O Debate em Tomo do Capital Social:

Uma Reviso Crtica

Ja w d a t A b u - E l - H a j
No incio dos anos oitenta, um grupo de aca
dmicos tentou reacender o interesse das cin
cias sociais no estudo do Estado. Num artigo
pioneiro, Dietrich Ruerschemeyer e Peter Evans
desenvolveram uma abordagem para analisar as
melhores condies subjacentes a uma interven
o pblica que aglutinasse os recursos sociais
disponveis numa sociedade. A hiptese levanta
da apontou a autonomia do Estado como a cha
ve do sucesso de aes desenvolvimentistas. O
poder de interveno seria fortalecido na medida
em que o Estado adquirisse independncia em
relao aos grupos polticos organizados. O uni
versalismo dos objetivos da interveno autno
ma mobilizaria a sociedade ampliando sua
capacidade de ao coletiva:
"Veremos a autonomia relativa como to impor
tante de ser estabelecida quanto a necessidade de
se ter um aparelho burocrtico e argumentamos,
particularmente, que uma certa autonomia ne
cessria no s para a formulao de objetivos
coletivos mas tambm para a implementao de
polticas pblicas (Ruerschemeyer e Evans, 1983,
p. 4).
A autonomia do Estado dos grupos de in
teresses garantida atravs de dois fatores: a
existncia de uma burocracia coesa, coerente,
disciplinada e tecnicamente preparada e o enrai
zamento de um esprit de corps. O primeiro
condicionado por caractersticas clssicas da
burocracia weberiana: fronteiras das instituies
claramente delimitadas (misso, objetivos, nor
mas etc.); centro transparente da tomada de de
cises polticas; e mecanismos internos que
encorajam o aperfeioamento tcnico. A melho
ria do status da carreira pblica reforo ne
cessrio elevao do poder pblico acima da
presso privada implica preparo tcnico, es
tabilidade de carreiras e piso salarial compatvel
com o mercado de trabalho.
O segundo fator, o esprit de corps, um
mecanismo informal necessrio para garantir a
disciplina interna do servio pblico. A conscin
cia coletiva primordial da misso cvica das insti
tuies pblicas na promoo do bem-estar
universal um fator essencial na impermeabiliza
o tico-administrativa do Estado em relao
s investidas de interesses privados.
Ruerschemeyer e Evans (1983) vincularam
a crescente descentralizao do Estado com-
plexificao social, que toma diferentes formas
como, por exemplo, a diversidade das catego
rias ocupacionais, o aumento do nmero de se
tores econmicos dinmicos e os contatos
intensos com o mercado internacional. Ocorre
que a complexificao social e, subseqente
mente, o crescimento institucional acarretam dis
tanciamento entre os rgos perifricos do setor
pblico e a cultura organizacional desse setor. A
incongruncia entre as antigas e as novas estrutu
ras administrativas do servio pblico poderia
comprometer a coordenao administrativa e a
harmonia das polticas pblicas.
O enfraquecimento da coeso interna, ju n
tamente com a perda da misso institucional,
conspira contra a autonomia do Estado. Em pa
ses perifricos, a situao se agrava em virtude
da carncia de quadros tcnicos preparados e
disponveis para novas funes no servio pbli
co. Nos anos oitenta, esse desafio se aprofun
BIB, Rio de Janeiro, n. 47, 1, semestre de 1999, pp. 65-79 65
dou com o apelo descentralizao administrati
va do setor pblico. Ruerschemeyer e Evans
(1983) escreveram:
"Todavia, oferecendo tal autonomia s subunida-
des, o Estado cria srios problemas de coeso
corporativa e de coordenao, especialmente
quando foras da sociedade civil poderosas e di
vergentes tendem a se apropriai' de partes do apa
rato estatal e a us-los para seus prprios interes
ses. O Estado enfrenta ento o perigo de perder
suas atribuies especficas, que consistem so
bretudo na habilidade de operar com base em uma
perspectiva mais geral e inclusiva do que a poss
vel para atores privados inseridos no mercado. Se
a descentralizao destruir a capacidade do Esta
do de agir coerentemente em caminhos que refli
tam objetivos e diagnsticos gerais, o carter sin
gular de sua contribuio ter se perdido (op.
cit., p. 9).
Os autores reconhecem a inevitabilidade da
descentralizao como resultado da diversifica
o das demandas sociais. Aceitam a idia de
que a intensificao de contatos entre um Estado
descentralizado e os interesses sociais organiza
dos, gradualmente, debilita a autonomia do Estado
e compromete a universalidade da interveno.
A conjuno de problemas acarretados pela des
centralizao, apresentada pelos dois socilogos
j em 1983, configurou a agenda de pesquisas
da sociologia poltica nos anos noventa. Resu
mindo, os autores escreveram:
Isto leva ao questionamento crtico sobre a pos
sibilidade de existirem mecanismos de integrao
neutralizante que tornem possvel combinar coor
denao coerente e efetiva com uma descentrali
zao que mais do que mera disperso geogrfica
da administrao (op. cit., p. 4).
Num estudo emprico recente sobre atendi
mento primrio de sade, Charles Collins e An-
drew Green demonstraram os dilemas da
descentralizao, argumentando que as concep
es predominantes nessa rea confundem des
centralizao dos servios com privatizao.
Enfatizaram o perigo dessa conceituao, que
ameaa a universalidade de atendimento e des
mantela a interveno pblica nas reas sociais:
A reviso da literatura contempornea a respeito
da descentralizao nos pases em desenvolvimen
to revela tendncia, em alguns lugares, de se con
fundir descentralizao com privatizao. Essa
confuso aparece sob duas formas. Primeiro, a
privatizao constantemente definida como for
ma especfica de descentralizao. A segunda for
ma de confuso e n c o n t r a d a quando a
descentralizao vista como estratgia de priva
tizao substitutiva do mercado (Collins e Green,
1994, pp. 461-462).
Os autores acusam o Banco Mundial de
encorajar a idia da superioridade gerencial do
setor privado. As publicaes desse organismo
propagam, por exemplo, a adoo, por parte da
administrao pblica, dos mtodos gerenciais
privados. Collins e Green (op. cit.) concluram
que a experincia de privatizao dos servios
de sade no comprova a hiptese de saltos na
qualidade nem na eficincia de desempenho. Re-
ferindo-se ao caso britnico, detectaram mesmo
um recuo na qualidade dos servios pblicos de
sade e, ao mesmo tempo, uma perda sistemti
ca das iniciativas participativas. Na Amrica La
tina, essa tendncia se agrava ainda mais por falta
de uma tradio institucional slida e pela vulne
rabilidade ao domnio oligrquico.
A ressalva contra a descentralizao foi rei
terada numa pesquisa realizada na Papua-Nova
Guin por uma equipe financiada pela Organiza
o Mundial de Sade (Campos-Outcalt, Kewa
e Thomason, 1995). Para avaliar a eficcia da
descentralizao da sade pblica, a equipe con
duziu um trabalho de campo onde foram entre
vistados 14 secretrios municipais de sade e 38
funcionrios distritais. O relatrio da pesquisa
concluiu ter havido declnio significativo na quali
dade da sade aps a descentralizao:
Acima de tudo, a evidncia reunida nesse estu
do indica que o declnio na qualidade e na quanti
dade dos servios produzidos pelo setor de sade
parece ter ocorrido paralelamente introduo do
sistema de administrao distrital, e que esse de
clnio no foi inteiramente causado nem por uma
reduo no oramento da sade, nem pela falta de
informao tcnica fornecida (Campos-Outcalt,
Kewa e Thomason, 1995,p. 1091).
Os entrevistados apontaram quatro fatores
comprometedores de um sistema de sade des
centralizado: (1) as decises defeituosas toma
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das no nvel local partiram de secretrios com
pouco ou nenhum preparo tcnico; (2) a defi
cincia dos equipamentos e de sua manuteno
no permitiu a continuidade dos trabalhos; (3) a
falta de transporte para que os tcnicos pudes
sem supervisionar e avaliar as aes de sade
impediu um acompanhamento sistemtico e roti
neiro; (4) a insuficincia tcnica do poder pbli
co local no que concerne ao planejamento e
programao de aes aumentou a ineficincia
dos gastos e impediu a continuidade de aes. O
relatrio ressaltou a necessidade de um desen
volvimento em termos de gerncia e de recursos
humanos antes de se iniciar a transferncia das
atribuies ao poder local;
A descentralizao dos distritos criou para os
profissionais de sade a necessidade de assumi
rem muitas das funes gerenciais anteriormente
exercidas por escritrios regionais. Mas esses pro
fissionais no receberam qualquer treinamento
nessa rea, e algumas responsabilidades no fo
ram claramente definidas. Como resultado no fo
ram realizados consertos, servios de manuteno
de equipamentos e materiais deixaram de ser com
prados (Campos-Outcalt, Kewa e Thomason,
1995, p. 1097).
Essa pesquisa desafiou profundamente o
consenso terico estabelecido em torno das vir
tudes da poltica de descentralizao. O estudo
revelou que a transferncia espontnea de atri
buies para o nvel local, na ausncia de condi
es infra-estruturais, humanas e gerenciais,
causaria a inoperncia do sistema alm de ex
cessivos gastos desnecessrios.
O teste mais rigoroso da tendncia de cen-
tralizao-descentralizao partiu dos tericos do
capital social. Uma das principais contribuies
ao debate veio do estudo pioneiro de Tendler e
Freedheim (1994) a respeito do Programa Agen
tes de Sade no Cear. Numa controvertida pu
blicao, as autoras enfrentaram criticamente a
literatura de descentralizao. Baseadas numa
pesquisa de campo, concluram que o avano
social positivo no Cear resultado do carter
pblico e centralizador da poltica de sade. O
governo estadual, ao assumir uma linha merito-
crtica no recrutamento dos agentes, fortaleceu
a resistncia da sociedade ao clientelismo.
No momento em que as mudanas foram
desencadeadas, o governo estadual garantiu a
autonomia dos agentes de sade em relao aos
polticos tradicionais. De forma semelhante, as
campanhas de propaganda conclamaram a po
pulao rejeio das prticas clientelistas. Essa
interveno institucional, alm de render resulta
dos sociais positivos detectados na queda
acentuada da mortalidade infantil encorajou a
mobilizao coletiva.
As autoras enfatizam o fato de que a recu
perao da credibilidade das instituies pbli
cas facilitou o clima de confiana entre as
instituies pblicas e a sociedade, alm de ge
neralizar o sentimento cooperativo. Concluem que
o ambiente favorvel mudana social somente
foi possvel pela ao vigorosa do Estado:
"No programa de sade preventiva, de fato, o Es
tado estava fazendo mais, e no menos, do que
fazia antes. Em relao diviso de trabalho entre
o Estado e o governo municipal, o papel do Esta
do, na verdade, correspondeu parcialmente ao
esperado: fornecer recursos, superviso, medica
mentos, vacinas e outros insumos. Todavia, a chave
do sucesso do programa foi a ao vigorosa do
Estado numa rea em que, era de se supor, ele teria
desvantagem comparativa: no tocante a aspectos
cruciais da extenso do programa, tais como a
contratao e mobilizao de agentes de sade e a
realizao de extensa publicidade nas comunida
des" (Tendler & Freedheim, 1994, p. 1776).
O uso da publicidade recebeu destaque es
pecial nessa pesquisa. A propaganda regenerou
a aura do poder pblico numa regio onde as
instituies eram conhecidas como foco princi
pal de coirupo e manipulao. As autoras afir
mam que a publicidade dirigida para a mobilizao
das comunidades em prol de seus direitos recu
perou um capital social de iniciativas coletivas
baseadas na cooperao e na confiana, que fora
reprimido durante dcadas de clientelismo.
O Programa Agentes de Sade teve seu su
cesso vinculado a dois fatores relacionados aos
agentes: (a) eles eram membros integrantes das
comunidades e, portanto, sabiam das demandas
reais e verdadeiras da populao; e (b) apresen-
tavam-se como parceiros e integrantes da admi
nistrao pblica. A ambigidade dos papis
pblicos e privados dos agentes de sade estava
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justamente na combinao contraditria de inser
o nas aes pblicas e de autonomia em rela
o a elas. No caso cearense, os agentes de sade
representavam uma convergncia hbrida do p
blico e do privado na implementao de polticas
pblicas bem sucedidas. Assim, o xito do pro
grama derivou, de um lado, da relao cotidiana
de seus agentes com a populao e, de outro, da
disciplina encontrada num servio pblico cls
sico.
Tendler e Freedheim, de forma indireta, con
triburam empiricamente para um dos debates mais
importantes das ltimas duas dcadas sobre as
fontes de mudana social. A abordagem neo-ins
titucional, fundada na combinao contraditria
de autonomia e extenso do servio pblico,
transformou-se no centro dos debates da teoria
do capital social.
O Capital Social: o Renascimento da
Polmica do Pblico e do Privado
O debate centrado na autonomia do Estado
e nos efeitos da disperso das instituies pbli
cas foi realimentado com as publicaes de Ro-
bert Putnam (1993 e 1995) e Peter Evans (1995).
Incorporando o conceito capital social inicial
mente desenvolvido pelo socilogo James Cole-
man, esses dois autores procuraram demonstrar
as condies sob as quais as instituies pblicas
conseguem mobilizar os recursos sociais para al
canar um grau elevado de bem-estar coletivo.
Coleman (1990) levantou a hiptese de que
existe uma complementao entre capital fsico-
econmico (insumos, infra-estrutura e financia
mento), capital humano (educao e preparao
tcnica) e capital social (relaes de confiana).
A otimizao do capital fisico-econmico e do
capital humano alcanada na medida em que as
relaes de confiana e reciprocidade aumentam
na comunidade. Em outras palavras, em duas ou
mais comunidades em que o nvel educacional das
pessoas e os recursos materiais oferecidos so
constantes, o que distingue o desempenho de seus
membros a confiana estabelecida, que permi
te mobilizao coletiva e maximizao dos recur
sos individuais existentes. A capacidade de ao
ampliada em situaes em que a confiana per
meia uma coletividade (ou associao), facilitando
a otimizao do uso de recursos soco-econmi-
cos e humanos disponveis.
Putnam, em seu livro fruto do acompa
nhamento das reformas administrativas regionais
na Itlia pesquisou os efeitos contraditrios
da ao coletiva sobre o melhoramento do bem-
estar social. Em 1995, Evans lanou seu ltimo
livro sobre a autonomia inserida (embedded au-
tonomy), uma sntese do ativismo estatal em re
lao solidez institucional. Em maio de 1995,
um grupo de pesquisadores liderados por Put
nam e Evans se reuniu para debater o papel das
instituies e do capital social na induo de
mudana social. Os resultados do debate neo-
institucional foram organizados por Peter Evans
e publicados na principal revista especializada da
rea de desenvolvimento internacional, World
Development.
Evans indica o esgotamento dos dois princi
pais eixos paradigmticos da interveno pblica:
o desenvolvimentismo clssico e o neoliberalis-
mo, tambm conhecido como neo-utilitarismo,
que objetivou o desmantelamento das instituies
pblicas, priorizando a iniciativa privada. Mostra
que e como, na grande maioria dos pases em
desenvolvimento, a iniciativa privada ou no de
monstra interesse em investir em empreendimen
tos econmicos de risco ou no tem capacidade
tcnica nem conhecimento para administrar com
plexas operaes empresariais. Relegar o desen
volvimento econmico ao mercado seria sinnimo
de obstruo passiva s mudanas sociais.
A inclinao neo-institucional de Evans d
primazia ao Estado como fonte principal da di
nmica social. Essa posio diametralmente
contrria interpretao culturalista de Robert
Putnam, cuja teoria ser sinteticamente apresen
tada logo a seguir neste artigo. Putnam tende ao
determinismo cultural na identificao das fontes
de ao coletiva.
ATeoria Cultural de Putnam
Robert Putnam, cientista poltico e diretor
do Instituto de Estudos Internacionais da Univer
sidade de Harvard, levantou o tema da demo
cracia dentro de um contexto sociocultural. No
68
seu acompanhamento das mudanas administra
tivas italianas, Putnam observou que a comple-
mentao entre as aes institucionais pblicas e
as aes coletivas fortalece o engajamento cvi
co. Por um lado, as experincias de mobilizao
e atuao coletiva acumulam um capital social
derivado dos laos de confiana mtua entre os
cidados, que intensifica o engajamento cvico
coletivo. Por outro lado, um Estado liderado por
elites polticas reformistas e determinadas a fir
mar normas transparentes que regulem a intera
o entre os interesses organizados facilita a
propagao de uma vida pblica ativa e dinmi
ca. A sinergia entre o pblico e o privado, con
clui o autor, amplia a confiana e a transparncia,
permitindo a implementao de polticas pbli
cas maximizadoras do bem-estar geral:
,.h evidncia de que a existncia do Estado e
das regras que ele estabelece e refora pode forta
lecer e aumentar a eficincia das Organizaes e
Instituies Locais (OIL) e de que as OIL, no mni
mo em coalizo com outros grupos de base urba
na, podem fazer emergirem aes coletivas que
aumentam o poder do Estado (Evans, 1996b, p.
1034).
A teoria de Putnam, no entanto, adota uma
vertente cultural na explanao das fontes de con
fiana. Percebe-se, na leitura da obra, que a cul
tura poltica e a histria particular determinam a
existncia ou inexistncia do associativismo hori
zontal, base do engajamento cvico. Putnam acre
dita que o sistema poltico um reflexo da lgica
de hierarquia, coeso e autoridade das particula
ridades locais. Distinguiu entre dois tipos ideais
de associao: o horizontal e o vertical. O pri
meiro aglutina membros de igual status e poder;
o vertical rene sujeitos desiguais numa relao
assimtrica de hierarquia e dependncia. Socie
dades baseadas no associativismo horizontal tm
um grau elevado de engajamento cvico e auto-
organizao superior s sociedades verticaliza-
das. Alm de terem um elevado desempenho
econmico, as horizontalizadas conseguem ga
rantir o bem-estar social de seus cidados. Put
nam salientou que a horizontalidade enseja
melhores condies para a reconciliao da de
mocracia com o desempenho scio-econmico:
O fato de as redes verticais ajudarem menos que
as horizontais na soluo dos dilemas da ao
coletiva pode ser uma razo de o capitalismo ter-
se tomado mais eficiente do que o feudalismo no
sculo XVIII, e a democracia ter provado ser mais
efetiva do que a autocracia no sculo XX (Put
nam, 1993, p. 175).
A hiptese principal de Putnam vincula pro
porcionalmente o nvel de engajamento cvico
natureza do associativismo. O associativismo
horizontal, fruto de confiana, normas e redes de
solidariedade, produziria relaes cvicas virtuo
sas, ao passo que a verticalidade associativis
mo dominado por desconfiana, ausncia de
normas transparentes, faccionismo, isolamento
etc. causa a obstruo da ao coletiva.
Aes coletivas horizontais promovem engaja
mento cvico intenso, produzindo prosperidade
econmica e estabilidade poltica, resultados au
sentes das regies dominadas por associativismo
vertical:
Historicamente, argumentamos, regras e redes de
engajamento cvico promoveram e no inibiram
o crescimento econmico. Esse efeito continua
at hoje. Durante as duas dcadas desde o nasci
mento dos governos regionais, reas cvicas cres
ceram mais rpido do que regies com menor
nmero de associaes e maior hierarquia... A
teoria elaborada neste captulo, relacionada s re
des horizontais de engajamento cvico, melhora o
desempenho da poltica e da economia: socit-ilmk-
forte, economia forte, sociedade forte, Estado for
te (Putnam, 1993, p. 176).
Na opinio do autor, as diferenas de asso
ciativismo so localizadas nas especificidades
culturais. A superioridade econmica dos Esta
dos Unidos serviu como prova conclusiva deste
argumento. Enfatizando o contraste clssico no
novo mundo entre os Estados Unidos e o con
junto da Amrica Latina, Putnam afirmou o de
terminismo da linhagem cultural. Os Estados
Unidos, herdeiros da tradio comunitria hori
zontal britnica, demonstram uma peiformance
econmica melhor do que a Amrica Latina, a
sucessora da verticalidade ibrica. Referindo-se
s obras do historiador e economista Douglas
North, ele escreveu:
Depois da independncia, tanto os Estados Uni
dos quanto as repblicas latinas compartilharam
69
modelos constitucionais, recursos abundantes e
oportunidades internacionais semelhantes. Mas
os norte-americanos se beneficiaram de patrim
nio ingls, descentralizado, parlamentar, enquan
to os latino-americanos foram amaldioados com
o autoritarismo centralizado, o familismo e o clien-
telismo que herdaram da Espanha medieval. Na
nossa lngua, os norte-americanos herdaram as
tradies cvicas, enquanto os latino-americanos
foram abandonados pela tradio da dependncia
vertical e da explorao (North, apud Putnam,
1993,p. 179).
North complementa suas observaes com
argumentos de Weber, destacando o papel do
protestantismo na estruturao das relaes
horizontais. O verticalismo, por sua vez, foi atri
budo ao catolicismo. O primeiro promoveu a
igualdade entre os membros da comunidade, ao
passo que o segundo levou s hierarquias rgi
das, desconfiana e ao anticivismo:
Por exemplo, os grupos tm diferentes tipos de
redes. Todos os grupos religiosos combinam a
hierarquia e a igualdade, mas as redes nas congre
gaes protestantes so tradicionalmente consi
deradas mais horizontais do que as redes na igreja
catlica (Putnam, 1993, p. 173).
A hiptese da causalidade entre a cultura e
a existncia ou no de um engajamento cvico foi
aplicada ao caso italiano. Putnam concluiu que o
avano poltico do Norte uma conseqncia,
de um lado, da existncia de um estoque histri
co de capital social, de outro, da renncia ao as
sociativismo catlico. Em outras palavras, a
multiplicao das relaes de confiana na socie
dade provocou o fortalecimento de seus compo
nentes horizontais e, ao mesmo tempo, o
enfraquecimento de suas redes verticais:
O ndice de associao em organizaes ordena
das dc forma hierrquica - como a mfia ou a igreja
catlica institucional deveria ser negativamen
te relacionado a bom governo; na Itlia, pelo me
nos, os mais devotos freqentadores das igrejas
so os que tm menor conscincia cvica (Put
nam, 1993, p. 175).
Putnam chegou a duas grandes generaliza
es. A primeira afirma a primazia do contexto
scio-histrico na delimitao do associativismo.
A ao coletiva horizontal, no Norte, fruto de
acmulo histrico de confiana comunitria, que
induz a redes de engajamento cvico. Esse pro
cesso, caracterstico das regies cvicas, lento
e necessita de ingredientes culturais especficos a
certas sociedades, mas ausente em outras. As
sim, a especificidade cultural a chave para a
existncia ou ausncia de um associativismo ho
rizontal determinante da prosperidade econmi
ca e estabilidade poltica.
A segunda generalizao diz respeito im
portncia das instituies pblicas na induo do
associativismo horizontal. Putnam sugeriu que a
evidncia observada no Sul italiano a regio
menos cvica do Pas refora a hiptese de
que a ao poltica governamental poderia in
fluenciar o tipo e a qualidade da reao coletiva.
A ocupao das instituies pblicas por elites
reformistas na regio anticvica do Sul melhorou
a qualidade das polticas pblicas e o desempe
nho institucional. O autor afirma, entretanto, a au
sncia de fatos conclusivos que documentem a
efetividade da ao institucional na erradicao
das relaes de desconfiana. A diferena de de
sempenho entre o Norte e o Sul indica o predo
mnio do elemento cultural no grau de avano do
associativismo horizontal e a complementao de
aes junto s instituies pblicas. Aparente
mente, a reforma poltica beneficiou as duas re
gies; a reao coletiva nas regies mais cvicas
do Norte, todavia, foi mais intensa do que no Sul,
produzindo resultados mais consistentes:
Ambas as regies, Norte e Sul, progrediram nos
ltimos vinte anos, mas as regies do Sul no so
hoje como as do Norte melhores do que
eram nos anos setenta. Mas o Sul encontra-se hoje
numa situao muito melhor do que aquela em que
estaria sem a reforma regional (Putnam, 1993, p.
184).
Na sua ltima pesquisa sobre o declnio do
capital social americano, Putnam aparentemente
recuou de seu excessivo determinismo cultural.
Afirmou serem as polticas pblicas uma fonte da
mudana social. Sugeriu que, em numerosas
instncias, polticas pblicas desmantelaram
tradies cvicas esvaziando as iniciativas co
munitrias:
.. .talvez mais urgenteiiiente precisemos explorar
com criatividade a maneira como as polticas p-
70
blicas se chocam (ou podem se chocar) com a for
mao social. Em algumas instncias bem conhe
cidas, as polticas pblicas destruram redes
sociais e regras altamente efetivas (Putnam, 1993,
p. 76).
Essa mudana de percurso, entretanto, no
anulou a inclinao culturalista do autor. Na sua
concluso, reiterou os obstculos culturais ao flo
rescimento do engajamento cvico em pases em
desenvolvimento:
O conceito de sociedade civil desempenhou
papel central no recente debate global sobre as
precondies para a democracia e para a democra
tizao. Nas mais novas democracias, essa fase
focalizou adequadamente a ateno na necessi
dade de favorecer uma vida cvica ativa em solos
tradicionalmente hostis ao autogoverno (Putnam,
1993, p. 76).
A associao do capital social herana
cultural inquietou a grande maioria dos pesquisa
dores. Essa teoria sofreu crticas de cunho tanto
metodolgico quanto poltico. As duas objees
mais consistentes vieram de Peter Evans e Jona
than Fox, ambos participantes do grupo de dis
cusso do capital social e defensores de uma
abordagem neo-institucional.
A Reao Neo-Institucional
A critica metodolgica se concentrou na si
nergia entre as instituies pblicas e o associati
vismo horizontal. Putnam defendeu a noo de
complementao entre a meritocracia burocrti
ca e as iniciativas coletivas emanadas do associa
tivismo horizontal. Por um lado, a confiana
interna em associaes provocaria um intenso
engajamento cvico. Por outro, a normalizao
do espao pblico reproduziria e intensificaria a
generalizao das iniciativas coletivas. A recipro
cidade mtua das duas instncias aumentaria o
potencial transformador, valorizando o bem-es-
tar geral da sociedade.
Essa construo, no entender de Evans, rei
teraria, em larga medida, as abordagens clssi
cas do papel regulador das instituies pblicas.
Em outro sentido, Putnam adota a demarcao
clssica entre as esferas pblicas e privadas, nas
quais o isolamento do Estado em relao ao co-
tidiano social reforaria sua autonomia. Evans
reagiu, enfatizando o pensamento de que o mero
distanciamento do Estado em relao socieda
de no assegura nem a autonomia do Estado nem
seu potencial transformador.
A critica metodolgica complementada por
um questionamento a respeito da causalidade
entre o engajamento cvico e a histria sociocul-
tural. O associativismo horizontal explicado por
Putnam como uma continuidade linear das for
mas originais de organizao da localidade. A
polmica em torno da obra de Putnam reside jus
tamente nessa explicao. Associando as possi
bilidades de avano democrtico existncia de
ingredientes culturais naturais a certas socieda
des, o autor destitui a grande maioria dos pases
em desenvolvimento da possibilidade de alcan
ar a civilidade. O culturalismo da obra indire
tamente condena civilizaes inteiras s oligar
quias e ao atraso econmico permanente. Impli
ca, ainda, a renncia da identidade cultural como
pr-requisito da democratizao. Os neo-insti-
tucionalistas rejeitaram essas generalizaes, afir
mando que a ausncia de horizontalidade social,
na grande maioria dos pases em desenvolvimen
to, fruto de aes polticas preteridas pelos re
gimes autoritrios.
Jonathan Fox (1994, 1995 e 1996) levan
tou objees na mesma direo. Seus estudos
sobre o Mxico o levaram a descobrir uma vasta
riqueza associativista horizontal. Observou, to
davia, a represso dessas iniciativas autnomas
por instituies pblicas, coercitivas e corruptas.
Fox concluiu que sociedades dominadas por po
deres pblicos clientelistas, autoritrios e coerci
tivos no somente impedem a mobilizao
coletiva local, mas tambm bloqueiam a genera
lizao de experincias bem-sucedidas. Como
resultado da destruio instrumental da horizon
talidade pelas instituies pblicas, a confiana e
a solidariedade so abaladas, destituindo a mo
bilizao coletiva e esvaziando o capital social.
Evans e Fox assumem o pressuposto bsico
de que as instituies pblicas tm, alm do mo
noplio da coero, a exclusividade da mobiliza
o dos recursos sociais. O Estado na sociedade
moderna a arena principal da convergncia das
demandas sociais, determinando, em ltima ins-
71
tncia, o sucesso das iniciativas voluntaristas. Em
outras palavras, o poder de interveno e o seu
carter moldam a interao social e determinam
o sentido do espao pblico. As instituies p
blicas, nessa viso, forjam os rumos da ao co
letiva, valorizando seu potencial ou aniquilando
sua capacidade de ao. A partir das crticas pio
neiras de Evans, observa-se a concretizao de
uma polarizao terica entre duas abordagens
interpretativas do capital social: o culturalismo e
o neo-institucionalismo. Contestando o impulso
cultural de Putnam, a interveno institucional se
tornou determinante da aglutinao ou da disper
so do capital social.
Em 1995, Evans relanou a polmica da
autonomia do Estado. Defendeu uma noo am
pliada dessa autonomia, que englobaria no so
mente a coeso burocrtica, como tambm a
extenso da interveno prpria provocao
da ao coletiva. Isto , a funo do Estado pas
saria de ao reguladora da interao social para
um ativismo poltico mobilizador do capital so
cial. Ressaltou a idia de que o ativismo institu
cional incentiva as redes cvicas adormecidas
ou historicamente reprimidas a ganharem uma
vida autnoma. A nova construo se baseou na
hiptese de que o poder de auto-organizao
coletiva essencialmente desigual. O Estado se
ria a nica instncia com potencial de mobiliza
o ou desmobilizao das iniciativas coletivas e
seu sucesso nessa empreitada dependeria de uma
sntese contraditria de autonomia do Estado e
de sua exposio cotidiana aos interesses orga
nizados da sociedade. Em outras palavras, a
mudana social aconteceria na medida em que o
Estado passasse da regulamentao para a ao.
A construo de Evans encontrou ressonn
cia tanto em casos concretos de interveno ins
titucional, quanto nas teorias clssicas da
economia poltica do desenvolvimento. Ele do
cumentou trs tipos de interveno pblica: a pre
datria, a desenvolvimentista e a intermediria.
O Estado predatrio dominado por interven
es arbitrrias e puramente coercitivas. Suas
polticas servem, sem subterfgios, aos interes
ses pessoais das elites de poder e a seus aliados
nas burocracias pblicas. Alm da extrao su-
perexploratria dos recursos econmicos, suas
aes coercitivas, e freqentemente genocidas,
desmantelam qualquer expresso autnoma, des-
troem a solidariedade e obstruem a ao coleti
va. O governo zairense sob o comando do ditador
Mabuto seria o caso mais prximo desse tipo de
interveno pblica.
O desenvolvimentismo, a segunda forma de
interveno, a mais eficiente na mobilizao dos
recursos sociais disponveis. O termo, apresen
tado inicialmente por Chalmers Johnson (1982),
um conhecido intrprete do Estado japons, tra
ta principalmente de aes bem-sucedidas de
tectadas na coordenao da poltica industrial pelo
Ministrio do Comrcio e Desenvolvimento In
dustrial. Evans comentou que as aes desen-
volvimentistas sintetizam a autonomia do Estado
e a conexo com os interesses organizados. No
caso japons essa ligao toma a forma de redes
pessoais, unindo altos executivos de empresas in
dustriais e dirigentes de instituies pblicas na
formulao da poltica industrial e do comrcio
exterior.
Uma parcela significativa dos intrpretes da
poltica industrial japonesa apontou a cultura como
o fator subjacente coordenao de aes. O
poder de organizao emanado da natureza co
letiva da cultura asitica foi visto como a chave
do sucesso. Evans rejeitou essa interpretao,
afirmando que o xito japons deve ser atribudo
qualidade das suas instituies pblicas. Por
exemplo, atraindo os mais talentosos graduados
dos cursos de economia e administrao, o setor
pblico japons concentra os melhores recursos
humanos do pas. Alm disso, a categoria de fun
cionrio pblico uma das mais prestigiadas no
mercado de trabalho. Finalmente, a meritocracia
reforada pelo espritde corps, produzindo um
dos Estados mais coesos no capitalismo moderno.
Evans reconheceu que o caso japons
enigmtico. As instituies japonesas personifi
cam o modelo ideal de autonomia institucional
visualizada e defendida por Max Weber, mas, ao
mesmo tempo, apresentam um intrincado entre
laamento de redes pessoais, conectando funcio
nrios com os executivos de empresas privadas.
Teoricamente, essas redes deveriam causar da
nos irreversveis idoneidade das instituies,
provocando a degenerescncia do servio pbli
72
co sob as investidas corruptoras de interesses
particulares. Mas, na opinio de Evans, foi o in
verso que aconteceu.
A combinao contraditria da autonomia
do Estado com a conexo ressaltou o poder de
interveno e a eficcia da coordenao de aes.
A lealdade do funcionrio misso institucional,
aliada a uma tradio meritocrtica, disciplinou
as redes de contatos pessoais, levando a uma
poltica industrial sistemtica e coerente. Evans
comentou que as instituies pblicas japonesas,
altamente qualificadas e coesas, foram alimenta
das por fontes inesgotveis de iniciativas sociais.
Em outras palavras, iniciativas sociais dispersas
e desiguais, que freqentemente so desperdia
das, foram materializadas em polticas pblicas
em virtude dos contatos permanentes com o Es
tado. Evans (1995) concluiu que a solidez insti
tucional era a precondio essencial para o
sucesso da sinergia:
A centralidade dos laos externos levou a argu
mentar que a eficincia estatal emerge no de uma
capacidade prpria e inerente, mas da complexida
de e estabilidade da sua interao com atores do
mercado... O perigo dessa viso est no fato de
colocar em antagonismo as redes sociais externas
e a coeso corporativa interna, como se fossem
explicaes alternativas opostas. Pelo contrrio, a
coeso burocrtica interna deveria ser uma pre
condio essencial para a efetiva participao es
tatal nas redes sociais externas (Evans, 1995, p.
50).
O terceiro modelo de interveno o inter
medirio, uma combinao hbrida de elementos
desenvolvimentistas e predatrios. Pertencem a
essa categoria pases como o Brasil e a ndia,
onde bolses de excelncia convivem num mar
parasitrio e de apropriao privada dos recur
sos pblicos. A descontinuidade de aes e a
imensa variedade de resultados complicam qual
quer generalizao desse padro de polticas p
blicas.
Obviamente, a teoria de Evans influencia
da pelo sucesso do modelo econmico asitico.
As instituies pblicas foram vistas como o ve
tor principal de aglutinao dos recursos sociais.
Importante salientar o fato de que, em nenhum
momento, Evans defendeu uma implantao me-
canicista desse modelo para qualquer pas em
desenvolvimento. Todavia, afirmou que a conver
gncia entre a coeso burocrtica e clssica do
servio pblico e o intenso intercmbio com inte
resses sociais organizados otimiza a interveno
pblica. Evans salientou que a coeso burocrti
ca desacompanhada de um enraizamento social
causaria um formalismo rgido e autoritrio. Mas,
por outro lado, na ausncia de instituies sli
das, redes de contatos entre os interesses orga
nizados e as instituies pblicas deixariam o
servio pblico permevel cooptao.
Na regulamentao weberiana e no ativis-
mo hirschmaniano, Evans encontrou seu emba
samento terico. Weber associou a estabilidade
poltica e econmica solidez institucional. A
coeso burocrtica a garantia nica da univer
salidade das polticas pblicas. Weber ressaltou
o fato de que a qualidade das instituies pbli
cas reside no preparo tcnico do seu corpo fun
cional, particularmente dos seus dirigentes, na
rotina dos procedimentos administrativos e no
enraizamento de um esprit cle corps. O poder
de formulao e implementao de polticas p
blicas residiria no distanciamento dos interesses
organizados. A autonomia, aliada a um isolamento
dos interesses privados, garantiria o alcance uni
versal das polticas pblicas.
Weber assegura que uma sociedade sus
tentada por um setor privado produtivo e por
instituies pblicas autnomas dispe, inevita
velmente, de elevado grau de estabilidade polti
ca e de continuidade no desempenho econmico.
Para o autor, a teoria reguladora reafirma a se
parao das esferas pblicas e privadas. A em
presa privada toma decises de longo prazo,
fundadas em normas transparentes preestabele
cidas pelo Estado. Naturalmente, a economia
(mercados, de trabalho, crescimento salarial, cres
cimento de produtividade, investimentos, novos
produtos etc.) amadurece na medida em que a
rotina administrativa cria um ambiente scio-ec-
nomico sistmico e consistente. As instituies
slidas produzem uma complementao constru
tiva. O princpio dessa relao a delimitao
clara de funes e atribuies. Uma violao da
separao das esferas pblicas e privadas amea
a a autonomia do Estado e desestrutura as nor
73
mas sociais, abalando assim a confiana nas ins
tituies e na previsibilidade econmica.
Estudiosos da industrializao tardia, nos
anos cinqenta, desafiaram o consenso das teo
rias tanto weberianas como neo-utilitaristas. Ale-
xander Gerschenkron (1962) e Albert Hirschman
(1958) focalizaram suas investigaes em casos
excepcionais de desenvolvimento econmico.
Gerschenkron demonstrou de que forma o Esta
do prusssiano aglutinou os recursos econmicos
nos bancos, direcionando os investimentos para
induzir a industrializao pesada. Hirschman, pes
quisando as experincias dos pases latino-ame-
ricanos, descobriu a centralidade das instituies
pblicas no desmantelamento dos gargalos da
industrializao. O pressuposto bsico das con
tribuies dos dois economistas, como resumiu
Evans, reside na causalidade poltica do desen
volvimento econmico. Essa abordagem desa
fiou o consenso interpretativo estabelecido pelo
weberianismo e pelo marxismo sobre o percurso
do desenvolvimento capitalista.
Dierindo da tradio weberiana, Hirschman
defendeu um papel ativo do Estado na formula
o de polticas globais e na prpria estruturao
de mercados capitalistas. Gerschenkron e Hirs
chman partiram da hiptese de que as elites eco
nmicas, constantemente fracassam na formulao
de um consenso poltico sobre os rumos de de
senvolvimento econmico, sobretudo no tocante
transformao da riqueza em investimentos de
longo prazo. Nos pases em desenvolvimento,
essa tarefa ficou a cargo do Estado. Em outras
palavras, a experincia desenvolvimentista reve
lou a importncia do ativismo estatal no desenho
dos rumos econmicos gerais, na criao de
mercados e na concretizao de investimentos
produtivos.
Numa inverso do materialismo histrico de
Marx, Hirschman apontou as elites polticas e tec-
nocrticas como as verdadeiras condutoras do
desenvolvimento capitalista. A paralisia poltica
da burguesia nos pases capitalistas tardios re
forou a primazia das instituies na definio dos
rumos scio-econmicos. Armadas com meca
nismos de impermeabilizao contra os interes
ses privados, as instituies pblicas disporiam
de viso coletiva, atribuio ausente burguesia
nos pases em desenvolvimento. Nesse sentido,
uma estratgia desenvolvimentista efetiva depen
deria da induo e estimulao do esprito em
preendedor, a verdadeira fonte do dinamismo.
Poder-se-ia concluir que, se o institucionalismo
weberiano atribui estabilidade poltica e pros
peridade econmica nos pases desenvolvidos o
papel regulador das instituies pblicas, o de-
senvolvimentismo aponta o ativismo do Estado
nos pases em desenvolvimento como a chave do
xito.
Evans reafirmou as virtudes das duas expla
naes, sugerindo uma sntese entre a conexo
do Estado e a autonomia institucional. Essa com
binao permite uma relao sinergtica entre o
pblico e o privado, maximizando a capacidade
de interveno. Referindo-se a suas pesquisas
anteriores sobre o papel do Estado no desenvol
vimento industrial, Evans afirma que, na prtica,
sem a interveno direta, pases em desenvolvi
mento no teriam qualquer possibilidade de in
dustrializao. Todavia, a efetividade maior do
Estado no desencadeamento de aes desenvol-
vimentistas de sucesso dependeria da existncia
de instituies slidas e, ao mesmo tempo, inse
ridas no cotidiano da sociedade. Instituies dis
ciplinadas e qualificadas, mas desconectadas das
demandas cotidianas sociais, teriam pouca efeti
vidade no desenho e implementao de polticas
pblicas. Ao mesmo tempo, a exposio do Es
tado s demandas sociais, sem solidez disciplinar
nem preparo tcnico, causaria a desorganizao
de aes e a vulnerabilidade desse Estado pres
so de grupos organizados. O funcionrio pbli
co sem a coao do esprit de corps seria um
alvo fcil da corrupo. Evans (1995) escreveu:
Nem a coerncia coesiva nem a insero deve
riam funcionar de forma isolada. A coeso interna
sem insero no pode servir, pois carece no s
do necessrio entendimento sobre o que pode ser
feito, mas tambm de aliados para ajudar na imple
mentao. Sem coeso interna, a insero torna-
se a base para a desorganizao mais do que uma
fonte de entendimento e implementao de aes.
Somente a combinao contraditria dos dois
a que chamo de autonomia inserida pode for
necer os bens pblicos (Evans, 1995, p.263).
Alm dos argumentos tericos de Evans, o
numero temtico reuniu outros estudos empri-
74
cos, confirmando a primazia das instituies na
mobilizao e valorizao do capital social. Em
situaes em que predominam instituies frgeis,
o capital social se esfacela, impedindo um de
sempenho positivo. Os artigos de Michael Buro-
way e de Linda Ostrom apresentaram fatos
apoiando essa hiptese.
Na sua pesquisa, Buroway (1996), soci
logo da Universidade da Califrnia, comparou os
resultados das transformaes polticas e econ
micas da antiga Unio Sovitica com os da Chi
na Popular. As associaes dos woodworkers
(carpinteiros) da regio Komi, da antiga Unio
Sovitica, sofreram uma completa desmobiliza
o como conseqncia da retirada do Estado e
da venda da indstria de reflorestamento a multi
nacionais. A luta pela sobrevivncia econmica
quebrou as relaes de confiana entre os asso
ciados, desmantelando suas capacidades de ao
coletiva.
Contrariamente, no caso chins, a continui
dade da presena das instituies pblicas e seus
esforos para beneficiar a auto-organizao eco
nmica local fortaleceram o capital social. Um
acordo entre as instituies pblicas e a popula
o local resultou num sistema de propriedade
social da terra de plantio e num maior assessora-
mento tcnico produo e comercializao. A
diferena entre os dois casos afirma o papel cen
tral das instituies na valorizao das aes e
das iniciativas coletivas.
Se o completo colapso do Estado na antiga
Unio Sovitica desmobilizou o capital social e
desestimulou a ao coletiva, o excessivo forma
lismo burocrtico na Nigria desempenhou uma
tarefa semelhante. Ostrom (1996) estudou os efei
tos anti-sinrgicos emanados de uma interveno
rgida e centralizadora. Mostrou como uma com
binao de burocracias corruptas e intransigen
tes bloqueiam o capital social. As associaes,
alm de serem perseguidas politicamente, foram
impedidas de orientar suas demandas ao Estado.
Naturalmente, essa situao acarretou a perda
de qualquer possibilidade de sinergia e benefcio
econmico do capital social nigeriano.
Evans enfatiza que os xitos documentados
conspiram contra os extremos do estatismo e do
neoliberalismo. O desempenho depende de uma
coordenao de esforos entre as instituies e
as iniciativas coletivas da sociedade. Os estudos
de Wai Fung Lam sobre a poltica de irrigao
em Taiwan, bem como os de Jonathan Fox so
bre a mobilizao indgena no Mxico, apiam
essa hiptese.
A pesquisa de campo de Lam (1996) o le
vou a sugerir que a existncia de uma burocracia
robusta, disciplinada e descentralizada promoveu
um clima de confiana (;trust) no entre as asso
ciaes de pequenos produtores rurais e as insti
tuies governamentais. Como conseqncia, a
instalao e a operacionalizao do sistema de
irrigao foram realizadas num tempo recorde.
A troca de experincias entre profissionais tecni
camente preparados e camponeses experientes
produziu uma sinergia desencadeadora de aes
eficientes. Esse caso de cooperaro ou co-
produo, nas palavras de Lam dependia da
confiana assegurada entre dois plos interessa
dos em trabalhos de equipe, bem como da con
vergncia de experincias concretas:
"A coproduo uma forma de produo em equi
pe. Num processo de coproduo, os esforos dos
responsveis oficiais pela irrigao (os produto
res regulares) e os dos pequenos produtores ru
rais (os plantadores de produtos de consumo) so
largamente interdependentes: nenhum poderia
substituir totalmente o outro. No processo de irri
gao, enquanto os responsveis oficiais deti
nham conhecimento cientifico sobre alguns
aspectos dos sistemas de irrigao, os produto
res rurais guardavam conhecimentos locais valio
sos dos quais dependia sua prpria
sobrevivncia em termos de tempos e espaos
especficos. E somente quando ambas as formas
de conhecimento so utilizadas que as operaes
efetivas e a manuteno de polticas pblicas po
dem ser alcanadas (Lam, 1996, p. 1041).
Jonathan Fox (1996) delimitou sua aborda
gem de construo poltica do capital social (po-
litical construction o f social capital). Atribuiu
a mobilizao a trs fatores. O primeiro associa
do natureza das elites polticas predominantes
no Estado. A ocupao das instituies por al
guns reformistas criaria condies favorveis a
uma interveno poltica construtiva do Estado.
O segundo que consiste na histria de lutas,
na ideologia e na misso concebida pelos diver-
75
sos atores polticos envolvidos nas mobilizaes
coletivas influencia o carter pragmtico e a
viabilidade das reformas propostas. O terceiro
fator, elemento-chave no xito da mobilizao,
, para Fox, a experincia de vida das lideran
as, relacionada ao princpio de mutao e con
servao da energia social apresentado pelo
estudioso Hirschman (1984).
Seguindo Hirschman, Fox observou que, na
sua grande maioria, as lideranas de movimentos
bem-sucedidos tm duas caractersticas: vm de
um passado utpico e idealista e sobreviveram a
derrotas polticas. Aparentemente, as posturas
idealistas comprometidas com o avano social das
camadas despossudas se amoldam s derrotas,
produzindo um compromisso social aliado a uma
prtica poltica. Esse tipo de liderana o mais
eficaz na mobilizao do capital social.
Finalmente, a combinao de elites reformis
tas que se encontram em instituies polticas com
associaes de grande capacidade de mobi
lizao do capital social teria um efeito de gene
ralizao ( spi ll -over) de experincias. As
desigualdades naturais nas capacidades de mo
bilizao seriam minimizadas por iniciativas insti
tucionais que objetivam a generalizao de
experincias bem-sucedidas. A divulgao e a re
produo de experincias de sucesso teriam um
efeito abrangente, mobilizador de iniciativas au
tnomas. Fox (1996) concluiu que a chave do
sucesso so as instituies lideradas por elites
reformistas comprometidas com a valorizao do
capital social:
O conflito-chave se firma entre os promotores da
ao coletiva horizontal e seus inimigos, ambos
inseridos, freqentemente, tanto no Estado quan
to na sociedade. Nessa abordagem, organizaes
sociais horizontais so capazes de crescer e de se
espalhar em ambientes hostis atravs de ciclos
interativos de conflito entre trs atores-chave: os
"capitalistas sociais, eles mesmos, elite autorit
ria que se recusa compartilhar o poder; os aliados
reformistas que se baseiam no Estado; e os alia
dos reformistas que se baseiam em qualquer outro
lugar na sociedade. Os reformistas so aqui defini
dos como aquelas elites sociais ou estatais que
desejam aceitar (ou encorajar) uma crescente auto
nomia associacional entre os grupos excludos
(Fox, 1996, p. 1092).
O Dilema da Institucionalizao
Certamente, as restries dos neo-institucio-
nalistas ao culturalismo de Putnam so fundadas
e pertinentes. As generalizaes do autor relegam
fatalmente sociedades e civilizaes a categorias
antidemocrticas e anticvicas. A construo te
rica, principalmente, derivada da linhagem cultu
ral do associativismo, implica, para a grande
maioria dos pases em desenvolvimento, impos
sibilidade de terem condies mnimas de enga
jamento cvico.
A obra de Putnam, todavia, alertou para
uma condio essencial facilitadora das inicia
tivas coletivas e do engajamento cvico: o asso
ciativismo horizontal. E inegvel que qualquer
mobilizao requer um mnimo de coeso polti
ca. Naturalmente, as redes de cooperao e de
confiana, as fontes principais do engajamento
cvico, encontram solo mais frtil sob condies
horizontais do que sob a gide de hierarquias
impostas e do dirigismo poltico.
Esse princpio um dos pilares da teoria
democrtica moderna. Numa das obras mais cr
ticas a respeito do dilema democrtico moderno,
John Dewey defendeu a horizontalidade como
base da participao poltica numa sociedade li
vre. O engajamento cvico somente seria possvel
com o florescimento de associaes autnomas
que agrupassem cidados, facilitando o com
partilhamento de uma relativa igualdade de
condies e de uma misso poltica comum. A
verticalizao da poltica moderna nos partidos
polticos oligrquicos e nos ritos institucionais for
mais aniquilam o ativismo cvico. Crescentemen
te, a poltica perde seu sentido pblico e o cidado
comum se isola na sua vida privada.
Embora reafirmemos nossa crtica ao cultu
ralismo de Putnam, reconhecemos as virtudes da
horizontalidade. Na sua discusso minuciosa dos
dados coletados, aprendemos um fato essencial
a respeito das condies mais suscetveis mo
bilizao coletiva de uma sociedade: a confian
a, a cooperao e a solidariedade brotam sob
condies de relativa igualdade e de ausncia
de hierarquias impostas. A reconciliao da
ao coletiva com interesses individuais, num
quadro cle horizontalidade, encoraja e gene-
76
raliza a confiana, permitindo a multiplicao
das redes cvicas e a valorizao do capital
social.
Assim como o culturalismo, as crticas neo-
institucionais sucumbem ao excessivo determinis
mo. Sem dvida, os estudos publicados no
numero temtico de World Development ilus
tram o papel essencial desempenhado pelas insti
tuies na gerao do capital social. Demonstram,
de forma convincente, a impossibilidade da mo
bilizao do capital social na ausncia de um qua
dro institucional receptivo. Todavia, a imoderada
obsesso dos neo-institucionalistas pelo desem
penho institucional obscurece as condies pol
ticas subjacentes institucionalizao. Que
condies polticas levaram alguns pases a dis
por de instituies slidas, enquanto outros pa
ses no tiveram essa sorte? Ao no tratar dessa
questo, o neo-institucionalismo ignora as foras
polticas que de fato determinam os rumos da in
terveno institucional.
A abordagem neo-institucional omite um fa
tor fundamental subjacente ao ativismo institucio
nal: a natureza das elites polticas e seu projeto
de poder. A transio do papel regulador do ati
vismo desenvolvimentista assinala a politizao da
interveno pblica. Evidentemente, firma-se uma
causalidade entre o carter da interveno e a
tomada de decises polticas. Uma elite legitima
da pelo voto direto possui o privilgio de blo
quear ou facilitar a complementao entre
determinados interesses sociais coletivos e as ins
tituies pblicas. Nesse sentido, as burocracias
governamentais, por mais efetivas e preparadas
que sejam, autonomamente no teriam o poder
poltico necessrio para conduzir isoladamente as
polticas pblicas. Esse fato no fere o princpio
da coeso burocrtica como condio impres
cindvel da defesa da autonomia do Estado no
momento de sua exposio sociedade.
(Recebido para publicao
em setembro de 1998)
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78
Resumo
O Debate em Torno do Capital Social: Uma Reviso Crtica
Uma reviso de literatura do debate em torno do capital social travada nas principais revistas da
cincia poltica. Apresenta os argumentos do culturalismo defendidos por Robert Putnam, cientista
poltico da Harvard e a reao neo-institucionalista encabeada por Peter Evans. Uma polarizao
nasce deste debate: a primeira deposita na evoluo histrica do sistema poltico a existncia de pr-
requisitos desenvolvimentistas que facilitam a implementao eficaz de polticas pblicas. A outra viso
considera o surgimento de autonomia institucional inserida no cotidiano da sociedade a fonte de utiliza
o tima de recursos disponveis coletividades. O artigo conclui criticando o determinismo de am
bos lados optando por uma abordagem centrada nas elites polticas como o fator primordial de
desempenho institucional.
Palavras-chave: capital social; culturalismo; novo institucionalismo
Abstract
The Debate on Capital Social: A Critical Review
This review of the literature on the debate concerning social capital as found in major political science
journals presents the culturalist arguments advocated by Robert Putnam, a Harvard political scientist,
and the neo-institutionalist reactions led by Peter Evans. A polarization emerges out of this debate. One
vision asserts that a natural political evolution of political systems is a developmentalist prerequisite that
facilitates effective public policy implementation. The other vision deems the emergence of an embed
ded institutional autonomy the chief source of an optimum usage of resources available to collectivities.
The article criticizes both arguments as determinist and opts instead for an approach centered on
political elites as the prime factor in institutional performance.
Keywords: social capital; culturalism; new institutionalism
79