin del pueblo en las tareas del Estado, es un control del poder, es la
fuente de emanacin de las normas bsicas y el lugar donde se manifiestan las crticas a las
directrices de la poltica del Gobierno". Duverger, Maurice. Instituciones potttices y Derecho
Constitucional, Barcelona, Ariel, 1984, p. 24, define al Parlamento como "una institucin poltica
formada por una o varias asambleas o cmaras, compuesta cada una de un nmero bastante
elevado de miembros, cuyo conjunto dispone de poderes de decisin ms o menos importantes".
En otra de sus obras: Gobierno presidencial, trad. Rafael R. Quijano, Mxico, 1967, pp. 416 Y417,
seala que la gran poca de las Asambleas populares y legislaturas fue el siglo XVIII. Berln
Valenzuela, Francisco. "Las funciones parlamentarias en regmenes presidenciales y parlamenta-
rios", Derecho Parlamentario Iberoamericano, Mxico, Porra, 1987, p. 68, seala que "el parla-
mento es un rgano colegiado; de carcter representativo y en el que recaen las funciones ms
elevadas de la direccin del Estado y que realiza como rgano del Estado. adems de la funcin
creadora de las leyes, el control de los actos de los gobernantes de acuerdo con las constituciones
y con el sistema poltico en el que acta". Fraga Iribarne, Manuel. El Parlamento Britnico, Madrid,
Instituto de Estudios Polticos, 1960, pp. 30 Y ss. El autor menciona que los antecedentes del
Parlamento los encontramos en Inglaterra en 1154. denominndosele "Magnum Concilium" y que
al unirse los vasallos de la Corona se form tambin el "Comune Concilium". En 1265, la Asamblea
cambi su nombre formalmente por el de "Parlamento".
6 Con esta palabra se design a la asamblea de delegados de las colonias que discutan sus
El control del gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 19
ltimos dos, generalmente son identificados como el Poder Legisla-
tivo del sistema de gobierno parlamentario y del sistema de gobierno
presidencial respectivamente.
Con el propsito de ubicarnos en el objeto de estudio del presente
captulo, nosreferiremos brevemente a otras consideraciones actua-
les en torno a los conceptos sealados conanterioridad.
Para el Doctor Pablo Lucas Verd, profesor espaol, el Estado es
aquella "sociedad territorial jurdicamente organizada, con poder
soberano, que persigue el bienestar general",7 cuyos elementos son
el pueblo, el territorio y el poder soberano. Otros autores, como
George Jellinek y Hctor Gonzlez Uribe, tambin consideran estos
tres elementos cuando definen al Estado.e
El "poder soberano", como tercer elemento del Estado, es unente
que no deriva de otro.s El elemento "territorio", unido a la forma en
que se ejerce la soberana, determina laforma de Estado, con locual
tenemos que puedeser lade Estado federal, Estado central o Estado
confederado. Sinembargo, los tipos de Estado, noformas de Estado,
seran de acuerdo con Biscaretti di Ruffia
10
el democrtico, el autori-
tario, en vas de desarrollo y el socialista.
relaciones con Inglaterra en 1774, por lo que este trmino evoca los das en que se concibi la
nacin norteamericana. En la actualidad, en el sistema presidencial se llama Congreso "tanto a la
institucin permanente (al conjunto orgnico de las dos asambleas legislativas), como a la compo-
sicin temporal de ambas cmaras, o sea, a su formacin efectiva en ese perodo de dos aos que
dura el mandato de los miembros de la Cmara de Representantes", cfr. Jimnez de Parga y
Cabrera, Manuel. Los regmenes polticos contemporneos, Madrid, Tecnos, 1983, p. 466.
7 Lucas Verd, Pablo. Curso de Derecho Poltico, v. 11, Madrid, Tecnos, 1986, p. 49
8 Cfr. Serra Rojas, Andrs, Ciencia poltica, Porra, Mxico, 1983, pp. 329 Yss.
9 Cfr. Vergottini, Giuseppe de. Derecho Constitucional Comparado, Trad. Pablo Lucas Verd, Madrid,
Espasa Calpe, 1983, p. 97.
10 Cfr. Biscaretti di Ruffia, Paolo. Introduccin al Derecho Constitucional Comparado, Trad. Hctor
Fix-Zamudio, Madrid, Fondo de Cultura Econmica, 1979, p. 51.
La forma de gobierno se establece en razn al carcter electivo o
no del Jefe de Estado, y a que su cargo sea vitalicio y hereditario o
temporal. Por ello, la forma de gobierno, en la actualidad, puede ser
monrquica o republicana.
Respecto al principio de la separacin de poderes,v en la actuali-
dad ha dejado de tener importancia hablar de divisin de poderes o
de funciones, predominando la idea de colaboracin y equilibrio entre
los diversos rganos del Estado, los cuales ejercitan ciertas funciones
de acuerdo con lo establecido en la Constitucin, la ley suprema o la
carta fundamental de un Estado.
Coincidiendo con George Jelnnek- y Giuseppe Verqottini, consi-
deramos dos puntos de vista, el formal y el material, para comprender
el sentido actual de la separacin de poderes, de la divisin de
funciones, as como la colaboracin y equilibrio entre los rganos del
Estado. El punto de vista formal se refiere al rgano del Estado que
realiza la funcin,v es decir, el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial
11 Cfr. Lucas Verd, Pablo. Curso de Derecho Poltico. Ob. cit., pp. 219 Y220 Y Biscaretti di Ruffia,
Paolo. Ob. cit., p. 76 YVergottini, Giuseppe de. Ob. clt., pp. 108 Yss.
12 La idea de este principio se inici con Aristteles (384-322 a.C.), con su obra "La poltica".
Posteriormente Platn y Polibio proponen una forma mixta de gobierno, asociada a la idea de dividir
el supremo poder estatal con el objeto de limitarlo. Ms tarde Maquiavelo (1469-1527), John Locke
(1632-1755) y Montesquieu (1689-1755) continan aportando sus ideas en torno a este principio.
Snchez Agesta, Luis. Principios de Teora Poltica, Madrid, Nacional, 1966, pp. 381 Yss.
13 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor. "Algunas reflexiones sobre el principio de la divisin de poderes en la
Constitucin mexicana", en Memoria del 111 Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional,
Mxico, UNAM, 1987, pp. 597, 621, Y622.
14 Cfr. Jeliinek, George. Teora General del Estado, Trad. Fernando de los Ros, Buenos Aires,
Albatros, 1970, pp. 460 a 464.
15 Cfr. Vergottini, Giuseppe de. Ob. cn., pp. 102 Yss.
16 A este respecto, Biscaretti di Ruffia, Paolo, en su obra Derecho Constitucional, Trad. Pablo Lucas
Verd, Madrid, Tecnos, 1987, pp. 209 Y211, la identifica como clasificacin orgnica y la relaciona
con la clasificacin formal.
17 La nocin funcin se introdujo a las ciencias sociales gracias a las aportaciones del ingls Herbert
Spencer, quien estableci la analoga entre los organismos vivos y la sociedad, dando origen a la
que, para algunos autores, no son los nicos rganos, tambin
existen otros, como el rgano constituyente, el originario o constitui-
do, en ocasiones puede ser una Junta de gobierno o un Consejo de
Estado, las entidades financieras o, incluso, se consideran como
poderes, el dinero, la administracin pblica y los medios de comu-
nicacin.
El punto de vista material atiende a lanaturaleza intrnseca del acto,
es decir, cada rgano del Estado; conforme a lo establecido en la
Constitucin, realizar ciertas actividades (legislativas, administrati-
vas, jurisdiccionales, financieras, representativas, electorales, de
control, etctera).
En relacin a la situacin actual del principio de la separacin de
poderes o de divisin de poderes, encontramos al sistema poltico o
de gobierno que se define como "el desarrollo del proceso de orien-
tacin poltica mediante el funcionamiento de controles y responsa-
bilidades ejercidos por el complejo de rganos constitucionales" .21
Conforme a lo anterior, la relacin que exista entre el rgano Ejecutivo
y el Legislativo determinar el tipo de sistema de gobierno, el cual
puede ser presidencial, parlamentario o directorial (de Asamblea o
Colegial).
Actualmente el rgano Ejecutivo est reforzndose tanto en los
pases con sistema de gobierno presidencial, como en los que tienen
teora funcionalista: 'Ias actividades parciales contribuyen a la actividad total del sistema al que
pertenecen', cfr. Berln Valenzuela, Francisco. 'Las funciones parlamentarias en regmenes presi-
denciales y parlamentarios', Ob. cit., p. 67.
18 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor. 'Algunas reflexiones..., Ob. cit., p. 611.
19 Cfr. Briseo Sierra, Humberto. 'EI valor actual del principio de la divisin de poderes", en Memoria
del 111 Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, tomo 111, Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, 1987, p. 611.
20 Vega, Pedro de. Curso monogrfico, 'Publicidad y representacin', impartido en la Universidad
Complutense de Madrid, febrero de 1993.
21 Lucas Verd, Pablo. Curso de Derecho Poltico. Ob. ct.,p. 223.
un sistema de gobierno partamentario, situacin que para varios
autores es considerada como una de las tantas causas de la grave
crisis de la institucin representativa, sealadas a pie de pqna, Sin
embargo, debemos tener en cuenta que en la actualidad el "Poder
Legislativo" ya no es slo, como algunos pensan, un creador de la
ley o reglamentador tcnico, incluso el gobierno y la administracin
pblica tienen importantes competencias al respecto, es decir, que
paulatinamente las funciones legislativas han pasado al Ejecutivo
22 CfL Fix-Zamudio, Hctor. "Algunas reflexiones ...", Ob. cit., pp. 620 Y641.
23 Cfr. Santaolalla Lpez, Fernando. "Las preguntas, instrumento parlamentario de control", en
Documentacin Administrativa, n. 178, Madrid, Presidencia de Gobierno, 1978, p. 51. Feijoo de
Vega, Jos-Ventura. "En torno a la crisis de los sistemas parlamentarios", Ob. cit., p. 36. Este autor
menciona, en cuanto a la crisis del parlamentarismo, "que algunos de los principios en los que se
inspira, no han sido desarrollados hasta sus ltimos lmites, o en otras ocasiones han quedado
enterrados e inservibles al ser rebasados por las circunstancias poltico-sociales del momento".
Constantemente, en varias etapas de la historia, se ha mencionado que la institucin representativa
ha llegado a un periodo de crisis. Se argumenta que, principalmente, su tarea no abarca las
necesidades bsicas del ciudadano, no se preocupa por los problemas relacionados con su
bienestar inmediato y no satisface necesidades concretas, pero tambin se menciona que sus
instrumentos son precarios, cfr. Oate Laborde, Santiago. "Fuentes e interpretacin del derecho
parlamentario", en Derecho Parlamentario Iberoamericano, Mxico, Porra, 1987, p. 54. Asimismo,
se argumenta que existe ineficacia en su accionar, que se encuentra rodeada de una pesada
burocracia, etctera, cfr. Gentile, Jorge Horaco, "La funcin del Parlamento en la democracia
moderna", IV Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1992, p. 323. De
igual manera, se afirma que la institucin representativa est transfiriendo sus poderes a aquellas
instituciones tecncratas y burocrticas, cfr. Valencia Carmona, Salvador. "El Legislativo en la
actualidad", El Poder Legislativo en la actualidad, Mxico, Cmara de Diputados del H. Congreso
de la Unin y UNAM, 1994, p. 11. Se crtica, adems, su composicin, la capacidad de los
parlamentarios, la corrupcin en las elecciones, las excesiva pasin de los partidos, la ausencia de
moral de los legisladores, la precipitacin de las sesiones, las agresiones que se dan dentro de la
institucin representativa, el aumento de las dietas de los diputados y senadores, as como la
afirmacin de que no realiza su funcin legislativa, cfr. Prez Serrano, Nicols. Tratado de Derecho
Poltico, Civitas, Madrid, 1976, pp. 750 Y 751. La crisis de esta institucin tiene que ver con la
concentracin de atribuciones del Ejecutivo, as como una serie de fenmenos que han afectado
tanto la estructura como el funcionamiento del Estado, sin embargo el rgano legislativo sigue siendo
el principal mediador de la legitimacin democrtica, cfr. Duarte Rivas, Rodolfo. "Significado del
Poder Legislativo mexicano en la reforma del Estado", Transicin a la democracia y reforma del
Estado en Mxico, Mxico, Porra y Flacso de la Universidad de Guadalajara, 1991, pp. 104 Y108.
Uvalle Serrones, Ricardo. "La hegemona histrica del Ejecutivo en los regmenes polticos moder-
nos", Revista de Administracin Pblica, Mxico, nm. 51, INAP, julio-septiembre de 1982, pp. 185
Yss.. seala que el Ejecutivo se ha fortalecido debido a la idea de reproducir el capitalismo, por lo
que se ha impuesto sobre el Legislativo.
24 Si elaborramos una lista de los autores que siguen con la idea relativa que la funcin del Poder
Legislativo es la de crear slo leyes, sera muy extensa.
debido al crecimiento de ste, as como a la tecnificacin de las
disposiciones legislativas, con lo cual la institucin representativa se
ha transformado en un rgano de decisin y sobre todo, de control.
De tal manera que, para la permanencia y evolucin de dicha institu-
cin en cualquier pas, incluso de la evolucin de la democracia, base
del Estado contemporneo, se hace necesario potenciar la creacin
y perfeccionamiento de los instrumentos de equilibrio, llamados tam-
bin medios, elementos o actos de control sobre el Ejecutivo, entre
los que se encuentra nuestro objeto de estudio: la funcin de control
de la institucin representativa. De ah la afirmacin actual de consi-
derar dicha funcin como la ms importante del Poder Legislativo.
Sin embargo, existen al respecto tres problemas generales por resol-
ver: primero, la bsqueda del aumento de las facultades de control
del Senado en los sistemas parlamentarios y su correcto ejercicio en
los presidenciales; segundo, precisar en la realidad poltica quin
controla al Ejecutivo en el actual Estado contemporneo, la oposicin,
como piensan varios autores, o la mayora parlamentaria: y tercero,
la necesidad de ejercer el control de la institucin representativa
25 Cfr. Gentile, Jorge Horaco, Ob. clt., p. 325. Quiroga Lavi, Humberto. "La organizacin sistemtica
de los poderes pblicos y de la administracin del Estado', en Memoria del 11I Congreso Iberoame-
ricano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1987, pp. 788 Yss. y 'La necesidad de funcionalizar
al poder legislativo", en Memoria del 111 Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional,
Mxico, UNAM, 1987, pp. 1032 Yss. Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual del Poder Legislativo",
Ob. cit., pp. 17 Y19. Valencia Carmona, Salvador. "El Legislativo en la actualidad", Ob. cit; p. 12.
26 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor. "Algunas reflexiones ...", Ob. cit., pp. 651 a 663. El autor, adems, seala
otros instrumentos de control sobre el Ejecutivo, dentro de los que destacan: el Ombudsman, la
Secretara de la Contralora General de la Federacin, el Tribunal de Cuentas, el Defensor del
Pueblo, la Contadura Mayor de Hacienda, la Procuradura de los Derechos Humanos, el Promotor
de la Justicia, entre otros. En relacin a los anteriores, en Mxico se cre la Comisin Nacional de
Derechos Humanos en 1990.
27 Por ejemplo; Eloy Garca, en su obra Inmunidadparlamentaria y Estado de partidos, Madrid, Tecnos,
1989, pp. 98 Y99. As como Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual. ..", Ob. cit., pp. 30 Y33.
28 Por ejemplo; ngel Garrorena Morales en su obra Representacin politica y Constitucin democr-
tica, Madrid, Cuadernos Civitas, 1991, p. 75, Manuel Aragn Reyes en el "Eplogo', de la obra
Representacin poltica y Constitucin democrtica, Madrid, Cuadernos Civitas, 1991, p. 113 Y
Enrique Serna Elizondo en su artculo "Mitos y realidades de la separacin de poderes en Mxico",
Memoria del 11I Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1987, pp. 835
Yss.
sobre los miembros del gobierno, de acuerdo no slo con la Consti-
tucin poltica de un Estado, sino tambin con los acuerdos parla-
mentarios, ya que una democracia contempornea es, de acuerdo
con Rubio L1orente, una democracia de negociacin, de consenso o
consociacional, pero siempre unida a la publicidad de los mismos y
a la explicacin de por qu fueron tomados estos acuerdos,
Despus de sealar algunas consideraciones introductorias vea-
mos, en el siguiente punto 11 de este captulo, cul es el origen y
terminologa de la palabra "control", posteriormente los antecedentes
del trmino "control parlamentario", las doctrinas que existen en torno
al mismo, as como su aplicacin en los sistemas de gobierno
presidencial, parlamentario y en el directoria!.
11. EL CONCEPTO DE CONTROL
DE LA INSTITUCiN REPRESENTATIVA
A. "Oontrol": Origen y terminologa
Para el desarrollo del presente trabajo es necesario abordar el concep-
to de control, pero debemos tener en cuenta, desde un principio, que
existen grandes dificultades para definir este trmino y ms an cuando
tratemos de definir al control parlamentario o control de la institucin
representativa sobre los miembros del gobierno. As, el trmino control
carece propiamente de una cualificacin tcnico-jurdica, sin embargo,
en el lenguaje comn tiene una diversidad de sentioos.
Dependiendo del idioma de que se trate, la palabra control significa
distintas cosas: en ingls su significado es "supremaca o dominio";
29 Cfr. Abelln, ngel Manuel, "El Parlamento como rgano de expresin de la opinin pblica: la
publicidad parlamentaria frente al secreto", IV Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional,
Mxico, UNAM, 1992, p. 24. Gentile, Jorge Horacio, Ob. cit., p. 330.
30 Cfr. Montero Giber!, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario. Madrid,
Tecnos, 1984,p.22.
El control del gobierno: funcin del 11 Poder I,.egislativo" 25
en francs proviene de la palabra "controle"; en italiano, del trmino
"control/o"; en los ltimos dos idiomas se refiere a la "confrontacin
o cornprobacin".
La palabra control procede "etimolgicamente de contrarotulum,
de donde contre-rte, es una especie de registro duplicado que se
efectuaba para la verificacin del original, a partir del cual se extendi
su sentido hacia la comprobacin de la veracidad de una afirmacin
o de la exactitud en la realizacin de un trabajo".
La Real Academia Espaola recoge los dos orgenes de la palabra
controt, con lo cual seala que es un "galicismo por comprobacin,
inspeccin o registro, o de un anglicismo por dominio o supremaca".
Pero la misma tambin contempla la expresin "controlar", sealando
que "se trata de un galicismo por comprobar, revisar, intervenir o
exarninar", incluso autorizar, evaluar y analizar. De tal forma que
predomina el galicismo, por lo que consideramos que ste es el
significado que con ms frecuencia debe utilizarse cuando se emplea
el trmino control en el idioma espaol.
B. Antecedentes del trmino "control
parlamentario"
Durante la monarqua constitucional el control parlamentario fue defi-
nido "como el procedimiento o conjunto de procedimientos que la
representacin popular emplea para verificar si la accin del gobierno
se acomoda o no a su criterio y exigir, en caso de que el examen resulte
31 Garca Morillo, Joaqun. "Aproximacin a un concepto del control parlamentario", en Revista de la
Facultad de Derecho, Madrid, No. 10. Universidad Complutense de Madrid, 1986, pp. 38 Y39.
32 Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob. cit., p. 24.
33 Cfr. Real Academia Espaola, Diccionario de la Lengua Espaola, Madrid, tomo 1, vigsima primera
edicin, Espasa Calpe, 1992, pp. 561 Y562.
34 Garca Morillo, Joaqun. "Aproximacin a un concepto del control parlamentario, Ob. cit., p. 39.
negativo, la responsabilidad del gobierno o, lo que es lo mismo,
imponer su cese". As, el control parlamentario era entendido enton-
ces como expresin de seoro o dominio de una institucin sobre otra.
Con la monarqua parlamentaria se intent mejorar el control
parlamentario, pero hacerlo al mismo tiempo menos agobiante sobre
el gobierno, para que ste pudiese realizar sus objetivos y no preo-
cuparse de su propia existencia, por lo que el control parlamentario
fue, en palabras de Mirkine-Guetzevitch, "racionalizado".
Despus de la Segunda Guerra Mundial, con la participacin
efectiva de los cudadanos, el nacimiento de los partidos polticos
35 Rubio L1orente, Francisco. "El control parlamentario", en Revista Parlamentaria de Habla Hispana,
Madrid, No. 1, Cortes Generales, 1985, pp. 93 Y94.
36 Las Constituciones de la posguerra muestran una clara tendencia a la racionalizacin del poder, es
decir, se reglamentan los hechos polticos por el Derecho. As, tenemos que existe tambin una
racionalizacin del parlamentarismo, es decir, se regula un determinado procedimiento en la
Constitucin, por ejemplo: el nombramiento del Ministerio o del Primer Ministro por la Cmara, el
referndum, el voto de confianza, mocin de censura (exigindose una mayora absoluta para su
aprobacin, as como un nmero de parlamentarios para que la propongan). Con ello, el parlamen-
tarismo no se altera, sino se perfecciona al racionalizarse l mismo. Por otro lado, se otorgan
garantas al gobierno contra el uso irreflexivo de stos. Para la racionalizacin del poder, racionali-
zacin del parlamentarismo y, como parte de l, la racionalizacin del control parlamentario se hizo
un gran esfuerzo por encuadrar en el Derecho el complejo proceso de la vida poltica. Por lo que,
la ltima etapa de la racionalizacin del proceso poltico es "la transformacin de la poltica en
Derecho", cfr. Mirkine-Guetzevitch, B. Modernas tendencias del Derecho Constitucional, Trad.
Sabino lvarez-Gendin, Madrid, Edil. Reus, 1934, pp. 2, 16 a 22 y Lpez Guerra, Luis y otros.
Derecho Constitucional, Valencia, vol. 11, Brant lo blanch, 1992, p. 119. Asimismo, ver Duarte Rivas,
Rodolfo. Ob. cit., pp. 104 Y 105.
37 La participacin de los ciudadanos (antes sbditos, ahora titulares de derechos y libertades con las
nuevas instituciones) se manifiesta en su intervencin en la poltica a travs de los partidos polticos,
en su derecho electoral pasivo y activo, derecho al referndum, derecho de iniciativa legislativa
popular, as como en sus dems derechos fundamentales, como la libre manifestacin del pensa-
miento, etctera, mismos que facilitan su participacin en la formacin de la voluntad poltica estatal,
cfr. Lucas Verd, Pablo. "El ciudadano y las instituciones: Rasgos generales del sistema espaol
desde la perspectiva comparada". en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad
Complutense. Diez aos de desarrollo constitucional. Estudios en homenaje al Profesor Don Luis
Snchez Agesta, Madrid, No. 15, Universidad Complutense de Madrid, 1989, pp. 622 a 629 y
Spagna-Musso, Enrico. "Ciudadano e instituciones polticas en el Estado de democracia parlamen-
taria", en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense. Diez aos de desarrollo
constitucional. estudios en homenaje al Profesor Don Luis Snchez Agesta, Madrid, No. 15,
Universidad Complutense de Madrid, 1989, pp. 707 Y708.
de masas, los medios de comunicacin y la necesidad de la mayo-
ra de alcanzar el poder, el control parlamentario que se ejerce sobre
el gobierno se transforma. Como consecuencia de ello, el esquema
terico con que algunos autores continan explicndolo -es decir,
la aplicacin de la denominada doctrina clsica del control parlamen-
tario- deja de corresponder a la realidad, requirindose una nueva
explicacin doctrinaria: la "nueva doctrina". A este respecto, veamos
en qu consisten estas dos doctrinas del control parlamentario.
C. Doctrinas del control parlamentario
a. La doctrina clsica
La doctrina clsica del control parlamentario, como la han denomina-
do algunos autores, plantea que en Europa existe una dependencia
del Parlamento por parte del gobierno y ste requiere la confianza de
aqul para su mantenimiento. En Amrica, en cambio, el titular del
Ejecutivo es elegido mediante eleccin popular y no requiere de la
confianza parlamentaria para su mantenimiento. Por lo tanto, el
control parlamentario en Europa y Amrica son distintos, ya que en
la primera significa que el Parlamento tiene el dominio y se puede
llegar hasta el derrocamiento o dimisin del gobierno, cosa que no
sucede en Amrica puesto que, en su mayora, est constituida por
pases con un sistema de gobierno presidencial.
Quienes sostienen esta doctrina clsica o tradicional identifican al
control parlamentario con la exigencia de responsabilidad pottca.
Adems, sta slo comprende como actos de control parlamentario
a la mocin de censura, la cuestin de confianza, el control sobre los
decretos-leyes, la aprobacin de tratados internacionales y la amplia-
cin de crditos, argumentndose que en stos el resultado negativo
38 Cfr. Rubio L1orente, Francisco. 'El control parlamentario', Ob. clt., pp. 83, 94, 95, 98 Y99.
39 Cfr. Vergottini, Giuseppe de. La funzioni delle asemblee parlamentari, Bolognia, Arna/do Forni, 1975,
pp. 194 Yss.
lleva aparejada necesariamente una sancin. Para esta doctrina,
quedan excluidos aquellos actos que carecen de la posibilidad de ser
sancionados por el sujeto controlador, por ejemplo, los informes de
la administracin pblica ante la institucin representativa o la pre-
sentacin de documentos oficiales.
El principal expositor de dicha doctrina es el profesor espaol
Fernando Santaolalla, quien seala que el "control constituye una
actividad que un sujeto (el controlante) ejerce sobre otro (controlado)
para la tutela de ciertos valores que el primero tiene el deber de
proteger, actividad que puede consistir en la verificacin de si se han
respetado los valores o principios protegidos y en la adopcin de
medidas sancionadoras o correctivas en caso contrarto". As, para
este autor, el control parlamentario slo se produce "cuando se
presenta un acto de confrontacin o juicio de una determinada
conducta, unido a una facultad de sancionarlo, esto es, de corregirlo
por medios claramente establecidos por el derecho".
Por otro lado, la doctrina clsica o tradicional tambin sostiene "que
todo control resulta intil si no es capaz de provocar la cada del
gobierno".43 Otros autores que sostienen dicha doctrina clsica o
tradicional, adems de Santaolalla, son De Vergottini, Galizia y
Fenucci-' y, en algunos puntos, Manzella.
40 Cfr. Garca Morillo, Joaqun. "Aproximacin a un concepto de control parlamentario", Ob. cit., p. 14.
Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamentario como control poltico", en Revista de Derecho
Poltico, Madrid, No. 23, Universidad Nacional de Educacin a Distancia, 1986, p. 21. Manzella,
Andrea. 11 Parlamento, Bolognia, I1 Mulino, 1977, pp. 357 Y358 Y Lpez Guerra, Luis. "La funcin
de control de los Parlamentos: Problemas actuales", El Parlamento y sus transformaciones actuales,
Madrid, Tecnos, 1990, pp. 233 Y234.
41 Santaolalla, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Madrid, Espasa Calpe, 1990, pp. 240 Y241.
42 Santaolalla Lpez, Fernando. "La funcin de control y la ciencia del Derecho Constitucional", en
Revista de las Cortes generales, Madrid, No. 12, Congreso de los Diputados, 1987, p. 222.
43 Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob. cit., p. 50.
44 Cfr. Garca Morillo, Joaqun. "Aproximacin a un concepto del control parlamentario", Ob. cit., p. 44.
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23619
Nosotros no estamos de acuerdo con la doctrina expuesta, coinci-
diendo en algunos puntos con Garca Morillo, ya que la consecuencia
de aplicar la doctrina clsica o tradicional sera dejar fuera a los
sistemas de gobierno donde no existe la exigencia de la responsabi-
lidad poltica por parte del Legislativo hacia el Ejecutivo, es decir, esto
"conduce a negar la existencia de un control del ejecutivo por parte
del legislativo en los sistemas presidencialistas o de separacin rgida
de poderes ...",45 como Estados Unidos de Amrica, Mxico y otros
pases de Latinoamrica (Argentina, Bolivia, Colombia, Chile, etcte-
ra), donde el control no est vinculado a ningn efecto jurdico
necesario, como es la remocin del qobierno.
A este respecto, Bruno seala "que el control parlamentario, conce-
bido esencialmente como mocin de censura, no es adecuado a la
realidad de las relaciones jurdicas y se transforma en una mera abs-
traccin jurdica" y De igual manera, Manzella considera que la mocin
de desconfianza es ahora poco menos que una hiptesis de escuela,
casi no tiene aplicacin. Por lo anterior, coincidimos con el profesor
espaol Rubio l.lorente al considerar que la doctrina en cuestin "no
es adecuada a la realidad presente, ni en la teora ni en la prctica" ,49
por lo que debe existir una nueva doctrina del control parlamentario.
b. La nueva doctrina
En este apartado, es necesario referirnos al control jurdico del poder
y al control poltico del mismo. El primero asegura la sumisin del
legislador al propio Derecho y otorga al ciudadano un medio para
45 Ibid., p. 46.
46 Cfr. Lpez Aguilar, Juan Fernando. La oposicin parlamentaria y el orden constitucional, Madrid,
Centro de Estudios Constitucionales, 1988, p. 266.
47 Garca Morillo, Joaqun. "Aproximacin a un concepto del control parlamentario", Ob. cit., p. 46.
48 Cfr. Manzella, Andrea. Ob. cit., p. 365.
49 Rubio lIorente, Francisco. "El control parlamentario", Ob. cit., p. 84.
reaccionar frente a los actos antijurdicos llevados a cabo por el Poder
cuando otros medios ordinarios se han intentado.
El control jurdico tiene como caractersticas encontrarse encomen-
dado ya sea a los tribunales ordinarios o a los constituclonales: la
inexistencia de dominio o superioridad; la aplicacin de la norma prees-
tablecida al caso concreto; as como operar sobre la actuacin del
rgano, por lo que "al quedar el poder sujeto al Derecho, queda asegu-
rado por un eficaz control jurfdico". Sin embargo, la accin poltica est
exenta de limitacin y control, por lo que es necesario el control poltico.
El control poltico se fundamenta sobre la base de que la "soberana
popular es incompatible con la existencia de un rgano soberano
constituido, y posible slo con una estructura dividida del poder
estatal, pues, nicamente si ste est distribuido entre distintos
rganos que mutuamente se frenan, queda cerrada la posibilidad de
que el poder constituido se haga ilimitado, soberano".
Las caractersticas del control poltico son, entre otras, las siguientes:
1. Los sujetos que lo realizan son rganos, autoridades o sujetos
de poder que tienen potestad jurdica, es decir, una atribucin
normativizada, cuya forma de ejercicio est prevista por el
Derecho, por lo que es un control institucionalizado. Como ejemplo
de sujetos del control poltico, especficamente sujetos controlado-
res o controlantes, tenemos al Parlamento y al cuerpo electoral.
2. El control poltico se realiza sobre el rgano al que le es imputable
cierta actividad que efecta y que puede ser un acto poltico
determinado, una actuacin poltica generala una norma.
50 Cfr. Alonso de Antonio, ngel Luis. "El control parlamentario de la poltica exterior en la Constitucin
espaola de 1978", en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense. Diez
aos de desarrollo constitucional. Estudios en homenaje al Profesor Don Luis Snchez Agesta,
Madrid, No. 15, Universidad Complutense de Madrid, 1989, p. 36.
51 Rubio L1orente, Francisco. "El control parlamentario", Ob. ctt., pp. 87 Y88.
52 Ibid., p. 89.
El control del gobierno: funcin del 11 Poder Legislativo" 31
3. La valoracin de la conducta del rgano controlado se lleva a
cabo atendiendo a la libre voluntad poltica del sujeto controlador
y a las razones de oportunidad igualmente polticas. As, el
control puede ser preventivo, permanente o a postetiorl
4. La crtica y la valoracin de las actividades pblicas son los
elementos del control poltico, por lo que no necesariamente,
como consecuencia, opera la anulacin del acto o la remocin
del titular o titulares del rgano. Slo en casos excepcionales,
cuando el ordenamiento as lo establece, pueden producirse
consecuencias con efectos jurdicos sancionadores.
5. El control poltico, por lo general, opera de manera indirecta, es
decir, su consecuencia ser el desgaste del gobierno o de la
mayora que lo sustenta alertando al cuerpo electoral, con lo que
de forma mediata puede darse una posibilidad de sancin. Cabe
tambin no emitir un juicio por parte del sujeto controlador, as
como una abstencin electoral. De tal manera que existe una
obligacin poltica, pero no jurdica.
Por lo anterior, nosotros coincidimos con las afirmaciones del
profesor espaol Manuel Aragn Reyes S4 y las de ngel Garrorena
Morales,ss relativas a que el control parlamentario o control de la
institucin representativa sobre los miembros del gobierno, tanto en
el sistema presidencial como en el parlamentario, no es slo uno de
los medios ms especficos y eficaces del control poltico, adems,
es un instrumento que al pueblo, indirectamente, le sirve para criticar
y vigilar el mantenimiento de la democracia.
53 Cfr. Aragn Reyes, Manuel. 'El control parlamentario como control poltico', Ob. cit., pp. 11 a 17.
Santaolalla lpez, Fernando. 'la funcin de control y la ciencia del Derecho Constitucional", Ob.
cit., p. 231 YQuiroga lavi, Humberto. "la organizacin sistemtica de los poderes pblicos y de
la administracin del Estado', Ob. cit., pp. 790 Yss.
54 Cfr. Aragn Reyes, Manuel. 'El control parlamentario como control poltico', Ob. cit., pp. 17 a 19
y 24.
55 Cfr. Garrorena Morales, ngel. Autoritarismo y control parlamentario en las Cortes de Franco,
Murcia, Publicaciones del Departamento de Derecho Poltico, 1977, p. 32.
La nueva doctrina propone tambin abandonar la clasificacin
tradicional de los procedimientos de control parlamentario, ya que "el
control es, simplemente, una perspectiva desde la que puede anali-
zarse toda la actuacin parlamentaria o una funcin que todo autn-
tico Parlamento desempea mediante el ejercicio de toda su activi-
dad...".56 As, el control parlamentario ha de tomar como objeto la
totalidad de la actividad parlamentaria y no slo procedimientos
determinados, teniendo en cuenta que el rgano o Poder Legislativo,
adems de ser una institucin que realiza distintas actividades, entre
stas la legislativa, electoral, jurisdiccional, etctera, es la institucin
donde distintas fuerzas polticas debaten en pblico continuamente
la actividad de gobiernoy Es decir, realiza actos de control parlamen-
tario que "tienden a llevar a la escena poltica y delante de la opinin
pblica actos y actuaciones del gobierno que de esta forma perma-
neceran ajenos al control popular y al consentimiento del pas".
1. El control en los sistemas de gobierno
.
1.1. Presidencial. El control poltico en los sistemas de gobierno
presidencial se manifiesta sobre la base de que, en estos pases,
56 Rubio L1orente, Francisco. "El control parlamentario", Ob. cit., p. 100.
57 Cfr. Ibid., p. 101.
59 Estados Unidos de Amrica, Argentina, Brasil, Colombia, Mxico, Venezuela, entre otros, son pases
que tienen un sistema presidencial, considerado como el sistema de gobierno ms comn en el
continente americano. Cfr. Berln Valenzuela, Francisco. "Las funciones parlamentarias en regmenes
presidenciales y parlamentarios", Ob. cit, p. 71. Patio Camarena, Javier. Derecho Electoral Mexicano,
Mxico, UNAM, 1994, pp. 31 Y32. Tambin Bolivia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Nicaragua,
Panam y Per, en algunos de stos existen caractersticas del sistema parlamentario, sobre todo,
en Argentina, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Paraguay, Per y Venezuela, cfr. Valle Pascal, Luis del.
Derecho Constitucional Comparado, Zaragoza, Librera General, 1944, pp. 274 Y275.
El Doctor Carpizo, retomando la clasificacin que hace Loewenstein respecto a los sistemas presiden-
ciales en Iberoamrica, seala 3 tipos: sistema presidencial puro, atenuado y con caractersticas del
parlamentario. Cfr. Carpizo, Jorge. El presidencialismo mexicano, Mxico, Siglo XXI, 1979. Duverger,
Maurice. Francia Parlamento o Presidencia, Madrid, Taurus, 1962, p. 34 Yss., seala que en el sistema
presidencial generalmente funciona el bipartidismo, pero Iberoamrica es la excepcin, ya que existe
un multipartidismo, siendo un ejemplo del mal funcionamiento del sistema de gobierno.
los poderes tienen como caractersticas: proceder de la eleccin-
popular, desempear funciones distintas, establecer relaciones entre
s de coordinacin e igualdad, y respetar la funcin propia de los
dems -aunque existen ciertas funciones que requieren de la cola-
boracin entre el Legislativo y el Ejecutivo-. De esta forma se
asegura que los centros de poder se limiten.
El propsito del control de la institucin representativa en este
sistema de gobierno es, sobre todo, criticar los errores del gobierno,--
no derrocarlo. Sin embargo, el Congreso, a pesar de que no toma
decisin alguna en este sentido, pone en peligro al Ejecutivo, puesto
que los efectos del control poltico recaen sobre el electorado, quien-
es el titular de la voluntad soberana. Por tanto, este ltimo tiene la
decisin de resolver en favor del Congreso o del Ejecutivo, contras-
tando los criterios de ambos expuestos en pblico, para posterior-
mente, si es el caso, no apoyar en las prximas elecciones al partido
o partidos que integran al gobierno. As el Congreso, a pesar de que
no puede derrocar al gobierno, dispone de medios para imponerle
su voluntad al denunciar sus errores y hacer una apelacin al
pueblo.
Para aclarar lo anterior, resulta de suma importancia sealar que
los trabajos que se desempean en el Congreso por lo general son J.-
pblicos y tienen como objeto criticar la actividad del Ejecutivo. Un
ejemplo de ello lo tenemos cuando el gobierno comparece ante el
Congreso, ya sea para solicitar la aprobacin del presupuesto, infor-
mar sobre el estado de la Nacin, como consecuencia de cierta
actividad que est desarrollando determinada Comisin, incluso,
para la realizacin de los trabajos legislativos.
50
Al respecto, ms adelante mencionaremos otras caractersticas del
sistema presidencial. Veamos ahora, cmo opera el control de la
institucin representativa en el sistema de gobierno parlamentario.
60 Cfr. Rubio Llorente, Francisco. "El control parlamentario", Ob. cit., pp. 89 a 91.
/1.2. Parlamentario. En los sistemas de gobierno partamentaro,
'sistema que predomina en Europa, la relacon que existe entre el
i: Parlamento y el gobierno es de supra y subordinacin, la supremaca
, es del primero sobre el segundo; adems, formalmente, le correspon-
de la funcin legislativa y tiene como facultad la investidura del
gobierno y su mantenimiento, as como la posibilidad de retirarle su
-conanza, pero con la concordancia entre el gobierno y la mayora
parlamentaria, es decir, con la existencia de la relacin gobierno-ma-
yora, "no existe la menor posibilidad de que el control parlamentario
del gobierno pueda conducir al derrocamiento de ste". Sin embar-
go, el control de la institucin representativa sobre los miembros del
gobierno, en este sistema, sigue existiendo pero de forma ms
semejante, con cada vez menos diferencias, al que existe en los sis-
temas de gobierno presidencial, ya que una de sus posibles conse-
cuencias es que la exigencia de responsabilidad poltica pierda su
fuerza y d paso al fortalecimiento de la responsabilidad poltica
difusa, existente tambin en los sistemas de gobierno presidencial,
aunque exista un partido hegemnico. A este respecto, Jimnez de
61 Gran Bretaa, Alemania, Italia, Canad, Australia, la India, Espaa, Blgica, Dinamarca, Suecia y
Noruega son pases que tienen un sistema parlamentario, cfr. Berln Valenzuela, Francisco. 'las
funciones parlamentarias en regmenes presidenciales y parlamentarios', Ob. cit., p. 72. YSartori,
Giovanni. Ingeniera constitucional comparada. Una investigacin de estructuras, incentivos y
resultados, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994, p. 98, seala que de hecho, ms no
formalmente, lo tienen establecido Austria, Islandia e Irlanda. Al respecto, Duverger, Maurice.
Instituciones polticas y derecho constitucional, Ob. cit., pp. 147. seala que este sistema puede ser
de dos tipos: britnico o continental, adems de que existen 3 tipos de sistemas parlamentarios con
3 distintos sistemas de partidos: 1. sistema parlamentario con bipartidismo, 2. con multipartidismo
y 3. con partido dominante. Asimismo, se consideran a otros pases con sistema parlamentario
como, por ejemplo, Portugal y Grecia, mientras que Finlandia, la India y Francia son como
semiparlamentarios o semipresidenciales, cfr. Lyra Tavares de, Ana Luca. 'Sistemas Parlamenta-
res Contemporneos', Revista de Ciencia Poltica. Raz6es do parlamentarismo, Ro de Janeiro,
Senado Federal, maio 1988, pp. 17 Yss.
Al sistema de gobierno parlamentario tambin se le denomina como gobierno de gabinete,
gobierno responsable, gobierno de partidos, parlamentarismo, etctera, cfr. Prez Serrano, Nicols.
Ob. cit., p. 820. Ruiz Massieu, Jos Francisco. Cuestiones de Derecho Poltico (Mxico y Espaa),
Mxico, UNAM, 1993.
62 Cfr. Rubio Uorente, Francisco. "El control parlamentario", Ob. cit., p. 92.
63 Ibid., p. 98.
64 Cfr. Ibid., pp. 98 Y99.
Parga identifica a estas dos responsabilidades polticas como "parla-
mentaria", que posteriormente dio origen a la "electoral", ya que es
el pueblo quien la exige en el momento de las elecclones.
La finalidad real del control parlamentario, tambin en el sistema de
gobierno del mismo nombre, es "la apelacin a la voluntad soberana
del electorado, que en su da habr de sacar las consecuencias que
estime oportunas del resultado de este control ad reternauttr
Aragn Reyes, Montero Gibert y Garca Morillo, retomando las
ideas de Manzella, han denominado a lo anterior "responsabilidad
poltica difusa", entendida como la "posibilidad de debilitamiento
poltico del gobierno producido por las reacciones polticas y sociales
que se derivan de los actos de control de las Cmaras" y De esta
manera, el control parlamentario va a descansar, ms que en la
sancin directa, en la sancin indirecta; ms que tener como prop-
sito el derrocamiento del gobierno, busca contribuir a la remocin de
ste por el cuerpo electoral. Es decir, se puede conseguir como
resultado la remocin por va indirecta, a travs de la creacin de
situaciones de malestar en el gobierno, en la opinin pblica y en los
partidos polticos, tal y como ocurre tambin en el sistema presiden-
cial. Lo anterior es un nuevo conocimiento realista del sistema de
gobierno, a travs del enlace entre responsabilidad y poder.
Al respecto, ms adelante mencionaremos otras caractersticas del
sistema parlamentario. Pero veamos ahora, otro de los actuales
sistemas de gobierno, es decir, el directorial.
65 Cfr. Jimnez de Parga y Cabrera, Manuel. Ob. cit., p. 332.
67 Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamentario como control poltico", Ob. cit., p. 24 Ycfr. Montero
Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob. cit., p. 56.
68 Cfr. Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamentario como control poltico", Ob. cit.,p. 25 YJimnez
de Parga y Cabrera, Manuel. Ob. clt., p. 330.
69 Cfr. Manzella, Andrea. Ob. cit., pp. 365 Y366.
1.3. Directoria/. En este rgimen, llamado tambin de Asamblea o
Colegial, la "confusin" de poderes que existe beneficia al Legislativo:
el Ejecutivo es simplemente un delegado cuyo nombramiento es
facultad de la Asamblea.
Su antecedente se encuentra con el Parlamento largo de Inglaterra
durante 1640 a 1649. Posteriormente Francia adopt este rgimen
durante la Revolucin de 1789, configurndolo en la Constitucin del
Directorio de 1795, llamado tambin "Gobierno de Asamblea".
Los pases que tienen un rgimen directorial son: Suiza, la ex URSS
y, formalmente, Cuba; sin embargo, en este ltimo de hecho existe una
dictadura. En cuanto a Suiza, el gobierno lo que hace es obrar en
nombre de las Cmaras y bajo sus rdenes. Dicho sistema lo estable-
ci en la Constitucin del 12 de septiembre de 1848 vigente, que fue
reformada totalmente en 1874 para realizar una redistribucin de
competencias; ms adelante sta ha sido reformada en diversas
ocasiones, aproximadamente 100 veces. Esta Constitucin regula a la
Asamblea Federal -bicameral: Consejo Nacional y Consejo de Esta-
dos- en los artculos 71 al 94. Su principal funcin es elegir en pleno
a los miembros del Consejo Federal, es decir, al Ejecutivo integrado
por siete personas -de reconocido prestigio y honradez- que no sean
parlamentarios, as como controlarlo. Sin embargo, no puede revocar-
lo, ya que ste se elige para un periodo fijo de cuatro aos, con lo cual
no existe mocin de censura ni disolucin anticipada de la Asamblea.
La ltima slo se podr dar para el caso de revisin total de la Cons-
titucin. Asimismo, la Asamblea elige al Canciller Federal, a los miem-
bros del Tribunal Federal, del Tribunal Federal Militar Extraordinario y al
Comandante de las Fuerzas Armadas. De igual manera, como activi-
dades de control sobre el Ejecutivo, lecorresponde aprobar los tratados
y convenios internacionales; vigilar la administracin federal, dirigir su
poltica, fijar el presupuesto anual, aprobar las cuentas, autorizar
emprstitos, formular preguntas e interpelaciones, as como conocer
determinados recursos contra las decisiones del Consejo Federal.
Se denomina directorial a este sistema, porque se refiere a que el
Consejo Federal est integrado por varios miembros, es decir, se
trata de un Directorio o Colegio, y no existe la figura del Primer
Ministro, entre otras caractersticas ya sealadas con anterioridad. Al
respecto, en la actualidad no se puede hablar de un sistema directo-
rial puro, ya que el Consejo se ha fortalecido, y no se encuentra
subordinado a la Asamblea Federal.>
Sobre este sistema de gobierno no profundizaremos, ya que son
pocos los pases que lo han establecido, con lo cual slo nos
centraremos en el sistema parlamentario y en el presidencial, sobre
todo al aplicar la nueva doctrina del control de la institucin repre-
sentativa sobre el gobierno.
Los autores que sostienen la nueva doctrina son, entre otros,
Taylor, Mortati, Duguit, Ameller, Schneider, Manzella, Snchez Ages-
ta, Garrorena, Rubio L1orente, Aragn Reyes y Lpez Aguilar.
En la actualidad, con la nueva doctrina del control parlamentario, los
actos de control de la institucin representativa no sern exclusivos del
sistema de gobierno parlamentario, ya que los sistemas presidenciales
tambin los tienen establecidos; por lo que, las diferencias entre estos
dos sistemas de gobierno disminuyen o se acortan. Adems, existen
frmulas intermedias entre estos dos sistemas, es decir, uno presiden-
cial que se acerca al parlamentario o viceversa. Por lo anterior, nuestro
trabajo se orientar a la aplicacin de la nueva doctrina del control
parlamentario, ya que, por un lado, abarcamos ampliamente a Mxico
y, de manera menos profunda, a Espaa, pases con un sistema de
gobierno presidencial y parlamentario, respectivamente.
Por otro lado, consideramos necesario tomar en cuenta no slo la
realidad jurdica, sino la realidad poltica y social para lograr un mejor
70 Cfr. Serna Elizondo, Enrique. "Mitos y realidades de la separacin de poderes en Mxico", Ob. cit.,
pp. 845 Y846. Fix-Zarnudio. Hctor. "La funcin actual del Poder Legislativo". Ob. cit., p. 16. Valle
Pascal, Luis del. Ob cit., pp. 276 Y277. Mirkine-Guetzevitch. B. Ob. cit., p. 15. Prez Serrano. Nicols.
Ob. cit., pp. 829 Y830. verqottln, Giuseppe de. Derecho Constitucional Comparado, Ob. cit., pp.
485. 487 a 489. Snchez Gonzlez, Santiago y Pilar Mellado Prado. Sistemas polticos actuales,
Madrid. Centro de Estudios Ramn Areces, 1992, pp. 186, 198 a 202.
conocimiento de nuestro objeto de estudio. As, el control parlamen-
tario, como ya lo hemos sealado en pginas anteriores, por el hecho
de ser un control poltico, no requiere necesariamente de una potes-
tad sancionadora, pero s que la valoracin de la conducta del rgano
controlado se lleve a cabo atendiendo a la libre voluntad poltica del
sujeto controlador o controlante y a las razones de oportunidad
igualmente polticas. Por ello, el control parlamentario puede o debe
ser preventivo, permanente y a postenonr cuyo objetivo, tomando
en consideracin el concepto del trmino control que consideramos
jurdicamente pertinente, es conocer la actividad del gobierno, valo-
rarla, verificarla, fiscalizarla, comprobarla, autorizarla, evaluarla, re-
visarla o examinarla, as como expresar una opinin al respecto y, en
conjunto, trasladarla a la opinin pblica. Es decir, existe una
estrecha relacin entre la institucin representativa y la opinin
pblica. Esta relacin ha tenido mayor importancia a partir de la
doctrina clsica arnericana.
Una vez que hemos intentado dejar claro cul es el concepto ms
apropiado de control de la institucin representativa sobre el gobier-
no, tomando en cuenta que el Derecho debe contemplarse siempre
a la luz de su contexto histrico, nos referiremos a la evolucin
histrico-jurdica del mismo en el Derecho Comparado (especfica-
mente se considerar lo ms relevante respecto de Inglaterra, Esta-
dos Unidos de Norteamrica, Francia, Italia y Espaa), as como a
nuestro pas, aplicando, por supuesto, la nueva doctrina anteriormen-
te abordada.
71 Cfr. Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamentario como control poltico", Ob. cit. pp. 11 a 17.
Santaolalla Lpez, Fernando. "La funcin de control y la ciencia del Derecho Constitucional", Ob.
cit., p. 231. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Los rganos constitucionales', en Introduccin al
sistema poltico espaol, Barcelona, Teide, 1983, p. 169 YQuiroga Lavi, Humberto. "La organiza-
cin sistemtica de los poderes pblicos y de la administracin del Estado", Ob. ctt.. pp. 790 Yss.
72 Cfr. Lpez Guerra, Luis y otros. Ob. cit., pp. 120 Y121.
73 Cfr. Abelln, ngel Manuel, "El Parlamento como rgano de expresin de la opinin pblica: la
publicidad parlamentaria frente al secreto", Ob. clt., p. 16.
111. EVOLUCiN HISTRICO-JURDICA
DE LA FUNCiN DE CONTROL DE LA
INSTITUCiN REPRESENTATIVA EN EL
DERECHO COMPARADO Y EN MXICO
A. Inglaterra
La institucin represe, .rativa o cuerpo colegiado representativo (lla-
mado Poder Legislativo, independientemente de que el sistema de
gobierno sea el parlamentario, el directorial o el presidencial) tiene
sus orgenes durante el siglo XIII en Inglaterra, pas que conside-
ramos de suma importancia para la elaboracin de este apartado 111, ya
que el poder se concentr en el Parlamento, mientras que en otros pases
recay en manos del monarca y las Cortes se subordinaron a l.
La Carta Magna de Juan "Sin Tierra" de 1215 fue un documento
que comprendi indirectamente a la funcin parlamentaria presu-
puestaria, en virtud de que el rey se someti al derecho de los barones
a cambio de auxilios financieros.
Ms adelante, Simn de Monfort convoc al Parlamento en 1264,
llevndose a cabo en 1265 la reunin del rey, los lores (magnates
eclesisticos y laicos, caballeros) y sus comunes (representantes de
las ciudades y de los burgos); estos ltimos participaban por primera
vez. En dicha convocatoria no se utiliz la palabra "Parlamento", sino
la expresin "colloquia". 74
En la poca de Eduardo 1. en 1295, se emple formalmente el
trmino "Parlement" con la expresin de "el rey reunido en Parlamen-
to", considerndosele ya como un cuerpo representativo.
74 Cfr. Garca-Pelayo, Manuel. Derecho constitucional comparado, Madrid. Alianza, 1987, pp. 250 Y
255. Snchez Agesta, Luis. Curso de Derecho Constitucional Comparado, Madrid, Facultad de
Derecho de la Universidad Complutense de Madrid. 1980, pp. 112 Y 113. Lauvaux, Philippe, Le
parlementarisme, Pars, Presses Universitaires de France, 1987, p. 6.
En 1297 surgi formalmente la primera funcin de la institucin
representativa, la presupuestaria, que consisti en la facultad de
aprobar los tributos o asignaciones econmicas del rey.
En 1332 el Parlamento se dividi en dos Cmaras: la Cmara de
los Lores y la Cmara de los Comunes.
Durante el siglo XIV aparecieron la funcin parlamentaria legislati-
va, la jurisdiccional y la de control. La primera consista en la elabo-
racin de estatutos o normas generales; la segunda, en acusar y
juzgar a los funcionarios de la Corte; y la tercera, la funcin de control,
adquiri mayor importancia debido a que el Parlamento no slo oblig
al rey a cumplir las disposiciones emanadas, adems control su
administracin y al Consejo, integrado ste por miembros nombrados
por el monarca.
En 1603 la funcin parlamentaria ms importante fue la legislativa,
caracterizndose el Parlamento por su gran actividad como legisla-
dor, mientras que la funcin parlamentaria jurisdiccional fue conside-
rada como trascendental en 1641, ao en que se dio la sumisin de
los ministros del rey al juicio del Parlamento, el cual condenaba y
ejecutaba. Esto es lo que conocemos como el "Impeachment", que
posteriormente pas a otros pases, actividad que est estrechamen-
te vinculada a la funcin de control de la institucin representativa
sobre los miembros del gobierno.
Durante el siglo XVII, ao 1642, la funcin de control parlamentario
se refera a que los asuntos importantes del reino se debatan en el
Parlamento y, de vez en cuando, los que se le dejaban al rey y al
Consejo tenan que ser sometidos a la aprobacin parlamentaria.
El BiII of Rights de 1689, adems de haber sido la base del
constitucionalismo britnico hasta finales del siglo XIX, es un docu-
mento que defini las funciones del Parlamento, reconoci las con-
quistas de ste y comprendi a la funcin de control, ya que estable-
ca la prohibicin para el rey de organizar ejrcitos sin la autorizacin
expresa del Parlamento. A partir de este momento surgi el sistema
de gobierno parlamentario, crendose un Gabinete vinculado al
Parlamento que, para varios autores, es como una especie de Sub-
comit o Comisin del Parlamento." As, en 1739, el Gabinete fue
responsable ante la Cmara del ejercicio de sus poderes y con
personalidad propia frente al rey, quien necesit contar con la con-
fianza del Parlamento. De esta forma fue como oper la responsabi-
lidad ministerial colectiva, consolidndose en el siglo XIX. Por lo
anterior, afirmamos que primero surgi el control parlamentario y
despus la exigencia de responsabilidad poltica, cuyos ltimos dos
casos se dieron en 1895 76 y, recientemente, en 1979 cuando se
derrib al gobierno laborista de Lord Callaghan. Con el Parliament
Act de 1949, la Cmara de los Comunes adquiri ms poderes.
En teora, la funcin legislativa parlamentaria fue considerada la
ms importante, pero la prctica dio origen a la funcin de control
parlamentario de la actividad del Gabinete, considerndola as como
la de mayor importancia. Al respecto, el profesor espaol Snchez
Agesta menciona que estas dos funciones parlamentarias dieron
origen a la llamada "discusin pblica de los asuntos pblicos'?' que,
para nosotros en la actualidad, se relaciona con la nueva doctrina del
control parlamentario.
Particularmente, en el captulo segundo, abordaremos la integra-
cin actual del Parlamento britnico, as como sus actos de control
del gobierno ms significativos.
75 Cfr. Woodward, E. L. Historia de Inglaterra, Madrid, Alianza, 1984, pp. 55, 56 Y58. Lauvaux, Philippe.
Ob. cit.. p. 6. Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual. ..", Ob. cit., p. 16. Snchez Agesta, Luis. Ob.
clt., pp. 114, 116 Y132. Garca-Pelayo, Manuel. ob. cit., pp. 256, 259, 260, 265 Y269. Huriou, Andr.
Derecho constitucional e instituciones polticas, Barcelona, Ariel, 1980, p. 433.
76 Cfr. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob. clt., p. 138 YJimnez de Parga y
Cabrera, Manuel. ob. cit., pp. 331 Y332.
77 Snchez Agesta, Luis. ob. cit., pp. 118, 120 Y135.
B. Estados Unidos de Norteamrica
La historia de Estados Unidos de Amrica o Norteamrica comenz
durante el siglo XVII, con la elaboracin de la Carta Real de 1606, la
cual orqanlz a los poderes de la colonia.
Posteriormente, disidentes religiosos de la Iglesia anglicana funda-
ron una nueva colonia en 1620 que, a travs del pacto Flor de Mayo,
dio base a su gobierno. Ms adelante surgieron nuevas colonias
inglesas, 'lasta llegar a ser 13.
En 177f exista un gobernador, cuya funcin era representar a la
Corona inglesa. Adems, existi una Asamblea elegida por colonos
considerados como sbditos ingleses, pero la titularidad de la funcin
legislativa central la tena el Parlamento ingls.
En cuanto a la funcin de control de la institucin representativa,
las relaciones entre el gobernador y la Asamblea tenan como carac-
terstica la limitacin recproca de sus funciones, dentro de las que
se encontraba la facultad de la Asamblea de dictar rdenes a los
funcionarios.
En 1774 se reuni en Filadelfia el primer Congreso con repre-
sentacin de las colonias, excepto Georgia.
Como antecedente histrico constitucional tenemos que el Congre-
so de Nueva York de 1775 se reuni slo para protestar por la
imposicin del impuesto de papel sellado y no para ponerse en contra
del rey. En este Congreso se argument que los tributos deban ser
aprobados por las Asambleas coloniales.
Dicho Congreso se reuni nuevamente en 1776, dando como
resultado que las 13 colonias -constituidas no slo por una pobla-
cin inglesa, sino tambin francesa, escocesa, alemana y juda- se
declarasen libres e independientes el 4 de julio de ese ao, convir-
tindose as en 13 Estados.
En 1777 el Congreso tena como facultad otorgar o no la autoriza-
cin a los Estados de la Confederacin para el envo y recepcin de
sus embajadores, pero nada ms. Por su parte, el rgano Ejecutivo
no estaba previsto.
Los Estados fueron soberanos con el establecimiento de la Confe-
deracin y se haba ya firmado la paz, pero la situacin segua siendo
muy difcil, por lo que se dieron varias propuestas de reforma con el
objeto de reorganizar Norteamrica. Como consecuencia de ello, se
elabor un proyecto de Constitucin de los Estados Unidos de
Amrica en 1787, que dej atrs a la Confederacin para establecer
la Federacin, la Cmara de Representantes, el Senado, un poder
Ejecutivo representado por un Presidente y un Tribunal Supremo.v
La Constitucin norteamericana de 1787 (vigente), ratificada en
1788, con la caracterstica de ser la ms antigua de la poca moderna
-modelo tanto para las Constituciones de los Estados de Iberoam-
rica, la Constitucin francesa de 1791, como para la alemana de
1919-, estableci que los poderes legislativos estn confiados a un
Congreso, el Poder Ejecutivo al Presidente y el Poder Judicial al
Tribunal Suprerno, es decir, configur un sistema de gobierno
presidencial basado en la teora de los "checks and betences:
Uno de los actos de control de la institucin representativa fue la
facultad para llamar funcionarios a declarar, utilizada por primera vez
en 1792, cuando la Cmara de Representantes se propuso aclarar
78 Cfr. Snchez Agesta, Luis. Ot. cit., pp. 171 a 173, Huriou, Andr. Ob. cit., pp. 477, 478 Y 484.
Garca-Pelayo, Manuel. Ob. cit., pp. 325 a 331. Cruz Ferrer, Juan de la. 'El control parlamentario de la
administracin en el sistema constitucional norteamericano', I Jornadas de Derecho Parlamentario,
Madrid, vol. 11, Congreso de los Diputados, 1985, p. 974. Duverger, Maurice. Ot cit., p. 307.
79 Cfr. Snchez Agesta, Luis. Ob. cit., pp. 174 Y175. Garca-Pelayo, Manuel. Ob. cit., pp. 335 a 337 y
Lpez Guerra, Luis. 'La funcin de control de los Parlamentos: Problemas actuales', ab. ctt., p. 237.
80 Cfr. Huriou, Andr. Ob. cit., pp. 475, 476 Y486. Garca-Pelayo, Manuel. Ob. cit., p. 350.
81 Huriou, Andr. Ob. clt., p. 505. YFix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual...", Ob. clt., p. 16.
la derrota del General Sto Clair contra las tribus indias. As se dio
origen a la realizacin de nvestqactones y comparecencias.
Al respecto, Garca Pelayo considera que en "las relaciones entre
el Congreso y el Presidente, ha existido ciertamente un equilibrio en
algunos momentos de la historia constitucional americana, pero ms
general ha sido el desequilibrio a favor de uno de los dos poderes,
motivado tanto por situaciones objetivas como por las cualidades de
habilidad y energa personal de los Presidentes... siempre est
latente la oposicin del Congreso, que puede hacerse eficaz frente a
Presidentes poco enrqicos". Tal situacin se dio, por ejemplo,
durante el siglo XIX hasta la Primera Guerra Mundial de 1914-1918,
a la que Wilson denomin "gobierno del Congreso". Asimismo, en
relacin al consentimiento del Congreso para el nombramiento de
cargos y a la destitucin de funcionarios, debido a que nada dice la
Constitucin americana de 1787 vigente respecto a la segunda
situacin, se decidi resolverla en 1926 conforme al siguiente criterio:
"que toda ley que haga intervenir al Senado en la destitucin de
funcionarios dependientes directamente del ejecutivo es inconstitu-
cional. ..".84 Al igual que en el punto A, precedente, en el captulo
segundo desarrollaremos la integracin actual del Congreso nortea-
mericano y sus actos de control ms significativos.
c. Francia
La importancia para desarrollar los antecedentes de la funcin de
control de la institucin representativa en Francia radica en la idea de
que este pas ha servido de modelo para la elaboracin de las
Constituciones tanto de los dems pases europeos, como las de
aquellos que pertenecen al constitucionalismo continental. Todas
82 Clr. Cruz Ferrer, Juan de la. Db. cit., p. 984.
83 Garca-Pelayo, Manuel. Ob. clt., p. 351.
84 Ibid., p. 377.
ellas comprenden a la funcin de control de la institucin repre-
sentativa sobre los miembros del gobierno.
En Francia, por mucho tiempo, el monarca tuvo la soberana
recurriendo al derecho divino para legitimar as su poder, situacin
que en un momento ya no fue aceptada, producindose la Revolucin
francesa de 1789, con lo cual la soberana recay entonces en el
pueblo. En ese ao se pens que primero se encontraba el cuerpo
electoral, luego el Parlamento y, en tercer lugar, el Poder Ejecutivo,
pero controlado por la Asamblea.
Para Francia el siglo XVIII fue muy importante, ya que de ser una
monarqua absoluta pas a ser una monarqua constitucional, cuya
base fue la doctrina alemana, as como el modelo de la Gran Bretaa;
sin embargo no existi la subordinacin del gabinete hacia las Asam-
bleas, ni un predominio de ste sobre las mismas.
La Constitucin francesa de 1791 fue la primera Constitucin
revolucionaria que se inspir en la de Estados Unidos de Amrica de
1787, pero con la diferencia de basarse en principios iusnaturalistas
que nacen con el hombre. Durante esta poca la actividad principal
de la Asamblea fue la legislativa relacionada con la de control, ya que
el rey se encontraba sometido a sta, incluso suspendi a Luis XVI
en sus funciones en 1792. Adems, la Asamblea vigilaba la adminis-
tracin, nombraba funcionarios, ratificaba tratados y poda declarar
la guerra. Al tener sta el control del Ejecutivo, se coloc en una
situacin de preeminencia, concentrndose en dicha institucin todos
los poderes, cambiando su nombre por el de "Convencin Nacional".
Por las razones anteriores, se produjo el establecimiento de una
dictadura de la Asamblea.
En 1793 surgi otra Constitucin que jams tuvo vigencia. Con ella,
el Legislativo se dividi en dos Cmaras: el Consejo de los Quinientos
y el Consejo de los Ancianos. La Asamblea gobernara a travs de
comisarios que, entre otras facultades, podran elegir a los miembros
del Consejo, as como dirigir y vigilar a la administracin en general.
Posteriormente, en 1795, con la elaboracin de la Constitucin del
Directorio, el Ejecutivo, integrado por tres cnsules, pas a tener
preeminencia hasta llegar a establecerse una dictadura del mismo,
la cual termin con la Constitucin de 1799 vigente hasta 1814, poca
de la Dictadura de Napolen Bonaparte.
Con la Constitucin de 1802 aumentaron los poderes de Napolen,
mientras que con la de 1804 el Legislativo adquiri la facultad de
deliberar en vista de los argumentos que le presentasen el Consejo de
Estado y el Tribunado. Sin embargo, el poder de Napolen continu
en aumento hasta llegar a laCarta de 1814, periodo llamado de la "Res-
tauracin". En dicha Carta se legitim el poder del rey a travs de la
"divina providencia". En esta poca existan dos poderes fundamenta-
les, por un lado, el rey y sus ministros y, por otro, las Cmaras. Estas lti-
mas tuvieron el derecho de intervenir y vigilar la poltica del Ejecutivo.
En la poca de Napolen la institucin representativa francesa o
Poder Legislativo fue considerado como uno ms de los rganos y
titular de la funcin legislativa, cuya misin se redujo slo a escuchar
el debate de los oradores del gobierno y del Tribunado, as como a
la emisin de un voto de aprobacin o desaprobacin.
Napolen Bonaparte cay en 1814, pero es hasta 1830 cuando se
estableci una Constitucin que mantuvo un sistema de gobierno
parlamentario, basado en el modelo britnico, en el que funcion con
base en la confianza tanto del rey como del Parlamento. Adems,
esta Constitucin fij la responsabilidad ministerial y ampli la posi-
bilidad jurdica de exigirla. Asimismo, surgi y se practic un medio
de controlo de fiscalizacin de la poltica gubernamental denominado
"interpelacin".
En 1848 se produjo una revolucin impulsada por la clase obrera
y la pequea burguesa, que tuvo como resultado la separacin rgida
de poderes, en la que tanto el Legislativo como el Ejecutivo eran
responsables ante el pueblo. Los actos del Presidente necesitaban
ser refrendados por los ministros sin responsabilidad ante el Parla-
mento, ya que eran escogidos y destituidos por l. De darse algn
conflicto entre la Asamblea y el Jefe de Estado no haba regulacin
que lo solucionara, por lo que se dio un golpe de Estado en 1851.
En 1852 se elabor una Constitucin segn la cual el Jefe de
Estado sera responsable ante el pueblo francs, quien tena derecho
a apelar; pero la responsabilidad ministerial slo oper frente al Jefe
de Estado, por lo que en estos aos no cabe hablar de un sistema de
gobierno parlamentario.
De 1860 a 1867 la Asamblea tena la facultad de contestar el
discurso del Trono y examinar as la poltica. Los ministros estaban
obligados a comparecer frente a ella, por lo que las medidas guber-
namentales fueron objeto de la crtica directa, a pesar de que la
responsabilidad ministerial se daba frente al Emperador. De esta
forma qued restablecida la interpelacin parlamentaria.
En 1875, con el establecimiento de un rgimen parlamentario
moderado, tanto el Senado como la Cmara de Diputados podan
exigir responsabilidad ministerial. El gobierno slo poda permanecer
en el poder si contaba con la mayora parlamentaria. Las Cmaras
podan preguntar, interpelar y provocar la dimisin del gobierno.
Quien no tena responsabilidad poltica frente al Parlamento era el
Presidente de la Repblica. Lo anterior fue regulado por las siguientes
leyes de 1875:
1. Ley relativa al Senado, de fecha 24 de febrero.
2. Ley relativa a la organizacin de los poderes pblicos del 25 de
febrero.
3. Ley sobre las relaciones entre los poderes pblicos del 16 de
julio.
A partir de 1930 las Cmaras ya no tenan el control de la actividad
gubernamental, sino los partidos polticos y grupos de presin, con
lo cual la institucin representativa o cuerpo colegiado representativo
entr en una grave crisis.
Con la Constitucin de 1946 predomin la Asamblea, quien tena
en sus manos, entre otras facultades, la designacin del Presidente
de la Repblica y la del Jefe de gobierno. Adems, se contempl el
poder de veto y de disolucin de la Asamblea a cargo de los rganos
del Ejecutivo.
Durante los aos 1875 a 1958 el Parlamento tuvo preeminencia
jurdica, en virtud de que las Comisiones Permanentes podan con-
trolar laactividad de cada ministerio, existiendo as una subordinacin
del gobierno respecto del Parlamento. Sin embargo, el gobierno goz
de una preeminencia efectiva, ya que en la 111 y IV Repblica el
Parlamento control difcilmente la actividad gubernamental, tanto en
poltica econmica, financiera y militar, como en poltica exterior. Por
esta razn, podemos afirmar que la actividad gubernamental en
poltica interior y exterior fue realizada sin control parlamentario.
La Constitucin francesa de 1958, vigente, contempl a la mocin
de censura y a la mocin de desconfianza. Ms adelante se modific
el rgimen establecido a travs de las reformas de 1962, aprobadas
por referndum, por las cuales el Presidente de la Repblica adquiri
ms poderes, con lo que se pas de un sistema de gobierno parla-
mentario a uno semipresidencial o semiparlamentario, pero sin desa-
parecer la figura del Primer Ministro y su gabinete, todos ellos
responsables ante el Parlamento como sucede en los regmenes
parlamentarios europeos.85
o. Italia
La justificacin para referirnos a los antecedentes histrico-jurdicos
de la funcin de control de la institucin representativa en Italia la
encontramos, en primer lugar, en el hecho relativo a que este pas ha
85 Glr. Snchez Agesta, Luis. ob. cit., pp. 257, 261 Y275 a 284. Huriou, Andr. Ob. cit., pp. 578 a 580,
590 Y 599. Garca-Pelayo, Manuel. oo. cit., pp. 458, 470, 473 a 488. Duverger, Maurce. Otictt.,
pp. 273, 274 Y276. YFix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual.. .. , ab. cit., pp. 18 Y19.
ejercido gran influencia sobre el Derecho Pblico espaol, sobre todo
en lo referente a las Cortes Generales espaolas, cuya funcin de
control la desarrollaremos ampliamente en el captulo tercero de este
trabajo, y en segundo lugar, en virtud de que la doctrina italiana
elabora constantemente estudios relativos al Derecho Parlamentario.
En Italia, a pesar de que el origen del Parlamento data de la Edad
Media, el trmino" Parlamentos" se adopt en Npoles y Sicilia. ste
ha sido el nico rgano constitucional que permanece substancial-
mente inmvil, mientras que el Presidente, el gobierno y el Tribunal
Constitucional han procurado adecuarse a los carnbos.
Los antecedentes del Parlamento italiano se desarrollan principal-
mente durante los siglos XVI a XVIII, poca en que, debido al
absolutismo ilustrado, los "Parlamentos" dejaron de convocarse,
terminando por desaparecer en los diversos Estados italianos: en
Cerdea en 1560 y en Sicilia en 1812.
67
De 1814 a 1830 funcion un gobierno constitucional, donde el
Ejecutivo nombraba y revocaba a sus ministros.
En 1847 surgi formalmente la funcin de control parlamentario,
ya que Carlos Alberto promulg una Constitucin que consider al
Parlamento como un foro de discusin, en el que la Cmara de
Diputados tena la facultad de acusar al ministro del rey, as como dar
su consentimiento para la imposicin de tributos. Sin embargo, la
funcin legislativa fue ejercida conjuntamente por la Cmara de
Diputados y el rey.
La formacin del Estado italiano, con la mayor parte de los pueblos,
se dio durante los aos 1859 a 1861. Vctor Manuel 11 legitim su
poder a travs de la expresin "por la gracia de Dios y por voluntad
86 Cfr. Lucas Verd, Pablo. "Problemas actuales de la institucin parlamentaria", en Revista de Poltica
Comparada, Espaa, No. IX, Universidad Internacional Menndez Pelayo, 1982, p. 19.
87 Cfr. Biscaretti di Ruffia, Pacto. Derecho Constitucional, Ob. clt., pp. 291 Y292.
de la Nacin", surgiendo as la monarqua constitucional, influenciada
por las ideas dominantes en Francia y por la Constitucin de Cdiz
de 1812. El monarca tena grandes facultades, entre las que se
encontraban el poder interferir en la actividad de las Cmaras, el
nombramiento de Senadores, la sancin libre de las leyes y la
iniciativa para nombrar ministros. La funcin principal de una de las
Cmaras del Parlamento, la de Diputados, fue la discusin y delibe-
racin de la ley de finanzas. As, el Parlamento fue visto por vez
primera como supremo representante de la Nacn.
De 1861 a 1867 se transfirieron las funciones ejecutivas a un
gobierno integrado por un Presidente, ministros y un Consejo, ade-
ms, se reconoci la necesidad de que ste contase con la confianza
del rey y con la de las Cmaras, por lo que qued establecida la
responsabilidad ministerial.
Posteriormente el gobierno constitucional se transform en un
rgimen parlamentario, pero dbil. La Cmara de Diputados mono-
poliz la funcin de control financiero y poltico sobre el gobierno,
argumentndose que el Senado no poda dar lugar a crisis.
Con el movimiento fascista de 1922 se atent contra las libertades
reconocidas por el Estatuto Albertino, perfilndose -a pesar de que
los fascistas slo tenan 35 escaos de una Cmara integrada por
535 diputados en total- hacia una actitud antiparlamentaria.
En 1925 se dict una de las leyes fascistas ms importantes
sealando que: "el Jefe del Gobierno, Primer Ministro, Secretario de
Estado, es nombrado y revocado por el rey y responsable slo ante
l de la orientacin poltica general del gobierno'... as como que los
Ministros Secretarios de Estado 'nombrados por el rey a propuesta
del Jefe del Gobierno, Primer Ministro, son responsables ante el rey
y ante el Jefe de Gobierno de todos los actos y medidas de su
88 Cfr. Caracciolo, Alberto. 11 Parlamento nella formazione del Regno d'/talia, Milano, Giuffr, 1972,
pp, 3, 5, 7, 13, 14, 46, 47, 64 Y68 YPizzorusso, Alessandro. Lecciones de Derecho Constitucional,
Trad. Javier Jimnez Campo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, pp. 47 Y58.
Ministerio' ...".89 De tal forma, no haba responsabilidad ministerial ante
el Parlamento.
Con la constante utilizacin de la fuerza el gobierno fascista obtuvo
la confianza de la Cmara de Diputados, con 306 votos a favor y 106
en contra, y del Senado, con 196 a favory 19 en contra, instaurndose
en 1929 el rgimen fascista, que se mantuvo hasta 1943, ao en
que evolucion la resistencia antifascista internacional, recurrindo-
se nuevamente al Estatuto del Reino. En esta poca, Vctor Manuel
111 destituy a Mussolini del cargo de Jefe de Gobierno, Primer
Ministro, Secretario de Estado, y nombr en su lugar a Pietro Bado-
glio, establecindose con la cada de la dictadura un rgimen monr-
quico. Sin embargo, se dio la ausencia del Parlamento.
En 1946, a travs del decreto nmero 98, se llevaron a cabo
modificaciones al decreto nmero 151 expedido en 1944, las cuales
se conocieron como la segunda Constitucin provisional. En sta se
regul la responsabilidad del gobierno ante la Asamblea, lo que
implic volver al 'sistema de gobierno parlamentario.
Con las elecciones de 1946 se estableci la Repblica. Durante
1947-48, adems de la funcin constituyente, la Asamblea design
al Jefe Provisional del Estado, tuvo el control poltico sobre el gobier-
no y llev a cabo la expedicin de legislacin ordinaria. As, fue
promulgado un proyecto constituyente el 27 de diciembre de 1947,
que entr en vigor el 1 de enero de 1948 y ahora conocemos como
la Constitucin italiana vigente.
E.Espaa
Del siglo XV hasta mediados del XIX prevaleci el absolutismo en
Espaa. En esta poca, se advierte claramente una falta relativa de
inters por el estudio de las instituciones polticas.
89 Pizzorusso, Alessandro. Ob. cit., p. 71.
En el siglo XIX surgi la necesidad de establecer una Constitucin,
sin embargo, antes de su establecimiento, la funcin de control
parlamentario se manifest a pesar de que la soberana residi en el
monarca, ya que la Nacin poda limitarlo a travs de los derechos
de la Nacin utilizados por las Cortes con el propsito de limitar la
mala distribucin de los empleos, la disipacin y el desorden dentro
del palacio. Otra actividad de las Cortes fue su participacin en el
ejercicio de la funcin legislativa junto con el monarca, quien era el
titular de la misma. Por lo anterior, podemos afirmar que, a pesar de
no existir un Constitucin, existi cierto equilibrio entre el rey y las
Cortes, pero stas fueron consideradas principalmente como un
cuerpo protocolario, ya que su principal funcin era intervenir en la
sucesin hereditaria de la Corona.w
El Estatutode Sayona de 1808, Constitucininaplicable, regula las
Cortes en su Ttulo IX, integradas por el clero, la nobleza y el pueblo,
quienes estaban sometidas al rey, pero tenan ciertas facultades como
la que establecaque el Ministrode Haciendales presentaralas cuentas
cada ao (art. 84 del Estatuto de Sayona). Asimismo, podan dar queja
al rey sobre la conducta de un determinado ministro (art. 85).92
Posteriormente, el24 de septiembre de 1810, con la influencia de
las ideas de la Revolucin Francesa, la invasin de Napolen y la
guerra de Independencia de la Nueva Espaa (Mxico), las Cortes
se reunieron proclamndose la soberana nacional desplazando a
la del rey, con lo cual stas ya no representaron al rey, sino a la Na-
90 Cfr. Snchez Agesta, Luis. Ob. ctt., pp. 425 a 428. Soberanes, Jos Luis. Una aproximacin a la
historia del sistemajuridico mexicano, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1992, pp. 61 Y62.
91 El Estatuto de Bayona de 1808, es considerado como la "Constitucin de Bayona" por Sevilla
Andrs. Diego. Constituciones y otras Leyes y Proyectos Politicos de Espaa, Madrid. tomo I y 11,
Editora Nacional, 1969. p. 49, cfr. Esteban. Jorge de y Gonzlez-Trevijano, Pedro J. Curso de
Derecho Constitucional Espaol l. Madrid, Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de
Madrid. 1992. p. 49.
92 Cfr. Sevilla Andrs, Diego. Ob. cit., pp. 57 Y60 YTierno Galvn, Enrique. Leyes politices espaolas
fundamentales (1808-1978), Madrid, Tecnos, 1979, pp. 21 Y22.
cin.
93
Se estableci as la Monarqua Constitucional (Monarqua
"nacionalizada"), el 19 de marzo de 1812, a travs de la promulga-
cin de la "primera" Constitucin espaola, Constitucin de Cdiz,
misma que atribuy la potestad de hacer las leyes a las Cortes
(unicameral) junto con el rey.95 As, la funcin legislativa fue la
principal facultad de las Cortes, pero tambin se le asignaron otras
facultades (presupuestarias, de control) como aprobar antes de rati-
ficar los tratados, fijar los gastos de la administracin pblica, esta-
blecer anualmente los impuestos y contribuciones, examinar y apro-
bar las cuentas pblicas, asignar sueldos de los Secretarios de
Despacho (ministros), proponer al monarca los nombres para el
Consejo del Estado y hacer efectiva la responsabilidad de los mismos
y dems empleados pblicos, sujetos siempre a la crtica de la
representacin nacional, a pesar de que el rey tena la facultad de
nombrar y separar libremente a los Secretarios del Despacho.
Las Cortes intervenan frecuentemente en materias propias del
Ejecutivo, con el propsito de limitar sus poderes, con lo cual, esta
Constitucin estableci lo que haba de ser la regulacin de los actos
de control de la institucin representativa espaola. Asimismo,
fueron asignadas facultades propias tanto al Legislativo como a los
rganos Ejecutivo y Judicial, es decir, se consagr el principio de la
93 Cfr. Soberanes, Jos Luis. Una aproximacin a la historia del sistema jurdico mexicano, Ob. ct., p.
76 YEsteban, Jorge de y Gonzlez-Trevijano, Pedro J. Curso de Derecho Constitucional Espaol
1, Ob. ct., p. 46.
94 Cfr. kiem., los autores sealan que se trat de una Monarqua "nacionalizada", ya que se le
consider como una institucin al servicio de la Nacin. Se justific su mantenimiento si junto a ella
se depositaba la soberana en la Nacin.
95 Cfr. Tierno Galvn, Enrique. Ob. cit., pp. 38, 39 Y47. Villarroya, Joaqun Toms. Breve historia del
constitucionalismo espaol, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales. 1985, pp. 11 a 15 y 19,
seala que la Constitucin de 1812 es la ms larga o extensa de la historia de Espaa, ya que
contiene 384 artculos. Adems, es una Constitucin rgida y de origen popular.
96 Cfr. Tierno Galvn, Enrique. Ob. ctt., pp, 38, 39 Y47 YVillarroya, Joaqun Toms. Ob. cit., pp. '21 a
25.
97 Cfr. Fernndez-Miranda Alonso, Faustino. El control parlamentario de la poltica exterior en el
derecho espaol, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1977, p. 204.
divisin de poderes. Dicha Constitucin fue derogada por Fernando
VII en 1814, como consecuencia de su repudio por considerarla
contraria a las Leyes del Reino y porque "era depresiva para la
dignidad y autoridad del mismo" y obligado a aceptarla en 1820 hasta
1823, ao en que comenz la dcada del absolutismo. Posteriormen-
te, con la muerte del rey, fue restablecida y reformada esta Constitu-
cin, nombrndose en 1836 a Mara Cristina de Borbn Reina Go-
bernadora durante la minora de edad de su hija Isabel 11. Sin
embargo, a pesar de que la vigencia de esta Constitucin fue limitada,
la misma ejerci influencia sobre los textos constitucionales de varios
pases, tanto europeos como latlnoamericanos.
Ms adelante Mara Cristina de Borbn aprob el Estatuto Real de
1834, que sent los precedentes de un rgimen parlamentario bajo
el principio de colaboracin de poderes, integrando una segunda
Cmara -la de los Prceres-, admitindose el voto de censura y
configurando los actos de control de la institucin representativa a
travs de las llamadas "cuestiones de gabinete", base de las votacio-
nes de confianza, que consistan en que antes de que las Cortes
votaran las contribuciones a imponerse, los secretarios de despacho
deban presentar una exposicin en la que manifestaran el estado de
los diversos ramos de la administracin pblica, es decir, se efectua-
ban comparecencias o sesiones informativas. A este respecto, el
Ministro de Hacienda tena que presentar a las Cortes el presupuesto
de gastos y los ingresos a obtener. Asimismo, este Estatuto mencion
que el rey poda convocar, suspender o disolver las Cortes.
Principalmente este Estatuto se limit a regular la organizacin de
las Cortes, su divisin en dos Cmaras (Estamento de Prceres y
Estamento de Procuradores), sus funciones principales, sus relacio-
nes con el monarca, admitindose la compatibilidad del cargo de
ministro y la condicin de parlamentario y constitucionalizando la
existencia del Consejo de Ministros, por lo que es considerado, por
98 Cfr. Snchez Agesta, Luis. Db. ctt., pp. 429, 430, 447, 448, 451 Y452. Villarroya, Joaqun Toms.
Db. cit., pp. 13 a 31.
varios autores, como una "Ley Orgnica para la reunin y celebracin
de las Cortes Generales del Reino".99 Pero lo ms importante de dicho
Estatuto fue que con ste se dio paso a "la idea de que la responsa-
bilidad propia del ministerio no era la penal, que raramente puede
exigirse, sino la poltica que supone una remocin por la prdida de
confianza parlamentaria... Martnez de la Rosa reconoca que la
verdadera responsabilidad ministerial naca de la vigilancia que los
Cuerpos deliberantes ejercen sobre el gobierno, y Alcal Galiano
sealaba que la responsabilidad autntica no era la que se poda
actuar a travs del problemtico procedimiento judicial, sino la que
se haca efectiva por el voto de la mayora parlamentariav.w As, en
los dos aos en que estuvo vigente el Estatuto, existieron los siguien-
tes ministros de Estado: 6 de Gracia y Justicia, 9 de Gobernacin, 6
de Hacienda, 7 de Marina y 16 de Guerra. Por lo anterior, el Estatuto
Real permiti el desarrollo de instituciones y mecanismos de control
poltico que se contemplaron en las sucesivas constituciones.
Con los movimientos revolucionarios de 1836 se oblig a la Reina
Gobernadora a aceptar la Constitucin de 1812 pidindose, adems,
su reforma inmediata y su sustitucin por otra ley fundamental. 101
En 1837 se promulg una segunda Constitucin espaola que
regul a la Monarqua (nacionalizada) y consider al Parlamento
como un rgano de discusin pblica. Asimismo, se estableci la
necesidad del gobierno de contar con la confianza de la Cmara y de
la Corona, configurndose de esta forma un sistema de gobierno
totalmente parlamentario. Tambin esta Constitucin se dirigi a
apuntar la futura responsabilidad de los ministros del rey, a travs de
la facultad de acusarlos (art. 40), pero su texto en conjunto la invalid,
por lo que slo lleg a tener en la prctica una breve eficacia, as
99 Clr. Tierno Galvn, Enrique. Ob. cit., p. 63 YFernndez-Miranda Alonso, Faustino. Ob. cit., p. 204.
Villarroya, Joaqun Toms. Ob. cit., pp. 33, 35, 39 Y45.
100 lbid., p. 40.
101 Cfr. Ibid., pp. 41 Y ss. Esteban, Jorge de y Gonzlez-Trevijano, Pedro J. Curso de Derecho
Constitucional Espaol 1, Ob. cit., p. 51.
como una reducida vigencia de las Cortes. Esta Constitucin dividi
a las Cortes en Senado y Congreso de los Diputados (art. 13).
La tercera Constitucin, promulgada en 1845, tuvo como caracte-
rstica ser moderada, prevaleciendo la supremaca del rey sobre el
Parlamento (monarqua tradicional). Pero el Senado poda juzgar a
los ministros si stos hubiesen sido acusados por el Congreso de los
Diputados. Las sesiones de las Cortes fueron pblicas, pero poda
darse el caso de sesin secreta.
En 1868, bajo la inspiracin de Prim, se produjo una revolucin,
cuya consecuencia fue la expatriacin de Isabel 11, con lo cual surge
la Constitucin de 1869. En ella se estableci la Monarqua (nacio-
nalizada) como forma de gobierno, residiendo la soberana en la
Nacin. Amadeo Saboya fue elegido como rey pero, a consecuencia
de su renuncia al trono en 1873, se estableci la Repblica Federal.
En cuanto al Parlamento (Senado y Congreso), la Constitucin de
1869 le asign la facultad de hacer efectiva la responsabilidad de los
ministros, siendo stos responsables ante el mismo, as como la
facultad de nombrar y separar a los ministros del Tribunal de Cuentas.
Adems, tanto el Senado como el Congreso tenan el derecho de
censura y, en forma individual, los parlamentarios tuvieron el derecho
de interpelacin (art. 53).
La Constitucin de 1876 es considerada de vital importancia, ya
que con ella se implant una Monarqua parlamentaria, as como la
confianza de la Corona y la del Parlamento (Senado y Congreso) y
un rgimen parlamentario que se mantuvo hasta 1917, pero conti-
nuamente las Cortes fueron disueltas -23 veces desde 1876 hasta
1923-, por lo que su duracin media fue de 2 aos. Con lo anterior,
se puede afirmar que el control parlamentario fue ineficaz durante un
largo periodo. Dicha Constitucin estuvo vigente hasta 1923, ao en
que se suspendi a consecuencia de un golpe de Estado. A partir de
este momento, comenz la Dictadura del General Primo de Rivera,
quien redact un proyecto de Constitucin en 1929, pero su dictadura
termin en 1930.
En 1931 se aprob otra Constitucin que proclam a la Repblica
regulndose, adems, al rgimen parlamentario, puesto que el Par-
lamento (unicameral), a travs del Congreso de los Diputados, poda
acordar un voto de censura contra el gobierno o de alguno de sus
ministros. Si el voto era aprobado, el gobierno o el ministro tenan que
dimitir. De esta forma, los miembros del Consejo de Ministros respon-
dan solidaria o individualmente de la poltica del gobierno. En cuanto
al Presidente de la Repblica, si se diera el caso de quedar vacante
el cargo lo deba ocupar el Presidente de las Cortes. El Presidente
de la Repblica poda disolver las Cortes y stas, a su vez, slo
podan destituir al Presidente acusndolo por delitos criminales.
Adems, el Congreso de los Diputados poda autorizar al gobierno
para que legislara mediante decretos. Tambin el Presidente del
Consejo y los ministros, cuando eran requeridos por la Cmara, no
podan excusar su asistencia a la misma (art. 63). Asimismo, se
regul al referndum y se estableci que a las Cortes les correspon-
da aprobar el Proyecto de Presupuestos.w
Durante 1936 comenz la Guerra Civil que termin en 1939 con la
victoria del sector nacionalista encabezado por el General Francisco
Franco, quien con las Leyes de 1938 y 1939 consideradas como una
verdadera Constitucin, se convirti en el Jefe de Estado, del Gobier-
no, del Partido nico y de las Fuerzas Armadas. Francisco Franco
promulg el 17 de julio de 1942 la Ley Constitutiva de las Cortes
(unicameral), asignndoles la funcin legislativa, as como la facultad
de moderar la autoridad del Jefe de Estado, pero slo respecto al
establecimiento de normas legislativas, puesto que no se regul la
exigencia de responsabilidad del Ejecutivo. La funcin de control no
tuvo importancia, ya que existi cierta omisin en cuanto a sta en
virtud de que el Parlamento tena un ejercicio de control muy limitado,
situacin que cambi en 1946 con el intento de introducir tcnicas de
control, como la facultad de los procuradores para dirigir ruegos y
102 Cfr. Tierno Galvn, Enrique. Ob. cit., pp. 432 Yss, 449, 455 Yss. 465 y ss. Huriou, Andr. Ob. cit.,
pp, 968 Y ss. Y 983. Sevilla Andrs, Diego. "Orgenes del control parlamentario en Espaa
(1810-1874)", en El control parlamentario del Gobierno en las democracias pluralistas (El proceso
constitucional espaol), Manuel Ramrez (edit.), Madrid, Labor, 1978, pp. 139 Yss.
prequntas por escrito a los ministros en relacin a las materias de su
respectiva competencia.
En 1947 las Cortes, a propuesta del General Franco, tenan que
acordar la reforma de las leyes fundamentales, as como la designa-
cin de su sucesor y su posible revocacin.
Durante la poca del franquismo, la existencia de la funcin de
control fue posible en el rgimen autoritario, pero ese control reflej
las limitaciones de un grupo de fuerzas sobre el que se asent, porque
stas no tenan acceso a la crtica del gobierno. Sin embargo, este
rgimen abri un espacio a ciertas tcnicas de control, a travs del
Reglamento de las Cortes Espaolas de 1957, introduciendo, por
ejemplo, las interpelaciones, los ruegos, las preguntas escritas, entre
otros, pero excluyendo la exigencia de responsabilidad poltica como
posible consecuencia sancionadora.
En 1967 se modific el Reglamento de las Cortes de 1957, am-
plindose las posibilidades de las tcnicas de control, hasta culminar
en la aprobacin del Reglamento de las Cortes de 1971 que incluy
las mociones al gobierno, as como las preguntas en sesiones infor-
mativas.
Durante el franquismo oper un orden jurdico integrado por siete
leyes fundamentales que regulaban a la monarqua constitucional.
En este rgimen recay en Franco el poder supremo poltico y militar.
Con la muerte de Franco, el 22 de noviembre de 1975, se pusieron
en marcha los mecanismos sucesorios legales elaborados con anti-
cipacin. Con ello se inici la denominada "transicin espaola" o
"transicin espaola a la democracia" (transicin de la dictadura a la
dernocracia).w "que se produjo como un proceso cuyo marco fue el
103 La "democracia es una forma de vida basada en un supuesto racional de convivencia, dentro d. un
orden jurdico, caracterizado por la igualdad, la libertad y la solidaridad, surgido como el resultado
del consentimiento y participacin del pueblo, Quiena travs de procedimientos adecuados expresa
la identidad de fines entre gobernantes y gobernados", cfr. Berln Valenzuela, Francisco. Derecho
Parlamentario, Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1993, p. 60.
propio Estado franquista, dentro de su legalidad, sin rupturas de
continuidad y, por tanto, sin colapso del Estado y, claro est, sin
revolucin" .104 De esta forma, el Conde de Barcelona, Don Juan de
Barbn, renunci a sus derechos dinsticos, por lo que fue proclama-
do como rey el Prncipe Juan Carlos en noviembre de 1975. Poste-
riormente Arias Navarro, Presidente de gobierno en la poca de
Franco, es confirmado en su puesto por Juan Carlos 1, pero el 1 de
julio de 1976 present su dimisin, con lo cual el rey nombr en su
lugar a Adolfo Surez Gonzlez.
Ms adelante, en noviembre de 1976, el rey someti a las Cortes
franquistas (unicameral) el proyecto de reforma poltica para su
aprobacin definitiva. De tal forma, la Ley para la Reforma Poltica u
Octava Ley Fundamental del Rgimen, compuesta de 5 artculos (el
arto 2 se refiere a las Cortes), fue aprobada mediante referndum el
15 de diciembre del mismo ao. Asimismo, las Cortes fueron convo-
cadas, celebrndose las primeras elecciones democrticas despus
de cuarenta aos, el 15 de junio de 1977, producto del deseo de
establecer instituciones autnticamente democrticas. lOS
Despus de las elecciones las relaciones entre el Legislativo
(bicameral) y el Ejecutivo fueron reguladas provisionalmente, mien-
tras se elaboraba y entraba en vigor una nueva Constitucin, por la
Ley de Relaciones gobierno-Cortes de 17 de noviembre de 1977 y
por los Reglamentos Provisionales del Congreso y del Senado, del
13 y 14 de octubre del mismo ao respectivamente, es decir, se trat
de una regulacin transitoria que, a grandes rasgos, contempl como
actos de control parlamentario a la mocin de censura, la cuestin de
confianza, las preguntas y las interpelaciones.w
104 Juli, Santos. "Transiciones a la democracia en la Espaa del siglo XX", en Sistema. Revista de
Ciencias Sociales, No. 84, Madrid, Fundacin Sistema, 1988, p. 36.
105 Cfr. Tierno Galvn, Enrique. Ob. cit., pp. 432 Yss. 449, 455 Yss, 465 y ss. Huriou, Andr. Ob. cit.,
pp. 968 Yss. Y983.
106 Cfr. Ripolles, Mara Rosa. "La regulacin vigente de las relaciones legislativo-ejecutivo (la Ley de
17 de noviembre de 1977 y los Reglamentos Provisionales del Congreso y el Senado de 13 y 14
En el mes de octubre de ese mismo ao, a peticin del Presidente
de gobierno, se reunieron lasdistintas fuerzas con el fin de discutir la
situacin econmica y poltica de Espaa, de tal forma, se llegan a
firmar los denominados "Pactos de laMoncloa". Atravs de latcnica
del consenso entrelasdistintas fuerzas, entre staslaexistencia legal
de la oposicin democrtica, se superaron los obstculos para llegar
a elaborar una Constitucin poltica. Es a finales de 1977 cuando se
redacta unaponencia, porsiete personas, relativa al anteproyecto de
Constitucin, que pas a su discusin en la Comisin de las Cortes
en 1978 yfue promulgado ese mismo ao. Atravs de laConstitucin
de 1978 vigente se adopt, no como forma jurdica del Estado, sino
como forma poltica, a la Monarqua parlamentaria, recayendo la
soberana ya no en el Estado, sino en el pueblo. Con esta forma
poltica, el rey va a carecer de poder legislativo y tampoco puede
intervenir en las tareas polticas del gobierno. De tal manera, se
restablecieron las libertades democrticas y se fortaleci al Estado
del bienestar, dando pasoal periodo de consolidacin.w
de octubre de 1977)", en El control parlamentario del Gobierno en las democracias pluralistas (El
proceso constitucional espaol), Manuel Ramirez (edit.), Madrid, Labor. 1978, pp. 194 Y ss.
Arcenegui, Jess J. de. "La Ley de Relaciones Gobierno-Cortes de noviembre de 1977", en El control
parlamentario del Gobierno en las democracias pluralistas (El proceso constitucional espaol).
Manuel Ramrez (edit.), Madrid. Labor, 1978, pp. 183 Yss.
107 Cfr. Vega Garca, Pedro de. "La transicin poltica espaola a la luz de los principios democrticos
de legalidad, publicidad y racionalidad", en Las experiencias del proceso poltico constitucional en
Mxico y Espaa, UNAM. Mxico, 1979. pp. 247, 249 a 253. 258, 259. 263 Y 264. Tierno Galvn,
Enrique. Ob. ctt., pp. 432 Yss, 449. 455 Yss, 465 y ss. Huriou, Andr. Ot. cit.. pp. 968 Yss. Y983.
Garrorena Morales. ngel. Autoritarismo y control parlamentario en las Cortes de Franco, Ob. cit.,
pp. 37 Y ss. Y247. Fernndez-Miranda Alonso, Faustino. ob. cit., p. 160 Y 161. Morodo, Ral. La
transicin poltica, Madrid, Tecnos, 1985, pp. 56 Yss. Villarroya, Joaqun Toms. Ob. cit, pp. 35. 53
a 55,83 Yss. guila. Rafael del. "La dinmica de la legitimidad en el discurso poltico de la transicin",
en Transicin poltica y consolidacin democrtica. Espaa (1975-1986), Ramn Cotarelo (comp.),
Madrid. Centro de Investigaciones Sociolgicas. 1992, p. 72. Huneeus, Carlos. "La transicin a la
democracia en Espaa. Dimensiones de una portica consoclaconat", en Transicin a la democracia
en el sur de Europa y Amrica Latina. Julin Santamara (comp.), Madrid. Centro de Investigaciones
Sociolgicas, 1981, pp. 266, 270 Y274 a 276. Preston, Paul. El triunfo de la democracia en Espaa:
1969-1982, Barcelona. Plaza & Janes, 1986, p. 149. Mainwaring, Scott. "Transiciones va transac-
cin: la democratizacin en Brasil y en Espaa", en Revista de Estudios Polticos, Madrid, No. 49,
Centro de Estudios Constitucionales, 1986. pp. 119 Y 123. Sevilla Andrs. Diego. Ob. ctt., pp. 233
a 235,245.325.329.371. 375, 527 Yss. Esteban. Jorge de y Gonzlez-Trevijano. Pedro J. Curso
de Derecho Constitucional Espaol 1, Ob. clt., pp. 53 a 191. Lucas Verd, Pablo. "Transicin poltica.
Cambio poltico. Transformacin poltico-social, cambio establecido. Consideraciones en torno a un
Por lo anterior, el papel del Parlamento espaol en esta etapa fue,
aunque es difcil percibirlo, en un primer momento, participar y apoyar
la transicin (Cortes franquistas unicamerales) a travs de la aproba-
cin del proyecto de reforma poltica y, en un segundo momento,
despus de las elecciones, asumir la representacin poltica de la
voluntad popular -Parlamento bicameral-, as como "elaborar" una
nueva Constitucin.
El papel de las Cortes Generales (bicameral), en la actualidad, ya
no recae principalmente en su actividad legislativa, por lo que se
afirma que stas no pueden ser denominadas "Poder Legislativo",
sino que deben ser consideradas como "Poder Parlamentario", en
virtud de que lo ejerce un Parlamento que cumple, adems, otras
tuncionesw y cuya funcin principal es la de control poltico. De esta
ltima funcin depende no slo el futuro de la institucin repre-
sentativa espaola, sino tambin la importancia de sus parlamenta-
rios ante los ciudadanos espaoles.
F. Mxico (1808-1994)
En la Nueva Espaa, el 19 de julio de 1808 llegaron noticias relativas a
los hechos que ocurran en relacin a la Corona de Espaa, por lo que
se realizaron dos Juntas Generales, el 31 de agosto y 7 de septiembre
de 1808 respectivamente, en las que se plante la idea de que el virrey
convocara a una Junta General similar a las Cortes espaolas; sin
embargo, la idea no prosper. Una semana despus los espaoles
reciente libro del profesor Morodo", en Revista de Estudios Polticos, Madrid, No. 43, Centro de
Estudios Constitucionales, enero-febrero de 1985, pp. 150 Y ss. Garca Cotarelo, Ramn. "Los
principios fundamentales de la Constitucin de 1978", en Introduccin al sistema poltico espaol,
Barcelona, Teide, 1983, pp. 77 Y78 YCotarelo, Ramn. "La transicin democrtica espaola", en
Transicin poltica y consolidacin democrtica. Espaa (1975-1986), Ramn Cotarelo (comp.),
Madrid, Centro de Investigaciones Sociolgicas, 1992, pp. 16, 17 Y24.
108 Cfr. Paniagua Soto, Juan Luis. "El modelo parlamentario en la Constitucin espaola de 1978", en
Madrid. Centro de Investigaciones Sociolgicas. 1992, p. 214 YEsteban, Jorge de y Gonzlez-Tre-
vijano, Pedro J. Curso de Derecho Constitucional Espaol 1, Ob. ct., pp. 53 Yss.
peninsulares, encabezados por Gabriel de Yermo, se levantaron en
armas contra el gobierno virreinal. Respecto a la funcin de control,
durante esta poca funcionaba un Tribunal de Cuentas.w
Continuando con los acontecimientos histricos, por un lado, el 16
de septiembre de 1810 se inici el movimiento de independencia
nacional, encabezado por el cura Miguel Hidalgo y Costilla, quien fue
juzgado y ejecutado el30 de julio de 1811. Sin embargo, Lpez Rayn,
Liceaga, Verduzco y el cura Morelos continuaron dicho movimiento.
Por otro lado, el10 de mayo de 1810 se public en la Gaceta de
Mxico la convocatoria para la primera eleccin de 14 diputados a
las Cortes Constituyentes de Espaa, pero en la elaboracin de la
Constitucin de Cdiz de 1812, por motivos econmicos, participa-
ron slo dos diputados de la Nueva Espaa, Alcal y Cortzar, en
igualdad de condiciones que los peninsulares. Por lo anterior, el
primer antecedente del control de la institucin representativa en la
Nueva Espaa lo encontramos en la Constitucin de Cdiz de 1812,
jurada en Espaa el 19 de marzo y en la Nueva Espaa el 30 de
septiembre del mismo ao, integrada por 348 artculos, Constitucin
que estuvo vigente. Sin embargo, antes de ser jurada en la Nueva
Espaa, Lpez Rayn el 30 de abril de 1812, por parte del movi-
miento de independencia, elabor un proyecto de Constitucin para
Mxico denominado "Elementos Constitucionales" o "Elementos de
Rayn", que no lleg a discutirse. Este documento reconoca que
la soberana popular se depositaba en Fernando VII, pero sera
ejercida por el Supremo Congreso Nacional Americano, integrado
por 5 vocales.
La Constitucin de Cdiz fue suspendida en alguna de sus
partes por Flix Mara Calleja en 1813, sobre todo porque los
peninsulares de la Nueva Espaa no la queran y estaban intere-
109 Cfr. Soberanes, Jos Luis. "El primer constitucionalismo mexicano", El primer constitucionalismo
iberoamericano, J. L Soberanes Fernndez (ed.), Madrid, Marcial Pons, 1992, pp. 18 a 21, Una
aproximacin a la historia... Ob. cit., pp. 78 Y79 e "Historia del sistema jurdico mexicano", El derecho
en Mxico. Una visin de conjunto, Mxico, tomo I,.UNAM, 1991, p. 49.
sados en volver al estado que se tena anteriormente. En ese ao se
elaboraron "Los sentimientos de la Nacin", en plena guerra de
independencia.
El 5 de agosto de 1814, en la Nueva Espaa, se recibi el decreto
de Fernando VII mediante el cual se mencionaba que se abrogaba la
Constitucin de 1812. Sin embargo, la influencia de la misma se
extendi hasta Europa y Latinoamrica, desde el momento de la
emancipacin de las colonias espaolas. En Iberoamrica su influen-
cia se debi, sobre todo, a los distintos nexos entre stos, por las
corrientes migratorias, el grado de mestizaje, las afinidades cultura-
les, los intereses econmicos, etctera. Por lo anterior, el modelo de
constitucionalismo mexicano no corresponde nicamente al modelo
norteamericano de 1787, sino que tambin influy el espaol en la
elaboracin de "Los sentimientos de la Nacin" de 1813, as como en
la primera Constitucin mexicana del 22 de octubre de 1814, deno-
minado Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexi-
cana o Constitucin de Apatzingn, que rechaz cualquier tipo de
dependencia hacia Espaa. Esta Constitucin, integrada por 242
artculos, careci de vigencia efectiva, pues no lleg a regir ni un solo
da, ya que la fuerza de los independientes se haba reducido nota-
blemente. Sin embargo, consideramos importante sealar, en rela-
cin al control parlamentario en Mxico, que la Constitucin de 1814
mencion que la soberana resida en el pueblo y su ejercicio en la
representacin nacional, compuesta de diputados elegidos por los
ciudadanos, denominndosele "Supremo Congreso Mexicano", el
cual representara la soberana del pueblo, cuyas facultades seran,
entre otras, elegir a los miembros del Supremo gobierno (3 individuos,
artculo 151), nombrar a los secretarios del Supremo gobierno y a los
del Supremo Tribunal de Justicia, nombrar a los embajadores, decre-
tar la guerra, aprobar antes de ratificar los tratados, arreglar los gastos
del gobierno, examinar y aprobar las cuentas de la hacienda pblica,
autorizar a los miembros del gobierno para ausentarse del lugar de
su residencia, hacer efectiva la responsabidad de los funcionarios,
esta ltima facultad regulada en el artculo 120. Con lo anterior, se
advierte claramente la subordinacin del Ejecutivo respecto del Su-
premo Congreso Mexicano.
Consideramos, al igual que otros autores, que la influencia espa-
ola se debi, principalmente, a que la Constitucin norteamericana
de 1787 contena slo una atribucin del Ejecutivo, mientras que la
Constitucin de Cdiz de 1812 desarroll ampliamente las facultades
de ste, consagrando el principio de la divisin de poderes.v- Asimis-
mo, el modelo espaol se manifest en el constitucionalismo mexi-
cano al establecer, entre otros, los siguientes actos que se relacionan
con el Ejecutivo y el Congreso:
1. A los secretarios de despacho con un posible refrendo de los actos
del Presidente, relacionado con la responsabilidad de los mismos.
2. Un control de ratificacin en la firma de tratados internacio-
nales.:
110 Cfr. Tena Ramrez, Felipe. Leyes Fundamentales de Mxico 1808-1978, Mxico, Porra, 1978, pp.
XVII Y59. Soberanes, Jos Luis. Una aproximacin a la historia del sistema jurdico mexicano, Ob.
clt., pp. 81 a 93, "El primer constitucionalismo mexicano", Ob. cit., pp. 17,21 a 25 y 27 a 30 e "Historia
del sistema jurdico mexicano", Ob. cit., p. 50. Rabasa, Emilio O. "Historia de las Constituciones
mexicanas", El derecho en Mxico. Una visin de conjunto, Mxico, tomo 1, UNAM, 1991, pp. 86 a 90
y 96. Esteban, Jorge de y Gonzlez-Trevijano, Pedro J. Curso de Derecho Constitucional Espaol
1, Ob. cit., p. 49. Valencia Carmona, Salvador. Manual de derecho constitucional...Ob. ct., pp. 153
Y 154. Snchez Agesta, Luis. "Poder ejecutivo y divisin de poderes", en Revista Espaola de
Derecho Constitucional, Madrid, No. 3, Centro de Estudios Constitucionales, 1981, pp. 28, 29 Y32.
Serra Rojas, Andrs. Ob. clt., pp. 560 Yss. Orozco Henrquez, J. Jess. "Organizacin y funciones
del Congreso de la Unin", Memoria del 1/1 Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional,
Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1987, pp. 1012 Yss. En Mxico, con respecto
a la divisin de poderes en este pas, varios autores, entre ellos Carpizo, Jorge. La Constitucin
Mexicana de 1917, Mxico, UNAM, 1980, p. 200. Quintero, Csar. "El principio de la separacin de
poderes y su valor actual en Iberoamrica", Memoria del 1/1 Congreso Iberoamericano de Derecho
Constitucional, Mxico, tomo 11, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1987, p. 752, quienes
coinciden en afirmar que existe slo un poder, el llamado "Supremo Poder de la Federacin" y que
se divide, para su ejercicio, en las funciones legislativa, ejecutiva y judicial. En la Constitucin se
sealan los casos en los que habr colaboracin entre las mismas y se tiene cuidado en el caso de
la independencia de los jueces. Por esta razn, en Mxico, salvo la Constitucin de Apatzingn, no
se acepta el principio de la separacin de "poderes", sino que tomando en cuenta que existe slo
un poder y lo que se divide es su ejercicio, se tratar entonces de una "separacin de funciones".
Brewer-Carias, Allan R. Instituciones Polticas Constitucionales, Venezuela, Jurdica Venezolana,
1985, p. 137, seala que este principio se dio por primera vez, en Iberoamrica, en la Constitucin
Venezolana de 1811 y Madrazo, Jorge. "La planeacin legislativa y las relaciones entre los poderes
legislativo y ejecutivo y entre ambas Cmaras. Comentario", en Poltica y procesos legislativos,
Mxico, Porra, 1985, pp. 104 Y105.
111 Cfr. Snchez Agesta, Luis. "Poder ejecutivo y divisin de poderes", Ob. cit., pp. 28, 29 Y32.
3. Fijar los gastos de la administracin pblica, establecer anual-
mente los impuestos y contribuciones, as como el examen y
aprobacin de las cuentas pblicas (art. 131, fracciones XII, XIII
YXVI).112
4. Hacer efectiva la responsabilidad de los secretarios de despa-
cho y dems empleados pblicos, sujetos siempre a la crtica
de la representacin nacional, a pesar de que el rey tena la
facultad de nombrar y separar libremente a los secretarios de
despacho.:
As, esta Constitucin estableci lo que habra de ser la regulacin
de los actos de control de la institucin representativa.r
En 1816 fue capturado Morelos por Mier y Tern, quien disolvi a
los tres poderes.
En la Nueva Espaa, en 1820, se restableci el rgimen constitu-
cional de Espaa, pero el Partido Espaol de la capital (Mxico)
excluy a la Constitucin de 1812, repudindola tambin el alto clero.
Asimismo, el Tribunal de la Inquisicin conden la Constitucin de
Apatzingn de 1814 por considerarla atea e irreligiosa. Ms adelante,
el 24 de febrero de 1821, Agustn de Iturbide elabor un plan de
independencia denominado "Plan de Iguala", tratando de establecer
la monarqua constitucional moderada, representada por Fernando
VII y su dinasta, pero el ltimo no acept.
EI24 de agosto de 1821 se dieron los "Tratados de Crdoba", que
establecieron un gobierno monrquico y la residencia del Poder
Legislativo en las Cortes. En este ao, el 27 de septiembre, se
112 Cfr. Faya Viesca, Jacinto. "Evolucin constitucional y significado poltico de la Cuenta Pblica en
Mxico", Revista de Administracin Pblica, Mxico, No. 44, INAP, octubre-diciembre de 1980, p. 62.
113 Cfr. Tierno Galvn, Enrique. Ob. cit., pp. 38, 39 Y47 YVillarroya, Joaqun Toms. Ob. cit., pp. 21 a
25.
114 Cfr. Fernndez-Miranda Alonso, Faustino. Ob. cit., p. 204.
consum la independencia y al da siguiente, se expidi el "Acta de
Independencia", sin embargo la Constitucin de Cdiz de 1812 se
sigui aplicando, as como las leyes vigentes,115 mientras se expedan
leyes propias.
Con las "Bases Constitucionales" del 24 de febrero de 1822, el
Congreso (bicameral, pero de hecho unicameral) se declar soberano,
ejercitando el Poder Legislativo en toda su extensin. Por esta razn
surgieron desavenencias entre el Congreso e Iturbide, quien tuvo
apoyo para autoproclamarse emperador con el ttulo de Agustn 1, el
19 de mayo, y fue coronado el29 de julio. El mismo disolvi al Congreso
el31 de octubre de 1822, yen su lugar se estableci una Junta Nacional
Instituyente, integrada por algunos de los diputados del antiguo Con-
greso, que aprob el "Reglamento Poltico Provisional del Imperio" el
18 de diciembre de 1822, Reglamento que regul la facultad del
Emperador para nombrar y separar libremente a los ministros, pero el
Congreso tena la facultad de establecer el nmero de miembros que
deban integrar al Consejo de Estado. Posteriormente, el 6 de diciem-
bre de 1823, Antonio Lpez de Santa Anna expidi un plan en el que
desconoci a Iturbide, proclamando la Repblica y reinstalando el
Congreso. As, con la abdicacin de lturbide se desconoci la forma
de gobierno contemplada en el "Plan de Iguala", el "Tratado de Crdo-
ba" y el Decreto del 24 de febrero de 1822, y se deposit el Ejecutivo
en una Junta constituida por tres miembros.
Un Congreso constituyente reunido en noviembre de 1823, un ao
ms tarde, el 3 y 4 de octubre de 1824, aprob y promulg la
Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos, de 171
artculos, considerada como la primera del Mxico independiente. En
115"1 Decretos dados por los Congresos Mexicanos. 2Decretos dados por las Cortes de Espaa,
publicados antes de declararse la Independencia. 3 Reales disposiciones novsimas an no
inscritas en la Recopilacin. 4Leyes de la Recopilacin. Primero las ms modernas. 5Leyes de
la Nueva Recopilacin. 6Leyes del Fuero Real y Juzgo. 7Estatutos y fueros municipales de cada
ciudad, en lo que no se oponan a Dios, a la razn y a las leyes escritas.", Soberanes, Jos Luis.
Una aproximacin a la historia del sistema jurdico mexicano, Ob. cit., p. 95. "8Las partidas en lo
que no estuvieran derogadas.", cfr. Soberanes Fernndez, Jos Luis. "Historia del sistema juridico
mexicano", Ob. cit.. pp. 51 Y52.
ella se instaur la Repblica, el sistema de gobierno presidencial (no
por tradicin, sino como experimento poltico) y el Congreso General
(bicameral), dividido en Cmara de Diputados y Cmara de Senado-
res, que sesionara durante tres meses y medio.
Las fuentes de la Constitucin de 1824 fueron, en un principio, la
Constitucin norteamericana de 1787 y la Constitucin de Cdiz de
1812. Pero Esteban Austin entreg a Ramos Arizpe un proyecto de
Constitucin basado slo en la de 1787. Sin embargo, coincidimos
con varios autores al afirmar que tiene elementos de ambas cons-
tituciones. En cuanto al Poder Legislativo, esta Constitucin esta-
bleci que sus facultades seran, entre otras, tomar las cuentas
anualmente al gobierno (art. 49, fraccin VIII), aprobar los tratados
que celebrase el Presidente (art. 49, fraccin XIII), dar su autoriza-
cin sobre el nombramiento de funcionarios y dar su consentimiento
para que el Presidente pudiese mandar las fuerzas de mar y tierra;
tambin estableca el nmero de secretarios para el despacho de
los negocios del gobierno (art. 117), as como que stos dieran
cuenta del estado de su respectivo ramo anualmente (art. 120), y
que a la instalacin del Congreso asistira el Presidente de la
Federacin y "pronunciara" un discurso, mismo que sera contes-
tado, en trminos generales, por quien presidiese el Congreso (art.
68). En relacin a lo anterior, las legislaturas de cada Estado
elegan, por mayora absoluta, a dos individuos, uno de los cuales
no deba ser vecino del Estado que eligiese. Quien obtuviese la
mayora absoluta de los votos de las legislaturas sera Presidente.v-
quedando el otro como vicepresidente.
Esta Constitucin estableci amplias causales de responsabilidad
del Presidente de la Repblica, ya que se incluan como delitos la
traicin contra la Independencia o la forma de gobierno, el cohecho o
116 El primer presidente de Mxico fue Guadalupe Victoria (1824-1829). Posteriormente, Vicente
Guerrero (1829), Anastasio Bustamente (1830), Manuel Gmez Pedroza (1832-1833), Antonio
L6pez de Santa Anna ((1833), Valentn Gmez Farias (1833-1834), Antonio Lpez de Santa Anna
(1834-1835), Barragn (1835), Soberanes, Jos Luis. Una aproximacin a la historia del sistema
jurdico mexicano, Ob. cit., pp. 126, 127, 129 Y"El primer constitucionalismo mexicano", Ob. cit., pp.
40 Y41.
soborno durante su encargo, as como la responsabilidad por actos
dirigidos a impedir las elecciones de Presidente, senadores, diputados
o impedir a las Cmaras el uso de cualquiera de sus facultades (art.
38, fracs. I y 11). Asimismo, en 1825 se crea la Contadura Mayor de
Hacienda de la Cmara de Diputados del Congreso mexicano.tv Dicha
Constitucin, de precaria vigencia, influy sobre otros actos de control
de la institucin representativa mexicana que se dieron posteriormente.
Antonio Lpez de Santa Anna clausur el Congreso en 1834, con
lo cual a finales de este ao se llevaron a cabo elecciones, as en
1835 entr en funciones un nuevo Congreso (bicameral) que el 9 de
septiembre acord reunirse en una sola Cmara.t De tal manera, la
Constitucin de 1824 fue reemplazada por otra en 1836, jurada el
primero de enero de 1837, Constitucin centralista, que se integr
con "Siete Leyes Constitucionales" y que estableci un Supremo
117 Respecto a la Contadura Mayor de Hacienda y Tribunal de Cuentas, cfr. Prez Saavedra, Javier.
"La auditora gubernamental en el contexto de la administracin pblica en Mxico", Revista de
Administracin Pblica, Mxico, No.. 57 Y58, enero-junio de 1984, p. 91.
118 Cfr. Tena Ramrez, Felipe. Ob. cit. pp. 29 a 48, 88 a 122, 132 a 135 y 174 a 179. Soberanes, Jos
Luis. Una aproximacin a la historia del sistema jurdico mexicano, Ob. ct., pp. 113 a 119, 122, 123,
126, 128 Y129, "El primer constitucionalismo mexicano", on. cit., pp. 23, 27, 30 a 38 y 42. Orozco
Hemquez, Jess J. "El sistema presidencial en el constituyente de Quertaro y su evolucin
posterior", El sistema presidencial mexicano (algunas reflexiones), Mxico, UNAM, 1988, p. 22.
Rabasa, Emilio O. Ob. cit., p. 91. Barqun lvarez, Manuel. "El control parlamentario sobre el
ejecutivo desde una perspectiva comparativa", en Revista Mexicana de Estudios Parlamentarios,
Mxico, No. 1, vol. l. Instituto de Investigaciones Legislativas, 1991, pp. 17 Y18, "La supervisin del
legislativo y la responsabilidad del ejecutivo", Memoria del 111 Congreso Iberoamericano de Derecho
Constitucional, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1987, p. 568 Y569. Valads,
Diego. Constitucin y poltica, Mxico, UNAM, 1987, p. 151 Y "El control interorgnico entre los
poderes legislativo y ejecutivo de Mxico", El sistema presidencial mexicano (algunas reflexiones),
Mxico, UNAM, 1988, pp. 245 Y 248. Rabasa, Emilio O. oo. cit., pp. 100 Y 101. Alcntara Saz,
Manuel. Sistemas polticos de Amrica Latina, Madrid, vol. 11, Tecnos, 1989, pp. 24 Y25. Carpizo,
Jorge. "Notas sobre el presidencialismo mexicano", en Revista de Estudios Polticos, Madrid, No.
3, Universidad Nacional de Educacin a Distancia, 1978, pp. 19 Y 20, Estudios constitucionales,
Porra, Mxico, 1991, p. 288. Madrazo, Jorge. "Algunas consideraciones sobre el Senado en el
sistema constitucional mexicano", Memoria del 111 Congreso Iberoamericano de Derecho Constitu-
cional, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1987, p. 999. Gonzlez Oropeza,
Manuel. "Qu hacer con el Congreso de la Unin en Mxico?", Memoria del 111 Congreso
Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
1987, p. 955 y Orozco, Henrquez, J. Jess. "Estudio comparativo sobre el rgano legislativo en
Amrica Latina", en Revista Mexicana de Estudios Parlamentarios, No. 1, Mxico, vol. 1, Instituto de
Investigaciones Legislativas, 1991, pp. 96 Y97.
Poder Conservador (5 miembros), estando por arriba del Judicial, del
Ejecutivo y del Legislativo, con el argumento de que era imposible
establecer un equilibrio entre estos dos ltimos rqanos.iv El Poder
Conservador slo era responsable ante Dios y la opinin pblica (art.
17 de la Segunda Ley Constitucional).
El Congreso General tena entre sus facultades el ejercicio de la
funcin legislativa, consagrado en la Tercera Ley Constitucional.
Mxico entr en guerra con Estados Unidos de Amrica en 1836, en la
que Antonio Lpez de Santa Anna reconoci la independencia de Texas.
Ms adelante, en 1843, se expidieron las "Bases Orgnicas de la
Repblica Mexicana", tambin centralistas, integradas por 202 artculos,
cuya vigencia fue de tan slo tres aos, mediante las cuales se suprimi
al Supremo Poder Conservador, se establecieron cuatro ministros para
el despacho de los negocios y al Congreso se le dio facultades para que
al inicio de su primer periodo distribuyera la renta pblica.
En 1847 se expidi el "Acta Constitutiva y de Reformas" que
estableci nuevamente, como forma de Estado, el sistema federal,
fij nuevas reglas por delitos de altos funcionarios, es decir, a la
Cmara de Diputados le correspondera acusar y el Senado fungira
como jurado de sentencia. As, nuevamente entr en vigor la Cons-
titucin de 1824, que junto con el "Acta Constitutiva" conformaron la
ley fundamental de la Nacin. Posteriormente stas perdieron su
vigencia, ya que de 1853 a 1855 existi el gobierno dictatorial de
Lpez de Santa Anna, quien expidi una "Ley para el establecimiento
del Tribunal de Cuentas" el 26 de noviembre de 1853, de tradicin
colonial. Ms adelante, en 1855 se inici un movimiento reformista,
que se identifica como la Revolucin de Ayutla, encabezado por
Sebastin Lerdo de Tejada y por Benito Jurez, que derriba la
dictadura, llegando a la promulgacin de la Constitucin Poltica de
119 Cfr. Rabasa, Emilio a. ot: cit., pp. 0j 08 a 136 yValadz, Diego. "El control interorgnico entre los
poderes legislativo y ejecutivo de Mxico", Ob. cit., p. 245.
5 de febrero de 1857 (federalista), 120 de 128 artculos, que comprendi
un sistema que puede calificarse como "parlamentarismo aproxima-
do" o de "presidencialismo con matices parlamentarios". Es decir,
contempl un sistema intermedio entre la Constitucin norteamerica-
na y el parlamentarismo europeo.v' ya que el Ejecutivo se deposit
en el Presidente de la Repblica, quien deba subordinarse ante el
Congreso Federal unicameral (art. 51), en virtud de que al Senado,
en teora, se le consider como un cuerpo aristocrtico. Asimismo,
se ampliaron los dos periodos de sesiones, el primero de tres meses
y el segundo periodo de dos, haciendo cinco meses en total. Por otro
lado, la responsabilidad del Ejecutivo ante el Legislativo se ampli y
tipific (traicin a la patria, violacin expresa de la Constitucin,
ataques a la libertad electoral y delitos graves del orden comn), la
sentencia se limitaba a absolver o destituir al acusado, pudiendo
tambin inhabilitarlo (art. 103 al 108). Adems, los artculos 86 a 89
de esta Constitucin regulaban a la interpelacin parlamentaria, pero
los secretarios de Estado no dependan de la confianza del Congreso,
sin embargo, stos estaban obligados a informar al Congreso.
La Constitucin de 1857 no estuvo vigente durante un prolongado
periodo debido a la Guerra de Tres Aos y al Segundo Imperio en
1865, cuyo Emperador, Maximiliano de Habsburgo, fue fusilado en
1867. Posteriormente Benito Jurez restableci de facto el rgimen
presidencial. Tras la muerte de Jurez, en 1873, es elegido como
presidente Sebastin Lerdo de Tejada establecindose un presiden-
cialismo de iure, a travs de la reforma de 1874. Con sta se introdujo
nuevamente el bicameralismo con el propsito de debilitar al Congre-
so y contener as sus impulsos regresando, en gran parte, a la
Constitucin de 1824, otorgndole a la Cmara de Diputados facul-
tades exclusivas de orden econmico, as como participacin en el
120 Cfr. Rabasa, Emilio O. Ob. clt., pp. 108 a 136 ySoberanes, Jos Luis. Una aproximacin a la historia
del sistema jurdico mexicano, Ob. cit., pp. 122, 124, 132, 141 Y143, 'EI primer constitucionalismo
mexicano", Ob. cit., pp. 37, 43 Y44 e "Historia del sistema jurdico mexicano", Ob. ctt., pp. 67 a 69.
121 Cfr. Valads, Diego. Constitucin y poltica, Ob. cit., p. 151. Fix Zamudio, Hctor. "Algunas
reflexiones...", Ob. cn., pp. 627 Y629, Orozco Henrquez, J. Jess. "Organizacin y funciones del
Congreso de la Unin", Ob. ch., p. 1014.
procedimiento de responsabilidad de funcionarios; al Senado le otor-
g las facultades de aprobar los tratados internacionales, ratificar
nombramientos del Ejecutivo y autorizarlo para ordenar la salida de
tropas nacionales.w
El General Porfirio Daz es elegido en 1876, pero su reqimen
comprendi de 1876 a 1911, es decir, ms de 30 aos, con un
parntesis de cuatro aos.: Durante esta poca, el Ejecutivo concen-
tr todas las atribuciones de los diversos rganos, entre ellos el propio
Congreso que qued a su disposicin.v- incluso, l seleccionaba a los
parlamentarios y legislaba abusando de las facultades extraordinarias
para nacerlo.> De tal forma, Daz tuvo el poder absoluto, situacin que
condujo a la Revolucin Mexicana de 1910 y, ms adelante, al surgi-
miento del Estado social de derecho, as como a una nueva clasifica-
cin sistemtica del Derecho: Privado, Pblico y Social. Integrado este
ltimo por el Derecho Agrario, del Trabajo, de la Seguridad y Asistencia
Social, as como por el Derecho Econmico.
Regresando al Porfiriato, el presidente Daz present su renuncia
el 25 de mayo de 1911 y abandon, por voluntad propia, el territorio
122 Cfr. Valads, Diego. Constitucin y poltica, Ob. ct., pp. 151 Y152 Y"El control interorgnico entre
los poderes legislativo y ejecutivo de Mxico", Ob. cit., pp. 245, 246 Y249. Fix Zamudio, Hctor.
"Algunas reflexiones ...", Ob. cit., pp. 627 a 629. Rabasa, Emilio O. Ob. cit., pp. 142 a 150. Barqun
lvarez, Manuel. "El control parlamentario sobre el ejecutivo desde una perspectiva comparativa",
Ob. cit., pp. 18 Y19, "La supervisin del legislativo y la responsabilidad del ejecutivo", Ob. cit., pp.
569 Y 570. Carpizo, Jorge. "Notas sobre el presidencialismo mexicano", Ob. cit., p. 20. Alcntara
Saz, Manuel. Ob. cit, p. 26. Madrazo, Jorge. "Algunas consideraciones sobre el Senado en el
sistema constitucional mexicano", Ob. cit., pp. 1002 Y 1003. Gonzlez Oropeza, Manuel. "Qu
hacer con el Congreso de la Unin en Mxico?", Ob. cit., p. 957 YOrozco Henrquez, J. Jess. "Las
legislaturas y sus funciones de control sobre la actividad gubernamental", Poltica y proceso
legislativos, Mxico, Porra, 1985, p. 33, "Organizacin y funciones del Congreso de la Unin", Ob.
cit., p. 1014.
123 Cfr. Carpizo, Jorge. "Notas sobre el presidencialismo mexicano", Ob. cit., p. 21 YRabasa, Emilio O.
Ob. cit., p. 156.
124 Cfr. Fix Zamudio, Hctor. "Algunas reflexiones .... , Ob. cit., p. 631.
125 Cfr. Lpez Portillo y Rojas, Jos. "El Congreso en el Porfiriato", Estudios Parlamentarios. Revista
de Poltica y Derecho Parlamentario, Mxico, No. 1, Centro de Estudios Parlamentarios, 1992, pp.
153,154 Y158.
nacional, es decir, que no se le exili, ya que este caso slo se permite
en relacin a los extranjeros cuya permanencia sea considerada por
el Ejecutivo como inconveniente. Con ello, Francisco 1. Madero se
convirti en el primer presidente despus de la Revolucin Mexicana,
pero fue traicionado por Victoriano Huerta, quien usurp el poder,
situacin que condujo a que Venustiano Carranza iniciase la Revo-
lucin constitucionalista, a travs de la cual se desconoci el gobierno
de Huerta.
Carranza, "Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalista", convoc a
un Congreso Constituyente para reformar la Constitucin de 1857
que, una vez realizadas las elecciones el 22 de octubre de 1916, se
reuni en Quertaro el primero de diciembre del mismo ao.w Al
respecto, el17 de enero de 1917, 25 diputados de la XXVI Legislatura
presentaron un proyecto, cuyo fin era transformar el sistema presi-
dencial en uno parlamentario, buscando principalmente establecer la
responsabilidad poltica de los secretarios de Estado ante el Congre-
so. Pero el Presidente Venustiano Carranza consider que no era
conveniente sealando, entre otros argumentos, que el sistema de
gobierno parlamentario en Mxico no tena antecedentes, con lo cual
sera imprudente lanzarse a la experiencia de un gobierno dbil, por
lo que sera mejor fortalecer el sistema presidencial que haban
dejado los constituyentes de 1857.
Ms adelante, el 31 de enero el Congreso Constituyente concluy
sus labores y promulg el 5 de febrero la Constitucin mexicana de
1917. El 30 de diciembre del mismo ao, se present otro proyecto
con la intencin de establecer un sistema de gobierno parlamentario,
sin embargo, el argumento para desecharlo fue la idea relativa a que
el parlamentarismo era incompatible con la forma de Estado federal,
ya que las legislaturas de los Estados seran las ms afectadas.
Nuevamente, el 30 de noviembre de 1921 se formul otro proyecto
para establecer el sistema de gobierno parlamentario, pero Isidro
Fabela mencion que Mxico no estaba preparado, ya que faltaban
126 Clr. Rabasa, Emilio O. Ob. cit., pp. 155, 157, 159 a 161 y 164.
partidos polticos; sin embargo, admiti que podra aceptarse como
ensayo. De haberse aprobado el proyecto, en la historia de Mxico
se habran dado el imperio, la repblica central, la federal, la dictadura
y por ltimo, el parlarnentarismo.w En los aos sucesivos este intento
no se volvi a presentar aunque, en la actualidad, diversas personas
han manifestado la conveniencia de establecerlo.
Para los doctores Jorge Carpizow y Francisco Berln Valenzuela,
la Constitucin mexicana deiS de febrero de 1917,129 de 136 artculos
y 17 transitorios, vigente desde hace casi 78 aos y reformada ms
de 525 veces contando las fracciones de la misma, contiene un
sistema presidencial puro, sin ningn matiz parlamentario. Sin em-
bargo, Felipe Tena Ramrez y Jos Francisco Ruiz Massieu.w entre
otros,: basndose en las influencias derivadas del pensamiento
europeo y de la propia tradicin poltica de Mxico, coinciden en que
tiene elementos del sistema parlamentario, como los artculos 29, 66,
71,84,85, pero principalmente, los artculos 92 y 93 constitucionales.
Ms adelante nos referiremos a este ltimo artculo constitucional con
127 Cfr. Alcntara Saz, Manuel. Ob. cit., pp. 27 a 29. Rabasa, Emilio O. Ob. cit., p. 170. Orozco
Henrquez, Jess J. "El sistema presidencial en el constituyente de Quertaro y su evolucin
posterior", Ob. cit., p. 21. Gonzlez Oropeza, Manuel y Zaldvar Lelo de Larrea, Arturo F. "Proyectos
de parlamentarismo", El constitucionalismo en las postrimeras del siglo XX, Mxico, tomo IV, UNAM,
1988, pp. 411 a 413 y Ruiz Massieu, Jos Francisco. "Las relaciones entre el poder ejecutivo y el
Congreso de la Unin: el trabajo legislativo, el control poltico y la planeacin legislativa", Poltica y
proceso legislativos, Mxico, Porra, 1985, pp. 77 Y78.
128 Cfr. Carpizo, Jorge. El presidencialismo mexicano, Ob. cit., p. 35 Yss.
129 Cfr. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada, Mxico, Instituto de
Investigaciones Jurdicas de la UNAM, 1994. La Constitucin vigente tiene como caractersticas ser
extensa (136 artculos, con 17 transitorios), detallada, avanzada en el momento de su promulgacin,
es decir, moderna, criticada por su intento de resolver problemas econmicos y sociales, pero
utilizada como modelo por otros pases, as como de lenguaje exaltado por la proximidad de la revo-
lucin, Villabona, Mara Pilar. "La Constitucin mexicana de 1917 y la espaola de 1931", en Revista
de Estudios Polticos, No. 31-32, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1983, p. 199 Yss.
130 Cfr. Ruiz Massieu, Jos Francisco. Cuestiones de Derecho Poltico (Mxico y Espaa), Ob. cit.,
p.124.
131 Cfr. Valencia Carmona, Salvador. Ob. cit. p. 157 YSerna Elizondo, Enrique. "Mitos y realidades de
la separacin de poderes en Mxico", Ob. cit., pp. 848 Y857, consideran que existen algunos matices
parlamentarios.
el propsito de establecer si es o no un matiz parlamentario del
sistema de gobierno presidencial mexicano.
La Constitucin de 1917 fortaleci an ms la posicin del Ejecutivo
Federal, es decir, que consolid al presidencialismo, situacin extra-
a para nosotros, ya que lo que se quera evitar es que una persona
llevase a cabo una multitud de funciones con pocas posibilidades
para su limitacin y control, hecho que ya haba sucedido en aos
anteriores llegando, incluso, a la revolucin. Dicha Constitucin re-
dujo los dos periodos de sesiones del Congreso, que hacan un total
de 6 meses y medio, a un solo periodo de 4 meses (primero de
septiembre al 31 de diciembre). Asimismo, redujo las causales de
responsabilidad del Presidente a dos: traicin a la patria y delitos del
orden comn, por lo que se derogaron las causales de violacin
expresa de la Constitucin y ataques a la libertad electoral. As, esta
Constitucin se dirigi a centralizar las facultades del Ejecutivo e
implantar un presidencialismo cerrado durante los primeros veinte
aos de su vigencia encaminndose, a partir de 1935 con el rgimen
del presidente Lzaro Crdenas, a un presidencialismo en algunos
aspectos dominante.w De tal forma, no slo en esta poca, sino en
aos subsecuentes, se ha considerado que la situacin del Congreso
General mexicano o Congreso de la Unin es dbil frente al Ejecutivo,
ya que sus facultades de control -principal actividad parlamentaria
de carcter contemporneo- sobre el mismo estn limitadas, incluso
se afirma que son meramente tericas.w
"-----i) Es hasta la dcada de los setenta cuando se trata de regresar al
(proyecto de 1917, extendiendo las facultades de la institucin parla-
132 Cfr. Valads. Diego. "Las relaciones de control entre el legislativo y el ejecutivo en Mxico". en
Revista Mexicana de Estudios Parlamentarios. Mxico. No. 1. vol. 1, Instituto de Investigaciones
Legislativas. 1991. pp. 202 Y ss. Orozco Henrquez. J. Jess. "Organizacin y funciones del
Congreso de la Unin". Ob. cit.. pp. 1015 Y 1016, "El sistema presidencial en el constituyente de
Quertaro y su evolucin posterior". Ob. cit.. pp. 27. 100 Y 101. Barqun Alvarez, Manuel. "La
supervisin del legislativo y la responsabilidad del ejecutivo". Ob. cit., pp. 570 Y571. Fix Zarnudio,
Hclor. "Algunas reflexiones..... Ob. cit.. pp. 672 Y706.
133 Cfr. Alcntara Saz, Manuel. Ob. cit.. p. 35.
mentaria mexicana, principalmente las relativas a las discusiones de
orden pblico y al control poltico. As lo demuestran las siguientes
retormas.v- principalmente las de 1977, que representaron un cambio
en las relaciones entre el Congreso y el Ejecutivo, as como las
realizadas durante el periodo presidencial 1988-1994:
1. La reforma al artculo 93 constitucional del 24 de enero de 1974,
que ampli las facultades de supervisin e investigacin del
Poder Legislativo, permitiendo a sus Cmaras hacer compare-
cer no slo a los Secretarios de Estado y Jefes de Departamen-
tos, sino a los directores y administradores de los organismos
descentralizados y empresas de participacin estatal mayorita-
na.: con el propsito de que stos rindan los informes que se
134 A menudo se critica que se lleven a cabo un sinnmero de reformas en Mxico, pero estas reformas
responden a dos hechos: a la transformacin de las leyes y a la confianza del pueblo en ellas.
Algunos mexicanos creemos en nuestras leyes, porque si un programa, un plan, una medida,
etctera no se consagra en un cuerpo legal, stos carecern de fijeza. Por esta razn, para
responder a las demandas populares stas se constitucionalizan. As, la Constitucin es un
programa a cumplir, es un instrumento que genera una realidad bajo la gua de las aspiraciones
populares, cfr. Ruiz Massieu, Jos Francisco. "Las relaciones entre el poder ejecutivo y el Congreso
de la Unin: el trabajo legislativo, el control poltico y la planeacin legislativa", Ob. cit., pp. 75 Y76.
Coincidimos con Gonzlez Oropeza, Manuel. 'Presidencialismo y federalismo', Boletin Mexicano
de Derecho Comparado, Mxico, No. 66, UNAM, septiembre-diciembre de 1989, pp. 900 Y 901,
cuando seala que el problema no es la cantidad, sino el fondo y la conveniencia de las reformas.
Para Vzquez Cano; Luis. El control gubernamental y la contralora social mexicana, Mxico, Fondo
de Cultura Econmica, 1994, pp. 27 Y28, un sinnimo de reformar es administrar, lo cual significa
'moldear el presente, imprimir a la realidad administrada un rostro humano acorde a las escalas
valoratlvas de aquellos para quienes -yen nombre de los cuales- se reforma... obra perenne-
mente inacabada'. Al respecto, en 34 ocasiones se ha reformado el artculo 73, relativo a las
facultades del Congreso, en 10 ocasiones el 89, relativo a las facultades y obligaciones del
Presidente, y respecto del Poder Judicial las ocasiones en que se han reformado sus facultades,
especficamente el artculo 105 y 106, no exceden de seis veces.
135 El Ejecutivo Federal en Mxico se divide en tres sectores y no en dos como lo seala el artculo 90
constitucional, as tenemos a los siguientes: 1. instituciones centralizadas: la Presidencia de la
Repblica, los Secretarios de Estado (17 Secretaras), los Departamentos Administrativos (es uno
solo, el del Distrito Federal), las Procuraduras General de la Repblica y de Justicia del Distrito
Federal. 2. Organismos pblicos descentralizados, los cuales prestan numerosos servicios pblicos,
como son: los institutos Mexicano del Seguro Social, de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores al Servicio del Estado, del Fondo Nacional de Vivienda de los Trabajadores, Petrleos
Mexicanos, entre otros. 3. Empresas de participacin estatal mayoritaria y Fideicomisos pblicos,
cfr. Fix Zamudio, Hctor. 'Algunas reflexiones.... , Ob. cit., pp. 643 a 650, Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federacin, de 29 de diciembre
de 1976, con sus reformas de 1978, 1982, 1983, 1984, 1985, 1986. 1991 Y1992. Recientemente,
les requieran, cuando se discuta una ley o se estudie un asunto
concerniente a sus respectivas actividades o ramos.
2. La reforma poltica de 1977, publicada en el Diario Oficial de la
Federacin del 6 de diciembre, que reforz el pluralismo, incor-
por a los partidos polticos en la Constitucin y estableci un
sistema mixto con dominante mayoritario para la eleccin de
diputados: votacin mayoritaria o mayora relativa (300 diputa-
dos) y representacin proporcional (100 diputados). Antes de
dicha reforma, los partidos de oposicin slo tenan aproxima-
damente 25 diputados, con lo cual, se pas de un sistema de
partido predominante o hegemnico a uno pluripartidista o sim-
plemente rnayoritario.:
3. La reforma de 1977 al artculo 74 constitucional, que incluy la
fraccin IV, mediante la cual la Cmara de Diputados tiene como
facultad revisar la Cuenta Pblica del ao anterior.
4. La reforma de 1977 al artculo 76, fraccin 1, que otorg a la
Cmara de Senadores la facultad para analizar la poltica desa-
rrollada por el Ejecutivo.
5. La reforma al artculo 93 de la Constitucin de diciembre de
1977, adicionando un tercer prrafo, a travs del cual las Cma-
ras estn facultadas para integrar Comisiones, cuyo propsito
sea investigar el funcionamiento de los organismos descentra-
lizados y empresas de participacin estatal mayoritaria.
el 18 de diciembre de 1994, la Cmara de Diputados aprob la iniciativa presidencial que reforma
dicha Ley, a travs de sta, cambian de nombre cuatro Secretaras de Estado, con lo cual, se crean
la Secretara del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; la de Agricultura, Ganadera y
Desarrollo Rural; la de la Contralora y Desarrollo Administrativo, y la Secretara de Energa, cfr.
peridico La Jornada, de 19 de diciembre de 1994.
136 Cfr. Carpizo, Jorge. "Algunas reflexiones sobre los cambios en el presidencialismo mexicano (1978
- 1990)", Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, No. 70, UNAM, enero - abril 1991, p. 89
Y Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual. ..". Ob. cit., p. 31.
6. La Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos del 25 de mayo de 1979,137 que garantiza un mnimo
de derechos a las minoras y da mayor autonoma funcional al
Congreso mexicano.
7. La reforma a la Constitucin del 28 de diciembre de 1982, a
travs de la cual se incluy la renovacin del Ttulo Cuarto
denominado "De las responsabilidades de los servidores pbli-
cos", ampliando y precisando la responsabilidad de los funcio-
narios pblicos de la Administracin Pblica Federal, as como
los de las entidades federativas.
8. La reforma constitucional de 1986, que restableci la renovacin
parcial de la Cmara de Senadores cada tres aos, ampli el
nmero de diputados electos por el sistema de representacin
proporcional (de 100 a 200 diputados), estableci un doble
periodo de sesiones en lugar de uno y ampli el tiempo en que
puede estar reunido el Congreso (de 4 a 5 meses).
9. La reforma de 1988 al artculo 89, fraccin X, estableci que a
la Cmara de Senadores le corresponde aprobar los tratados ,.
internacionales celebrados por el Ejecutivo.w la reforma consis-
ti en cambiar el trmino de Congreso General por el de Senado.
137 Ley Orqnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, Mxico, Talleres Grficos
de la Cmara de Diputados, 1990.
138 CIL Valads, Diego. "Las relaciones de control entre el legislativo y el ejecutivo en Mxico", Ob. cit.,
pp. 201 Y ss. Y La Constitucin reformada, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
1987, p. 147. Fix Zamudio, Hctor, "Algunas reflexiones sobre el principio de la divisin de poderes
en la Constitucin mexicana", Ob. cit., p. 707. Gonzlez Oropeza, Manuel. "Ou hacer con el
Congreso de la Unin en Mxico?", Ob. cit., p. 953. Barqun lvarez, Manuel. "El control parlamen-
tario sobre el ejecutivo desde una perspectiva comparativa", Ob. cit., pp, 19 a 21, "La supervisin
del legislativo y la responsabilidad del ejecutivo", Ob. cn., pp, 571 Y572. Orozco, Henrquez, J. Jess.
"Organizacin y funciones del Congreso de la Unin", Ob. cn., p. 1017 Y "Las legislaturas y sus
funciones de control sobre la actividad gubernamental', Ot. cit., p. 35, "Estudio comparativo sobre
el rgano legislativo en Amrica Latina", Ob. cit., pp. 110 Y 111, "El sistema presidencial en el
constituyente de Quertaro y su evolucin posterior", oo. cit., p. 100.
10. La reforma constitucional de 1992 al artculo 102, que introduce un
apartado B, el cual menciona que el Congreso de la Unin estable-
cer un organismo de proteccin de los derechos hurnanos.w
11. La Reforma del 3 de septiembre de 1993 al artculo 56,140
mediante la cual se aument el nmero de senadores para cada
Estado y el Distrito Federal: tres electos por el sistema de
mayora relativa y se asigna un senador a la primera minora;
adems, dicha Cmara se renovar en su totalidad, cada seis
aos. Con esta reforma, se aument substancialmente el nme-
ro de parlamentarios, de 564 se pas a 628: 500 diputados y
128 senadores.
12. La reforma del 3 de septiembre de 1993 a los artculos 65 y 66
constitucionales, que establece nuevos periodos de sesiones
del Congreso General y las fechas en que se celebrarn stas,
ampliando el primer periodo, disminuyendo el segundo y, como
excepcin, ampli el tiempo que puede estar reunido el Congre-
so mexicano de 5 a 5 meses y diecisis das.
13. La reforma del septiembre de 1993 al artculo 54 constitucional,
que elimina la llamada "clusula de gobernabilidad", con el
propsito de evitar la sobrerrepresentacin de la mayora, la cual
establece que ningn partido poltico podr ocupar ms de 315
escaos, ni ms de 300 si obtiene el 60% o menos de la
votacin, en otras palabras, ningn partido poltico podr tener
ms del 63% de los escaos, con lo cual no podr darse la
mayora absoluta de un slo partido que representa, aproxima-
damente, 334 diputados. As, se podr pasar no slo a la
negociacin y debate, sino al ejercicio de atribuciones constitu-
cionales.
139 Cfr. Fix Zamudio, Hctor. "Comentario al artculo 102", Constitucin Poltica de los Estados Unidos.
Comentada, Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, 1994 y Orozco Henrquez, J.
Jess. 'Organizacin y funciones del Congreso de la Unin", Ob. cit., p. 1023.
140 Cfr. Diario Oficial de la Federacin de 3 de septiembre de 1993.
14. La reforma del 25 de octubre de 1993 a los artculos 76 y 122
constitucionales, relativos al nombramiento del Jefe del Distrito
Federal, por medio de los cuales el Presidente de la Repblica,
a partir de 1997, lo designar de entre cualquiera de los Repre-
sentantes de la Asamblea del Distrito Federal, de los diputados
federales o de los senadores electos en el Distrito Federal que
pertenezcan al partido poltico que obtenga el mayor nmero de
asientos en la Asamblea de Representantes. Esta ltima ratifi-
car el nombramiento, pero si no es ratificado, el Presidente de
la Repblica har un segundo nombramiento para su ratifica-
cin. Si no se ratifica el segundo nombramiento, entonces el
Senado har directamente el nombramiento. Por otro lado,
el Jefe del Distrito Federal ser responsable ante el Congreso
de la Unin, de acuerdo al Ttulo Cuarto de la Constitucin, por
violaciones a las leyes del Distrito Federal, as como por el
manejo indebido de fondos y recursos pblicos locales. El Jefe
del Distrito Federal podr ser removido de su cargo por el
Senado por causas graves.
15. La reforma del 25 de octubre de 1993 al artculo 73 constitucio-
nal, fraccin VIII, a travs de la cual el Congreso tiene facultad
para aprobar anualmente los montos de endeudamiento. Asi-
mismo, el Ejecutivo informar anualmente al Congreso de la
Unin sobre el ejercicio de dicha deuda.:
16. El 20 de julio de 1994 fue publicado el Decreto que modifica y
adiciona la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos de 1979, considerado como la "Nueva Ley
Orgnica" del mismo. Aunque posteriormente nos referiremos a
la misma, consideramos que este hecho es simplemente una
modificacin y adicin, que se refiere a la transcripcin de las
recientes reformas constitucionales, entre las que sobresalen
como modificaciones la creacin de Comisiones, la creacin de
la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica de la
141 Cfr. Berln Valenzuela, Francisco. Derecho Parlamentario, Ob. cit, pp. 319 a 406.
Cmara de Diputados. As mismo se establece, a pesar de que
ya se daba en la prctica, que en el informe presidencial antes
hablar un legislador, con un lmite mximo de 15 minutos, por
cada uno de los partidos polticos que integran al Congreso, de
tal forma la oposicin y el partido mayoritario cuentan con una
nueva facultad.
17. Las reformas constitucionales del 31 de diciembre de 1994,
denominadas reforma al Poder Judicial, elaboradas no slo con
la participacin del ejecutivo, sino tambin de los legisladores,
permiten a las Cmaras hacer comparecer al Procurador Gene-
) ral de la Repblica y asignan a la Cmara de Senadores la
facultad de otorgar o negar su ratificacin a la designacin del
mismo que le someta el Ejecutivo Federal. Tambin a esta
ltima, le corresponder designar a los Ministros de la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin, de la terna que le someta el
Presidente de la Repblica.
Despus de sealar los antecedentes de la funcin de control de
la institucin representativa en diversos pases (Inglaterra; Estados
Unidos de Norteamrica, Francia, Italia, Espaa y Mxico), veamos
cules son los sujetos que intervienen en el control de la institucin
representativa sobre los miembros del gobierno.
IV. LOS SUJETOS DEL CONTROL
PARLAMENTARIO: CONTROLADOR
y CONTROLADO
El control-parlamentario siempre tiene que darse entre la institucin
representativa (Parlamento, Congreso o Asamblea) y el Ejecutivo,
considerados como tos sujetos del mismo, es decir, el controlador y
el controlado. Veamos al primero.
El control puede tener una pluralidad de sujetos controladores o
activos, por ejemplo:
1. El Parlamento, la Asamblea o el Congreso en su totalidad.
2. Los miembros de una de las Cmaras en forma individual.
3. Un conjunto de los miembros de una de las Cmaras.wes decir,
un Grupo Parlamentario o fraccin parlamentaria.
En la actualidad tanto el Parlamento, la Asamblea como el Congre-
so han perdido importancia poltica, ahora el sujeto controlador es la
mayora y la oposicin parlamentaria.w Al respecto, Rubio Uorente
considera que "la gran protagonista del control parlamentario es la
minora, cuya apreciacin crtica de la accin gubernamental debe
ser inexcusablemente ofrecida a la sociedad para que sta contine
siendo polticamente abierta y, por tanto, libre".
' 44
La actividad parlamentaria de la minora u oposicin tiene como uno
de sus objetivos fundamentales .la modificacin de la voluntad del
electorado en la prxima consulta electoral, ya que sta trata de conse-
guir la mayorfa para gobernar, parlo que tenemos un tercer sujeto: el
destinatarlo del control parlamentario, es decir, el electoraco.w
Rubio Llorente aade que la prctica ha demostrado, que las
Comisiones de Investigacin resultan intiles cuando slo son utili-
zadas por la mayora, sin embargo, es generalmente sta quien las
crea.v-
En-este sentido, se habla de la crisis del control parlamentario a
conscuencia de la vinculacin que existe entre el gobierno y la
142 Cfr. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario, Ob. cit., p. 32.
143 CfrGarca Morillo, Joaqun. 'Aproximacin a un concepto del control parlamentario", Ot). cit., p. 32.
144 Rubio L1orente, Francisco. "El control parlamentario como control poltico", Ob. cit., p. 102.
145 Cfr. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario, Ob. cit., p. 52
YSchmitt, Car!. Sobre el parlamentarismo, Madrid. Tecnos, 1990, p. 10.
146 Cfr. Rubio L1orente, Francisco. "El control parlamentario', Oo. cit., p. 102.
mayora parlamentaria que lo apoya.w evitando no slo una posible
sancin para el gobierno, sino incluso la aplicacin de cualquier tipo
de control.w Asimismo, algunos autores proclaman la prdida de
eficacia' o la inexistencia del control parlamentario, debido a la
relativa identidad poltica que se da entre el gobierno y el partido o
partidos que ostentan la mayora partamentaria.w Por lo anterior,
Giuseppe de Vergottini afirma que el control parlamentario corres-
ponde a las mnortas.v pero Andrea Manzella no est de acuerdo
con la doctrina italiana del continuum gobierno-mayora parlamenta-
ria, que asigna la tarea del control parlamentario a la oposicin, ya
que no puede estar limitado exclusivamente a sta.w Nosotros
coincidimos con Manzella, considerando que tambin a la mayora le
corresponde el ejercicio del control parlamentario, en virtud de que el
papel que desempea es de vital importancia, ya que como objetivos
tiene: primero, verificar, examinar, analizar, comprobar, informar,
inspeccionar y registrar, conforme a lo dispuesto por la Constitucin,
que las actuaciones del Ejecutivo concuerden con el programa de
gobierno; segundo, que el control parlamentario le sirve para que el
electorado conozca los errores de la poltica gubernamental, as
como sus aciertos; y tercero, para representar de manera efectiva y
honesta los intereses distritales o estatales, es decir, vigilar el man-
tenimiento de la democracia. Con lo anterior, el control de la mayora
va a tener como finalidad el correcto funcionamiento del sistema. Por
tanto, para nosotros tambin es importante el control realizado por la
147 Cfr. Balzamo, Vicenzo. '11 Parlamento italiano nell' attuale assetto costltuzlonale", Parlamento
tstituzioni democrazia, Giuffr, Milano, 1980, p. 78 YCrisafulli, Vezio. Stato popolo governo, Giuffr,
Milano, 1985, p. 159.
148 Cfr. Garca Morillo, Joaqun.Aproximacin a un concepto del control parlamentario', Ob. cit., pp.
31 Y32.
149 Cfr. Garrorena Morales, ngel. Autoritarismo y control parlamentario en las Cortes de Franco, Ob.
cit., p. 28.
150 Cfr. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario, Ob. cn., p. 43.
151 Cfr. Vergottini, Giuseppe de. Derecho Constitucional Comparado, Ob. cit., pp. 257 Y395.
mayora, sobre todo, porque es precisamente quien representa a la
mayora del cuerpo electoral.
Adems del sujeto controlador, existe otro sujeto: el controlado, el
cual puede ser el gobierno, ya sea uno de sus miembros o un fun-
cionario que dependa del ministro, secretario o consejero federal, pero
que afecte su actividad. En algunos casos, tambin los funcionarios
que integran la administracin pblica pueden ser sujetos controlados.
Una de las caractersticas del sujeto controlado es estar consciente
de que su actividad puede ser juzgada y, si es el caso, sancionada
por el sujeto controlador pero, sobre todo, su actividad ser expuesta
ante la opinin pblica en confrontacin con las opiniones contrarias
a sta. Entonces, el sujeto controlado tiende a realizar su actividad
con un grado de eficacia mucho rnayor.: Sin embargo, en muchas
ocasiones la actitud del sujeto controlado ha sido negarse a some-
terse a algn acto de control que realice el sujeto controlador, es decir,
manifiesta su irresponsabilidad, en este caso no slo se genera
inseguridad jurdica, sino adems perjudican la eficiencia e imagen
de la democracia, el mejoramiento de las condiciones sociales,
econmicas, polticas y culturales de una determinada sociedad.v-
as como el desarrollo de las instituciones: Poder Legislativo y admi-
nistracin pblica.
Por otro lado, el sujeto controlado, basndonos en la identidad
entre gobierno-mayora, no es exclusivamente el gobierno, tambin
puede ser ste y la mayora parlamentaria que lo apoya considerados
como un todO.
155
153 Cfr. Garca Morillo, Joaqun. "Aproximacin a un concepto del control parlamentario", Ob. cit., pp.
48, 55 Y 363. Aragn, Manuel. "Estudio preliminar", Sobre el parlamentarismo, Madrid, Tecnos,
1990, p. XXX. Cfr. Garca Morillo, Joaqun. "Algunos aspectos del control parlamentario", El
Parlamento y sus transformaciones actuales, Madrid, Tecnos, 1990, p. 249. Montero Gibert, Jos
Ramn y Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario, Ob, cit.. pp. 31, 32, 52 Y57.
154 Cfr. Gentile, Jorge Horacio, Ob. cit., p. 328. Vzquez Cano, Luis. Ob. cit., pp. 22 Y23.
155 Cfr. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario, Ob. cit., pp.
31,32,52y57.
V. POSIBLES CONSECUENCIAS DEL
EJERCICIO DEL CONTROL POR PARTE
SOBRE EL GOBIERNO PARLAMENTARIO
Y EL PRESIDENCIAL
El ejercicio del control de la institucin representativa en un sistema
parlamentario puede producir jurdica y polticamente una pluralidad
de efectos, entre los que se encuentra precisamente la remocin del
gobierno.
156
Sin embargo, tanto en el sistema parlamentario como en
el presidencial, a corto plazo, dicho control puede tener tambin como
consecuencia el debilitamiento de los apoyos a la mayora, lo cual
puede dificultar o impedir la tarea de su gobierno al aumentar las
resistencias sociales y polticas. A largo plazo, puede hacer que la
mayora deje de serlo y pierda el ejercicio del cargo, como resultado
del control parlamentario ejercido por la oposicin a travs de la
publicidad, una de las caractersticas de este control.w Por ello, el
control parlamentario no siempre tiene como efecto producir "una
decisin conminatoria de la Cmara, sino tambin (y cada vez ms)
influir en la opinin pblica, de tal manera que en tales supuestos, el
Parlamento es el/ocus de donde parte el control, pero la sociedad es
el/ocus al cual se dirige, puesto que es all donde pueden operar sus
efectos".
158
La eficacia del control de la institucin representativa, en unslste-
ma parlamentario, no descansa en un resultado o consecuencia
producto de la votacin, es decir, en el control por el Parlamento, sino
en la discusin en el Parlamento, o sea en el control en el Parlamento.
El primero es el control del gobierno por la mayora parlamentaria;
156 Cfr. Garcla Morillo. Joaqun."Aproximacin a un concepto del control parlamentario'. Ob. cit., p. 49.
157 Clr. Ibid., p. 64 YLpez Aguilar, Juan Fernando. La oposicin parlamentaria y el orden constitucional,
Ob. cit., p. 274.
158 Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamentario como control poltico', Ob. cit., p. 27.
mientras que el segundo, es la capacidad de crtica, fiscalizacin y
debate sobre el gobierno, que despliegan la oposicin y su propia
mavorra.w En la actualidad, en el rgimen parlamentario, el control
por el Parlamento muestradebilidad, pero tanto en este sistema como
en el presidencial, se compensa con la eficacia del control en el
Parlamento, constituido especialmente por el dilogo entre la institu-
cin representativa (Parlamento, Asamblea o Congreso) y el gobier-
no, ya que est orientado a la opinin pblica, para ejercitar controles
sociales.w As, es muy acertada la afirmacin: "el Parlamento no
'mira' ni a la tribuna ni al banco gubernamental: 'mira' a la opinin
pbuca".
VI. LA RELACiN ENTRE LA FUNCiN DE
CONTROL Y LA DE DIRECCiN pOLTICA
Veamos, en primer lugar, en qu consiste la direccin poltica. Para
el profesor espaol Pablo Lucas Verd, sta "consiste en la determi-
nacin ideolgica de las finalidades poltico sociales que ataen al
Estado-Comunidad, a cuya realizacin tiende la accin de los rga-
nos estatales.w De tal manera, la funcin de direccin poltica tendr
como caracterstica el trabajo conjunto entre el rgano Legislativo y
el Ejecutivo,163 es decir, al igual que el control parlamentario, los
sujetos de la direccin poltica son la institucin representativa (Par-
159 Cfr. Aragn Reyes, Manuel. "Eplogo", Ob. cit, p. 117.
160 Cfr. Ibid., pp. 117 Y118.
161 Lpez Aguilar, Juan Fernando. Minora y oposicin en el parlamentarismo. Una aproximacin
comparativa, Madrid, Publicaciones del Congreso de los Diputados, 1991, p. 225.
162 Lucas Verd, Pablo. Principios de Ciencia Poltica, Ob. cn ; p. 187.
163 Cfr. Garca Morillo, Joaqun.Aproximacin a un concepto del control parlamentario', Ob. cit., pp.
65 a 67.
lamento, Congreso o Asamblea) y el gobierno, pero tambin el cuerpo
electoral.v-
Principalmente, es la doctrina italiana la que se ha dedicado al
estudio de la funcin de direccin poltica, sealando que la misma
se refiere a la delimitacin de objetivos globales a alcanzar o de
actuaciones puntuales a desarrollar, es decir, se preocupa por lo que
ha de realizarse, condicionando la accin del gobierno para determi-
nados fines y estableciendo obligaciones que ste debe cumplir.
La funcin de direccin poltica de la institucin parlamentaria suele
ser confundida con la de control parlamentario, incluso por los sujetos
que intervienen. Pero, generalmente, son consideradas como funcio-
nes distintas, aunque en ocasiones la de control auxilia a la de
direccin poltica, ya que los actos de control pueden aparecer en la
misma, como ya lo mencionamos en pginas anteriores, y se pueden
manifestar en cualquier actividad de la institucin pararnentarta.w
Cules son los casos en los que la funcin de direccin poltica
se relaciona con algunos actos de control de la institucin repre-
sentativa sobre el gobierno?, veamos los siguientes:
1. En el nombramiento, eleccin o ratificacin parlamentaria de
cargos. De esta forma, se asegura que la composicin de los
rganos estatales es la mejor para el cumplimiento de los
objetivos polticos, tanto en el sistema parlamentario como en
el presidencial.
2. En la investidura del gobierno, relacionada con la aprobacin de
un programa poltico de actuacin y con ella, los objetivos que
deben perseguirse durante un periodo determinado.
3. En la mocin de censura y cuestin de confianza: La mocin de
censura constituye un acto de control que, al ser aprobada,
164 Cfr. Lucas Verd, Pablo. Principios de Ciencia Poltica, Ob. cit., p. 194.
adems de la remocin del gobierno, produce la eleccin de un
nuevo Presidente y un nuevo programa poltico. La cuestin de
confianza puede producir la cada del gobierno, pero tambin la
rectificacin del programa poltico para fijar determinados obje-
tivOS.'66
Estos ltimos puntos son, como ya lo sealamos, caractersticas
del sistema parlamentario, aunque el primer punto se presenta tam-
bin en uno presidencial y, adems, son simplemente enunciativos y
no limitativos.
La relacin que se da entre la funcin de control parlamentario y la
de direccin poltica se refiere, por lo general, a que el "control sirve
precisamente, para comprobar si se sigue la direccin poltica adop-
tada por la Cmara y el grado de idoneidad de la misma, permitiendo
adoptar las decisiones pertinentes respecto del mantenimiento de la
direccin o de los hombres encargados de materalizarla.w Por lo
que la diferencia principal entre estas dos funciones es, en este
caso. que la de control se refiere generalmente a lo ya reazado.:
166 Cfr. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob. cit., pp. 246 Y247.
168 Cfr. Ibid. p. 66.
CAPTULO SEGUNDO
LOS ACTUALES ACTOS
DE CONTROL DE LA INSTITUCiN
REPRESENTATIVA SOBRE
LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO
EN EL DERECHO COMPARADO
1. CONSIDERACiN INTRODUCTORIA
Para el desarrollo de este captulo segundo aplicaremos la nueva
doctrina del control parlamentario abordada en el captulo anterior, para
proporcionar simplemente una enunciacin, ms no una clasificacin
limitativa, de cules son los actos actuales de control de la institucin -
representativa sobre los miembros del gobierno en general, as como,
particularmente, aquellos que se presentan en los siguientes pases:
Inglaterra, Francia, Italia, Estados Unidos de Norteamrica, Canad,
Argentina, Bolivia, Colombia, Chile, Paraguay, Per y, sobre todo,
Espaa, partiendo de la idea relativa a que actualmente el rgano
Ejecutivo est reforzndose tanto en los pases con sistema de gobier-
no presidencial, como en los que tienen un sistema de gobierno
parlamentario, y el "Poder Legislativo" se ha transformado hasta con-
vertirse en un rgano que controla la actividad del Ejecutivo.
Con la nueva doctrina nos proponemos abandonar la clasificacin
usual de los procedimientos de control parlamentario. As, la institu-
cin representativa en general, a travs de la multiplicidad de actos
inspecciona, analiza, comprueba, examina, revisa, registra, intervie-
ne y verifica el funcionamiento de la administracin pblica, es decir,
la actividad del Ejecutivo, e informa sobre ello al pueblo.w
169 Cfr. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario, Madrid,
Tecnos, 1984, p. 52 Y57. Plzzorusso. Alessandro. Lecciones de Derecho Constitucional, trad. Javier
Jimnez Campo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1984, p. 296.
Con base en las aportaciones de Rubio Llorente respecto a que no
hay en rigor procedimientos de control, sino que el control puede
darse o presentarse en el ejercicio de toda la actividad parlamentaria,
ste se va a realizar no slo a travs de las mociones de censura, las
cuestiones de confianza, las preguntas, las interpelaciones, las mo-
ciones y las Comisiones de Investigacin, sino que tambin se
presenta en la actividad legislativa (defensa de enmiendas, etctera),
en la aprobacin o autorizacin de nombramientos o eleccin de
personas, en la ratificacin de tratados internacionales, en la aproba-
cin de presupuestos generales del Estado, emisin de deuda pblica
o contratacin de crditos, en las decisiones de la Cmara o Cma-
ras, intervenciones en debates, comparecencias o sesiones informa-
tivas, as como en la actividad del Defensor del Pueblo o del Tribunal
de Cuentas, entre otros.w Incluso Snchez Agesta menciona que
tambin se puede presentar en actos polticos como el reterndum.v:
Al respecto, con el ejercicio de los anteriores, la institucin repre-
sentativa -Parlamento, Congreso o Asamblea- puede inspeccio-
nar, comprobar, analizar, examinar, revisar, registrar, intervenir o
verificarla actividad del gobierno, cuyas consecuencias pueden ser
provocar el debilitamiento de ste, una incidencia en el control social
o en el control poltico electoral, una abstencin electoral o que la
oposicin deje de serlo y se convierta en mayora parlamentaria o
viceversa, considerndose as, indudablemente, como un modo am-
plio de control parlamentario, que se acompaa de la publicidad y
debate, sin los cuales no existiran, primero, una sociedad democr-
tica, capaz de exigir eficiencia en el manejo de los asuntos pblicos
y, segundo, la institucin representativa.
Nosotros, al igual que otros autores' a los que haremos alusin
ms adelante, sobre todo en el captulo tercero, incluimos las com-
170 Cfr. Lpez Aguilar, Juan Fernando. La oposicin parlamentaria y el orden constitucional, Madrid,
Centro de Estudios Constitucionales, 1988, pp. 266 Yss.
171 Cfr. Snchez Agesta, Luis, "Divisin de poderes y poder de autoridad del Derecho", IV Congreso
Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1992, pp. 637 Y638.
172 Cfr. Lpez Aguilar, Juan Fernando, Ob. cit; p. 272.
parecencias de los miembros del gobierno, ya que tanto los mencio-
nados anteriormente como stas, son instrumentos a travs de los
cuales opera o se presenta el control parlamentario. Adems, toma-
remos en cuenta que ste no slo puede ser un control por el
Parlamento, sino tambin un control en el Partarnento.v-
Ahora sealaremos de forma breve, general y en orden alfabtico,
una enunciacin de los actos en los que aparece el control parlamen-
tario, la cual no pretende ser una clasificacin limitativa. stos pueden
aparecer en los sistemas de gobierno presidencial o en los parlamen-
tarios, incluso, algunos actos de control se dan en ambos sistemas,
pero excluiremos el sistema directorial, ya que son pocos los pases
que lo tienen o lo tuvieron establecido.
11. ENUNCIACiN DE LOS ACTOS
DE CONTROL PARLAMENTARIO
A. Aprobacin de Presupuestos Generales
del Estado
El Presupuesto General del Estado -en Mxico denominado Presu-
puesto de Egresos de la Federacin- incluye la totalidad de los
gastos de los ingresos del sector pblico estatal, por esta razn es
un instrumento indispensable para llevar a cabo cualquier gasto
pblico para el funcionamiento del Estado.v-
El control de la institucin representativa se manifiesta, por un
lado, en el examen del presupuesto. Al respecto, de no autorizarse
el mismo, se tendr como consecuencia la afectacin del funciona-
173 Clr. Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamentario como control poltico", Revista de Derecho
Politice. Madrid, No. 23, Universidad Nacional de Educacin a Distancia, 1986, pp. 27 a 29 y 33.
174 Clr. Molas, Isidre y Pitaren Ismael E. Las Cortes Generales en el sistema parlamentario de gobierno,
Madrid, Tecnos, 1987, p. 169.
miento del gobierno y de la administracin pblica. Por otro lado,
tambin existe la posibilidad de establecer un control a posteriori;
por ejemplo, la revisin de la Cuenta Pblica. A lo anterior, el
maestro Hctor Fix-Zamudio le ha denominado "poder de bolsa" del
rgano leqislativo.v-
El examen del Presupuesto General del Estado aparece en los
pases con un sistema de gobierno presidencial y en aquellos con
sistema de gobierno parlamentario. Asimismo, es generalmente la
Cmara baja quien tiene facultades en esta materia. Al respecto, en
varios pases existe el problema relativo a que no se ha podido
establecer un buen sistema de control de las llamadas "partidas
secretas" o "fondos reservados".
B. Autorizacin para emitir deuda pblica
o contratar crditos
Este acto se refiere a que la institucin representativa tiene como
facultad autorizar al Ejecutivo para emitir deuda pblica o contratar
crditos, siendo la autorizacin un control parlamentario que afecta,
de modo inmediato, el funcionamiento del gobierno y de la adminis-
tracin pblica, ya que estos ltimos quedaran casi totalmente
paralizados en virtud de no haberse autorizado la emisin de deuda
pblica o la contratacin de crdltos.v-
Este acto de control se da en los sistemas de gobierno presidencial
y en el parlamentario.
175 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual del Poder Legislativo", El Poder Legislativo en la
actualidad, Mxico, UNAM, 1994, p. 22.
176 Cfr. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Madrid, Espasa Calpe, 1990,
pp. 242 Y243.
C. Comisiones de Investigacin
Las Comisiones de Investigacin son de tradicin brltnca.v- consi-
deradas como "instituciones a travs de las que una voluntad impar-
cial va a pronunciar un veredicto sobre los hechos de los que conoce.
No son instituciones judiciales, sino escenarios para la acusacin y
la defensa en juicio que slo el pueblo puede emitir" .17
8
Este instru-
mento consiste, a grandes rasgos, en la indagacin de un determi-
nado asunto o de ste en relacin con el examen de la gestin
administrativa, financiera y tcnica de los servicios pblicos.vv Por lo
general, las Comisiones de Investigacin son temporales, pero puede
darse la existencia de Comisiones permanentes de investigacin,
como sucedi en la 111 y IV Repblica francesa. Asimismo, las Comi-
siones ordinarias pueden tener facultades en esta materia.
La designacin de los integrantes de las Comisiones de Investiga-
cin se efecta de acuerdo a las caractersticas personales o espe-
cializacin de los partarnentarios.w stas son conocidas como un
nuevo instrumento de inspeccin poltica, mediante el que se obtie-
nen datos e tntorrnacinv y se controla la actividad del gobierno.
182
Cabe sealar que, en varios pases, el trmino que se utiliza para
referirse a estas Comisiones es distinto; as, son tambin denomina-
das como Comisiones de Encuesta. Al respecto, jurldicamente "in-
177 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual. ..", Ob. cit., p. 23.
178 Rubio L1orente, Francisco. "El control parlamentario", Revista Parlamentaria de Habla Hispana,
Madrid, Cortes Generales, 1985, p. 103.
179 Cfr. Virga, Pietro. Oiritto Costituzionale, Milano, Giuffr, 1976, p. 186 Y Laporte, Jean et Tulard,
MarieJos. Le Oroit Parlementaire. Pars, Presses Universitaires de Franc, 1986, p. 108.
180 Cfr. Alzaga Villaamil, Osear. Comentarios a las leyes polticas. Constitucin espaola de 1978,
Madrid, tomo VI, Revista de Derecho Pblico, 1978, p. 581.
181 Cfr. Balzarno, Vicenzo. "11 Parlamento italiano nell' attuale assetto costltuzionale", en Parlamento
istituzioni democrazia, Milano, Giuffr, 1980, p. 77.
182 Cfr. Labriola, Silvano. "Parlamento, Istituzioni, Democrazia", Parlamento istituzioni democrazia,
Milano, Giuffre, 1980, p. 57.
vestigacin" y "encuesta" se han considerado como sinnimos, sin
embargo creemos que existen diferencias gramaticales entre estos
dos trminos.
La mxima eficacia de las Comisiones de Investigacin, a pesar de
tener origen britnico, se da en los sistemas de gobierno presidencial
y, en menor grado, en los sistemas de gobierno parlamentario; sus
mayores resultados se han producido, sobre todo, en Estados Unidos
de Arnrca.w
D. Comparecencias del gobierno
Los antecedentes de las comparecencias -llamadas tambin sesio-
nes informativas del gobierno-, independientemente del pas que se
trate, como ya lo hemos sealado en pginas anteriores, se encuen-
tran en Estados Unidos de Amrica, ya que el Congreso norteameri-
cano en 1792 utiliz por primera vez su facultad para llamar a
funcionarios a declarar, cuando la Cmara de Representantes se
haba propuesto aclarar la derrota de un General contra las tribus
indias, dando origen tambin a la realizacin de investiqaciones.v-
Posteriormente los antecedentes de la comparecencia del gobier-
no se encuentran en el Estatuto de Sayona de 1808 (a pesar de ser
una Constitucin que no se aplic en Espaa),185 ya que regul a las
183 Cfr. Laporte, Jean et Tulard, Marie-Jos. Ob. cit., pp. 107 Y 108. Montero Gibert, Jos Ramn y
Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario, Ob. cit., p. 45. Alzaga Villaamil, Osear. Ob. cit., p.
583 Y Cruz Ferrer, Juan de la. "El control parlamentario de la administracin en el sistema
constitucional norteamericano', I Jornadas de Derecho Parlamentario, Madrid, vol. 11, Congreso de
los Diputados, 1985, pp. 984 Y985.
184 Cfr. Cruz Ferrer, Juan de la. Ob. cit., p. 984.
185 El Estatuto de Sayona de 1808, es considerado como la "Constitucin de Sayona" por Sevilla
Andrs, Diego. Constituciones y otras Leyes y Proyectos Polticos de Espaa, Madrid, tomo I y 11,
Editora Nacional, 1969, p. 49, cfr. Esteban, Jorge de y Gonzlez-Trevijano, Pedro J. Curso de
Derecho Constitucional Espaol 1, Madrid, Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de
Madrid, 1992, p. 49.
Cortes en su Ttulo IX mencionando, entre sus facultades, que el
Ministro de Hacienda les tena que presentar las cuentas cada ao
(art. 84 del Estatuto de Bayonaj.w para lo cual dicho funcionario tena
que asistir ante las Cortes. Asimismo, la Constitucin de Cdiz de
1812, en su artculo 125, seal que "en los casos en que los
Secretarios del Despacho hiciesen alguna propuesta en nombre del
Rey asistiran a las discusiones cuando y del modo que las Cortes
determinasen y hablaran en ellas sin que pudieran estar presentes
en las votaciones" .187
Ms adelante en Francia, de 1860 a 1867, la Asamblea tena la
facultad de contestar el discurso del Trono y examinar as la poltica.
Frente a sta, los ministros estaban obligados a comparecer, a
pesar de que la responsabilidad ministerial se daba frente al Empe-
rador.w
El concepto de comparecencias o sesiones informativas no es muy
claro, ya que ste depende de la regulacin concreta que se haga en
cada pas. As, algunos la regulan o la regularon como "interpelacin",
otros como "declaracin", como es el caso de Francia donde se
considera que la declaracin es una especie de comparecencia. Sin
embargo, s podemos afirmar, a grandes rasgos, que las compare-
cencias o sesiones informativas consisten, sobre todo, en el requeri-
miento que hace la institucin representativa -Parlamento, Asam-
blea o Congreso-, para que se presenten los miembros del gobierno
ante ella, con el objeto de facilitar informacin, a travs de una
exposicin, as como el control (revisin, verificacin, anlisis, etc-
186 Cfr. Sevilla Andrs, Diego. Ob. cit., pp. 57 Y60 YTierno Galvn, Enrique. Leyes politicas espaolas
fundamentales (1808-1978), Madrid, Tecnos, 1979, pp. 21 Y22.
187 Villarroya, Joaqun Toms. Breve historia del constitucionalismo espaol, Madrid, Centro de Estu-
dios Constitucionales, 1985, pp. 22 Y23.
188 Cfr. Garca-Pelayo, Manuel. Derecho Constitucional Comparado, Madrid, Alianza, 1987, pp. 458,
470,473 a 475, 478 a 488 y Snchez Agesta, Luis. Curso de Derecho Constitucional Comparado,
Madrid, Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, 1980, pp. 276 a 278.
tera) de sus actuaciones por parte de los parlamentarios (diputados
y senadoresj.w
Si se realiza una comparecencia pblica, la misma obliga a los
parlamentarios, autores de preguntas o interpelaciones, a tener una
profunda preparacin de la materia, y lo mismo sucede con los
miembros del gobierno que comparecen. Este acto de control parla-
mentario ha incrementado el inters de los medios de comunicacin:
las intervenciones son transmitidas por televisin' y radio, y se
publica su desarrollo en la prensa.
La justificacin para considerar a la comparecencia como acto de
control parlamentario, la encontramos en que la institucin repre-
sentativa sirve de "foro de publicidad a la actuacin de los poderes
pblicos, de forma que el pueblo, titular de la soberana, pueda
conocer, a travs de ellas precisamente, las actividades del ejecutivo
y las opiniones que le merecen a los representantes populares'v
Asimismo, con su utilizacin se inspecciona, comprueba, analiza,
examina, revisa y verifica la actuacin o actuaciones del gobierno,
cuyas consecuencias pueden provocar el debilitamiento de ste o eje
la mayora parlamentaria, una incidencia en el control social o en el
cuerpo electoral, as como el fortalecimiento de la oposicin, de la
mayora o del gobierno.
Isidre Molas e Ismael Pitarch mencionan que la comparecencia es
caracterstica del sistema de gobierno pararnentaro.w afirmacin
con la que no estamos de acuerdo, ya que tambin se da en los
sistemas de gobierno presidencial, como veremos ms adelante en
189 Cfr. Barqun lvarez, Manuel. "La supervisin del legislativo y la responsabilidad del ejecutivo",
Memoria del 11I Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1987, pp. 572
Y573. Molas, Isidre y Pitarch, Ismael E. Ob. cit., pp. 209 Y210.
190 Cfr. Garca Morillo, Joaqun. "Algunos aspectos del control parlamentario", El Parlamento y sus
transformaciones actuales, Madrid, Tecnos, 1990, p. 252.
191 Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario, Ob, cit., p. 34.
192 Cfr. Molas, Isidre y Pitarch, Ismael E. Ob. cit., p. 209.
el Captulo tercero al referirnos a Mxico; adems el antecedente de
la misma se encuentra en Estados Unidos de Amrica, en 1792, pas
con sistema presidencial.
E. Cuestiones de confianza
La cuestin de confianza consiste en que el Ejecutivo, voluntariamen-
te, somete a la consideracin del Parlamento cierta actividad del
mismo; posteriormente, si no se aprueba dicha actividad, puede dar
origen a la dimisin del gobierno.
Las cuestiones de confianza resultan ser ms eficaces que las
mociones, a las que nos referiremos ms adelante, debido a que la
discusin o debate ejerce una presin indirecta sobre el gobierno a
travs de la opinin pblica.w
Este acto de control slo se da en los sistemas de gobierno
parlamentario.
F. Decreto-Ley
En el procedimiento para la elaboracin del Decreto-Ley aparece el
control parlamentario, ya que se da una valoracin de la actuacin
del gobierno y, posteriormente, se convalida o se deroga esa dispo-
sicin, para objetivos determinados y por tiempo iimitado.s- El esta-
blecimiento del Decreto-Ley se produjo con el nacimiento del Estado
social de derecho, cuando se hizo necesario traspasar atribuciones
193 Cfr. Virga, Pietro. Ob. cit., pp. 185 Y 186. Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamentario como
control polltico". Ob. cit., pp. 31 Y32.
194 Cfr. Santaolalla Lpez, Fernando. "La funcin de control y la ciencia del Derecho Constitucional,
Revista de las Cortes Generales, Madrid, No. 12, Congreso de los Diputados, 1987, p. 222. Y
Derecho parlamentario espaol, Ob. clt., p. 243 YMirkineGuetzevitch, B. Modernas tendencias del
Derecho Constitucional, trad. Sabino Alvarz-Gendin, Madrid, Edil. Reus, 1934, p. 30.
normativas al Ejecutivo y, de esta forma, elaborar disposiciones de
eminente carcter tcnico.:
Este acto de control aparece tanto en los sistemas de gobierno
presidencial, con excepcin de Estados Unidos de Amrica, como en
los sistemas de gobierno parlamentario en donde ha aumentado
considerablemente su importancia.w
G. Defensor del Pueblo o Comisario
Parlamentario
La institucin del Ombudsman es de origen escandinavo, en Suecia
se estableci durante el siglo XIX. En Inglaterra surgi, porque el
gobierno se encontraba incapacitado para controlar a la burocracia,
es decir, que no poda autocontrolarse. En varios pases, esta insti-
tucin se encuentra consagrada a nivel constitucional como un siste-
ma de control, cuyo propsito es colaborar en la lucha contra el abuso
del poder y la iniusticia.w
La eleccin del Defensor del Pueblo, Comisario Parlamentario,
Comisionado Parlamentario u Ombudsman, la realiza el Parlamento.
Dicha figura goza de inmunidad, pero no es una instancia inde-
pendiente aunque tiene autonoma funcional y orgnica, ya que su
cese depende del Partarnento.w adems supervisa la actividad de la
195 Cfr. Berln Valenzuela, Francisco. "Las funciones parlamentarias en regmenes presidenciales y
parlamentarios", Derecho parlamentario iberoamericano, Mxico, Porra, 1987, p. 74.
196 Cfr. Hauriou, Andr. Derecho constitucional e instituciones polticas, Barcelona, Ariel, 1980, p. 476.
Duverger, Maurice. Instituciones polticas y Derecho Constitucional, Barcelona, Ariel, 1984, p. 297.
Y Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual. ..", Ob. cit., p. 20.
197 Cfr. Gil Robles Y Gil Delgado, Alvaro. El control parlamentario de la administracin (el Ombudsman),
Madrid, Instituto Nacional de la Administracin Pblica, 1981, pp. 223 a 227. Quiroga Lami, Hctor.
"La modernizacin del Estado presidencialista: el trnsito a un parlamentarismo posible", en Revista
Parlamentaria Iberoamericana, Madrid, n. 5, Publicaciones de las Cortes Generales, 1989, p. 158.
198 Cfr. Santaolalla, Fernando. El Parlamento en la encrucijada, Madrid, Eudema, 1989, p. 120.
Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual det..", Ob. cit., p. 22.
administracin pblica en su nombre y le da cuenta de ello. Los
informes de este rgano constituyen un medio indirecto de control
parlamentario sobre las acciones del gobierno en la medida en que
los parlamentarios, a travs de la publicidad, conocen cmo el
Ejecutivo acata o no las quejas y reclamaciones del Defensor del
Pueblo, Comisario Parlamentario, Comisionado Parlamentario u Om-
budsman, ejercitando as acciones polticas e, incluso, reformas
constitucionales o legislativas.
Por lo anterior, el Defensor del Pueblo, o sus otras denominacio-
nes, es considerado como un poderoso instrumento de control par-
lamentario frente al abuso de poder de la administracin pblica.t
Esta figura actualmente puede aparecer en un sistema parlamentario
o en uno presidencial.
H. Interpelaciones
Las interpelaciones son de origen trancs.w ya que la Constitucin
francesa de 1830 las regul por primera vez. Se refieren a cuestiones
generales y polticas relativas a los motivos o propsitos de la
conducta del gobierno o de un determinado ministro. Son planteadas
por escrito y realizadas a travs de un procedimiento de debate,
pudiendo dar origen a la presentacin de una mocin, a la que nos
referiremos en el punto J de este apartado 11.
201
Este acto de control,
en Derecho Constitucional Comparado, es considerado como un
instrumento muy poderoso y eficaz y, sobre todo, cuando va seguido
199Cfr. Gil Robles Y Gil Delgado, Alvaro. Ob. cit., pp. 232 a 315. Vitorino, Antonio. "El control
parlamentario del Gobierno", en Revista de Estudios Politicos, Madrid, No. 60 y 61, Centro de
Estudios Constitucionales, 1978, p. 370 Y Fix Zamudio, Hctor. "Algunas reflexiones sobre el
principio de la divisin de poderes en la Constitucin mexicana", Memoria del 1/1 Congreso
Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1987, pp. 657 Y658.
200 Cfr. Biscarelti di Ruffia, Paolo. Derecho Constitucional, trad. Pablo Lucas Verd, Madrid, Tecnos,
1987, p. 405.
201 Cfr. Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamentario como control poltico", Ob. cit., pp. 30 Y31.
Pizzorusso, Alessandro. Ob. cit., p. 298 y Virga, Pietro. Ob. cit., p. 185.
de una mocin, es considerado como un acto de control parlamenta-
rio de mayor relieve.
202
1. Mocin de censura
En un rgimen parlamentario el Parlamento, a travs de la votacin
de una mocin de censura, puede exigir la responsabilidad poltica
del gobierno, obligndolo a dimitir, de esta forma se expresa la ruptura
de la relacin de confianza que los vinculaba.
Este acto de control tuvo particular importancia durante el siglo XIX,
pero durante el XX la ha perdido debido a que se han presentado
escasas mociones de censura tanto en Inglaterra, Francia, Alemania,
Portugal y Espaa, por lo que, de acuerdo con el maestro Fix-Zamu-
dio,203 hasta el siglo XIX predomin el rgano legislativo en los
sistemas parlamentarios.
En el mbito no slo nacional, sino tambin en el contexto interna-
cional, particularmente en la Unin Europea, la mocin de censura
es uno de los actos de control parlamentario y es, al mismo tiempo,
la caracterstica ms importante del sistema de gobierno parlamen-
tario, pero en la actualidad no opera, entre otras razones, principal-
mente por la exigencia de un determinado nmero de votos para su
aprobacin.e- Al respecto, Mirkine-Guetzevitch denomina a lo ante-
rior "sistema de proteccin del Poder ejecutivo con relacin a la
Cmara.e Sin embargo, creemos que la eficacia de la mocin de
202 Cfr. Spagna Musso, Enrico. Diritto Costituzionale, Italia, Padova, 1981, pp. 300 Y 301 Y Vitorino,
Antonio. Ob. cit., pp. 365 Y366.
203 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual., ... Ob. cit., pp. 16 Y 17.
204 Cfr. Hauriou, Andr. Ob. cit., p. 1027. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob.
cit., pp. 135 Y 136 Y 140. Fraile Clivills, Manuel. Introduccin al Derecho Constitucional espaol,
Madrid. Rivadeneyra, 1975, p. 534. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol.
Ob. ctt., p. 350. Vitorino, Antonio. "El control parlamentario del Gobierno", Ob. cit., p. 362 YLpez
Guerra, Luis. "La funcin de control de los Parlamentos: Problemas actuales", Ob. cit., p. 244.
205 Mirkine-Guetzevitch. B. Ob. clt., p. 19.
censura, coincidiendo con Lpez Guerra, no se mide por la obtencin
de la cada del gobierno, es decir, en su dimisin o exigencia de
responsabilidad poltica, "sino por el desgaste que la discusin le
pueda producir",206 el impacto que tiene en los ciudadanos y en la
opinin pblica, as como las consecuencias mediatas (abstencin
electoral, debilitamiento de la mayora, fortalecimiento de la oposi-
cin, etctera) que se puedan presentar.
J. Mociones
Las mociones son resoluciones o acuerdos de la Cmara o las
Cmaras mediante los que se expresa, a travs de la discusin y
votacin, una postura sobre un determinado asunto.
La aprobacin de una mocin puede darse con la presentacin
y discusin con motivo de una introduccin de enmiendas, as como
a consecuencia de la realizacin de una interpelacin.
Este acto de control se da en los sistemas de gobierno parlamen-
tario, pero tambin puede darse en los presidenciales.
K. Nombramiento de cargos
Con el nombramiento, ratificacin, aprobacin o eleccin parlamen-
taria de cargos pblicos se asegura que una mejor composicin de
los rganos estatales es la mejor para el cumplimiento de los objetivos
polticos. Este tipo de acto tuvo su origen en Inglaterra, posteriormen-
te pas al sistema presidencial norteamericano, Generalmente, quie-
nes intervienen en la designacin de cargos pblicos son el Ejecutivo
y la Cmara alta, es decir; el primero propone y el Senado aprueba
o no, pero tambin puede intervenir la institucin representativa en
su conjunto. Al respecto, los cargos que se designan son los relativos
206 Lpez Guerra, Luis. "La funcin de control de los Parlamentos: Problemas actuales", Ob. cit., p. 32.
al Poder Judicial, a los miembros de los rganos jurisdiccionales, as
como los altos cargos de la administracin pblica.
La prctica de este acto de control parlamentario ha aumentado
considerablernentev' y se presenta en los sistemas de gobierno
parlamentario y presidencial.
L. Las preguntas
La pregunta parlamentaria, en general, es un acto mediante el cual
un parlamentario inquiere algo concreto del gobierno y ste se limita
a contestar.w Existen dos tipos de preguntas: las orales y las escritas.
a. Orales
Las preguntas orales tienen sus antecedentes en Inglaterra durante
el siglo XVII, y se consolida en el siglo XIX.
Taylor menciona "que las preguntas constituyen uno de los medios
ms efectivos del control del ejecutivojams nventacosv.w por lo que no
pueden simplemente calificarse como un instrumento de informacin,
sino como un acto o instrumento de control parlarnentario.sv sobre todo
si atendemos a que su finalidad no es slo la de fiscalizar, sino que su
efectividad descansa tambin en la trascendencia que ello puede tener
para la opinin pblica, poniendo en marcha posteriores controles
207 Cfr. Ibid., pp. 26 Y 27 Y Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob, cit., p.
247.
208 Cfr. Santaolalla Lpez, Fernando. "La funcin de control y la ciencia del Derecho Constitucional",
Ob. cit., p. 235 Y "Las preguntas. instrumento parlamentario de control", Documentacin Adminis-
trativa, Madrid, No. 178, Presidencia de Gobierno. 1978, p. 54. Barqun lvarez, Manuel. "La
supervisin del legislativo y la responsabilidad del ejecutivo", Ob. cit., p. 573.
209 Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamentario como control poltico", Ob. cit., p. 30.
210 Cfr. Ibid., p. 29 YLaporte, Jean etTulard, Marie-Jos. Ob. cit., p. 106.
sociales o acentuando el control poltico electoral, denominado por
Aragn Reyes como "esperanza de sancin".211
Cuando se formulan preguntas orales, de antemano se conoce la
respuesta, pero lo importante es lograr la publicidad para el hecho,
con el propsito de que el cuerpo electoral y la opinin pblica
elaboren sus juicios.sv
b. Escritas
Las preguntas escritas surgen, de hecho, a finales del siglo XIX, es
decir, despus de las preguntas orales. Es Francia el primer pas que
las introduce formalmente, en 1909, con el propsito de establecer
un instrumento menos peligroso que las preguntas orales. Su incon-
veniente es que stas no pueden acaparar la atencin de los medios
de comunicacin por lo que, por un lado, es casi imposible que el
electorado tenga noticia del ejercicio de dicho acto de control. Por
otro lado, el prestigio de la institucin representativa no se fortalece
cuando estas cuestiones concretas despiertan poco inters para los
medios de comunicacin. Con lo cual, su eficacia como control
parlamentario no depender del volumen cuantitativo, sino cualitati-
vo, para que dichos medios intervenqan.sv
Para nosotros las preguntas escritas comnmente no son actos de
control de la institucin representativa, sino slo en casos excepcio-
nales; por ejemplo, cuando la respuesta es oral.-
211 Idem.
212 Cfr. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario, Ob. ct., p. 59.
213 Cfr. Santaolalla Lpez, Fernando. "Las preguntas, instrumento parlamentario de control", Ob. cit.,
54. Chauchat, Mathias. Le controle politique du Parlement Europen sur les excutlts communau-
taires, Pars. Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1989, p. 34. Garca Morillo, Joaqun.
'Algunos aspectos del control parlamentario", Ob. cit., pp. 249 a 251.
214 Cfr. Virga, Pietro. Ob. cit., p. 185. El autor menciona que las preguntas al gabinete italiano se hacen
por escrito y la respuesta puede ser escrita u oral.
Las preguntas, tanto orales como escritas, gozan de mayor popu-
laridad en los sistemas de gobierno parlamentarios que en los presi-
denciates.s
M. Ratificacin de Tratados Internacionales
La institucin representativa -Parlamento, Asamblea o Congreso-
tiene como facultado- ratificar o no un tratado internacional celebrado
por el Ejecutivo, llegando as a la conclusin del rnisrno.ev Es una
facultad que tambin ha ido en aumento, debido a la importancia que
est cobrando el Derecho Internacional en la actualidad.e
El control parlamentario aparece en el procedimiento para la ratifi-
cacin de tratados internacionales: algunas Constituciones sealan
que todos los tratados internacionales debern ser ratificados por el
Parlamento, Asamblea o Congreso; otras dicen que la mayor parte
de stos; otras, que ciertos tratados; y algunas que slo cuando
correspondan a la competencia de la institucin representativa deter-
minada por la Constitucin poltica. Asimismo, algunas disposiciones
sealan que intervendrn las dos Cmaras o slo una de ellas, es
decir, slo el Senado.
219
Este acto de control parlamentario existe tanto en los sistemas de
gobierno parlamentario como en el presidencial, con excepcin de los
215 Cfr. Barqun lvarez, Manuel. "La supervisin del legislativo y la responsabilidad del ejecutivo', Ob.
cit., p. 574.
216 La facultad parlamentaria para la ratificacin de los tratados internacionales fue establecida en las
Constituciones europeas a partir de la Revolucin Francesa, cfr. Ibid., p. 68.
217 Cfr. Fernndez-Miranda Alonso, Faustino. El control parlamentario de la poltica exterior en el
derecho espaol, Madrid, Instituto de Estudios Administrativos, 1977, p. 93. A este respecto, Virga,
Pietro. Ob. cit., pp. 178 Y 179 seala que en Italia el Parlamento tiene que autorizar al Presidente
de la Repblica para que celebre tratados internacionales.
218 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual. ..". Ob. cit., p. 29.
219 Cfr. Mirkine-Guetzevitch, B. Ob. cit., p. 69.
siguientes: Bangladesh, Fidji, Israel, Malawi, Malta, Nueva Zelandia,
Pakistn, Tailandia, Zambia y Australia. Asimismo, particularmente
en Estados Unidos de Norteamrica, el Presidente puede evadir este
acto de control a travs de la firma de "Acuerdos del Ejecutivo", los
cuales no necesitan de la intervencin del Senado.w
N. Tribunal de Cuentas
La institucin representativa, a travs del Tribunal de Cuentas, fisca-
liza las cuentas y la gestin econmica del Estado. ste, a pesar de
ser un rgano autnomo, depende directamente del Parlamento o
est vinculado a l, y tiene la obligacin de presentarle un informe
anual donde se sealen las posibles infracciones o irregularidades
en que se hubiese lncurrido.e- asimismo, puede determinar respon-
sabilidades. Este rgano existe en varios pases, incluso en el con-
texto de la Unin Europea es considerado como su quinta institucin,
a partir de 1992, en el Tratado de Maastricht.
El Tribunal de Cuentas predomina en Europa, es decir, en pases
europeos con sistemas de gobierno parlamentario, mientras que en
Amrica, pases con sistema presidencial, existen otros rganos que
dependen del Ejecutivo.w Los puntos A hasta el N, de este apartado
11, son simplemente una enunciacin, ms no una clasificacin limi-
tativa, ya que, como veremos ms adelante en el caso particular
espaol y en el Captulo tercero respecto a Mxico, pueden existir un
sin fin de actos en los que se manifiesta el control de la institucin
representativa sobre los miembros del gobierno. Veamos ahora, cul
es la integracin actual de algunas de las instituciones repre-
220 Cfr. Mendoza Berrueto, Eliseo. "Poltica exterior y la accin de los parlamentos: el caso de Mxico",
Mxico, Revista de Administracin Pblica, No. 33, INAP, enero-marzo de 1978, pp. 125 Y126.
221 Cfr. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob. cit., p. 433 Y Fix-Zamudio,
Hctor. "Algunas reflexiones sobre el principio de la divisin de poderes ...", Ob. cit., p. 654.
222 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual. ..", Ob. cit., p. 23.
sentativas de Europa, Amrica del Norte y Latinoamrica, y cules
son sus respectivos actos de control parlamentario.
111. EN ALGUNOS PASES EUROPEOS
A. Inglaterra
El Parlamento ingls (integrado por la Cmara de los Lores y la de
los Comunes, pero tambin por tradicin constitucional, est com-
puesto por la Corona) tiene, en la actualidad, como actividad esen-
cial el ejercicio de diversos actos de control sobre los miembros del
gobierno, como son: las Comisiones de encuesta, el Comisionado
Parlamentario, el control de la legislacin delegada, la question
time, las preguntas orales y las escritas, entre otros. Pero de forma
especfica, la Cmara de los Comunes o Cmara baja, integrada
por alrededor de 651 miembros elegidos mediante sufragio univer-
sal, directo y secreto, a travs del sistema de mayora relativa a una
vuelta, y para un tiempo de 5 aos salvo disolucin anticipada,
desempea la mayor parte de los actos de control, como son la
mocin de censura -cuyo ltimo caso se dio en 1979-; la cuestin
de confianza; los debates, discusiones y examen del presupuesto
y de los gastos; los debates sobre el contenido del discurso al Trono
con el que se inaugura cada Parlamento; las Comisiones de Inves-
tigacin, una Comisin especial que examina las cuentas de los
departamentos ministeriales y de los organismos pblicos, una
Comisin especial del Comisionado Parlamentario donde se cum-
plimentan las recomendaciones del mismo, as como la hora de
ruegos y preguntas a los ministros durante cuatro das por semana.
Por otra parte, la Cmara de los Lores -integrada por alrededor de
1000 a 1200 miembros, nmero que puede variar debido a su
naturaleza no electiva, sino que sus miembros acceden a ella
mediante distintos sistemas de designacin- con el paso del
tiempo ha perdido importancia. sta, a travs de escasos actos
de control, discute y supervisa la poltica del Gabinete, pero en
menor medida que la Cmara baja, puesto que en Inglaterra exis-
te rgimen parlamentario, cuya caracterstica es la preeminencia de
la Cmara baja sobre la alta.
223
B. Francia
El texto original de la Constitucin francesa de 1958 vigente, adopta-
da mediante referndum el 28 de septiembre y promulgada el 4 de
octubre, regula actualmente a la mocin de censura y la mocin
(cuestin) de desconfianza; de aprobarse stas, el Primer Ministro
debe presentar su dimisin al Presidente de la Repblica. Sin embar-
go, con las reformas del 28 de octubre de 1962 se modific el rgimen
establecido, aprobadas tambin mediante referndum, por medio de
las cuales se le otorgaron ms poderes al Presidente de la Repblica,
sin caer totalmente en un rgimen presidencial, por lo que se consi-
dera como un sistema de gobierno con tendencia presidencialista.
Estos poderes son, por ejemplo, en materia de nombramientos no
slo de altos funcionarios administrativos, sino de otros cargos como
rectores de Universidades (art. 8 y 13 de la Constitucin francesa),
en materia de poltica exterior, de tratados (art. 52), de referndum
(art. 11), as como en materia de disolucin de la Asamblea Nacional
y para convocar a elecciones anticipadas (art. 12 y 16). Al respecto,
el Presidente de la Repblica se comunica con el Parlamento slo a
travs de mensajes que manda a leer sin dar origen a un debate (art.
18). Slo es responsable en el caso de alta traicin. Asimismo, los
miembros del gobierno no pueden ser, al mismo tiempo, parlamen-
223 Clr. Vergottini, Giuseppe de. Derecho Constitucional Comparado, Trad. Pablo Lucas Verd, Madrid,
Espasa Calpe, 1983, p. 434. Berln Valenzuela, Francisco. Derecho parlamentario, Mxico, Fondo
de Cultura Econmica, 1993, pp. 203 a 208. Duverger, Maurice. Instituciones polticas y Derecho
Constitucional, Ob. cit., pp. 257 Y258. Snchez Gonzlez, Santiago y Mellado Prado, Pilar. Sistemas
polticos actuales, Madrid, Centro de Estudios Ramn Areces, 1992, pp. 42 a 46. HMSO, Parliament,
London, second ecrnon, 1994, pp. 87 Yss. Roberts, Geoffrey K. "Sistema de partidos y Parlamento
en Gran Bretaa: 1992", Revista de Estudios Polticos, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales,
octubre-diciembre 1993, p. 271. Ruiz Mssieu, Jos Francisco. Cuestiones de Derecho Poltico
(Mxico-Espaa), Mxico, UNAM, 1993, pp. 125 a 131. Jimnez de Parga y Cabrera, Manuel. Los
regmenes polticos contemporneos, Madrid, Tecnos, 1960, pp. 301 Y ss, 347 y ss. Valencia
Carmona, Salvador. Manual de derecho constitucional general y comparado, Mxico, Universidad
Veracruzana, 1991, pp. 135 Y136.
tarios (art. 23 en relacin con el 25). De tal forma, se pas de un
sistema de gobierno parlamentario a uno semiparlamentario, neopre-
sidencialista o semipresidencial (denominado as desde 1970 por la
doctrina), pero sin desaparecer la figura del Primer Ministro y su
gabinete, quienes s tienen responsabilidad frente al Parlamento (art.
20, prrafo tercero, 49 y 50) tal y como sucede en los regmenes
parlamentarios europeos. Sin embargo, el papel de esta institucin
representativa es muy reducido, por lo que cae en una extrema
racionalizacin de sus elementos parlamentarios.e-
El Parlamento francs en la actualidad se divide en dos Cmaras
(art. 24): la Asamblea Nacional, integrada por 491 diputados elegidos
mediante el sistema de mayora, 17 a una sola vuelta y 474 a
dos vueltas (primero mayora absoluta y despus relativa), que dura-
rn en su encargo 5 aos salvo disolucin anticipada, y el Senado,
cuya integracin vara dependiendo del nmero de entidades (Depar-
tamentos o Territorios de Ultramar), pero tambin del aumento de la
poblacin francesa, ya que esta ltima determina la cantidad de
representantes que le corresponden a cada entidad, con lo cual el
nmero de senadores oscila entre 315 o ms. Su mandato es de
9 aos, renovndose por tercios cada 3 aos.
A pesar de que la funcin principal y ms tradicional del Parlamento
francs es la legislativa, sus Cmaras realizan la funcin de control
sobre el gobierno, aunque en menor grado el Senado, debido a que
este pas tiene como forma de Estado la unitaria. Sin embargo ste
puede pronunciarse sobre una declaracin poltica (art. 49), as como
conocer, en segundo trmino despus de la Asamblea Nacional, de
224 Cfr. Embajada de Francia en Mxico, La Constitucin de Francia, Mxico, 1992, pp. 1, 6 Y ss.
Snchez Agesta, Luis. On, cit., pp. 257, 261 Y275 a 284. Hauriou, Andr. Oi: cit., pp. 578 a 580,
590 Y599. Vergottini, Giuseppe de. Ob. cit., pp. 476 Yss. Garcia-Pelayo, Manuel. Ob. clt., pp. 458,
470, 473 a 488. Duverger, Maurice. Ob. cit., pp. 273, 274 Y276. Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin
actual. ..", Ob. cit., pp. 18 Y19. Snchez Gonzlez, Santiago y Mellado Prado, Pilar. Ob. cit., pp. 104
Y110. Berln Valenzuela, Francisco. Derecho Parlamentario, Mxico, Ob. ct., 1993, p. 211. Lons,
Monique, "La V Repblica Francesa y el fenmeno de la cohabitacin poltica", Boletn Mexicano
de Derecho Comparado, Mxico, UNAM, No. 62, mayo-agosto, 1988, pp. 657 a 659 y 663.
la Ley de Finanzas. Al respecto, existe la tendencia de elaborar
reformas que le permitan a esta Cmara ejercer ms facultades.
Ser la Asamblea Nacional a la nica que le corresponda exigir la
responsabilidad poltica a travs de la utilizacin de la mocin de
censura (art. 49) o de la cuestin de confianza; si stas se aprueban
el Primer Ministro deber presentar la dimisin del gobierno al Presi-
dente de la Repblica (art. 50). Tambin esta Cmara baja conocer
primero el proyecto de Ley de Finanzas que le someta el Consejo de
Ministros (art. 39 y 47). Al Parlamento, en su conjunto, le corresponde
autorizar la prrroga del estado de sitio que hubiese decretado el
Consejo de Ministros (art. 36). En cuanto a la ejecucin de la Ley de
Finanzas, el Parlamento ser asistido por el Tribunal de Cuentas (art.
47), correspondindole tambin destinar una sesin por semana para
la formulacin de preguntas a los miembros del gobierno, quienes
estarn obligados a responderlas (art. 48, prrafo segundo). As
mismo le corresponde dar su autorizacin para que el gobierno
pueda, en relacin a la ejecucin de su programa poltico, adoptar
medidas pertenecientes al dominio de la ley (art. 38) y autorizarlo para
que legisle, es decir, en materia de legislacin delegada. A partir del
25 de junio de 1992, de acuerdo con el artculo 88-4 de la Constitucin
francesa vigente, el Gobierno someter a la Asamblea Nacional y al
Senado las proposiciones comunitarias, que se traduzcan en dispo-
siciones de naturaleza leqislativa.>
225 Cfr. Embajada de Francia en Mxico, "Las instituciones polticas de Francia (El Presidente de la
Repblica-El Primer Ministro y el Gobierno-El Parlamento)", Francia. Hechos y cifras, Mxico, No.
7, mayo de 1991, pp. 9 Y 11. As como, La Constitucin de Francia, Ob, cit., pp. 13 a 23. Lauvaux,
Philippe. Le parlementarisme, Pars, Pressex Universitaires de France, 1986, pp. 92 Y93. Lucas
Verd, Pablo. "El control por el Senado de la poltica gubernamental (responsabilidad poltica del
Gobierno ante el Senado?)", en El control parlamentario del Gobierno en las democracias pluralistas
(el proceso constitucional espaol), Manuel Ramrez (edit.), Madrid, Labor, 1978, p. 365. Sags,
Nstor Pedro, "El Senado: su fisonoma en el Estado federal y en el Estado regional", IV Congreso
Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1992, pp 624 Y625. Snchez Gonzlez,
Santiago y Mellado Prado, Pilar. Ob. cit., pp. 111 a 113, 116 Y 117. Berlin Valenzuela, Francisco,
Derecho parlamentario, Ob. cit., pp. 213 Y214.
112
c. Italia
La Constitucin italiana de diciembre de 1947, en vigor desde el1 de
enero de 1948, regula al Parlamento italiano (del arto 55 al 82),226
integrado por la Cmara de Diputados (630 miembros, 475 elegidos
mediante el sistema de mayora simple y 155 por el proporcional, a
partir de 1993) y por el Senado de la Repblica (315 miembros
elegidos mediante el sistema de mayora -232- y el proporcional
-83-, ms 5 vitalicios que puede designar el Presidente de la
Hepblicaj.w' ambos casi totalmente con las mismas facultades, por
ejemplo, en cuanto a la funcin legislativa (art. 70), en cuanto al
control sobre el gobierno (art. 80 al 82), asimismo el Primer Ministro
puede provenir de cualquiera de las Cmaras, etctera, por lo que es
considerado como un bicameralismo perfecto o igual.
La Constitucin italiana regula la funcin de control parlamentario,
considerndola como aquella comprobacin del cumplimiento de
normas y principios constitucionales, de irregularidades en el funcio-
namiento de! gobierno y de la administracin pblica por parte de los
sujetos que integran el Poder Ejecutivo.
En el ordenamiento italiano encontramos como actos de control
parlamentario a la mocin de censura no constructiva.e la mocin de
confianza (cuyo ltimo caso favorable se dio el 23 de enero de
1993),229 el examen del presupuesto, la conversin de los decretos-
leyes (art. 77), las preguntas e interpelaciones, las resoluciones, las
Comisiones de Encuesta o de Investigacin, las de vigilancia e
226 Cfr. Agr, Antonio S. y otros. La costituzione italiana. Annotta con la giurisprudenza della Corte
costituzionele. Torino, Unione Tipografico-Editrice Torinese, 1979.
227 Cfr. Presno Linera, Miguel ngel. "La Reforma institucional Italiana" , Revista del Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, n. 18, mayo-agosto de 1994, pp. 135 Y147.
228 Aquella en la que no se pueden proponer, durante los dos siguientes das a la presentacin de la
mocin de censura, nuevos candidatos a la Presidencia del Gobierno.
229 Cfr. Presno Linera, Miguel ngel. Ob. cit., p. 124.
El control del gobierno: funcin del" Poder Legislativo" 113
instructorias (art. 82), los informes del Tribunal de Cuentas propor-
cionados al Parlamento.w as como en la legislacin delegada
(art. 76). A este respecto, Spagna Musso incluye como actos de
control a la autorizacin para la ratificacin de tratados internaciona-
les (art. 80), la autorizacin al gobierno para declarar la guerra
(art. 78), la aprobacin del presupuesto anual (art. 81) Y la "indaga-
cin coqnosctlva", que nosotros identificamos como comparecen-
cia, ya que consiste en solicitar la presencia de un miembro del
gobierno para que responda oralmente ante la Comisin Permanente.
Respecto al actual concepto del control parlamentario en Italia,
Paolo Biscaretti lo denomina "funcin de control continuado de toda
la actividad del gobierno (percibiendo en la misma la tarea ya cons-
titucionalmente ms relevante de las mismas Cmaras)".232 Asimis-
mo, se considera que la oposicin ha desempeado correctamente
esta funcin, partiendo del respeto a la misma que se manifiesta no
slo en la Constitucin, sino tambin en los reglamentos parlamen-
tarios.s
230 Cfr. Ibid.. pp. 65 a 77, 80, 87, 88, 91,92,290,296 a 300. Snchez Gonzlez, Santiago y Pilar Mellado
Prado. Ob. cit., pp. 168 a 172. Lucas Verd, Pablo. "El control por el Senado de la poltica
gubernamental (responsabilidad poltica del Gobierno ante el Senado?)", Ob. cit., pp. 361 Y 362.
Vergottini, Giuseppe de. Ob. cit., pp. 468 a 470. Berln Valenzuela, Francisco. Derecho parlamen-
tario, Ob. ctt., pp. 222 a 225. Biscaretti di Ruffia, Paolo. Ob. cit., pp. 404 Y 405. Spagna Musso,
Enrico. Dirito Costituzionale, Ob. ctt., p. 300. Agr, Antonio S. y otros. Ob. cit.
231 Cfr. Spagna Musso, Enrico. Ob. cit., pp. 305, 307 Y308.
232 Ibid., pp. 403 Y404.
233 Cfr. Sturlese, Laura. "Sistema de partidos polticos y reforma electoral en Italia", Boletn Mexicano
de Derecho Comparado, Mxico, No. 68, UNAM, mayo-agosto de 1990, pp. 556 Y 559.
IV. EN ALGUNOS PASES DE AMRICA
DEL NORTE
A. Estados Unidos de Norteamrica
De acuerdo con el Artculo 1, Seccin 1 de la Constitucin de los
Estados Unidos de Amrica, aprobada el17 de septiembre de 1787,
el Congreso de los Estados Unidos se compone de un Senado,
integrado por 100 miembros, y de una Cmara de Representantes,
integrada por 475 miembros. Respecto a su actividad de control sobre
los miembros del gobierno, los norteamericanos mencionan que han
sabido conciliar eficazmente sta con la estabilidad gubernamental,
ya que el Ejecutivo es independiente del Congreso, no existen las
preguntas, las interpelaciones, el voto de censura, ni la intervencin
en la elaboracin de los Decretos-Ieyes.e- sin embargo, sufre correc-
tivos originados por la Constitucin, por la interpretacin judicial y por
la prctica constitucional.
En la actualidad, el Presidente informa peridicamente al Congreso
sobre el estado de la Unin (Artculo 11, Seccin 3 de la Constitucin),
haciendo ste las recomendaciones que considere convenientes o
necesarias. Asimismo, el Presidente dirige mensajes escritos u orales
relativos a problemas concretes-e y consultar antes al Congreso
cuando trate de enviar tropas. Por otro lado, cuando falte el Presiden-
te y el Vicepresidente, el Congreso determinar qu funcionario
ocupar el primer cargo (Artculo 11, Seccin 1), Ycuando falte slo el
Vicepresidente, el Presidente lo nombrar, pero este ltimo tendr
que ser confirmado por el voto mayoritario de ambas Cmaras del
Congreso (Artculo vigesimoquinto, Seccin 2).
234 Cfr. Servicios de Informacin de los Estados Unidos, Constitucin de los Estados Unidos. 17 de
septiembre de 1787, EUA, sin ao de publicacin. Hauriou, Andr. Ob. cit., p. 476. Duverger,
Maurice. Ob. cit., p. 297.
235 Cfr. Garca-Pelayo, Manuel. Ob. cit., pp. 350 Y351. Snchez Agesta, Luis. Ob. cit., pp. 196 Y 199.
Duverger, Maurice. Ob. cit., p. 311. Valencia Carmona, Salvador. Manual de derecho constitucional
general y comparado, Ob. cit., p. 220 YJimnez de Parga y Cabrera, Manuel. Ob. cn.. p. 503.
La participacin del Senado en la funcin de control sobre el
gobierno ha sido ms importante que la de la Cmara de Repre-
sentantes, ya que en el ejercicio de sus facultades llama constante-
mente la atencin obstaculizando y criticando la actividad del Presi-
dente a travs de diversos medios, entre los que se encuentran las
Comisiones de tnvestiqacin.se institucionalizadas en 1926, utiliza-
das para ejercer el control contlnuow y la crtica sobre el Ejecutivo.
Asimismo, le corresponde juzgar a los funcionarios por responsabili-
dades oficiales (Artculo 1, Seccin 3, en relacin con elll, Seccin 4,
es el conocido como proceso de impeachment) pero, cuando se trate
de la responsabilidad del Presidente, ste conocer exclusivamente
y no intervendr la Cmara de Representantes. Tambin le corres-
ponde dar su consentimiento, para que se celebren tratados interna-
cionales (Artculo 11, Seccin 2). En cuanto al consentimiento del
Congreso para el nombramiento de cargos, facultad de gran impor-
tancia, el Senado ha asentido siempre cuando se trata del nombra-
miento de jefes de departamentos y, con frecuencia, ha negado su
consentimiento para jueces, funcionarios y puestos de menor impor-
tancia. Como parte del ejercicio de esta facultad, generalmente, el
Senado hace comparecer a los candidatos y realiza investigaciones
en torno a cada uno de ellos.
238
Sin embargo, en relacin a la
destitucin de funcionarios dependientes directamente del ejecutivo,
el Senado no podr lntervenr.>
Por su parte, la Cmara de Representantes conocer primero del
proyecto de Ley de Ingresos, teniendo exclusivamente la facultad de
iniciativa en esta materia (Artculo 1, Seccin 7), as mismo le corres-
ponde conocer de las acusaciones respecto a los casos de respon-
sabilidades oficiales (Artculo 1, Seccin 2).
236 Cfr. tbid., p. 401. Snchez Gonzlez, Santiago y Mellado Prado, Pilar. Ob. cit., pp. 79, 80 Y86.
237 Cfr. Cruz Ferrer, Juan de la. Ob. cit., pp. 984 Y985.
238 Cfr. Hauriou, Andr. Ob. cit., pp. 554 Y 555. Garca-Pelayo, Manuel. Ob. cit., p. 377. Vergottini,
Giuseppe de. Ob. cit., pp. 446, 447, 451 Y452. Duverger, Maurice. Ob. cit., p. 311.
239 Cfr. Garca-Pelayo, Manuel. Ob. cit., p. 377.
La Cmara de Representantes junto con el Senado, es decir, el
Congreso norteamericano, ha ganado cierto poder debido a su facul-
tad para negar crditos comprometidos a travs de tratados, as como
a la creacin de una Comisin encargada de obstaculizar o facilitar
la negativa o concesin de crdtos.w Snchez Agesta menciona que
lo anterior es el arma predilecta del Congreso para interferir.
241
Un
ejemplo de sus consecuencias lo encontramos a partir del 15 de
agosto de 1973, cuando terminaron los bombardeos sobre Camboya
porque los crditos que exiga el entonces Presidente Nixon haban
sido denegados por la' Cmara de Representantes y el Senado,242
situacin que, entre otras, en 1974 llev al Presidente a dimitir, como
resultado del control que ejerci el Congreso no slo por la denega-
cin de crditos, sino por la actividad de las Comisiones de Investi-
gacin y el ejercicio de poderes [udiciales.w As, en palabras de
Snchez Agesta: "la historia ha destacado un Presidente que gobier-
na y un Congreso y Tribunal Supremo que controlan">-
S.Canad
El documento constitucional que regula la organizacin, la integra-
cin, el funcionamiento y las facultades de los rganos del Estado en
Canad es el Acta de Norteamrica Britnica de 1867 o Constitucin
de Canad, reformada en 1949 e integrada tambin por el Acta
Constitucional de 1982. Al respecto, quien tiene la facultad para
reformarla, en teora, es el Parlamento britnico, pero a solicitud del
Parlamento federal canadiense en determinados casos, en otros no
se necesita de la intervencin de la institucin representativa britni-
ca, adems la canadiense puede elaborar legislacin nacional.
240 Cfr. Garca-Pelayo, Manuel. Ob. cit., pp. 401 Y402 YSnchez Agesla, Luis. Ob. cit., p. 211.
241 Cfr. Idem.
242 Cfr. Haurou, Andr. Oo. clt., p. 541. Snchez Gonzlez, Santiago y Mellado Prado, Pilar. ab. cit., p. 86.
243 Cfr. Duverger, Maurice. Ob. cit., p. 317.
244 Snchez Agesta, Luis. Ob. cit., p. 217.
El Parlamento de Canad est comprendido en el Captulo IV de la
Constitucin, el cual sigue las mismas reglas parlamentarias relativas
al sistema de gobierno parlamentario de Inglaterra, de tal forma est
compuesto por la Corona (Isabel 11 de la Casa de Windsor como su
titular), pero representada por el Gobernador General, as como por la
Cmara de los Comunes y por el Senado. La primera integrada por
265 miembros elegidos por el pueblo, los cuales duran en el cargo
5 aos salvo disolucin anticipada. Mientras que el segundo lo confor-
man 102 miembros, pero pueden ser hasta 110 senadores, como
mximo, si as lo considera el Primer Ministro. Estos parlamentarios
son designados vitaliciamente -hasta los 75 aos, a partir de 1965-
por el Gobernador General con previa opinin del Primer Ministro, con
lo cual no existe un sistema de eleccin olrecta.s- aunque existe la
tendencia por cambiar esta situacin; por ejemplo, el Partido Liberal de
Canad, partido que ha ganado el mayor nmero de elecciones,
considera que los miembros de esta Cmara debieran ser electos.w
En cuanto a la actividad de control sobre los miembros del gobier-
no, el Parlamento puede aprobar una mocin de censura y el gobierno
tendr que dimitir, es decir, que existe la posibilidad de una exigencia
de responsabilidad colectiva y tambin la individual, pero es nica-
mente la Cmara de los Comunes quien tiene esta facultad. El primer
supuesto se ha realizado en septiembre de 1976 y en julio de 1974,
convocndose a nuevas elecciones. Asimismo, a dicha Cmara le
corresponde emitir un voto de confianza; iniciar proyectos de ley en
materia de contribuciones y del gasto de fondos pblicos; as como
formular preguntas a los miembros del gobierno. El Senado tiene
facultades ms limitadas, sin embargo, por costumbre, puede hacer
modificaciones a las leyes financieras. Asimismo, el Parlamento, en
su conjunto, se encuentra facultado para dar los recursos necesarios
245 Cfr. Gamas Torruco, Jos. Regmenes parlamentarios de gobierno. (Gran Bretaa, Canad,
Australia y Nueva Zelandia), Mxico, UNAM, 1976, pp. 161 a 163, 167, 170 Y179. Lyra Taveres, Ana
Lucia de. "Sistemas Parlamentares Contemporneos", Revista de Ciencia Poltica. Bezoes do
parlamentarismo, Rio de Janeiro, Senado Federal, maio 1988, pp. 17 Yss.
246 Cfr. Ouellet, Andr. "El actual proceso de la reforma constitucional", Canad en transicin, Mxico,
UNAM, 1994, p. 118.
al Gobernador General para la realizacin de las tareas del gobierno;
existe el procedimiento de delegacin legislativa, pero sin un correcto
control de la misma; tambin las Cmaras cuentan con Comits
especiales para investigar a la administracin pblica-s y, por ltimo,
los parlamentarios canadienses podrn tener acceso a los documen-
tos del gobierno, lo que se considera como otra forma de control
oarlarnentarto.w
v. EN ALGUNOS PASES DE AMRICA
LATINA (1990-1994)
A. Argentina
La Constitucin de la Nacin Argentina del 22 de agosto de 1994,
cuyos artculos ms innovadores entrarn en vigor en julio de 1995,249
en su Segunda Parte relativa a las autoridades de la Nacin, Ttulo
Primero, Gobierno Federal, Seccin Primera, regula al Poder Legis-
lativo en sus artculos 44 al 86, denominndole Congreso, el cual
sesionar del primero de marzo al30 de noviembre (9 meses en total),
compuesto por dos Cmaras: la de los Diputados de la Nacin y la
de los Senadores de las Provincias y de la Ciudad de Buenos Aires.
La primera se compone de 50 diputados, que durarn en su encargo
4 aos, con la posibilidad de reelegirse. La segunda se integra por 3
senadores por cada una de las 13 provincias y 3 por la Ciudad de
Buenos Aires: 2 senadores electos bajo el principio de mayora
relativa y uno se asignar a la primera minora (art. 54), de tal forma
247 Cfr. Berln Valenzuela, Francisco. Derecho parlamentario, Ob. ctt., pp. 214 a 217 y Gamas Torruco,
Jos. Ob. clt., pp. 87,169,180,186 a 193, 196 Y 197.
248 Para abundar en este tema, consultar Rhaume, Jean. L'accs aux documents du Cabinet en vue
du controle parlementaire des hances publiques: deuxime pisode de l'affaire Vrificateur gnral
du Canada", Revue Gnrale de Droit, Montral, Wilson & Lafleur Ite, june 1988, pp. 445 a 477.
249 Cfr. Constitucin de la Nacin Argentina. Argentina, Edil. Betina, agosto de 1994.
sern 42 senadores en total. Los mismos durarn en su encargo 6
aos, con la posibilidad de reeleccin (art. 56).
En cuanto al control parlamentario del gobierno, a la Cmara de
Diputados le corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes
de ingresos (art. 52) y tiene la facultad de acusar ante el Senado al
Presidente, al Vicepresidente, al Jefe del Gabinete de Ministros, entre
otros, ya sea por el mal desempeo o por la comisin de un delito en
el ejercicio de sus funciones (art. 53), mientras que el Senado
conocer como juzgador en los casos de juicio poltico (art. 59), cuya
posible sancin es la destitucin y la inhabilitacin, y el sujeto quedar
a disposicin de los tribunales ordinarios (art, 60). Asimismo, le
corresponde dar su autorizacin al Presidente para que ste declare
el estado de sitio (art. 61, en relacin con el 99, punto 16); intervenir
en el nombramiento de magistrados de la Cortes Suprema, de los
dems jueces de los tribunales federales inferiores, embajadores,
ministros plenipotenciarios y encargados de negocios que haga el
Ejecutivo (art. 99, punto 4 y 7); as como intervenir en la provisin de
empleos y grados militares que haga el Presidente (art. 99, punto 13).
Por un lado, ambas Cmaras podrn solicitar la presencia del Jefe
de Gabinete y de los ministros del Poder Ejecutivo, para recibir las
explicaciones e informes que consideren convenientes (art. 71), es
decir, se realizan comparecencias, as como preguntas orales ante
las Salas (Plenos) de las Cmaras, en relacin con el artculo 100,
punto 11.
Por otro lado, conforme al artculo 75 "Facultades del Congreso",
existir un organismo fiscal federal que tendr como tarea el control
y fiscalizacin. Tambin al Congreso, en su conjunto, le corresponde
contraer emprstitos sobre el Crdito de la Nacin (art. 75, punto 4);
arreglar el pago de la deuda interior y exterior (punto 7); establecer
el Presupuesto General de Gastos y calcular los recursos de la
administracin (punto 8); crear y suprimir empleos (punto 20); admitir
o desechar los motivos de admisin del Presidente o Vicepresidente,
as como declarar el caso de proceder a una nueva eleccin (pun-
to 21); aprobar o desechar los tratados internacionales y los de
integracin (puntos 22 y 24); autorizar al Poder Ejecutivo para decla-
rar la guerra o hacer la paz (punto 25, en relacin con el arto 99, punto
15); facultarlo para ordenar represalias (punto 26); aprobar o suspen-
der el estado de sitio declarado, durante su receso, por el Poder
Ejecutivo (punto 29); aprobar o revocar la intervencin decretada,
durante su receso, por el Poder Ejecutivo (punto 31); establecer las
bases sobre las cuales se puede autorizar la delegacin legislativa
en el Poder Ejecutivo (art. 76, en relacin con la disposicin transitoria
octava); determinar, en caso de falta del Presidente y Vicepresidente,
qu funcionario pblico desempear la Presidencia (art. 88); recibir
la protesta del Presidente y Vicepresidente (art. 93); intervenir cuando
el Ejecutivo dicte decretos por razones de necesidad y urgencia (art.
99, punto 3, en relacin con el 100, punto 13); recibir del Presidente
anualmente el informe del estado de la Nacin (art. 99, punto 8);
autorizar al Presidente para que se ausente del territorio de la Nacin
(art. 99, punto 18); a partir del 8 de julio de 1995 el Congreso estar
facultado para exigir la responsabilidad poltica del Jefe de Gabinete
de Ministros, a travs de la aprobacin de una mocin de censura
(art. 100, 101 Y102, en relacin con la disposicin transitoria duod-
cima). En relacin a este punto, este funcionario pblico y los minis-
tros tienen la obligacin de concurrir a las sesiones del Congreso y
participar en sus debates, pero sin derecho a voto (art. 100, punto 9
y arto 106); presentar en la fecha de inicio de sesiones ordinarias del
Congreso un informe del estado de la Nacin (art. 100, punto 10 Y
arto 104); as como concurrir, el Jefe de Gabinete, al Congreso cuando
menos una vez al mes, pudiendo ser interpelado.
En relacin a lo anterior, la Constitucin de la Nacin Argentina de
1994 establece dos figuras de control del legislativo sobre los miem-
bros del gobierno: la Auditora General de la Nacin y el Defensor del
Pueblo. La primera est regulada en la Seccin Primera "Del Poder
Legislativo", Captulo sexto, artculo 85. Al respecto, el Poder Legis-
lativo est facultado para realizar el control externo del sector pblico
nacional en varios aspectos, cuyo examen sobre el desempeo y
situacin de la administracin pblica se sustentar en los dictme-
nes de dicha Auditora, considerada como un organismo de asisten-
cia tcnica del Congreso, cuyo presidente ser designado por ste a
propuesta del partido poltico de la oposicin que tenga el mayor
nmero de parlamentarios.
Respecto al Defensor del Pueblo, considerado en el Captulo
sptimo, artculo 86 de la Constitucin, como un rgano inde-
pendiente, con autonoma funcional, pero vinculado al Congreso, ya
que es designado y removido por ste, cuya tarea es la defensa y
proteccin de los derechos humanos y dems derechos, garantas e
intereses que tutela la Constitucin y las leyes, frente a hechos, actos
u omisiones de la administracin, as como el control del ejercicio de
las funciones administrativas.
B. Bolivia
El 5 agosto de 1994, a travs de la Ley No.1585,250 se reform a la
Constitucin Poltica del Estado de Bolivia promulgada el 2 de febrero
de 1967,251 reforma que establece, entre otras cosas, al Tribunal
Constitucional y el Consejo de la Judicatura. Y respecto al Poder
Legislativo, denominado como Congreso Nacional, se modifica la
integracin de su Cmara de Diputados, compuesta ahora por 130
miembros elegidos de acuerdo al sistema de mayora relativa y el de
representacin proporcional. El nmero de diputados debe reflejar el
hecho de que se han asignado escaos por la mitad de ambos
sistemas, si la asignacin es impar se dar preferencia al sistema de
mayora (art. 60). Estos parlamentarios durarn en el cargo 5 aos, en
lugar de 4 (art. 60). La Cmara de Senadores no sufri modificacin
alguna; sta se compondr de 3 senadores por cada Departamento: 2
de mayora relativa y uno asignado a la primera minora (art. 63).
En relacin al control del gobierno por el Congreso, a partir de esta
reforma, a iniciativa de cualquier parlamentario, las Cmaras podrn
250 Cfr. Gaceta Oficial de Bolivia. Ley de Reforma a la Constitucin Potitice del Estado, Bolivia, No.
1842, de 12 de agosto de 1994.
251 Cfr. UNAM y Fondo de Cultura Econmica. Bolivia. Constitucin Politica del Estado, Mxico, 1994.
solicitar a los Ministros de Estado los informes verbales o escritos,
cuyos fines pueden ser legislativos, de inspeccin o fiscalizacin. De
igual manera, pueden proponer que se realicen investigaciones sobre
todo asunto de inters nacional. Tambin, a iniciativa de cualquier
parlamentario, cada Cmara podr interpelar a los Ministros de
Estado, ya sea individual o colectivamente y, de ser necesario,
censurar sus actos a travs de la votacin de la mayora de los
parlamentarios de la Cmara (conocido este ltimo acto como mocin
en el Derecho Parlamentario). Lo anterior, con la finalidad de que se
modifiquen las polticas implicando, adems, la renuncia del o de los
Ministros censurados, pero se dispone que sta podr ser aceptada
o rechazada por el Presidente de la Repblica (art. 70).
Esta reforma tambin faculta al Congreso, para el caso relativo a
que en la eleccin de Presidente y Vicepresidente de la Repblica
stos no obtengan la mayora absoluta de los sufragios vlidos, a
elegir por mayora absoluta -oral y nominal- entre las dos frmulas
que hubiesen obtenido el mayor nmero de votos (art. 90).
El Congreso Nacional dar su autorizacin para que la Corte
Suprema falle en los Juicios de Responsabilidad contra el Presiden-
te, Vicepresidente, Ministros de Estado, entre otros, por delitos
cometidos en el ejercicio de sus funciones, pero esta disposicin no
entrar en vigor, sino hasta que se promulgue una nueva Ley de
Responsabilidades (artculo 4 transitorio de la Ley de 5 de agosto
de 1994).
Otra modificacin consiste en que el Ministerio Pblico se ejercer
por las comisiones que designen las Cmaras Legislativas, por el
Fiscal General de la Repblica y dems funcionarios designados
conforme a la ley. Asimismo, dicho Fiscal ser designado por el
Congreso Nacional, mediante la aprobacin de dos tercios de votos
de sus miembros presentes, cuyo encargo durar 10 aos, con la
posibilidad de reeleccin mediata, ms no inmediata, pudiendo ser
destituido mediante acusacin de la Cmara de Diputados y juzgado
por la Cmara de Senadores. El fiscal tiene la obligacin, por lo
menos una vez al ao, de dar cuenta de sus actos al Poder Legisla-
tivo. Asimismo, puede ser solicitado en cualquier momento por las
Comisiones de las Cmaras.
Con esta reforma tambin se crea lafigura del Defensor del Pueblo,
rgano que velar por la vigencia y cumplimiento de los derechos y
garantas de las personas frente a la actividad administrativa. Los
ingresos, para su funcionamiento, estarn determinados en el Presu-
puesto del Poder Legislativo. A pesar de ser un rgano inde-
pendiente, su designacin la realiza el Congreso Nacional, para un
periodo de 5 aos, con la posibilidad de una sola reeleccin. Al
respecto, los funcionarios pblicos tienen la obligacin de proporcio-
nar toda la informacin que esta figura requiera, de no hacerlo el
Defensor del Pueblo se lo comunicar a las Cmaras. Por ltimo, este
rgano tiene la obligacin, por lo menos una vez al ao, de dar cuenta
de sus actos al Congreso Nacional, as como comparecer cuando las
Comisiones de las Cmaras se lo soliciten.
Otros actos de control sobre los miembros del gobierno que siguen
contemplados en la Constitucin de 1967, a pesar de la reforma de
1994, son, por ejemplo, del Poder Legislativo: requerir del Ejecutivo
la presentacin de proyectos relativos a contribuciones y gastos
fiscales (art. 59, punto 2); fijar los gastos de la administracin pblica
(punto 3); conocer de los planes de desarrollo que le presente el
Ejecutivo (punto 4); autorizar y aprobar la contratacin de emprstitos
(punto 5); autorizar al Ejecutivo la adquisicin de bienes inmuebles
(punto 8); aprobar la cuenta de gastos e inversiones (punto 11);
aprobar tratados internacionales (punto 12); los ministros le presen-
tarn sus respectivos informes acerca del estado de la administracin
(art. 104); el ministro de Hacienda le presentar la cuenta de inversin
de las rentas (art. 105); conocer de los motivos que dieron lugar a
la declaracin del estado de sitio (art. 113); y examinar la cuenta,
pronunciando su aprobacin o declarando la responsabilidad del
Ejecutivo (art. 114). La Cmara de Diputados tendr la facultad de
aprobar o abrir responsabilidades respecto de la cuenta del estado
de sitio que deba presentar el Ejecutivo (art. 62, punto 3); acusar,
entre otros, al Fiscal General de la Repblica ante el Senado (art. 66,
punto 1); Y proponer ternas respecto al nombramiento de los presi-
dentes de las entidades de funcin econmica y social en las cuales
intervenga el Estado (art. 96, punto 14). Mientras que a la Cmara de
Senadores le corresponder juzgar (art. 66, punto 1); aceptar o negar
los ascensos de altos militares que le proponga el Ejecutivo (art. 66,
punto 9); aprobar o negar el nombramiento de embajadores y minis-
tros plenipotenciarios que le proponga el Presidente de la Repblica
(punto 10); Yproponer ternas respecto del nombramiento del Fiscal
General y Contralor General de la Repblica (art. 96, punto 14). Por
ltimo, ambas Cmaras y la Comisin Permanente pueden realizar
investigaciones sobre la administracin pblica (art. 67, punto 6 y 83,
punto 2). Las primeras tambin podrn solicitar informes a los minis-
tros, tanto verbales como escritos (art. 70 y arto 96, punto 11).
C. Colombia
La Constitucin Poltica de Colombia de 1991,252 en su Ttulo V "De
la organizacin del Estado", Captulo 1, regula al rgano legislativo
denominado Congreso de la Repblica, el cual se integra por el
Senado y la Cmara de Representantes (art. 113 y 114). El primero
se compone de 100 miembros ms 2 que representarn a las comu-
nidades indgenas, elegidos en circunscripcin nacional (art. 171).
Mientras que la Cmara de Representantes se integrar por 2 repre-
sentantes por cada circunscripcin territorial y uno ms por cada
250,000 habitantes (art. 176).
Respecto a la funcin de control parlamentario, la Constitucin
seala que al Congreso le corresponde, entre otras atribuciones:
ejercer el control poltico sobre el gobierno y la administracin
(art. 114), funcin que tambin le corresponde a la Contralora Gene-
ral de la Repblica (art. 117, 119 Y268); nombrar a este ltimo rgano
y al Vicepresidente cuando se d el caso de reemplazar al electo por
el pueblo (art. 141, en relacin con el 204 y 267); elegir al Vicepresi-
252 Cfr. UNAM. "La Constitucin Poltica de Colombia", El Constltucionetismo en las postrimeras del siglo
XX. Las constituciones latinoamericanas, Mxico, tomo 1, 1994.
dente como Presidente de la Repblica cuando este ltimo cargo
hubiese quedado vacante (art. 203); decidir sobre la mocin de
censura (art. 141); conceder autorizaciones al gobierno para celebrar
contratos, emprstitos o enajene bienes (art. 150, punto 9, en relacin
con el punto 14); recibir informes del gobierno respecto de las
autorizaciones anteriores (art. 150, punto 9); facultar al Presidente de
la Repblica para expedir normas con fuerza de ley (art. 150, punto
10); aprobar o no los tratados internacionales celebrados por el
Presidente de la Repblica (art. 150, punto 16, en relacin con el 189,
punto 2 y 6 Y con el 224); dictar normas generales -respecto del
crdito pblico- a las cuales deba sujetarse el gobierno (art. 150,
punto 19); aprobar los nombramientos de agentes diplomticos y
consulares que someta a su consideracin el Presidente de la Rep-
blica (art. 189, punto 2); recibir el informe del Presidente de la
Repblica respecto a los actos de la administracin (art. 189, punto
12); recibir el informe del gobierno en relacin a la facultad de indultar
por delitos polticos (art. 201, punto 2); recibir los informes de los
ministros y los directores de departamentos administrativos en rela-
cin al estado de los negocios adscritos a stos (art. 208); recibir del
gobierno los informes respecto a los decretos, as como reformarlos
o derogarlos (art. 212); recibir del Presidente de la Repblica el
informe sobre las razones por las que se determin el Estado de
Conmocin (art. 213), el cual lo examinar (art. 215); recibir el balance
de la Hacienda que elabore el Contralor General de la Repblica, as
como sus informes relativos a las finanzas del Estado (art. 268, punto
11 y 13); recibir anualmente el informe del Procurador General de la
Nacin respecto a su gestin (art. 277, punto 8) y del Defensor del
Pueblo (art. 282, punto 7); y aprobar o no el Plan Nacional de
Desarrollo, modificar el Plan de Inversiones Pblicas, modificar el
Presupuesto de Rentas y el balance de la Hacienda que le presente
el gobierno (art. 341, 345, 346, 349, 351 Y354).
A ambas Cmaras les corresponder solicitar informes al gobierno,
con excepcin de la materia diplomtica o sobre negociaciones de
carcter reservado (art. 135, punto 3, en relacin con el 136, punto 2
y con el 208); formular preguntas orales a los ministros (art. 135,
punto 4); solicitar la comparecencia de ministros, si stos no se
presentan, la Cmara podr proponer una mocin de censura (art.
135, punto 8, en relacin con el 208); y proponer la mocin de censura
respecto de los ministros, de ser aprobada ste quedar separado
de su cargo (art. 135, punto 9). Asimismo, cualquiera de las Comisio-
nes permanentes de las Cmaras podr requerir a las personas para
que rindan declaraciones escritas u orales (art. 137, en relacin con
el 208).
Al Senado le corresponde dar su aprobacin al Presidente de la
Repblica para que pueda consultar al pueblo decisiones de trascen-
dencia nacional (art. 104); admitir o no las renuncias que hagan de
sus cargos el Presidente de la Repblica y el Vicepresidente (art. 173,
punto 1); aprobar o no los ascensos militares que haga el gobierno
(art. 173, punto 2); conceder licencia al Presidente de la Repblica
para que se separe temporalmente de su cargo (art. 173, punto 3, en
relacin con el 193); autorizar al gobierno para declarar la guerra (art.
173, punto 5, en relacin con el 189, punto 6 y con el 212); elegir al
Procurador General de la Nacin (art. 173, punto 7, en relacin con
el 276); conocer de la acusacin que se formule contra el Presidente
de la Repblica (art. 174), cuya resolucin puede ser la destitucin
definitiva o temporal del empleo o la prdida de los derechos polticos
(art. 175, en relacin con el 194 y 199); autorizar o no la salida del ex
Presidente de la Repblica, dentro del ao siguiente a la fecha en
que se separ de su encargo (art. 196); autorizar o no la declaracin
de Estado de Conmocin Interior (art. 213); y elegir a los Magistrados
de la Corte Constitucional de acuerdo con las ternas que le presente
el Presidente de la Repblica (art. 239). Mientras que la Cmara de
Representantes est facultada para elegir al Defensor del Pueblo (art.
178, punto 1, en relacin con el 281); examinar la cuenta general del
presupuesto y del tesoro que le presente el Contralor General de la
Repblica (punto 2, en relacin con el 268, punto 13); acusar ante el
Senado al Presidente de la Repblica (art. 178, punto 3 y 4, en
relacin con el 199); y realizar investigaciones (art. 178, punto 5).
La doctrina colombiana se inclina porque el Congreso cumpla
cabalmente con la funcin de control poltico, por medio de una nueva
definicin del estado de sitio y en disminucin de facultades extraor-
dinarias al Ejecutivo, as como de la reestructuracin de la Contralora
y de la Procuradura pero, sobre todo, propone que se establezcan
legislaturas permanentes, es decir, sesiones ordinarias durante todo
el ao, para posibilitar el ejercicio de un control contnuo.e-
o. Chile
Durante el Golpe de Estado de 1973 se clausura el Congreso Nacio-
nal, muere el Presidente de la Repblica, se establece un Estado de
excepcin y se destruye, de hecho, la Constitucin de 1925, sin
embargo surge la idea de una nueva ley fundamental a partir del 25
de octubre de ese ao, mes en que la Junta Militar constituye una
Comisin de Estudio para su elaboracin. Esta idea no prosper
rpidamente, sino aos ms tarde, cuando dicha Comisin termina
sus trabajos y a travs de un plebiscito, el11 de septiembre de 1980,
se aprueba la Constitucin de 1980 vigente. Esta Constitucin esta-
blece un sistema presidencial pero, de acuerdo con los artculos
transitorios, la misma entrara en vigor hasta 1990, ao en que el
Congreso Nacional ejercera tambin sus funciones, dejando as un
lapso para la denominada etapa de transicin.
En 1988 se realiza otro plebiscito, en donde Augusto Pinochet
pierde las elecciones. Al siguiente ao, en 1989 se realizan 54
reformas a la Carta de 1980 y se convoca a elecciones generales,
tanto de Presidente de la Repblica como de diputados y senadores.
Asimismo, recientemente el 4 de marzo de 1994 se realiz una
reforma al artculo 25 constitucional, para cambiar de ocho a seis
aos la duracin en el cargo presidencial.e-
253 Cfr. Sann, Javier. "El control poltico del Congreso", Revista Javeriana, Bogot, t. 115, No. 573, abril
de 1991, pp. 170 a 178.
254 Cfr. Nogueira Alcal, Humberto. "El sistema constitucional chileno", Los sistemas constitucionales
iberoamericanos, Madrid, Dykinson, 1992, pp. 275 a 281. Brahm Garca, Enrique, "La discusin en
torno al rgimen de gobierno en Chile (1830-1840), Revista de Estudios Histrico-Juridicos, Chile,
tomo XVI, Universidad Catlica de Valparaso, 1994, pp. 37, 43, 45 Y 47. Ros lvarez, Lautaro,
"Razn y fuerza de la Constitucin de 1980", Revista Chilena de Derecho, Chile, vol. 16, No. 2,
En la actualidad la institucin representativa chilena es denomina-
da por la Constitucin de 1980, con sus reformas de 1989 y 1994, as
como por su Ley Orgnica de 5 de febrero de 1990,255 como Congreso
Nacional, formado por aproximadamente 167 parlamentarios en total
e integrado por dos Cmaras: la de Diputados y el Senado. En cuanto
al segundo, para integrarlo existen varios sistemas; por ejemplo, el
voto popular, la designacin y, por ltimo, en razn del cargo, con lo
cual el Senado est integrado por 47 senadores fijos en total, sin
embargo, por la redaccin del artculo 45 inciso a) reformado en 1989
en donde se menciona que podrn pertenecer :i ella los ex Presiden-
tes de la Repblica, desconocemos la integracin actual y total del
mismo.
Respecto a la Cmara baja, la Cmara de Diputados se integra por
120 diputados, electos mediante votacin directa.
256
La funcin principal de las Cmaras es la convalidacin de los actos
del Presidente de la Hepblica.w as como las acusaciones contra el
Presidente de la Hepblica.es Ministros de Estado, Generales, Inten-
Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica de Chile, junio-agosto de 1989, pp. 325
a 336. Cristi Becker, Renato, "La nocin de poder constituyente en Carl Schmitl y la gnesis de la
Constitucin chilenas de 1980", Revista Chilena de Derecho, Chile, vol. 20, No. 2 y 3, tomo 1, Facultad
de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica de Chile, mayo-diciembre de 1993, pp. 229 a 232,
238 Y 249. Cea Egaa, Jos Luis, "Implicancias constitucionales de la reduccin del periodo
presidencial", Revista Chilena de Derecho, Chile, vol. 20, No. 2 Y3, tomo 1, Facultad de Derecho de
la Pontificia Universidad Catlica de Chile, mayo-diciembre de 1993, pp. 221 Y225.
255 Dicha Ley Orgnica regula el procedimiento de las acusaciones constitucionales respecto de los
altos funcionarios. Cfr. Nogueira Alcal, Humberto. Ob. cit., p. 305.
256 Cfr. Tagle Martnez, Hugo, "Se justifica un Congreso bicameral?", Revista Chilena de Derecho,
Chile, vol. 20, No. 2 y 3, tomo 1, Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica de Chile,
mayo-diciembre de 1993, p. 354. Nogueira Alcal, Humberto. Ob. cit., pp. 309 Y310.
257 Muestra de ello, se comprueba con slo ver el artculo 62 constitucional, relativo a la formacin de
leyes, especficamente en el prrafo cuarto, que seala las materias sobre las cules tiene iniciativa
exclusiva el Presidente de la Repblica o el propio artculo 61, que lo faculta para "dictar disposi-
ciones con fuerza de ley", con autorizacin del Congreso Nacional.
258 Las causales son: "actos de su administracin que hayan comprometido gravemente el honor o la
seguridad de la Nacin, o infringido abiertamente la Constitucin o las leyes" (art. 48).
dentes, Gobernadores y dems altos funcionarios. La acusacin la
formula la Cmara baja ante la Cmara alta (artculo 48).
En general, la actividad de control del Congreso Nacional sobre los
miembros del gobierno est muy limitada, sin embargo, en sesin
conjunta, ste aprobar o rechazar los tratados internacionales; se
pronunciar respecto al establecimiento del estado de sitio; as
mismo, cuando el cargo de Presidente de la Repblica quede vacante
a dos aos antes de las siguientes elecciones, el Congreso elegir al
Presidente. Asimismo, las Cmaras tienen la facultad de hacer efec-
tiva la responsabilidad penal y administrativa del Presidente de la
Repblica durante el inicio de su mandato hasta seis meses despus
de haberlo concluido, as como de los Ministros de Estado durante
su mandato hasta tres meses despus de haberse separado del
encargo, entre otros. Lo anterior a travs de una acusacin constitu-
cional elaborada por la Cmara de Diputados que presentar al
Senado, fungiendo este ltimo como jurado. Asimismo, el inculpado
se pondr a disposicin del Tribunal competente para hacer efectiva,
ya sea la responsabilidad penal o civil.
Particularmente la actividad de control, en gran medida, es materia
exclusiva de la Cmara de Diputados, de tal forma que el Senado no
puede fiscalizar los actos del Goberno.e-
E. Paraguay
La Constitucin Nacional de Paraguay, sancionada el 20 de junio de
1992,260 establece en su Parte " "Del ordenamiento poltico de la
Repblica", Ttulo 1I "De la estructura y organizacin del Estado",
Captulo 1, que el Poder Legislativo ser ejercido por el Congreso,
integrado por una Cmara de Senadores y otra de Diputados
259 Cfr. Nogueira Alcal, Humberto. Ob. cit., pp. 296, 301, 302, 304 Y305. Cea Egaa, Jos Luis, Ob.
cit., pp. 223 Yss.
260 Cfr. UNAM y Fondo de Cultura econmica. Constitucin Nacional de Paraguay, Mxico, 1994.
(art. 182). La primera se compondr de 45 miembros, as como de
senadores vitalicios: los ex Presidentes de la Repblica (art. 224,
en relacin con el 189), y la segunda por 80 Diputados (art. 221).
Ambas cantidades son los mnimos de cada una de las Cmaras, y
los parlamentarios durarn en el cargo 5 aos con la posibilidad de
reeleccin (art. 187). Sus sesiones ordinarias sern del primero
de julio hasta el 20 de diciembre y del 2 de marzo al 30 de junio del
siguiente ao, es decir, el Congreso paraguayo sesionar durante 9
meses y veinte das (art. 184).
Respecto al control parlamentario, al Congreso le corresponde
recibir el juramento del Presidente y Vicepresidente cuando stos
asuman el cargo (art. 183, punto 1, en relacin con el 232); conceder
o negar determinados permisos al Presidente de la Repblica (art.
183, punto 2); aprobar o rechazar los tratados internacionales cele-
brados por el Ejecutivo (art. 202, punto 9); aprobar o rechazar la
contratacin de emprstitos (punto 10); recibir del Presidente de la
Repblica un informe sobre la situacin general del pas, su adminis-
tracin y planes de gobierno (punto 15, en relacin con el 238,
punto 8); aceptar o rechazar la renuncia del Presidente y Vicepresi-
dente de la Repblica (punto 16); aprobar o rechazar el informe de la
Contralora General de la Repblica (punto 22); aprobar o rechazar
la solicitud que haga el Ejecutivo respecto a la necesidad de que un
proyecto de ley se trate de manera urgente (art. 210, en relacin con
el 238, punto 12); aprobar o rechazar el proyecto de Presupuesto
General de la Nacin que le presente el Ejecutivo (art. 216, en relacin
con el 238, punto 14); autorizar al Presidente de la Repblica para
que se ausente temporalmente cuando la ausencia no exceda de 5
das (art. 233); y autorizar para que el Presidente de la Repblica
declare el Estado de Defensa Nacional o concertar la paz (art. 238,
punto 7). Asimismo, cada una de las Cmaras podr solicitar informes
a las entidades pblicas (art. 186), a los funcionarios pblicos, entre
otros, los cuales tendrn la obligacin de responder en un plazo que
no ser menor de 15 das (art. 192); podrn solicitar la comparecencia
y realizar interpelaciones a los ministros y altos funcionarios de la
administracin pblica, exceptuando al Presidente y Vicepresidente.
Los primeros estn obligados a asistir y a contestar (art. 193), de no
hacerlo se podr emitir un voto de censura y recomendar su remocin
del cargo al Presidente de la Repblica o a su superior jerrquico
(art. 194). Las Cmaras tambin podrn crear Comisiones conjuntas
de Investigacin, las cuales pueden solicitar la comparecencia de los
funcionarios pblicos y de los particulares, pero sus conclusiones no
sern vinculantes para los tribunales (art. 195) y recibir los informes
del Defensor del Pueblo (art. 279, punto 4), as como los de la
Contralora General de la Repblica (art. 282). Mientras que la Comi-
sin Permanente est facultada para autorizar o no al Presidente para
que se ausente temporalmente (art. 219, punto 5).
Por ltimo, las facultades de control exclusivas de cada una de las
Cmaras son, primero la de Diputados: la desiqnacin o propuesta
de funcionarios (art. 222); acusar ante el Senado a los funcionarios
en los casos de juicio poltico (art. 225); nombrar al Defensor del
Pueblo, considerado ste como un comisionado parlamentario
(art. 276 y 277); Y nombrar al contralor y subcontrolador de la Con-
tralora General de la Repblica (art. 281). Mientras que a la de
Senadores le corresponde: prestar acuerdo respecto de los ascensos
militares o en relacin a la designacin de los embajadores y minis-
tros plenipotenciarios; designar o proponer magistrados y funciona-
rios (art. 224, en relacin con el 238, punto 7 y punto 9); juzgar a los
funcionarios en los casos de juicio poltico (art. 225); autorizar la
ausencia temporal del Presidente de la Repblica cuando sta exce-
da de 5 das (art. 233); y proponer ternas para ocupar el cargo de
Defensor del Pueblo (art. 277), de contralor y subcontrolador de la
Contralora General de la Repblica (art.281).
F. Per
La Constitucin Poltica del Per de 1993
261
vigente, aprobada por el
Congreso Constituyente Democrtico, ratificada mediante el refern-
261 Cfr. Landa Arroyo, Csar y Ana Velazco Lazada. Constitucin Poltica del Per 1993. Sumllas.
Indice analtico, Per, Pontificia Universidad Catlica del Per, agosto de 1994.
dum del 31 de octubre de ese ao y que sustituye a la de 1979, tiene
por finalidad subsanar el Golpe de Estado del 5 de abril de 1992;
realizar nuevas elecciones y fortalecer al Presidente de la Repblica
en relacin a sus facultades. Como innovaciones de la misma desta-
can la disminucin del nmero de artculos (de 307 se pasa a 206),
pero los actuales son excesivamente detallados; permite la reelec-
cin presidencial; modifica la integracin del Congreso, convirtindo-
lo en una sola Cmara; incluye la Defensora del Pueblo (art. 161 y
162), regula la cuestin de confianza colectiva adems de la indivi-
dual que ya exista (art. 128); modifica el plazo de la aceptacin del
Presidente de la Repblica respecto de la dimisin colectiva o indivi-
dual de los ministros, producto de la aprobacin de una mocin de
censura (art. 132),62 entre otras modificaciones que se realizan. Nos
referiremos ahora al Poder Legislativo peruano.
El Congreso a partir de 1993 es unicameral, en lugar de bicameral,
conforme al artculo 90 constitucional. ste est integrado por 120
diputados en total, cuyo encargo dura 5 aos y stos representan a
la Nacin.
El Congreso est facultado para designar y remover al titular de la
Defensora del Pueblo, el cual tiene como funcin, entre otras, la
supervisin del cumplimiento de los deberes de la administracin
estatal y la prestacin de los servicios pblicos de la ciudadana.
Adems, tiene como obligacin presentar un informe anual ante el
Congreso o en otros casos en que se lo solicite el ltimo.
En cuanto a las facultades de control sobre los miembros del
gobierno, la Constitucin vigente establece que el Congreso podr
suspender o no al funcionario acusado, inhabilitarlo hasta por 10 aos
o destituirlo (art. 100); acordar el ingreso de tropas extranjeras;
262 Si se desea particularizar en el tema relativo a la cuestin de confianza y mocin de censura en
Per, consltese Valega Garca, Csar. "La responsabilidad poltica del gobierno en la Constitucin
de 1993", La Constitucin de 1993. Anlisis y comentarios, Per, Comisin Andina de Juristas, 1994,
pp. 193 a 201.
autorizar al Presidente de la Repblica para salir del pas?63 interpelar
a los ministros (131); delegar en el Ejecutivo la facultad de legislar,
mediante decretos legislativos, pero determinndose cules son las
materias indelegables; y la posibilidad de modificar o derogar decre-
tos de urgencia que hubiese dictado el Presidente de la Hepblica.e-
Asimismo, la Comisin Permanente.v- integrada con un nmero no
mayor de 30 parlamentarios (art. 101), tendr la atribucin de acusar
ante el Congreso al Presidente de la Repblica, a los Ministros de
Estado, entre otros, por todo delito que cometan en el ejercicio de sus
funciones hasta 5 aos despus de que stos hayan cesado en su
encargo (art. 99), as como designar, a propuesta del Presidente de
la Repblica, al Contralor General.w
Por otro lado, dicha Constitucin contina regulando actividades
de control sobre el gobierno que ya estaban establecidas en la de
1979; por ejemplo, cualquier diputado puede pedir a los Ministros de
Estado, entre otros, los informes que considere necesarios, si stos
no los proporcionan incurrirn en una irresponsabilidad (art. 96).
Tambin el Congreso puede crear Comisiones de Investigacin y
solicitar la comparecencia ante las mismas, pero sus conclusiones
no obligan a los rganos jurisdiccionales (art. 96); est facultado para
aprobar los tratados (art. 102, punto 3); para aprobar el Presupuesto
y la Cuenta General (punto 4); autorizar emprstitos (punto 5);
aprobar la demarcacin territorial que proponga el Ejecutivo (pun-
to 7); declarar la permanente o temporal incapacidad del Presidente
de la Repblica (art. 113, punto 2, y arto 114, punto 1); aceptar la
263 Cfr. Fernndez Segado, Francisco. "El nuevo ordenamiento constitucional del Per. Aproximacin
a la Constitucin de 1993", La Constitucin de 1993. Anlisis y comentarios, Per, Comisin Andina
de Juristas, 1994, pp. 11 a 17, 23, 24, 28 Yss.
264 Cfr. Eguiguren Praeli, Francisco Jos. "La legislacin delegada y los decretos de urgencia en la
Constitucin peruana de 1993", La Constitucin de 1993. Anlisis y comentarios, Per, Comisin
Andina de Juristas, 1994, pp. 181,182 Y188.
265 Para abundar en el tema de las nuevas facultades de la Comisin Permanente cfr. Bernales
Ballesteros, Enrique. "La Comisin Permanente en la Constitucin de 1993", La Constitucin de
1993. Anlisis y comentarios, Per, Comisin Andina de Juristas, 1994, pp. 153 a 164.
266 Cfr. Fernndez Segado, Francisco. Ob. cit., pp. 31 Y32.
renuncia de ste (punto 3); y autorizar al Presidente a declarar la
guerra y firmar la paz (art. 118, punto 16). Asimismo, el Presidente
de la Repblica tiene la obligacin de dar cuenta al Congreso o a la
Comisin Permanente respecto de cada decreto legislativo (art. 104);
prestar su juramento ante el Congreso (art. 116); dirigirle mensajes
en cualquier momento (art. 118, punto 7); y dar cuenta al Congreso
de los nombramientos que haga respecto a los embajadores y
ministros plenipotenciarios (art. 118, punto 12).
VI. UN CASO EN PARTICULAR:
LOS ACTOS ACTUALES DE CONTROL
DEL PARLAMENTO ESPAOL SOBRE
A. Consideracin introductoria
En este apartado abordaremos algunas consideraciones introducto-
rias que nos parecen relevantes respecto al control parlamentario en
Espaa, su concepto, la regulacin de sus actuales actos y la
participacin de la mayora y oposicin parlamentarias, as como las
consecuencias de su ejercicio.
El sistema de gobierno que existe en Espaa es el parlamentario,
de origen ingls, producto de la historia y no de la teora, cuyo
antecedente en Espaa lo encontramos en el Estatuto Real de 1834,
considerado como una Constitucin breve e incompleta, de tan slo
50 artculos. La caracterstica principal de este sistema de gobier-
no es que la legitimidad democrtica se centra en un nico rgano,
mientras que el sistema presidencial se caracteriza por el dualismo
de sus rganos superiores democrticamente determinados. Ambos
sistemas son especies de la democracia parlamentaria.w
267 Cfr. Muz F., Jorge. "EL parlamentarismo", Revista del Colegio de Abogados, Costa Rica, No. 76,
1952, p. 135. Fraile Clivills, Manuel. Introduccin al Derecho Constitucional espaol, Ob. cit., pp.
Como otras caractersticas del sistema parlamentario tenemos que,
en la realidad, el Parlamento comparte la supremaca con otros rga-
nos de distinta legitimidad, como es el caso del rey en una Monarqua.
En este sistema el gobierno debe contar con la confianza de la Cmara,
estando tambin sujeto a la posibilidad de la aprobacin de una mocin
de censura, ste, a su vez puede proponer al Jefe de Estado la
disolucin del Parlamento?Gll en otros pases puede tratarse de la
disolucin de una de sus Cmaras. Asimismo, los miembros del
qobiernow pueden ser tambin miembros del Parlamento, pero no
necesariamente deben ser parlamentarios. El Poder Ejecutivo es
doble: existe un Jefe de Estado y un Jefe de Gobierno. En determina-
dos pases, el Ejecutivo puede contar con una slida mayora en el
Parlamento. La caracterstica central del sistema parlamentario mayo-
ritario de Espaa, variante del sistema de gobierno parlamentario, es
la colaboracin y equilibrio de poderes, pero de los poderes reales que
en todo caso son la mayora y la oposicin parlarnentarias.w De tal
forma, se afirma que "el binomio gobierno con su mayora-oposicin'
163 Y 247. Raigosa Sotelo, Luis. "El control parlamentario en Espaa", Revista Mexicana de
Estudios Parlamentarios, Mxico, No. 1, vol. 1, Instituto de Investigaciones Legislativas, 1991, p.
154. Snchez Agesta, Luis. "Poder ejecutivo y divisin de poderes", en Revista Espaola de Derecho
Constitucional, Madrid, No. 3, Centro de Estudios Constitucionales, 1981, p. 25. Villarroya, Joaqun
Toms. Ob. cit., pp. 31 Y ss. Aragn, Manuel. "Estudio preliminar", en Schmitt, Carl. Sobre el
parlamentarismo, Madrid, Tecnos, 1990, p. XVII.
268 Cfr. AIIu Buiza, Alfredo. El Parlamento Europeo: poder y democracia en las Comunidades
Europeas, Valladolid, Universidad de Valladolid, 1990, p. 11. Fraile Clivills, Manuel. Ob. cit., p. 164.
Snchez Agesta, Luis. "Divisin de poderes y poder de autoridad del derecho", en Revista Espaola
de Derecho Constitucional, Madrid, No. 25, Centro de Estudios Constitucionales, 1989, p. 10. Serna
Elizondo, Enrique. "Mitos y realidades de la separacin de poderes en Mxico", en Memoria del 1/1
Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de
Mxico. 1987, pp. 842 a 844.
269 La Constitucin espaola de 1978, en su artculo 98.1, menciona que el Gobierno se compone por
los siguientes miembros: Presidente, Vicepresidentes en su caso, Ministros y de los dems
miembros que establezca la ley, ley que an no se ha aprobado, cfr. Lpez Guerra, Luis y otros.
Derecho Constitucional, vol. 11, Brant lo blanch, Valencia, 1992, pp. 142 Y143. Lucas Murillo de la
Cueva, Pablo. "Los rganos constitucionales", Introduccin al sistema poltico espaol, Teide,
Barcelona, 1983, pp. 174 Y 176.
270 Cfr. Berln Valenzuela, Francisco. "Las funciones parlamentarias...", ab. cit., pp. 71 Y72. Fix-Zamu-
dio, Hctor. "La funcin actual del Poder Legislativo", Ob. cit., p. 18. Molas, lsidre. "La oposicin en
el parlamentarismo mayoritario", Revista del Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, No. 2,
1989, pp. 47, 48, 51 Y57.
constituye hoy la autntica divisin de poderes...".271 Asimismo, el
sistema parlamentario predomina en los pases de Europa occidental.
Es a partir de 1977, pero sobre todo en 1982, cuando en Espaa
empezaron a realizarse numerosos estudios en torno a la funcin de
control parlametario, ya que, por un lado, la mayora absoluta socia-
lista fue capaz de conseguir resoluciones favorables respecto de
todas aquellas cuestiones sometidas a votacin. Con esto, la oposi-
cin critic la eficacia del control parlamentario. Y, por otro lado, existe
la idea de que el papel de las Cortes Generales, en la actualidad, ya
no recae principalmente en su actividad legislativa, como lo fue hasta
el siglo XVIII,272 sino en la eficacia e intensidad con la que realiza el
control poltico parlamentario que ha ido en aumento y de su vigori-
zacin depende, entre otros, no slo el futuro del parlamentarismo,
sino tambin la importancia de los parlamentarios ante los ciudada-
nos,273 siendo sta la razn de ms peso para nosotros.
Por tanto, las Cortes Generales (bicameral) ya no pueden ser
consideradas como "Poder Legislativo", sino como "Poder Parlamen-
tario", en virtud de que lo ejerce un Parlamento que cumple, adems,
otras tuncones.e- pero cuya funcin principal es la de control poltico.
271 Arrorena Morales, ngel. Representacin poltica y constitucin democrtica, Madrid, Civitas, 1991,
p.103.
272 Cfr. Patio Camarena, Javier. Derecho Electoral Mexicano, Mxico, UNAM. 1994, p. 30. Garca
Morillo, Joaqun. "Algunos aspectos del control ...", Ob. cit., p. 247. Schmilt, Carl. Sobre el parlamen-
tarismo, Madrid, Tecnos, 1990, p. 53.
273 Cfr. Garca Morillo, Joaqun. "Algunos aspectos del control ...", Ob. cit., p. 251. Aragn, Manuel.
"Estudio preliminar", Ob. cit., p. XXXI. Los autores Cazorla Prez, Jos y Ruiz Robledo, Agustn. "El
funcionamiento de las instituciones", en Transicin poltica y consolidacin democrtica. Espaa
(1975-1986), Ramn Cotarelo (comp.), Madrid, Centro de Investigaciones Sociolgicas, 1992, p.
349, consideran que los ciudadanos, a travs de sondeos, estiman que el Parlamento es necesario,
tienen una opinin positiva respecto de esta institucin. Sin embargo, son las personas quienes se
dedican a la poltica quienes tienen una opinin negativa, lo que repercute en las propias Cortes.
274 Cfr. Paniagua Soto, Juan Luis. "El modelo parlamentario en la Constitucin espaola de 1978", en
Madrid, Centro de Investigaciones Sociolgicas, 1992, p. 214 YEsteban, Jorge de y Gonzlez-Tre-
vijano, Pedro J. Curso de Derecho Constitucional Espaol 1, Ob. cit., pp. 53 Yss.
B. Concepto
Como ya lo hemos mencionado en las pginas del captulo primero,
el Diccionario de la Real Academia Espaola recoge los dos orgenes
de la palabra control, sealando que es un galicismo y un anglicismo,
con lo cual se pueden utilizar ambas acepciones, posibilitndose as
la existencia del control por el Parlamento y control en el Parlamen-
tO.
275
Sin embargo, predomina el galicismo por lo que el trmino
control parlamentario en el idioma espaol significa principalmente
la comprobacin, inspeccin, anlisis, registro, revisin, interven-
cin o examen que realiza el Parlamento espaol sobre la actividad,
ya sea positiva o negativa, del gobierno, cuyas caractersticas son,
sobre todo, la discusin, pubcidad- e influencia en la opinin
pblica.s" teniendo as una dimensin poltica para considerarlo como
control poltico parlamentario.
275 Cfr. Santaolalla Lpez, Fernando. "La funcin de control ...", Ob. cit.. p. 224.
276 Cfr. Schmitt, Carl. Ob. cit., pp. 4, 8, 49, 50 Y63. El autor considera a la discusin y a la publicidad
como los principios esenciales del Parlamento. Define a la discusin como el intercambio de
opiniones, cuyo objetivo es el convencer al otro. Adems seala que la publicidad es un medio
prctico contra la poltica secreta. Habermas, Jrqen. Historia y crtica de la opinin pblica, Trad.
Antoni Domnech, Barcelona, Edil. Gustavo Gili, 1981, pp. 94 Y ss. El autor menciona que la
publicidad que hace las veces de publicidad poltica surgi en Inglaterra a finales del siglo XVII,
principios del XVIII, con el objeto de que las fuerzas influyeran en las decisiones estatales, a travs
de su apelacin al pblico. De esta forma, surge el Parlamento moderno, convirtiendo las discusio-
nes parlamentarias en un asunto pblico. Vega Garca, Pedro de. "El principio de la publicidad
parlamentaria y su proyeccin constitucional", Revista de Estudios Polticos, Madrid, No. 43, Centro
de Estudios Constitucionales, 1985, p. 50 Y ss. El autor seala que la Constitucin Francesa de
1791 consagra la publicidad de las sesiones del Parlamento, cuyas finalidades son: la educativa,
se previene la posible corruptela y se dan a conocer los trabajos de los representantes. Por otro
lado, el mismo autor en su artculo "La transicin polltica espaola a la luz de los principios
democrticos de legalidad, publicidad y racionalidad", Las experiencias del proceso poltico consti
tucional en Mxico y Espaa, Mxico, UNAM, p. 263 seala que "la democracia necesita claridad.
Perpetuar en un contexto de libertad los hbitos y comportamientos secretos, propios de las
dictaduras, no es por ello el mejor camino para el asentamiento de las instituciones democrticas".
La actividad parlamentaria se debe de acoplar "al principio de publicidad que es, justamente, el
supuesto en el que el Parlamento encuentra su ms noble razn de ser".
277 Cfr. Habermas, Jrqen. Historia y critica de la opinin pblica, trad. Antoni Domnech, Barcelona,
edil. Gustavo Gili, pp. 119 Y261. El autor considera que el "que se hicieran notorias las discusiones
parlamentarias aseguraba a la opinin pblica su influencia, aseguraba la conexin entre diputados
y electores como partes del mismo pblico". La opinin pblica es el comn destinatario de la
publicidad. Vega Garca, Pedro de. "El principio de la publicidad...", Otcit.. pp. 52 Y53, seala que
Nosotros coincidimos con Manzella y Aragn Reyes al considerar
al control parlamentario como un control poltico, con lo cual, la
definicin ms apropiada del mismo es la siguiente: el control parla-
mentario es toda actividad parlamentaria orientada a comprobar,
inspeccionar, registrar, analizar, revisar, intervenir y examinar la
actividad del Ejecutivo: a travs de la utilizacin de instrumentos cuyo
procedimiento se encuentra regulado jurdicamente sin traer apare-
jada, en el caso de que el resultado del control sea negativo, forzo-
samente una sancin. Quien realiza este control es un rgano polti-
co, con libertad de criterio y atendiendo a las razones de oportunidad
igualmente polticas.
La Constitucin espaola de 1978 vqente- utiliza, en ciertos
artculos, el trmino "control" sin referirse especficamente al "control
parlamentario", los cuales son los siguientes: 150.1,82.6,55.2,20.3,
70.2,106.1,153,150.2,149.1.20 Y27.7. Pero, sobre todo, la misma
utiliza, al definir al Estado espaol como Estado social y democrtico
de derecho, dos tipos de control: el jurdico y el poltico, a los que ya
nos hemos referido de forma general en el captulo primero de este
trabajo. Sin embargo, es conveniente nuevamente sealar que el
control parlamentario es, para nosotros, un control que realiza un
rgano constitucional y poltico; poltico en cuanto a que en l se
encuentran las fuerzas polticas organizadas que es, en este caso, el
Parlarnento.w
para Habermas "la opinin pblica no es otra cosa que la opinin de la sociedad, forjada en el
seno de la sociedad, y que se contrapone abiertamente al Estado". Pero el Parlamento tiene como
finalidad "dar traduccin poltica a la discusin y a la opinin pblica forjada por los particulares". Lo
que la masa entiende en sus relaciones privadas, es lo que da origen a la opinin pblica. El mismo
autor en "La transicin poltica...", Ob. cit., p. 267 seala que existe una nueva interpretacin de la
opinin pblica, en virtud de que "la manipulacin estatal juega un papel mucho ms importante que
la espontaneidad social". "En la actualidad, ya no existe opinin pblica, sino opiniones pblicas
constituidas por grupos, distintos grupos con intereses", curso monogrfico "Publicidad y repre-
sentacin", impartido en la Universidad Complutense de Madrid, 10 de febrero de 1993.
278 Cfr. Linde Paniagua, Enrique (Edit.). Constitucin y Tribunal Constitucional, Madrid, Civitas, 1991.
279 Cfr. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario, Ob. ct., pp.
22 a 24. Rubio L1orente, Francisco. "El control parlamentario", Ob. cit., p. 86. Vitorino, Antonio. Ob.
cit., p. 356 YRaigosa Sotelo, Luis. "El control parlamentario en Espaa", Ob. en, p. 167.
C. En la Constitucin espaola de 1978,
relacionados con el Reglamento del
Congreso de los Diputados y el Reglamento
del Senado (vigentes)
Nosotros coincidimos con el profesor espaol Rubio L1orente, al
afirmar que no "hay en rigor procedimientos parlamentarios de control
porque el control es, simplemente, una perspectiva desde la que
puede analizarse toda la actuacin parlamentaria o una funcin que
todo autntico Parlamento desempea mediante el ejercicio de toda
su actividad. Los procedimientos parlamentarios son siempre multi-
funcionales y el anlisis de la funcin de control no puede reducirse,
en consecuencia, a procedimientos determinados, sino que ha de
tomar como objeto la totalidad de la actuacin parlamentariav.w
Tomando en cuenta lo anterior y las consideraciones de Aragn
Reyes, especficamente en cuanto a la nueva doctrina del control
parlamentario, as como lo sealado por la Real Academia Espaola
respecto al concepto de control, existe un gran nmero de actos de
control que pueden estar presentes entoda la actividad parlamentaria
o en los procedimientos multifuncionales y que tienen por objeto
controlar (comprobar, inspeccionar, analizar, registrar, revisar, inter-
venir, examinar) ya sea un acto poltico determinado, una actuacin
poltica general o una norma: que en un momento lleve a cabo un
determinado gobierno, atendindose a la valoracin que realiza la
institucin representativa con libertad de criterio, atendiendo a razo-
nes de oportunidad igualmente polticas y a la posibilidad de que
dichos actos se traduzcan en tcnicas informativas, que por su
intencin -llegar a la opinin pblica- sern considerados, por
nosotros, actos de control de la institucin representativa sobre los
miembros del gobierno.
280 Rugico Llorente, Francisco. "El control parlamentario", Ob. cit., p. 100.
281 Clr. Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamentario...", Ob. cit., p. 14, 25 Y 26, "Eplogo",
Representacin poltica y constitucin democrtica, Madrid, Civitas, 1991, p. 118.
La Constitucin espaola de 1978, el Reglamento del Congreso de
los Diputadosw de 1982 y el Reglamento del Senad0
283
de 1982
vigentes, articularn los actos a travs de los cuales se realizan las
funciones parlamentarias, entre ellas la funcin de control, conside-
rados stos como los estatutos jurdicos que regulan la creacin y
funcionamiento de la institucin representativa del sistema poltico
espaol. Cabe sealar, en relacin a lo anterior, que an no se ha
elaborado el Reglamento de las Cortes Generales a pesar de que el
artculo 72.2 constitucional prev su elaboracin.
Para nosotros, los actos de control parlamentario en Espaa son:
las preguntas escritas, los ruegos, las preguntas orales, el voto de
confianza, la mocin de censura, las Comisiones de tnvestiqacin.>
el Tribunal de Cuentas, el examen, aprobacin o rechazo del presu-
puesto, el Defensor del Pueblo, la declaracin de emergencia, trata-
dos o convenios internacionales, las sesiones informativas o compa-
recencias y las mociones, entre otros. Asimismo, el control tambin
se manifiesta en el Decreto-ley, en la legislacin delegada, etctera.
Siguiendo el orden de enumeracin de los artculos constitucionales,
nos referiremos a stos brevemente en virtud de que existe abundan-
te bibliografa en torno a los mismos.
a. De las Cortes Generales
Las Cortes Generales se componen porel Congreso de los Diputados
y por el Senado (art. 66.1 de la Constitucin). Sus sesiones son
ordinarias o extraordinarias. Las primeras se dividen en dos periodos:
el primero, a partir del mes de febrero hasta junio (5 meses) y, el
282 Clr. Reglamento cel Congreso de los Diputados, Madrid, Publicaciones de las Cortes Generales,
1982.
283 Clr. Reglamento del Senado, Madrid, Publicaciones del Senado, 1982.
284 Clr. Lucas Verd, Pablo. Principios de Ciencia Poltica, Madrid, Tomo 11, Tecnos, 1979, p. 130. Curso
de Derecho Poltico, Madrid, vol. 111, Tecnos, 1976, p. 368. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Los
rganos constitucionales", Ob. cit., pp. 142, 143, 146, 170 Y 172. Vitorino. Antonio. "El control
parlamentario del Gobierno", Ob. cit., p. 354.
segundo, de septiembre a diciembre (4 meses), es decir, que el
periodo de sesiones ordinarias hace un total de 9 meses. Cuando las
Cortes no estn reunidas funcionar una Diputacin Permanente
para cada camara.e-
La Constitucin espaola de 1978 otorga a las Cortes Generales
una gran cantidad de actos de control y con eficacia suficiente para
lograr controlar al Ejecutivo de forma intensa. El fundamento consti-
tucional de la funcin de control parlamentario es, principalmente, el
artculo 66.2 de la Constitucin, artculo que faculta a las Cortes
Generales (Congreso de los Diputados y Senado), para controlar la
accin del qoberno.w es decir, que ejercern la funcin de control
gubernamental a travs de los siguientes actos, en el orden de
numeracin de los artculos de la Constitucin:
1. Las Cortes Generales, a travs del Defensor del Pueblo,
supervisarn la actividad de la Administracin (art. 54 de la Constitu-
cin), en relacin con la Ley Orgnica 3/1981, del 6 de abril.
La institucin del Ombudsman es de origen escandinavo. Actual-
mente, tiene como objeto colaborar en la lucha contra el abuso del
poder y la iniusticia.w
La Constitucin de 1978 dio carta de naturaleza al Defensor del
Pueblo, es decir, lo constitucionaliz. Asimismo, la Ley Orgnica
3/1981 lo regula expresa y detalladamente.
285 Cfr. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Los rganos constitucionales", Ob. cit., pp. 151 Y152.
286 Cfr. Garca Morillo, Joaqun. "Algunos aspectos del control parlamentario", Ob. cit., p. 69. Montero
Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob. ctt., p. 37. Hauriou, Andr. Ob. cit., p. 988 YLinde
Paniagua, Enrique (Edit.). Ob cit., p. 49. Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario del
gobierno en el orderemiento espaol, Madrid, Congreso de los Diputados, 1985, p. 276.
287 Cfr. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Los rganos constitucionales", Ob. cit., p. 172. Hauriou,
Andr. Db. cit., pp. 1006, 1007, 1015 Y 1016. Linde Paniagua, Enrique (Edit.). ob. cit., pp. 43, 53,
58, 59, 64 Y75. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob. cit., p. 433. Gil
Robles Y Gil Delgado, Alvaro. Ob. cit., pp. 223 a 227.
La Constitucin espaola considera al Defensor del Pueblo como un
"comisionado de las Cortes, no como una instancia independiente",288
cuya tarea es supervisar o fiscalizar la actividad de la administracin
en nombre del Parlamento y dando cuenta al mismo. De igual manera,
la Ley Orgnica 3/1981 lo considera como un poderoso instrumento
de control frente al abuso del poder de la administracin pblica. Su
eleccin se realiza por ambas Cmaras, goza de inmunidad, pero de
ellas depende su cese. Los informes de este rgano constituyen un
medio indirecto del control parlamentario de las acciones del gobierno,
en la medida en que los parlamentarios, a travs de la publicidad,
conocen cmo el Ejecutivo acata o no las quejas y reclamaciones del
Defensor del Pueblo, ejercitando as acciones polticas e incluso
podrn llevar a cabo una reforma norrnativa.w
2. Las Cortes, en sesin conjunta, autorizan al rey a manifestar el
consentimiento del Estado para que, a travs de tratados, se obligue
internacionalmente (art. 63.2 relacionado con el arto 94. 1).
3. Las Cortes, en sesin conjunta, tienen como facultad autorizar
al rey para que ste pueda declarar la guerra o la paz (art. 63.2 en
relacin con el arto 74.1).290
Todas las Constituciones recientes sealan que, para declarar la
guerra, es necesaria la intervencin del Parlamento, del Congreso o
de la Asamblea, as existen los tres siguientes casos:
a) el Poder Ejecutivo ser competente para declarar la guerra, pero
es necesario el previo consentimiento del Parlamento;
288 Santaolafla, Fernando. El Parlamento en la encrucijada, Ob. clt., p. 120.
289 Cfr. Gil Robles Y Gil Delgado, Alvaro. Ob. cit., pp. 232 a 315 y Vitorino, Antonio. "El control
parlamentario del Gobierno", Ob. cit., p. 370.
290 Cfr. Alonso de Antono, ngel Luis. "El control parlamentario de la poltica exterior en la Constitucin
espaola de 1978", en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense. Diez
aos de desarrollo constitucional. Estudios en homenaje al Profesor Don Luis Snchez Agesta,
Madrid, Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, No. 15, 1989, pp. 52 Y53.
b) la declaracin de guerra exige un acto legislativo; y
e) para la declaracin de guerra es necesario cumplir un procedi-
miento legislativo especial.w'
4. Las Cmaras pueden constituir Comisiones de Investigacin.
Asimismo, el Congreso y el Senado pueden constituir conjuntamente
Comisiones Mixtas de Investigacin, que versarn sobre cualquier
asunto de inters pblico (art. 76.1).
Los antecedentes de las Comisiones de Investigacin en Espaa los
encontramos en los Reglamentos del Congreso de los Diputados de
1838 y 1847, as como en el artculo 15. 11 de la Ley Constitutiva de las
Cortes del17 de julio de 1942, una de las Leyes Fundamentales del fran-
quismo. Dicha Ley facultaba a las Cortes para crear Comisiones dis-
tintas de las Comisiones Legislativas. Sin embargo, la Constitucin espa-
ola de 1978 vigente es su antecedente constitucional, ya que las
anteriores Constituciones no decan nada al respecto, pero s existieron
normas de diversa ndole que sirvieron de fundamento para las en-
cuestas parlamentarias, cuya finalidad era obtener informacin sobre
alguna actuacin o situacin. Durante el rgimen de Franco se constituy
una Comisin Especial que tuvo como objeto laencuesta o lainvestigacin.
Las Comisiones de Investigacin son en la actualidad rganos
parlamentarios no permanentes que realizan una investigacin deter-
minada con el fin de obtener informacin, comprobar la actuacin del
gobierno o de algn servicio pblico o para conocer alguna materia
relacionada con la actividad legislativa, debiendo versar sobre algn
asunto de inters pblico, pero el control no slo se va a manifestar en
la informacin que se obtiene, sino en la comprobacin de la actuacin
del gobierno, en la discusin y debate de la misma que la Comisin de
Investigacin realiza, as como su influencia en la opinin pbuca.w
291 Cfr. Mirkine-Guetzeviteh, B. Ob. cn.. pp, 70 Y71.
292 Cfr. Fraile Clivills, Manuel. Ob. cit., p. 534. Alzaga Villaamil. Osear. Ob. cit., pp. 561 Y562. Alzaga
Villaamil, Osear. Ob. cit. p. 563. Remiro Brotons. Antonio. Las Cortes y la politica exterior espaola
Debido a los requisitos, que seala la regulacin espaola para la
creacin de estas comisiones, la mayora parlamentaria puede pro-
ponerlas y crearlas, mientras que la minora slo puede proponer su
creacin. Con lo cual, se afirma que este acto de control est en
manos de la mayora, complicando as la actuacin de las minoras.
Adems, generalmente, las Comisiones de Investigacin son utiliza-
das como un recurso para enfriar temas conflictivos en que los
mismos parlamentarios de la mayora no tienen inters en llegar hasta
el fondo de un determinado asunto.s por lo que se pueden considerar
como vlvulas de escape del sistema poltico espaol.
Las Comisiones de Investigacin pueden ser unicamerales o bica-
merales, no estando regulado por el Re, pero s por el del Senado. A
este respecto, tenemos como dato estadstico que a partir de 1978
hasta 1986, slo se ha constituido una Comisin de Investigacin
bicameral: "La Comisin especial de Investigacin conjunta Congre-
so de los Diputados-Senado sobre los hechos derivados del proceso
txico debido al consumo de aceite adulterado y objeto de comercia-
lizacin clandestina...".294
El artculo 76.2 seala, adems, que por acuerdo de las Comisio-
nes de Investigacin stas pueden requerir y obligar a compare-
cer a los miembros de gobierno, pudiendo ser sancionado el
incumplimiento de dicha obligacin (art. 76.2 relacionado con el arto
110. 1 Y 110.2). La Ley Orgnica 5/84 de Comparecencia ante las
Comisiones de Investigacin del Congreso y del Senado o de ambas
(1942-1976), Valladolid, Universidad de Valladolid, 1977, p. 141. Santaolalla Lpez, Fernando. El
Parlamento y sus instrumentos de informacin (preguntas, interpelaciones y comisiones de inves-
tigacin), Madrid, Revista de Derecho Privado, 1982, pp. 241 a 244 y 247 YDerecho parlamentario
espaol, Ob. cit., pp. 415 a 420. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Las Comisiones de Investigacin
de las Cortes", Revista de la Facultad de Derecho, Madrid, No. 10, Facultad de Derecho de la
Universidad Complutense de Madrid, 1386, p. 156. Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamenta-
rio...", Ob. cit., pp. 33 Y34.
:J
"-'''. ; > ~ 9 3 Cfr. Alzaga Villaamil, Osear. Ob. cit, p. 591. Lucas Murillo de la Cueva. Pablo. "Los rganos
constitucionales", Ob. cit., pp. 191 Y192, "Las Comisiones de Investigacin de las Cortes", Ob. cit.,
pp. 155, 170 Y171.
294 bid., pp. 154 Y156.
Cmaras'> regula que pueden ser solicitados "a comparecer ante las
Comisiones de Investigacin todos los ciudadanos espaoles y los
extranjeros que residan en Espaa...".296
5. El gobierno est obligado a explicarse sobre el contenido de las
peticiones individuales o colectivas que reciban las Cmaras por
escrito, siempre que ellas lo exijan (art. 77.1 y 77.2). ste es un acto
de control, ya que la difusin de estas quejas, a travs de los medios
de comunicacin, puede influenciar y presionar al gobierno; adems,
ciudadanos y parlamentarios se ponen as en contacto. Las Cmaras
podrn remitir estas peticiones al Defensor del Pueblo o a otras
autoridades segn lo estimen convenente.w
6. Las Cortes Generales estn facultadas para dar su previa
autorizacin a fin de que el Estado se obligue por medio de trata-
dos
298
o conventos-e-
a) De carcter poltico;
b) De carcter militar;
295 Cfr. Boletn Oficial del Estado de fecha 26 de mayo de 1984.
296 Garca Morillo. Joaqun. El control parlamentario del gobierno en el ordenamiento espaol. Ob. ct.,
p.180.
297 Cfr. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol. Ob. ctt., pp. 427 a 430.
298 Cfr. Remiro Brotons, Antonio. Las Cortes y la poltica exterior espaola (1942-1976). Ob. clt., p. 15.
El autor considera que es irrelevante la denominacin de Tratado. Convencin. Convenio, Acuerdo.
Protocolo, etc. A este respecto. las Constituciones espaolas del siglo XIX emplearon el trmino
"tratados", pero la Constitucin de 1931 fue la que introdujo los trminos "Tratados" y "Convenios"
Internacionales. Conforme a la Convencin de Viena sobre Derecho de Tratados de 1969, el
"Tratado" es .....un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el Derecho
internacional, ya conste en un instrumento nico o en dos o ms instrumentos conexos, cualquiera
que sea su denominacin particular..', cfr. Alonso de Antono, ngel Luis. "El control parlamentario
de la poltica exterior en la Constitucin espaola de 1978", Ob. cit., p. 53
299 Cfr. Snchez Agesta. Luis. "Divisin de poderes y poder de autoridad del derecho", Ob. cit., p. 11.
El autor considera que la autorizacin. en ciertos actos como en los Tratados internacionales.
presupone un control poltico.
e) Que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos
y deberes fundamentales (ttulo 1);
d) Que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pbli-
ca, o
e) Que supongan la modificacin o derogacin de alguna ley o
exijan medidas legislativas para su ejecucin (art. 94.1 relacio-
nado con el 94.2).
Por lo anterior, el criterio que determina la intervencin de las
Cortes Generales, en cuanto a la celebracin de tratados internacio-
nales, es material, es decir, que si el contenido del tratado afecta a
las materias consagradas en el artculo 94.1 constitucional interven-
drn las Cortes. Cosa muy distinta es la ratificacin de los tratados,
considerada como una de las formas de expresin del consentimiento
del Estado para obligarse por un tratado, pero no la nica, sino
tambin la firma, el canje, la aprobacin, la adhesin, etctera.
El procedimiento donde se presenta el acto de control es el siguien-
te: el gobierno presentar el texto del tratado o convenio, justificando
la solicitud de la autorizacin de las Cortes Generales, junto con las
reservas y declaraciones que se pretendan formular. Tanto el acuer-
do del Congreso de los Diputados como del Senado deben coincidir,
si no coinciden se reunir una Comisin mixta de ambas Cmaras,
la cual elaborar y votar el acuerdo (art. 74.2 constitucional).
La posible consecuencia de este acto de control puede ser, en
algunos pases, la negacin de la ratificacin del Tratado, en Espaa
equivale a la conclusin o no del tratado, incluso se pueden prever
actos de control a posteriori como lo son las comisiones de segui-
mento.w
300 Cfr. Remiro Brotons, Antonio. Las Cortes y la politice exterior espaola (1942-1976), Ob. cit., p. 17
YPolitica exterior de defensa y control parlamentario, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales,
1988, p. 60. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob. cit., pp. 311 Y312.
Manzella, Andrea. "Parlamento, Bolognia, 11 Mulino, 1977, p. 358.
7. Las Cmaras y sus Comisiones pueden recabar informacin
del gobierno y de sus Departamentos, as como de cualquier
autoridad del Estado y de las Comunidades Autnomas (art. 109).
Esta disposicin constitucional se encuentra en relacin con la Ley
de Secretos Oficiales de 1978, que regula la facultad de las Cmaras
para conocer siempre de las informaciones sobre materias reserva-
das o secretas. Este precepto constitucional no tiene equivalente en
Derecho Comparado, aunque s por va interpretativa. Sin embargo,
las Constituciones que se acercan ms son la Constitucin mexicana
de 1917 y la Constitucin italiana de 1948 vigentes, esta ltima la
regula como obligacin del gobierno pero, en general, diversas
constituciones no contemplan esta facultad expresa de las Cmaras
y sus Comisiones.
El ejercicio de este acto de control, no tan incisivo como otros
instrumentos, tiene lmites que la Constitucin, los Reglamentos del
Congreso y del Senado, as como las leyes del Parlamento estable-
cen. Pero existen vas para recurrir frente a disposiciones o decisio-
nes de las Cmaras que limiten este derecho de los parlamentarios
o frente a decisiones denegatorias de informacin procedentes del
gobierno o de la administracin como son: el recurso de amparo ante
el Tribunal Constitucional, la va de exigencia de responsabilidad
poltica o la exigencia de responsabilidad penal por delito de desobe-
diencia, dependiendo del caso.>
8. Las Cmaras y sus Comisiones, por acuerdo de stas, pueden
reclamar la presencia de los miembros de gobierno y podrn
solicitar que informen ante las mismas funcionarios de sus Departa-
mentos (arts. 110. 1 Y110.2 en relacin con el 76.2).
301 Cfr. Prez-Serrano Jauregui, Nicols. "Materias secretas y reservadas: un lmite al derecho a la
informacin en el Parlamento?, El Parlamento y sus transformaciones actuales, Tecnos, Madrid,
1990, pp. 288 Y299. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Los rganos constitucionales", Ob. cit., pp.
189 Y190. Sainz Moreno, Fernando. "Secreto e informacin en el derecho pblico", Estudios sobre
la Constitucin espaola, Madrid, tomo 111, Civitas, 1991, pp. 2951 Y2976.
Las sesiones informativas o cornparecenctasw son llamadas
preguntas orales (questions time) en otros pases, considerndolas
como "el perodo de tiempo en el cual se formulan preguntas a los
miembros del gobierno acerca de la gestin de su Departarnento't.s
Nosotros no slo consideramos el elemento tiempo, sino la obliga-
cin de los miembros del gobierno de presentarse e informar, de
manera global o particular, acerca de su gestin ante la institucin
representativa, as como el hecho de comprobar, analizar, verificar
o examinar la actividad poltica gubernamental. Las comparecen-
cias tienen como caracterstica ser de reciente existencia en Espa-
a, ya que el Reglamento de las Cortes de 1971 las incluy como
un nuevo acto de control. Su propsito fue dar cumplimiento al
artculo 53 de la Ley Orgnica del Estado (LOE),304 que seala la
obligacin del Presidente de gobierno y de los ministros "de informar
a la Cmara acerca de la gestin del gobierno y de los distintos
Departamentos't.s-
El procedimiento en el que se desarrollan las sesiones informativas
ante el Pleno es el siguiente: La convocatoria de la sesin se realiza
por el presidente de las Cortes con 20 das de anticipacin, sealando
el ministro que va a comparecer y cul va a ser el tema de la sesin,
que puede referirse a la actividad general del departamento corres-
pondiente a un aspecto concreto del mismo. El miembro del gobierno
302 Cfr. Molas, Isidre e Ismael E. Pitarch. Ob. cit., p. 146. Remiro Brotons, Antonio. Las Cortes y la
poltica exterior espaola (1942-1976), Ob. ctt., p. 145. Los autores, al referirse a las comparecencias
gubernativas ante las Cmaras, las consideran como "sesiones informativas". Spagna Musso,
Enrico. "Ciudadano e instituciones polticas en el Estado de democracia parlamentaria", Revista de
la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense. Diez aos de desarrollo constitucional.
Estudios en homenaje al Profesor Don Luis Snchez Agesta, Madrid, No. 15, 1989, p. 305, las
denomina "indagacin cognoscitiva". Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Los rganos constitucio-
nales", Ob. cit., p. 190. Este ltimo autor las identifica como el "reclamo para la presencia de los
miembros del Gobierno" o "comparecencia a instancias parlamentarias".
303 Fernndez-Miranda Alonso, Faustino. Ob. cit., p. 167.
304 La Ley Orgnica del Estado fue promulgada en 1967, cfr. Remiro Brotons, Antonio. Las Cortes y la
poltica exterior espaola (1942-1976), Ob. cit., p. 131.
305 Fernndez-Miranda Alonso, Faustino. Ob. cit., p. 167.
realiza su exposicin. Los parlamentarios podrn formular, antes,
preguntas por escrito para que el miembro del gobierno consulte todo
lo necesario sobre el tema. La sesin la preside el Presidente de las
Cortes Generales. Despus de la exposicin del miembro del gobier-
no, los parlamentarios tienen 5 minutos para exponer su pregunta y
el ministro contesta. Cabe la rplica por otros 5 minutos, pudiendo el
ministro nuevamente responder, por lo que las sesiones informativas
son autnticos debates.
El problema que existe en relacin a este acto de control, a pesar
de que el artculo 53 de la LOE reconoci el deber del gobierno de
informar a las Cortes, es el relativo a que los ministros generalmente
comparecen cuando quieren y no cuando las Cortes se lo solicitan.
Por tal razn, se hace necesario, dice Fraile Clivills, la formacin de
una costumbre en este sentdo.>
9. Las Cmaras pueden interpelar al gobierno en su conjunto o a
cada uno de sus miembros, y pueden dar lugar a una mocin (art.
111.1 y 111.2).
La interpelacin es una "pregunta importante caracterizada por su
contenido, contenido que se refiere a la poltica del gobierno o del
departamento de que se trate",307 es decir, que tiene por objeto
determinadas cuestiones de carcter generala de particular relieve
poltico. Sus caractersticas ms importantes se refieren a que en
Espaa hay posibilidad de debate en el que pueden intervenir el
interpelante y los parlamentarios, la interpelacin se tiene que desa-
rrollar ante el pleno y, por ltimo, puede dar lugar a la votacin de una
mocin. Con ello, la interpelacin, en el Derecho Constitucional
Comparado, es considerada como un instrumento de control poltico
poderoso y eficaz.
306 Cfr. Garrorena Morales, ngel. Ob. cit., p. 65. Fernndez-Miranda Alonso, Faustino. Ob. cit., p. 161.
Lpez Guerra, Luis y otros. Ob. cit., p. 122. Fraile Clivills, Manuel. Ob. cit., p. 599.
307 Cfr. Remiro Brotons, Antonio. Poltica exterior de defensa y control parlamentario, Ob. clt., pp.
157-158.
150 Susana Thalfa Pedroza de la Llave
Las interpelaciones tienen como antecedente jurdico espaol el
Reglamento de las Cortes de 1838, la Constitucin de 1869, pero es
el Reglamento de las Cortes de 1957 quien las contempla con mayor
claridad; sus posibilidades se amplan en 1967 como consecuencia
de la primera reforma al Reglamento de las Cortes. Posteriormente
fueron reguladas por el de 1971, pero el rgimen autoritario prevale-
ciente en esta poca llam interpelaciones a lo que no eran, ya que
en realidad eran una forma simple de pregunta oral, sin debate y sin
votacin, regulndose simplemente como aquella "peticin formulada
al gobierno por un Procurador para que se explique ante la Cmara
los motivos y criterios de la actividad poltica del gobierno o de la
gestin de sus Departamentos rninisterialesv.w Asimismo, en el
Reglamento de las Cortes de 1971, se estableci la excepcin de no
contestar cuando as lo exigiesen las razones de inters nacional.
Hasta 1977 slo se present una interpelacin, efectuada en 1971
y en sesin plenaria.
En relacin a este acto de control, el artculo 53 de la LOE menciona
que es obligacin del gobierno responder a las mterpelaciones.w
El procedimiento de la interpelacin consiste en presentar una
solicitud por escrito 20 das antes de la sesin, conteniendo los puntos
bsicos de la misma y estar incluida en el orden del da. Posteriormente
el parlamentario interpelante interviene 30 minutos, dependiendo del
caso, responde el ministro o el gobierno en conjunto. Cabe la rplica
de 10 minutos del parlamentario y despus una nueva respuesta del
ministro, pudiendo dar origen a la votacin de una mocin.
No se prev sancin alguna para el caso de que no se responda a
la interpelacin, sin embargo, de suceder, se produciran consecuen-
308 Glr. Ibid., p. 159. Garrorena Morales, ngel. Ob. cit., p. 55, 65, 248, 251,259 Y262. Fernndez-Mi-
randa Alonso, Faustino. Ob. cit., pp. 162 a 164. Santaolalla Lpez, Fernando. El Parlamento y sus
instrumentos de informacin (preguntas, interpelaciones y comisiones de investigacin), Ob. ct., p.
137. Fraile Glivills, Manuel. Ob. cit., p. 533. Fernndez-Miranda Alonso, Faustino. Ob. cit., p. 160.
309 Fraile Glivills, Manuel. Ob. cit., p. 600
cias desfavorables para el interpelado ante la opinin pblica y ante
los miembros de las Cmaras.
Respecto a las mociones, el Reglamento de las Cortes de 1971 las
incluy, sealando que existan dos tipos de mociones: inde-
pendientes e incidentales. Las primeras se formulaban por escrito al
Presidente de las Cortes Generales, con un mnimo de 10 firmas de
procuradores, se inclua en el orden del da de determinada Comisin
y sta deliberaba en Pleno. Las segundas se daban sobre un proyecto
o proposicin de Ley y el gobierno tena la obligacin de responder
en un plazo de dos meses.
En la actualidad, las mociones se dan despus del debate de
cualquier tema, consistiendo en la adopcin de una resolucin,
mediante la que se critica cualquier aspecto de la poltica guberna-
mental o se sugiere al gobierno medidas concretas.v-
Por todo lo anterior, Spagna Musso, entre otros, consideran a la
interpelacin, junto con la mocin, como el acto de control de la
institucin representativa de mayor relieve, ya que permite que se
origine el debate, considerndola como una forma de control parla-
mentario de la accin del qoberno.v'
10. Las Cmaras pueden formular preguntas al gobierno en su
conjunto o a cada uno de sus miembros (art. 111.1, 111.2).
Las preguntas se utilizaron desde el Estatuto Real de 1834, pero no
exista regulacin sobre las mismas. En 1934 se introdujeron las
310 Cfr. Virga, Pietro. Ob. cit., pp. 185 Y 186. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun.
Ob. cit., p. 82. Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamentario...". Ob. cit., pp. 30 Y31. Garrorena
Morales, ngel. Ob cit., p. 271. Fernndez-Miranda Alonso, Faustino. Ob. cit., pp. 161 169 Y170.
Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Los rganos constitucionales", Ob. cit., pp. 190 Y191: Santaolalla
Lpez, Fernando. "Las preguntas, instrumento parlamentario de control", Ob. cit., pp. 63 Y 64.
Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamentario ...", Ob. cit., pp. 31 a 33.
311 Cfr. Spagna Musso, Enrico. Oiritto Costituzionale, Ob, cit, pp. 300 Y301. Vitorino, Antonio. "El control
parlamentario del Gobierno", Ob. cit., pp. 365 Y366.
preguntas por escrito a los ministros sobre las materias de su
respectiva competencia, contemplndose en 1946 con la reforma al
Reglamento de las Cortes (1942), pero su primera utilizacin prctica
se dio en 1950, amplindose sus posibilidades en 1967. El Reglamento
de las Cortes de 1971 facult a todo procurador para formular por
escrito ruegos y preguntas al gobierno o a los ministros. As, desde
1968 hasta 1976 el nmero de preguntas por escrito aurnent.w
En 1971 se introdujeron las preguntas orales en sesiones infor-
mativas, pero no exista trmite alguno para su formulacin, por lo
que los procuradores slo asistan a las Cortes a aplaudir el discurso
de un determinado ministro.
Las preguntas escritas u orales actualmente consisten en la solicitud
escrita que hace un parlamentario, diputado o senador, con el propsito
de que un miembro del gobierno responda a una cuestin concreta
respecto de las materias de las que directa o indirectamente sea
responsable y, de esta forma, obtener informacin. No podrn admitir-
se preguntas de inters exclusivo del parlamentario o de alguna
persona, ni aquellas preguntas que supongan una consulta jurdica.
El control se manifiesta en la publicidad del tema de la pregunta y
la respuesta dada por el gobierno, as como en la presin que se
ejerce sobre el ltimo. Con lo cual, las preguntas tienen por objeto la
supervisin o fiscalizacin de la actividad de la administracin pblica
pero, sobre todo, permiten sealar a la opinin pblica los errores o
aciertos de la administracin a travs de su publicacin y difusin.
Las preguntas desde 1957 se publican en el Boletn Oficial de las
Cortes Generales (BOCG) y se envan al gobierno. El miembro del
gobierno responder, si es una pregunta escrita, en un plazo de un
mes, publicndose la respuesta y nuevamente la pregunta en el
BOCG. Si es una pregunta con respuesta oral, deber ser contestada
en la sesin del Pleno o de la Comisin.
312 Cfr. Remiro Brotons, Antonio. Poltica exterior de defensa y control parlamentario, Ob. cit., pp. 151
Y152.
En cuanto a esta facultad, en concreto, la Comisin tiene la posibili-
dad de considerar como reservada la respuesta dada por el gobierno.
Un problema de este acto de control es que aunque la Constitucin
y los Reglamentos, tanto del Congreso como del Senado, establecen
la obligacin de contestar la pregunta, ninguna sancin se establece
para el caso en que el gobierno omita su contestacln.o-
11. Las Cortes Generales examinan, enmiendan y aprueban los
Presupuestos Generales del Estado (art. 134.1 relacionadocon el 134.3).
12. Las Cortes Generales, a travs del Tribunal de Cuentas,
fiscalizarn las cuentas y la gestin econmica del Estado. Este
Tribunal depende directamente de las mismas, y tiene la obligacin
de presentarle un informe anual donde se sealen las posibles
infracciones o irregularidades en que se hubiese incurrido (art. 136.1
y 136.2, en relacin con la Ley Orgnica 2/1982, del 12 de mayo).
Es importante mencionar que, en la actualidad, en las Cortes existe
una Comisin de Reglamentos que tiene como una de sus finalidades
la realizacin de estudios para mejorar los procedimientos parlamen-
tarios, tambin objetivo de numerosos trabajos elaborados por diver-
sos autores franceses, espaoles, entre otros, pero han sido los
italianos los que ms se han dedicado a estos temas de Derecho
Partamentario.e-
313 Cfr. Garrorena Morales, ngel. Ob. cit., pp. 52, 61 Y 65. Chauchat, Mathias. Ob. cit., p. 34.
Fernndez-Miranda Alonso, Faustino. Ob. cit., pp. 166, 167 Y 171. Santaolalla Lpez, Fernando.
"Las preguntas, instrumento parlamentario de control", Ob. cit., p. 82, El Parlamento y sus instru-
mentos de informacin (preguntas, interpelaciones y comisiones de investigacin), Ob. cit., pp. 85
Y87, El Parlamento en la encrucijada, Ob. cit., p. 129 YDerecho parlamentario espaol, Ob. ct., p.
399. Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamentario...", Ob. ctt., p. 30. Virga, Pietro. Ob. cit., p.
185. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Los rganos constitucionales", Ob. cit., p. 190. Fraile Clivills,
Manuel. Ob. cit., pp. 569, 597 Y598. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob.
cit., p. 81. Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario del gobierno en el ordenamiento espaol,
Ob. cit., pp. 159, 162, 165 Y167.
314Cfr. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo, "Los rganos constitucionales", Ob. cit., pp. 170 Y 171.
Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob. cit., p. 433. Fraile Clivills,
b. Del Congreso de los Diputados
El Congreso de los Diputados es una Cmara de representacin
popular, integrado por 350 dputados.o- cuya duracin en el cargo es
de cuatro aos o hasta el da en que se disuelva la Ornara.r- El
fundamento constitucional para afirmar que esta Cmara tiene como
facultades, entre otras, controlar la accin del gobierno, lo encontra-
mos en los siguientes actos de control y sus respectivos artculos
constitucionales:
1. El Congreso de los Diputados autorizar, mediante votacin, al
rey para que manifieste el consentimiento del Estado para que a
travs de tratados se obligue internacionalmente (art. 74.2 relacio-
nado con los arts. 63.2 y 94. 1).
2. Los diputados podrn constituir Comisiones de Investigacin
que versarn sobre cualquier asunto de inters pblico (art. 76). El
Re contempla su regulacin en los artculos 40, 43.3, 51, 52, 52.1 a
52.6 y 64.3.
Para proponer la creacin de una Comisin de Investigacin en el
Congreso de los Diputados, es necesario que la propuesta provenga
ya sea del gobierno, de la Mesa de la Cmara o de dos grupos
parlamentarios, o de 1/5 parte de los diputados, es decir, 70 diputados.
Una vez aprobada la propuesta, las Comisiones de Investigacin
estarn integradas por 40 diputados. Sus reuniones son secretas, por
lo que los diputados estn obligados a no divulgar las actuaciones.
Dichas Comisiones estn facultadas para requerir tanto la compare-
cencia de los miembros del gobierno como la de cualquier persona.
Manuel. Ob. clt., pp. 539, 540, 570 Y571. Lucas Verd, Pablo. "Problemas actuales de la institucin
parlamentaria", Revista de Poltica Comparada, Espaa, n.IX, Universidad Internacional Menndez
Pelayo, 1982, p. 19.
315 Cfr. Publicaciones del Congreso de los Diputados. El Congreso de los Diputados, Madrid, Direccin
de Estudios y Documentacin de la Secretara General, 1991, pp. 8 Y9.
316 Cfr. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Los rganos constitucionales", Ob. cit., p. 139.
Las conclusiones de las Comisiones de Investigacin se plasmarn
en un dictamen que ser discutido y aprobado por el Pleno de la
Cmara. Posteriormente, si se aprueban, las conclusiones se publi-
carn en el BOCG y son comunicadas al gobierno, con la posibilidad
de ser trasladadas al Ministerio Fiscal.
De 1978 a 1986 se han constituido ocho Comisiones de Investiga-
cin por el Congreso de los Diputados.ev
3. El gobierno est obligado a explicarse sobre el contenido de
las peticiones individuales o colectivas que reciba el Congreso de
Diputados por escrito, siempre que ste lo exija (art, 77.1 y 77.2 en
relacin con el arto 49 del RC).
4. El Congreso est facultado para dar la previa delegacin al Poder
Ejecutivo para que ste elabore legislacin delegada (arts. 82.1 a
82.6).
La legislacin delegada es aquella que elabora el Ejecutivo tras
una delegacin del Parlamento, cuyo objeto es hacer frente a situa-
ciones imprevistas y necesidades que se den en la actividad pblica
y que requieren no precisamente una urgente solucin, pero si
complicada.
El control parlamentario se manifiesta en la verificacin de que el
texto resultante de la delegacin conferida al gobierno, corresponda
con la voluntad de la institucin representativa, as como establecer
frmulas adicionales de control. El procedimiento consiste en que el
gobierno est obligado a depositar en la Cmara el texto de la norma
delegante, publicndose en el BOCG. Inmediatamente comienza el
plazo de un mes para que los diputados formulen objeciones a la
317Cfr. Lpez Guerra, Luis y otros. Ob. cit., pp. 68,124 Y 125. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca
Morillo, Joaqun. Ob. cit., pp. 86 Y87. Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario del gobierno
en el ordenamiento espaol, Ob. cit., pp. 176, 177, 179 Y 180. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo.
"Las Comisiones de Investigacin de las Cortes", Ob. cit., p. 157, 160, 172 Y173. Remiro Brotons,
Antonio. Ob. cit., p. 97.
utilizacin de la delegacin. Si hay objeciones, se remitirn a la Mesa
del Congreso y sta, a su vez, a la Comisin competente para que
emita un dictamen, mismo que ser debatido en el Pleno de la
Cmara.
Este acto de control est regulado por los artculos 152 y 153 del Re.
Si el resultado del debate es positivo, el texto elaborado por el
gobierno entrar en vigor, integrndose la norma al orden jurdico.
Asimismo, podr darse el supuesto de modificacin del texto elabo-
rado por el gobierno, devolvindose a ste para que efecte las
modificaciones conforme a la voluntad de la Cmara. Si el resultado
del debate es negativo, el texto no entrar en vigor y se devolver al
Ejecutivo.s
5. El Congreso est facultado para comprobar obligatoriamente la
extraordinaria y urgente necesidad para que el gobierno dicte Decre-
tos-leyes, los cuales son disposiciones con fuerza de ley (Art. 86).
Su procedimiento consiste en que los Decretos-leyes se publicarn
en el Boletn Oficial del Estado (BOE). A partir de este momento, se
dan 30 das hbiles para el control, es decir, para la comprobacin,
a travs de un debate, de la extraordinaria y urgente necesidad de
que el gobierno los dicte. En el debate se establece un turno a favor
y otro en contra, adems intervendrn los Portavoces de los Grupos
Parlamentarios. Posteriormente se necesitar la votacin de la ma-
yora absoluta de los miembros, para la convalidacin total o deroga-
cin.
319
La resolucin se publicar en el BOE. Este es un control sobre
los actos del gobierno. Su regulacin la encontramos en el Re, en sus
artculos 74.2,90.1,151,151.2 Y 151.6.
318 Cfr. Garca Morillo. Joaqun. El control parlamentario del gobierno en el ordenamiento espaol. Ob,
cit., pp. 213 a 250 y 256 a 276. Raigosa Sotelo, Luis. "El control parlamentario en Espaa", Ob. cit,
p. 176 YMontero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo. Joaqun. Ob. cit., pp. 93 a 121.
319 Cfr. Manzella, Andrea. Ob. ci.; pp. 357 Y 358. Lucas Murillo de la Cueva. Pablo. "Los rganos
constitucionales", Ob. cit., pp. 186 Y187.
Las posibles consecuencias de este acto de control es la convalida-
cin (definitividad al acto del gobierno) o deroqacinw del Decreto-ley
de que se trate, pero tambin puede darse el silencio del Congreso de
los Diputados, entendindose que se ha denegado la convalidacin.
6. El Congreso de los Diputados tiene como facultad autorizar al
Presidente del gobierno para que proponga al rey la convocatoria
de un referndum consultlvo,: por medio del cual se consulte a los
ciudadanos alguna decisin poltica importante (art. 92.2 relacionado
con el 87.3). Su procedimiento es el siguiente:
El Presidente del gobierno debe presentar la propuesta de autori-
zacin del referndum ante el Congreso de los Diputados. sta se
someter a debate en sesin plenaria. La autorizacin deber otor-
garse por la mayora absoluta de los diputados. Si no se autoriza, la
consecuencia ser la paralizacin de la iniciativa del Presidente del
gobierno.
Este acto de control se encuentra regulado por la Ley Orgnica
2/1980, del 18 de enero, sobre regulacin de las distintas modalida-
des del referndum y por el artculo 161 del RC.
En materia internacional, la nica vez que se ha utilizado el refe-
rndum consultivo fue con ocasin de la permanencia de Espaa en
el Tratado de la Organizacin del Atlntico Norte (OTAN).322
320 Cfr. lbid., p. 358. El autor denomina a la derogacin del Decreto-ley como "no conversin" del
Decreto-ley.
321 Cfr. Snchez Agesta, Luis. "Divisin de poderes y poder de autoridad del derecho", Ob. cit., p. 11.-
El autor considera que la autorizacin, en ciertos actos polticos como el referndum, presupone un
control poltico. Lucas Verd, Pablo. Principios de Ciencia Poltica, Ob. cit., p. 280. El autor seala
que el referndum se refiere a alternativas claras y con idnticas garantas que las elecciones libres.
Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob. cit., p. 366. El autor afirma que
la voluntad expresada por el pueblo a travs del referndum debe ser ley para todos los poderes
pblicos, por lo que es un error el establecer la expresin de "consultivo".
322 Cfr. tbid., pp. 365 a 368. Prez Tremps, Pablo. "El control parlamentario de la poltica exterior", El
Parlamento y sus transformaciones actuales, Madrid, Tecnos, 1990, p. 275.
7. En relacin al artculo 94.1 constitucional, el gobierno presentar
la solicitud de la autorizacin de las Cortes respecto del tratado o
convenio ante el Congreso (art. 154, 156.1, 156.2, 159 del RC).323
8. El rey, tras or a los representantes de las distintas fuerzas
parlamentarias, propone al Congreso un candidato para la Presiden-
cia del gobierno, quien a su vez expondr su programa poltico y
solicitar la confianza de la Cmara. Posteriormente el Congreso de
los Diputados votar la investidura o no como Presidente. Este acto
de control parlamentario est estrechamente vinculado con la funcin
de direccin poltica, como ya lo mencionamos en pginas anteriores
del captulo primero (art. 99, relacionado con los arts. 56.1, 64.1,68.4,
100, 101, 115, 168 constitucionales).
Este acto de control se produce despus de las elecciones y al
inicio de cada legislatura del Congreso de los Diputados (cada 4 aos
o en virtud de una disolucin anticipada) o despus de una aproba-
cin de una mocin de censura, dimisin o fallecimiento del Presi-
dente del gobierno. Su procedimiento es el siguiente:
El rey, previa consulta con los representantes designados por los
grupos polticos con representacin parlamentaria, propone un can-
didato a la Presidencia del gobierno, quien expondr su programa
poltico sin lmite de tiempo. Posteriormente se suspende la sesin
por el tiempo que seale el Presidente de la Cmara. Reanudada la
sesin, intervendr un representante de cada grupo parlamentario
durante 30 minutos, el candidato contestar las intervenciones sin
lmite de tiempo, se da la rplica de los representantes de los grupos
parlamentarios durante 10 minutos y se vota dos veces la candidatu-
ra, la primera votacin (mayora absoluta) se lleva a cabo en la hora
que fije el Presidente de la Cmara y la segunda, 48 horas despus
(mayora simple). Si no se obtiene la mayora absoluta en la primera
votacin y mayora relativa en la segunda, se tramitarn nuevas
propuestas.
323 Cfr. Santaolalla L6pez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob. ct., pp. 287 a 291.
El Re regula este acto de control parlamentario en los artculos 171
y 171.5.
324
9. El Congreso y sus Comisiones pueden recabar informacin del
gobierno y de sus Departamentos, as como de cualquier autoridad
del Estado y de las Comunidades Autnomas (art. 109 constitucional,
en relacin con los artculos 7 y 44 del Re, con la Ley de Secretos
Oficiales de 1978 y con la Resolucin de la Presidencia del Congreso
de los Diputados, del 18 de diciembre de 1986 sobre acceso por el
Congreso de los Diputados a materias clasificadas). Esta resolucin
seala, en cuanto al Pleno, que la informacin podr ser solicitada
por uno o ms grupos parlamentarios de la Cmara, pero el gobierno
podr solicitar a la Mesa -la cual resolver esa solicitud- que la
informacin relativa a determinada materia secreta sea facilitada slo
al Presidente del Congreso, la Mesa es quien resolver dicha solici-
tud. En cuanto a las Comisiones, esta resolucin seala que el
gobierno podr solicitar informar a la Comisin competente, en sesin
secreta y con asistencia slo de los miembros de esta Comisin. Si
la informacin que solicitare la Comisin perteneciera a la categora
de secreto, el gobierno la facilitar a tres diputados elegidos por el
Pleno y, si perteneciera a la categora de reservado, la informacin
la obtendrn los diputados que acten en la Comisin como portavo-
ces de los grupos parlamentarios. Esta resolucin, al igual que el Re,
seala la obligacin de los diputados de no divulgar las actuaciones
que tengan el carcter de secretas. Por lo anterior, dicha resolucin
limita el alcance tanto del artculo 109 constitucional, lo regulado por
la Ley de Secretos Oficiales, como lo que dispone el propio Re
respecto de este acto de control partarnentarto.w
10. El Congreso y sus Comisiones podrn reclamar la presencia
de los miembros de gobierno y solicitar que informen ante el
324 Cfr. Crisafulli, Vezio, Stato popolo governo, Milano, Giuffr, 1985, p. 222. Publicaciones del
Congreso de los Diputados, Ob. cit., pp. 10 Y11. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamen-
tario espaol, Ob. cit., pp. 336 a 346.
325 Cfr. Prez-Serrano Jauregui, Nicols. "Materias secretas y reservadas: un lmite al derecho a la
informacin en el Parlamento", Ob. cit., pp. 287 a 299.
mismo funcionarios de sus Departamentos (art. 110 constitucional).
A esto se le denomina sesiones informativas -en Mxico, compare-
cencias-, y consiste en que "un miembro del gobierno, por propia
iniciativa o a peticin de la Comisin, expone las lneas de su gestin
y se somete a las preguntas y observaciones de los diputadosr.w El
Re en sus artculos 44.2, 44.3, 189, 202 Y203 regula a las compare-
cencias gubernamentales ante la Comisin, con el objeto de informar
sobre un determinado asunto o en razn a la materia objeto del
debate.w
11. Los diputados pueden interpelar al gobierno en su conjunto o
a cada uno de sus miembros, pudiendo dar lugar a una mocin (art.
111.1 y 111.2 de la Constitucin).
El procedimiento de la interpelacin, en esta Cmara, es el siguien-
te: la interpelacin podr ser presentada por Diputados o Grupos
Parlamentarios por escrito, ante la Mesa del Congreso, sealando
los motivos o propsitos de la conducta del gobierno o de algn
Departamento ministerial en cuestiones de poltica general. La Mesa
del Congreso calificar el escrito y admitir la interpelacin pero,
tambin, podr comunicar al autor de la supuesta interpelacin que
sta slo procede como pregunta con respuesta oral o por escrito. La
interpelacin ser publicada y transcurridos 15 das se incluir en el
orden del da del Pleno, no pudiendo incluirse solo una interpelacin
de un mismo grupo parlamentario. Tienen prioridad las interpelacio-
nes formuladas por los diputados o grupos parlamentarios que en el
periodo de sesiones no hubiesen consumido la oportunidad de pre-
sentar una interpelacin por cada 10 diputados. Existe un mnimo de
dos horas por semana para la exposicin de preguntas e interpela-
ciones. El autor de la interpelacin la expondr en el Pleno y el
gobierno contestar con un lmite de tiempo de 10 minutos para sus
turnos y de 5 minutos para la rplica. Posteriormente podr hacer uso
326 Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Las Comisiones de Investigacin de las Cortes", Ob. cit., p. 148.
327 Cfr. idem. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob. cit., p. 69 Y70. Lpez Guerra,
Luis y otros. Ob. clt., p. 122.
de la palabra un representante de cada grupo parlamentario, con un
lmite de tiempo de 5 minutos.
En cuanto a la mocin, sta podr presentarse ante la Mesa del
Congreso el da siguiente de la interpelacin en el Pleno, incluyn-
dose en el orden del da de la siguiente sesin plenaria. Su debate y
votacin sigue la misma regulacin que el de las proposiciones que
no se refieran a leyes.
Si las interpelaciones no hubiesen sido tramitadas en un periodo
de sesiones, quedarn convertidas automticamente en preguntas
con respuesta por escrito, a menos que el sujeto interpelante quiera
mantener la interpelacin. Su regulacin se encuentra en los art-
culos 67.4,180,181.1,181.2,182,182.1,181.2,182.3,183,184 Y
191 del Re.
Se presentaron 381, 68, 115 Y 18 interpelaciones en la ", 111 Y IV
Legislaturas (nov 89-jun 90), respectivamente.s
12. Los diputados pueden formular preguntas al gobierno en su
conjunto o a cada uno de sus miembros (art. 111.1).
El procedimiento para la formulacin de preguntas por escrito, a
grandes rasgos, es el siguiente: las preguntas se publicarn, a partir
de este momento comienza un plazo de 20 das para su contestacin.
Dicho plazo puede prorrogarse, a solicitud del gobierno y mediante
autorizacin de la Mesa del Congreso, por otros 20 das. Si no se
contesta la pregunta escrita, sta se incluir en el orden del da de la
siguiente sesin de la Comisin competente, la cual tendr que
contestarse de forma oral.
328 Cfr. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob. cit., pp. 411 a 414. Publica-
ciones del Congreso de los Diputados. Ob. cit., p. 13. Garca Morillo, Joaqun. El control parlamen-
tario del gobierno en el ordenamiento espaol, Ob. cit., pp. 168 a 171. Lpez Guerra, Luis y otros.
Ob. cit., pp. 122 Y123. Marcet 1Morera, Joan. "La posicin de la mayora en las relaciones entre las
Cortes Generales y el Gobierno", Revista de las Cortes Generales, Madrid, No. 22, Congreso de
los Diputados, 1991, p. 17.
El Re establece un tiempo mnimo semanal para la formulacin de
preguntas al gobierno, cuyo origen es el artculo 48 de la Constitucin
francesa de 1958.
Se presentaron 3,225, 8,346, 18,086 Y3,007 preguntas escritas en
la 1, 11, 111, IV (nov 89-jun 90) Legislaturas, respectivamente.w
En cuanto a las preguntas orales, su procedimiento es el siguien-
te: un parlamentario presentar, ante la Mesa del Congreso, un
escrito que contenga la formulacin de una sola cuestin sobre
un hecho, una situacin o una informacin sobre si el gobierno ha
tomado o va a tomar alguna medida en relacin a un asunto determi-
nado. La Mesa del Congreso calificar el escrito.
El procedimiento para las preguntas orales, en sesin plenaria, es
el siguiente: en las semanas en que exista sesin ordinaria del Pleno
se dedicarn dos horas como tiempo mnimo para la formulacin de
preguntas e interpelaciones. Los escritos sobre las preguntas a
formular se presentarn ante la Mesa del Congreso, quien las califi-
car e incluir en el orden del da, dando prioridad a las presentadas
por los diputados que no hubiesen formulado preguntas en Pleno en
el mismo periodo de sesiones. El Presidente del Congreso estable-
cer el nmero de preguntas a incluir en el orden del da. En la sesin
plenaria, el diputado formular la pregunta con un lmite de tiempo de
5 minutos y el gobierno contestar, el primero podr replicar o
repreguntar y nuevamente podr intervenir el gobierno. Terminado el
debate de esta cuestin, el Presidente del Congreso dar la palabra
a otro diputado para que formule otra cuestin.
Se presentaron 275, 969, 1,080 Y 167 preguntas orales ante el
Pleno, en la 1,11,111 YIV (nov 89-jun 90) Legislaturas, respectivamente.
329 Cfr. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob. cit., pp. 400 a 406 y en El
tigacin). Ob. cit., pp. 87,137 Y247. Marcet I Morera. Joan. Ob. cit, p. 17.
El procedimiento de las preguntas orales en Comisin es el siguien-
te: las preguntas se publicarn. Transcurridos 7 das, a partir del
momento de su publicacin, podrn incluirse en el orden del da. La
formulacin de preguntas y su contestacin no exceder de 10
minutos, mientras que las rplicas no excedern de 5 minutos. Las
preguntas pendientes se tramitarn como preguntas con respuesta
por escrito.
La regulacin de las preguntas se encuentra en el Re en sus
artculos 103, 118.1, 163.3, 181.1, 181.2, 185, 186.1, 186.2, 186. 3,
187,188,189,190.1,190.2,191 Y 192.
Se presentaron 764, 94, 1,396 Y 331 preguntas orales ante
Comisiones, en la 1, 11, 111 YIV (nov 89-jun 90) Legislaturas, respec-
tivarnente.w
13. El Presidente del gobierno puede plantear la cuestin de
confianza sobre su programa o sobre una declaracin de poltica
general precedida de una deliberacin en Consejo de Ministros ante
el Congreso de los Diputados, quien la otorgar o no a travs de
votacin (art. 112).
El procedimiento, para la cuestin de confianza, es el siguiente: la
presentacin se har por escrito motivado, ante la Mesa del Congreso,
acompaada por la certificacin del Consejo de Ministros, con el objeto
de que se apruebe una rectificacin del programa inicial o se aprueben
declaraciones que tengan relieve poltico o trascendencia para el
Estado, que exijan una toma de postura del gobierno. Posteriormente,
el Presidente de la Cmara convocar al Pleno y abrir un debate. El
Presidente del gobierno presentar el programa o la declaracin
poltica general sin lmite de tiempo. Los portavoces de los grupos
parlamentarios intervendrn durante 30 minutos cada uno. El Presi-
330 Clr. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob. cit., pp. 400 a 406 y El
tigacin), Ob. cit., pp. 87,137 Y247. Lpez Guerra, Luis y otros. Ob. cit., pp. 122 Y123. Maree! J
Morera, Joan. Ob. cit, p. 17.
dente del gobierno podr replicar en cualquier momento y los portavo-
ces duplicar por un tiempo de 10 minutos. Al finalizar el debate, 24
horas despus, la cuestin de confianza deber someterse a votacin.
Se aprobar con el voto favorable de la mayora simple de los diputa-
dos, si no se logra la mayora simple o si se rechaza la cuestin de
confianza por dicha mayora, el gobierno tendr que dimitir.
La finalidad de la cuestin de confianza es comprobar, en momen-
tos polticos importantes, que el gobierno cuenta con el apoyo de la
mayora parlamentaria. Se han planteado dos cuestiones de confian-
za, en la I y IV Leqislaturas.:
14. El Congreso de los Diputados tiene como facultad exigir la
responsabilidad poltica del gobierno a travs de la votacin de la
mocin de censura, dando origen a la dimisin del mismo (arts. 108,
113 Y 114 relacionados con el 99.3, 78.2, 73.1, 73.2, 101, 115.2
constitucionalesl.w
En Espaa, el antecedente de la mocin se censura se encuentra
en el Estatuto Real de 1834. El Reglamento de la Cmara de 1847
tambin la regul, pero se consign constitucionalmente slo hasta
1869, por lo que es un acto de control de la institucin representativa
espaola de particular importancia durante el siglo XIX aunque,
posteriormente, durante el siglo XX, la Constitucin de 1931 tambin
la regul y la vigente tambin lo hace.
En Inglaterra, desde 1894 hasta la fecha, la Cmara de los Comu-
nes ha aprobado slo dos mociones de censura, en 1895 y en 1979.
En Francia y en Alemania, desde 1958, slo se ha aprobado una
mocin de censura en 1962 y 1982, respectivamente. En Portugal,
331 Cfr. Publicaciones del Congreso de los Diputados. Ob. cit., p. 12. Santaolalla Lpez, Fernando.
Derecho parlamentario espaol, Ob. cit., pp. 346 a 350. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Los
rganos constitucionales", Ob. cit., p. 196. Marcet I Morera, Joan. Ob. cit. p. 16.
332 Cfr. Hauriou, Andr. Ob. cit., p. 1027. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob.
clt., p. 135 Y136.
desde 1976, nose ha dadoalguna mocin de censura. Mientras que
en Espaa, dosmociones de censura se hanpresentado desde 1978
hasta la fecha, en mayode 1980 contra el presidente Adolfo Surez
Gonzlezw yen marzode 1987 contra FelipeGonzlez, presentando
a Hernndez Mancha como candidato, cuya consecuencia fue el
desgaste del gobierno.
A travs de este acto de control el Congreso de los Diputados
expresa la ruptura de la relacin de confianza quevinculaba al gobier-
no, obligndolo a dimitir. Su procedimiento es el siguiente: La mocin
de censura deber proponerse por una dcima parte al menos de los
diputados a la Mesa del Congreso, y debe mencionar el nombre de un
candidato a la Presidencia del qobierno.> Posteriormente se inicia
undebateparlamentario en donde intervendrn los Diputados firman-
tes y el candidato propuesto exponiendo su programa sin lmite de
tiempo. Durante este debate, podrn presentarse candidatos alterna-
tivos a la Presidencia del gobierno con su respectivo programa de
gobierno. Finalizada esta intervencin, el Presidente del Congreso
deber interrumpir la sesin para que intervenga un representante de
cada Grupo parlamentario durante 30 minutos, teniendo el derecho de
rectificacin de 10 minutos. Despus decinco dasde haberse presen-
tadola mocin de censura, deber efectuarse lavotacin pblica de la
misma. Su aprobacin requerir lavotacin de lamayora absoluta del
Congreso que representa, en la actualidad, 176 votos a favor. Si esto
sucede, el Presidente del gobierno deber inmediatamente presentar
333 Cfr. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob. cit., p. 140. Santaolalla Lpez,
Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob. cit., p. 350. Vitorino, Antonio. "El control parlamen-
tario del Gobierno", Ob. cit., p. 362. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Los rganos constitucionales",
ce. cit., pp. 192, 194 Y195.
334 Como consecuencia de considerar como requisito la presentacin de un candidato a la Presidencia
del Gobierno, para llevar a cabo la mocin de censura en Espaa, sta es calificada como "mocin
de censura constructiva". Es el artculo 67 de la Ley Fundamental de Bonn quien introduce el voto
de censura constructivo, con el propsito de evitar una crisis gubernamental, cfr. Montero Gibert,
Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob. ctt., p. 157 Yss . Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Los
rganos constitucionales", Ob. cit., p. 192. Es "un Cfreno a las veleidades del Parlamento", citando
a Jimnez de Asa, as lo considera Sevilla Andrs, Diego. "Orgenes del control parlamentario en
Espaa (1810-1874)", oe. cit., p. 134.
su dimisin al rey, quedando investido de la confianza del Congreso
de los Diputados el candidato previsto, quien ser nombrado, por el
Jefe de Estado, Presidente de gobierno.
335
Si la mocin de censura no se aprueba, el Presidente del gobierno
tiene la facultad de solicitar la disolucin de las Cmaras. Pero
tambin puede darse el caso de que los firmantes de la mocin de
censura o de las mociones "alternatlvas'v sean sancionados.
Sancin que consiste en que no puedan presentar otra mocin de
censura durante el mismo periodo de sesiones.
Su regulacin en el Re la encontramos en los artculos 23.1, 175.2,
176, 57.1, 61.2, 177, 177.1, 70.5, 176.2, 177.3, 177.4, 85.2, 86, 177.5
Y179.
337
En cuanto a este acto, coincidimos con Lpez Guerra al afirmar
que la mocin de censura es un acto de control parlamentario y es,
al mismo tiempo, la caracterstica ms importante del sistema de
gobierno parlamentario, pero en la actualidad no opera debido a la
democracia de partidos.s Sin embargo, a pesar de que la mocin de
censura no se apruebe consideramos que podra provocar cambios
en la actuacin del gobierno y en su programa por lo que, en este
caso, se producirn consecuencias.
335 Cfr. Publicaciones del Congreso de los Diputados. Ob. cit., p. 12. Santaolalla Lpez, Fernando.
Derecho parlamentario espaol, Ob. ct., pp. 350 a 355.
336 Se pueden proponer, durante los dos siguientes das a la presentacin de la mocin de censura,
nuevos candidatos a la Presidencia del Gobierno, denominndose a lo anterior 'mociones de
censura alternativas', cfr. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob. cit., p. 176.
Para abundar ms en este tema consultar Vrgala Foruria, Eduardo, La mocin de censura en la
Constitucin de 1978 (yen la historia del parlamentarismo espaol), Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, 1988, pp. 242 Yss.
337 Cfr. Ibid., pp. 151 a 153 y 160 a 183.
338 Cfr. Lpez Guerra, Luis. 'La funcin de control de los Parlamentos: Problemas actuales', El
Parlamento y sus transformaciones actuales, Madrid, Tecnos, 1990, p. 244.
Creemos que el problema principal de la mocin de censura en
Espaa, es el relativo a que no puede operar contra los ministros del
gobierno en forma individual, como en otros pases, sino colectiva-
mente.w ya que slo se regula la responsabilidad solidaria del
gobierno ante el Congreso, posibilidad que en la actualidad debiera
tambin regularse.
15. El Congreso de los Diputados tiene como facultad autorizar la
prrroga del estado de alarma declarado por el gobierno (art.
116.2). El Congreso determinar su duracin y condiciones a travs
del debate y votacin.
16. El Congreso de los Diputados est facultado para autorizar al
gobierno a declarar el estado de excepcin, as como su prrroga
(art. 116.3); se debe determinar sus efectos, el mbito territorial a que
se extiende y su duracin a travs de un debate precedido por una
votacin.
17. A propuesta del gobierno, el Congreso de los Diputados tiene
como facultad declarar o no el estado de sitio (art. 116.4). Se lleva
a cabo un debate. y, posteriormente, se efecta una votacin, requi-
rindose la aprobacin de la mayora absoluta del Congreso, es decir,
176 diputados. Debe sealarse su mbito territorial, as como su
duracin y condiciones del estado de sitio.
340
18. El gobierno deber presentar, ante el Congreso de los Diputa-
dos, los Presupuestos Generales del Estado tres meses antes de
la expiracin de los del ao anterior (art. 134.3 relacionado con el 75
constitucionales, en relacin con los arts. 133.2, 133.3 del Re).
El procedimiento, a grandes rasgos, es el siguiente: presentados
los presupuestos, por parte del gobierno, se da una primera lectura
339 Cfr. Crisafulli, Vezio. Ob. cit., p. 151.
340 Cfr. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob, ct., pp. 371 a 374. Lucas
Murillo de la Cueva, Pablo. 'Los rganos constitucionales', Ob. cit., p. 172.
ante el Pleno del Congreso con el objeto de establecer un debate
sobre la totalidad de la cuanta global y que consiste en una discusin
muy general del proyecto, sin adoptarse resoluciones sobre sus
partidas. La intervencin parlamentaria se traduce en el examen y en
la aceptacin o rechazo de la cifra global. Concluido el debate, el
proyecto se remitir a la Comisin de Presupuestos para su estudio
y dictamen. Posteriormente, en sesin plenaria, deber ser discutido
y votado en una segunda lectura>-
Por ltimo, en cuanto a los actos de control del Congreso de los
Diputados sobre los miembros del gobierno, tenemos que como
consecuencia de la realizacin de estudios en torno al control parla-
mentario, en 1982 se dictaron resoluciones de la Presidencia del
Congreso y Acuerdos de la Junta de Portavoces con el objeto de
ampliar las posibilidades del ejercicio del control parlamentario. Con
lo cual, las preguntas orales y escritas, las interpelaciones, as como
las Comisiones especiales se incrementaron a partir de la I Legisla-
tura hasta la 111 l.eqislatura.w
El 28 de mayo de 1992, el Congreso de los Diputados public en
el BOCG la "Proposicin de Reforma al Reglamento del Congreso de
los Diputados" vigente. Posteriormente se publicaron las enmiendas
a dicha reforma;343 el 9 de febrero de 1993, el Informe de la ponencia
sobre la misma, y el 7 de abril del mismo ao, el Dictamen de la Co-
rntsin.v- Dicha reforma tiene como propsito llevar a cabo una
reordenacin sistemtica de la rbrica y contenido de los ttulos del
341 Cfr. Ibid., pp. 280 a 284.
342 Cfr. Lpez Guerra, Luis. Ob. cit., p. 244.
343 Cfr. Boletn Ofiical de las Cortes Generales, Enmiendas. Reforma del Reglamento del Congreso de
los Diputados, Madrid, n. 140-5, Congreso de los Diputados, 7 de octubre de 1992.
344 Cfr. Boletn O/iical de las Cortes Generales, Informe de la ponencia. Reforma del Reglamento del
Congreso de los Diputados, Madrid, n. 140-7, Congreso de los Diputados, 9 de febrero de 1993, en
relacin con el dictamen de la Comisin, publicado en el Boletn Ofiical de las Cortes Generales, de
7 de abril de 1993.
RC vigente, introduciendo profundas modificaciones. Algunas de
stas, a grandes rasgos, son las siguientes:
1. Las Comisiones, por conducto de la Presidencia del Congreso
podrn solicitar del gobierno la informacin o documentacin que
precisen, la comparecencia de los miembros del gobierno y la pre-
sencia de autoridades y funcionarios pblicos, as como adoptar
acuerdos respecto de la solicitud de informacin o comparecencia
(art. 49 PRRC).3
4
5
2. Las Comisiones de Investigacin son consideradas como Comi-
siones no Permanentes (art. 57 PRRC). Asimismo, podrn solicitar,
por conducto de la Presidencia del Congreso, la comparecencia ante
las mismas de acuerdo a la Ley Orgnica de Comparecencia de 1984.
Las materias clasificadas, de acuerdo con la legislacin sobre
secretos oficiales, no sern objeto de investigacin (art. 58 PRRC).
3. Las sesiones de las Comisiones no sern pblicas, pero cuando
se trate de preguntas con respuesta oral, comparecencias o propo-
siciones no de ley, asistirn los medios de comunicacin debidamen-
te acreditados (art. 72 PRRC).
4. Los turnos de intervencin de los grupos parlamentarios sern
iniciados por el Grupo de la oposicin con mayor nmero de diputados,
exceptocuando laJunta de Portavoces acuerdeotracosa (art. 82 PRRC).
5. De las sesiones secretas se levantar Acta, ejemplar que ser
custodiado por la Presidencia del Congreso (art. 105 PRRC).
6. En cuanto al Proyecto de Ley de Presupuestos, se introducen
grandes modificaciones a su procedimiento contenidas en los artcu-
los 144 a 147 de la PRRC.
345 Clr. Boletn Ofiical de las Cortes Generales, Proposicin de Reforma del Reglamento del Congreso
de los Diputados, No. 140-1, Madrid, Congreso de los Diputados, 28 de mayo de 1992.
7. El ttulo VII Del otorgamiento de autorizaciones y otros actos del
Congreso con eficacia jurdica, contenido en la PRRC, contempla los
tratados internacionales, introduciendo modificaciones al procedi-
miento de solicitud de autorizacin (arts. 167 a 174 PRRC). Respecto
del referndum consultivo, estados de alarma, de excepcin y de sitio,
no se introducen modificaciones (arts. 175 al 179 PRRC).
8. En el ttulo VIII Del otorgamiento y retirada de confianza, no se
introducen modificaciones a los procedimientos de investidura y
cuestin de confianza. Pero en cuanto a la mocin de censura se
establece, a partir de su presentacin, un plazo no inferior a cinco
das ni mayor a diez para la votacin de la misma (art. 192 PRRC).
9. El ttulo IX De las interpelaciones y preguntas, introduce modifi-
caciones al procedimiento de las mismas (arts. 195 a 207 PRRC).
10. El ttulo X De las Comparecencias, introduce modificaciones a
su procedimiento, y las contempla en un ttulo especfico (arts. 211
a 214).
11. El ttulo XII De examen y debate de las comunicaciones,
programas y planes del gobierno, introduce modificaciones (arts. 215
a 218 PRRC).
12. El ttulo XIII Del ejercicio de las competencias del Congreso en
relacin con otras instituciones es por dems novedoso, ya que
introduce modificaciones respecto a la propuesta de nombramiento
y designacin de personas, examen de informes que deben remitirse
al Congreso, tanto los del Tribunal de Cuentas y del Defensor del
Pueblo, como del Consejo General del Poder Judicial. Adems, sigue
contemplando un captulo "Del control por el Congreso del Ente
Pblico RTVE", es decir, de "Radio y Televisin Espaola" (arts. 219
a 230 PRRC).
c.DelSenado
El Senado es una Cmara de representacin territorial (art. 69.1 de
la Constitucin), es decir, se integra sobre la base de las provincias,
cuatro senadores para cada una, en segundo trmino, a las Comu-
nidades Autnomas les corresponder un senador para cada una y
un senador por cada milln de habitantes de su territorio correspon-
diente. As el Senado se integrar, aproximadamente, con 248
senadores. Su duracin en el cargo es de cuatro aos o el da en
que se disuelvan las Cortes Generales, pero existe una excepcin
cuando se trate de un senador que tenga la condicin de parlamen-
tario autonmico y la pierda, se extinguir tambin su mandato
senatoral.w
Los actos de control que puede llevar a cabo el Senado, conforme
al orden de numeracin de los artculos de la Constitucin espaola
de 1978 vigente, son los siguientes:
1. El Senado autorizar, mediante votacin, al rey para que
manifieste el consentimiento del Estado para obligarse internacio-
nalmente a travs de tratados (art. 74.2 relacionado con los arts.
63.2 y 94.1).
2. Los senadores podrn constituir Comisiones de investigacin,
que versarn sobre cualquier asunto de inters pblico (arts. 76.1 y
76.2 en relacin con los arts. 51, 54.1, 59, 60 Y75 del Reglamento
del Senado, RS).
Para que el Senado constituya una Comisin de Investigacin es
necesario que sea a propuesta del gobierno o de 25 senadores que
no pertenezcan al mismo grupo parlamentario. Cuando la propuesta
sea aprobada, dichas Comisiones se integrarn con 25 senadores.
La decisin para que las reuniones de las Comisiones de Investiga-
cin sean pblicas o secretas es potestativa. Sin embargo, se adrni-
346 Cfr. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. 'Los rganos constitucionales', Ob. c., pp. 129, 134 Y135.
172 Susana Thata Pedroza de la Llave
tir la presencia de los medios de comunicacin, excepto cuando lo
prohba la mayora de los miembros de la Comisin.w Con ello, se
"consagra la publicidad como excepcin y el secreto como norma,
cuando debiera ser al revs".346
El artculo 76.2 constitucional y el 70.2 del RS mencionan que las
"Comisiones de Investigacin podrn requerir la presencia de cual-
quier persona para declarar ante las mismas, introduciendo as
especficamente la obligacin de declaracin como elemento consti-
tutivo de la obligacin de comparecerv.s
Las conclusiones de las Comisiones de Investigacin, cuando sean
aprobadas por el pleno de la Cmara, se publicarn en el BOCG, salvo
que se acuerde lo contrario por la totalidad o parte de las mismas.
De 1977 a 1986 se han constituido 14 Comisiones de Investigacin
por el Senado.w
3. El gobierno est obligado a explicarse sobre el contenido de
las peticiones individuales o colectivas que reciba el Senado por
escrito, siempre que ste lo exija (art. 77.1 y 77.2 constitucionales,
en relacin con los arts. 193, 194 Y 195 del RS).
4. En relacin al artculo 94.1 constitucional, una Comisin del
Senado elaborar una propuesta razonada sobre si debe accederse
o no a la autorizacin solicitada respecto de un tratado o convenio.
Si su acuerdo no coincide con el del Congreso de los Diputados, se
347 Clr. Garca Morillo. Joaqun. El control parlamentario del gobierno en el ordenamiento espaol, Ob.
clt., p. 177 Y 179. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob. cit., p. 87 Y Lucas
Murillo de la Cueva, Pablo. "Las Comisiones de Investigacin de las Cortes", Ob. cit.,pp. 157 Y158.
348 Ibid., p. 160.
349 Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario del gobierno en el ordenamiento espaol, Ob.
clt., p. 180.
350 Clr. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Las Comisiones de Investigacin de las Cortes", ab. cit.,
pp. 160, 172 Y173.
reunir una Comisin Mixta de ambas Cmaras, con el propsito de
elaborar un nuevo texto del acuerdo, mismo que ser votado. Si esta
Comisin mixta no llega a un acuerdo, ser el Congreso de los
Diputados, a travs del voto de la mayora absoluta, quien decida
(arts. 144.1, 144.3,145 Y 147 del RS).351
5. El Senado y sus Comisiones pueden recabar informacin del
gobierno y de sus Departamentos, as como de cualquier autoridad
del Estado y de las Comunidades Autnomas (art. 109). Los artculos
66 y 67 del RS regulan la transmisin de informacin escrita, en
relacin con la Ley de Secretos Oficiales de 1978.
6. El Senado y sus Comisiones pueden reclamar la presencia de
los miembros de gobierno y podrn solicitar que informen ante los
mismos funcionarios de sus Departamentos (art. 110).
Los artculos 66, 67 Y 117 del RS regulan a las sesiones informati-
vas, y tienen por objeto que, a travs de la informacin oral, el
gobierno formule una declaracin sobre algn terna.w
7. Los senadores pueden interpelar al gobierno en su conjunto o
a cada uno de sus miembros, pudiendo dar lugar a una mocin (art.
111.1 y 111.2). Las interpelaciones deben versar sobre la poltica del
Ejecutivo, en relacin a cuestiones de inters general, cuyo procedi-
miento es el siguiente:
Los senadores presentarn ante la Mesa del Senado el escrito de
la interpelacin, quien la calificar y admitir, pero tambin podr
comunicar al autor de la interpelacin que sta slo procede como
pregunta con respuesta oral o por escrito. El gobierno podr solicitar,
351 Cfr. Santaolalla Lpez, Fernando. Derecho parlamentario espaol, Ob. ct., pp. 311 Y312.
352 Cfr. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun. Ob. cit.,pp. 69 Y70. Lucas Verd, Pablo.
"El control por el Senado de la poltica gubernamental (responsabilidad poltica del Gobierno ante
el Senado?)", en El control parlamentario del Gobierno en las democracias pluralistas (el proceso
constitucional espaol), Manuel RalJlrez (edit.), Madrid, Labor, 1978, p. 367. Lucas Murillo de la
Cueva, Pablo. "Las Comisiones de Investigacin de las Cortes", Ob. cit., p. 148.
mediante un escrito motivado, el aplazamiento de una interpelacin
por un tiempo que no debe exceder de un mes. El tiempo para la
exposicin de la interpelacin es de 15 minutos y para la contestacin
del ministro 15 minutos. Los portavoces podrn intervenir 5 minutos,
pudindose originar nuevos turnos para las rectificaciones.
En cuanto a la mocin, sta slo se admitir cuando el senador
interpelante no quede satisfecho con la respuesta o explicacin dada
por el gobierno.
Los artculos 170, 170.1, 170.2, 170.3, 171, 171.1, 171.2, 172 Y173
del RS regulan a la interpelacin.
8. Los senadores pueden formular preguntas al gobierno en su
conjunto o a cada uno de sus miembros (art. 111.1).
El procedimiento para las preguntas con contestacin escrita es
el siguiente: se publica el anuncio de la pregunta, ms no su texto. A
partir de este momento, el gobierno tiene un plazo de 20 das para
que remita la contestacin. La contestacin y la pregunta se publica-
rn conjuntamente. Si el gobierno no contesta en dicho plazo, el
senador podr reclamar la publicacin inmediata del texto ntegro de
la pregunta. Con lo cual, ser una forma de manifestar y hacer pblico
el incumplimiento de esta obligacin por parte del gobierno.
La pregunta oral es aquella interrogacin sobre un hecho, una
situacin o informacin relativa a si el gobierno ha tomado o va a
tomar alguna medida en relacin a un asunto determinado. Su
procedimiento, en sesin plenaria, es el siguiente: se presentar un
escrito que contenga una sola cuestin. sta se incluir en el orden
del da, dando prioridad a las preguntas presentadas por los sena-
dores que no hubiesen formulado preguntas en el correspondiente
periodo de sesiones. El Senado se reserva, en cada sesin, 60
minutos para la exposicin de las preguntas. Las preguntas se
formularn desde el escao y sern contestadas por un ministro,
establecindose la posibilidad de rplica y duplica. Las intervencio-
nes. tanto del senador como la del ministro, no podrn exceder de
3 minutos en total. Las preguntas no desarrolladas se remitirn a la
siguiente sesin.
El procedimiento de las preguntas, en Comisin, es el siguiente:
se presenta la pregunta y despus de una semana se incluir en el
orden del da. Las preguntas pueden ser contestadas por los minis-
tros y por los secretarios de Estado. El lmite de tiempo de los turnos
de palabra, para la exposicin de la pregunta y para la contestacin,
es de 1Ominutos y de 5 minutos para los de rplica y duplica.
Los artculos 160, 161, 162, 163, 164, 165, 166, 167, 168 Y169 del
RS regulan el procedimiento de este acto de control de la institucin
representativa espaola sobre los miembros del qobierno.e-
El papel del Senado espaol, como el de otras Cmaras altas de
diversos pases, es marginal y desigual, ya que no dispone de faculta-
des principales como las del Congreso de los Diputados (Cmara baja)
quien monopoliza, sobre todo, el ejercicio de la funcin de controt.e-
Se considera que es difcil que los poderes del Senado aumenten y los
que ya posee son sumamente dbiles,355 de esta forma, no interviene
en la investidura del gobierno, ni en la mocin de censura, cuestin de
confianza, legislacin delegada, Decretos-leyes, referndum consulti-
vo, estado de alarma, estado de excepcin, estado de sitio, etctera.
Nos parece conveniente que tambin el RS se reforme, al igual que
el Re cuya reforma ya se ha puesto en marcha en 1992,356 con el
353 Cfr. Santaolalla t.pez, Fernando. Derecho parlamentario espaol. Ob. cit.. pp. 414 Y415 en cuanto
a las interpelaciones y respecto de las preguntas pp. 406 a 409.
354 El Doctor Pablo Lucas Verd en su obra Curso de Derecho Politico, Ob. cit., pp. 368 Yss. lo denomina
'bicameralismo imperfecto". Esteban. Jorge de y Gonzlez-Trevijano. Pedro J. Curso de Derecho
Constitucional l. Ob. ct., p. 191. Lucas Murillo de la Cueva. Pablo. "Los rganos constitucionales".
Ob. cit.. pp. 129. 130. 170 Y192. Mirkine-Guetzevitch. B. Ob. cit., p. 74.
355 Cfr. Santaolalla, Femando. El Parlamento en la encrucijada. Ob, cit., pp. 68. 69 Y78. Raigosa Sotelo.
Luis. 'EI control parlamentario en Espaa'. ot: CIt. p. 173.
356 Cfr. Boletn Oiical de las Cortes Generales. Proposicin de reforma del Reglamento del Congreso.
Reforma dei Heg/Jmento del Congreso de los Diputados. Madrid. No. 140-1.28 de mayo de 1992.
objeto de llevar a cabo una reordenacin sistemtica de la rbrica y
contenido de los ttulos del RS vigente, poniendo especial atencin a
los tratados o convenios internacionales, ya que por su contenido y
naturalezarequieren unaregulacin especfica. Respecto a los actos
de control, debenser agrupados porttulos consurespectiva rbrica,
teniendo especial cuidado en que las materias contenidas en estos
actos guarden identidad.
O. La participacin de la mayora y oposicin
parlamentarias en los actos de control
Garca Morillo y SpagnaMuss0
357
sealan quea lamayora parlamen-
tarialoqueleinteresa es queel gobierno seacerque a sus posiciones
polticas, le preocupa que el gobierno cumpla su programa, sobre el
que se concedi el apoyo parlamentario. Con lo cual, se puede
afirmar que la mayora parlamentaria colabora con el gobierno justi-
ficando, incluso, sus actuaciones, pero tambin locontrola corrigien-
do determinadas irregularidades o incorporado elementos que lo
fortalezcan. De esta forma, el gobierno se autocontrola a travs de la
mayoraparlamentaria. Un ejemplo de esto loencontramos en 1981,
cuando se dio la dimisin del Presidente Adolfo Surez, ya que su
origen fue la consideracin de quela actuacin del gobierno se haba
alejadodel programa de qobiemo.v-
Enmiendas. Reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados, Madrid, No. 140-5, 7 de
octubre de 1992. Informe de la ponencia. Reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados,
Madrid, No. 140-7, 9 de febrero de 1993.
357 Cfr. Spagna Musso, Enrico. Ob. cit., p. 299.
358 Cfr. Pitarch, Ismael E. "La funcin de impulso poltico en los Parlamentos de las Comunidades
Autnomas", El Parlamento y sus transformaciones actuales, Madrid, Tecnos, 1990, p. 331 YGarca
Morillo, Joaqun. El control parlamentario del gobierno en el ordenamiento espaol, Ob. cit., pp. 187,
188,190,197,198 Y303.
Garca Morillo, Santaolalla Lpez
359
y Remiro Brotons.w coinciden
en que el control que realiza la mayora en la actualidad tiene mayor
proyeccin pblica que el realizado por la oposicin, slo que los
parlamentarios pertenecientes a sta suelen utilizar a los actos de
control para hacerse notar y adornarse en las Cmaras, tratando
de conseguir popularidad y demostrar inters ante sus electores y
ante la opinin pblica. As tenemos que los instrumentos que ms
utiliza la mayora son los de impulso y orientacin poltica, as como,
en algunos casos, las Comisiones de lnvestiqacin.w' porque para la
creacin de stas es necesario el respaldo de la mayora.w
En cuanto a la oposcln.w la eficacia de los actos de control, a
corto plazo, se encuentra en su capacidad de criticar e influir en la
opinin pblica, trasmitindole informacin sobre la actuacin del
gobierno y de la mayora que lo sustenta, auxilindose de los medios
de cornunicacin.w A largo plazo, tomando en cuenta que la funcin
de control en el parlamentarismo democrtico contemporneo es una
actividad principalmente de informacin, sta permitir al cuerpo
359 Cfr. Santaolalla Lpez, Fernando. "La funcin de control y la ciencia del Derecho Constitucional",
ob. cit., p. 240.
360 Cfr. Remiro Brotons, Antonio. Ob. cit., p. 74.
361 Cfr. Marcet I Morera, Joan. Ob. cit, p. 17.
362 Cfr. Lpez Aguilar, Juan Fernando. La oposicin parlamentaria y el orden constitucional, Ob. cit.,
pp. 284 Y286.
363 Reconocida jurdicamente en Gran Bretaa en 1937, mediante la legalizacin y constitucionalizacin
de los partidos polticos, considerada como "oposicin discrepante", es decir, aquella que "acepta
la base legitimadora del poder (se acepta el sistema), rechazando, sin embargo, las actuaciones
concretas del mismo", por Vega Garca, Pedro de. Estudios poltico constitucionales, Mxico, UNAM,
1987, pp. 12 Y38 u "Oposicin legtima": "plenamente receptible dentro del sistema de garantas
constitucionales propias del Estado de Derecho democrtico y social, as como de ia forma de
gobierno monrquico-parlamentario...", como la denomina Lpez Aguilar, Juan Fernando. Ob. cit.,
p. 357. Molas, Isidre. Ob. cit., p. 58. Esteban, Jorge de y Gonzlez-Trevijano, Pedro. J. Curso de
Derecho Constitucional Espaol 1, Ob. cit., p. 191. Estos autores sealan que la oposicin est
integrada por las minoras.
364 El Doctor Pablo Lucas Verd seala que los medios de informacin y comunicacin social son la
prensa, radio y televisin, lo que favorecen la participacin y oposicin, cfr. Lucas Verd, Pablo.
Principios de Ciencia Politica, Ob. cit., p. 281.
electoral, en su momento, sancionar tanto a la mayora parlamentaria
como al gobierno, configurndose la oposicin como una potencial
alternativa de gobierno. Tambin, a corto plazo, la minora u oposicin
parlamentaria puede denunciar las carencias y defectos del gobierno
pero, sobre todo, forzar, con la utilizacin de los actos de control, a
que la mayora proceda a un cambio en la conformacin de los
miembros del gobierno.
365
Por lo anterior, el papel que realiza la minora en relacin a la
funcin de control parlamentario se puede resumir en los siguientes
puntos:
a) Controla, critica, limita y fiscaliza al gobierno.
b) Informa y mantiene la atencin de la opinin pblica.
e) Informa y mantiene la atencin de las minoras.
d) Busca la modificacin de las polticas gubernamentales.
e) Trata de influir en el gobierno, para que ste corrija sus errores.
f) Presiona al gobierno.
g) Colabora con el gobierno.
h) Ofrece una alternativa de gobierno.
i) Proporciona educacin poltica al pueblo.
366
365 Cfr. Ibid., p. 282. Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario del gobierno en el ordenamiento
espaol, Ob. cit., pp. 187, 188. 190, 197, 198 Y303. Remiro Brotons, Antonio. oo. cit., p. 74 YMolas,
Isidre y Pitarch, Ismael E. Ob. en, pp. 36 Y37.
366 Cfr. Lucas Verd, Pablo. Principios de Ciencia Poltica, Ob. cit., pp. 282 Y283. Molas. Isidre. Ob.
cit., pp. 58 a 61.
E. Consecuencias
La Constitucin espaola de 1978 vigente recoge, ntidamente, la
distincin entre el control parlamentario de la accin gubernamental
y las eventuales consecuencias que pueden ser de diversa ndole,
entre ellas las sancionadoras inmediatas con efectos jurdicos direc-
tos, pudiendo ser la exigencia de responsabilidad ponttca.w que
consiste en que el control puede llevar aparejada, como consecuen-
cia, la dimisin del gobierno, pero el hecho de que tal posibilidad
quede excluida no significa la carencia de control, ya que ste
tambin se manifiesta cuando el ministro se encuentra limitado en su
actuacin, porque sabe de antemano que puede ser llamado a
explicar su poltica general ante el Parlamento y, al mismo tiempo,
ante la opinin pblica.w
El control parlamentario puede tener como posibles consecuencias
sancionadoras la exigencia de responsabilidad poltica, pero tambin
a la responsabilidad poltica dusa.w entendida como una sancin
mediata de efectos indirectos, considerada por nosotros como la de
mayor importancia en la actualidad, ya que, por un lado, sta aparece
tambin en el sistema presidencial y, por otro lado, porque se mani-
fiesta en los ciudadanos, responsabilizando a los miembros del
gobierno a travs de la crtica, e incluso influenciando y modificando
sus posiciones politicas.w Con lo cual, el control se hace evidente
sobre los propios miembros del gobierno, los que se sienten respon-
367 Montero Gibert y Garca Morillo denominan a la exigencia de responsabilidad poltica "responsabi-
lidad poltica institucional", Ob. cit., p. 129.
368 Esto es lo que denomina el Profesor y Doctor Pedro de Vega como la "triple consideracin". Curso
monogrfico "Publicidad y representacin", impartido en la Universidad Complutense de Madrid, 10
de febrero de 1993.
369 Cfr. Manzella, Andrea. Ob. cit., p. 365. El autor menciona que existe una responsabilidad no
institucionalizada a la que denomina "responsabilidad poltica difusa".
370 En 1981 oper la exigencia difusa de responsabilidad, a pesar de que la mocin de censura contra
Adolfo Surez no prosper, pero lo condujo a su dimisin, cfr. Garca Morillo, Joaqun. El control
parlamentario del gobierno en el ordenamiento espaol, Ob. ct., p. 200.
sables frente a los ciudadanos, en cuanto a que se les puede imputar
acciones' y de una forma indirecta cesarlos de sus cargos, as
tenemos que no hay accin poltica sin responsabilidad.v' Adems,
cuando se pone en marcha el control poltico parlamentario ya implica
la consecuencia de demostrar que se est realizando la fiscalizacin
del Ejecutivo, es decir, que sus actividades estn siendo sometidas
a la crtica y valoracin del Parlamento. Incluso, el no emitir un juicio
por parte de los parlamentarios, aunque el control se realice, es una
consecuencia. As podemos llegar hasta la abstencin electoralv- o
al voto de castigo como posibles consecuencias del ejercicio del
control poltico parlamentario.
Por lo anterior, al igual que Garca Morillo,373 consideramos que los
actos de control parlamentario en Espaa siguen conservando en la
actualidad un importante grado de eficacia, ya que son medios tiles
para que el rgano controlador compruebe, revise, inspeccione,
verifique y examine la actividad del gobierno y la haga llegar a la
opinin pblica. Eficacia que no slo depende de la publicidad a
travs del Boletn Oficial de las Cortes Generales y del Diario de
Sesiones de cada una de las Cmaras, o de la habilidad de los
parlamentarios, sino tambin de los medios de comunicacin (uno de
los factores principales para la creacin de la opinin pblica)374 que
juegan un importante papel de intermediarios, permitiendo al Parla-
mento multiplicar su voz y hacerla llegar a un nmero considerable
de ciudadanos electores.v- Adems, los medios de comunicacin son
371 Cfr. Garca Morillo, Joaqun. "Algunos aspectos del control parlamentario", Ob. cit., p. 69 Y 70.
Fernndez-Miranda Alonso, Faustino. Ob. cit., 161. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo,
Joaqun. Ob. cit., pp. 126 Y 129. Rebollo, Luis Martn. "Nuevos planteamientos en materia de
responsabilidad de las administraciones pblicas", Estudios sobre la Constitucin Espaola, Madrid,
Tomo 111, Civitas, 1991, pp. 2787 Y2790.
372 Cfr. Aragn Reyes, Manuel. "El control parlamentario...", Ob. cit., pp. 18, 19 Y27.
373 Cfr. Garca Morillo, Joaqun. El control parlamentario del gobierno en el ordenamiento espaol, Ob.
cit., pp. 183 a 186 y 305.
374 Cfr. Mirkine-Guetzevitch, B. Ob. cit., p.151.
375 Cfr. Santaolalla, Fernando. El Parlamento en la encrucijada, Ob. cit., p. 145.
vitales, ya que el "temor al escndalo y a la publicidad es un freno
importantsimo a la corrupcin social, tanto a nivel individual como de
las instancias pblicas y de poder".376 En la actualidad existe "cierto"
desinters por parte de los medios en cuanto a las diversas activida-
des que realizan las Cortes Generales, entre stas ciertos actos de
control. Decimos "cierto" desinters, porque tanto la prensa, los
noticieros de la radio, los noticieros y programas de televisin ltima-
mente abarcan los debates, las sesiones, los trabajos y dems
actividades parlamentarias, pero no siempre se alcanza el nivel
deseable que sera, principalmente, que los ciudadanos conociesen
la actividad de su institucin representativa y su nuevo papel en la
actualidad, que es el de ser el rgano que permite ya no el dilogo
entre el Parlamento y el gobierno, sino el dilogo (entendido como la
posibilidad de concertar, de conciliar intereses y, sobre todo, resolver
los asuntos en beneficio de la ciudadanap" entre la mayora y la
oposicin, situacin que, para algunos, se desconoce en lo que va
del siglo XX.378 Nosotros diramos que sta no se conoce totalmente,
ya que existe un avance en cuanto a las comparecencias o sesiones
informativas; por ejemplo, la comparecencia del 30 de diciembre de
1993, televisada en su totalidad -relativa a la intervencin que
realiz el Banco de Espaa sobre Banesto, el 28 de diciembre del
mismo ao- en la que comparecieron el Ministro de Economa y
Hacienda y el Gobernador del Banco de Espaa.
376 Gil Robles y Gil Delgado, Alvaro. Ob. en, p. 232.
377 Cfr. Oate Laborde, Santiago. "Fuentes e interpretacin del derecho parlamentario", en Derecho
Parlamentario Iberoamericano, Mxico, Porra, 1987, p. 55.
378 Cfr. Montero, Jos Ramn. "Parlamento y opinin pblica: las percepciones y los niveles de apoyo
de las Cortes Generales", Revista del Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, No. 2, 1989,
p.93.
CAPTULO TERCERO
EL CONTROL DEL CONGRESO
MEXICANO SOBRE LOS MIEMBROS
DEL GOBIERNO
1. CONSIDERACiN INTRODUCTORIA
En este captulo tercero y ltimo del presente trabajo abordaremos
algunas consideraciones introductorias respecto al control del Con-
greso mexicano -denominado Congreso General o, comnmente,
Congreso de la Unin- sobre los miembros del gobierno, su
concepto, la regulacin de sus actos actuales, la participacin de la
mayora y la oposicin parlamentarias, las posibles consecuencias
del ejercicio del mismo y, particularmente, un ejemplo de acto de
control: la comparecencia de los miembros del gobierno ante el
Congreso.
La tradicin constitucional que surgi en Inglaterra en 1689, donde
la denominacin gobierno comprendi a la Corona, a los jueces y al
Parlamento, pero sin existir superioridad o subordinacin entre ellos,
sirvi de modelo a Estados Unidos de Norteamrica para elaborar la
Constitucin de 1787, pero con rganos denominados Presidente,
Tribunal Supremo y Conqrsso.w Durante esta poca, los constitu-
yentes norteamericanos se basaron en el sistema monrquico ingls,
pero con la diferencia de que el Jefe de Estado sera de eleccin
popular y con funciones claramente limitadas en el tiempo, dando
origen al sistema presidencial, denominado por Carl Schmitt "rgimen
379 Cfr. Lpez Guerra, Lus. "La funcin de control de los parlamentos: problemas actuales", El
Parlamento y sus trenstormeciones actuales, Madrid, Tecnos, 1990, pp. 236 Y237.
186 Susana Thala Pedroza de la llave
gubernativo".
380
Este sistema se propag a casi todas las Constitucio-
nes de Latinoamrica, incluyendo la mayor parte de las mexicanas.
En los sistemas de gobierno presidencial.v' entre otras caracters-
ticas,382 predomina y se beneficia el gobierno, sin embargo, esto no
tiene por qu conducirnos a la inoperancia del Congreso y mucho
menos a que se niegue -o resulte temeraria-
383
la existencia del
control parlamentario sobre la actividad del rgano Ejecutivo.e- ya
que por la propia naturaleza de un sistema basado en la estricta
divisin de poderes, el rgano Legislativo no puede exigir la respon-
sabilidad poltica colectiva de los miembros del gobierno. El control,
como ya vimos, se manifiesta de diversas formas, entre stas, cuando
el Presidente y el Congreso se relacionan mediante controles secun-
380 Cfr. Manuel Aragn denomina la funcin de control parlamentario como "funcin parlamentaria de
control", en "Estudio preliminar", Sobre el parlamentarismo, Madrid, Tecnos, 1990, p. XVI.
381 Se utilizan tambin otros trminos para sealar una mayor preponderancia del Ejecutivo como son:
presidencialista, presidentismo, presidencialismo o rgimen presidencial.
382 a) El Poder Ejecutivo se deposita en un Presidente b) El Presidente es electo por el pueblo c) El
Presidente nombra y remueve libremente a los Secretarios de Estado d) Ni el Presidente ni los
Secretarios de Estado son miembros del Congreso e) El Presidente no puede disolver el Congreso
f) No existe la mocin de censura, cfr. Berln Valenzuela, Francisco. "Las funciones parlamentarias
en regmenes presidenciales y parlamentarios", Derecho Parlamentario Iberoamericano, Mxico,
Porra, 1987, p. 71. g) El presidente puede pertenecer a un partido poltico distinto al que tiene la
mayora ya sea en una o ambas Cmaras del Congreso, cfr. Carpizo, Jorge. Estudios constitucio-
nales, Mxico, Porra, 1991, p. 273. h) No existe la cuestin de confianza i) Predomina en los pases
que pertenecen al continente americano, cfr. Patio Camarena. Javier. Derecho Electoral Mexicano.
Mxico, UNAM, 1994, pp. 31 Y 32. j) El Presidente es. al mismo tiempo. Jefe de Estado y Jefe de
Gobierno k) Los Secretarios de Estado no forman propiamente un Gabinete, cfr. Prez Serrano,
Nicols, Tratado de Derecho Poltico, Civitas, Madrid, 1976, pp. 827 Y 828. Ruiz Massieu, Jos
Francisco. Cuestiones de Derecho Poltico (Mxico-Espaa), Mxico, UNAM. 1993, p. 122. Para
Sartori, Giovanni. Ingeniera constitucional comparada. una investigacin de estructuras, incentivos
y resultados, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994, pp. 97 Yss., el sistema presidencial tiene
las siguientes caractersticas: 1. El Jefe de Estado es electo popularmente; 2. El Presidente no puede
ser destituido, a travs de una votacin, por las Cmaras y; 3. El Presidente dirige al gobierno que
designa. Asimismo, el autor considera, que en donde mejor ha funcionado este sistema es en
Estados Unidos, mientras que en otros pases, aproximadamente 19, ha sido frgil.
383 Cfr. Nava Negrete. Alfonso. Derecho Administrativo. Mxico. UNAM, 1991, p. 57.
384 Cfr. Aragn, Manuel. "Estudio preliminar", Ob. cit.. p. XVI YMontero Gibert, Jos Ramn y Garcia
Morillo, Joaquin. El control parlamentario, Madrid. Tecnos, 1984, p. 30.
darios -actos y mensajes presidenciales-c-.w en particular en Esta-
dos Unidos de Norteamrica, por lo que afirmamos no slo que existe
el control parlamentario en el sistema presidencial, sino, adems,
ste es actualmente la actividad ms importante del Congreso.
Para el desarrollo de este captulo es conveniente referirnos al
Derecho Parlamentario, sin confundirlo con el Derecho Legislativo,
considerando que el Poder Legislativo en la actualidad ya no puede
ser denominado de tal forma, dado que ha perdido el monopolio de
la legislacin y cumple ahora nuevas funciones, por lo que debe ser
considerado como "Poder Parlamentario",386 en virtud de que lo ejerce
la institucin representativa o parlamentaria, independientemente de
que se llame Parlamento, Congreso o Asamblea (unicameral o bica-
meral). Asimismo, las funciones que realiza la institucin repre-
sentativa deben ser denominadas parlamentarias y no legislativas,
tanto en el sistema de gobierno parlamentario como en el presiden-
cial, ya que no slo legisla, sino que realiza, segn criterio enunciativo
y no limitativo, diversas funciones: la legislativa, la jurisdiccional y la
"funcin parlamentaria de control" ,387 entre otras.w
385 Cfr. Lucas Verd, Pablo. Principios de Ciencia Politice, Madrid, tomo 11. Tecnos, 1979, pp. 96 Y97.
386 Cfr. Esteban, Jorge de y Gonzlez-Trevijano. Pedro J. Curso de Derecho Espaol 1, Madrid, Facultad
de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, 1992, p. 191.
387 Manuel Aragn denomina a la funcin de control de la institucin representativa sobre el Gobierno o
control parlamentario como "funcin parlamentaria de control", en "Estudio preliminar", Ob. cit., p. XXXI.
388 Entre ellas, la "funcin poltica" o de "direccin poltica", cfr. Lucas Murillo de la Cueva. Pablo. "Los
rganos constitucionales", en Introduccin al sistema politico espaol, Barcelona, Teide, 1983. p.
155. Otra de sus funciones es la deliberativa que asegura la libre expresin de las corrientes
ideolgicas, cfr. Oate Laborde, Santiago. "Fuentes e interpretacin del derecho administrativo", en
Derecho Parlamentario Iberoamericano. Mxico, Porra, 1987, p. 60. Bagehot distingua la funcin
electoral. la representativa, la educativa, la informativa, la legislativa y la financiera. Prez Serrano
seala. adems de las clsicas funciones, la fiscalizadora. la poltica, la administrativa y la de alta
representacin. Ruiz Castillo menciona la funcin electoral y representativa. Karl von Beyme es un
autor que tipifica a la funcin de representacin y de expresin como la primera funcin del
parlamentarismo moderno, cfr. Berln Valenzuela, Francisco. "Las funciones parlamentarias en los
regmenes presidenciales y parlamentarios", Ob. cit., p. 83 Yen Derecho Parlamentario. Mxico,
Fondo de Cultura Econmica. 1993. pp. 130 a 197 cons.dera a las siguientes funciones Jaf:n,,;-
tarias: representativa, deliberativa. f'" s:'otrol, de orientacin
Teniendo en cuenta lo anterior, nosotros definimos al Derecho
Parlamentario como aquella parte, rama o sector del Derecho Cons-
titucional -disciplina relativamente nueva-
389
que se refiere a la
requlacinw de la organizacin, composicin, privilegios y funciones
de la institucin representativa, as como a sus interrelaciones con
otras instituciones y rganos estatales. Este Derecho se carateriza,
sobre todo, por la acentuada inexistencia de una sancin jurdica y
por la existencia de una sancin poltica.
El Derecho Parlamentario, en breve, ser una disciplina autnoma,
slo tiene que esperar el desarrollo de su cuerpo normativo y jurispru-
dencial.v' En relacin a lo anterior, la Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, en el rea de Estudios de
Posgrado, cre en diciembre de 1991 la Ctedra de "Derecho Parla-
mentario" y en 1996 se impartir como asignatura optativa en el quinto
ao de dicha carrera, as como en otras universidades privadas.
Asimismo, el 15 de junio de 1992 se cre el Centro de Estudios
"Parlamentarios" de Cambio XXI (Fundacin Mexicana, A.C.).392 En
ral, administrativa, de indagacin, de comunicacin y la educativa. Valads, Diego. Constitucin y
poltica, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1987, p. 152.
389 Vicenzo Michelli en el ao acadmico 1896-97 imparti un curso denominado "Derecho parlamen-
tario" en la Universidad de Perusa. En 1898 pidi una ctedra para explicar esta asignatura. Con lo
cual, en estos aos ya exista una clara definicin del derecho parlamentario, cfr. Martnez Bez,
Antonio. "Derecho legislativo o derecho parlamentario", en Derecho Parlamentario Iberoamericano,
Mxico, Porra, 1987, pp. 20 Y21.
390 Se trata de normas contenidas en la Constitucin, leyes orgnicas, reglamentos, resoluciones y
acuerdos que se refieren al Poder Legislativo. Como fuentes del derecho parlamentario encontra-
mos tambin a la costumbre o prctica parlamentaria, cfr. Oate Laborde, Santiago. "Fuentes e
interpretacin del derecho parlamentario", Derecho Parlamentario Iberoamericano, Mxico, Porra,
1987, pp. 57, 60 Y61.
391 Cfr. Lucas Verd, Pablo. "El derecho parlamentario en el marco del derecho poltico", en Revista de
la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, Madrid, v. 72, Universidad
Complutense de Madrid, 1987, pp. 370-372, 376, 381 Y401. Fraile Clivilles, Manuel. "El Parlamento
y el Derecho", en Revista de las Cortes Generales, Madrid, No. 20, Congreso de los Diputados,
1990, pp. 53 a 57 y Quiroga Lavi, Humberto. "El derecho parlamentario en la ciencia jurdica", en
Derecho Parlamentario Iberoamericano, Mxico, Porra, 1987, pp. 1 Yss.
392 Cfr. "Acuerdo por el que se crea el Centro de Estudios parlamentarios de Cambio XXI. Fundacin
Mexicana, A.C.", en Estudios Parlamentarios. Revista de Poltica y Derecho arlamentario, Mxico,
No. 1, Centro de Estudios Parlamentarios, 1992, pp. 242 a 245.
Mxico, durante muchos aos se ha desatendido esta disciplina.w
ahora se tiene gran inters en realizar ensayos relativos a temas
parlamentarios, tanto de Estados Unidos de Amrica, de Espaa y de
Italia, como de Latinoamrica. ltimamente, se elaboran obras y se
llevan a cabo traducciones de los principales autores en esta materia
con el propsito de ampliar la cultura poltica nacional y abundar en el
conocimiento del quehacer parlamentario mexicano. El presente estu-
dio tiene, entre otras, esta misma finalidad, pero partimos de la idea
relativa a que el sistema poltico mexicano evoluciona en el sentido de
que la situacin del Ejecutivo sea menos predominante, sin tratar
de establecer un rgano dbil,394 para lo cual deben corregirse sus lmites
efectivos, previstosen laConstitucinde 1917vigente. Ellohace necesaria
la utilizacin, creacin, modernizacin y perfeccionamiento de los instru-
mentos o actos de control, entre stos, el control del Congreso de la Unin
sobre el gobierno, as como una modificacin en cuanto al principio de no
reeleccin respecto a la Cmara de Diputados, un cambio en el sistema
electoral para la integracin del Senado y la ampliacin de los periodos
ordinarios de sesiones, entre otras medidas. De tal forma, el Congreso
mexicano ofrece, a partir de escasamente hace algunos aos, 1977 a la
fecha, grandes y nuevas expectativas.
En Mxico existe un sistema presidencial que anteriormente se
calificaba como "sistema presidencial puro", ya que el Presidente de
la Repblica es el jefe del partido dominante, influye demasiado en la
economa, los jefes del ejrcito dependen de l, tiene el control de
los medios de comunicacin, tiene amplias facultades constitu-
cion les y extraconstitucionales, y es el representante del pas en
todos los asuntos internacionales, entre otras atribuciones. Sin em-
393 Cfr. Duarte Rivas, Rodolfo. "Significado del Poder Legislativo mexicano en la reforma del Estado",
Transicin a la democracia y reforma del Estado en Mxico, Mxico, Porra y Flacso de la
Universidad de Guadalajara, 1991, p. 107.
394 Al respecto, el Doctor Jorge Carpizo, en "Algunas reflexiones sobre los cambios en el presidencia-
lismo mexicano (1978-1990)", Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, No. 70, UNAM,
enero - abril de 1991, 96, seala que "Mxico necesita un Ejecutivo fuerte pero controlado por los
poderes Legislativo y Judicial de acuerdo con las facultades que la Constitucin les seala...ello es
posible".
bargo, por un lado, con la reforma poltica del 25 de octubre de 1993,
en lo que se refiere a la Asamblea de Representantes del Distrito
Federal, creada en 1987, el Presidente de la Repblica, a partir de
1997, ya no gobernar al Distrito Federal, que es la regin ms
importante del pas. Por otro lado, se observan tendencias, producto
de los cambios polticos en Mxico, que representan una inclinacin
por parte de la ciudadana, as como de los actores polticos, a restarle
fuerza a la figura del Presidente de la Repblica y fortalecer al
Congreso de la Unin. Ejemplos de ello son: el contenido de las
peticiones del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional, el Grupo San
ngel, los programas polticos de gobierno de los candidatos, inclu-
yendo el del licenciado Luis Donaldo Coloso.s- asesinado el 23 de
marzo de 1994, los denominados "20 compromisos", la Comisin
Nacional de Ideologa del Partido Revolucionario Institucional (PRI),
la intensa participacin de los medios de comunicacin, la participa-
cin de la ciudadana en las elecciones federales del 21 de agosto,
el ltimo informe presidencial de Carlos Salinas de Gortari y la
voluntad poltica del Presidente de la Repblica del actual sexenio
(1994-2000), Doctor Ernesto Zedillo Ponce de Len, manifestada en
su discurso de toma de posesin el primero de diciembre de 1994,
respecto a la denominada reforma poltica del Estado, manifestada
en diversas ocasiones y escenarios. sta, sin duda, incluir una
revisin del marco jurdico y poltico del Poder Legislativo mexicano
en cuanto a su estructura, organizacin, funcionamiento, prerrogati-
vas, atribuciones, as como de sus actos de control sobre el gobierno.
Los anteriores cambios polticos representan una tendencia a dar
ms fuerza al Congreso mexicano, a travs del consenso, adquirien-
do el podero poltico real que siempre debi de haber ostentado. El
sistema de gobierno se ha encaminado hacia un nivel menos presi-
dencialista que el consagrado por la Constitucin de 1917, que en su
momento fue necesario, pero ahora ya no lo es debido a que ha
surgido un considerable grado de inestabilidad poltica; de no seguir
395 Clr. Comisin Nacional de Ideologa del Partido Revolucionario Institucional. Ideario de Luis Dona/do
Colosio, Mxico, cuaderno 3, marzo de 1994, pp. 33 Yss.
por este camino, continuar en peligro la estabilidad y la paz social
que se haban logrado a lo largo de muchos aos. Sin embargo, en
principio, creemos que actualmente existe voluntad poltica, primero,
para alentar a la oposicin y no limitarla, unido a los grandes nimos
de participacin de sta; segundo, para capacitar y estimular a la
mayora parlamentaria en este sentido y, tercero, para ejercitar y
establecer instrumentos de control que fortalezcan al Congreso me-
xicano.
En relacin a este punto, la tendencia debe ser que los ciudadanos
puedan conocer cmo se tratan los asuntos que les ataen, as como
el papel de su institucin representativa como rgano que permite el
dilogo, pero que, adems, controle la actividad del gobierno. Los
ciudadanos deben ser quienes juzguen tanto la actividad del Congre-
so (mayora y oposicin parlamentarias), como la del gobierno.
11. CONCEPTO
Para el desarrollo de este captulo tercero, a pesar de que ya lo hemos
mencionado en las pginas anteriores del captulo primero, tomando
en cuenta lo sealado por la Real Academia Espaola y la nueva
doctrina del control parlamentario, afirmamos que en Mxico tambin
es posible la existencia del control por el Congreso y el control en el
Congreso. As, el trmino control unido a la palabra parlamentario
significa, principalmente, la comprobacin, inspeccin, registro, revi-
sin, intervencin, verificacin o examen que realiza el Congreso
mexicano sobre la actividad, ya sea positiva o negativa, del gobierno,
cuyas caractersticas son, sobre todo, la discusin, publicidades e
396 Cfr. Schrnitt, Carl. Sobre el parlamentarismo, Madrid, Tecnos, 1990, pp. 4, 8, 49, 50 Y63. El autor
considera a la discusin y a la publicidad como los principios esenciales del Parlamento. Define a
la discusin como el intercambio de opiniones, cuyo objetivo es el convencer al otro. Adems seala
que la publicidad es un medio prctico contra la poltica secreta. Habermas, JrgeNo. Historia y
crtica de la opinin pblica, Trad. Antoni Domnech, Barcelona, Edil. Gustavo Gili, 1981, pp. 94 Y
ss. El autor menciona que la publicidad que hace las veces de publicidad poltica surgi en Inglaterra
a finales del siglo XVII, principios del XVIII, con el objeto de que las fuerzas influyeran en las
influencia en la opinin pblica.w lo que le da una dimensin poltica
para considerarlo como un control poutico.w Su definicin ms apro-
piada es la siguiente: el control parlamentario es toda actividad
parlamentaria orientada a influir, comprobar, inspeccionar, verificar,
analizar, registrar, revisar o examinar la actividad del Ejecutivo, a
travs de la utilizacin de instrumentos regulados jurdicamente sin
traer aparejada, en caso de que el resultado del control sea negativo,
forzosamente una sancin. Quien realiza este control es un rgano
poltico, en este caso, el Congreso mexicano o Congreso de la Unin.
Este control puede "ejercitarse en dos modalidades, ya sea como
resultado de la necesaria participacin de dos rganos para la reali-
zacin de un acto estatal complejo, o bien, como el control discrecio-
nal y unilateral de un rgano estatal sobre otro. En la primera
modalidad el control es recproco y obligatorio, mientras que en la
segunda es unilateral y tacultatvov.w obedece a la valoracin que se
decisiones estatales. a travs de su apelacin al pblico. De esta forma, surge el Parlamento
moderno. convirtiendo las discusiones parlamentarias en un asunto pblico. Vega Garca, Pedro
de. "El principio de la publicidad parlamentaria y su proyeccin constitucional", Revista de Estudios
Polticos, Madrid, No. 43, Centro de Estudios Constitucionales, 1985, p. 50 Yss. El autor seala que
la Constitucin de 1791 consagra la publicidad de las sesiones del Parlamento, cuyas finalidades
son: la educativa, se previene la posible corrupcin y se dan a conocer los trabajos de los
representantes.
397 Cfr. Habermas, Jrqen. Ob. cit., pp. 119 Y261. El autor considerara que el "que se hicieran notorias
las discusiones parlamentarias aseguraba a la opinin pblica su influencia, aseguraba la conexin
entre diputados y electores como partes del mismo pblico". La opinin pblica es el comn
destinatario de la publicidad. Vega Garca, Pedro de. "El principio de la publicidad parlamentaria y
su proyeccin constitucional". Ob cit., pp. 52 Y53. seala que para Habermas "la opinin pblica no
es otra cosa que la opinin de la sociedad, forjada en el seno de la sociedad, y que se contrapone
abiertamente al Estado". Pero el Parlamento tiene como finalidad "dar traduccin poltica a la
discusin y a la opinin pblica forjada por los particulares". Lo que la masa entiende en sus
relaciones privadas, es lo que da origen a la opinin pblica. En la actualidad, ya no existe opinin
pblica, sino opiniones pblicas constituidas por grupos. distintos grupos con intereses.
398 En Mxico el control jurdico le corresponde a la Suprema Corte de Justicia y a los dems tribunales,
Serna Elizondo, Enrique. "Mitos y realidades de la separacin de poderes en Mxico, Memoria del
IJJ Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1987, p. 848.
399 Barqun lvarez, Manuel. "El control parlamentario sobre el ejecutivo desde una perspectiva
comparativa", Revista Mexicana de Estudios Parlamentarios, Mxico, No. 1, vol. 1, Instituto de
Investigaciones Legislativas, 1991, p. 15.
El control del gobierno: funcin del "Poder legislativo" 193
hace con libertad de criterio y a las razones de oportunidad, igual-
mente polticas.
111. LOS ACTOS DE CONTROL DEL
CONGRESO MEXICANO SOBRE
Los actos de control de la institucin representativa sobre los miem-
bros del gobierno no son exclusivos del sistema parlamentario, ya
que los sistemas de gobierno presidencial tambin los tienen esta-
blecidos. Incluso, supuestamente, en un sistema presidencial, en la
mayora de los casos, las Cmaras ejercitan un mayor poder de
control, unido a la capacidad para exigir informacin, debido a que el
Presidente no ha salido de la cohesin y disciplina de una fraccin
de las Crnaras.w situacin que no se ha presentado hasta la fecha
en Mxico, pero que tender a presentarse en los siguientes aos,
como en 1997,2000, etctera.
La Constitucin mexicana de 1917 (vigente), la Ley Orgnica del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos de 1979 (LOCG),
con sus modificaciones y adiciones del 20 de julio de 1994, y el
Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos de 1934 (RICG)401 contemplan la regula-
cin a travs de la cual se realizan las funciones del Congreso
General, entre stas, la funcin de control, y son considerados los
estatutos jurdicos que regulan la organizacin, creacin y funciona-
miento de la institucin representativa o parlamentaria del sistema
poltico mexicano, as como sus interrelaciones con otros rganos del
Estado.
400 Cfr. Molas, Isidre e Ismael Pitarch. Las Cortes Generales en el sistema parlamentario de gobierno,
Madrid,Tecnos, 1987, p.228.
401 Diario Oficial de la Federacin de 20 de marzo de 1934.
Es importante mencionar, al igual que Orozco Henrquez, que no
consideramos conveniente la regulacin conjunta de las funciones
parlamentarias, entre stas los actos de control, tanto de la Cmara
de Diputados como de la Cmara de Senadores, ya que son distintas,
tienen diversos propsitos, facultades exclusivas, distintas estructu-
ras internas, funcionamiento, integracin y requisitos de elegibilidad.
Por ello, es necesaria la existencia de un Reglamento para la Cmara
de Diputados y un Reglamento para la Cmara de Senadores, en los
que se precisen sus atribuciones propias y exclusivas, se establezcan
y refuercen los actos de control, los derechos de la mayora y la
minora, as como el orden y disciplina, y la programacin de las
tareas, entre otros aspectos, como sucede en varios pases. As, la
regulacin vigente es obsoleta y, adems, impide el desarrollo del
Congreso mexicano.
Considerando lo anterior, y a pesar de las dificultades que se
presentan, en Mxico los actos de control de la institucin repre-
sentativa son, entre otros, la Comisin de Vigilancia, la solicitud de
informacin y documentos, las Comisiones de Investigacin y las
comparecencias de miembros del gobierno. Los tres ltimos actos de
control no tuvieron su origen en el sistema de gobierno parlamentario,
como afirma Orozco Henrquez.vs sino en Estados Unidos de Am-
rica en 1792,403 sin embargo, aceptamos que en la actualidad tienen
ciertas similitudes con el sistema de gobierno parlamentario espaol.
Tambin son actos de control de la institucin representativa el
juicio poltico, la declaracin de procedencia, el nombramiento de
cargos, la ratificacin de los tratados internacionales, la autorizacin
para la suspensin de garantas y las facultades delegadas, entre
otros.
402 Cfr. Duarte Rivas, Rodolfo. Ob. cit., p. 107. Orozco Henrquez, J. Jess. "Organizacin y funciones
del Congreso de la Unin", Memoria de/JI/ Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional,
Mxico, UNAM, 1987, p. 1020.
403 Cfr. Cruz Ferrer, Juan de la. "El control parlamentario de la administracin en el sistema constitu-
cional norteamericano", I Jornadas de Derecho Parlamentario, Madrid, v. 11, Congreso de los
Diputados, 1985, p. 984.
A. Del Congreso General o Congreso
de la Unin
En Mxico, la institucin representativa o parlamentaria es general-
mente denominada por la Constitucin, por su Ley Orgnica y por su
Reglamento como "Congreso General" (art. 50 constitucional y arto
10. de la LOCG), pero comnmente se le ha denominado "Congreso
de la Unin", el cual se divide en dos Cmaras: de Diputados y de
Senadores. Nuestra Constitucin hace referencia a l principalmente
del artculo 50 a179, pero tambin otros artculos comprenden, directa
o indirectamente, al Congreso mexicano como son e130, 26 a 29,37,
41, 44, 46, 49, 84 a 90, 93, 95 a 99, 100, 102, 105, 108 a 114, 117,
118,119,121,122,123,125,127,128,130 a 133 y 135, as como
diversos artculos transtorios.v-
De 1988 a finales de 1994, el Congreso de la Unin se integraba
con 564 parlamentarios: 500 diputados y 64 senadores. Pero con la
reforma constitucional de 1993, aument substancialmente la inte-
gracin del Congreso mexicano a 628 parlamentarios en total: 500
diputados y 128 senadores.
Hasta 1994, el Congreso de la Unin sesionaba en dos periodos
ordinarios, del primero de noviembre al 31 de diciembre (2 meses) y
del 15 de abril al 15 de julio (3 meses). El 3 de septiembre de 1993
se reformaron los artculos 65 y 66 constitucionales, con lo cual, a
partir de 1995, el Congreso sesionar del primero de septiembre sin
prolongarse ms all del 15 de diciembre (primer periodo de 3 meses
y medio), excepto cuando el Presidente de la Repblica inicie su
encargo, cuando las sesiones podrn extenderse hasta el 31 de
diciembre (primer periodo de 4 meses); y del 15 de marzo a ms
404 Cfr. Camposeco, Miguel ngel. Manual de temas leqtsletivos, Mxico, Miguel ngel Camposeco,
1984, pp. 339 a 373. Constitucin Politica de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada, Mxico,
Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM y Procuradura General de la Repblica, 1994.
Diario Oficial de la Federacin, de fecha 31 de diciembre de 1994, pp. 2 a 10.
tardar el 30 de abril (segundo periodo de un mes y medio);405 en total
sesionar, igualmente, durante 5 meses, excepto cuando el Presi-
dente inicie su encargo, que sesionar durante 5 meses y diecisis
das. No hubo modificacin alguna en el sentido de ampliar, para
todos los aos, el tiempo de sus sesiones, considerada por nosotros
necesaria para el desarrollo y evolucin de la institucin parlamenta-
ria mexicana, ya que en numerosas ocasiones la Comisin Perma-
nente -integrada por tan slo 37 miembros, 19 diputados y 18
senadores-, que acta con excesivas facultades durante el receso
del Congreso, ha tenido que convocar a sesiones extraordinarias.
Esta situacin, en Mxico, ha perdurado por muchos aos, mientras
que en otros pases el Legislativo sesiona de forma permanente; por
ejemplo, en Espaa, las Cortes Generales sesionan durante 9 meses
y adems, existe una Diputacin Permanente para cada una de las
Cmaras.
Consideramos que la regulacin actual de los periodos de sesiones
ordinarias del Congreso es una deficiencia, un rezago y una preca-
riedad, ya que, entre otras razones, es escaso el tiempo para que se
ejerza el control del Congreso de la Unin sobre el gobierno, control
que debe caracterizarse por ser preventivo o a posteriori pero, sobre
todo, permanente y continuo, situacin que no se da en Mxico. De
tal forma, es necesario aumentar dichos periodos, incluso podra
pensarse en que el Congreso sesionara de forma permanente o
cuando menos, durante ocho meses.
Las facultades del Congreso de la Unin, en relacin a los actos
de control parlamentario, conforme al orden de numeracin en la
Constitucin vigente de 1917, son las siguientes:
1/ 1. Dar su aprobacin al Ejecutivo para suspender, en un tiempo
limitado, las garantas que dificulten hacer frente a las situaciones
de invasin, perturbacin grave de la paz pblica o cualquier otro caso
405 Cfr. Diario Oficial de la Federacin. de fecha 3 de septiembre de 1993 y Berln Valenzuela, Francisco.
Derecho Parlamentario, Ob. cit., pp. 319 Yss.
que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto (art. 29, en
relacin con el49 constitucional. El primero reformado una vez, el21
de abril de 1981 y, el segundo, reformado dos veces: el12 de agosto
de 1938 y el 28 de marzo de 1951).
2. Dar su autorizacin al presidente para legislar, con el propsito
de superar una emergencia, si con anterioridad se hubiesen suspen-
dido las garantas individuales (arts. 29 y 49 constitucionales).
3. Facultar al Ejecutivo para crear, aumentar, disminuir o suprimir
las cuotas de las tarifas de exportacin e importacin, as como
restringir o prohibir las exportaciones, importaciones y el trnsito de
productos, con el propsito de regular el comercio exterior, la econo-
ma nacional o cualquier otro propsito que beneficie al pas (artculo
131 en relacin con el29 y 49 de la Constitucin). Si al Congreso de
la Unin no le pareciese correcto el uso que de esta facultad haya
hecho el Ejecutivo se lo mencionar, pero cabe la posibilidad de no
renovarle las facultades delegadas, situacin que no se ha presen-
tado hasta la techa.w El artculo 131 constitucional se ha reformado
dos veces: el 28 de marzo de 1951 y el 8 de octubre de 1974.
4. El Presidente de la Repblica asistir ante el Congreso el da
de la apertura de sesiones ordinarias del primer periodo, es decir, el
primero de noviembre de 1994 y, a partir de 1995, el primero de sep-
tiembre
407
en sesin pblica y conjunta. Asimismo, presentar un
informe escrito en el que manifieste el estado general de la admi-
nistracin pblica del pas, que ser analizado por las Cmaras en
sesiones subsecuentes, clasificndose por materias: poltica interior,
406 Cfr. Valads, Diego. Constitucin y politica, Ob. cil., p. 118, La constitucin reformada, Mxico, UNAM,
1994, p. 197 Y "El control interorgnico entre los poderes legislativo y ejecutivo de Mxico", El
sistema presidencial mexicano (algunas reflexiones), Mxico, UNAM, 1988, pp. 262 a 264. Carpizo,
Jorge y Jorge Madrazo. Derecho constitucional, Mxico, UNAM, 1991, pp. 27 Y28. Y Fix-Zamudio,
Hctor. "La funcin actual del Poder Legislativo", El Poder Legislativo en la actualidad, Mxico, UNAM,
1994, pp. 20 Y21.
407 Esto a partir de 1995, en 1994 el primer periodo de sesiones ordinarias iniciar el uno de noviembre,
cfr. Diario Oficial de la Federacin, de fecha 3 de septiembre de 1993 que contiene el decreto por
medio del cual se reforman los artculos 65 y 66 constitucionales.
econmica, social y poltica exterior (art. 69 en relacin con los arts.
65 y 66 constitucionales, arts. 50. al 80. de la LOCG y arts. 188 a 197
del RICG).
No se establece la obligacin del Presidente de la Repblica para
dar lectura al informe, sin embargo, es costumbre que lo haga,
costumbre iniciada desde el primer presidente de Mxico, Guadalupe
Victoria, ya que la Constitucin de 1824 as lo estableca. Nosotros
consideramos que es necesario establecer dicha obligacin, en virtud
de que se asegura que el Presidente, a travs de este acto de control,
ponga no slo en conocimiento al Congreso, sino a los ciudadanos
respecto de la actividad anual del Ejecutivo, sirviendo el Congreso
como escenario e intermediario para que posteriormente, con el
anlisis del mismo, se pongan en marcha otros actos de control
parlamentario e, incluso, se determinen responsabilidades.
El artculo 69 constitucional ha sido reformado en dos ocasiones:
el 24 de noviembre de 1923 y el 7 de abril de 1986. Este artculo
constitucional se relaciona con el artculo 80. de la LOCG. A este
respecto, para cambiar la fecha de presentacin del informe,
no hace falta una reforma a dicho artculo, sino al 65 constitucio-
nal, ya que este ltimo seala la fecha de apertura de sesiones
ordinarias.
5. Mediante la Ley de Ingresos -antes Ley de Ingresos del Erario
Federal-,408 autorizar los recursos econmicos con los que puede
contar el Presidente de la Repblica para que la administracin
pblica preste los servicios pblicos (art. 73, frac. VII).
6. Fijar las bases para que el Ejecutivo celebre emprstitos sobre
I el crdito de la Nacin, as como la aprobacin de los mismos y
para reconocer y mandar pagar la deuda nacional (art. 73, frac. VIII).
Sin embargo, no se realiza lo que seala este artculo constitucional,
408 Cfr. Nava Negrete, Alfonso. Ob. cit., p. 60.
El control del gobierno: funcin del "Poder legislativo" 199
es decir, que el Congreso no tiene una intervencin etectiva.w
Asimismo, por un lado, con la reforma del 25 de octubre de 1993, al
Congreso corresponde tambin aprobar anualmente los montos
de endeudamiento y, por otro lado, el Ejecutivo Federal le informar
anualmente sobre el ejercicio de dicha deuda,410 situacin que tam-
poco se da. Lo anterior, en relacin con la Ley General de Deuda
Pblica, del 31 de diciembre de 1976, reformada en 1983 y 1988.
7. Crear o supervisar empleos pblicos de la Federacin y
aumentar o disminuir sus dotaciones (art. 73, frac. XI).
8. Declarar la guerra, en vista de los datos que le presente el
Ejecutivo (art. 73 frac. XII).
9. Conceder licencia al Presidente, designar al ciudadano que
deba sustituir al Presidente de la Repblica, ya sea con el carcter
de sustituto, interino o provisional, as como aceptar la renuncia del
cargo de Presidente de la Repblica (art. 73, fracs. XXVI y XXVII
respectivamente) .
Este artculo 73 constitucional se ha reformado en 39 ocasiones,
durante los siguientes aos: 1921, 1928, 1929, 1933, 1934, 1935,
1940,1942,1944,1946,1947,1949,1951,1966,1967, 1971, 1974,
1975, 1976, 1977, 1982, 1983, 1987, 1990, 1993 Y1994.
10. Conforme al artculo 74, fraccin IV, la Cuenta Pblica se
presentar dentro de los 10 primeros das de junio, es decir, fuera
409 En cuanto a este acto caracterstico, el Doctor Jorge Carpizo en "Notas sobre el presidencialismo
mexicano", Revista de Estudios Polticos, Madrid, No. 3, Universidad Nacional de Educacin a
Distancia, 1978, pp. 29 Y30 seala que en 1976 el Congreso de la Unin autoriz al Presidente a
contratar emprstitos y crditos por determinada cantidad, pero que el Ejecutivo lo hizo por una
cantidad superior, situacin que nos llev a una grave crisis econmica. Adems, la Cmara de
Diputados aprob dicha cuenta anual sin ejercitarse algn control poltico ms. Tambin, cfr. Nava
Negrete, Alfonso. Ob. cit., p. 58 Y Crdenas Gracia, Jaime F. Transicin poltica y reforma
constitucional en Mxico, Mxico, UNAM, 1994, p. 81.
410 Cfr. Berln Valenzuela, Francisco. Derecho Parlamentario, Ob, cit., pp. 399 Y400.
de los periodos ordinarios de sesiones (1 septiembre a 15 de diciem-
bre y 15 de marzo a 30 de abril), con lo cual su presentacin, aunque
es facultad exclusiva de la Cmara de Diputados revisarla, ser ante
la Comisin Permanente, cuyo plazo slo podr ampliarse cuando
medie solicitud justificada del Ejecutivo. En tal supuesto, deber
comparecer el secretario de Estado correspondiente para informar
las razones por las cuales se da esta segunda situacin. Esta facultad
no la contempla el artculo 79 constitucional, el cual hace referencia
a las facultades de la Comisin Permanente.
11. Conforme a los artculos 76, fraccin IV y 79, fraccin 1, en
relacin con el 89, cuando la Cmara de Senadores est en receso,
corresponde a la Comisin Permanente-o dar su autorizacin para
que el Presidente de la Repblica disponga de la Guardia Nacional.
El artculo 76 constitucional se ha reformado 7 veces: 1928, 1944,
1974, 1977, 1982, 1993 Yen 1994, mientras que el artculo 79 de la
Constitucin se reform 10 veces: 1923, 1928, 1933, 1966, 1971,
1974, 1985, 1987, 1993 Yen 1994.
12. Conforme al artculo 79, fracciones 11, V, VI Y VII, en relacin
con el artculo 89 constitucional, fracciones 111, IV, V, IX, XVI, XVIII,
as como con el artculo 96, reformados recientemente en 1994,
cuando la Cmara de Senadores est en receso, la Comisin Per-
manente podr: a) recibir, en su caso, la protesta del Presidente de
la Repblica, b) otorgar o negar su ratificacin a la designacin
del Procurador General de la Repblica, que le someta el Ejecutivo
Federal, c) conceder licencia hasta por 30 das al Presidente de la
Repblica y nombrar el interino que lo supla y d) ratificar o no los
nombramientos que haga el Presidente de la Repblica respecto de
los ministros, agentes diplomticos, empleados superiores de Ha-
cienda y jefes del Ejrcito. Esta ltima facultad, hasta antes de 1965,
411 La Comisin Permanente acta durante el receso del Congreso de la Unin, integrada por 37
miembros: 19 diputados y 18 senadores nombrados por sus respectivas Cmaras antes de la
clausura de las sesiones ordinarias (art. 78 constitucional, arts. 100 al113 de la LOCGy arts. 85, 171
a 183 del RICG).
estaba reservada exclusivamente a la Cmara de Senadores. Pos-
teriormente, en 1994, se incluye tambin la aprobacin o no del
Procurador General de la Repblica por parte de la Comisin
Permanente. El Presidente de la Repblica no podr nombrar y
remover libremente al Procurador General de la Repblica. La facul-
tad, de origen norteamericano, para ratificar o no los nombramientos
de los empleados superiores de Hacienda -que son aproximada-
mente 53, excluyendo al Secretario de Hacienda y Crdito Pblico-,412
nunca ha sido utilizada por el Senado ni por la Comisin Permanente,
a pesar de que est consagrada a nivel constitucional. Asimismo, la
Comisin Permanente, cuando se encuentre en receso el Senado,
podr designar a los magistrados del Tribunal Agrario que le
proponga el Ejecutivo (art. 27, frac. XIX). Por ltimo, de acuerdo con
el prrafo sptimo del artculo 28 constitucional, la Comisin Perma-
nente, cuando est en receso la Cmara de Senadores, aprobar la
designacin que haga el Presidente de la Repblica respecto de las
personas que se harn cargo del banco central.
El artculo 27 constitucional se ha reformado en 1933, 1937, 1939,
1945, 1946, 1948, 1960, 1974, 1975, 1976, 1983, 1987 Y 1992,
mientras que el 28 constitucional en 1982, 1983, 1990 Y 1993.
13. El Congreso de la Unin calificar, en caso de que el Presi-
dente de la Repblica renuncie al cargo, la causa grave por la que
ste renuncia. La sesin ser conjunta (art. 86 constitucional, en
relacin con el arto 50. de la LOCG y 36 del RICG. Este artculo 86 de
la Constitucin no se ha reformado).
14. Autorizar al Presidente de la Repblica, para que pueda
ausentarse del territorio nacional (art. 88 constitucional, el cual slo
ha sufrido una reforma, el 21 de octubre de 1966).
412 Al respecto, Cortiaz Pelaez, Len. "De la Administracin Hacendara en Mxico (La ratificacin Je
sus 'empleados superiores_ por el Senado)", Praxis, Mxico, No. 77, INAP, 1986, pp. 63 a 67
proporciona un listado sobre quines son considerados como empleados superiores de Hacienda
15. El prrafo primero del artculo 93 prev la obligacin anual de
los secretarios de despacho y jefes de los departamentos admi-
nistrativos de dar cuenta al Congreso del estado que guarden sus
respectivos ramos, en relacin con los artculos 53 y 54 del RICG.
16. El prrafo segundo del artculo 93 permite a las Cmaras hacer
comparecer a los Secretarios de Estado, al Procurador General
de la Repblica, Jefes de Departamentos, as como a los direc-
tores y administradores de los organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal mayoritaria, con el propsito de
que rindan los informes que se les requieran, as como cuando se
discuta una ley o se estudie un asunto concerniente a sus respectivas
actividades o ramos. Recientemente, en virtud de la reforma judicial
de 1994-1995,413 los senadores y diputados estarn facultados para
hacer comparecer al Procurador General de la Repblica. Esta
prctica no se realiz durante los periodos presidenciales de Miguel
Alemn Valds, Adolfo Ruiz Cortines, Adolfo Lpez Mateos y Gusta-
vo Daz Ordaz, sin embargo, a partir del sexenio de Luis Echeverra
Alvarez, especficamente del ao 1972, se empez a realizar nueva-
mente y, en la actualidad, cada da cobra mayor importancia.v-
La comparecencia puede ser pblica o secreta, dependiendo del
tipo de sesin de que se trate (arts. 31 a 33, 53, 54 Y 126 a 131
del RICG).
17. Las Comisiones de Investigacin se constitucionalizaron con
la Reforma Poltica del 6 de diciembre de 1977, por la que se adicion
un tercer prrafo al artculo 93. Tienen por objeto investigar a los
organismos pblicos descentralizados y a las empresas de participa-
cin estatal mayoritaria, ya sea a peticin de los Diputados o de los
Senadores. Los resultados de tales investigaciones se darn a conocer
slo al Ejecutivo. Este acto de control se realiza fuera del Congreso.
413 Diario Oficial de la Federacin de 31 de diciembre de 1994, pp. 2 a 11.
414 Cfr. Crdenas Gracia, Jaime F. Ob. cit., p. 80.
Nosotros consideramos, al igual que otros analistas, que este acto
de control est restringido, porque no existe la posibilidad de que las
Comisiones de Investigacin versen sobre cualquier asunto de inte-
rs pblico o sobre la actividad de las Secretaras de Estado, Procu-
radura General de la Repblica, etctera, es decir, sobre la adminis-
tracin pblica. centralizada, sino que exclusivamente comprenden la
actividad que realizan los organismos pblicos descentralizados y las
empresas de participacin estatal mayoritaria. Respecto a las lti-
mas, actualmente estn desapareciendo y jams se ha usado dicha
facultad sobre las mismas. Por lo anterior, es necesario que se
amplen los casos en que pueden crearse Comisiones de Investiga-
cin, se disminuya el nmero de Diputados y Senadores que puedan
crearlas, se regule la posibilidad de la comparecencia de personas
ante las mismas y, sobre todo, que se d publicidad a sus resultados.
Adems, este acto de control no suele ser utilizado por los parlamen-
tarios tal como est regulado en la Constitucin, por lo que es
considerado simplemente una posible vlvula de escape del sistema
poltico mexicano. Sin embargo, recientemente, aunque no est
contemplado en la Constitucin, se han constituido, de hecho, dos
Comisiones de Investigacin para los asesinatos de los licenciados
Luis Donaldo Colosio y Jos Francisco Ruiz Massieu.
Por otro lado, consideramos conveniente que a las Comisiones
ordinarias se les confiera la facultad permanente de investigacin,
situacin que se ha dado en Estados Unidos de Amrica, ya que a
stas se les asignan ciertos campos, como son: agricultura, comercio
y derechos humanos, entre otros; es decir, son comisiones especia-
lizadas en determinadas materias.
El artculo 93 constitucional se ha reformado en tres ocasiones: el
31/01/74, el 6/12/77 y el 31/12/94.
18. Conforme al artculo 102 constitucional, apartado B, el Congre-
so de la Unin establecer un organismo de proteccin de los
derechos humanos que conocer de las quejas en contra de actos
u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier
autoridad o servidor pblico (excepto del Poder Judicial, as como en
relacin a la materia electoral) que violen estos derechos. Dicho
organismo slo formular recomendaciones pblicas. Asimismo, el
Congreso de la Unin est facultado para conocer de las inconfor-
midades que se presenten en relacin con las recomendaciones.
Su regulacin tambin se encuentra en la Ley de la Comisin Nacio-
nal de Derechos Humanos del 25 de junio de 1992, considerndola
como un organismo pblico descentralizado. En otros pases, se le
conoce con el nombre genrico de Ombudsman (institucin escandi-
nava), pero tambin como Comisario Parlamentario, Defensor del
Pueblo y Procurador de los Derechos Humanos, entre otros.
Su antecedente en Mxico es el Procurador de Vecinos de la
ciudad de Colima, creado el 21 de noviembre de 1983, as como
la Defensora de los Derechos Universitarios creada el 3 de enero de
1985. Posteriormente se cre la Comisin Nacional de Derechos
Humanos (CNDH), establecida mediante acuerdo presidencial del 5
de junio de 1990; sta dependa de la Secretara de Gobernacin
como rgano desconcentrado, de forma tal que se situaba dentro del
Poder Ejecutivo. Pero posteriormente, con la reforma constitucional
al artculo 102 que introduce al apartado B, el Congreso de la Unin
ser quien establezca a este organismo descentrazado.o- con lo
cual, ya existe una clara intencin por consolidarla como un rgano
auxiliar del Congreso mexicano. Consideramos necesaria la adop-
cin de la figura de Defensor del Pueblo, cuya tarea sera recibir e
investigar las reclamaciones de los ciudadanos por la afectacin de
sus derechos fundamentales realizada por la administracin pblica,
pero el nombramiento de su titular dependera del Congreso de la
Unin. Sin embargo creemos, sin lugar a dudas, que la CNDH es un
gran avance en este sentido.
El artculo 102 constitucional se ha reformado en 4 ocasiones: el
11/09/40,25/10/67, el 28/01/92 y el 31/12/94.
415 Cfr. Fix Zamudio, Hctor. "La funcin actual. ..", Ob. cit., pp. 24 Y25 Y"Comentario al artculo 102",
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada, Mxico, Procuradura General
de la Repblica e Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, 1994, pp. 421 a 431 y Orozco
Henrquez, J. Jess. "Organizacin y funciones del Congreso de la Unin", Ob. cit., p. 1023.
19. Los artculos constitucionales 109, primera fraccin, y 110
regulan el juicio poltico, producto de las modificaciones al Ttulo
Cuarto constitucional de 1982, propuestas por el entonces presidente
Miguel De la Madrid, con el propsito de prevenir y castigar la
corrupcin pero, sobre todo, su finalidad principal fue y es garantizar
el buen funcionamiento de la administracin pblica.
El juicio poltico tiene como posible consecuencia la responsabili-
dad poltica individual de los Secretarios de Despacho, Procurador
General de la Repblica, Directores Generales y Jefe del Departa-
mento del Distrito Federal, entre otros.w por actos u omisiones que
redunden en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de
su buen despacho, cuyo plazo para llevarlo a cabo comienza a partir
de que se ejerce el cargo y hasta un ao despus de que se separe de
ste. Al respecto, cualquier ciudadano, mediante la presentacin
de pruebas, podr formular la denuncia.
Dicho juicio se puede situar entre el impeachment norteamericano
y la mocin de censura parlamentaria, en cuanto a los motivos para
que proceda y a la posible consecuencia. La aplicacin del juicio
poltico depende de los criterios imperantes de los parlamentarios de
la Cmara de Diputados y de la Cmara de Senadores, ya que las
causales sealadas en la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Pblicos-v (LFRSP) del31 de diciembre de 1982, compren-
didas en su artculo 70., son difciles de tipificar para que proceda el
416 Directores Generales o sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de partici-
pacin estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones similares, fideicomisos pblicos, Procurador
General de Justicia del Distrito Federal y los representantes de la Asamblea del Distrito Federal.
Tambin se incluyen diputados, senadores, ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin,
magistrados de circuito, jueces de distrito, magistrados y jueces del fuero comn del Distrito Federal
(art. 110). A partir de la reforma judicial de 1994-1995, se incluyen a los Consejeros de la Judicatura
Federal, a los Consejeros de la Judicatura del Distrito Federal y a los miembros de los Consejos de
las Judicaturas locales, cfr. Diario Oficial de la Federacin de 31 de diciembre de 1994, que contiene
el Decreto mediante el que se reforman los artculo 110 Y111 constitucionales.
417 Diario Oficial de la Federacin de 31 de diciembre de 1982. Los antecedentes de esta ley los
encontramos en las siguientes leyes:
1. Ley sobre Delitos Oficiales de los Altos Funcionarios Federales, de 3 de noviembre de 1870.
juicio poltico pero son, al mismo tiempo, amplias. Las siguientes
causales del juicio poltico son:
a) Ataque a las instituciones democrticas.
b) Ataque a la forma de gobierno republicano, representativo,
federal.
e) Violaciones graves y sistemticas a las garantas individuales y
sociales.
d) Ataque a la libertad de sufragio.
e) Usurpacin de atribuciones.
f) Infringir la Constitucin o leyes federales, causando perjuicios
graves a la Federacin, a uno o varios Estados o que motive
algn trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones.
g) Omisiones graves que causen perjuicios a la Federacin, a uno
o varios Estados o motiven algn trastorno en el funcionamiento
normal de las instituciones.
h) Violaciones sistemticas o graves a los planes, programas y
presupuestos de la administracin pblica o del Distrito Federal
ya las leyes que determinan los recursos econmicos federales
y del Distrito Federal.
2. Ley General sobre Presupuesto, Rendicin de Cuentas y Responsabilidad de Empleados que
manejan Fondos, de 30 de mayo de 1881.
3. Ley Reglamentaria de los Artculos 104 Y105 de la Constitucin Federal (1857) expedida el6 de
junio de 1896, relativa a la responsabilidad de los altos funcionarios de la Federacin, cfr. Soberanes,
Jos Luis. Una aproximacin a la historia del sistema jurdico mexicano, Mxico, Fondo de Cultura
Econmica, 1992, p. 150 e "Historia del sistema jurdico mexicano", El Derecho en Mxico. Una
visin de conjunto, Mxico, tomo 1, UNAM, 1991, p. 73.
4. Ley de Responsabilidad de los Funcionarios y Empleados de la Federacin de 1940, cfr. Vzquez
Cano; Luis. El control gubernamental y la contralora social mexicana, Mxico, Fondo de Cultura
Econmica, 1994, p. 36.
Conforme a este artculo 70. de la LFRSP y a la Constitucin, el
Congreso de la Unin valora, es decir, verifica, comprueba, inspeccio-
na, revisa y examina la existencia y gravedad de los actos u omisiones.
Pero cuando stos tengan carcter delictuoso se formular la declara-
cin de procedencia (regulada en la LFRSP y en la Constitucin por los
artculos 61, 111 Y112) Yse someter a lo dispuesto por la legislacin
penal. Con lo cual, claramente se hace la diferencia entre una posible
responsabilidad poltica y una responsabilidad penal, la primera trae
aparejada la destitucin o inhabilitacin de uno hasta veinte aos, para
desempear cargos pblicos y, la segunda, pone al funcionario a
disposicin de los jueces para que los juzgue. En esta materia, las
resoluciones de las Cmaras tienen el carcter de cosa juzgada, por
lo tanto son inatacables.o- Otra ley que tambin se encuentra en
relacin, es la Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas del 30 de
diciembre de 1993, reformada el 5 de agosto de 1994.
Por lo anterior, este acto de control se acerca ms al sisferna de
gobierno parlamentario que al presidencial, aunque se excluye al
Presidente de la Repblica y la sancin la aplica la Cmara de
Senadores y no la Cmara de Diputados. Sin embargo, creemos que
el juicio poltico es ms eficaz que la mocin de censura parlamentaria,
ya que, por un lado, las causales estn tipificadas en la LFRSP y, por
otro lado, puede tener como consecuencia la responsabilidad poltica
individual, ms no colectiva, como es el caso de algunos de los
sistemas de gobierno parlamentario, slo que esta situacin, hasta la
418 Cfr. Valads, Diego. Constitucin y poltica, Ob. cit., pp. 92 a 94 y La Constitucin reformada, Ob.
cit., p. 132. Barqun lvarez, Manuel. "El control parlamentario sobre el ejecutivo desde una
perspectiva comparativa", Ob. cit., pp. 25, 37 Y ss, 56 a 61, "La supervisin del legislativo y la
responsabilidad del ejecutivo", Ob. cit., pp. 577 Y ss, 581 y ss. Fix Zamudio, Hctor. "Algunas
reflexiones sobre el principio de la divisin de poderes en la Constitucin mexicana", Memoria del
11I Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1987, pp. 677 Y678. Orozco
Henrquez, J. Jess. "Las legislaturas y sus funciones de control sobre la actividad gubernamental",
Poltica y proceso legislativos, Mxico, Porra, 1985, po, 38 a 44, "Estudio comparativo sobre el
rgano legislativo en Amrica Latina", Revista Mexicana de Estudios Parlamentarios, Mxico, No.
1, vol. 1, Instituto de Investigaciones Legislativas, 1991, pp. 114 a 117, "Organizacin y funciones
del Congreso de la Unin", Ob. cit., pp. 1020 a 1022 Y1025 a 1027. Ruiz Massieu, Jos Francisco.
"Las relaciones entre el poder ejecutivo y el Congreso de la Unin: el trabajo legislativo, el control
poltico y la planeacin legislativa", Poltica y proceso legislativos, Mxico, Porra, 1985, pp. 82 a
84 y Carpizo, Jorge y Jorge Madrazo. Derecho constitucional, Ob. cit., pp. 45 Y46.
fecha, en Mxico no se ha dado, por lo que el juicio poltico es tambin
considerado como una posible vlvula de escape del sistema poltico
mexicano. Al respecto, el maestro Hctor Fix-Zamudio considera que
en un futuro, en virtud de las reformas de 1993 relativas a la integracin
de las Cmaras, podr funcionar el juicio poltico.
419
El artculo 109 de la Constitucin se ha reformado una vez, el 28
de diciembre de 1982, mientras que el artculo 110 constitucional se
ha reformado en 3 ocasiones: el 28/12/82, el 10/08/87 Yel 31/12/94.
20. La Ley de Planeacin de 1983
420
seala que el Presidente de
la Repblica enviar el Plan Nacional de Desarrollo (PND) al Con-
greso de la Unin para que lo examine, d su opinin y formule las
observaciones que estime convenientes. Lo anterior, en relacin con
el artculo 26 constitucional.: reformado una vez el 3 de febrero de
1983. Asimismo, el artculo 70. de dicha ley, prescribe la obligacin
de los secretarios de Estado y Jefe del Departamento del Distrito
Federal de entregar anualmente un estado de cuenta de sus respec-
tivos ramos, as como los avances que han tenido en relacin al PND.
21. Conforme al artculo 80. de la LOCG, un legislador o parlamen-
tario, representando a su partido poltico, tendr la facultad de inter-
venir, con un tiempo mximo de 15 minutos, en la sesin destinada
al informe presidencial antes de que se presente ste.
B. De la Cmara de Diputados
La Cmara de Diputados a partir de 1986 se integra con 500 diputa-
dos, 300 electos por el sistema de mayora relativa y 200 por repre-
419 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual. ..". Ob. cit., p. 26.
420 Publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 5 de enero de 1983.
421 Cfr. Ruiz Massieu, Jos Francisco. "Las relaciones entre el poder ejecutivo y el Congreso de la
Unin: el trabajo legislativo, el control poltico y la planeacin legislativa", Ob. cit., pp. 82 a 84. Orozco
Henrquez, J. Jess. "El sistema presidencial en el constituyente de Quertaro y su evolucin
posterior", El sistema presidencial mexicano (algunas reflexiones), Mxico, UNAM, 1988, p. 80.
sentacin proporcionalw (art. 52 constitucional, reformado en 1928,
1942,1951,1960,1972,1974,1977 Y1986).
Las sesiones de la Cmara de Diputados sern ordinarias.w ex-
traordinarias.v- pblicas.v- secretas-e o permanentes-e (art. 27 del
RICG). SU rgano oficial es el "Diario de Debates" de la Cmara de
Diputados, en el que se publicarn, entre otros, la fecha y lugar de la
sesin, acta de la sesin anterior, discusiones y documentos; los
ltimos dos no se publicarn cuando se relacionen con las sesiones
secretas (art. 184 del RICG).
Las facultades de dicha Cmara, en relacin a los actos de control
parlamentario, conforme al orden de numeracin en la Constitucin,
son las siguientes:
1. La Cmara de Diputados se erigir en Colegio Electoral para
calificar la eleccin del Presidente de la Repblica, cuya resolu-
cin ser definitiva e inatacable. (art. 74, frac. 1).
2. La Cmara de Diputados, a travs de su Comisin de Vigilancia
(nica a la cual la Constitucin hace alusin, y que tiene carcter
definitivo porque dura toda una legislatura), vigilar el buen funciona-
422 Con la reforma de 1963 se introducen los diputados de partido. En 1977 se introduce un sistema
mixto con dominante mayoritario: 300 diputados electos mediante el sistema de mayora relativa y
100 por representacin proporcional, cfr. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Comentada, Ob. cit., pp. 223 Y224.
423 Son sesiones ordinarias las que se realicen durante los das hbiles de los periodos constitucionales
(art. 28 RICG).
424 Las que se realicen fuera de los periodos constitucionales (arts. 28, 35, 38 Y39 del RICG).
425 Son pblicas todas las sesiones ordinarias, salvo los lunes de cada semana, ya que habr sesin
secreta (arts. 28, 31 Y39 del RICG).
426 Se realizarn los lunes de cada semana para asuntos que exijan esta reserva. Tambin podr darse
el caso de sesin secreta extraordinaria por disposicin del Presidente de la Cmara, a peticin de
un miembro de la misma o por indicacin del Ejecutivo (arts. 31 a 34 y 39 del RICG).
427 Las que se realicen con este carcter por acuerdo de la Cmara (arts. 28, 41 a 44 del RICG).
miento de la Contadura Mayor de Hacienda, oficina dependiente
de dicha Cmara que le sirve de apoyo, cuya funcin es examinar
, las cantidades gastadas, las partidas respectivas del presupues-
to, as como la justificacin en los gastos hechos, es decir, realiza
un control a posteriori y externo fiscalizando el gasto pblico federal.
De tal forma, sta lleva a cabo actividades complementarias con las
de la Secretara General de la Contralora y Desarrollo Administrativo
(antes denominada de la Contralora General de la Federacin), que
efecta, principalmente, un control preventivo, pero tambin perma-
nente e interno, a travs de la realizacin de auditoras a depen-
dencias y entidades federales.
Si en el examen que realice la Contadura Mayor apareciesen
irregularidades, se determinarn responsabilidades (art. 74 fracs. 11 y
IV, en relacin con el arto 111, as como con el arto 93). El Contador Mayor
es nombrado por la Cmara de Diputados, a partir de una terna pro-
puesta por la Comisin de Vigilancia, con un periodo de ocho aos. La
Comisin de Vigilancia est integrada por 17 diputados, procurando que
en sta se encuentren representados los diferentes grupos parlamenta-
rios, que durarn en su encargo tres aos. La LOCG en sus artculos 42,
43,44 Y51 Yel RICG en su artculo 69 contemplan a dicha Comisin.
Como antecedente de la Contadura Mayor de Hacienda encontra-
mos al Tribunal de Cuentas, de tradicin colonial, que funcion en la
Nueva Espaa desde principios del siglo XVII hasta la independencia.
Durante el siglo XIX funcion de manera irregular, ya que los liberales
se inclinaron por el sistema de la Contadura Mayor de Hacienda,
surgida en 1825. Ms adelante, en la dictadura de Antonio Lpez de
Santa Anna (1853-1855), se expidi una Ley para el Establecimiento
del Tribunal de Cuentas, del 26 de noviembre de 1853. Pero la
Constitucin de 1857 y la de 1917 establecieron nuevamente a
la Contaduna.w
428 Cfr. Soberanes, Jos Luis. Una aproximacin a la historia del sistema juridico mexicano, Ob. cit.,
pp. 141 Y 143 e "Historia del sistema jurdico mexicano", Ob. cit., pp. 67 a 69. Prez Saavedra,
Javier. "La auditora gubernamental en el contexto de la administracin pblica en Mxico", Revista
de Administracin Pblica, Mxico, No. 57 y 58, enero-junio de 1994, p. 91.
En cuanto a este acto de control la tendencia, en la actualidad, es
lograr la fusin de la Contadura Mayor de Hacienda y la Secretara
General de la Contralora y Desarrollo Administrativo, con el propsito
de establecer un rgano auxiliar del Congreso de la Unin, es
decir, un rgano colegiado -Tribunal de Cuentas o de Auditora
General o Contadura General-, con la caracterstica de imparciali-
dad, cuyo titular y dems miembros seran nombrados por el Congre-
so y no slo por la Cmara de Diputados, de entre personas de
reconocido prestigio y buena reputacin, ciudadanos mexicanos por
nacimiento, con conocimientos para el adecuado desempeo de sus
funciones, tal y como sucede en otros pases, entre ellos Espaa.
Dicho rgano tendra atribuciones para examinar la correcta aplica-
cin presupuestal, la justificacin de los gastos, la fiscalizacin de los
bienes nacionales y los administrados por el gobierno, el examen y
autorizacin de los crditos en contra del gobierno federal, la fiscali-
zacin de la deuda pblica, la presentacin oportuna de las declara-
ciones patrimoniales de los integrantes de los rganos o poderes del
Estado, entre otras funciones, pero preferentemente con facultades
jurisdiccionales, ya que en Derecho Comparado se ha visto que
cuando no las tiene adolece de ineficacia prctica. De tal forma, se
lograra un mejor control de nuestras instituciones y se facilitara la
determinacin de responsabilidades por las irregularidades que fue-
ran detectadas, como arbitrariedades, autoritarismo, malos manejos,
etctera.429
429 Al respecto, vase Orozco Henrquez, J. Jess. "El sistema presidencial en el constituyente de
Quertaro y su evolucin posterior", Ob. cit., pp. 111 Y112. As como, Vzquez Cano; Luis. Ob. cit.,
pp. 31 a 40, respecto a la evolucin del Departamento de Contralorla. posteriormente la Secretara
de Hacienda -realiza ms funciones en ese mbito-, luego la Secretara de Bienes Nacionales e
Inspeccin Administrativa, la Secretara de la Presidencia, la Secretara del Patrimonio Nacional, la
Secretara de Programacin y Presupuesto y, por ltimo, la Secretara de la Contralora General de
la Federacin, como antecedentes de la propuesta en cuestin, slo que stos funcionaron como
rganos de control interno, ms no externo como se pretende en la actualidad. Asimismo, ver pgina
59 y 61 de la misma obra. Tambin cfr. Prez Saavedra, Javier. Ob. cit., pp. 89 Y ss. Garca
Crdenas, Luis y Lpez Fernndez, Armando. "El control democrtico de la accin gubernamental
y la retroalimentacin administrativa", Revista de Administracin Pbiica, Mxico, No. 38, INAP,
abril-junio de 1979, pp. 40, 42 a 44. Crdenas Gracia, Jaime F. Ob. cit., p. 82, sugiere que los
miembros del nuevo rgano sean inamovibles. Y respecto a las caractersticas de la Contadura
Mayor de Hacienda y las del Tribunal de Cuentas, as como la conveniencia que este rgano auxiliar
sea jurisdiccional vase tambin Mijangos Borja, Mara de la Luz. "El control del presupuesto en
/
3. La Cmara de Diputados examina, discute y aprueba anual-
mente el presupuesto de egresos de la Federacin. Asimismo,
tiene facultad para recibir del Ejecutivo las iniciativas de leyes de
ingresos y los proyectos de presupuestos. Con lo cual, la Cmara de
Diputados controla anualmente los gastos de la administracin pbli-
ca (art. 74 frac. IV, relacionado con los arts. 72, inciso h, 73 Y 75
constitucionales).
El procedimiento de este acto es el siguiente: el Ejecutivo federal
presentar el presupuesto de egresos en el primer periodo ordinario
de sesiones, elaborado previamente por la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, ante la Cmara de Diputados a ms tardar el 15 de
noviembre pero, como excepcin, cuando el Presidente de la Rep-
blica inicie su encargo, lo deber entregar a ms tardar el 15 de
diciembre o, incluso, podr presentarse en otras fechas distintas
cuando medie solicitud justificada del Ejecutivo, para lo cual deber
comparecer el secretario de Estado correspondiente e informar las
razones por las cuales se da esta situacin. Primero, dicha Cmara
atender o analizar lo relativo a la Ley de Ingresos y despus lo que
concierne al presupuesto de egresos. Una vez aprobado ste y
contenido en un Decreto, iniciar su vigencia el primero de enero del
ao siguiente. Podr ser modificado posteriormente, pero slo a
travs de una reforma que sea sometida a discusin y aprobacin de
la Cmara respectiva. Como simple dato, en 1984 el Congreso
aprob el Presupuesto, pero en febrero de 1985 fue reducido por el
entonces presidente, Miguel de la Madrid Hurtado, sin la intervencin
del Congreso. sta es una facultad que ha preocupado a los estudio-
sos del Derecho Parlamentario Cornparado.w principalmente en
cuanto a las llamadas partidas secretas o fondos reservados, ya que
no hay forma de controlarlos.
una democracia", El Poder Legislativo en la actualidad, Mxico, UNAM, 1994, pp. 102 Y ss. Por
ejemplo, en Francia si existe un rgano de esta naturaleza con verdaderas facultades jurisdiccio-
nales, cfr. Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "El control del Legislativo sobre el presupuesto y la
Cuenta Pblica", El Poder Legislativo en la actualidad, Mxico, UNAM, 1994, pp. 127 Y ss., quien
desarrolla este tema en el mbito del Derecho Comparado.
430 Cfr. Crdenas Gracia, Jaime F. Ob. cit., p. 81. Y Valencia Carmona, Salvador. "El Legislativo en la
actualidad", El Poder Legislativo en la actualidad, Mxico, UNAM, 1994, p. 12.
Un control de la institucin representativa mexicana, a posteriori,
del presupuesto de egresos se dar cuando la Cmara de Diputados
revise la Cuenta Pbllca- del ao anterior. sta tendr que presen-
tarse dentro de los 10 primeros das de junio, es decir, fuera del
periodo ordinario de sesiones y ante la Comisin Permanente, cuyo
plazo slo podr ampliarse cuando medie solicitud justificada del
Ejecutivo, para lo cual deber comparecer el secretario de Estado
correspondiente para informar las razones por las cuales se da esta
segunda situacin. Al respecto, la fraccin IV del artculo 74 consti-
tucional debi ser reformada en cuanto a la presentacin de la Cuenta
Pblica, ya que conforme al actual texto deber presentarse dentro
de los 10 primeros das del mes de junio, o sea fuera del periodo
ordinario de sesiones, situacin que era adecuada cuando las fechas
de los periodos eran del primero de noviembre al 31 de diciembre y
del 15 de abril al 15 de julio, sin embargo, a partir de la reforma de
1993, stos sern del primero de septiembre al 15 de diciembre y del
15 de marzo al 30 de abril.
Lo anterior, en relacin con los siguientes tres puntos (4, 5 Y6).
4. En relacin a los ingresos y egresos de la Federacin, el
Secretario del Despacho correspondiente deber comparecer ante
la Cmara de Diputados para dar cuenta de los mismos (art. 74, frac.
IV, en relacin con los arts. 53 y 54 del RICG). En este caso, as como
en el siguiente, el artculo 74 constitucional se refiere, indirectamente,
al Secretario de Hacienda y Crdito Pblico; anteriormente, poda
tratarse del Secretario de Programacin y Presupuesto pero, en virtud
de la reforma de 1992 a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal del 29 de diciembre de 1976, qued suprimida tal Secretara.
5. El Secretario del Despacho correspondiente est obligado a
comparecer ante la Cmara de Diputados para informar las razones
431 Si se quiere analizar con mayor profundidad los antecedentes de la presentacin de la Cuenta
Pblica, se recomienda el articulo de Faya Viesca, Jacinto. "Evolucin constitucional y significado
poltico de la Cuenta Pblica en Mxico", Revista de Administracin Pblica, Mxico, No. 44, INAP,
octubre-diciembre de 1980, pp. 62 a 72.
214 Susana Thalla Pedroza de la Llave
que motiven al Ejecutivo a solicitar la ampliacin del plazo para la
presentacin de las iniciativas de leyes de ingresos y de los proyectos
de presupuesto de egresos, as como de la Cuenta Pblica (art. 74
frac. IV, en relacin con los arts. 53, 54, 126 al 131 del RICG).
6. Es facultad de la Cmara de Diputados revisar la Cuenta
Pblica del ao anterior, con el propsito de conocer y comprobar la
gestin financiera, verificando si sta se ha ajustado o no a lo
sealado en el presupuesto de egresos correspondiente (art. 74, frac.
IV). Esta fraccin es producto de las reformas de 1977.
7. La Cmara de Diputados conocer de las imputaciones que se
hagan a los servidores pblicos sealados en el artculo 110 consti-
tucional, la que fungir como rgano de acusacin en los juicios
polticos de los mismos (art. 74, frac. V, en relacin con los artculos
110 Y 109 constitucionales).
El artculo 74 constitucional ha sido reformado 10 veces, en los
siguientes aos: 1928, 1971, 1974, 1977, 1982, 1987 Y1993.
8. La Cmara de Diputados, a travs de sus Comisiones, podr
comunicarse con el Ejecutivo (art. 77 constitucional, frac. 11,432 en
relacin con los arts. 89 y 90 del RICG). Los diputados podrn
solicitar, por conducto de su Presidente, la informacin o fotoco-
pias de documentos que obren en las dependencias pblicas
(Secretaras de Estado), archivos y dems oficinas de la Nacin, as
como entrevistar a los funcionarios pblicos que requieran, aunque
la LOCG no le confiere esta facuitad. Si los funcionarios pblicos
obstaculizan este acto de control, se podr llevar a cabo la queja
oficial ante el Presidente de la Repblica. Este precepto constitucio-
nal no tiene equivalente, las Constituciones vigentes que ms se
acercan son la espaola de 1978 y, en menor grado, la italiana de
432 Clr. Valads, Diego, "Las relaciones de control entre el legislativo y el ejecutivo en Mxico", Revista
Mexicana de Estudios Parlamentarios, Mxico, No. 1, vol. 1, Instituto de Investigaciones Legislativas,
1991, pp. 201 Yss. Barqun lvarez, Manuel. "El control parlamentario sobre el ejecutivo desde una
perspectiva comparativa", Ob. cit., pp. 25, 37 Yss.
1948. El artculo 77 constitucional se ha reformado una vez, el 15
de diciembre de 1986.
9. El prrafo segundo del artculo 93 constitucional permite a la
Cmara de Diputados hacer comparecer a los Secretarios de
Estado, al Procurador General de la Repblica, Jefes de Depar-
tamentos, as como a los directores y administradores de los
organismos descentralizados y empresas de participacin esta-
tal mayoritaria, con el propsito de que rindan los informes que se
les requieran, ya sea cuando se discuta una ley o se estudie un asunto
concerniente a sus respectivas actividades o ramos (arts. 53, 54, 126
a 131 del RICG).
10. A partir de la Reforma Poltica de 1977, por la que se adicion
un tercer prrafo al artculo 93 constitucional, a peticin de 1/4 parte
de los Diputados (125 parlamentarios), se podrn crear Comisiones
para investigar a los organismos pblicos descentralizados y a las
empresas de participacin estatal mayoritaria. Los resultados de tales
investigaciones se harn del conocimiento del Ejecutivo (arts. 42, 46,
52 Y55 de la LOCG). De aqu se desprende que los diputados de la
oposicin s podrn crear Comisiones de Investigacin, ya que en la
actualidad son 200, necesitndose un mnimo de 125 diputados.
11. Conforme al artculo 110 constitucional, relacionado con los
artculos 109 Y74 frac. V, corresponde a la Cmara de Diputados, en
el caso de juicio poltico, previa declaracin de la mayora absoluta
de los diputados presentes, acusar a los presuntos responsables ante
el Senado, los cuales pueden ser secretarios de Estado, jefes de
departamento administrativo, el titular del rgano de gobierno del
Distrito Federal, Procuradores de Justicia de la Repblica y del Distrito
Federal, incluyendo a los funcionarios que desempeen cargos de
directores generales dentro del sector paraestatal, entre otros.w En
433 Directores Generales o sus equivalentes de las sociedades y asociaciones similares, fideicomisos
pblicos. Tambin se incluyen diputados, senadores, ministros de la Suprema Corte de Justicia de
la Nacin (art. 109), magistrados de circuito, jueces de distrito, magistrados y jueces del fuero comn
del Distrito Federal (art. 110). As como, a los representantes a la Asamblea del Distrito Federal y,
dicha etapa, los ciudadanos podrn aportar pruebas ante la Cmara.
La sesin ser secreta cuando se trate de las acusaciones contra los
secretarios de despacho, gobernadores de los Estados o ministros de
la Suprema Corte de Justicia, conforme al artculo 33 del RICGo
120 La Cmara de Diputados est facultada para declarar la
procedencia de la acusacin por responsabilidad penal de los
servidores pblicos, entre ellos, los secretarios de Estado, jefes de
departamento administrativo, el titular del rgano de gobierno del
Distrito Federal, as como los Procuradores de Justicia de la Rep-
blica y del Distrito Federal- (art. 111 relacionado con el 74 constitu-
cional), con excepcin de los altos funcionarios que desempeen
funciones de directores generales dentro del sector paraestatal, ya
que no hace falta tal declaracin para que la accin se ejercite ante
los rganos de jurisdiccin penal.
La declaracin de procedencia puede ser afirmativa o negativa, y
se requerir para su declaracin de una votacin por la mayora
absoluta de los diputados, ya sea para su aprobacin o negacin. Si
se aprueba la declaracin de procedencia se separar al acusado de
su cargo, quedando a disposicin de los rganos correspondientes
de jurisdiccin penal. Si la declaracin no se aprueba, existe la
posibilidad de juzgar al acusado cuando termine el desempeo de
sus tunciones.w La acusacin se presentar en sesin secreta,
conforme al artculo 33 del RICG.
recientemente en virtud de la reforma judicial de 1994-1995, se incluyen a los Consejeros de la
Judicatura Federal y a los Consejeros de las Judicaturas locales de los Estados y del Distrito Federal.
434 Directores Generales o sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de partici-
pacin estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones similares, fideicomisos pblicos, Procurador
General de Justicia del Distrito Federal y los representantes de a la Asamblea del Distrito Federal.
Tambin se incluyen diputados, senadores, ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin,
magistrados de circuito, jueces de distrito, magistrados y jueces del fuero comn del Distrito Federal
(art. 110). A partir de la reforma judicial de 1994-1995, se incluyen a los Consejeros de la Judicatura
Federal, a los Consejeros de la Judicatura del Distrito Federal y los miembros de los Consejos de
las Judicaturas locales, cfr. Diario Oficial de la Federacin de 31 de diciembre de 1994.
435 Cfr. Valads, Diego. Constitucin y poltica, Ob. cit., pp. 117 Y119, La Constitucin reformada, Ob.
cit., pp. 173 Y174, "El control interorgnico entre los poderes legislativo y ejecutivo de Mxico", Ob.
cit., pp. 265 Y266. Orozco Henrquez, J. Jess. "Organizacin y funciones del Congreso de la Unin",
Este artculo 111 constitucional fue reformado en 1928,1944,1974,
1982, 1987 Y 1994.
C. De la Cmara de Senadores
La Cmara de Senadores se encontraba integrada por dos repre-
sentantes por cada estado de la Federacin y Distrito Federal, es decir,
por 64 senadores en total, electos mediante el sistema mayoritarto.se
pero con la reforma del 3 de septiembre de 1993 al artculo 56
constitucional, se establece que la integracin de esta Cmara ser
por cuatro senadores por cada estado yDistrito Federal (128 en total),
de los cuales tres sern electos por el principio de mayora relativa y
uno se asignar a la primera minora, cuya duracin en el cargo ser
de 6 aos. Pero, conforme a los artculos transitorios de esta reforma,
en 1994 se eligieron para cada estado y el Distrito Federal dos
Ob. cit., pp. 1021,1024 Y1025, "Estudio comparativo sobre el rgano legislativo en Amrica Latina",
Db. cit., pp. 115, 118 Y120 a 123. Serna Elizondo, Enrique. "Mitos y realidades de la separacin de
poderes en Mxico", Db. cit., p. 847.
436 Exista una reciente polmica desde la reforma poltica de 1977, en torno a la integracin de la
Cmara de Senadores, en el sentido de introducir el sistema de representacin proporcional, ya que,
salvo casos excepcionales se integraba por representantes del partido dominante. Debido a esta
tendencia, en 1983 se llev a cabo el 111 Congreso Nacional de Derecho Constitucional, en ste se
propuso, entre otras reformas, que la Cmara de Senadores se integrase con tres senadores por
cada Estado, dos de mayora relativa y uno electo por el sistema de representacin proporcional,
con el objeto de obtener una pluralidad ideolgica. Esta tendencia era mayoritaria, cfr. Fix Zamudio,
Hctor. "Algunas reflexiones en sobre el principio de la divisin de poderes en la Constitucin
mexicana", Ob. cit., pp. 678 a 680 y 707. Gonzlez Oropeza, Manuel. Qu hacer con el Congreso
de la Unin en Mxico?, Memoria det Itt Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional,
Mxico, UNAM, 1987, pp. 964 a 965 y 967. Sin embargo, Rodrguez Lozano, Amador. "La 'reforma
poltica_ en el Senado: una propuesta", Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, No. 50,
UNAM, mayo - agosto de 1984, pp. 550 Y ss, propone que sean 4 senadores por cada Estado y
Distrito Federal, 3 elegidos bajo el sistema de mayora relativa y el cuarto en base a la representacin
proporcional, con la idea de seguir manteniendo una clara mayora del partido predominante.
Posteriormente, el Senador por Yucatn Vctor Manzanilla Schaller present una iniciativa de
reforma constitucional el 19 de septiembre de 1984, en el primer sentido: 2 de mayora relativa y
uno de representacin proporcional. Asimismo, se consider que tambin los senadores son
representantes de la Nacin, por lo que deba existir, tambin en esta Cmara, el sistema de
representacin proporcional, cfr. Madrazo, Jorge. "Algunas consideraciones sobre el Senado en el
sistema constitucional mexicano", Ml::moria del lll Congreso Iberoamericano de Derecho Constitu-
cional, Mxico, UNAM, 1987, pp. 1004 Yss. Duarte Rivas, Rodolfo. Ob. ctt.. pp. 107 Y108,
senadores electos por mayora relativa (64) y se asign uno a la
primera minora (32 senadores), cuyo encargo durar hasta que
termine la legislatura LVII, electa en 1997, es decir, se eligieron 96,
quedando 32 senadores de la legislatura anterior, haciendo un total
de 128 miembros. En 1997, se elegir a un senador para cada estado
y el Distrito Federal (32 senadores) por el principio de mayora
relativa, que durar en sus funciones del primero de noviembre de
1997 hasta que concluya la misma (artculo tercero transitorio del
Decreto del 3 de septiembre de 1993, que reforma los artculos 65 y
66 constitucionalesj.w De tal forma, se tendrn 3 senadores por
mayora relativa y uno de primera mayora, es decir, cuatro por cada
Estado y Distrito Federal. Sin embargo, seguir predominando el
partido mayoritario. Para el ao 2000, el cuerpo electoral elegir, en
su conjunto, a cuatro senadores por cada Estado y Distrito Federal,
conforme a lo dispuesto por el texto actual de la Constitucin, es decir,
se elegirn 128 senadores en su totalidad.
Las sesiones de la Cmara de Senadores sern ordinarias, extraor-
dinarias, pblicas, secretas o permanentes (art. 27 del RICG). SU
rgano oficial es el Diario de Debates de la Cmara de Senadores,
en el cual se publicar, entre otros, la fecha y lugar de la sesin, acta
de la sesin anterior, discusiones y documentos, los ltimos dos no
se publicarn cuando se relacionen con las sesiones secretas
(art. 184 del RICG).
Las facultades de dicha Cmara, en relacin a los actos de control
parlamentario, conforme al orden de numeracin en la Constitucin
mexicana de 1917 vigente son las siguientes:
1. La Cmara de Senadores, podr designar a los magistrados
del Tribunal Agrario que le proponga el Ejecutivo (art. 27, frac. XIX,
constitucional).
437 Cfr. Diario Oficial de la Federacin de 3 de septiembre de 1993.
2. De acuerdo con el artculo 28 constitucional, prrafo sptimo, la
Cmara de Senadores aprobar la designacin que haga el Presi-
dente de la Repblica respecto de las personas que se harn cargo
del banco central.
3. A la Cmara de Senadores le corresponde analizar la poltica
exterior desarrollada por el Ejecutivo, tomando como base los
informes anuales que rindan tanto el Presidente como el Secretario
del Despacho correspondiente (art. 76, frac. 1, en relacin con el 89,
frac. X). Esta facultad es producto de la reforma al artculo 76
constitucional realizada en 1977, reciente no slo en nuestro pas,
sino tambin a nivel mundial, ya que se consider que los asuntos
exteriores correspondan al Jefe de Estado o de Gobierno. Sin
embargo, a diferencia de otros pases, en Mxico el Senado ha
realizado actividades importantes en este sentido y de acuerdo al
esquema de un Estado tederal.-
4. Corresponde a la Cmara de Senadores aprobar los tratados
y convenciones internacionales que celebre el Ejecutivo (art. 76,
frac. 1, en relacin con el 89, frac. X, 133, as como con la Ley sobre
la celebracin de Tratados del 2 de enero de 1992). Anteriormente
exista una incongruencia, ya que el artculo 89, fraccin X, haca
referencia al Congreso General.w pero en virtud de una reforma de
1988 se estableci que al Senado le correspondera dicha facultad,
subsanndose as el error.
5. La Cmara de Senadores tiene facultad para ratificar los
nombramientos de Procurador General de la Repblica, minis-
tros, agentes diplomticos, empleados superiores de Hacienda,
cnsules y jefes superiores del Ejrcito que realice el Ejecutivo (art.
76, frac. 11, en relacin con el 89, fracs. 111, IV, XVII Ycon el artculo
79, frac. VII). Respecto a los empleados superiores de Hacienda,
438 Cfr. Mendoza Berrueto, Eliseo. "Poltica exterior y la accin de los parlamentos: el caso de Mxico".
Mxico. Revista de Administracin Pblica. No. 33. INAP. enero-marzo de 1978. pp. 125. 127 Y128.
439 Cfr. Mendoza Berrueto. Eliseo Ob. cit.. p. 129.
como ya lo mencionamos en pginas anteriores, la facultad de
ratificar o no sus nombramientos no ha sido utilizada. La intervencin
del Senado en la designacin del Procurador General de la Repblica
es una tendencia, ya constitucionalizada, y que diversos tratadistas-v
haban considerado como pertinente, ya que de esta forma se le
otorga mayor independencia al Ministerio Pblico, siendo el Procura-
dor cabeza del mismo.
6. La Cmara de Senadores dar su autorizacin al Ejecutivo para
permitir la salida de tropas nacionales y el paso de tropas extran-
jeras por el territorio nacional (art. 76, frac. 111).
7. Corresponde a la Cmara de Senadores dar su consentimiento
para que el Presidente de la Repblica pueda disponer de Guardia
Nacional (art. 76, frac. IV y 79, frac. 1).
8. De darse el caso de desaparicin de los poderes constitucionales
en un determinado Estado, el Presidente elaborar una terna para el
cargo de Gobernador Provisional, pero ser la Cmara de Sena-
dores quien tendr la facultad para nombrarlo (art. 76 frac. V).
9. La Cmara de Senadores se erigir en Gran Jurado en el caso
de juicio poltico, cuya tramitacin no es en forma de juicio. El
Senado dar su resolucin (inatacable) por mayora calificada de los
presentes, es decir, 2/3 partes de sus miembros presentes en la
sesin, resolucin cuyas consecuencias pueden ser la destitucin e
inhabilitacin hasta por 8 aos para desempear funciones en la
administracin pblica (arts. 76, frac. VII, 109, frac. I y 110).
10. La Cmara de Senadores designar a los Ministros de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin, de entre la terna que
someta a su consideracin el Presidente de la Repblica (art. 76
frac. VIII, en relacin con el arto 96 constitucional). Dicha fraccin es
producto de la reforma judicial de 1994-1995. Asimismo, el Ejecutivo
440 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual. ..", Ob. cn., p. 28.
elaborar las solicitudes de licencia o renuncia de los mismos, pero
ser la Cmara de Senadores quien aprobar o no tales situaciones.
11. Corresponde a la Cmara de Senadores nombrar y remover
al Jefe del Distrito Federal en los supuestos previstos en la Cons-
titucin (art, 76, frac. IX, en relacin con el arto 122 constitucional).
Esta fraccin es producto de la reforma del 25 de octubre de 1993.
441
El artculo 76 constitucional se ha reformado 7 veces: en 1926,
1944, 1974, 1977, 1982, 1993 Y1994.
12. La Cmara de Senadores, a travs de sus Comisiones, podr
comunicarse con el Ejecutivo (art. 77, frac. 11, en relacin con el arto 90
del RICG). Conforme a los artculos 85, 89 Y90 de la LOCG, 89 y 90 del
RICG, los senadores podrn solicitar, por conducto de su Presidente,
la informacin o fotocopias de documentos que obren en las
dependencias pblicas (Secretaras de Estado), archivos y oficinas de
la Nacin. Si se diera el caso de que se obstaculizara el desarrollo de
este acto de control, se podr dar la queja oficialmente al titular de la
Dependencia o al Presidente de la Repblica. Asimismo, la Cmara de
Senadores podr entrevistarse con los funcionarios pblicos.
13. Corresponde a la Cmara de Senadores dar su aprobacin
al Presidente de la Repblica, para el nombramiento de ministros,
agentes diplomticos, cnsules generales, coroneles, oficiales su-
periores del Ejrcito, Armada y Fuerza Area Nacionales, emplea-
dos superiores de Hacienda y ministros de la Suprema Corte de
Justicia (art. 89 fracs. 111, IV YXVIII, en relacin con los artculos 96,
98 Y99).442
441 Cfr. Berln Valenzuela, Francisco. Derecho Parlamentario, Ob. cit., pp. 405 Y406.
442 Cfr. Barqun lvarez, Manuel. "El control parlamentario sobre el ejecutivo desde una perspectiva
comparativa", Ob. cit., pp. 27, 37 Yss, 58 y 59. Valads, Diego. "Las relaciones de control entre el
legislativo y el ejecutivo en Mxico", Ob. cn., pp. 201 Yss, "El control interorgnico entre los poderes
legislativo y ejecutivo de Mxico", Ob. cit., pp. 264, 266 Y 267. Orozco Henrquez, J. Jess.
"Organizacin y funciones del Congreso de la Unin", Ob. cit., pp. 1019 a 1022 Y "Estudio
comparativo sobre el rgano legislativo en Amrica Latina", Ob. cit., p. 115.
14. Conforme al artculo 89, fraccin X a la Cmara de Senadores
le corresponde analizar la direccin de la poltica exterior a cargo
del Ejecutivo, facultad producto de la reforma de 1988 a este artcu-
10.
443
El anlisis se llevar a cabo en sesin secreta (art. 33 del RICG).
15. El prrafo segundo del artculo 93 permite a la Cmara de
Senadores hacer comparecer a los Secretarios de Estado, al Procu-
rador General de la Repblica y Jefes de Departamentos, as como
a los directores y administradores de los organismos descentraliza-
dos y empresas de participacin estatal mayoritaria, con el propsito
de que rindan los informes que se les requieran, ya sea cuando se
discuta una ley o se estudie un asunto concerniente a sus respectivas
actividades o ramos (arts. 53, 54, 126 a 131 del RICG).
16. A partir de la Reforma Poltica de 1977, por la que se incluy o
se adicion un tercer prrafo al artculo 93, a peticin de la mitad de
los Senadores se podrn crear Comisiones para investigar a los
organismos pblicos descentralizados y a las empresas de participa-
cin estatal mayoritaria, los resultados de las investigaciones se
harn del conocimiento del Ejecutivo (El arto 76 de la LOCG las
denomina "Comisiones con carcter transitorio").
En relacin a este instrumento de control, consideramos conve-
niente que se establezca, al igual que con la Cmara de Diputados,
que 1/4 de los Senadores pueda solicitar la creacin de Comisiones
para investigar, esto con el propsito de favorecer a los partidos de
la oposicin, ya que a partir de las elecciones de 1994, slo cuentan
con 33 escaos y para ello, constitucionalmente se requiere a la mitad
de los senadores, que representa 64 parlamentarios. De darse la
reforma propuesta, 32 senadores podran crear Comisiones de In-
vestigacin.
443 Cfr. Gonzlez Oropeza, Manuel. "Qu hacer con el Congreso de la Unin en Mxico?", Ob. cit., p.
953. Orozco Henrquez, J. Jess. "El sistema presidencial en el constituyente de Quertaro y su
evolucin posterior", Ob. cit., pp. 86 Yss.
17. De acuerdo con el artculo 110 constitucional dicha Cmara,
para el caso de juicio poltico, se erigir en jurado de sentencia y
aplicar la sancin, con la aprobacin de 2/3 partes de los senadores
presentes en la sesin, que ser secreta.
18. Conforme al artculo 131 constitucional, la Cmara de Senado-
res debe examinar o verificar el contenido del tratado propuesto
para su ratificacin, con el propsito de determinar si no se opone a
la Constitucin, y posteriormente lo aprueba.
IV. LA PARTICIPACiN DE LA MAYORA
Y OPOSICiN PARLAMENTARIAS
EN LOS ACTOS DE CONTROL
Es necesario partir de la idea que, en general, los Diputados como
los Senadores, es decir, los parlamentariostanto de la mayora como de
la oposicin, no son especialistas ni tcnicos. Por ejemplo, en 1987
aproximadamente el 63.2%tena educacin universitariay 14% un pos-
qrado.: Esta situacin se agrava, porque rara vez cuentan con
personal especializado y aparatos de informacin y documentacin
indispensables para su actividad. Frecuentemente son auxiliados por es-
pecialistas que les facilita el propio Ejecutivo o, simplemente, por
asesores eventuales y personales de los propios parlamentarios.
Por lo anterior, se ha considerado necesario establecer los deno-
minados "Consejos legislativos"445 o "Asesores Legislativos",446 denomi-
nacin con la que no estamos de acuerdo, ya que la actividad del
Congreso, como ya lo mencionamos en pginas anteriores tanto en
444 Cfr. Gonzlez Oropeza, Manuel. "Qu hacer con el Congreso de la Unin en Mxico?", Ob. cit., p.
955.
445 Un avance lo constituye el Instituto de Investigaciones Legislativas, cfr. Orozco Henrquez, J. ~
"Organizacin y funciones del Congreso de la Unin", Ob. cit., pp. 1018 Y1019.
446 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor. "La funcin actual. ..", Ob. cit., pp. 31 Y32.
el captulo primero como en el presente, no es slo la legislativa, sino
que ste desarrolla otras funciones. Por ello, consideramos conve-
niente que se establezca la figura del "Letrado o Asesor Permanente
del Congreso", sin que sea necesaria su afiliacin a un determinado
partido poltico, cuya funcin sea impartir cursos de Derecho Parla-
mentario, prestar asistencia tcnica, asesoramiento legal, redaccin
de proyectos de iniciativa de ley o decreto, dictmenes, realizacin de
encuestas, investigaciones e informes en beneficio de todos los
parlamentarios, independientemente de que stos pertenezcan a la
mayora o a la oposicin.
Otro de los problemas es el relativo a que los parlamentarios de la
mayora y de la oposicin, tanto los de la Cmara de Diputados como
la de Senadores no tienen una carrera parlamentaria, cuyo principal
obstculo es el principio de no-reeleccin inmediata, consagrado
desde 1933 en el artculo 59 constitucional.w As, los parlamentarios
carecen de una motivacin, que es su reeleccin y los parlamenta-
rios de la oposicin desempean bien su gestin, entre ellas la
funcin de control, se ven impedidos para reelegirse. Sin embargo,
esta ltima posibilidad s se da, en gran medida, en los sistemas de
gobierno parlamentario y en el sistema de gobierno presidencial
de Estados Unidos de Amrica y en pases de Latinoamrica.
Otro de los problemas del principio de no-reeleccin inmediata es,
principalmente, que se produce el debilitamiento de la oposicin que
no cuenta con la posibilidad de proponer candidatos en cada legisla-
tura- As, la no reeleccin no favorece ni fortalece la actividad
447 Disposicin que ha surgido como consecuencia de la Convencin del Partido Nacional Revolucio-
nario en octubre de 1932 que posteriormente se incluy en la Reforma del 29 de abril de 1933.
Varios diputados en esta poca consideraron que la medida debilitaba al Congreso de la Unin. Sin
embargo, la iniciativa se aprob por unanimidad. El argumento para que no se permita la reeleccin
de los parlamentarios es que se abren las puertas para que el Presidente de la Repblica tambin
se reelija. A partir de 1965 se decidi archivar el asunto por razones polticas, situacin que perjudica
principalmente a la oposicin, cfr. Orozco Henrquez, J. Jess. "Organizacin y funciones ...", Ob.
cit., pp. 958 a 963 y "El sistema presidencial en el constituyente de Quertaro y su evolucin
posterior", Ob. cit., p. 50.
448 Cfr. Orozco Henrquez, J. Jess. "Organizacin y funciones...", Ob. cn.. pp. 958 a 963.
parlamentaria, sobre todo, a la de control, as como a la institucin
parlamentaria mexicana, mientras que los parlamentarios de la ma-
yora tienen la oportunidad de acceder, posteriormente, a cargos
dentro de la administracin pblica. Por lo que de esta forma, en
Mxico, a pesar de tener un sistema de gobierno presidencial, se da
tambin la relacin gobierno-mayora.
Es de resaltar que en algunos pases en vas de desarrollo, donde
existe un presidencialismo reforzado, apoyados por los partidos
dominantes, no dan cauce a las posibles crticas que podran ame-
nazar el autoritarismo. En Mxico, anteriormente, con el predominio
del partido rnayontario-w se haca remota la posibilidad de control del
Ejecutivo.
450
Sin embargo, actualmente esta situacin tiende a dismi-
nuir, ya que la Reforma Poltica de 1977, la reforma al artculo 93
constitucional, la promulgacin de Ley Orgnica del Congreso Gene-
ral de los Estados Unidos Mexicanos del 25 de mayo de 1979 y su
reforma del 20 de julio de 1994, la reforma de 1982, la reciente refor-
ma del 25 de octubre y la del 3 de septiembre de 1993, las elecciones
de agosto de 1994, la reforma judicial de 1994-1995 y la situacin
poltica actual, demuestran que nos encaminamos hacia una fuerte
participacin de los partidos de oposicin y un esfuerzo por crear un
nuevo ambiente poltico, que se traduzca en un aumento de la
449 El partido mayoritario es el Partido Revolucionario Institucional (PRI), cuyo antecedente es el Partido
Nacional Revolucionario (PNR) fundado por Plutarco Elas Calles el 4 de marzo de 1929. Era un
partido de masas que posteriormente el General Lzaro Crdenas trasform en partido de corpo-
raciones (aglutinado en sectores: milicia, obreros, campesinos y el sector popular). As, el PNR se
trasform en el Partido de la Revolucin Mexicana (PRM) el 30 de marzo de 1938. En 1940
desaparece, dentro del Partido, el sector militar. Con Manuel vila Camacho, el 21 de enero de
1946 se reforma el PRM, as se crea el Partido Revolucionario Institucional (PRI), adquiriendo especial
importancia el sector popular. En 1988 en las elecciones presidenciales obtuvo el 50.74% de la
votacin total, cfr. Serna Elizondo, Enrique. "Mitos y realidades de la separacin de poderes en
Mxico", Ob. clt., pp. 851 Y852. Carpizo, Jorge y Jorge Madraza. Derecho constitucional, Ob. cit.,
pp. 52 Y56. Madrazo, Jorge. "Algunas consideraciones sobre el Senado en el sistema constitucional
mexicano", Ob. cit., pp. 1006 Y1007. Alcntara Saz, Manuel. Sistemas potiticos de Amrica Latina,
Madrid, vol. 11, Tecnos, 1989, pp. 30 a 32. Ruiz Massieu, Jos Francisco. Cuestiones de Derecho
Politice (Mxico-Espaa), Ob. cit., pp. 209 Yss.
450 Cfr. Barqun lvarez, Manuel. "El control parlamentario sobre el ejecutivo desde una perspectiva
comparativa", Ob. cit., pp. 24, 25 Y31 YFix Zamudio, Hctor. "Algunas reflexiones sobre el principio
de la divisin de poderes en la Constitucin mexicana", Ob. cit., pp. 673 Y674.
226
',.
actividad de control de la Cmara de Diputados y de la Cmara de
Sinadores, partiendo principalmente de las elecciones federales
de 1988, en donde el papel de la oposicin, en cuanto a la votacin
total, se ampli del 35% a148% y en 1994 aI49%, y lo mismo suceder
en las futuras elecciones (1997, 2000, etctera).
Los particr6s de oposicin- frecuentemente han estado en confron-
tacin con l sistema poltico mexicano, sin mantener una posicin
451 Los sifuientes, en orden de importancia, son los actuales partidos de oposicin:
1. El 16 de septiembre de 1939, Luis Caldern fund el Partido de Accin Nacional (PAN), cuyo
antecedente fue la organizacin de la derecha mexicana denominada Unin Nacional Sinarquista
constituida en 1937. El PAN naci como respuesta a la poltica de Lzaro Crdenas, lo integraron
principalmente personas catlicas, pero tambin intelectuales, comerciantes e industriales conser-
vadores. Este partido de oposicin se ha beneficiado como consecuencia de las diversas reformas.
Su mejor momento poltico no fue 1988, ya que obtuvo en las elecciones presidenciales el 16.81%
de la votacin total, sino despus de 1988.
2. El Partido de la Revolucin Democrtica (PRO), constituido a principios de 1989, integrado por
algunos sectores que apoyaron la candidatura presidencial de Cuauhtmoc Crdenas en 1988, que
en ese entonces se denominaron Frente Democrtico Nacional (FON) integrado por el Partido
Mexicano Socialista (PMS), la Corriente Democrtica, Frente Cardenista de Reconstruccin Nacional
(FCRN) quienes obtuvieron el 31.06% de la votacin total en dicho ao.
3. El Partido del Trabajo (PT).
Anteriormente existan ciertos partidos de oposicin como, por ejemplo:
1. El Partido Popular Socialista (PPS) que se fund el 20 de junio de 1948 por iniciativa de Vicente
Lombardo Toledano. Este partido apoy tambin la candidatura de Cuauhtmoc Crdenas, en las
dems elecciones siempre ha apoyado las candidaturas presidenciales del PRI pero colabora
tambin con el PRO.
2. El Partido Autntico de la Revolucin Mexicana (PARM) creado el 28 de febrero de 1954 con el
propsito de abarcar al sector militar. Este partido apoy tambin la candidatura de Cuauhtmoc
Crdenas, en las dems elecciones siempre ha apoyado las candidaturas presidenciales del PRI,
pero colabora tambin con el PRO, cfr. Alcntara Saz, Manuel. Ob cit., pp. 32 Y41 a 44.
3. El Partido Frente Cardenista de Reconstruccin Nacional (PFCRN), siendo su antecedente el
Partido Socialista de los Trabajadores (PST). El FCRN apoy la candidatura presidencial de
Cuauhtmoc Crdenas en 1988.
As como el Partido Demcrata Mexicano (POM), el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT),
entre otros, cfr. Carpizo. Jorge y Jorge Madrazo. Derecho constitucional, Ob. cit., pp. 52 a 57. Ruiz
Massieu, Jos Francisco. Cuestiones de Derecho Poltico (Mxico-Espaa), Ob. cit., pp. 209 Yss.
crtica frente al gobierno, no ejercan sus atribuciones, es decir, no
utilizaban los mecanismos normativos existentes, considerados por
el Doctor Pedro de Vega necesarios para hacer efectiva su participa-
cin como una verdadera oposicin dscrepante-- u oposicin garan-
tizada.v- Por ello, en palabras de Diego Valads, intentaban una
"revolucin poltica" ,454 una oposicin "ideolqica'v- o, como la llama
Jorge Horacio Gentile, "destructiva o salvaje'v
Sin embargo, en la actualidad, en la Cmara de Diputados la
oposicin ha ganado espacios, principalmente respecto de la acti-
vidad de consenso, en las Comisiones ordinarias y respecto a la
Contadura Mayor de Hacienda. Creemos tambin que la situacin ac-
tual, as como la reforma del 3 de septiembre de 1993, nos han
llevado necesariamente a una mayor participacin de la oposicin y a
la instauracin y perfeccionamiento de los actos de control parla-
mentario, con el propsito de que los tenga a su alcance y los utilice,
para que de esta forma acte, totalmente, como una oposicin
discrepante. Para ello, creemos que no hace falta, aunque sera
muy recomendable y saludable, como seala el Profesor Nava
Negrete,457 que la oposicin llegue a ser mayora para que ejercite
los actos de control y mantenga una posicin crtica. Por ejemplo:
en la Cmara de Diputados puede crear Comisiones de lnvestiga-
452 Oposicin discrepante es aquella que "acepta la base legitimadora del poder (se acepta el sistema).
rechazando, sin embargo, las actuaciones concretas del mismo", cfr. Vega Garcia, Pedro de.
Estudios poltico constitucionales, UNAM. Mxico, 1987. pp. 33 a 40.
453 Cfr. Fix-Zamudio. Hctor. "Las recientes transformaciones del rgimen presidencial mexicano", IV
Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1992, p. 233.
454 Cfr. Valads, Diego. La Constitucin reformada, Ob. cit., p. 212.
455 Por oposicin ideolgica se entiende aquella que no est "de acuerdo con los sistemas de
legitimidad en que se apoyan los poderes constituidos, ponindose, por tanto en tela de juicio la
fundamentacin del sistema y del poder". cfr. Vega Garca. Pedro de. Estudios poltico constitucio-
nales. Ob. ctt., pp. 11 Y 12.
456 Gentile, Jorge Horacio, "La funcin del Parlamento en la democracia moderna", fV Congreso
Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM. 1992. p. 328.
457 Cfr. Nava Negrete. Alfonso. Ob. cit., p. 62.
cin, ya que se requiere de una cuarta parte de los diputados, que
representa 125 parlamentarios y la oposicin tiene 200 diputados
en total. Sin embargo, la oposicin en la Cmara de Senadores no
puede crear tales Comisiones, ya que se requiere de la mitad de
los senadores, que representa 64 parlamentarios, y la oposicin
slo tiene 33 escaos.
Tambin los diputados y senadores de la oposicron pueden
solicitar, a travs del Presidente de su respectiva Cmara, la infor-
macin o fotocopias de documentos que obren en las dependencias
pblicas, archivos y dems oficinas de la Nacin, as como entre-
vistar a los funcionarios pblicos. Por otro lado, los parlamentarios
de la oposicin puedan solicitar la comparecencia de los funciona-
rios pblicos contemplados en el artculo 93 constitucional. Por
ltimo, uno de los legisladores de la oposicin, representando a su
partido poltico, tienen la facultad de intervenir antes del informe
presidencial.
En cuanto a la mayora parlamentaria, el Partido Revolucionario
Institucional (PRI), tanto de la Cmara de Diputados como de la
Cmara de Senadores, tiene a su alcance un gran nmero de actos
de control sobre los miembros del gobierno. En ocasiones los ha
utilizado, sin embargo, es necesario fomentar la participacin de la
mayora parlamentaria, a travs de su capacitacin, ya que una de
sus funciones, tanto en los pases con sistema de gobierno parlamen-
tario como presidencial, es el eiercic.o del control sobre el gobierno.
Sus objetivos son, primero, verificar, examinar, comprobar, revisar,
etctera, conforme a lo establecido por la Constitucin, la LOCG y el
RICG, las actuaciones del Ejecutivo y que las mismas se trasladen a
la opinin pblica; segundo, que el cuerpo electoral conozca los
errores de la poltica gubernamental, as como sus aciertos; y tercero,
que la mayora parlamentaria represente de manera efectiva y ho-
nesta los intereses distritales o estatales. En este sentido, el control
de la mayora, es decir, del Partido Revolucionario Institucional (PRI),
va a tener como finalidad el correcto funcionamiento del sic!qma
poltico mexicano. Por lo tanto, para nosotros, es sumamente impor-
tante el control que pueda realizar el partido mayoritario, sobre todo,
porque es precisamente ste quien representa a la mayora del
cuerpo etectorat.-
v. LAS POSIBLES CONSECUENCIAS
DEL EJERCICIO DE ESTOS ACTOS
En cuanto a la responsabilidad poltica, como posible consecuencia
del ejercicio del control por la institucin representativa sobre los
miembros del gobierno, el "rgimen presidencial es ms deficiente
en este aspecto, y se ve obligado a sustituir ese juicio de responsa-
bilidad poltica que ejerce el parlamento por el juicio que emite el
pueblo en una reeleccln"> Con lo cual, el sufragio constituye,
en este caso, una confianza que se establece con el pueblo.w Pero,
en el caso de Mxico, esta situacin no se da, porque existe el
principio de no-reeleccin consagrado en el artculo 59 constitucional.
Sin embargo, el partido mayoritario, es decir, el Partido Revoluciona-
rio Institucional (PRI) desde hace ms de 65 aos permanece en el
poder, pero esto no significa que no exista mayor participacin de la
oposicin y un gran debilitamiento o desgaste del partido mayoritario,
es decir, prdida de escaos. Actualmente existe lo anterior como
consecuencia, en gran medida, del ejercicio del control por parte del
Congreso de la Unin sobre los miembros del gobierno.
Como otra consecuencia del ejercicio del control tenemos que los
medios de comunicacin, principalmente la prensa, a travs de la
458 Clr. Aragn Reyes, Manuel, "El control parlamentario como control poltico", Revista de Derecho
Poltico, Madrid, No. 23, Universidad Nacional de Educacin a Distancia, 1986, pp. 17 a 19. Garca
Morillo, Joaqun, "Aproximacin a un concepto del control parlamentario", Revista de la Facultad de
Derecho, Madrid, Universidad Complutense de Madrid, 1986, p. 55. Aragn, Manuel. "Estudio
preliminar", Ob. cit., p. XXX. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun, El control
parlamentario, Ob. cit., p. 52.
459 Snchez Agesta, Luis. "Poder ejecutivo y divisin de poderes", Revista Espaola de Derecho
Constitucional, Madrid, No. 3, Centro de Estudios Constitucionales, 1981, p. 24.
460 Clr. Snchaz Agesta, Luis. "Poder ejecutivo y divisin de poderes", Ob. cit., p. 25.
crtica, que aunque slo causan pequeas molestias al Ejecutivo,
influyen en la opinin pblica, sobre todo, a partir de 1988.
461
Sin
embargo, por un lado, existe la afirmacin de que stos se encuentran
a favor del gobierno y, por otro, la situacin se agrava, ya que la
Constitucin y la LOCG no contemplan la presencia de los medios de
comunicacin en el Congreso y, escasamente, algunos de los artcu-
los del RICG se pueden aplicar al respecto (arts. 205 a 212). En
relacin a este punto, la tendencia debe ser que los ciudadanos
puedan conocer cmo se tratan los asuntos pblicos que les ataen
y el papel de su institucin representativa como rgano que permite
el dilogo, empezando por establecer la necesaria presencia de los
medios de comunicacin en las sesiones, as como que stos hagan
constante referencia a la actividad del Congreso de la Unin. Los
ciudadanos deben ser quienes juzguen tanto la actividad del Congre-
so (mayora y oposicin), como la del gobierno.
VI. UN EJEMPLO DE ACTO DE CONTROL:
LA COMPARECENCIA DE LOS MIEMBROS
DEL GOBIERNO ANTE EL CONGRESO
Para finalizar el presente trabajo, nos referiremos a un ejemplo de acto
de control del Congreso sobre los miembros del gobierno: la compa-
recencia. Para ello, abordaremos su concepto, sus antecedentes (1792
a 1994), su objeto y finalidad, su regulacin especfica y los casos en
que se realiza, la participacin de la mayora y oposicin parlamenta-
rias, as como las posibles consecuencias del ejercicio de la misma:
A. Concepto
Como ya lo hemos mencionado en el Captulo segundo, apartado 11,
es difcil establecer el concepto de las comparecencias del gobierno,
461 Cfr. Carpizo, Jorge. "Notas sobre el presidencialismo mexicano", Ob. cit.. p. 36. As como, "Algunas
reflexiones sobre los cambios en el presidencialismo mexicano (1978-1990)", Ob. cit., p. 91.
ya que depende de la regulacin concreta o especfica que se haga
en cada pas.w
En Mxico, la expresin "comparecencia" se refiere al periodo de
tiempo en el cual se formulan preguntas a los miembros del gobierno
acerca de su gestin, citndose a los altos funcionarios a rendir los
informes verbales que las Cmaras les soliciten o que estn obligados
a dar anualmente. Asimismo, puede darse la presencia de los miem-
bros del gobierno ante el Congreso a peticin propia o por iniciativa del
Presidente de la Repblica, con el propsito de realizar una exposicin.
Es necesaria la presencia de un alto funcionario ante el Congreso,
con su correspondiente exposicin, para ser consideradas por noso-
tros como una comparecencia del gobierno. As, un miembro del
gobierno expone las lneas de su gestin ante los parlamentarios,
quienes examinarn, analizarn, revisarn, comprobarn, inspeccio-
narn y verificarn su actividad.
El contenido de las comparecencias es informativo, sin embargo,
como ya lo hemos sealado, el hecho de que se den ciertos aspectos
como la facultad de citar a los miembros del gobierno; la obligacin
anual de que stos se presenten; su asistencia por iniciativa del
Presidente de la Repblica o a peticin propia; la exposicin; la
publicidad; la intervencin de los parlamentarios (diputados y sena-
dores); as como la presencia de los medios de comunicacin, hace
que sean consideradas por nosotros como un acto de control de la
institucin representativa mexicana sobre los miembros del gobierno,
entendido ste como un control poltico.
B. Antecedentes (1792 a 1994)
Los antecedentes de las comparecencias, a los que ya nos hemos
referido brevemente en el Captulo segundo de este trabajo, los
462 Cfr. Barqun lvarez, Manuel. "La supervisindel legislativoyla responsabilidaddel ejecutivo", Memoria
del 111 Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, tomo 111, UNAM, 1987, p. 572.
encontramos primero en Estados Unidos de Norteamrica, ya que el
Congreso en 1792 utiliz por primera vez su facultad para llamar a
funcionarios a declarar, cuando la Cmara de Representantes se
haba propuesto aclarar la derrota del General S1. Clair contra las
tribus tndias.w Posteriormente, sus antecedentes tambin los encon-
tramos en Espaa, en el Estatuto de Sayona de 1808,464 as como en
la Constitucin de Cdiz de 1812, y no en Francia, a pesar de que
en este ltimo pas, durante los aos 1860 a 1867, los ministros
estaban obligados a comparecer ante el Parlamento, denominando
a este acto question time (pregunta oral).465
La Constitucin de Cdiz de 1812, que estuvo vigente en la Nueva
Espaa, en su artculo 125 seal que "en los casos en que los
Secretarios del Despacho hiciesen alguna propuesta en nombre del Rey
asistiran a las discusiones cuando y del modo que las Cortes determi-
nasen y hablaran en ellas sin que pudieran estar presentes en las
votaciones ... Los Ministros, abogados naturales de la propuesta, slo
podan asistir a las sesiones en que se examinase si eran autorizados
a ello y en las condiciones en que la autorizacin se concediese.ve
La Constitucin mexicana del 4 de octubre de 1824, primera Cons-
titucin del Mxico independiente, en sus artculos 67 y 68, seal que
el Congreso General deba reunirse el primero de enero, a esta reunin
463 Cfr. Cruz Ferrer, Juan de. "El control parlamentario de la administracin en el sistema constitucional
norteamericano", Ob. cit., p. 984.
464 El Estatuto de Bayona de 1808, es considerado como la "Constitucin de Bayona" por Sevilla
Andrs, Diego. Constituciones y otras Leyes y Proyectos Politicos de Espaa, Madrid, tomo I y 11,
Editora Nacional, 1969, pp. 49, 57 Y60, cfr. Esteban, Jorge de y Gonzlez-Trevijano, Pedro J. Ob.
cit., p. 49, Tierno Galvn, Enrique. Leyes polticas espaolas fundamentales (1808-1978), Madrid,
Tecnos, 1979, pp. 21 Y22. Villarroya, Joaqun Toms. Breve historia del constitucionalismo espaol,
Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1985, pp. 22 Y23
465 Cfr. Garca-Pelayo, Manuel. Derecho constitucional comparado, Madrid, Alianza, 1987, pp. 278 a
288,458,470,473 a 475 y 478 a 488 y Snchez Agesta, Luis. Curso de Derecho Constitucional
Comparado, Madrid, Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, 1980, pp. 276
a 278.
466 Villarroya, Joaqun Toms. Ob. cit., pp. 22 Y23.
asistira el Presidente de la Federacin, quien "pronunciara" un discur-
so que contestara, en trminos generales, quien presidiese el Congre-
so. Asimismo, el artculo 120 seal que los secretarios de Despacho
daran a cada Cmara, luego que estuviesen abiertas sus sesiones
ordinarias anuales, cuenta del estado de su respectivo ramo.v'
La Constitucin de 1857, en su artculo 89, regul la obligacin de
los secretarios de Estado de informar al Congreso el estado que
guardasen sus respectivos ramos.v- pero esta Constitucin no con-
templ la facultad del Congreso para citarlos cuando se discutiese un
asunto de su competencia, sino el Reglamento del Congreso.
Bajo la vigencia de esta Constitucin, Sebastin Lerdo de Tejada,
en una circular con fecha 14 de agosto de 1867, sugiri que los
informes, tanto del presidente como de los secretarios, fueran por
escrito y no verbales, sugerencia que no se acept.v- Sin embargo,
cuando Benito Jurez proclam la necesidad de instaurar el Senado
en 1867, es el mismo presidente Lerdo de Tejada quien utiliz
este instrumento en diciembre de ese mismo ao, con el objeto de
insistir en la reforma constitucional para establecer nuevamente al
Senado.vv
Durante ms de 30 aos (1876-1911), con un parntesis de cuatro
aos, el General Porfirio Daz concentr todas las atribuciones de los
diversos rganos, entre ellos el propio Congreso, que qued a su
467 Cfr. Tena Ramrez, Felipe. Leyes Fundamentales de Mxico 1808-1978, Mxico, Porra, 1978, pp.
178 Y 186 Y Rabasa, Emilio O. "Historia de las Constituciones mexicanas", El derecho en Mxico.
Una visin de conjunto, Mxico, tomo 1, UNAM, 1991, pp. 68 Y 101.
468 Cfr. Orozco Henrquez, J. Jess. "Organizacin y funciones...", Ob. cit., p. 1014.
469 Cfr. Carpizo, Jorge. Estudios constitucionales, Ob. cit., p. 333. Barqun lvarez, Manuel. "Comen-
tario al artculo 93", en Constitucin Politica de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada, Mxico,
Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, 1994, pp. 416 Yss.
470 Clr. Madrazo, Jorge. "Algunas consideraciones sobre el Senado en el sistema constitucional
mexicano", Ob. cit., pp. 1002 Y 1003.
disposicin.v' con lo cual el ejercicio de las comparecencias no fue
posible.
Venustiano Carranza expidi, el 14 de septiembre de 1916, el
Decreto de reforma a los artculos 4, 5 Y 6 del Decreto del 12 de
diciembre de 1914, que anunciaba la convocatoria del Congreso
Constituyente. El artculo 6, segundo prrafo, seal que "verifica-
das las elecciones de los poderes federales e instalado el Congreso
General, el Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalista, Encargado del
Poder Ejecutivo de la Unin, le presentar un informe sobre el estado
de la Administracin Pblica, y hecha la declaracin de la persona
electa para Presidente, le entregar el Poder Ejecutivo de la
Nacin".472
La Constitucin mexicana de 1917 vigente reiter la obligacin de los
secretarios de Estado de informar al Congreso el estado que guardasen
sus respectivos ramos, pero aadi que las Cmaras podrn citarlos
para que les informasen en relacin a una ley o negocio que fuera objeto
de discusin por parte del Congreso General.
473
En 1924 se incluy la comparecencia de los Jefes de los Departa-
mentos Adrninistrativos.v-
Posteriormente la reforma al artculo 93 constitucional, del 24 de
enero de 1974, ampli las facultades de supervisin e investigacin
del Legislativo, permitiendo a las Cmaras hacer comparecer no slo
a los secretarios de Estado y Jefes de Departamentos, sino a los
471 Cfr. Carpizo, Jorge. "Notas sobre el presidencialismo mexicano", Ob. cit., p. 21. Rabasa, Emilio O.
Ob. cit., p. 156 Y Fix-Zamudio, Hctor. "Algunas reflexiones sobre el principio de la divisin de
poderes en la Constitucin mexicana", Ob. cit., p. 631.
472 Rabasa, Emilio O. Ob. cit., p. 163.
473 Cfr. Barqun lvarez, Manuel. "Comentario al artculo 93", Ob. cit., pp. 416 Yss.
474 Cfr. Valads, Diego. Constitucin y po/frica, Mxico, Ob. cit., pp. 174 Y 175 Y Barqun lvarez,
Manuel. "El control parlamentario sobre el ejecutivo desde una perspectiva comparativa", Ob cit.,
pp. 20, 21 Y37 a 39.
directores y administradores de los organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal rnayortara.v- con el propsito de
rendir los informes que se les requieran, cuando se discuta una ley o
se estudie un asunto concerniente a sus respectivas actividades
o ramos.
Por ltimo, la modificacin ms reciente respecto a las compare-
cencias se dio a travs de la denominada Reforma judicial del 31 de
diciembre de 1994, permitiendo a las Cmaras hacer comparecer
tambin al Procurador General de la Repblica, aunque esta situa-
cin ya se daba en la prctica.
C. Caractersticas
1. Cuando se trata de la comparecencia anual del Presidente de la
Repblica ante el Congreso General, en sesin conjunta, sta no
comporta debate ni votacin alquna.w sin embargo, s comporta el
examen de su actividad, as lo seala expresamente la Constitucin
mexicana de 1917 vigente, en su artculo 69. Adems, un parlamen-
tario representando a su partido poltico, antes de rendirse tal informe,
puede intervenir en la sesin, manifestando o sealando el resultado
del anlisis de la actividad gubernamental, intervencin que es tras-
mitida por los medios de comunicacin a los ciudadanos, a la opinin
pblica y al cuerpo electoral.
475 El Ejecutivo Federal en Mxico se divide en tres sectores y no en dos como lo seala el artculo 90
constitucional, as tenemos a los siguientes: 1. Instituciones centralizadas: la Presidencia de la
Repblica, los Secretarios de Estado (17 Secretaras), los Departamentos administrativos (es, uno
solo, el del Distrito Federal), la Procuradura General de la Repblica. 2. Organismos pblicos
descentralizados, 105 cuales prestan numerosos servicios pblicos, como son: 105 institutos Mexi-
cano del Seguro Social, de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del
Estado, del Fondo Nacional de Vivienda de los Trabajadores, Petrleos Mexicanos, entre otros. 3.
Empresas de participacin estatal rnayoritana y Fideicomisos pblicos, cfr. Fix-Zamudio, Hctor.
"Algunas reflexiones sobre el principio de la divisin de poderes en la Constitucin mexicana", Ob.
cit., pp. 643 a 650, cfr. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, publicada en el Diario
Oficial de la Federacin, de 29 de diciembre de 1976, con sus respectivas reformas de 1978 a 1994.
476 Cfr. Alcntara Saz, Manuel. Sistemas polticos de Amrica Latina, Madrid, vol. 11, Tecnos, 1989,
p.36.
2. Pueden comparecer ante las Cmaras, a solicitud de las mismas,
tanto los secretarios de Estado, el Procurador General de la Repbli-
ca y Jefes de Departamento administrativo, as como los directores
y administradores de los organismos descentralizados y empresas
de participacin estatal mayoritaria, excepto el Presidente de la
Repblica.
3. No est prevista la comparecencia de otras personas.
4. Las comparecencias pueden ser, segn su foro, en el Congreso
General, en la Cmara de Diputados o en la Cmara de Senadores,
es decir, slo podrn efectuarse ante sus Plenos.
5. Las comparecencias ante las Comisiones y ante las Comisiones
de Investigacin, como sucede en otros pases, no estn previstas
en la regulacin mexicana.
6. Pueden tener lugar a requerimiento de los rganos parlamenta-
rios, por iniciativa del Presidente de la Repblica, a solicitud de los
miembros del gobierno o como una obligacin anual.
7. De acuerdo con el objeto de la comparecencia, pueden versar
sobre la generalidad de los asuntos que conciernen al compareciente.
8. Las comparecencias, en algunos casos, se realizan en el mo-
mento oportuno, tomando como objeto aquellos temas trascenden-
tales y de inters general; en otros casos, se realizan anualmente.
9. Generalmente se da la publicidad de las mismas (Diario de
Debates de cada una de las Cmaras, prensa, radio y televisin).
10. No est prevista la adopcin de resoluciones.
11. Especialmente, este acto de control ha sido utilizado con gran
frecuencia, tendiendo a aumentar en nmero y calidad.
D. Objeto y finalidad
El objeto de la comparecencia es que la institucin representativa
-Congreso- obtenga, por mediacin de la persona citada, los datos
que de ella se pretendiesen extraer en relacin a un asunto o en razn
a la materia objeto de debate o examen y, de esta forma, analizar,
revisar, comprobar, inspeccionar y verificar la actividad del gobierno.
La comparecencia comprende la obligacin de declarar y proporcio-
nar intorrnacin.v'
En diversos pases, en general, la institucin representativa cons-
tantemente es criticada en cuanto al distanciamiento de la clase
poltica y el pueblo representado.ve sin embargo consideramos que
cuando se utilizan las comparecencias como acto de control, el
Congreso, el Parlamento o la Asamblea, sirven de foro a la actuacin
de los poderes pblicos. As, el principio de publicidad es considerado
como uno de los supuestos en que descansa el "espritu del parla-
mentartsrnov.w ya que el carcter secreto de la poltica pertenece a
las concepciones dictatoriales y absolutistas.w
Por un lado, la comparecencia, en todos los pases, tendr como
finalidad que el pueblo, titular de la soberana, conozca a travs de
ella las actividades del gobierno y las opiniones que le merecen a
los representantes populares.v' con lo cual la institucin repre-
sentativa (Parlamento, Congreso o Asamblea), la clase poltica y el
477 Cfr. Garca Morillo, Joaqun, El control parlamentario del gobierno en el ordenamiento espaol,
Madrid, Congreso de los Diputados, 1985, p. 180 Y Lucas Murillo de la Cueva, Pablo. "Las
Comisiones de Investigacin de las Cortes", Revista de la Facultad de Derecho, Madrid, No. 10,
Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, 1986, pp. 148 Y168.
478 Cfr. Santaolalla, Fernando. El Parlamento en la encrucijada, Madrid, Eudema, 1989, p. 13.
479 Vega Garca, Pedro. "El principio de publicidad parlamentaria y su proyeccin constitucional",
Ob. cit., 1985, p. 45.
480 Cfr. Ibid., p. 47.
481 Cfr. Montero Gibert, Jos Ramn y Garca Morillo, Joaqun, Ob. cit., p. 34.
pueblo representado se acercan, se ponen en contacto. Por otro
lado, la institucin representativa, a travs de la comparecencia de
los miembros del gobierno, ya sea para solicitar la aprobacin del
presupuesto o proporcionar los diversos informes de sus miembros
respecto de su actividad, critica.w comprueba, analiza, inspeccio-
na, revisa, verifica, examina y valora la actividad de los mismos con
libertad de criterio, atendiendo a las razones de oportunidad, igual-
mente polticas.
E. Su regulacin especfica y los casos
en que se realiza
a. La comparecencia del Presidente de la Repblica
ante el Congreso General
El Presidente de la Repblica, conforme al artculo 69 constitucional,
la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexi-
canos (LOCG) y al Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos (RICG), asistir ante el
Congreso el da de la apertura de sesiones ordinarias del primer
periodo, es decir, el primero de noviembre de 1994 y, a partir de 1995,
el primero de septiernbre.w en sesin pblica y conjunta. Asimismo,
"presentar un informe escrito" en el que manifieste el estado general
de la administracin pblica del pas, que ser contestado por el
Presidente del Congreso y, posteriormente, ser analizado o exami-
nado por las Cmaras en sesiones subsecuentes, clasificndolo por
materias: poltica interior, poltica econmica, poltica social y poltica
exterior. Antes de rendirse tal informe, un parlamentario, repre-
sentando a su partido poltico, podr intervenir con un lmite mximo
462Clr. Rubio Uorente, Francisco. "El control parlamentario", en Revista Parlamentaria de Habla
Hispana, Madrid, No. 1, Cortes Generales, 1965, pp. 90 Y91.
463 Esto a partir de 1995, ya en 1994 el primer periodo de sesiones ordinarias iniciar el primero de
noviembre, cfr. Diario Oficial de la Federacin, de fecha 3 de septiembre de 1993 que contiene el
Decreto por medio del cual se reforman los artculos 65 y 66 constitucionales.
de 15 minutos. Adems, quedan expresamente prohibidas las inter-
venciones durante la presentacin del informe presidencial, es decir,
a partir del momento en que el Presidente de la Repblica empiece
a presentar su informe, que por costumbre lo hace oralmente, hasta
el momento en que concluye el mismo (art. 69 en relacin con los
arts. 65 y 66 constttuconates.v- con los arts. 50. al 80. de la
LOCG,485 reformada el 20 de julio de 1994 y con los artculos 188 a
197 del RICG).
La obligacin del Presidente para dar lectura al informe no se
establece en la Constitucin vigente,486 sin embargo es una costum-
bre que se inici desde el primer Presidente de Mxico, Guadalupe
Victoria, ya que la Constitucin de 1824 as lo estableca. Actualmen-
te, la obligacin relativa a que ste sea oral se expresa en el artculo
189 del RICG, al sealar que: "Al discurso que el Presidente de la
Repblica pronuncie en este acto, el Presidente del Congreso con-
testar en trminos generales". Nosotros consideramos necesario
establecer dicha obligacin constitucionalmente, a fin de asegurar
que el Presidente de la Repblica, a travs de este control, ponga no
slo en conocimiento al Congreso de la Unin, sino a los ciudadanos,
respecto de la actividad anual del gobierno, sirviendo el Congreso
como escenario e intermediario. Posteriormente, podran ponerse en
marcha otros actos de control de nuestro Congreso de la Unin.
El informe anual que rinde el Presidente de la Repblica ante el
Congreso de la Unin es considerado por nosotros tambin como una
484 Cfr. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada. Ob. cil. Barqun lvarez,
Manuel. "El control parlamentario sobre el ejecutivo desde una perspectiva comparativa", Ob. cit.,
pp. 25, 37 Y ss, 56 a 61 y Orozco Henrquez, J. Jess. "Estudio comparativo sobre el rgano
legislativo en Amrica Latina", Ob. cit., pp. 114 a 117.
485 Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, Mxico, Talleres Grficos
de la Cmara de Diputados, 1990. Dicha Ley sufri reformas, que para algunos son consideradas
como la "Nueva Ley Orgnica del Congreso" pero, para nosotros, es simplemente una modificacin
y adicin a la Ley de 1979, ya que slo se trata de la transcripcin de las recientes reformas
constitucionales. Estas modificaciones y adiciones fueron publicadas en el Diario Oficial de la
Federacin el 20 de julio de 1994.
486 Cfr. Valads, Diego. Constitucin y poltica, Ob. clt., p. 174.
comparecencia, es decir, un acto de control, ya que, primero, al
sistema poltico mexicano no slo lo conforman las normas y reformas
constitucionales, sino tambin la costumbre; segundo, a travs de
este acto se ponen en contacto el gobierno, la institucin repre-
sentativa y la ciudadana; y tercero, porque la regulacin seala que
el informe ser analizado por las Cmaras del Congreso en sesiones
subsecuentes.
b. La comparecencia del Secretario de Hacienda ante
la Cmara de Diputados
Conforme al artculo 74, fraccin IV, de la Constitucin vigente, el
Secretario de Despacho, en relacin a los ingresos y egresos de la
Federacin, deber comparecer ante la Cmara de Diputados a dar
cuenta de los mismos. De igual manera, est obligado a comparecer
ante dicha Cmara para informar las razones que motiven al Ejecutivo
a solicitar la ampliacin del plazo para la presentacin de las iruciati-
vas de leyes de ingresos y de los proyectos de presupuesto de
egresos, as como de la Cuenta Pblica. Por las materias a las que
se hace mencin, se entiende que se trata del Secretario de Hacienda
y Crdito Pblico. Anteriormente, tambin estaba obligado a compa-
recer el Secretario de Programacin y Presupuesto pero, en virtud de
la reforma de 1992 a la LOAPF, tal Secretara qued suprimida.
La comparecencia puede ser pblica o secreta, dependiendo del
tipo de sesin que se trate.w
487 El RICG en su artculo 33 menciona. entre otros. que se presentarn en sesin secreta los asuntos
relativos a las relaciones exteriores y. en general. todos los dems que el Presidente considere que
deban tratarse con reserva. Este Reglamento seala en su artculo 184 que no se publicarn en los
"Diarios de Debates" las discusiones y documentos relacionados con las sesiones secretas.
c. La comparecencia anual de los Secretarios
de Despacho y Jefes de Departamentos
Administrativos
El artculo 93 constitucional, en su primer prrafo, prev la obligacin
anual de los secretarios de Despacho y jefes de los departamentos
administrativos de dar cuenta al Congreso del estado que guarden
sus respectivos ramos, en relacin con los artculos 53 y 54 del RICG,
Reglamento que aade, adems, la facultad del Presidente de la
Repblica para enviar a dichos funcionarios a comparecer y la libertad
que tienen de asistir cuando lo deseen a las sesiones y, si se discute
un asunto de su Dependencia, tomar parte en el debate.
El artculo 93, para algunos autores-e y para nosotros, es la
caracterstica ms significativa de las relaciones entre el Congreso y
el Ejecutivo mexicano desde el punto de vista de control poltico. Las
comparecencias de los secretarios de Estado han sido las ms fre-
cuentes, adems, se han ido incrementando durante estos tres
ltimos sexenios, hasta ser una prctica regular donde, incluso,
se censura la poltica adoptada por un alto funcionario que compare-
ce ante alguna de las Cmaras (Cmara de Diputados y Cmara de
Senadcresl.w A este respecto, el primer prrafo del artculo 93
constitucional no sufri modificacin alguna con la reforma judicial de
1994-1995, en el sentido de incluir la comparecencia del Procurador
General de la Repblica, sin embargo, el prrafo segundo de este
artculo s se modific.
488 Clr. Valads, Diego. Constitucin y politica, Ob. cil., pp. 153 Y154. Orozco Henrquez, J. Jess. "El
sistema presidencial en el constituyente de Quertaro y su evolucin posterior", Ob. cit., p. 105.
489 Clr. Barqun lvarez, Manuel. "Comentario al artculo 93', Ob. cit., pp. 416 Yss.
d. La comparecencia de los Secretarios de Estado,
Jefes de Departamento Administrativo y otros altos
funcionarios de la administracin pblica
El prrafo segundo del artculo 93 constitucional permite a las Cmaras
hacer comparecer a los Secretarios de Estado, Jefes de Departamen-
tos y procurador General de la Repblica, as como a los directores y
administradores de los organismos descentralizados y empresas de
participacin estatal mayoritaria, con el propsito de rendir los informes
que se les requieran, y cuando se discuta una ley o se estudie un asunto
concerniente a sus respectivas actividades o ramos, en relacin con
los artculos 53, 54, 126 a 131 del meo, Este reglamento aade, por
un lado, la facultad del Presidente de la Repblica para enviar a dichos
funcionarios a comparecer y, por otro lado, el procedimiento.
Este artculo 93 ha sido modificado en tres ocasiones. En 1924
sufri un cambio con el propsito de incluir a los Jefes de los
Departamentos Administrativos. En 1974 se permiti a las Cmaras
no slo hacer comparecer a los Secretarios de Estado y Jefes de
Departamentos, sino tambin a los directores y administradores de
los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal
mayoritaria, con el propsito de rendir los informes que se les requie-
ran, ya sea cuando se discuta una ley o cuando se estudie un asunto
concerniente a sus respectivas actividades o ramos, consolidando
as una prctica que ya exista. Sin embargo, el Diario de Debates
demuestra que se dieron diversas invitaciones a comparecer, que no
fueron atendidas por sus destinatarios, entre ellos el Director General
de la Comisin Federal de Electricidad (18 de diciembre de 1973), el
Director del Consejo Nacional d e Ciencia y Tecnologa (30 de diciem-
bre de 1973) y el Director del Banco de Mxico (19 de septiembre de
1976), comparecencia ya regulada por el prrafo segundo del artculo
93 Constitucional. Esta situaci n cambi en el sexenio del Presidente
Jos Lpez Portillo, dndose rn.ayor aplicacin al segundo prrafo del
artculo 93 que contiene este acto de control y que por mucho tiempo
no se le consider importante. As, el 26 de octubre de 1977 y el 20
de septiembre de 1979 se llev.aron a cabo las comparecencias del
Ingeniero Jorge Daz Serrano, ex director de Petrleos Mexicanos
(PEMEX), cuyo objeto fue, primero, solicitarle informes respecto a la
construccin de un gasoducto que permitira la exportacin de gran-
des cantidades de gas y, segundo, explicar las razones por las que
ardi durante varios meses el pozo Ixtoc, no determinndose el origen
del siniestro.w Por ltimo, recientemente este segundo prrafo del
artculo 93 sufri su tercera modificacin, el 31 de diciembre de 1994,
con el propsito de incluir, constitucionalmente, la comparecencia del
Procurador General de la Repblica.
De tal manera, el Congreso de la Unin o Congreso General podr
conocer de los asuntos que manejan las dependencias, organismos
pblicos descentralizados y empresas de participacin estatal que
corresponden al Ejecutivo, extendiendo as las facultades de la
institucin representativa rnexcana.e-
Por otro lado, a pesar de que el Congreso General no puede hacer
dimitir a un Secretario de Estado, la desaprobacin de su informe
puede traer como consecuencia la renuncia del mismo a travs de la
presin moral que se ejerza para que, posteriormente, el Presidente
de la Repblica se la sollcite.w Gonzlez Oropeza sugiere que el
artculo 93 debe ser complementado con alguna modalidad de san-
cin, ya que se ha considerado slo que un poder informa, sin
consecuencias para otro poder.w Nosotros consideramos que esa
modalidad de sancin puede ser la aplicacin del artculo 109,
fraccin 1, en relacin con el 110 constitucional, que regula al juicio
poltico, teniendo como posible consecuencia la exigencia de respon-
490 Cfr. Valads, Diego. Constitucin y poltica, Oo. cit., pp. 174 Y 175 Y Barqun lvarez, Manuel. "El
control parlamentario sobre el ejecutivo desde una perspectiva comparativa". en Ob. cit., pp. 20, 21
Y37 a 39.
492 Cfr. Serna Elizondo, Enrique. "Mitos y realidades de la separacin de poderes en Mxico", Ob. cit.,
pp. 847 Y857.
493 Cfr. Gonzlez Oropeza, Manuel. "Qu hacer con el Congreso de la Unin en Mxico?", Ob. cit.,
p.958.
sabilidad poltica individual de los Secretarios de Despacho, Procu-
rador General de la Repblica, Jefe del Departamento del Distrito
Federal, Directores Generales o sus equivalentes de los organismos
descentralizados, empresas de participacin estatal mayoritaria, so-
ciedades y asociaciones similares y fideicomisos pblicos, entre
otros.v- por actos u omisiones de los servidores pblicos que redun-
den en perjuicio de los intereses pblicos o de su buen despacho,
cuyo plazo para llevarlo a cabo comienza a partir del da en que se
ejerce el cargo y hasta un ao a partir de la separacin de ste.
La aplicacin de este juicio poltico depender de los criterios
imperantes de los parlamentarios de la Cmara de Diputados y de la
Cmara de Senadores, ya que las causales sealadas en la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos de 1982
(LFR8P), artculo 70., como ya lo mencionamos en el captulo segun-
do, son difciles de tipificar para que proceda el juicio poltico, pero
son al mismo tiempo amplias. As, se podran encuadrar, por ejemplo:
ataque a las instituciones democrticas; infringir la Constitucin o
leyes federales, causando perjuicios graves a la Federacin, a uno o
varios Estados y omisiones graves que motiven algn trastorno en el
funcionamiento normal de las instituciones. Conforme a este artculo
70. y a la Constitucin, el Congreso de la Unin valora, es decir,
revisa, verifica, comprueba y examina la existencia y gravedad de los
actos u omisiones de los funcionarios comprendidos en el artculo
110 constitucional, con lo cual, podr operar la exigencia de respon-
sabilidad poltica que trae aparejada la destitucin o inhabilitacin de
uno hasta veinte aos, para desempear cargos pblicos.e-
494 Procurador General de Justicia dei Distrito Federal (art. 110 constitucional). Tambin se incluyen
diputados, senadores, ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (art. 109), magistrados
de circuito, jueces de distrito, magistrados y jueces del fuero comn del Distrito Federal, as como
los Consejeros de la Judicatura Federal, los Consejeros de las Judicaturas de los Estados y los del
Distrito Federal (art. 110).
495 Ctr, Valads, Diego. La Constitucin reformada, Ob. cn., p. 132. Barqun lvarez, Manuel. "El control
parlamentario sobre el ejecutivo desde una perspectiva comparativa", Ob. cn., pp. 25, 37 Yss, 56 a
61. Fix-Zamudio, Hctor. "Algunas reflexiones sobre el principio de la divisin de poderes en la
Constitucin mexicana", Ob. clt., pp. 677 Y678. Orozco Henrquez, J. Jess. "Las legislaturas y sus
funciones de control sobre la actividad gubernamental", Ob. cit., pp. 38 a 44, "Estudio comparativo
1. Ante el Pleno de la Cmara de Diputados
El prrafo segundo del artculo 93 permite a la Cmara de Diputados
tos, Procurador General de la Repblica, as como a los directores y
participacin estatal mayoritaria, con el propsito de rendir los infor-
mes que se les requieran, ya sea cuando se discuta una ley o se
estudie un asunto concerniente a sus respectivas actividades o
ramos. Mientras que el RICG, por un lado, seala en sus artculos 53
y 54 la misma obligacin, pero adems, faculta al Presidente de la
Repblica para enviar a estos funcionarios a comparecer ante dicha
Cmara, por otro lado, el RICG en sus artculos 126 a 131 seala el
siguiente procedimiento:
Los Secretarios de Despacho, Jefes de Departamentos, Procura-
dor General de la Repblica, as como los directores y administrado-
res de los organismos descentralizados y empresas de participacin
estatal mayoritaria, podrn pedir el expediente ante la Secretara de
la Cmara de Diputados para instruirse. Posteriormente, antes de
comenzar la discusin, podrn informar a la Cmara lo que estimen
conveniente. Si la Cmara solicit la comparecencia, se conceder
la palabra a quien hizo la peticin, posteriormente se dar la palabra
al funcionario compareciente para que conteste o informe sobre el
asunto a debate. Despus, intervendrn los diputados inscritos en la
Presidencia en el orden establecido. Si durante la discusin el fun-
cionario compareciente fuere interrogado, podr contestar entre los
debates las interrogaciones. A este respecto, el RICG an no ha sido
modificado en el sentido de incluir la comparecencia del Procurador
General de la Repblica, pero se modificar ms adelante.
Consideramos conveniente, como sucede de forma muy parecida
en Espaa, que se establezca en el artculo 93 constitucional,
sobre el rgano legislativo en Amrica Latina", Ob. cit., pp. 114 a 117, "Organizacin y funciones
del Congreso de la Unin", Ob. cit., pp. 1020 a 1022, Y1025 a 1027. Ley Federal de Responsabili-
dades de los Servidores Pblicos, Ob. cit., artculo 80.
246 Susana Thalfa Pedroza de la Llave
prrafo segundo, la facultad para que la Cmara de Diputados
solicite tambin la comparecencia de los particulares, respetando
sus derechos garantizados constitucionalmente; y ms adelante, en
el tercer prrafo del 93, establecer que las Comisiones de Investi-
gacin y dems Comisiones ordinarias tambin estn facultadas
para solicitar la comparecencia de funcionarios y particulares. Esta
ltima situacin s est contemplada en el artculo 54 de la LOCG,
ya que comprende la comparecencia de particulares en las sesio-
nes de informacin y audiencia, pero con previa invitacin de las
Cmaras.
2. Ante el Pleno de la Cmara de Senadores
El prrafo segundo del artculo 93 permite a la Cmara de Senadores
tos, Procurador General de la Repblica, as como a los directores y
participacin estatal mayoritaria, con el propsito de rendir los infor-
mes que se les requieran, ya sea cuando se discuta una ley o se
estudie un asunto concerniente a sus respectivas actividades o
ramos. El RICG en sus artculos 53 y 54 seala, adems de lo anterior,
que el Presidente de la Repblica puede enviar a los mismos funcio-
narios a que comparezcan ante dicha Cmara y en sus artculos 126
a 131 seala el siguiente procedimiento:
Los Secretarios de Despacho, Jefes de Departamentos, as como
los directores y administradores de los organismos descentralizados
y empresas de participacin estatal mayoritaria podrn pedir el expe-
diente ante la Secretara de la Cmara de Senadores para instruirse.
Posteriormente, antes de comenzar la discusin, podrn informar a
la Cmara lo que estimen conveniente. Si la Cmara solicit la
comparecencia, se conceder la palabra a quien hizo la peticin,
posteriormente se dar la palabra al funcionario compareciente para
que conteste o informe sobre el asunto a debate. Despus, interven-
drn los senadores inscritos en la Presidencia en el orden estableci-
do. Si durante la discusin el funcionario compareciente fuere inte-
rrogado, podr contestar entre los debates las interrogaciones. El
procedimiento es igual que en la Cmara de Diputados.
En la Cmara de Senadores se ha dado un aumento en el nmero
de comparecencias, sobre todo, a partir de los aos 80, tanto de los
secretarios de Estado y Jefe del Departamento del Distrito Federal,
como, por costumbre, del Procurador General de la Repblica,496 ya
constitucionalizado este ltimo caso.
Consideramos conveniente, como ya lo sealamos en el presente
captulo, en relacin a las comparecencias ante la Cmara de Dipu-
tados, que se establezca en el artculo 93 constitucional, prrafo
segundo, la facultad para que la Cmara de Senadores solicite la
comparecencia de particulares, respetando sus derechos garantiza-
dos constitucionalmente y, con posterioridad, que las Comisiones de
Investigacin estn facultadas para solicitar la comparecencia de
funcionarios y particulares, as como las dems Comisiones ordina-
rias de la Cmara de Senadores. Debe mencionarse que la LOCG s
contempla la posibilidad de la comparecencia de particulares en las
sesiones de informacin y audiencia. A este respecto, consideramos
necesaria una regulacin detallada de la comparecencia de funcio-
narios y de particulares, cuya situacin en otros pases, por ejemplo
en Espaa, s sucede.
Por ltimo, el artculo 21, fraccin XI del RICG, seala que los
Presidentes de las Cmaras estn obligados a ordenar se d aviso
a los Secretarios de Estado, siempre y cuando se vaya a tratar algn
asunto que sea de su competencia. Adems, este Reglamento seala
que los Secretarios de Estado, Jefes de Departamento y Directores
de entidades paraestatales podrn asistir cuando lo deseen a las
sesiones y tomar parte en el debate cuando se discuta un asunto de
su dependencia.
496 Cfr. Orozco Henrquez, J. Jess. "El sistema presidencial en el constituyente de Quertaro y su
evolucin posterior", Ob. cn., p. 105.
F. La participacin de la mayora y oposicin
parlamentarias
La mayora parlamentaria, generalmente, no secunda las peticiones
de la oposicin cuando sta solicita la comparecencia de altos funcio-
narios de la administracin pblica.e' sin embargo la segunda cuenta,
a travs de la obligacin anual que tienen los mismos de comparecer,
con un instrumento ms de control sobre la actividad del gobierno.
Para la oposicin la comparecencia ha probado ser un medio til
de ejercer presin, crtica y control sobre los miembros del gobierno,
auxiliada, claro est, de los medios de comunicacin (a los que no
hace mencin la Constitucin y la LOCG), provocando expectacin en
la opinin pblica y en el cuerpo electoral. Sin embargo, el problema
para la oposicin ha sido el relativo a que cuando los diputados de la
misma han llamado a comparecer a altos funcionarios, estas peticio-
nes no han sido apoyadas por la mayora parlamentaria, es decir, por
el Partido Revolucionario Institucional (PRI).498 Adems, otro problema
es el relativo a que no se regula constitucionalmente la comparecen-
cia ante las Comisiones ordinarias de las Cmaras y ante sus
Comisiones de Investigacin. Aunque en este sentido, en la prctica
existe un avance; por citar un ejemplo, la comparecencia del Emba-
jador exterior plenipotenciario de Mxico ante el Estado Vaticano,
Enrique Olivares Santana, ante la Comisin de Relaciones Exteriores
del Senado, el 17 de noviembre de 1992.
Actualmente consideramos, a pesar de que el rv-nero de compa-
recencias ha ido en aumento, que la regulacin de las mismas
evolucionar, partiendo de las ltimas reformas constitucionales de
1993, a las que ya nos hemos referido en este captulo, en el sentido
de mejorar su procedimiento, disminuir el nmero de parlamentarios
497 Cfr. Barqun lvarez, Manuel. "La supervisin del legislativo y la responsabilidad del ejecutivo", Ob.
cit., p. 576.
498 Cfr. dem.
El control uel gobierno: funcin del "Poder Legislativo" 249
que las pueden solicitar, incluir las comparecencias ante las Comi-
siones ordinarias y Comisiones de Investigacin, darles mayor publi-
cidad, a travs de la regulacin de la presencia de los medios
de comunicacin, transmitindolas por televisin de forma completa
cuando se trate de los funcionarios sealados en el primero y segun-
do prrafo del artculo 93 constitucional. Lo anterior en beneficio de
la oposicin, a la cual se est alentando, del fomento a la participacin
de la mayora, del fortalecimiento del Poder Legislativo mexicano, del
cuerpo electoral, as como de la ciudadana.
G. Posibles consecuencias de su ejercicio
Es preciso partir de la idea relativa a que, en Mxico es difcil
establecer cules son los efectos o consecuencias de las compare-
cencias del gobierno ante la institucin representativa. Estos efectos
se nos presentan como indeterminados, ya que las comparecencias,
hasta hace poco, eran consideradas totalmente como una vlvula de
escape del sistema poltico mexicano, es decir, un recurso excepcio-
nal, un acto de control del que no se haca un uso constante, aunado
a su escasa regulacin. Sin embargo, nosotros trataremos de acer-
carnos a sus consecuencias o posibles efectos actuales en las
siguientes lneas de este ltimo captulo, pero tomaremos en cuenta,
en primer lugar, la consideracin que hace el profesor espaol Rubio
Llorente respecto a que la "crtica pblica en el seno del Congreso es
un emplazamiento ante el electorado, una apelacin al pueblo, cuya
voluntad soberana ha de resolver, en favor de uno u otro, el contraste
entre los dos criterios".499 De tal forma, se puede afirmar que es lcito
hablar de un control del Ejecutivo por el Congreso en los sistemas de
gobierno presidencial, ya que los distintos partidos polticos pueden
denunciar los errores que comete el Ejecutivo ante el electorado, con
el propsito de apartar la voluntad popular del partido que lo ocupa.w
500 Cfr. dem.
En Mxico, a partir de los aos 70 hasta los 90, han comparecido
ante la Cmara de Diputados y en el Senado numerosos funcionarios,
obligndoles a manifestar pblicamente sus puntos de vista que
anteriormente podan mantener a reserva. Como resultado, la opinin
pblica se est familiarizando con los asuntos de inters pblico y
con los funcionarios ms tmportantes.v Sin embargo, debido a la
situacin econmica, poltica, social e histrica que vive actualmente
nuestro pas, se hace necesaria la evolucin y la correcta utilizacin
de las comparecencias del gobierno ante el Congreso de la Unin,
as como crear Comisiones de Investigacin que pudiesen servir, si
se diera el caso, como fundamento para llevar a cabo un juicio poltico
conforme a las causales ya mencionadas en el presente trabajo, que
como consecuencia puede traer aparejada la destitucin o inhabilita-
cin de algn servidor pblico de los mencionados en el artculo 110
constitucional, con lo cual, stas pueden ser utilizadas para ejercer
otros actos' de control.
El artculo 93 constitucional, en la actualidad, ha ido elevando su
eficacia poltica, contribuyendo a una mejor colaboracin entre el
Congreso de la Unin y el Ejecutivo. Sobre todo desde 1983, los altos
funcionarios cumplen su responsabilidad de comparecer ante el
Conqreso-v y, recientemente, el nmero de comparecencias ha
aumentado y sigue con esa tendencia. Sin embargo, al igual que otros
actos de control, es necesario esperar la evolucin de la vida poltica
en Mxico, para que tambin este acto de control evolucione y deje
de ser del todo una posible vlvula de escape de nuestro sistema
poltico, para convertirse en una prctica habitual.
Creemos tambin conveniente, al igual que como sucede en Esta-
dos Unidos de Amrica, que nuestro Presidente de la Repblica
pronuncie discursos o realice conferencias de prensa, mensuales o
502 Cfr. Ruiz Massieu, Jos Francisco. "Las relaciones entre el poder ejecutivo y el Congreso de la
Unin: el trabajo legislativo, el control poltico y la planeacin legislativa", Ob. cit., p. 81. Orozco
Henrquez, J. Jess. "Organizacin y funciones del Congreso de la Unin", Ob. cit., p. 1023.
semanales, y dirija mensajes ante el Congreso de la Unin trasmitidos
por televisin en su totalidad, dando cuenta de su gestin al mismo
pueblo que lo eligi,503 As, coincidimos con el profesor Berln Valen-
zuela cuando afirma que: "el instrumento parlamentario de control
ms comn es el de hacer pblicas las divergencias a travs de la
prensa, manifestaciones o debates parlamentarios, naturalmente la
eficacia del control derivar en la capacidad de la sociedad de influir
sobre el proceso poltico",504
S03 Cfr. Jimnez de Parga y Cabrera. Manuel. Los regmenes polticos contemporneos, Madrid,
Tecnos, 1983, p.S04.
S04 Berln Valenzuela, Francisco. "Las funciones parlamentarias en regmenes presidenciales y parla-
mentarics", Ob. cit., p. 78.
CONCLUSIONES
Primera: El Derecho Parlamentario y el Derecho Legislativo deben
diferenciarse. El primero, a nuestro entender, es un sector, rama o
disciplina relativamente nueva y de especial importancia del Derecho
Constitucional, que se refiere a la regulacin de la organizacin,
composicin, privilegios, interrelaciones con otras instituciones y
rganos estatales, as como de las funciones de una de las principa-
les instituciones del Estado contemporneo: la institucin repre-
sentativa, llmese Parlamento, Congreso o Asamblea, inde-
pendientemente del sistema de gobierno que se trate: el
parlamentario, el presidencial o el directoria!. Este Derecho se carac-
teriza, sobre todo, por la acentuada inexistencia de una sancin
jurdica y por la existencia de una sancin poltica; mientras que el
Derecho Legislativo se refiere a la regulacin para la elaboracin de
leyes, reglamentos, bandos de polica y buen gobierno, entre otros,
independientemente del rgano que los crea.
Por otra parte, por el hecho de denominar a la institucin repre-
sentativa como Poder Legislativo u rgano legislativo, se llega a la
idea errnea de que su funcin principal es la legislativa, sin consi-
derar que en la actualidad es la de control, adems de realizar otras
funciones que debieran denominarse parlamentarias.
Segunda: El trmino control parlamentario, con base en lo sea-
lado por la Real Academia Espaola y la nueva doctrina que ha
superado a la clsica doctrina del mismo, es un control poltico que,
principalmente har referencia a aquella facultad del Parlamento, del
Congreso, de la Asamblea o del cuerpo representativo, consistente
segn los casos, en la comprobacin, anlisis, inspeccin, registro,
revisin, verificacin, intervencin o examen de la actividad del
gobierno, que es su funcin ms importante en la actualidad.
Por otro lado, el control parlamentario no implica necesariamente
como consecuencia, slo en casos excepcionales, la aplicacin de
una sancin directa, por ejemplo, la exigencia de responsabilidad
poltica o la anulacin del acto, sino que tambin puede darse la
responsabilidad poltica difusa, el desgaste del gobierno o de la ma-
yora, el fortalecimiento de la oposicin, el no emitir un juicio por parte
del sujeto controlador, el demostrar simplemente que se est contro-
lando, la abstencin electoral, el hacer que la mayora deje de serlo,
incluso, el voto de castigo, por lo que es un control orientado a la
opinin pblica y al cuerpo electoral. As, las diferencias entre el
sistema de gobierno parlamentario y el sistema de gobierno presi-
dencial disminuyen, confirmndose que los actos de control parla-
mentario no son exclusivos del primer sistema, sino que tambin el
presidencial tiene establecidos ciertos actos de control.
Tercera: La funcin parlamentaria de control surgi en Inglaterra
durante el siglo XIV, pero es hasta el siglo XVIII cuando el Gabinete
fue responsable ante la Cmara del ejercicio de sus poderes. Primero
surgi el control parlamentario y despus la exigencia de responsa-
bilidad poltica.
Cuarta: El primer antecedente constitucional del control parlamen-
tario en Espaa, que tuvo vigencia, fue la Constitucin de Cdiz de
1812 pero, sobre todo, el documento que permiti el desarrollo de la
institucin parlamentaria espaola y de sus actos de control parla-
mentario fue el Estatuto Real de 1834.
Durante los primeros aos de la dictadura del General Francisco
Franco, que abarc desde 1939 a finales de 1975, la funcin de
control parlamentario no tuvo importancia, sin embargo, la situacin
cambi ligeramente en los aos 1942, 1946, 1947, 1967 Y1971.
Con la "transicin espaola" o "transicin espaola a la democra-
cia", el papel del Parlamento espaol fue, en un primer momento (a
pesar de que las Cortes fueran franquistas) participar y apoyar la
transicin y, en un segundo momento, despus de las elecciones, el
asumir la representacin poltica de la voluntad popular, elaborando
la Constitucin espaola de 1978, el Reglamento del Congreso de
los Diputados y el Reglamento del Senado, ambos de 1982, pero se
olvid la elaboracin del Reglamento de las Cortes Generales pre-
visto constitucionalmente. Es a partir de 1977 y, sobre todo, en 1982,
cuando empezaron a realizarse numerosos estudios en torno a la
institucin representativa espaola, cuyo papel, en la actualidad, ya
no recae principalmente en su actividad legislativa, sino en la de
control.
Quinta: El primer antecedente constitucional del control de la
institucin representativa sobre la actividad de los miembros del
gobierno en Mxico, lo encontramos en la Constitucin de Cdiz de
1812 pero, antes de ser jurada, el proyecto que la contempl, aunque
no lleg a discutirse, fue el denominado "Elementos Constitucionales"
o "Elementos de Rayn" del 30 de abril del mismo ao. Como Mxico
independiente, el primer antecedente constitucional del control par-
lamentario es la Constitucin de 1824; la de 1857 lo fortaleci, ya que
contempl un "parlamentarismo aproximado"; sin embargo, la refor-
ma de 1874 lo debilit. El control parlamentario no tuvo importancia
durante el Porfiriato.
Con la Constitucin mexicana del 5 de febrero de 1917, vigente
desde hace casi 78 aos, se fortaleci al sistema de gobierno
presidencial, pero se debilit al Congreso General mexicano. Esta
situacin es difcil de comprender, pues lo que se quera era evitar
que una persona llevase a cabo una multitud de funciones, con pocas
posibilidades para su limitacin y control, lo que ya se haba dado en
aos anteriores, hasta llegar a la revolucin.
Sexta: A partir de los aos setenta se ampliaron las facultades de
control de la institucin parlamentaria mexicana, dndole ms fuerza,
a travs de las reformas de los aos 1974,1977,1979,1982,1986,
1988, 1992 y, recientemente, del 3 de septiembre, 25 de octubre de
1993 y 31 de diciembre de 1994. As, el sistema de gobierno presi-
dencial mexicano se encamina hacia un nivel menos presidencialista
que el consagrado en la Constitucin de 1917 debido, en un principio,
a que estn en peligro la estabilidad poltica y la paz social alcanzadas
en el transcurso de ms de 50 aos.
Sptima: Existen diversos actos de control que pueden presentar-
se en cualquier momento de la actividad parlamentaria. Adems, para
el ejercicio de estos actos, la institucin representativa debe atender
a su libre voluntad poltica y a las razones de oportunidad, igualmente
polticas.
Los actos de control de la institucin representativa sobre el go-
bierno se van a manifestar, haciendo un sealamiento enunciativo
ms no limitativo, en los presupuestos generales del Estado, en la
emisin de deuda pblica o contratacin de crditos, las Comisiones
de Investigacin, las comparecencias del gobierno, las cuestiones de
confianza, en el Decreto-Ley, en la actividad del Defensor del Pueblo
o Comisario Parlamentario, las interpelaciones, en las mociones de
censura, las mociones, en los nombramientos o eleccin de cargos,
las preguntas, en los tratados internacionales, en la actividad del
Tribunal de Cuentas, entre otros, puesto que en los anteriores, la
institucin representativa puede inspeccionar, analizar, comprobar,
examinar, revisar, registrar. intervenir o verificar la actividad del
gobierno.
Octava: Particularmente en Espaa, tomando en cuenta la termi-
nologa jurdicamente pertinente, aplicando la nueva doctrina del
control parlamentario y la consideracin de que el control parlamen-
tario es un control poltico, los actos de control parlamentario en este
pas son: las preguntas por escrito, las interpelaciones, las preguntas
orales en sesiones informativas, las sesiones informativas, las mo-
ciones, la mocin de censura, los ruegos, el examen de los Presu-
puestos Generales del Estado, la autorizacin para declarar la guerra
o la paz, la intervencin en la celebracin de tratados o convenios
internacionales, la actividad del Tribunal de Cuentas, la autorizacin
de la prrroga del estado de alarma, la autorizacin para declarar el
estado de excepcin y su prrroga, la declaracin del estado de sitio
y, adems, los actos de control que la Constitucin espaola de 1978
vigente constitucionaliz por primera vez; por ejemplo, el Defensor
del Pueblo, las Comisiones de Investigacin, las Comisiones mixtas
de Investigacin, la comparecencia de personas ante las Comisiones
de Investigacin y la autorizacin al Presidente del gobierno para que,
proponga al rey la convocatoria de un referndum consultivo.
En Espaa, independientemente de la re/acin gobierno-mayora,
tanto la mayora como la oposicin parlamentarias son, en la actua-
lidad, los sujetos controladores de la actividad del gobierno, ya que
a ambas les interesa controlarlo. Recientemente, de 1992 a 1994, el
aumento de las facultades de control tiende a convertirse en respon-
sabilidad del propio Parlamento, para tal efecto se realizan numero-
sos Acuerdos de la Junta de Portavoces de los Grupos Parlamenta-
rios y se han iniciado los procedimientos para crear dos nuevos
Reglamentos, uno para el Congreso de los Diputados y otro para el
Senado.
Las consecuencias del control parlamentario en Espaa pueden
ser las sancionadoras inmediatas con efectos jurdicos directos, la
limitacin de la actuacin de los miembros del gobierno, las sancio-
nadoras mediatas con efectos indirectos, la abstencin electoral, el
voto de castigo o el demostrar simplemente que se est realizando
un control (comprobacin, inspeccin, anlisis, revisin, verificacin,
examen, etctera) de la actividad del gobierno.
La eficacia de los actos de control parlamentario no depende slo
de la habilidad de los parlamentarios, de la publicidad a travs del
Boletn Oficial de las Cortes Generales y de los Diarios de Sesiones,
sino tambin de los medios de comunicacin. El nivel deseable es
que los ciudadanos conozcan la actividad de su institucin repre-
sentativa y su nuevo papel como rgano que permite el dilogo y,
sobre todo, resolver los asuntos en beneficio de los ciudadanos,
situacin que an no se ha alcanzado plenamente. Sin embargo, ya
existe un avance como lo es la transmisin televisada de manera
completa de las sesiones informativas de los miembros del gobierno.
Novena: Hasta hace algunos aos el Derecho Parlamentario me-
xicano era identificado, errneamente, como Derecho Legislativo
mexicano pero, a partir de 1987, lo definimos tambin como aquel
sector, rama o disciplina relativamente nueva del Derecho Constitu-
cional, que se refiere a la regulacin de la organizacin, composicin,
privilegios, interrelaciones con otras instituciones y rganos estatales
(entre stos la administracin pblica), y de las funciones del Con-
greso de la Unin o Congreso General.
Dcima: Los actos de control parlamentario no son exclusivos del
sistema de gobierno parlamentario, ya que los sistemas presidencia-
les tambin los tienen establecidos. Tomando en cuenta la termino-
loga jurdicamente pertinente, aplicando la nueva doctrina del control
parlamentario y considerando que ste es un control poltico, tambin
en Mxico es posible la existencia de actos de control parlamentario.
La Constitucin mexicana de 1917, la Ley Orgnica del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos de 1979, con sus reformas
de 1994 o nueva Ley Orgnica, y el Reglamento para el Gobierno
Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos de
1934, son los estatutos jurdicos que regulan a la institucin repre-
sentativa del "Congreso General" o "Congreso de la Unin" del
sistema poltico mexicano. Los dos ltimos estatutos jurdicos no son
convenientes, ya que es necesaria la creacin de un Reglamento
para la Cmara de Diputados y un Reglamento para la Cmara de
Senadores, como sucede en varios pases. Por otra parte, la regula-
cin vigente es obsoleta y, adems, impide el desarrollo del Congreso
mexicano, as como del sistema poltico mexicano en su conjunto.
Decimoprimera: Los pases que tienen un sistema de gobierno
presidencial se caracterizan por el gran poder poltico que se concen-
tra en la figura del titular del Ejecutivo. Actualmente, en Mxico se
han gestado cambios polticos en la institucin representativa, as
como importantes reformas constitucionales, de las ms de 525 que
se han realizado en su totalidad, incluyendo fracciones. Ciertas
reformas representan una tendencia a restarle fuerza a la figura
presidencial y fortalecer al Congreso mexicano. Adems, diversos
acontecimientos, grupos y actores polticos han influido en este
sentido, por ejemplo, el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional, el
Grupo San ngel, los programas polticos de gobierno de los candi-
datos, los denominados "20 compromisos", la creacin de la Comi-
sin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica de la Cmara de
Diputados, la de la Comisin Nacional de Ideologa del Partido
Revolucionario Institucional (PRI), la intensa participacin de los
medios de comunicacin, la participacin de la ciudadana en la
eleccin del 21 de agosto de 1994, el ltimo informe presidencial, el
discurso de toma de posesin del Presidente de la Repblica para el
sexenio 1994-2000, la Ley para el Dilogo, la Conciliacin y la Paz
Digna en Chiapas del 11 de marzo de 1995, que crea a la Comisin
de Concordia y Pacificacin para el Estado de Chiapas del Congreso
de la Unin, as como la futura Reforma Poltica del Estado, por citar
algunos hechos.
En relacin a lo anterior, sera conveniente, entre otras cosas,
lograr la fusin de la Contadura Mayor de Hacienda de la Cmara
de Diputados y la Secretara General de la Contralora y Desarrollo
Administrativo, con el propsito de establecer un rgano inde-
pendiente. Sus integrantes, nombrados por el Congreso de la Unin,
seran personas de reconocido prestigio, con atribuciones para exa-
minar la correcta aplicacin presupuestal, la justificacin de los
gastos, la presentacin oportuna de las declaraciones patrimoniales
de los integrantes de los poderes, entre otras funciones, con lo cual
se lograra un mejor control de nuestras instituciones y se facilitara
determinar responsabilidades por las irregularidades que fueran de-
tectadas. Asimismo, sera conveniente el establecimiento de la figura
del "Letrado o Asesor Permanente del Congreso", sin que sea nece-
saria su afiliacin a un determinado partido, independientemente de
que stos pertenezcan a la mayora o a la oposicin.
Decimosegunda: Las comparecencias de los miembros del eje-
cutivo, en general, tuvieron su origen en Estados Unidos de Nortea-
mrica durante el siglo XVIII, especficamente en 1792, por lo que no
son una caracterstica exclusiva del sistema de gobierno parlamen-
tario, sino tambin del presidencial.
Las comparecencias son actos de control parlamentario en el
Congreso, ya que ste es el escenario poltico en donde se obliga a
los miembros del gobierno, o a peticin de los mismos, a exponer su
actuacin frente a los parlamentarios y, generalmente, ante la opinin
pblica.
En Mxico no existe la posibilidad de comparecencia ante las
Comisiones permanentes como ante las de Investigacin, sin embar-
go tenemos la clara tendencia por regular esta posibilidad; por
ejemplo, en la prctica se ha dado la comparecencia del Embajador
exterior plenipotenciario de Mxico ante el Vaticano, Enrique Olivares
Santana, ante la Comisin de Relaciones Exteriores del Senado, el
17 de noviembre de 1992. Asimismo, slo existe la facultad para
reclamar la presencia de determinados miembros, por lo que esta
facultad se encuentra limitada, sin embargo se asegura la compare-
cencia anual de los secretarios de Estado.
En relacin a las mismas, los medios de comunicacin, principal-
mente la prensa, aunque slo causan pequeas molestias al Ejecu-
tivo, s influyen en la opinin pblica. Por un lado, se afirma que stos
se encuentran a favor del gobierno y, por otro lado, la situacin se
agrava, ya que la Constitucin y la LOCG no contemplan la presencia
de los medios de comunicacin en el Congreso y, escasamente,
algunos de los artculos del RICG se pueden aplicar al respecto. En
relacin a este punto, como ya lo mencionamos, la tendencia debe
ser que los ciudadanos puedan conocer cmo se tratan los asuntos
pblicos que les ataen, y el papel de su institucin representativa
como rgano que permite el dilogo, empezando por establecer la
necesaria presencia de dichos medios en las sesiones, a fin de que
stos hagan constante referencia a la actividad del Congreso de la
Unin, a travs de la transmisin televisada de manera completa de
algunas de sus sesiones. Asimismo, consideramos necesario esta-
blecer constitucionalmente la obligacin del Presidente de la Rep-
blica de rendir su informe anual de manera oral, y no slo por escrito,
ya que as se asegurara que el Presidente, a travs de este control,
ponga no slo en conocimiento al Congreso de la Unin, sino a los
ciudadanos respecto de la actividad anual del gobierno, sirviendo el
Congreso como escenario e intermediario, para que posteriormente
se pongan en marcha otros actos de control de nuestro Congreso;
por ejemplo, el juicio poltico. De igual forma, es conveniente que
nuestro Presidente lleve a cabo discursos o conferencias de prensa
mensuales o semanales transmitidos en su totalidad por televisin y
radio, para informar a la opinin pblica.
Decimotercera: En cuanto a Mxico y Espaa tenemos lo siguien-
te: la Constitucin de Cdiz de 1812 fue el primer antecedente
constitucional, tanto de Espaa como de la Nueva Espaa (Mxico),
que contempl el control parlamentario.
Las diferencias entre el sistema de gobierno presidencial mexicano
y el sistema de gobierno parlamentario espaol son menores nica-
mente por sus propias limitaciones democrticas. Si la mayora
parlamentaria mexicana fuera de partido poltico distinto al del Presi-
dente (como ocurre en Estados Unidos de Norteamrica o con la
cohabitacin francesa), la mayora controlara ms al gobierno pero,
entonces se producira una radical inversin de las relaciones polti-
cas respecto a las que definen al sistema de gobierno parlamentario,
como lo es la relacin gobierno-mayora.
El tiempo en el que las Cortes Generales espaolas -as como el
de otras instituciones representativas de diversos pases- pueden
estar reunidas, es muy distinto al del Congreso mexicano. Las prime-
ras sesionan ordinariamente durante nueve meses, el segundo slo
cinco meses, excepto cuando el Presidente de la Repblica inicie su
encargo, ya que ste ser de cinco meses y diecisis das. Esta
situacin ha perdurado por muchos aos, traducindose en el escaso
tiempo que tiene el Congreso de la Unin para ejercer correctamente
el control sobre la actividad del gobierno, que se debe caracterizar
por ser preventivo, a posteriori y, sobre todo, permanente. Adems,
dicha situacin perjudica a otras actividades de la institucin repre-
sentativa mexicana, incluso, se recurre a la constante convocatoria
de sesiones extraordinarias, cuando esto no debiera ser el caso si
estuviese sesionando ms tiempo el Congreso, unido a las excesivas
facultades de la Comisin Permanente, integrada por tan slo 37
parlamentarios de un total de 628 miembros del Congreso de la
Unin. Por ello, proponemos una reforma constitucional con el objeto
de ampliar los periodos ordinarios de sesiones del Congreso; por
ejemplo, no menos de ocho meses en total.
Al Congreso de los Diputados espaol le corresponde el ejercicio
de 18 facultades de control, mientras que al Senado 8. En Mxico, la
Cmara de Diputados tiene 12 facultades de control y la Cmara de
Senadores 18 pero, a pesar de la reforma de 1993, esta ltima se
encuentra integrada casi en su totalidad por el partido mayoritario,
representando el 74.3% y la oposicin slo el 25.7%.
Existe, en ambos pases, una clara tendencia a modificar los
requisitos para crear Comisiones de Investigacin, aumentar sus
facultades y dar publicidad a sus resultados. En Espaa se considera
que las Comisiones de Investigacin son la nica vlvula de escape
del sistema poltico espaol. En Mxico se consideran como vlvulas
de escape del sistema poltico mexicano las Comisiones de Investi-
gacin, el juicio poltico y las comparecencias de los miembros del
gobierno. Respecto a las primeras es necesario, en nuestro pas,
ampliar los casos en que se pueden crear; disminuir el nmero de
parlamentarios (diputados y senadores) que se requieren para ello;
regular la posibilidad de la comparecencia de personas o particulares;
y sobre todo, dar publicidad a sus resultados. Un avance en este
sentido ha sido la creacin de Comisiones de Investigacin para los
casos relativos a los asesinatos de los licenciados Luis Donaldo
Colosio y Jos Francisco Ruiz Massieu.
En Espaa, las Cortes Generales (Congreso de los Diputados y
Senado) pueden intervenir en la celebracin de tratados o convenios
internacionales, siempre y cuando su contenido se relacione con las
El control del gobierno: funcin del" Poder Legisiativo" 265
materias consagradas en el artculo 94.1 constitucional. Mientras
tanto, en Mxico es necesaria la intervencin de la institucin repre-
sentativa, pero slo de la Cmara de Senadores, para la ratificacin
de todos los tratados internacionales.
Tanto en Espaa como en Mxico, sus respectivas instituciones
representativas pueden recabar informacin o fotocopias que se
encuentren en las dependencias pblicas, archivos y dems oficinas
de la Nacin, as como entrevistar a los funcionarios pblicos que
requieran, mientras que el gobierno est obligado a facilitar lo ante-
rior. Si se limita este derecho de los parlamentarios, existen vas para
recurrir: informarle al ejecutivo sobre este hecho, por ejemplo. Este
precepto consagrado por la Constitucin mexicana de 1917 y por la
Constitucin espaola de 1978, en donde se puede recurir a la va
del amparo, no tiene equivalente en Derecho Comparado, las Cons-
tituciones que ms se les acercan, pero en menor grado, son la
italiana de 1947, la de Canad (Acta de Norteamrica Britnica de
1867, reformada en 1949 e integrada tambin por el Acta Constitu-
cional de 1982) y algunas Constituciones de Latinoamrica.
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del "Poder Legislativo, Premio INAP 1994
de Susana Thala Pedroza de la Llave,
se termin de imprimir
en mayo de 1996,
por Carlos Espinosa/Garamond editores,
Privo Avenida 11, nm. 3, Col. San Nicols Tolentino.
La edicin en tiro consta de 1000 ejemplares
y estuvo al cuidado de la Coordinacin
de Investigacin y Documentacin deIINAP.

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