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Los bienes de la Administracin

1. Rgimen Comn de los bienes de las Administraciones pblicas: la Ley de
Patrimonio de las Administraciones pblicas.

Al igual que los sujetos privados, los entes pblicos, tanto territoriales como sus
personificaciones instrumentales, son titulares de diversos tipos de posiciones jurdicas
de contenido econmico, de derechos y obligaciones. Todas estas posiciones jurdicas,
globalmente consideradas, integran su respectivo patrimonio. Cada Administracin es
titular, por tanto, de un patrimonio unitario, que constituye el sustrato econmico de su
personalidad jurdica.
Las posiciones jurdicas patrimoniales de que son titulares las Administraciones
son, al igual que las de los sujetos privados, de una gran variedad: las
Administraciones son titulares de derechos subjetivos tanto de carcter real (propiedad
de un edificio) como obligacional o de crdito (derecho a percibir renta de un inmueble
arrendado a un tercero), y tambin son titulares de obligaciones (por ej pagar el precio
al contratista de obra). No todos estos derechos y obligaciones son de la misma
naturaleza, ni su rgimen jurdica es siempre el mismo, diversidad que tambin se da
en el mbito de los sujetos privados. En el conjunto de derechos y obligaciones, la ley
identifica bloques o categoras separadas de bienes, a los que atribuye un rgimen
diverso. As no tiene la misma naturaleza la propiedad de un inmueble que la
propiedad intelectual.
Nuestro ordenamiento, en efecto, parte de la divisin de todos los bines y
derechos de titularidad pblica en dos bloques, denominados bienes demaniales y
patrimoniales. El patrimonio de las Administraciones pblicas est constituido por el
conjunto de sus bienes y derechos, dice el art. 3.1 Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de
Patrimonio de las Administraciones Pblicas (LPAP). Y el art. 4 aade por razn del
rgimen jurdico al que estn sujetos, los bienes y derechos que integran el patrimonio
de las Administraciones Pblicas pueden ser de dominio pblico o demaniales y de
dominio privado o
patrimoniales.

La LPAP se aparta de la Ley precedente de 1964 y se inclina por considerar que los
bienes demaniales se encuentran plenamente incardinados en el patrimonio de las
Administraciones pblicas. El patrimonio pblico pasa as a definirse como un
conjunto de bienes y derechos que pueden estar sujetos a un doble rgimen: de
carcter jurdico pblico, los bienes y derechos demaniales, y de carcter jurdico
privado, los patrimoniales.
Precisamente este nuevo tratamiento de los bienes y derechos pblicos, en lnea con el
que reciben ya en las diversas legislaciones autonmicas y en el Real Decreto
1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las
Entidades Locales, destaca los elementos de gestin comunes a ambas categoras

La LPAP viene a sustituir el Texto Articulado de la Ley de Bases del Patrimonio del
Estado aprobado por Decreto 1022/1964, de 15 de abril ha tenido una vigencia de ms
de cuarenta aos y su Reglamento aprobado por Decreto 3588/1964, de 5 de
noviembre.

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La LPAP consagra un concepto de dominio pblico y de los bienes patrimoniales
perfectamente acorde con nuestra tradicin jurdica representada por el Cdigo Civil
(CC).
El dominio pblico se define de manera positiva y taxativa al decir que pertenecen a
esta categoras los bines a los que una ley otorgue expresamente el carcter de
demaniales y, asimismo, los que, sin mediar tal declaracin legal, se encuentren
afectados al uso general o al servicio pblico (art. 5.1). Por el contrario, la categora
de los bines patrimoniales posee un carcter negativo y residual: pertenecen a la
misma los bienes de titularidad pblica que no tengan carcter de demaniales (art.
7.1).
Esta caracterizacin coincide sustancialmente con la establecida en el CC.
Segn el art. 3390 son bienes de dominio pblico los destinados al uso pblico as
como los que estn destinados a algn servicio pblico o al fomento de la riqueza
nacional(esta ltima alusin desaparecida de la LPAP). Y de acuerdo con el art. 340
CC todos los dems bienes en que no concurran las circunstancias expresadas en el
artculo anterior , tiene el carcter de propiedad privada o de bienes patrimoniales.
Sin embargo, esta descripcin de ambas categoras de bienes no es tan simple y
ntida como aparece. Ningn problema se plantea respecto de los bienes demaniales
por calificacin legal. Sin embargo, el criterio secundario empleado para identificar
los bienes demaniales estar afectos al uso general o al servicio pblico dista mucho de
ser seguro.
El criterio del uso general no es en modo alguno unvoco, pues al margen de los
ejemplo obvios como las calles, las carreteras o el mar surgen dudas.
Todava ms ambigua es la nocin de la afectacin al servicio pblico dada la propia
ambigedad de la nocin de servicio pblico que comprende no slo el conjunto de
actividades prestacionales que desempean los entes pblicos, sino tambin la
totalidad de las funciones administrativas tpicas.

En definitiva, una aplicacin estricta del concepto legal, conducira, pues, a una
completa inflacin del dominio pblico que es contradictoria con el carcter
excepcional y singular que la LPAP le atribuye. Esta dificultad no ha sido resuelta no
por el Derecho positivo, ni por la doctrina que no ha alcanzado a proponer frmulas de
reduccin del concepto mnimamente operativas, por lo que se trata de una cuestin
que con toda su incertidumbre permanece abierta.



2. Naturaleza, clases y principios del rgimen jurdico de los bienes demaniales.


A esta incertidumbre conceptual se ha sumado asimismo la derivada de la polmica
doctrinal acerca de la autntica naturaleza que el dominio pblico posee.

El problema tiene su origen en la regulacin establecida en el Cdigo Napolen que
describa los bienes demaniales como aqullos que no son susceptibles de propiedad
privada, expresin de la que la doctrina mayoritaria dedujo que el contenido del
derecho sobre estos bienes deba ser sustancialmente diverso del de propiedad privada
regulado en el propio CC: antes bien, se tratara para algunos autores de una mera
expresin de la soberana territorial; para otros, de un simple conjunto de potestades de
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polica ordenadas hacia la guarda y conservacin de determinados bienes; para otros,
como DIGUIT, de una mera situacin normativa de carcter objetivo.

A principios del siglo XX sin embargo, estas tesis fueron refutadas por HAURIOU que
calific al demanio como una modalidad del derecho real de propiedad, bien que
sometido a un rgimen especial, dando la siguiente definicin de demanio como
propiedades administrativas afectadas a la utilidad pblica que, como consecuencia
de tal afectacin, quedan sometidas a un rgimen especial de utilizacin y proteccin.
Esta conceptuacin es la que ha hecho fortuna y se ha generalizado tanto en la
doctrina como en la legislacin de los pases de cultura jurdico-pblica francesa,
(como en Espaa, donde todas las normas, incluida la LPAP parten implcitamente de
ella).

No obstante, esta tesis ha sido objeto de serios embates, que proponen la consideracin
del dominio pblico como un ttulo jurdico-pblico de intervencin sobre
determinadas categoras de bienes , y que se apoya en la apreciacin de que
determinadas posiciones del llamado dominio pblico natural (por ej. el mar
territorial) no son susceptibles, por su propia naturaleza, de apropiacin y disfrute
efectivo de ningn tipo; por nadie, ni tampoco por la Administracin, lo que hara
imposible hablar de un derecho de propiedad en sentido convencional del trmino.

Con independencia de que el problema de la naturaleza del demanio no posea una
relevancia jurdica excesiva en cuanto a sus efectos prcticos, es preciso notar que una
y otra tesis poseen su parte de razn, siendo respectivamente adecuadas a las diversas
categoras de bienes de dominio pblico, que son muy diversas.

En efecto, existen tipos de bienes demaniales. As los afectados a los servicios
pblicos por su inmediatividad e instrumentalidad respecto a la organizacin
administrativa, cuadra cmodamente su calificacin como objeto de un derecho de
propiedad. Mas la consideracin como propiedades de los conocidos tradicionalmente
como bienes del demanio natural resulta un tanto forzado y ofrece notorios
inconvenientes: la atribucin de su titularidad a los entes pblicos se justifica
primordialmente, en la necesidad de excluir su apropiacin privada y su
desnaturalizacin, y no en el hecho de que presten utilidad alguna al ente pblico
titular de los mismos. Por lo dems, su consideracin como propiedades sita a la
Administracin titular en una posicin de administrado respecto de otras
Administraciones con competencias sobre le territorio (as sucede, por ejemplo en las
Costas respecto de las cuales el Estado aparece en una incongruente posicin de
propietario privado frente a las CCAA y los municipios).

Por definicin la titularidad del dominio pblico slo puede corresponder a entes
pblicos: no cabe, pues, que dichos bienes sean propiedad de sujetos privados, los
cuales slo pueden ostentar derechos de uso sobre los mismos. Mas se plantea el
problema de qu tipo de entes pblicos pueden ser o no titulares de bienes pblicos, en
concreto de bienes demaniales.


No ha resuelto la Ley la duda acerca de si las sociedades mercantiles pblicas pueden
ostentar una titularidad semejante. Creemos que no, pues el propio apartado 2 del art.
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167 parece pronunciarse en sentido negativo al decir que tales sociedades ajustarn la
gestin de su patrimonio al Derecho privado.

I. La afectacin/desafectacin:

La afectacin y su opuesto la desafectacin, constituyen mecanismos de paso
recproco entre las categoras de bienes demaniales y patrimoniales. As cuando un
bien patrimonial es afectado o destinado al uso general o al servicio pblico, se
convierte en un bien demanial art. 65. Por el contrario, los bienes y derechos
demaniales perdern esta condicin, adquiriendo la de patrimoniales, en los casos en
que se produzca su desafectacin, por dejar de destinarse al uso general o al servicio
pblico ( art. 69).

Desde la ptica de los bines de dominio pblico, las alteraciones que pueden
experimentar los bines en su concreto destino pueden clasificarse en a) su afectacin al
uso general o al servicio pblico, que les confiere la condicin de demaniales lo que
permite hablar de inicio de la demanialidad; b) la modificacin del concreto fin de uso
general o servicio pblico por otro de igual naturaleza, que da lugar las llamadas
mutaciones demaniales; y c) la retirada de los bines del fin de uso general o de
servicio pblico al que se hallaban destinados, que hace pasar a stos a la categora de
patrimoniales y que se denomina desafectacin, o ms descriptivamente cesacin de la
demanialidad. Veamos cada uno de estos supuestos

a) afectacin o inicio de la demanialidad:

El art. 65 LPAP dispone al respecto que la afectacin determina la vinculacin de los
bienes y derechos a un uso general o a un servicio pblico, y su consiguiente
integracin en el dominio pblico. Son cuatro sus posibles modalidades:

1 afectacin ex lege: cuando una ley califique expresamente determinadas categoras
de bienes como de dominio pblico, lo que supone asignarles un concreto fin de uso
general o instrumento de servicio pblico. Sin embargo, podra poner en duda que la
calificacin demanial de un determinado tipo de bienes constituya un supuesto
estricto de afectacin: en puridad tal afectacin slo se producira, respecto de cada
bien concreto en el preciso momento en que ste se delimita (por ejemplo, al deslindar
una playa) o se crea ex novo (en el caso del llamado demanio artificial, al construir una
carretera) La cuestin sin embargo no tiene ms inters que le puramente terico, por
cuanto el mecanismo de la afectacin posee dos elementos inescindibles, la
identificacin concreta de un bien y la asignacin al mismo de un fin (que hace la ley
genricamente )
2 afectacin expresa: es el supuesto comn y ordinario de asignacin de destino a un
bien, y tiene lugar, obviamente, mediante la emisin de un acto administrativo por el
que se asigna a un bien concreto a la satisfaccin de una especfica necesidad o
servicio. Tal operacin se describe en el art. 66.1 al proclamar que deber hacerse en
virtud de acto expreso , en el que se indicar el bien o derecho a que se refiera, el fin
al que se destina, la circunstancia de quedar aqul integrado en el dominio
pblico y el rgano al que corresponda el ejercicio de las competencias demaniales,
incluidas las relativas a su administracin, defensa y conservacin.

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En cuanto al procedimiento, el art. 68 para el mbito estatal regula un procedimiento
de estructura simple: se inicia de oficio por la Direccin General del Patrimonio del
Estado a iniciativa propia o a propuesta del departamento ministerial interesado en la
afectacin, correspondiendo resolverlo al Ministerio de Economa y Hacienda
mediante orden ministerial. La afectacin slo surte efecto, sin embargo, a partir de la
recepcin de los bienes por el departamento a que se destinen y mediante suscripcin
de la correspondiente acta.
Asimismo acordarse la afectacin a un departamento ministerial u organismo pblico
de bienes y derechos que no vayan a dedicarse de forma directa e inmediata a un
servicio pblico, cuando sea previsible su utilizacin para estos fines tras el
transcurso de un plazo o el cumplimiento de determinadas condiciones que se harn
constar en la resolucin que acuerde la afectacin ( art. 66.5)


En el mbito local la afectacin ha de realizarse previa tramitacin de un expediente
justificativo de la oportunidad y legalidad de la misma. Transcurrido el trmite de
informacin pblica por el plazo de un mes, la afectacin se decide por el pleno,
mediante acuerdo adoptado por mayora absoluta del nmero legal de miembros de la
misma (art. 1 y 2 RBEL). * comprobar

3 afectacin implcita. Es la que resulta de la adopcin de un acto administrativo
formal que posee una finalidad diversa, pero que presupone el destino del bien a un fin
pblico concreto.
En el mbito estatal esta modalidad de afectacin se halla prevista respecto de los
bienes adquiridos en virtud de expropiacin forzosa dado que en tal caso los bienes o
derechos adquiridos se entendern afectados al fin determinante de la declaracin de
utilidad pblico o iters social, as como de la aprobacin por el Gobierno de
programas o planes de actuacin general o proyectos de obras o servicios, cuando de
ellos resulte la vinculacin de bienes o derechos determinados a fines de uso o
servicio pblico (art. 66.2.c y d LPAP)
En el mbito local en los casos de aprobacin de los planes de ordenacin urbana
(que supone implcitamente la calificacin como bienes de uso pblico por ej las calles
previstas en el plan) y de los proyectos de obras y servicios (art. 8.4 a) RBEL)

4 afectacin presunta, tiene lugar en los casos en que de hecho un bien determinado
fuera utilizado, sin acto administrativo de ningn tipo, para una finalidad tpica de los
bienes demaniales, es decir, uso general o un servicio pblico concreto. En el mbito
estatal esta modalidad de afectacin se halla prevista en el art. 66.2.a
es decir utilizacin pblica y notoria y continuada por la Administracin General del
Estado o sus organismos pblicos de bienes y derechos de su titularidad para un
servicio pblico o para un uso general (art. 66.2.a). No obstante no se indica el plazo
mnimo durante el cual tal uso debiera haber tenido lugar para producir la afectacin
presunta. Asimismo en los supuestos de adquisicin de bienes o derechos por
usucapin cuando los actos posesorios que han determinado la prescripcin
adquisitiva hubiesen vinculado el bien al uso general o a un servicio pblico (art. 66.2.
b ).
La legislacin local prev esta modalidad de afectacin en los casos de adscripcin de
bienes patrimoniales por ms de 25 aos a un uso o servicio pblico as como en los
supuestos de adquisicin por usucapin del dominio de una cosa, consistiendo la
posesin de la misma en un uso o servicio pblico (por ej posesin de un bien
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propiedad de un particular por ms de 30 aos habiendo estado dedicado durante ese
tiempo a va pblica) art. 8.4 b y c RBEL).

Completa la regulacin el art. 66 disponiendo que la adquisicin de bienes muebles
necesarios para el desenvolvimiento de los servicios pblicos o para la decoracin de
dependencias oficiales constituyen asimismo un supuesto de afectacin. Los inmuebles
en construccin se entendern afectados al departamento con cargo a cuyos crditos
presupuestarios se efecte la edificacin.

b) mutaciones demaniales:

En virtud de la afectacin un bienes de dominio pblico queda destinado a la
satisfaccin de un concreto fin pblico quedando bajo la responsabilidad de un
determinado rgano del ente pblico titular del bienes. Esta situacin puede
experimentar diversos tipos de modificaciones denominadas mutaciones demaniales.

-mutacin demanial en sentido estricto o formal tiene lugar en virtud de un cambio de
afectacin o destino. Se define en el art. 71.1 al disponer que es el acto en virtud del
cual se efecta la desafectacin de un bien o derecho del Patrimonio del Estado, con
simultnea afectacin a otro uso general o servicio pblico de la administracin
general del Estado o de los organismo pblicos vinculados o dependientes de ella.

-aunque es discutible, suelen considerarse tambin mutaciones demaniales aquellas en
las que tiene lugar un cambio de sujetos que a su vez puede revestir dos modalidades:
.- cuando un bien demanial pasa de la titularidad o de la competencia de gestin de un
ente administrativo a otro, mantenindose la misma finalidad a la que se hallaba
afectado.
.- Cuando un bien demanial, sin alteracin de la titularidad del ente pblico al que
pertenece, pasa de hallarse afectado de un rgano a otro de la misma Administracin.
Tal es el fenmeno que ocurre normalmente en los casos de reformas orgnicas, en los
que los bienes pasan a quedar destinados a los fines que prevean las normas que
operan tales reformas o, en su defecto, a los mismo fines y funciones que antes
desempeaban, sin necesidad de declaracin expresa alguna (art. 71.3)

-mutaciones por imposicin de afectaciones secundarias por ej utilizacin de un
inmueble como sede de organismos pblicos y al tiempo, para alojar servicios de
explotacin mercantil anejos a aqullos (por ej apertura de un restaurante en la sede de
un museo) La LPAP contempla esta figura bajo la denominacin de afectaciones
concurrentes en el art. 67 que dispone que los bienes y derechos del Patrimonio del
Estado podrn ser objeto de afectacin a ms de un uso o servicio de la
Administracin General del Estado o de sus organismos pblicos, siempre que los
diversos fines concurrentes sean compatibles entre s. La resolucin en que se acuerde
determinar las facultades que corresponden a los diferentes departamentos u
organismos en orden a la utilizacin, administracin y defensa de los bienes y derechos
afectados (art. 67.2)

-Los principios rectores de los bienes demaniales


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Nuestro Derecho positivo ha confirmado y ratificado la divisin clsica de los bienes
pblicos en demaniales y patrimoniales. No obstante, y es oportuno advertirlo en este
momento es perfectamente observable una tendencia acusada a la progresiva
equiparacin del rgimen general de los bienes demaniales y patrimoniales.

Los bienes de dominio pblico son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Y
por su parte, los bienes patrimoniales pueden se enajenados con los requisitos
legalmente establecidos y pueden ser objeto de prescripcin adquisitiva por terceros de
acuerdo con lo dispuesto en el CC y en las leyes especiales. Y aunque la prohibicin
de embargo se limita en la CE a los bienes demaniales, las leyes patrimoniales han
hecho tradicionalmente una interpretacin extensiva de dicha prerrogativa que se ha
puesto en cuestin por la doctrina mantenida por el TC a la que se aludir ms
adelante.

Los bienes patrimoniales del Estado conservan un status privilegiado al establecer el
art. 30.3 LPAP y con idnticos trminos el art. 23.1 Ley General Presupuestaria
47/2003, de 26 de noviembre. Y no se olvide que la diferencia entre uno y otro radica
en ltima instancia en el concreto fin pblico al que respectivamente se destine, que
puede variar con el tiempo.



3.- Aspectos comunes del rgimen jurdico de los bienes pblicos: tcnicas de
defensa y proteccin: tcnicas de garanta de la identidad; tcnicas de garanta de
la integridad; tcnicas de garanta de la indisponibilidad.

Como resultado de la progresiva expansin del rgimen exorbitante sobre todas las
propiedades de la Administracin, podemos reconocer la existencia de una serie de
reglas de Derecho administrativo que son aplicables por igual a todos los bienes de
las Administraciones Pblicas, con independencia de su carcter demanial o
patrimonial.
Ese conjunto de reglas se refieren fundamentalmente a la regulacin de los rganos
competentes para la gestin de los bienes y derechos, su identificacin y control a
travs de registros o inventarios, as como ciertos aspectos competenciales y
procedimentales relativos a la adquisicin, gravamen y transmisin. Junto a ello, dicho
rgimen comprende las facultades de investigacin, deslinde y la recuperacin
posesoria de oficio. Estas tres facultades, junto al desahucio administrativo, slo
ejercitable en relacin a bienes demaniales, son las que reconoce el art. 44.1 de la
LPAP.
De este modo, el rgimen bsico aplicable a los bienes pblicos presenta una doble
faz: de un lado se compone de limitaciones para la Administracin en orden a la
adquisicin y administracin sus bienes y derechos, que veremos ms adelante; de otro
lado, integra prerrogativas para la defensa y proteccin de tales bienes y derechos. Pero
lo que interesa destacar es que este rgimen bsico conforma un ncleo duro de
rgimen jurdico-administrativo plenamente aplicable a los bienes patrimoniales que,
de hecho, explica el sistema de fuentes aplicable a esta clase de bienes pblicos que
actualmente recoge el art. 7.3 de la LPAP. Sobre dicho rgimen bsico, aplicable por
igual a los bienes patrimoniales y a los demaniales, estos ltimos cuentan, adems,
con un plus de exorbitancias en su proteccin, y asimismo se sujetan a reglas jurdico-
administrativas en relacin a su utilizacin, destino y aprovechamiento.
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I. Aspectos de rgimen jurdico comunes al ejercicio de las prerrogativas de defensa
patrimonial.
- mbito subjetivo y competencia para el ejercicio de las potestades del art. 41 LPAP
Hacindose eco de una lnea jurisprudencial que ha afirmado el carcter reglado
del ejercicio de las potestades de defensa y proteccin de los patrimonios pblicos, el
art. 28 de la LPAP establece que las Administraciones pblicas estn obligadas a
proteger y defender su patrimonio; obligacin que, segn el art. 6. b) de la propia
Ley, habrn de cumplir de modo diligente, garantizando su conservacin e
integridad, con lo que queda claro que el ejercicio de las facultades y prerrogativas de
defensa de los patrimonios pblicos no es algo disponible o discrecional.
En relacin al sujeto titular de las competencias, y para el limitado mbito de la
Administracin del Estado, la LPAP atribuye a cada Ministro el ejercicio de las
facultades y prerrogativas para la defensa de los patrimonio pblicos en relacin a los
bienes y derechos estatales que tengan afectados o cuya administracin y gestin les
corresponda (art. 10.4.b), rompiendo as con la tradicional asignacin de estas
competencias al Ministerio de Hacienda, en los trminos que recoga el art. 3 de la
LPE.
En este orden de consideraciones, la nueva LPAP prev que las prerrogativas
para la defensa de los bienes pblicos las ejerzan tanto las Administraciones
territoriales como sus organismos autnomos y entidades de Derecho pblico
vinculadas o dependientes a las mismas. No obstante, el art. 42.2 dispone que las
entidades pblicas vinculadas o dependientes slo podrn ejercer las facultades y
prerrogativas de defensa y proteccin para la defensa de los bienes que tengan carcter
demanial.

-Rgimen de las medidas cautelares.
En consonancia con lo dispuesto en el art. 72 de la LRJPAC, el art. 42 de la LPAP
prev la posibilidad de que, una vez iniciado el procedimiento para el ejercicio de las
facultades y potestades enunciadas en el art. 41, el rgano competente para resolver el
expediente pueda, de oficio o a instancia de parte, adoptar las medidas provisionales
que considere necesarias para asegurar la eficacia del acto que en su momento pueda
dictarse (art. 42.1 LPAP), siempre que existiesen elementos de juicio suficientes
para ello. Aadiendo la posibilidad de que dichas medidas puedan adoptarse con
anterioridad incluso a la iniciacin del procedimiento en los casos en que exista un
peligro inminente de prdida o deterioro del bien, siempre que, en este caso, se den
los requisitos a los que se refiere el apdo. 2 del citado art. 72 de la LRJPAC.
-El control judicial. En especial, la prohibicin de interdictos.
El art. 43 de la LPAP regula el control judicial de los actos administrativos dictados en
los procedimientos que se sigan para el ejercicio de las facultades de defensa
patrimonial. Siguiendo las previsiones contenidas en el art. 101 de la LRJPAC, el
precepto comienza declarando la inviabilidad de la accin interdictal para la tutela
sumaria de la posesin prevista en el artculo 250.4. de la LEC frente a las actuaciones
administrativas de ejecucin de las potestades de autotutela de los bienes pblicos.
Junto a ello, los arts. 41.2 y 43.2 de la LPAP recogen la tradicional dualidad
jurisdiccional segn la cual tales actos y actuaciones slo podrn ser recurridos ante la
jurisdiccin contencioso-administrativa por infraccin de las normas sobre
competencia y procedimiento, previo agotamiento de la va administrativa, y sin
perjuicio del ejercicio por quienes se consideren perjudicados por dichos actos, en
cuanto a su derecho de propiedad u otros de naturaleza civil, de las acciones
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pertinentes ante la jurisdiccin civil, en el entendido de que en estos casos habr de
interponerse la reclamacin previa en va administrativa.

II. Las tcnicas de defensa y proteccin.

A efectos sistemticos las tcnicas de proteccin de los bienes pblicos pueden
agruparse en funcin del objetivo que cada una de ellas persigue. As distinguiremos
entre A) tcnicas de garanta de la identidad; B) tcnicas garanta de la integridad y C)
tcnicas de garanta de la indisponibilidad de dichos bienes.

A) Tcnicas de garanta de la identidad.
a) Rgimen de inventario.
Una diligencia elemental de todo propietario privado consiste en la llevanza de un
inventario patrimonial, esto es un registro documental en el que consten los datos
relativos a los bienes de que son titulares. La imposicin de este deber a las
Administraciones pblicas es no obstante reciente. Durante largo tiempo se presumi
que los bienes demaniales no precisaban de registro documental alguno, por la misma
ostensibilidad de su existencia, sobre todo en lo que se refiere al demanio natural. La
idea comenz a abrirse paso en relacin con determinados bienes pblicos cuya
titularidad podra resultar problemtica o conflictiva y hoy se encuentra absolutamente
implantada.
Con carcter de norma bsica aplicable a todas las Administraciones Pblicas el art.
32.1 establece que las Administraciones Pblicas estn obligadas a inventariar los
bienes y derechos que integran su patrimonio, haciendo constar, con el suficiente
detalle, las menciones necesarias para su identificacin y las que resulten precisas para
reflejar la situacin jurdica y el destino o uso a que estn siendo dedicados. A partir
de esta declaracin la LPAP regula de manera detallada el Inventario General de
Bienes y Derechos del Estado (en trminos similares se expresan los arts. 18 a 36
RBEL respecto de los bienes de las entidades locales). Por su parte, las normas
sectoriales establecen sistemas ad hoc de registros e inventarios (Aguas, Montes, etc).
Estos inventarios no poseen carcter constitutivo ni, en principio eficacia
jurdica frente a terceros. Se trata de una tcnica de mero orden interno, aunque la
constancia de un bien en estos registros e inventarios puede constituir, y constituye de
hecho, un principio de prueba de su posesin por un ente pblico, as como de su
titularidad .
b) Inscripcin registral.
A pesar de contar con amplias potestades para la proteccin directa de la propiedad y
posesin de sus bienes, la Administracin no renuncia a gozar de las ventajas y sistema
de proteccin que la inscripcin en el Registro de la Propiedad reporta a la propiedad
privada (presuncin posesoria, condicin de tercero hipotecario, juicio sumario del art.
41 Ley hipotecaria). Por ello, el art. 36.1 establece la obligacin de las
Administraciones pblicas de inscribir en los correspondiente registros los bienes y
derechos de su patrimonio, ya sean demaniales o patrimoniales, que sean susceptibles
de inscripcin, as como todos los actos y contratos referidos a ellos que puedan tener
acceso a dichos registros.
La constancia de los bienes inmueble de dominio pblico en el Registro de la
Propiedad ha constituido uno de los problemas clsicos del rgimen de estos bienes. La
institucin del Registro de la Propiedad aparece en el siglo XIX como un instrumento
del trfico de los bienes privados, mediante el cual pretenda darse fijeza a las
situaciones de propiedad privada derivadas de las operaciones desamortizadoras. Por
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ello era lgico que su regulacin nos se preocupase de la inscripcin de los bienes
demaniales a los que presupona dotados de una ostensibilidad que haca innecesaria su
proteccin registral. De ah que el Real Decreto de 6 de noviembre de 1863 exceptuase
de la inscripcin los bienes que pertenecen tan slo al dominio eminente y cuyo uso
es de todos, como las riberas del mar, los ros y su mrgenes, las carreteras y
caminos... las calles, plazas, paseos pblicos y egidos de pueblos ... las murallas de las
ciudades y plazas, los puertos y radas, y cualquiera otros bienes de uso comn y
general. Esta excepcin aplicada originariamente al dominio natural y a los bienes de
uso pblico, se hizo extensiva, por el Reglamento Hipotecario de 1915 a todos los
bienes de dominio pblico, sin percatarse de los problemas que poda suscitar en
relacin con los bienes demaniales afectos a los servicios pblicos. La legislacin
posterior mantuvo una actitud dubitativa ante el problema. El Reglamento Hipotecario
(en versin reformada de 1959) exclua de la inscripcin todos los bienes de dominio
pblico a que se refiere el art. 339 del CC, as como los bienes municipales de
dominio y uso pblico conforme a la legislacin especial. Por su parte, el art 42 de la
Ley de Patrimonio de 1964 estableca que el Ministerio de Hacienda, por medio de sus
servicios patrimoniales, inscribir en los correspondientes Registros, a nombre del
Estado, los bienes y derechos de ste que sean susceptible de inscripcin (en la misma
lnea, el art. 36. 1 RBEL).En ninguno de ambos casos se precisaba si este mandato de
inscripcin comprenda o no los bienes demaniales, o se refera solamente a los
patrimoniales..
No obstante, las dudas comenzaron a desvanecerse con la reforma del art. 5 del
Reglamento Hipotecario por el Real Decreto 1867/1998, de 4 de septiembre. El nuevo
texto del artculo establece que los bienes inmuebles de dominio pblico tambin
podrn ser objeto de inscripcin, conforme a su legislacin especial. Marco normativo
que se cierre con lo dispuesto en LPAP.
B) Prerrogativas para la defensa y proteccin de los bienes pblicos
a) La potestad de investigacin
La potestad de investigacin alude a la facultad de la Administracin para
iniciar una investigacin dirigida a determinar si un determinado bien es o no de su
titularidad cuando existen dudas sobre la misma. As, el art. 45 de la LPAP dispone
que Las Administraciones pblicas tienen la facultad de investigar la situacin de los
bienes y derechos que presumiblemente formen parte de su patrimonio, a fin de
determinar la titularidad de los mismos cuando sta no les conste de modo cierto.
La potestad de investigacin se configura as, ms que como una potestad genrica que
pueda proyectarse sobre cualquier bien de titularidad indeterminada, como una
potestad de mbito ms restringido que deriva siempre de una presuncin de dominio.
En consecuencia, si el presupuesto de hecho de la actuacin investigadora viene
constituido, de un lado, por la indeterminacin subjetiva de la titularidad del bien y, de
otro, por la presuncin de la titularidad administrativa, el resultado de la misma dar
lugar a la determinacin subjetiva de dicha titularidad, y no simplemente a una
declaracin posesoria o de tenencia efectiva. Lo cual quiere decir que el contenido
sustantivo de la resolucin permite que la Administracin se atribuya, con efectos
constitutivos, la titularidad de unos bienes, con la consiguiente inclusin de los mismos
en el los inventarios administrativos correspondientes y en el Registro de la Propiedad
(arts. 47.d) de la LPAP y art. 53 del RBCL).
De ello se deduce que la consecuencia jurdica del ejercicio de la potestad de
investigacin no se traduce en una simple constatacin de una situacin de hecho, sino
en una reivindicacin del dominio que declara la individualizacin y titularidad de los
bienes investigados con efectos constitutivos.
11
Dicho lo anterior, debe dejarse constancia de que la potestad investigadora ha tenido
tradicionalmente, y sigue teniendo hoy, un mbito privilegiado en el que desplegarse:
la reivindicacin de bienes que se adquieren por la Administracin ministerio legis;
modo adquisitivo que tuvo gran predicamento en la poca desamortizadora, y que
actualmente se refiere principalmente a la investigacin de bienes mostrencos, esto es,
inmuebles vacantes y sin dueo conocido. De hecho, la adquisicin de estos bienes, en
los trminos que contempla el art. 17 de la LPAP, est condicionada a la efectiva
incorporacin de dichos bienes al patrimonio de la Administracin del Estado
mediante el ejercicio de la potestad de investigacin.
b) El deslinde de bienes.
Es deslinde administrativo, al igual que el civil de los arts. 384 y ss del CC es una
facultad dimanante del derecho de propiedad, consistente en la potestad de fijar con
certeza los lmites fsicos concretos de las dependencias pblicas respecto de las fincas
colindantes que pertenezcan a particulares o a otras Administraciones pblicas. El
procedimiento de deslinde administrativo se dirige as a practicar las operaciones
tcnicas de comprobacin o, en su caso, de rectificacin de situaciones jurdicas
acreditadas en relacin a bienes inmuebles de titularidad pblica; operaciones que
tienen por objeto delimitar los linderos de las fincas y a declarar provisionalmente la
posesin de las mismas.
La legislacin condiciona el ejercicio de la potestad administrativa de deslinde a un
doble presupuesto de hecho: que los lmites entre propiedades a deslindar sean
imprecisos o existan indicios de usurpacin (art 50.1 LPAP). No se trata de un
requisito alternativo, ya que la jurisprudencia ha declarado reiteradamente que la
confusin de linderos es un presupuesto inexcusable para el ejercicio de la accin de
deslinde, con independencia de que haya o no indicios de usurpacin. As, el deslinde
no es viable cuando los inmuebles se encuentran perfectamente identificados y
delimitados, con la consiguiente eliminacin de la incertidumbre respecto de la
aparente extensin superficial del fundo y a la manifestacin del estado posesorio.
Por consiguiente, el deslinde no tiene como finalidad necesaria a diferencia de la
accin reivindicatoria- solventar una controversia posesoria (aunque tiene efectos
posesorios declarativos), sino que su finalidad tpica es la de constatar la identificacin
de unos bienes que se encuentran en una situacin de colindancia imprecisa, al objeto
de comprobar la armona del ttulo de propiedad con la realidad y con independencia
de las situaciones de usurpacin o perturbacin posesoria.
Por otro lado, la consideracin que hace la legislacin la existencia de indicios de
usurpacin como presupuesto del deslinde administrativo, provoca una cierta
asimilacin entre los presupuestos legitimadores del ejercicio de esta potestad y los de
la recuperacin de oficio. Ello obliga a delimitar qu haya de entenderse por indicios
de usurpacin a los efectos de estimar procedente la accin de deslinde o la de
recuperacin de oficio, cuyo ejercicio reclama la consumacin de la usurpacin, es
decir, que la posesin se haya perdido indebidamente (como expresa el art. 55.1 de la
LPAP).
La STS de 20 de febrero de 1985 (Ar. 2644), la recuperacin de oficio requiere
inequvoca constancia de la posesin originaria de los bienes presuntamente
usurpados, que habr de acreditarse documentalmente al acordar la recuperacin.
Cuando no sea as, cuando los lmites aparezcan imprecisos y, por tanto, la prueba de
la usurpacin sea slo indiciaria, el procedimiento adecuado es el deslinde.
La naturaleza del deslinde no es declarativa de propiedad, a diferencia de lo que como
vimos- ocurra con la accin investigadora. Frente a sta, el deslinde se desenvuelve en
el estricto mbito posesorio. As, la jurisprudencia ha sealado en numerosas ocasiones
12
que la potestad de deslinde no supone una accin reivindicatoria y que, desde luego, no
es ttulo suficiente para sustentar el derecho de propiedad.
El deslinde declara la posesin de lo deslindado (as lo dice expresamente el art. 57.2
del RBCL), pero no es un ttulo de posesin pleno, pues no destruye la presuncin
posesoria que se deriva a favor del titular registral. En este sentido, cabe recordar que
la Ley Hipotecaria (LH) dispone que, a todos los efectos, se presumir que los
derechos reales inscritos en el Registro de la propiedad existen y pertenecen a su titular
en la forma determinada por el asiento respectivo, aadiendo que el que tenga inscrito
el dominio de inmuebles o derechos reales sobre los mismos tiene su posesin, no
pudiendo ejercitarse ninguna accin contradictoria del dominio o de derechos reales
inscritos a nombre de persona o entidad determinada sin que, previamente o a la vez,
se entable demanda civil de nulidad o cancelacin registral (art. 38 LH), lo que
corrobora el art. 1 de la LH al disponer que los asientos practicados en los libros de
Registro estn bajo la salvaguarda de los Tribunales y producirn sus efectos mientras
no se declare su inexactitud en los trminos establecidos en la propia LH.
En consonancia con estas previsiones, tanto la doctrina de la Direccin General de los
Registros y el Notariado como la jurisprudencia del Tribunal Supremo han declarado
en reiteradas ocasiones que el deslinde administrativo no puede desconocer la
presuncin de legalidad que se deriva del art. 38 de la Ley Hipotecaria a favor de la
propiedad registralmente inscrita. La Administracin est obligada a respetar las
situaciones de derecho protegidas por las presunciones posesorias establecidas en el
orden civil e hipotecario, de forma que no podr fijar los linderos de su propiedad
ocupando las situaciones inscritas. Como afirma la STS de 1 de marzo de 1983 (Ar.
6027), la inscripcin registral produce la legitimacin prevenida en el art. 38 de la
LH, y consiguientemente el deslinde administrativo no puede desconocer, sino que ha
de respetar esta presuncin de legalidad a favor de la registral que slo puede ser
destruida por sentencia mediante el ejercicio de actuaciones, no slo en el orden de la
titularidad dominical ya que el deslinde no puede nunca prejuzgar dicha cuestin-
sino en el de la posesin legal, y de aqu que la delimitacin no puede hacerse
discrecionalmente, sino con base y respeto a las situaciones de propiedad y posesin,
pues no es posible reconocer un derecho de propiedad o una situacin posesoria sobre
el mismo bien a dos personalidades distintas, salvo los supuestos legales de indivisin.
Pese a lo dicho, ha tenerse presente que la legislacin sectorial en materia de costas
(art. 13 de la Ley 22/1988, de 28 de julio), aguas (art. 95 del Texto Refundido de 20 de
julio de 2001) y vas pecuarias (art. 8 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo), dota al
deslinde de efectos declarativos de la posesin y de la titularidad demanial, a la vez
que confieren a dicho ttulo eficacia prevalente respecto a las titularidades registrales
contradictorias, lo que eleva el alcance y efectos de esta potestad mucho ms all de
los limitados y provisionales efectos declarativos de la posesin que le confiere la
legislacin general sobre patrimonios pblicos.
c) La recuperacin de oficio.
La potestad para la recuperacin de la posesin de los bienes constituye uno de los
supuesto paradigmticos del poder general de autotula ejecutiva de que la
Administracin se halla dotada en nuestro ordenamiento. Frente a la situacin en la
que se hallan los particulares, cuya defensa frente al despojo de la posesin slo puede
realizarse por va judicial (mediante un proceso interdictal o un juicio declarativo), la
Administracin ostenta el poderes de repeler dichos despojos por s misma,
recuperando la posesin de los bienes de que hubiera sido privada sin necesidad de
acudir al auxilio de los rganos judiciales.
13
EL art. 55.1 al disponer que las Administraciones pblicas podrn recuperar por s
mismas la posesin indebidamente perdida sobre los bienes y derechos de su
patrimonio. As pues la potestad de recuperacin posesoria puede ejercerse tanto
respecto de los bienes demaniales como de los patrimoniales, con una sola diferencia
temporal: si se trata de bienes demaniales la potestad de recuperacin podr ejercitar
en cualquier tiempo esto es, sin sujecin a plazo (art. 55.2) y art. 82.2.a LBRL); si se
trata de bienes patrimoniales la recuperacin de la posesin en va administrativa
requiere que la iniciacin del procedimiento haya sido notificada antes de que
transcurra el plazo de un ao, contado desde el da siguiente al de la usurpacin.
Pasado dicho plazo, para recuperar la posesin de estos bienes debern ejercitarse las
acciones correspondientes ante los rganos del orden jurisdiccional civil.
Al igual que sucede con el deslinde, frente al ejercicio de los poderes de recuperacin
de oficio no cabe ejercer las acciones de tutela sumaria de la posesin ante los
rganos jurisdiccionales del orden civil (art. 43.1 LPAP).
d) El desahucio.
Puede considerarse como una modalidad especial de la potestad de recuperacin que
segn el art. 58 procede slo respecto de los bienes demaniales cuando decaigan o
desaparezcan el ttulo, las condiciones o circunstancias que legitimaban su ocupacin
por terceros.
Sin embargo, el desahucio administrativo ha conocido una aplicacin extensiva,
ms all de la estricta proteccin de los bienes de dominio pblico y comunal. Nos
referimos a la admisin y empleo para desocupar por ejemplo, fincas expropiadas,
previa extincin de los contratos de arrendamiento y cualesquiera otros derechos
personales sobre fincas; o para el desalojo de viviendas propiedad de los Entes locales
ocupados por funcionarios. Tambin la legislacin de proteccin oficial ha admitido y
regulado el desahucio administrativo sobre las viviendas propiedad del Instituto de
Promocin Pblica de la Vivienda y de otros promotores oficiales. Por su parte, el art.
27 LPAP reconoce a las Administraciones pblicas la potestad de desahucio respecto a
los bienes patrimoniales cuando han sido adquiridos por adjudicacin en va
administrativa.
El procedimiento para el ejercicio de esta potestad es el mismo que para la
recuperacin posesoria, con la particularidad de ser necesaria previamente la
declaracin de extincin o caducidad del ttulo que otorgaba el derecho de uso de los
bienes demaniales y, en su caso, la fijacin de la indemnizacin que proceda (art. 59.1
y 2).

C) Tcnicas de garanta de la indisponibilidad.

.- la inexpropiabilidad. Proceden mutaciones demaniales

.- La inembargabilidad.

La inembargabilidad de los bienes demaniales y comunales ha sido una
caracterstica de stos nunca cuestionada. La regla se recoge hoy en el art. 132.1 CE,
regla que reiteran asimismo los arts. 80.1 LBEL y 5 RBEL respecto de los bienes
locales. Por su parte, la LPAP la contiene en los arts 6 y 30.

Tampoco fue cuestionada la inembargabilidad de los bienes patrimoniales,
tradicionalmente consagrada en las Leyes sobre Administracin y Contabilidad de la
Hacienda Pblica, y afirmada en el art. 18 LPE de 1964 en los siguientes trminos:
14
ningn Tribunal podr dictar providencia de embargo, ni despachar mandamiento de
ejecucin contra los bienes y derechos del Patrimonio del Estado, ni contra las rentas,
frutos o productos del mismo, debiendo estarse a lo que dispone la Ley General
Presupuestaria. La inembargabilidad cubra todos los derechos, valores, fondos y
bienes en general de la Hacienda Pblica y se corresponde con la regla que remite el
cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen obligaciones a cargo del
Estado o de sus Organismo Autnomos a la autoridad administrativa que sea
competente en la materia, que acordar el pago en la forma y con los lmites del
respectivo presupuesto, y, si fuese necesario, mediante un crdito extraordinario, que
deber solicitarse de las Cortes dentro de los tres meses siguientes a la notificacin
judicial. Las CCAA heredaron la regla de la inembargabilidad de la legislacin estatal
que recogen sus leyes sobre presupuestos o patrimonio.

La legislacin local prohbe tambin a los jueces dictar o providencias de embargo
contra los bienes y derechos de las Haciendas Locales, excepto cuando se trate de la
ejecucin de hipotecas sobre bienes patrimoniales inmuebles no afectados
directamente a la prestacin de servicios pblicos (art. 154 Ley 39/1988 de Haciendas
Locales, modificada por al Ley 66/1997, y art. 182 TRL..**

Este privilegio fue muy criticado por la doctrina, al considerarlo contrario al derecho a
la tutela judicial efectiva del art. 24CE, por impedir de forma definitiva la ejecucin de
las sentencias judiciales sobre bienes de la Administracin cuando stas no hacan
frente voluntariamente a las condenas dinerarias.

Inicialmente, el TC se haba pronunciado genricamente a favor de la
contitucionalidad de este privilegio en cuanto que lo consideraba justificado por los
principios constitucionales de legalidad presupuestaria y de continuidad de
funcionamiento de los servicios pblicos (SSTC 4/1988, 206/1993 y 294/1994 entre
otras). Por ello resulta fundamental la STC 66/1998, de 15 de julio, la primera de una
larga serie que declar inconstitucional la regla de la inembargabilidad de los bienes
patrimoniales o de propios de los entes locales.

El TC sostiene que el privilegio de la inembargabilidad de los bienes pblicos necesita
de una justificacin objetiva y requiere proporcionalidad entre la finalidad perseguida
y el sacrificio que ocasiona . En relacin a los derechos, fondos o valores de la
Hacienda local y a los bienes demaniales, entiende el Tribunal que se cumplen estos
requisitos, pues la inembargabilidad viene justificada por estar los primeros afectados,
a travs de los presupeutos d ela entidad local, a fines concretos de inters general, y
los segundos, a fines de uso o utilidad pblica. Pero cuando se trata de simples bienes
patrimoniales no afectados a ninguna finalidad pblica, la inembargabilidad no viene
justificada ni por el principio de eficacia ni por el de continuidad del servicio, y
tampoco se cumple la exigencia de proporcionalidad entre la finalidad perseguida y el
sacrificio impuesto, dad la generalidad con que esta formulada la regla de la
inembargabilidad.

Como consecuencia de la doctrina constitucional, la Ley 50/1998 dio una nueva
redaccin al art. 154 de la Ley de Haciendas Locales, limitando la inembargabilidad
de los bienes y derechos de la Hacienda Local a los bienes demaniales.

15
La LPAP al afirmar nicamente la inembargabilidad de los bienes demaniales, la
rechaza para los patrimoniales. No obstante, mantiene la inembargabilidad de stos
cuando se encuentren materialmente afectados a un servicio pblico o a una funcin
pblica, cuando sus rendimientos o el producto de su enajenacin estn legalmente
afectados a fines determinados, o cuando se trate de valores o ttulos representativos
del capital de sociedades estatales que ejecuten polticas pblicas o presten servicios
de inters econmico general (art. 30).


5. El trfico jurdico patrimonial: Adquisicin, rgimen de utilizacin y
enajenacin de los bienes pblicos.

Rgimen de adquisicin.

La adquisicin de los bienes pblicos puede revestir diversas modalidades. De acuerdo
con las normas del Ttulo I LPAP tales modalidades se reducen genricamente a cinco:
1 por atribucin de la ley; 2 a ttulo oneroso; 3 a ttulo gratuito o lucrativo, 4 por
prescripcin u ocupacin 5 por adjudicacin.

1 Adquisicin por atribucin de la ley.

-El caso de los bienes vacantes. La primera y ms caracterstica forma de
adquisicin de los bienes patrimoniales por atribucin directa de la ley es la que se
refiere a los inmuebles carentes de titular dominical, tradicionalmente conocidos en
Espaa como bienes mostrencos. As lo dispone hoy el art. 17.1 LPAP segn el cual
pertenecen a la Administracin General del Estado los inmuebles que carecieran de
dueo.

La adquisicin de los inmueble vacantes se produce ex lege, sin necesidad de
que medie acto o declaracin alguna por parte de la Administracin General del
Estado (art. 17.2), la cual podr tomar posesin de los bienes as adquiridos en va
administrativa esto es, sin necesidad de declaracin judicial previa, a tenor del art.
17.3, salvo que los mismos estn siendo posedos por alguna persona a ttulo de dueo,
en cuyo caso habr de entablar la accin que corresponda ante los rganos del orden
jurisdiccional civil (art. 17.4).


-Adquisicin de los saldos y depsitos abandonados.

Constituye tambin un antiguo supuesto de adquisicin ex lege la atribucin a favor
del Estado del dinero y objetos depositados en instituciones financieras que se
presumen abandonados por sus titulares privados por el transcurso de un plazo sin
haber realizado sobre ellos acto alguno. El art. 18.1 LPAP regula esta modalidad de
atribucin diciendo que corresponde a la Administracin General del Estado, los
valores, dinero y dems bienes muebles depositados en la Caja General de Depsitos y
en entidades de crdito, sociedades o agencias de valores o cualesquiera otras
entidades financieras, as como los saldos de cuentas corrientes, libretas de ahorro u
otros instrumentos similares abiertos en estos establecimientos, respecto de los cuales
no se haya practicado gestin alguna por los interesados que implique el ejercicio de su
derechos de propiedad en el plazo de veinte aos.
I.
16

A efectos del cumplimiento de esta regla, la LPAP establece la obligacin de las
entidades depositarias de comunicar al Ministerio de Economa y Hacienda la
existencia de estos saldos y depsitos incursos en abandono; obligacin cuya
observancia deber vigilar el Banco de Espaa en sus actuaciones inspectoras, as
como las firmas de auditora, cuyos informes debern reflejar la existencia de estos
bienes (art 18.3 a 5). No precisa este artculo sin embargo, cual sea el concreto
momento de la adquisicin de la propiedad por parte de la Administracin General del
Estado: esto es, si se produce ex lege por el mero transcurso de veinte aos, o si
requiere de algn acto formal de ocupacin o entrega de los fondos y objetos, como
parece ms razonable. En todo caso, los bienes a que se refiere esta norma no
adquieren siempre la condicin de patrimoniales: ello slo suceder respecto de los
objetos fsicos (depsitos en cajas de seguridad valores) pero no respecto de los saldos
bancario, los cuales habrn de ingresar sin ms en el Tesoro, dado que el dinero, segn
el art. 3.2 de la Ley no forma parte del patrimonio de las Administraciones pblicas.

2 Adquisicin a ttulo oneroso.

Los entes pblicos pueden adquirir tambin bienes mediante negocios jurdicos o actos
realizados a ttulo oneroso. Son tres las modalidades bsicas de esta adquisicin:

-adquisicin mediante expropiacin. En tal caso la adquisicin se efecta a
travs de los procedimientos regulados en la LEF, Ley 6/1998, de 13 de abril sobre
Rgimen del Suelo y Valoraciones y dems normativa sectorial aplicable. En estos
supuestos los bienes se adquieren directamente a ttulo de demaniales al quedar
automticamente afectos a los fines que constituyen la causa de la expropiacin, as lo
dispone el art. 24.2 en relacin con el art. 66.2.c LPAP.

- adquisicin mediante adjudicacin.

Es tambin frecuente que las Administraciones pblicas adquieran bienes en virtud de
adjudicacin acordada en procedimientos judiciales o administrativos de apremio, en
pago de deudas que el anterior titular mantena con las mismas (arts. 25 y 26 LPAP).
Dichos procedimientos administrativos se regulan en la Ley General Tributaria
58/2003, de 17 de diciembre, y Reglamento General de Recaudacin Real Decreto
1684/1990, de 20 de diciembre y en el Reglamento General de Recaudacin de la
Seguridad Social, Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, debiendo procederse, una
vez efectuada la adquisicin, a la identificacin y tasacin pericial del bien y a su
ingreso en el patrimonio de la Administracin General del Estado (art. 26.2LPAP).

-adquisicin mediante contrato. Este tipo de adquisiciones tiene lugar normalmente en
forma contractual. En contraste con la legislacin anterior, la LPAP efecta una
detallada regulacin de este tipo de contratos, en la que cabe distinguir los aspectos
siguientes:
-la LPAP no limita las formas contractuales hbiles para la adquisicin, la cual puede
efectuarse mediante cualesquiera contratos, tpicos o atpicos (art. 115.1), incluidos
los que produzcan la constitucin a su favor de un derecho a la adquisicin de bienes
o derechos .

17
El rgimen de estos contratos es mixto: en lo que se refiere a su preparacin y
adjudicacin se rigen por las normas de la LPAP y sus disposiciones de desarrollo (y
supletoriamente por la legislacin de contratos de las Administraciones Pblicas); y en
cuanto a su contenido, efectos y extincin, por la LPAP y por las normas de Derecho
privado, civil o mercantil (arts. 19 y 110.2). El orden jurisdiccional civil ser el
competente para resolver las controversias que surjan sobre estos contratos entre las
partes. No obstante, se consideran actos jurdicos separables los que se dicten en
relacin con su preparacin y adjudicacin y, en consecuencia, podrn ser impugnados
ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de acuerdo con su normativa
reguladora (art. 110.3). As pues, la regulacin que contiene la LPAP se dedica
preferentemente a regular los citados actos separables de preparacin y adjudicacin y
los correspondientes procedimientos, que varan segn el tipo de bienes y de negocios
que se celebran. De manera esquemtica podemos distinguir:

En el caso de los bienes inmuebles, la adquisicin ha de efectuarse por regla general
mediante concurso pblico, que convoca mediante publicacin en el BOE y resuelve el
Ministerio de Economa y Hacienda.
En todo caso, el contrato de adquisicin habr de formalizarse en escritura pblica (art.
113.1).


Para la adquisicin de bienes muebles el art. 120 se remite a la legislacin de contratos
de las Administraciones Pblicas, lo cual supone en definitiva, que tal adquisicin se
habr de llevar a cabo mediante contratos de suministros, lo que puede ser
manifiestamente inadecuado para la compra de bienes singulares (por ej los cuadros
que decoran el despacho de un alto cargo).


3 Adquisiciones a ttulo gratuito.

-Adquisiciones hereditarias. La adquisicin de bienes por las Administraciones
pblicas puede tener lugar por herencia, legado o donacin. Estas formas de
adquisicin se rigen por los preceptos del CC, con las siguientes especialidades:
-su aceptacin corresponde, cuando el destinatario de los bienes es un rgano de la
Administracin General del Estado, al Ministro de Economa y Hacienda, o a los
Presidentes o Directores de los Organismos Pblicos, cuando la liberalidad se haya
hecho a favor de los mismos (art. 21.1 y 2 LPAP).
-que la aceptacin de herencias se entender hecha siempre a beneficio de inventario
(art. 20.1 LPAP y 12.3 RBEL), esto es, con limitacin de la responsabilidad, de tal
modo que las deudas que forman parte de la herencia y que superen e valor de los
derechos que forman parte de la masa hereditaria no se entienden asumidas por la
Administracin (art. 1023 CC). De esta forma, la aceptacin no podr efectuarse si las
liberalidades llevan aparejados gravmenes cuyo valor exceda de lo que se adquiere,
segn tasacin pericial (art. 21.3).
Si la liberalidad se hubiera efectuado para la realizacin de fines de competencia
administrativa, pero sin designacin precisa del ente beneficiario, se entender
efectuada a favor de la Administracin competente y, de haber varias con
competencias concurrentes, a favor de la del mbito territorial superior (art. 20.3).

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-Adquisiciones por sucesin legtima o abinstestato, tiene lugar en el caso de que,
habiendo fallecido una persona sin testar, no existan parientes con derecho a heredar
(herederos legtimos). El rgimen de esta forma de adquirir la LPAP en el art. 20.6 se
limita a admitirla, sujetndose a las especialidades previstas en los arts. 956 a 958 CC
y el Decreto 2091/1971, de 13 de agosto, sobre rgimen administrativo de la sucesin
abintestato a favor del Estado.


4 Adquisiciones mediante usucapin y ocupacin.

El Estado, al igual que las restantes Administraciones Pblicas, puede adquirir, como
los particulares, bienes mediante usucapin. Esta forma de adquisicin carece de
peculiaridad alguna, producindose conforme a las reglas comunes establecidas en el
CC


II Rgimen de utilizacin de los bienes pblicos.

El Ttulo IV de la LPAP se dedica al rgimen del uso y explotacin de los bienes y
derechos pblicos, que a su vez se divide en dos captulos: el primero dedicado a los
bienes de dominio pblico y el segundo a los patrimoniales.

A) Utilizacin de los bienes demaniales.

Es necesario distinguir la regulacin del uso de los bienes demaniales destinados al uso
general de la que afecta a los bienes destinados a un servicio pblico o actividad
administrativa concreta. Una y otra son sustancialmente diferentes. Hay que tener
tambin presente la legislacin sectorial especfica.

a) utilizacin de los bienes destinados al uso general.

Los usos a que el demanio puede ser sometido son, obviamente, de tipos muy diversos.
Todos ellos han sido comprendidos dentro de cuatro criterios clasificatorios acogidos
por la legislacin que es preciso exponer inicialmente:

El primero de los criterios distingue los denominados uso comn y uso
privativo. El primero se define como el que corresponde por igual y de forma
indistinta a todos los ciudadanos, de modo que el uso por unos no impide el de los
dems interesados (art. 85.1 LPAP). El segundo como el que determina la
ocupacin de una porcin de dominio pblico, de modo que se limita o excluye la
utilizacin del mismo por otros interesados (art. 85.3).

Un segundo criterio constituye una subclasificacin del uso comn, que puede ser
general o especial. Este segundo es descrito legalmente como el que, sin impedir el
uso comn, supone la concurrencia de circunstancias tales como la peligrosidad o
intensidad del mismo, preferencia en casos de escasez, la obtencin de una rentabilidad
singular u otras semejantes, que determina un exceso de utilizacin sobre el uso que
corresponde a todos o un menoscabo de ste (art. 85.2, por ej. la ocupacin durante
un da de una va pblica para rodar una pelcula). De no concurrir ninguna de estas
circunstancias, el uso comn se reputa de carcter general.
19


1 el uso comn.

Es la manifestacin ms simple y espontnea de uso de estos bienes por la generalidad
de los ciudadanos, y la que corresponde a su naturaleza (por ej. pasear por las calles,
tomar el sol en la playa etc.). Por su misma obviedad la legislacin no suele hacer
alusin al contenido concreto de este uso salvo alguna excepcin (por ej art. 31.1.
LCost que describe el uso comn del mar y su ribera).

El uso comn se halla sometido a los siguientes principios bsicos, consagrados de
manera desigual en las regulaciones sectoriales:

.principio de compatibilidad, conforme al cual el uso realizado por cada sujeto
debe efectuarse de modo que no impida o perturbe el uso que pretendan realizar los
dems, salvo de manera transitoria (un uso comn prolongado en el tiempo se
convierte sin ms en un uso privativo).
.principio de prioridad temporal, conforme al mismo, el uso comn debe
realizarse con respeto a la preferencia del usuario primero o anterior.
.principio de indemnidad que supone que el uso comn ha de realizarse de
manera que no cause al bien demanial daos que impidan o menoscaben sensiblemente
el uso que otros pretendan realizar (por ej la regulacin de vertidos al mar).
. el principio de ordenacin que supone la potestad de la Administracin titular
del bien de establecer normativamente reglas que disciplinen dicho uso general, con
objeto de asegurar la efectividad de los principios anteriores.

La distincin entre los usos comunes de carcter general y especial se traduce en
la intensidad de la intervencin administrativa: el uso comn general podr realizarse
libremente, sin ms limitaciones que las derivadas de su naturaleza, lo establecido en
los actos de afectacin o adscripcin, y en las disposiciones que sean de aplicacin
(art. 86.1). En tanto que el uso o aprovechamiento especial se encuentra sometido a
autorizacin previa, y, si su duracin excede de cuatro aos, a concesin (art. 86.2). El
rgimen de la autorizacin y la concesin es el mismo que los previstos para los casos
de uso privativo.

2 el uso privativo.

El uso privativo posee naturaleza de un derecho real limitado que conlleva la
atribucin de un conjunto de facultades de goce del bien, conforme a la naturaleza del
mismo, a los caracteres de la instalacin que produce la ocupacin fsica del bien
demanial y a las condiciones que la Administracin haya impuesto reglamentariamente
o en el ttulo habilitante del uso privativo. Esta naturaleza supone que el usuario
ostenta una facultad de exclusin de terceros, as como que su derecho puede ser
objeto de trfico jurdico.

2.1 sus ttulos habilitantes: autorizacin y concesin demanial.

Por constituir un tipo de utilizacin que impide o limita el uso por los dems
ciudadanos, se halla condicionado a la obtencin de un previo ttulo habilitante de la
Administracin titular, que puede consistir en una autorizacin o una concesin.
20
Cundo procede el otorgamiento de uno u otro ttulo lo resuelve el art. 86.2 mediante
dos criterios sumamente pragmticos: procede la autorizacin para el uso privativo
cuando el mismo se realiza nicamente con instalaciones desmontables o bienes
inmuebles y su duracin no exceden de cuatro aos; en cambio, procede la concesin
cuando la utilizacin se lleva a cabo mediante obras o instalaciones fijas o en cualquier
caso, cuando su duracin exceda de cuatro aos (art. 86.3).

El rgimen de las autorizaciones y concesiones demaniales se establece en la
LPAP con importante grado de detalle en los arts. 91 a 103. No obstante, hay que
recordar que se trata de un rgimen supletorio del previsto en las diferentes
regulaciones sectoriales. Esquemticamente y de manera comparativa podemos
destacar los rasgos caractersticos de los mismos:

- el otorgamiento de los ttulos habilitantes es distinto. Las autorizaciones en
principio se otorgan directamente a los solicitantes, salvo que su nmero se encuentre
limitado a priori, en cuyo caso el otorgamiento habr de realizarse en rgimen de
concurrencia. Mas, en este ltimo caso si la concurrencia o competencia de solicitudes
no fuere procedente por no tener que valorarse condiciones especiales en los
solicitantes, se otorgarn mediante sorteo.

En cambio, las concesiones han de otorgarse en rgimen de concurrencia como regla
general, salvo que el solicitante sea otra Administracin, una entidad sin nimo de
lucro o una confesin religiosa.



-En cuanto al rgimen de transmisin de las autorizaciones el art. 92.2.
establece que no sern transmisibles las autorizaciones para cuyo otorgamiento deban
tenerse en cuenta circunstancias personales del autorizado o cuyo nmero se encuentre
limitado, salvo que las condiciones por las que se rigen admitan su transmisin. Para
ello se exige la previa autorizacin del rgano que otorg la primera transmitida, como
se infiere del art. 100.b LPAP. En cambio, no se expresa con claridad la LPAP acerca
de la transmisibilidad de las concesiones, aunque una vez ms el art. 100.b en sede de
causas de extincin comunes a autorizaciones y concesiones, parece admitirla previa
autorizacin de la Administracin concedente, requisito que procede tanto si lo que se
transmite es la concesin en s o una cuota del capital de la sociedad concesionario que
suponga una posicin de control en la misma, o se produce cualquier otro tipo de
modificaciones societarias.

-La duracin de la autorizaciones, que habr de ser en todo caso determinada,
no podr exceder de cuatro aos, incluidas las posibles prrrogas (art. 92.3). La de las
concesiones, por el contrario, no podr exceder de 75 aos, igualmente incluidas las
prrrogas, salvo que se establezca otro plazo menor en las normas especiales que sean
de aplicacin (art. 93.3).

- El rgimen de la revocabilidad constituye un elemento diferencial importante
entre las autorizaciones y concesiones demaniales. Las autorizaciones pueden ser
revocadas unilateralmente por la Administracin en cualquier momento, por razones
de inters pblico, sin generar derecho a indemnizacin, cuando resulten incompatibles
con las condiciones generales aprobadas con posterioridad, produzcan daos en el
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dominio pblico, impidan su utilizacin para actividades de mayor inters pblico o
menoscaben el uso general (art. 92.4). Por el contrario, las concesiones pueden ser
dejadas sin efecto mediante rescate, pero en tal caso proceder indemnizar al
concesionario por los daos y perjuicios que la prdida de la concesin le ocasione
(art. 100.d).

-El otorgamiento de las autorizaciones y concesiones puede estar sujeta a
contraprestacin (tasa o canon concesional), pudiendo asimismo tener carcter gratuito
cuando el uso del demanio no lleve aparejada una utilidad econmica para la persona
autorizada o sta sea despreciable (arts. 92.5 y 93.4).

-Las autorizaciones y concesiones se extinguen por las causas comunes
enumeradas en el art. 100..

2.2 el uso privativo por la Administracin: las reservas demaniales.

Un supuesto singular de uso privativo es el que se lleva a cabo por la propia
Administracin titular de los bienes, la cual, adems de poder practicar el uso comn
como cualquiera, puede reservarse para s el uso y la explotacin de determinadas
parcelas o modalidades de un bien, con efectos excluyentes de su utilizacin por
terceros. La figura de las reservas hizo aparicin en el mbito minero, como forma de
asegurara la investigacin y explotacin de determinados minerales de relevante
importancia estratgica o econmica.

Su regulacin general se contiene en el art. 104 que condiciona la implantacin
de la reserva a la concurrencia de razones de utilidad pblica o inters general y limita
su duracin al tiempo necesario para el cumplimiento de los fines para los que se
acordare. La declaracin de reserva debe efectuarse por el Consejo de Ministros,
publicarse en el BOE e inscribirse en el Registro de la Propiedad, y sus efectos
prevalecen sobre cualesquiera otros derechos de uso privativo, que podrn ser
expropiados cuando sean incompatibles con los fines de la reserva.

b) Utilizacin de los bienes afectos a los servicios pblicos.

Estos bienes son de uso prioritario por parte de la Administracin titular de los
mismos; de modo secundario y eventual por los destinatarios del servicio o actividad
administrativa a los que estn adscritos.



B) Uso y explotacin de los bienes patrimoniales.

El supuesto normal de utilizacin de estos bienes es la que podrn realizar los terceros
previo abono del correspondiente precio. Su rgimen jurdico es el siguiente:

La competencia para adoptar la decisin de explotar rentablemente estos bienes
corresponde en la Administracin General del Estado, al Ministerio de Economa y
Hacienda (o a la Direccin General de Patrimonio del Estado si el perodo de
utilizacin no excede de 1 ao art. 105.1).

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La explotacin podr formalizarse mediante cualquier tipo de contrato, tpico o atpico,
que posee naturaleza privada sin perjuicio del sometimiento al Derecho administrativo
de los actos preparatorios y de adjudicacin. La duracin de estos contratos no podr
exceder de veinte aos (art. 106). La adjudicacin de estos contratos habr de
realizarse por concurso, salvo que las peculiaridades del bien, la limitacin de la
demanda, la urgencia resultante de acontecimientos imprevisibles o la singularidad de
la operacin hagan necesaria la adjudicacin directa (art. 107).

III. Enajenacin de los bienes pblicos.

De entrada hay que formular la limitacin de esta posibilidad a los bienes
patrimoniales, pues los demaniales son, por definicin, inalienables, regla que en su
origen se hallaba motivada por la voluntad de evitar las enajenaciones de bienes que
disminuan las fuentes de renta del monarca y le inclinaban a imponer nuevos tributos.
Esta regla se consagra en el art. 1271 CC al declarar que pueden ser objeto de
contrato todas las cosas que no estn fuera del comercio de los hombres, y hoy
recoge de manera inequvoca en el art. 132.1 CE al proclamar que la regulacin del
dominio pblico habr de inspirarse entre otros, en el principio de inalienabilidad,
principio que reproduce el art. 30.1 LPAP.


La LPAP establece un principio de libertad respecto de las operaciones de
enajenacin, las cuales podrn ser realizadas asimismo mediante cualquier tipo de
negocio jurdico traslativo de carcter oneroso, ya sea tpico o atpico. Siguiendo este
criterio, la Ley acoge ahora dos modalidades negociales que antes se hallaban
proscritas: venta con pago aplazado del precio por periodo no superior a 10 aos y
previa la prestacin de la correspondiente garanta (art. 134); y la enajenacin con
reserva temporal de uso mediante la simultnea celebracin de un contrato de
arrendamiento u otro similar (en el sector privado se emplea normalmente el leasing)
(art. 132.2).

a) enajenacin de inmuebles.

.La competencia para acordar la enajenacin corresponde al Ministro de Economa y
Hacienda, a iniciativa de la Direccin General de Patrimonio del Estado, o a los
Presidentes o Directores de los Organismos Pblicos cuando se trate de bienes de
titularidad de estos ltimos. No obstante, en ambos casos se requiere la previa
autorizacin del Consejo de Ministros cuando el valor del bien o derecho a enajenar
sea superior a 20 millones de euros (art. 135).

El sistema de enajenacin ser, como regla general, el concurso.

b) enajenacin de bienes muebles.

La competencia para enajenar bienes muebles corresponde al titular del departamento
o Presidente o Director del Organismo Pblico que los tuviese afectados o adscritos o
los hubiera venido utilizando. El acuerdo de enajenacin implicara la desafectacin y
su baja en inventario (art. 142.1).

La forma de enajenacin ser por regla general, mediante subasta.
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c) enajenacin de propiedades incorporales.

La competencia para acordar la enajenacin de bienes de carcter mueble corresponde
al Ministro de Economa y Hacienda, a iniciativa, en su caso, del titular del
departamento que los hubiese generado o que tuviese encomendad su administracin y
explotacin, o del Presidente o Director del Organismo Pblico que fuese titular de
tales derechos (art. 144.1).

Como en le caso de los bienes muebles, la forma de enajenacin ser por regla,
mediante subasta, si bien podr efectuarse la enajenacin directa en los mismos
supuestos en que procede la enajenacin directa de inmuebles antes mencionada (art.
144.3 por remisin al art. 137.4).

d) cesiones gratuitas.

Se regulan en los arts. 145 a 151 LPAP. La primera de las cuestiones que plantea esta
figura es la relativa a su naturaleza jurdica, si se trata de una donacin aunque con
carcter modal o por el contrario una cesin de uso no retribuida. La LPAP admite
ambas posibilidades al declarar en el art. 145.3 que La cesin podr tener por objeto
la propiedad del bien o derecho o slo su uso.

Es importante la referencia a las personas capacitadas para ser cesionarios, que
son de mbito diverso segn cul sea la modalidad de cesin. Si sta tiene por objeto la
transmisin de la propiedad del bien, slo podrn ser cesionarios las CCAA, entidades
locales o fundaciones pblicas (art. 145.4). Si en cambio, slo se transmite el derecho
de uso, podrn ser cesionarios adems, las asociaciones declaradas de utilidad pblica,
as como los Estados extranjeros y las organizaciones internacionales, cuando la cesin
se efecte en el marco de operaciones de mantenimiento de paz, cooperacin policial
o ayuda humanitaria y para la realizacin de fines propios de estas actuaciones (art.
145.1. y 2).

Las cesiones gratuitas poseen un carcter esencialmente finalista. Slo proceden
para la realizacin de fines de utilidad pblica o inters social (art. 145.1). Por ello
los bienes cedidos slo podrn destinarse a los fines que la justifican, y en la forma y
con las condiciones que, en su caso, se hubiesen establecido en el correspondiente
acuerdo de cesin (art. 148.1), fines cuyo cumplimiento debe acreditar
peridicamente el cesionario y cuya inobservancia determina la resolucin de la cesin
y la reversin de los bienes al patrimonio de la Administracin cedente (arts. 150
LPAP y 111 RBEL).