Plano Diretor

participar um direito!
realizao
apoio
Sumrio
Introduo 2
Contedo do Plano Diretor 5
Dando a largada 18
Etapas do Plano Diretor: como e quando participar 22
Participar um direito 30
Quero saber mais sobre isso 36
2
O que o Plano Diretor?
O Plano Diretor uma lei municipal que deve ser elaborada com a participao de toda a
sociedade. Ele organiza o crescimento e o funcionamento do municpio. No Plano est o projeto
de cidade que queremos. Ele planeja o futuro da cidade decidido por todos.
O Plano vale para todo o municpio, ou seja, para as reas urbanas e tambm para as ru-
rais. Deve dizer qual o destino de cada parte do municpio, sem esquecer, claro, que essas
partes formam um todo.
o Plano Diretor que diz como o Estatuto da Cidade ser aplicado em cada municpio.
O que o Estatuto da Cidade?
O Estatuto da Cidade uma lei federal (Lei Federal n
o
10.257/2001) que diz como deve ser
feita a poltica urbana em todo o pas. Seu objetivo garantir o Direito Cidade para todos e,
para isso, traz algumas regras para se organizar o territrio do municpio. ele que detalha e
desenvolve os artigos 182 e 183 do captulo de poltica urbana da Constituio Federal.
Introduo
3
Por que tantos municpios esto fazendo
o Plano Diretor?
Porque o Estatuto da Cidade deniu que o Plano Diretor a lei que aplica as
regras do Estatuto em cada municpio, considerando as caractersticas de cada
um. E mais: o Estatuto diz que obrigatria a elaborao do Plano Diretor e d um
prazo para isso.
4
Como saber se o meu municpio precisa
fazer o Plano Diretor?
O Estatuto da Cidade determina que o Plano Diretor obrigatrio
para os municpios que:
tm mais de 20 mil habitantes;
fazem parte de regies metropolitanas;
so tursticos ou
tm grandes obras que colocam o meio ambiente em risco
ou que mudam muito a regio, como aeroportos, rodovias,
barragens ou hidreltricas.
Alm disso, se a sua cidade j tem Plano Diretor, mas ele tem
mais de 10 anos, o Estatuto tambm determina que ele deve
ser revisto ou feito um novo plano.
E se meu municpio no precisar fazer
Plano Diretor?
Mesmo que a cidade no se encaixe em nenhum dos casos
citados acima, ela pode (E DEVE) ter um Plano Diretor. bom
que tenha, pois todos devemos planejar nosso futuro e decicir
como queremos que nossas cidades cresam. E tambm por-
que s com o Plano Diretor cada cidade pode aplicar as regras
do Estatuto da Cidade.
5
Contedo do Plano Diretor
O que devemos defender, anal de contas?
Que o Plano defenda nossos direitos e princpios!
Uma das partes mais importantes do Plano Diretor a denio de princpios, diretrizes e
objetivos para a poltica territorial. Esses princpios so importantes pois:
reconhecem nossos direitos, como o Direito Moradia Digna e Terra e o Direito Cidade;
so os princpios que devem ser utilizados para todas as decises e aes tomadas
na gesto da sua cidade. Os instrumentos urbansticos, ferramentas que ajudam a
que os objetivos dos planos diretores sejam cumpridos devem ser pensados a partir
dos princpios do Plano. Mais para a frente, nessa cartilha, veremos alguns exemplos
desses instrumentos;
so os princpios exigidos pela populao que orientaro a gesto do Plano que ser
scalizado pelo Ministrio Pblico. Se as aes da Prefeitura no estiverem obedecendo
esses princpios, podem ser questionadas na Justia.
6
Que o plano dena como cumprir a funo social da
propriedade e da cidade!
O Estatuto da Cidade estabelece que a propriedade precisa cumprir uma funo social, ou seja, a terra deve servir
para o benefcio da coletividade, e no apenas aos interesses de seu proprietrio.
A funo social deve ser denida no Plano Diretor. Isto quer dizer que o Plano deve denir qual a melhor forma
de usar cada pedao do municpio, de forma a garantir os espaos de uso coletivo para todos, ou seja, os locais
de circulao, os equipamentos pblicos (como, por exemplo, escolas, creches, hospitais) e as reas de proteo
ambiental. E tambm garantir terra adequada para todas as atividades econmicas e classes sociais, principalmente
para a populao de baixa renda. (Para saber mais sobre isso, consulte a Resoluo n
o
34/2005).
O Estatuto da Cidade diz que quando a propriedade no est cumprindo sua funo social o Plano Diretor deve
pressionar para que cumpra, atravs de instrumentos urbansticos. Para que cumpram sua funo social, o Plano
Diretor deve:
a. denir quando um imvel considerado subutilizado, no edicado e no utilizado, de acordo com sua funo
social. Por exemplo, uma propriedade localizada no centro da cidade, com infra-estrutura, dotado de equipamentos
Veja esses trs desenhos e reita: qual das proprie-
dades est cumprindo a sua funo social?
7
e servios pblicos como transporte, escolas, gua, dentre outros, que no possui construes e no est sendo
utilizada, normalmente no est cumprindo sua funo social, pois est desocupada em uma regio onde seria de-
sejvel ocupar e adensar. Por outro lado, uma propriedade localizada em uma regio de proteo ambiental, ocupada
por vegetao densa e signicativa, e que no possui construes est cumprindo sua funo social.
A mesma idia serve para pensarmos a cidade inteira. No Brasil, existem municpios inteiros em rea de prote-
o de mananciais que, portanto, esto cumprindo sua funo social se no estiverem densamente ocupados,
se conseguirem preservar ou manter seu meio ambiente com qualidade, para que todos os municpios de uma
regio possam usufruir desse manancial.
b. Para no virar apenas uma lista de boas intenes, o Plano tem que dizer qual a funo social de cada rea,
delimitar isso no mapa da cidade e aplicar os instrumentos para induzir o proprietrio a cumprir sua funo. Esses
instrumentos so: o Parcelamento, Edicao ou Utilizao Compulsrios; IPTU Progressivo no Tempo; e Desapropriao
com Pagamento em Ttulos da Dvida Pblica. E podem existir outros, desde que atendam aos objetivos do Plano e se-
jam decididos por todos quais devem existir no seu municpio. Eles tambm podem ser: Direito de Preempo, Outorga
Onerosa de Construir, Operaes Urbanas Consorciadas, Transferncia do Direito de Construir.
8
Que o plano respeite o contedo mnimo exigido
pelo Estatuto da Cidade!
O Estatuto da Cidade determina o que o contedo mnimo de um Plano Diretor (Estatuto da
Cidade, Art. 42, incisos I a III) e o Conselho Nacional das Cidades (ver box) faz recomendaes
mais detalhadas sobre o contedo mnimo (ver Resoluo do Conselho Nacional das Cidades n
o

34/2005). O Estatuto da Cidade diz que o Plano deve ter objetivos e estratgias e estabelecer
instrumentos para o cumprimento desses. Procura dessa forma evitar Planos cheios de boas
intenes, mas que no digam como pretendem implement-las!
Alm disso, o Estatuto exige como contedo mnimo do Plano que ele determine como ser
o sistema de acompanhamento e controle de sua aplicao (veja a seguir como deve ser feita
a gesto do Plano).
Um Plano que no tem esses contedos pode no ser considerado vlido ou mesmo pode
ser questionado juridicamente pois est na lei!
Conselho Nacional das Cidades
O Conselho Nacional das Cidades (ou ConCidades) um Conselho Federal eleito nas
Conferncias das Cidades, composto por representantes de entidades de movimentos
populares, trabalhadores, prefeituras, governos estaduais e federal, empresrios, ONGs
e entidades acadmicas e prossionais com o objetivo de formular e implementar a
poltica nacional de desenvolvimento urbano, bem como acompanhar e avaliar a sua
execuo. Visa assegurar a participao cidad nas decises sobre as polticas pblicas
e contribuir com os municpios na aplicao do Estatuto da Cidade. Suas resolues
tm carter normativo, ou seja, so normas, que devem ser seguidas.
9
Que o Plano garanta terras para a
moradia popular
Todos tm o direito de morar bem. Mas no Brasil, a realida-
de no essa. Est longe disso! Quase metade da populao
brasileira vive mal, em locais precrios: em favelas, cortios
ou loteamentos irregulares.
De acordo com o Estatuto da Cidade, o Plano Diretor deve
reconhecer essas situaes e utilizar-se de instrumentos
que ajudam a mudar essa situao. Por isso o Plano Diretor
deve conter Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) e
os instrumentos que permitem a regularizao da terra e
da moradia.
Mas ateno! Nem tudo deve ser regularizado! Por exemplo,
a populao que ocupa reas de risco est correndo perigo
de vida, deve ser retirada de l e removida preferencialmen-
te para uma rea prxima.
>>
10
O que ZEIS?
O nome ZEIS quer dizer Zonas Especiais de Interesse Social. Elas so reas da cidade que
ca destinada pelo Plano Diretor para abrigar moradia popular.
As ZEIS servem para:
reservar terrenos ou prdios vazios para moradia popular em reas onde j existe boa
infra-estrutura. Por exemplo, uma propriedade subutilizada no Centro da cidade pode virar
uma ZEIS;
facilitar a regularizao de reas ocupadas. Quando uma rea ocupada vira ZEIS, seus
moradores conseguem regularizar sua moradia de forma mais rpida. E tambm ca mais
fcil lutar por melhorias para aquela regio.
Mas devemos estar atentos no momento de marc-las no mapa! O importante que existam ZEIS
nas partes mais centrais, equipadas e providas de infra-estrutura. Isso vai evitar que a populao
seja expulsa para os piores locais e pode induzir a ocupao das melhores partes da cidade pelas
pessoas que precisam de moradia. Assim, ocupamos a cidade de forma mais equilibrada.
>>
11
Basta demarc-las no Plano?
importante demarcar as reas ocupadas pela populao de baixa renda como ZEIS no
Plano Diretor. Esse j o primeiro reconhecimento de que a populao que mora nessas reas
faz parte da cidade e deve, sem dvida, permanecer. tambm reconhecer a necessidade
de reservar terras em locais bem infra-estruturados para a moradia de baixa renda. Mas no
devemos parar por a, temos que exigir que o Plano Diretor tenha as informaes necessrias
para que as reas possam ser implementadas logo aps a sua aprovao!
Isso signica que o Plano Diretor deve:
denir os critrios para demarcar reas de ZEIS;
dizer o que considera como baixa renda. Por exemplo, dizer que considera-se populao
de baixa renda as famlias com renda de at cinco salrios mnimos;
exigir que sejam feitos Planos de Urbanizao para cada ZEIS, com participao da socie-
dade e da populao beneciria. O Plano deve integrar a ZEIS cidade, visando o respeito,
a recuperao e a conservao do meio ambiente;
estabelecer prioridades, ou seja, que reas devero ser urbanizadas e regularizadas
primeiro e porqu;
exigir e denir como ser a participao popular na gesto das reas, na elaborao do
Plano Urbanstico.
muito importante acompanhar a implementao das ZEIS para fazer com que seja garantido
o acesso a terra urbanizada, o Direito Moradia, no apenas no papel. Que seja implementado
o projeto para a rea!
12
Zonas Especiais tambm para reconhecer as comunidades
tradicionais!
Ao olhar para esse enorme Brasil, nos deparamos com comunidades tradicionais: os n-
dios, as comunidades de pescadores, os assentamentos rurais, os agricultores familiares,
os quilombolas, as populaes ribeirinhas, as populaes extrativistas, entre outras. Todas
elas devem ser consideradas no Plano Diretor, que tem que levar em conta o que elas tm de
especial, reconhecer sua cultura, seus hbitos. Nesse sentido, o Conselho Nacional das Cidades
prope que seus territrios sejam demarcados como Zonas Especiais de modo a garantir seus
direitos (Resoluo n
o
34/2005, Art. 5
o
).
13
Que as reas ocupadas sejam regularizadas!
Regularizao da terra e da moradia acontece quando a pessoa que vive em um terreno que
no seu no papel conquista a propriedade ou o Direito Moradia. O terreno pode ser pblico ou
privado e, para os dois casos, h possibilidade de regularizao.
O Plano Diretor deve discutir e prever a regularizao das reas cuja posse no reconhecida
no papel, por exemplo, atravs de um plano de regularizao das reas de moradia popular.
Pode prever tambm os instrumentos que servem para regularizar, como a Usucapio Especial
Urbana, a Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia, entre outros.

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O Plano deve prever um sistema de gesto
O Estatuto exige como contedo mnimo do Plano que ele estabelea prazos e maneiras
de coloc-lo em prtica, de ser implementado, determinando como ser o sistema de acom-
panhamento e controle de sua aplicao. Por isso, se o Plano Diretor no tiver esse sistema
previsto, pode ter sua validade questionada.
O Plano Diretor deve:
prever instncias de planejamento e gesto democrtica para implementar e rever o
Plano Diretor. Por exemplo, o plano pode estabelecer que sero feitas Conferncias de dois
em dois anos para avaliar como o plano est sendo gerido, com a participao de toda a
populao e que o Conselho da Cidade ou similar dever ser o responsvel por preparar esse
contedo e o documento nal das Conferncias. Dessa forma, promove a participao direta
dos cidados, ao mesmo tempo que refora a participao atravs de representantes, em
um monitoramento constante do plano.
apoiar processos de gesto democrtica e participativa, garantindo a participao de
todos, de forma integrada. (Ver como no captulo Etapas do Plano Diretor pg. 22, e ver como
defender seus direitos no captulo Participao um direito pg. 30).
garantir acesso informao para todos os cidados.
monitorar a aplicao dos instrumentos urbansticos do Plano.
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16
Quais so os instrumentos para essa gesto participativa?
Para esse sistema, o Plano deve prever a utilizao de instrumentos de gesto como:
Conselhos municipais, Fundos municipais, Gesto Oramentria Participativa, Audincias e
Consultas Pblicas, Conferncias municipais, Projetos de Lei de Iniciativa Popular, Referendo
Popular, Plebiscito.
Caso seu municpio ainda no tenha um conselho que trate do desenvolvimento territorial
importante pressionar para que seja formado um conselho, que ter o papel de acompanhar e s-
calizar se as medidas do Plano Diretor esto sendo cumpridas. Ele formado por representantes da
populao e por pessoas que fazem parte do poder pblico. Ele deve ter poder de deciso, ou seja, ser
deliberativo. S assim a participao da sociedade nas decises estar acontecendo na prtica.
importante articular o Conselho Municipal da Cidade com os outros conselhos existentes
no municpio.
A poltica urbana pode ter um Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano, que um fundo
especial reservado para aes dessa poltica. Para cri-lo, o municpio deve dizer de onde sair
o dinheiro para o fundo e como ser aplicado. Se bem implementado, deve ser uma forma de
democratizar a gesto dos recursos, pois ser gerido pelo Conselho Municipal das Cidades.
O Plano deve prever Conferncias Municipais peridicas para denir e monitorar as
polticas. As conferncias so grandes encontros, realizados periodicamente, com ampla
divulgao e participao popular. So momentos onde so costurados os pactos entre o
poder pblico e a sociedade.
E quando o Plano est pronto, o que acontece?
Devemos fazer com que saia do papel! Por isso, o Plano deve ter um contedo que permita
sua aplicao imediata, logo aps a sua aprovao. Isso signica ser auto-aplicvel.
Fique ligado: planos apenas com diretrizes no exigem sua aplicao!
Alm disso, devemos considerar que um Plano Diretor no vale para sempre. A cidade sofre
mudanas que so difceis de prever. E a lei que orienta seu destino precisa acompanhar essas
mudanas. Por isso o Plano Diretor deve ser revisto no mnimo a cada 10 anos, mas o ideal
que seja revisto em menos tempo, a cada 4 anos, por exemplo.
>>
17
O Plano deve orientar os investimentos
Muitas vezes, em nossas cidades, os investimentos em obras no so os que foram planejados. E assim,
parece que nunca tivemos planos, pois esses, muitas vezes no so implementados. At mesmo as obras
contradizem o que foi planejado!
Precisamos inverter essa situao. Os Planos Diretores apresentam o que se quer para a cidade no mnimo
para os prximos 10 anos. Por isso, o Plano Diretor deve ser o documento que orienta os investimentos, gastos e
obras pblicas. Assim estar cumprindo os objetivos e metas previstos pelo plano, aprovados pelos cidados.
Ele deve orientar a elaborao dos Planos Plurianuais (PPA), da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e
da Lei Oramentria, porque essas so as leis e regras que vo determinar como cada governo municipal
dever gastar seus recursos e fazer investimentos.
Por isso, no processo de elaborao dessas leis preciso perguntar: quanto est sendo investido e onde est
sendo investido? Que investimentos teremos que fazer para cumprirmos os objetivos do Plano Diretor?
18
Dando a largada
Quem deve dar o primeiro passo?
A iniciativa da elaborao do Plano deve partir do prefeito da cidade, da prefeitura.
Comear a elaborao de um Plano Diretor uma deciso poltica. Governo e sociedade civil
deve se mobilizar. O Plano um pacto e por isso todos devem participar.
E se a prefeitura no tomar a iniciativa?
Se ela no tomar a iniciativa, deve ser muito pressionada por todos. A populao deve:
a. Se mobilizar para pressionar atravs dos locais onde h participao popular, como
por exemplo, atravs das reunies dos Conselhos municipais;
b. Pressionar os vereadores para que conscientizem o prefeito de que ele que deve dar
o pontap inicial desse processo;
c. Iniciar uma campanha popular pelo Plano Diretor, fazer abaixo-assinado, encaminh-lo
ao Prefeito e Cmara de Vereadores e fazer uma grande mobilizao popular.
Se nem assim conseguirmos, a presso deve ser maior. possvel entrar com uma repre-
sentao junto ao Ministrio Pblico denunciando a omisso do poder Executivo. Para isso,
junte fotos, cartas, ofcios, artigos na imprensa, provas que demonstrem que o prefeito sabia
que devia dar incio ao plano. Estes documentos devem ser anexados ao processo.
Nesse caso, o Ministrio Pblico deve abrir um inqurito para investigar por que o prefeito
no deu incio ao Plano Diretor. Ele pode ser punido por deixar de tomar essa providncia, ou
seja, se omitir desse trabalho, que de sua responsabilidade! (Veja mais para frente nessa
cartilha, no captulo Participao um direito, pg. 30 como fazer e qual o papel do Ministrio
Pblico nessa ao).
19
Se a prefeitura no comear, outros podem faz-lo?
No ideal que outros tenham a iniciativa de fazer o Plano Diretor, mas h interpretaes
da lei que mostram ser possvel fazer um Projeto de Lei de Plano Diretor de Iniciativa Popular e
encaminh-lo Cmara de Vereadores para discusso e votao, assim como outros projetos
de lei de iniciativa popular. Toda essa discusso j uma forma de pressionar a Prefeitura.
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Por que importante que voc participe do Plano Diretor?
Participar do Plano Diretor construir coletivamente uma regra que vai denir os limites
e responsabilidades de cada um na construo de uma esfera pblica. Por isso fazer um
Plano Diretor deve ser fruto de uma deciso coletiva. TODOS devemos participar. Faz parte da
construo da cidadania.
As discusses sobre o que queremos para a cidade, muitas vezes, mostram os diferentes
pontos de vista, os conitos. Por isso, voc deve participar para garantir que seus interesses
sejam debatidos, negociados e pactuados. Voc tem papel ativo nessa discusso, no deve
esperar que os outros decidam por voc.
As decises tomadas no Plano afetam diretamente seu cotidiano. Por exemplo, o Plano
pode alterar o quanto voc pode construir no seu lote, pode alterar os usos permitidos para o
seu lote, pode criar zonas verdes e parques para o lazer da populao, prever equipamentos
para a zona rural, pode garantir terra para os mais pobres, prever melhorias nas estradas
vicinais, entre outros.
Como acontece essa participao?
Essa participao acontece em todas as etapas do Plano Diretor, desde a preparao at
o monitoramento de sua aplicao, aps a aprovao do Plano.
O Estatuto exige que haja participao popular em todas as etapas do Plano Diretor, mas
no estabelece regras rgidas sobre como isso deva acontecer. O Conselho Nacional das Cidades
estabelece algumas regras para o processo participativo dos Planos Diretores. A populao
deve exigir que sejam cumpridas nos seus municpios, pois so parmetros bsicos para
todos os municpios brasileiros.
Alguns municpios tm elaborado um Decreto Municipal dizendo como ser feita a partici-
pao da sociedade civil no Plano Diretor. O Ministrio Pblico recomenda que ele seja feito.
As regras, por estarem em um Decreto, so pblicas e passveis de cobrana e scalizao
por todos, inclusive pelo Ministrio Pblico.
21
Quem coordena o Plano Diretor?
Para que o Plano seja efetivamente um pacto, a Prefeitura
deve se preparar e formar um ncleo gestor composto por
um grupo de pessoas diretamente responsveis por prepa-
rar, conduzir e monitorar o processo de construo do plano.
Ele deve estabelecer as formas e modos de construir o Plano,
bem como os prazos e tempos para cada etapa.
Esse grupo deve ter tcnicos do poder pblico, mas tam-
bm membros da sociedade civil. Isso para que as decises
no sejam tomadas apenas no gabinete.
Como devem ser divulgadas as
informaes?
As informaes sobre o Plano Diretor devem ser feitas
atravs de ampla comunicao pblica, em linguagem
acessvel. A Resoluo n
o
25/2005 do Conselho Nacional das
Cidades lista as informaes que devem ser divulgadas:
o cronograma, os locais das reunies, apresentaes
dos estudos e propostas sobre o Plano Diretor com an-
tecedncia de no mnimo 15 dias;
os resultados dos debates e das propostas adotadas
nas diversas etapas do processo.
Procure se informar sobre o Plano Diretor junto ao ncleo
gestor, ou na Prefeitura, na Secretaria que cuida do planeja-
mento territorial. Ou, em ltimo caso, atravs do Dirio Ocial
do municpio, onde necessariamente as informaes sobre
o Plano devem estar disponibilizadas.
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Preparao

Nessa etapa inicial, voc deve mobilizar a sua comunidade para participar, divulgando o
que um Plano Diretor e que todos podem e devem participar.
Para isso, devemos estar informados sobre o processo:
a. Certifique-se de que os prazos estabelecidos sejam suficientes e respeitem o tempo
de mobilizao da populao. Desconfie de planos com prazos apertados e poucas
reunies agendadas.
b. Exija que a metodologia seja participativa, de forma a permitir que todos tenham possibili-
dade de se manifestar, de falar e decidir, de forma democrtica.
c. Reivindique que as reunies sejam em locais de fcil acesso, bem servidos de transporte
pblico, em horrios fora do horrio cotidiano de trabalho, preferencialmente noturnas ou
em nais de semana.
d. Exija que seja garantida a diversidade de pessoas que participam das discusses.
O Conselho Nacional das Cidades coloca que a realizao dos debates deve ser feita por
segmentos sociais, por temas e por bairros. Exige tambm que os locais de discusso
sejamalternados (Resoluo n
o
25/2005, Art. 5
o
).
e. Certifique-se tambm de que haja um ncleo gestor responsvel composto tambm
por membros da sociedade civil e com disponibilidade para coordenar a construo do
Plano. Alguns municpios listam atravs de decretos os responsveis do poder pblico
por essa coordenao.
Etapas do Plano Diretor
como e quando participar
23
f. Entenda como a sociedade civil poder partici-
par e tomar decises. Essa participao dever
acontecer, por exemplo, atravs de um grupo de
representantes escolhidos democraticamente, mas
tambm de forma direta, em grandes eventos com
plenria ampliada.
g. Certique-se de que acontecero atividades
de capacitao e formao ao longo do processo.
O poder pblico tem o dever de capacitar a popu-
lao sobre a poltica urbana, explicar os termos
utilizados, trazer informaes que possibilitem
uma discusso qualificada e equilibrada. Como
so muitos os temas, o ideal que a capacitao
se d ao longo de toda a construo do Plano, para
que no se chegue ao nal com apenas algumas
pessoas aptas a participar.
24
Leitura da cidade
A leitura da cidade tem como objetivo conhecer bem a realidade da cidade, seus problemas e suas
potencialidades. Ela deve trazer informaes sobre como e onde as pessoas vivem e trabalham,
os conitos a serem resolvidos e as potencialidades da cidade.
As atividades e reunies para a leitura comunitria devem mostrar que esse um momento
em que no se discute apenas o seu bairro, mas o municpio como um todo.
Deve-se elaborar uma metodologia participativa para a realizao da leitura comunitria.
Pode-se fazer uso de fotos, mapas, desenhos, entrevistas, depoimentos ou simplesmente re-
gistrar as impresses e vivncias cotidianas da populao. Como regra bsica importante tra-
balhar a leitura da cidade a partir do conhecimento dos participantes. Abuse da criatividade!
Outras leituras, como a tcnica e a jurdica, sero realizadas pelos tcnicos e devem se
articular com a leitura comunitria.
25
26
Escolha dos temas e objetivos
O resultado da leitura tcnica e comunitria deve ser apresentado para os cidados juntamente com uma
seleo de temas e objetivos a serem trabalhados pelo Plano. Sua participao fundamental para que esses
temas sejam pactuados entre todos. Voc ao participar, por exemplo, pode apontar faltas ou falhas na leitura, ou
mesmo qualidades, e ter a surpresa com as novas informaes obtidas. Deve manifestar se concorda ou no
com os temas e objetivos apresentados, dividindo com a sociedade a deciso sobre eles.
Propostas
A equipe tcnica deve apresentar propostas para cada tema prioritrio, considerando o objetivo denido. As
propostas muitas vezes representam ganhos para alguns e perdas para outros. Por isso, os conitos devem ser
discutidos de forma pblica (e no em negociatas por baixo do pano) para que sejam pactuados entre todos.
Os conitos podem ser de vrias ordens e devem ser detalhados para permitir a deciso tomada por todos.
Por exemplo: moradores de uma regio pedem que se aumente a rea industrial, pois vem na chegada de novas
indstrias a possibilidade de emprego; outros dizem que o municpio no deve receber mais indstrias, porque
elas trazem conitos de vizinhana, como fumaa e barulho. O que o Plano deve propor?
Outro exemplo: a cooperativa de agricultores de uma regio no quer que a zona rural transforme-se em
zona urbana; outros empreendedores querem abrir loteamentos na zona rural. O que o Plano pode fazer para
manter os agricultores na regio considerando que h uma grande presso do mercado imobilirio?
Escolha dos instrumentos
urbansticos
Os instrumentos urbansticos so necessrios para que os objetivos do Plano sejam cumpridos. Por exem-
plo, no adianta um plano diretor ter como objetivo moradia digna para todos e no ter instrumentos como
ZEIS, que reservam terra para a populao de baixa renda. Por isso, nem todos os instrumentos do Estatuto
da Cidade precisam estar no Plano Diretor. Relacione os objetivos com os instrumentos que colaboram para o
27
cumprimento deles. Informe-se sobre os instrumentos que necessariamente
devem estar no plano e como devem ser detalhados para que sejam auto-
aplicveis no captulo contedo mnimo do Plano Diretor (ver pg. 05).
O que no bom:
instrumentos que no esto ligados a nenhuma proposta;
propostas sem instrumentos;
instrumentos contraditrios;
instrumentos sem delimitao fsica no territrio.
Redao de Projeto de Lei
O Projeto de Lei uma proposta de lei que ainda ser discutida, pode ser
alterada e ser votada artigo por artigo. Quando aprovada uma lei.
Na hora de escrever o Projeto de Lei, voc tambm pode participar decidin-
do o que entra ou no no Projeto de Lei do Plano Diretor. Voc deve garantir
que o contedo apresentado nessa cartilha seja tratado no Projeto de Lei.
Em relao ao contedo, verica se tudo o que j foi dito no captulo Con-
tedo do Plano Diretor aparece no Projeto de Lei. Principalmente o contedo
mnimo exigido pelo Estatuto.
Geralmente, como essas discusses so muito detalhadas, acontecem junto
a um grupo menor de representantes que levam as discusses para o bairro e
para os setores que representam e retornam s reunies junto municipalidade,
j com observaes. No entanto, o ideal que a proposta de lei seja discutida e
pactuada com todos. O que possibilita essa discusso so as Audincias Pblicas
(ver box ao lado) promovidas pelo Executivo e a realizao de uma Conferncia
da Cidade sobre o Plano Diretor.
O Conselho Nacional das Cidades exige que a proposta de Plano seja aprovada
em uma Conferncia ou evento similar com plenria ampliada. Para isso, dene
como devem ser as Conferncias (ver Resoluo n
o
25/2005, Art. 10
o
).
Audincias Pblicas e debates so
momentos em que prefeitura e a Cmara
Municipal renem a populao quando
alguma deciso vai ser tomada. O assun-
to a ser tratado deve ser apresentado,
explicado e debatido entre todos. Eles
precisam acontecer em vrias regies
da cidade e serem bem divulgados. S
assim todos tm chance de participar.
O Estatuto da Cidade exige a realizao
de Audincias Pblicas no processo
de elaborao de Plano Diretor. Essas
tm como objetivos: informar, colher
subsdios, debater, rever e analisar o
contedo do Plano. O Conselho Nacional
das Cidades faz exigncias sobre como
as devem ser feitas, ver Resoluo n
o

25/2005, Art. 10
o
).
28
Discusso da proposta na
Cmara de Vereadores
Aps ser discutido e decidido com participao popular, o Projeto de Lei
do Plano Diretor deve ser encaminhado pelo Prefeito Cmara Municipal. Na
Cmara, o Plano discutido novamente com toda a sociedade em Audincias
Pblicas e aprovado pelos vereadores. Por isso, importante envolver os ve-
readores em todo o processo de construo do Projeto de Lei, para que j se
familiarizem das questes, pois esses vo discutir e aprov-las.
A Cmara deve iniciar um processo amplo de divulgao da proposta,
com uma linguagem simplificada para que a populao possa entender
atravs de vrios meios de comunicao, como cartilhas, folhetos, pginas
na Internet, mapas. obrigatria a realizao de Audincias Pblicas para
a discusso do projeto e a populao deve ser capacitada para entender e
poder discutir todas as propostas.
A Cmara pode melhorar o Projeto de Lei, e muito. O importante que seja em
um debate pblico. Se estiver bem pactuado, se for um Projeto conhecido de todos,
diminuem as chances dos vereadores proporem emendas por debaixo do pano,
estranhas todos que participaram. As emendas devem ser debatidas entre todos.
Mas ainda sim, se isso acontecer e, se porventura emendas de m-fe forem
aprovadas, ou mesmo emendas que atendem apenas a uma pessoa, de interesse
particular, essas ainda podem no ser aceitas pelo Prefeito, que pode vet-las.
Ateno! As regras sobre a tramitao do Projeto de Lei de Plano Diretor na
Cmara podem variar de municpio para municpio. O Regimento interno da
Cmara e a Lei Orgnica Municipal do orientaes sobre como dever ser
essa tramitao. fundamental consult-los!
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Sano da lei pelo prefeito
Logo aps a aprovao na Cmara, o Projeto de Lei deve ser aprovado pelo prefeito, que
assina e publica como Lei Municipal. Chamamos esse processo de sano.
Sendo assim, o Prefeito pode vetar partes da lei aprovada na Cmara de Vereadores, ou seja,
tir-las da Lei. certo de que pode vetar emendas abusivas, que privilegiam apenas poucos
cidados, mas tambm certo que pode vetar partes fundamentais do plano. Por isso, a
presso sobre o Prefeito deve ser grande para que isso no acontea.
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Quem o responsvel por garantir a participao?
Como j foi dito, o prefeito e os vereadores so os responsveis pela garantia da parti-
cipao em todas as etapas do Plano Diretor. Se no zerem participao ou se omitirem
dessa responsabilidade, o Estatuto da Cidade determina que podem ser punidos (Estatuto
da Cidade, Art. 52, inciso VI e Lei Federal n
o
8.429/1992). importante no esquecer que
a participao deve estar de acordo com as Resolues do Conselho Nacional das Cidades
(Resoluo n
o
25/2005).
Se nem com presso acontecer, o Ministrio Pblico pode ser acionado. No espere muito
para isso, interessante que o Ministrio atue no momento em que a participao no esteja
acontecendo, de forma a corrigir o andamento do processo.
Em casos extremos, onde a participao no tenha sido garantida, deve-se entrar com uma
representao junto ao Ministrio Pblico pedindo a anulao de todo o processo. Um Inqurito
ser aberto, uma Ao Civil Pblica e at mesmo uma Ao de Improbidade Administrativa
pode penalizar os responsveis. (Ver nessa cartilha o tem Como o Ministrio Pblico pode
apoiar a sociedade civil nos processos de Plano Diretor?, pg. 34)
Participar um direito
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O que o Ministrio Pblico?
O Ministrio Pblico uma instituio pblica que tem como objetivos defender e scalizar
a aplicao das leis, representando os interesses da sociedade. So os defensores da lei.
Eles cobram do poder pblico que respeite as leis, os direitos assegurados pela Constituio
e os interesses coletivos, ou seja, o interesse da maioria das pessoas.
composto por promotores de justia, conhecidos como advogados do povo, que
no podem atuar como advogados defendendo interesses particulares.
O Ministrio Pblico pode propor inqurito e ao contra aqueles que causam danos
ao meio ambiente, a bens e direitos de valor esttico, histrico, turstico e paisagstico,
patrimnio pblico e qualquer outro interesse difuso ou coletivo (ver box ao lado), e
ainda por infrao da ordem econmica e da economia popular. O Ministrio Pblico
existe para defender a sociedade de forma coletiva, e no para defender o direito ou o
interesse de uma nica pessoa.
Em relao aos Planos Diretores, em que casos podemos
acionar o Ministrio Pblico?
Mas o que nos interessa em relao aos Planos Diretores, que o Ministrio Pblico
pode propor uma ao contra aqueles que causam danos ao interesse difuso ou coletivo,
em especial, contra a ordem urbanstica.
Por exemplo, podemos acionar o Ministrio Pblico em diversos casos, dentre eles:
a. Nos casos em que o prefeito no tomar a iniciativa de comear a elaborao do
Plano Diretor.
b. Nos casos em que a participao no estiver sendo feita ou for feita em desacordo
com o que diz a Constituio Federal, o Estatuto da Cidade e as Resolues do Con-
selho Nacional das Cidades.
c. Nos casos em que a proposta aprovada no tenha tido participao popular.
d. Nos casos de municpios que no tiveram seu Plano Diretor aprovado antes de outubro
de 2006 e estavam obrigados faz-lo, de acordo com o Estatuto da Cidade.
Interesses difusos so interesses que
no so exclusivos de uma pessoa ou gru-
po de indivduos, mas de toda a sociedade.
Por exemplo, a proteo dos direitos dos
idosos ou o direito moradia digna.
Interesses coletivos so interesses de
um grupo, categoria ou classe e no de
um indivduo isolado. Por exemplo, o di-
reito de um grupo de moradores afetados
por uma desapropriao de terras para a
construo de uma barragem.
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Como acionar o Ministrio Pblico?
Voc pode se dirigir sede do Ministrio Pblico local e protocolar uma represen-
tao por escrito ou marcar uma audincia para que seja ouvido pelo representante
do Ministrio Pblico e, se for o caso, ter o seu depoimento tomado por escrito. No
necessrio estar acompanhado de um advogado.
importante levar algo por escrito e todas as informaes necessrias para a
compreenso do processo. Pode ser uma carta, um ofcio, um abaixo-assinado, uma
matria de jornal, fotos, etc.
Existe Ministrio Pblico nos Estados que atuam divididos em Comarcas, que ora
atendem apenas a um municpio, ora atendem mais de um municpio. Em quase
todos os municpios existe pelo menos um representante do Ministrio Pblico, que
pode ser encontrado na prpria sede do Ministrio ou no Frum Municipal da cidade.
Caso a sua cidade no tenha Frum, procure o Frum mais perto.
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Como o Ministrio Pblico pode atuar em relao aos Planos
Diretores?
Ele pode agir de forma preventiva, estimulando que os promotores entrem em contato
com os Prefeitos de municpios que precisam fazer Planos Diretores, comunicando-os sobre
essa exigncia e prazos.
Alm de agir preventivamente, ele pode agir aps alguma violao (ver exemplos de violao
no item Em que casos podemos acionar o Ministrio Publico em relao ao Plano Diretor?, pg.
31). Nesse caso, pode abrir um inqurito, de iniciativa prpria ou a partir da representao, e
investigar o que ocorreu. Se identicar alguma violao, o Ministrio Pblico pode oferecer uma
denncia perante o Judicirio, ou seja, apresentar os fatos, por escrito, para que o Judicirio decida
se eles so um ato ilcito que merea um processo, ou no. Se a denncia for aceita, o processo
ter seguimento.
A sociedade civil pode entrar com uma Ao Civil Pblica exigindo acesso aos estudos e
levantamentos. Neste caso, ele estar agindo junto ao Judicirio.
Como o Ministrio Pblico pode apoiar a sociedade civil nos
processos de Plano Diretor?
O Ministrio Pblico tem alguns instrumentos para sua atuao. Tem como instrumentos
para seu trabalho, o Inqurito Civil, a Ao Civil Pblica e a Ao de Improbidade Administrativa
(ver box ao lado).
No caso dos Planos Diretores, o prefeito pode ser penalizado de acordo com a lei de Im-
probidade Administrativa, nos casos anteriormente (ver Em que casos podemos acionar o
Ministrio Pblico em relao ao Plano Diretor?, pg.31). Alm desses, em outros casos no
abordados nessa cartilha, que referem-se m gesto de alguns instrumentos urbansticos
(para saber mais, leia Estatuto da Cidade, Art. 52).
Inqurito Civil Pblico uma investi-
gao feita por membros do Ministrio
Pblico, que visa colher provas para
agilizar a Ao Civil Pblica. Ele pode
ou no ocorrer antes da Ao e s pode
ser instaurado pelo Ministrio Pblico
como instrumento de investigao,
para vericar se determinado direito foi
violado ou no.
Ao Civil Pblica uma ao contra
aqueles que causam danos ao interesse
difuso ou coletivo, como j falamos.
Ao de Improbidade Administrativa
uma ao que visa punir os administra-
dores quando cometem atos que preju-
dicam a receita do municpio ou quando
burlam as leis. As aes e penalidades
esto na Lei Federal n
o
8.429/92.
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Que aes relativas aos Planos Diretores podem ser
consideradas atos de improbidade administrativa?
Alm das citadas no Art. 52 do Estatuto da Cidade, h outros exemplos de aes que podem
ser consideradas atos de improbidade administrativa, como por exemplo:
tumultuar, retardar, obstruir o processo ou deixar de fazer o Plano Diretor;
no publicar todos os documentos e informaes sobre o plano;
criar obstculos ou negar acesso documentos e informaes componentes da proposta
do plano;
permitir ou facilitar que algum se enriquea.
Mas lembre-se! preciso ter documentos que comprovem que essas aes ocorreram para
comprov-las e dar incio s Aes de Improbidade Administrativa.
Quais so as penalidades possveis aos Prefeitos e outros
responsveis?
No somente o prefeito, mas todos os que forem considerados responsveis pelas violaes
aps acusaes de improbidade administrativa podem ser responsabilizados.
As penalidades podem ser:
perda da funo pblica;
suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos;
pagamento de multa civil;
proibio de contratar com o poder pblico ou receber benefcios ou incentivos scais
pelo prazo de trs anos.
Na xao das penas o juiz levar em conta a extenso ao dano causado.
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Para saber mais
Sobre o Estatuto da Cidade, leia a cartilha Vamos mudar nossas cidades? ou o Guia do
Estatuto da Cidade
Sobre os instrumentos urbansticos do Estatuto da Cidade, leia o Guia do Estatuto da Cidade
Sobre Regularizao Fundiria, consulte o livro Regularizao da Terra e da Moradia o que
e como implementar
Para achar esses e outros materiais sobre o tema, acesse:
Kit das Cidades >> www.estatutodacidade.org.br ou www.polis.org.br
Ministrio das Cidades >> www.cidades.gov.br
Caixa Econmica Federal >>www.caixa.gov.br
Sobre as legislaes, procure:
Estatuto da Cidade >> www.estatutodacidade.org.br
Resolues do Conselho Nacional das Cidades >> www.cidades.gov.br
Lei de Improbidade Administrativa >> Lei Federal n
o
8.429/92
Contatos
Instituto Plis >> www.polis.org.br
Ministrio das Cidades >> www.cidades.gov.br
Ministrio Pblico no Estado de So Paulo >> www.mp.sp.gov.br
Quero saber mais sobre isso
2005 Editora Instituto Plis
vedada, nos termos da lei, a cpia ou reproduo de qualquer parte deste livro sem a expressa autorizao da editora.
Sero facilitadas as autorizaes de reproduo para ns educativos e pedaggicos.
Impresso no Brasil, So Paulo, 1
a
edio, dezembro de 2005.
Tiragem 8 mil exemplares.
Para obter arquivo digital dessa cartilha, acesse>> www.estatutodacidade.org.br ou www.polis.org.br
Realizao
Instituto Plis
Coordenao geral Paula Freire Santoro, Renato Cymbalista
Texto base Paula Freire Santoro, Renato Cymbalista, Patrcia de Menezes Cardoso
Colaboradores Claudia Ber (Ministrio Pblico do Estado de So Paulo), Maria das Graas Xavier (Central dos Movimentos
Populares), Sidnei Antonio Euzbio (Unio dos Movimentos de Moradia), Benedito Roberto Barbosa (Unio Nacional por
Moradia Popular), Raquel Rolnik (Ministrio das Cidades), Edien Pantoja (Oxfam), Fernanda Costa.
Colaboradores do Instituto Plis Ana Claudia Teixeira, Iara Rolnik Xavier, Paula Pollini, Miranda Zoopi, Thais Ricardo Chueiri
Apoio
Oxfam
Ministrio das Cidades
Ncleo Estadual da Campanha Plano Diretor Participativo Estado de So Paulo
Unio Nacional por Moradia Popular (UNMP)
Central de Movimentos Populares (CMP)
Confederao Nacional de Associaes de Moradores (CONAM)
Movimento Nacional de Luta pela Moradia (MNLM)
Reviso de texto Vanessa Ferrari
Edio de arte Silvia Amstalden
Ilustraes Patricia Maria Woll
Instituto Plis
Rua Arajo, 124 Vila Buarque
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Tel: 55 XX 11 32586121
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