2012
2 edio
Sandro Trescastro Bergue
Ministrio da Educao MEC
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES
Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Especializao em Gesto Pblica
2012. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.
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1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.
1 edio 2010
B499c Bergue, Sandro Trescastro
Cultura e mudana organizacional / Sandro Trescastro Bergue. 2. ed. reimp.
Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES :
UAB, 2012.
104p. : il.
Especializao em Gesto Pblica
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-7988-019-3
1. Cultura organizacional. 2. Desenvolvimento organizacional. 3. Mudana
organizacional. 4. Administrao pblica Brasil. 5. Educao a distncia. I. Coordenao
de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil.
III. Ttulo.
CDU: 65.013
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071
DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS
Universidade Federal de Santa Catarina
METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA
Universidade Federal de Mato Grosso
AUTOR DO CONTEDO
Sandro Trescastro Bergue
PRESIDNCIA DA REPBLICA
MINISTRIO DA EDUCAO
COORDENAO DE APERFEIOAMENTO DE PESSOAL DE NVEL SUPERIOR CAPES
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
EQUIPE TCNICA
Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa
Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn
Capa Alexandre Noronha
Ilustrao Adriano Schmidt Reibnitz
Igor Baranenko
Lvia Remor Pereira
Projeto Grfico e Finalizao Annye Cristiny Tessaro
Diagramao Rita Castelan
Reviso Textual Gabriela da Costa Figueiredo
Claudia Leal Estevo Brites Ramos
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 7
Unidade 1 Cultura Brasileira e Organizacional
Elementos da Cultura Brasileira........................................................................ 13
Organizao Pblica: definies e perspectivas de anlise........................... 13
Organizao e Cultura ............................................................................ 17
Cultura Brasileira e Cultura da Organizao pblica: um processo histrico ... 24
Patrimonialismo e Burocracia na Administrao Pblica Brasileira ............. 30
Mudana e Resistncia Cultural na Administrao Pblica ................................. 35
A Emergncia de Valores Gerenciais na Administrao Pblica ............. 35
A Eficincia como Valor Gerencial na Administrao Pblica ............... 42
Estratgias de Interpretao da Mudana: o formalismo e o jeitinho ............. 45
A Resistncia Mudana: especificidades da organizao pblica ............... 48
Unidade 2 Mudana e Complexidade Organizacional
Pensamento Sistmico e Mudana Organizacional .............................................. 59
Dimenses da Gesto: rotina e mudana organizacional....................... 60
Mudana e Rotina na Perspectiva dos Ciclos de Aprendizagem .................... 61
Pensamento Sistmico em Organizaes Pblicas ....................................... 64
6
Especializao em Gesto Pblica
Cultura e Mudana Organizacional
Mudana Organizacional como Processo Complexo e Dinmico ........................ 66
Mudana como Transposio de Objetos Culturais .................................... 70
Antropofagia Organizacional: a traduo e a adaptao criativa ................. 71
Reduo Sociolgica no Campo da Gesto ................................................. 77
A Comunicao no Processo de Mudana .......................................................... 89
Consideraes Finais .............................................................................. 97
Referncias.................................................................................................... 98
Minicurrculo.................................................................................................... 104
7
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Apresentao
APRESENTAO
Caro estudante!
Sej a bem-vi ndo di sci pl i na de Cul t ura e Mudana
Organizacional! Sinta-se convidado a desvendar as especificidades
e a desenvolver novas perspectivas de anlise e compreenso desses
complexos fenmenos que observamos em todas as organizaes,
o tempo todo.
A necessidade de compreendermos o processo de mudana
nas organizaes da Administrao Pblica dispensa maiores
esforos de argumentao. Ainda que possamos admitir que o
ambiente em que operam os rgos e entidades do setor pblico
caracteriza-se por relativo grau de estabilidade, notadamente em
face da natureza das atividades reservadas ao poder pblico, impe-
se considerarmos que as demandas da sociedade evoluem em termos
quantitativos e qualitativos, o que faz incidir sobre o arranjo
institucional do Estado uma tenso por mudana visando sua
adaptao s novas contingncias, pela via da inovao em
diferentes nveis de intensidade.
Se a mudana uma necessidade constante, podemos
afirmar que equivalente nvel de importncia assume a compreenso
dos f enmenos associ ados comuni cao e cul t ura
organizacional, especificamente em organizaes do setor pblico.
No podemos tambm considerar a complexidade da cultura
organizacional em termos de dinamismo e perspectivas como
novidade. Cultura e mudana so fenmenos intensamente
relacionados e interdependentes.
Em outra perspectiva de anlise, o Estado e a Administrao
Pblica brasileira, com as especificidades que os particularizam,
8
Especializao em Gesto Pblica
Cultura e Mudana Organizacional
encontram-se sob diferentes tenses, notadamente pela influncia
de um paradigma da nova Administrao Pblica que, apesar de
no hegemnico e das variantes em termos de denominao, vigora
amplamente em seus pressupostos e conceitos essenciais. Tambm
internamente nao, esse arranjo institucional sensvel a presses
originrias de diferentes setores da sociedade, em uma trajetria
crescente de demandas por mais e melhores bens e servios pblicos.
Se de um lado no podemos negar a fora e a extenso com
que o movimento reformador do Estado est impactando a
Administrao Pblica; de outro, tambm verdade que neste to
peculiar quanto complexo espao de poder os termos do movimento
gerencial tm assumido facetas bastante especficas, notadamente
em razo da diversidade de interpretaes segundo as quais seu
contedo vm sendo percebido pelos diferentes atores nele
envolvidos. nesse cenrio, portanto, que se circunscrevem os
elementos de cultura e mudana envolvendo organizaes pblicas
e a sua capacidade de induzir polticas pblicas.
Entre os objetivos de aprendizagem da disciplina Cultura e
Mudana Organizacional reside o desenvolvimento de competncias
para a anlise e compreenso desse complexo processo de mudana
na Administrao Pblica brasileira e seus reflexos, com vistas a
ampl iar a capacidade de insero dos agentes pbl icos na
concepo, implementao e avaliao de polticas pblicas.
Como foco dessa nessa abordagem temos o sistema de gesto da
organizao, e seus elementos constituintes e inter-relacionados:
pessoas, tecnologias, estruturas, processos, culturas e outros.
Por fim destacamos que esta proposta de trabalho assenta-
se em uma perspectiva sistmica de anlise organizacional. Nesse
sentido, coerente com os pressupostos emergentes que sustentam
as polticas de gesto pblica, pretendemos superar as abordagens
de mudana organi zaci onal com vi s predomi nant ement e
mecanicista e de alcance mais operacional a soluo de problemas,
ou seja, mudana na dimenso estritamente instrumental , e
acentuar uma ao gerencial com nfase em el ementos de
aprendi zagem organi zaci onal e compet nci as senso de
transformao organizacional como fenmeno relacionado
9
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Apresentao
compreenso dos padres de comportamento dos atores, pessoas
e grupos, apoiados em modelos mentais compartilhados, ou seja,
mudana nos elementos substantivos da organizao.
Bons estudos!
Professor Sandro Trescastro Bergue
UNIDADE 1
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM
Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
Conhecer e compreender os principais elementos da cultura
brasileira que se projetam nas organizaes pblicas;
Identificar os processos de transformao decorrentes da
emergncia de valores gerenciais na Administrao Pblica;
Compreender as estratgias de interpretao da mudana:
o formalismo e o jeito; e
Conhecer o processo de resi stnci a mudana em seus
pressupostos e aspectos positivos.
CULTURA BRASILEIRA
E ORGANIZACIONAL
12
Especializao em Gesto Pblica
Cultura e Mudana Organizacional
13
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Unidade 1 Cultura Brasileira e Organizacional
ELEMENTOS DA CULTURA BRASILEIRA
Buscaremos, nesta Uni dade, sensi bi l i z-l o para a
importncia e as especifidades da cultura nos processos de
mudana em organi zaes pbl i cas. Abordaremos os
elementos bsicos da cultura organizacional, enfatizando
que, em l arga medi da, reproduzem traos da cul tura
brasileira. Um requisito fundamental para a abordagem do
tema definirmos o que se entende por organizao,
destacando sua singularidade, dada por elementos que lhe
so especficos e resultantes das interaes sociais que nela
se estabelecem.
Ao final da Unidade e tendo como requisito a apreenso
dos elementos da cultura organizacional brasileira, voc
dever ser capaz de adot-los para analisar mudanas nas
organizaes pblicas, reconhecendo o carter complexo e
mul ti facetado do processo de transformao das
organizaes.
Boa leitura!
ORGANIZAO PBLICA:
DEFINIES E PERSPECTIVAS DE ANLISE
A organizao pode ser percebida como resultante das
interaes entre dois elementos fundamentais. Observe na Figura 1.
14
Especializao em Gesto Pblica
Cultura e Mudana Organizacional
Figura 1: Elementos fundamentais de uma organizao
Fonte: Elaborada pelo autor
Nesta relao indivduo e estrutura em que o primeiro
limitado pelo segundo, temos nfase em um dos aspectos essenciais
que o conceito de organizao encerra o controle.
A identificao do controle como categoria central de anlise
da organizao, portanto, como atributo cultural e subjacente
mudana, tem como uma de suas vertentes a constatao de que
os objetivos organizacionais e individuais no so plenamente
convergentes (KATZ; KAHN, 1987). Isso porque os objetivos
institucionais so negociados e resultantes de um arranjo de foras
especfico, pois apesar dos objetivos organizacionais serem
estabelecidos por indivduos ou grupos (ministro, secretrio,
assessores, diretor etc.), nenhum destes tm na organizao poder
suficiente para estabelec-los integralmente.
Para compreendermos a cultura e a mudana organizacional,
precisamos inicialmente de um esforo de definio de seu
objeto a organizao. O que voc entende por organizao?
Tomada sob a perspectiva estrutural, a organizao pode
ser definida segundo diferentes pontos de vista; desde abordagens
de foco mais restrito e mecanicista, que buscam evidenciar um
contedo ideal tais como [...] uma combinao intencional de
pessoas e de tecnologia para atingir um determinado objetivo.
(HAMPTON, 1983, p. 7), ou [...] unidades sociais que procuram
atingir objetivos especficos; sua razo de ser atingir esses
objetivos. (ETZIONI, 1976, p. 13); at construes mais amplas e
complexas que incluem aspectos de contedo mais subjetivo. Morgan
15
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Unidade 1 Cultura Brasileira e Organizacional
(1996, p. 146), segundo esta ltima perspectiva, ao examinar as
organizaes como sistemas polticos assegura que:
A maior parte das pessoas que trabalha numa organiza-
o admite, na privacidade, que esto cercadas de formas
de arranjos, atravs dos quais diferentes pessoas tentam
ir ao encontro de interesses particulares. [...] Tentando en-
tender as organizaes como sistemas de governo e ten-
tando desvendar a detal hada pol ti ca da vi da
organizacional, possvel compreender qualidades impor-
tantes da organizao que so, frequentemente, encober-
tas ou ignoradas.
Essa definio nos sugere uma perspectiva de anlise do
fenmeno organizacional que traz tona os objetivos pessoais e os
destaca ante os institucionais. possvel inclusive sugerirmos que
i sso t ende a se acent uar na proporo em que se t omem
organizaes de maior porte e em que o poder em sentido amplo, a
despeito da hierarquia e centralizao decisorial, tende a ser mais
difuso, como o caso das organizaes pblicas.
Nessa linha, Srour (1994, p. 32) afirma que:
[...] as organizaes no so meras cole-
es de indivduos, mas entidades com vida
e dinmica prprias, que transcendem as
conscincias e os interesses particulares de
seus membros.
Esses arranj os col et i vos so regul ados
politicamente, e a compreenso da [...] lgica que
traveja toda e qualquer organizao implica em abrir o
l eque das poss vei s f ormas de gest o que so
consentneas a essa lgica. (SROUR, 1994).
Alm das perspectivas racional (mecanicista) e
interpretacionista, as quais convergem no que diz
respeito ao tratamento dispensado aos conceitos de organizao
Racional
Na perspectiva racional o vetor
de i nfl unci a ori entado do
ambi ente para a organi zao.
A organizao vista como fun-
o das tenses ambi entai s
(modelagem); ao passo que na
abordagem i nterpretati vi sta
esse movi mento se processa
em senti do oposto da orga-
nizao para o ambiente. Fon-
te: Machado-da-Silva (2004).
Saiba mais
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Especializao em Gesto Pblica
Cultura e Mudana Organizacional
e de ambiente como categorias distintas, a abordagem institucional
oferece outra viso analtica do fenmeno.
Imagine a Secretaria da Educao. Agora suponha que esta
organizao pblica adote a perspectiva racional. Em que
implicaria esta situao?
Esta situao implicaria admitir que a organizao pblica
teria sua estrutura e funcionamento estritamente dependentes das
demandas sociais por educao, desconsiderando os arranjos de
poder internos e os esforos de articulao poltica de fundo
predominantemente simblico empreendidos pelo Poder Executivo
em busca de legitimao.
Sob a perspectiva simblico-interpretativa tem-se como
pressuposto que culturas so realidades socialmente construdas, e, nesses
termos, subsistem to somente [...] enquanto seus membros as
consideram como existentes e agem de acordo. (HATCH, 1997, p. 218).
Not e que ambi ent e e organi zao no podem ser
considerados de modo dissociado. Ambos so um processo de
mtua constituio, como podemos observar na definio a seguir:
[...] entende-se a organizao como um componente do sis-
tema de relaes de um campo especfico, formado por ativi-
dades padronizadas e articuladas, que expressam normas e
regras sociais. Constitui, pois, uma arena social e, como tal,
est impregnada pelo ambiente (Granovetter, 1985), conce-
bido em termos tcnicos e institucionais como setor social,
dele retirando e a ele transmitindo, em interao recproca,
normas e padres de comportamento que constituem modos
adequados de ao. (MACHADO-DA-SILVA, 2004, p. 253).
Note que essa definio, por considerar o componente
pol t i co, f or nece el ement os subst anci ai s para a anl i se e
compreenso do fenmeno em organizaes pblicas com nfase
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Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Unidade 1 Cultura Brasileira e Organizacional
na sua expresso simblica, sobressaindo a dimenso interpretativa
que o novo institucionalismo explicita.
Assumir a perspectiva interpretacionista permite que voc
compreenda melhor o por vezes mal compreendido conflito entre
as dimenses tcnica e poltica comuns nas organizaes, inclusive
as pbl i cas, aspect o que, dados os ci cl os de ref oro que
experimentam, tendem a cristalizar-se como traos culturais.
Note que a organizao pode ser compreendida com base
em distintos olhares e dimenses de anlise, abordando elementos
em di ferentes posi es no conti nuum entre obj eti vi dade e
subjetividade, e nesse contexto compreender no somente a
introduo de elementos gerenciais inovadores programas de
governo, polticas, conceitos etc. , como a aderncia desse
contedo lgica particular da organizao.
ORGANIZAO E CULTURA
As organizaes no so apenas o resultado de um sistema
de regras e de atividades racionalmente ordenadas, nem tampouco
apenas o produto das relaes de interdependncia ambiental
externa (ainda que essas caractersticas sejam de extrema relevncia
para a anlise organizacional). Logo, impossvel falarmos de
organizao sem falarmos de culutra.
A existncia das organizaes est relacionada
distribuio e execuo de tarefas, e que isso se d
por intermdio das pessoas, que por sua vez no se
dissociam de suas escalas sociais de valores ticos.
18
Especializao em Gesto Pblica
Cultura e Mudana Organizacional
De acordo com Ferreira et al., (2005) compreender como os
valores inerentes a cada pessoa interagem na organizao, e de
que forma so construdos e reconstrudos com base na interao
com os valores de outrem e daqueles que gerenciam a organizao,
pode ser da maior relevncia no processo de conduo das
organizaes em direo realizao de seus objetivos.
Podemos ento afirmar que a singularidade organizacional
determinada pelo conjunto de valores organizacionais que derivam
do modo como as pessoas em interao na organizao constroem
e reconstroem seus val ores. Esse carter si ngul ar de cada
organizao
[...] resulta da teia de valores que vai se construindo e
reconstruindo pela interatividade entre os valores dos indi-
v duos que i ntegram a organi zao. Os val ores
organizacionais constituem a abstrao de que nos servi-
mos para buscar compreender cada organizao em sua
singularidade. [...] a singularidade organizacional no
atingida e percebida por prticas tradicionais de planeja-
mento estratgico, modelagem organizacional, logstica,
marketing e outras. Rupturas se fazem necessrias nas pr-
ticas de gesto, a fim de tornar as organizaes mais efici-
entes, eficazes e efetivas. (FERREIRA et al., 2005, p. 30).
A partir disso possvel afirmarmos que a organizao exige
a prvia reunio de condies adequadas para absoro de
el ement os cul t urai s novos. Ent re essas condi es est a
permeabilidade das fronteiras organizacionais em relao a fatores
externos dos mais diversos.
Como podemos evidenciar tenses externas na Administrao
Pblica?
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Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Unidade 1 Cultura Brasileira e Organizacional
Atravs, por exemplo, das presses sociais em busca de
melhores nveis de qualidade de um servio pblico, de uma crise
externa que afeta a arrecadao tributria e, por conseguinte, afeta
o gasto pblico, da influncia de uma nova tecnologia gerencial em
emergncia no setor privado, entre outros.
Assim, se as organizaes so singulares como os indivduos
podemos af i rmar que a assuno de model os gerenci ai s,
desacompanhada de uma reflexo acerca de sua compatibilidade
em relao ao conjunto de valores que informam o sistema prprio
de gesto, tender a ser superficial e de cunho essencialmente
esttico, seno prejudicial ao organismo social.
Nessa perspecti va, as sol ues padroni zadas podem
constituir uma das linhas explicativas para o reduzido nvel de
sucesso das reformas administrativas, devido sua incapacidade
de contemplar a ampla diversidade de interpretaes observada no
fenmeno organizacional que descreve a Administrao Pblica
contempornea.
Por esta razo, as reformas so incompatveis com os
reais problemas enfrentados pelas organizaes da ad-
ministrao pblica moderna, e tendem a representar for-
mas estilizadas sobre o que deve ser feito para elevar a
performance sem um maior conhecimento da realidade.
(REZENDE, 2002, p. 55).
No caso de uma organizao pblica, o sistema de gesto
possui um componente definido por aspectos de natureza histrica,
identificados pelos valores da organizao, por elementos culturais
de forma geral, alm de aspectos de fundo normativo (constitucional
e legal).
Agora que j fizemos uma introduo sobre os aspectos
cul turai s, vamos construi r uma defi ni o para cul tura
organizacional?
v
Esses aspectos no
podem ser desprezados.
20
Especializao em Gesto Pblica
Cultura e Mudana Organizacional
Na busca da definio deste termo, podemos perceber, de
acordo com a literatura especializada e com os mais abalizados
autores, que o conceito de cultura organizacional apresenta
significativo grau de elasticidade. As diferentes definies, no
ent ant o, apresent am el ement os essenci ai s comuns, cuj a
compreenso permite ao gestor a elaborao de uma formulao
conceitual orientada para o processo de construo consistente do
fenmeno cultural em face da realidade.
A cultura organizacional pode ser compreendida como:
[...] um conjunto de valores e pressupostos bsicos expres-
sos em elementos simblicos, que em sua capacidade de
ordenar, atribuir significaes, construir a identidade
organizacional, tanto agem como elemento de comunica-
o e consenso, como ocultam e instrumentalizam as rela-
es de dominao. (FLEURY, 1987, p. 22).
Uma outra contribuio importante em relao definio
de cultura organizacional a defino do termo como sendo o:
[...] conjunto de pressupostos bsicos que um grupo inven-
tou, descobriu ou desenvolveu ao aprender como lidar com
os problemas de adaptao externa e integrao interna e
que funcionaram bem o suficiente para serem considera-
dos vlidos e ensinados a novos membros como a forma
correta de perceber, pensar e sentir, em relao a esses
problemas. (FLEURY; FISCHER, 1989, p. 20).
Essa definio importante, pois a partir desse referencial
podemos perceber melhor a influncia da cultura nos processos de
trabalho e nos processos decisoriais da organizao.
A cultura de uma organizao pode ser sinteticamente
definida como o conjunto de hbitos, crenas, valores
e smbolos que a particularizam frente s demais.
21
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Unidade 1 Cultura Brasileira e Organizacional
Nesses termos, ento, sem demasiado esforo, possvel
elencar traos da cultura organizacional a partir do convvio e
interao com a estrutura, os processos e, sobretudo, com as
pessoas, e somente dessa forma.
A cultura organizacional no , em geral, registrada, a
despeito de, em casos particulares, ser possvel observar reflexos
formais de alguns de seus aspectos constituintes. So exemplos
desse fenmeno os atos normativos que instituem condecoraes,
honrarias, ritos e solenidades. No que se refere de forma mais estrita
gesto no setor pbl i co, merecem destaque os traos de
paternalismo entranhados na legislao que afetam matria de
pessoal, tais como licenas, vantagens e concesses especiais
que beneficiam os agentes em excessiva disparidade em relao
mdia, entre outros elementos capazes de evidenciar os contornos
culturais de uma organizao.
Outro elemento que pode ser identificado como trao cultural
da Administrao Pblica, fortemente influenciado pela herana
patrimonialista, a figura do cargo em comisso,
de l ivre nomeao e exonerao, conforme
previsto no artigo 37, inciso II da Constituio
Federal.
Tambm como ponto de destaque em se
tratando de cultura organizacional podemos
destacar a sua heterogeneidade. Cavedon
(2004) assi nal a as vi ses i nt egrada e
di f erenci ada da cul t ura organi zaci onal ,
referindo-se tanto possibilidade de mltiplas
culturas convivendo em uma mesma organizao,
como o senso de que a cultura organizacional
const i t ui -se de val ores compart i l hados
temporariamente pelos atores organizacionais.
Voc j vivenciou ou percebeu situaes de fragmentao
cultural na Administrao Pblica?
Artigo 37, inciso II
A i nvesti dura em cargo ou emprego
pblico depende de aprovao prvia
em concurso pblico de provas ou de
provas e ttulos, de acordo com a na-
tureza e a complexidade do cargo ou
emprego, na forma previ sta em l ei ,
ressalvadas as nomeaes para cargo
em comi sso decl arado em l ei de l i -
vre nomeao e exonerao. Fonte:
<http://www.planalto. gov.br/ccivil_03/
c ons t i t ui c ao/ c ons t i t ui %C3%A7ao.
htm>. Acesso em: 21 jan. 2010.
Saiba mais
22
Especializao em Gesto Pblica
Cultura e Mudana Organizacional
Essa fragmentao cultural percebvel, por exemplo, quando
se toma a Adminsitrao Pblica no Poder Executivo Federal e nela
se percebem tanto traos constitutivos distintos, quanto comuns
entre os Ministrios da Sade e da Fazenda. Ao ressaltarmos os
contrastes, basta dizer que as aes e polticas pblicas nesses dois
espaos de poder, a despeito das diferenas porventura existentes
no espect ro pol t i co, so i nf or madas por um conj unt o de
pressupostos distintos.
Continuando, importante destacarmos que alguns traos
culturais de comportamento inerentes s organizaes do setor
pblico podem ser generalizados, em maior ou menor nvel de
intensidade, conforme a situao. Como exemplo desses traos mais
gerais, temos:
a nfase nas relaes pessoais e de grupos;
a reduzida suscetibilidade do ambiente a turbulncias;
a constncia no ritmo e dinmica de trabalho;
o reduzi do grau de i nsegurana em t ermos de
manuteno do vnculo laboral (estabilidade);
a valorizao seletiva dos padres formais;
o corporativismo; e
a condescendncia.
Esses padres comportamentais impem s organizaes
pblicas traos culturais que exigem do gestor, notadamente daquele
no ori undo dos quadros da Admi ni strao Pbl i ca, forte
sensibilidade a importantes componentes culturais que devem ser
considerados por ocasio da proposio de mudanas. Logo,
desconsiderar a malha cultural de uma organizao por ocasio
da concepo de propostas de transformao e melhoria pode ser
fator determinante do insucesso do intento.
necessrio referirmos que, no obstante a possibilidade
de existirem traos culturais comuns aos organismos do setor
pblico, o arranjo cultural de cada organizao nico. Assim, mais
23
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Unidade 1 Cultura Brasileira e Organizacional
que uma varivel de gesto, a cultura organizacional pode ser
identificada como a essncia da organizao, ou seja, o elemento
intangvel, difuso e complexo que lhe confere vida.
Nestes termos, podemos afirmar que a configurao cultural
de uma organizao, que emerge essencialmente dos interesses e
valores das pessoas, constitui elemento dinmico da organizao,
que requer adaptaes aos novos cenrios.
A cultura algo que permeia a estrutura, os processos
e as pessoas de uma organizao, interferindo de
forma determinante no seu desempenho.
Em suma, perceba que a cultura de uma organizao , nesse
contexto, uma estrutura de valores bastante complexa, que no
somente pode, mas deve constituir objeto da ao gerencial, de tal
forma a compreend-la como resultante da interao dos diferentes
atores organizacionais e orient-la para os objetivos institucionais.
A cultura organizacional gerencivel? Em que medida essa
questo influenciada por um conceito mecanicista de gesto?
Elementos da cultura podem, em diferentes nveis de
i nt ensi dade, ser t ransf ormados segundo os des gni os da
organizao. Contudo, a transformao dos elementos culturais
pressupe aes orientadas para o reforo de traos identificados
como capazes de potencializar o alcance dos objetivos institucionais,
por exemplo, os esforos de institucionalizao da denominada
cultura do planejamento, na mesma intensidade com que as aes
de gesto devem buscar neutralizar componentes culturais que
retardam ou limitam o processo de desenvolvimento organizacional
por exemplo, a crena de que os agentes pblicos so refratrios
busca pelo desenvolvimento pessoal e profissional.
24
Especializao em Gesto Pblica
Cultura e Mudana Organizacional
Esse processo de mudana nos padres cul turai s da
organizao, que em geral no admite rupturas bruscas, tampouco
autoritrias, mas transformaes adaptativas operadas em vetores
essenciais dessa estrutura, constitui substancial desafio imposto ao
gestor, que pressupe ampla anlise e diagnstico dos seus
componentes culturais. Nesse processo, especial destaque assume
a comunicao organizacional.
CULTURA BRASILEIRA E CULTURA DA ORGANIZAO
PBLICA: UM PROCESSO HISTRICO
No podemos compreender a organi zao pbl i ca
contempornea dissociada de sua histria e contexto e assim com
a Administrao Pblica brasileira, quando pretendemos apreender
a estrutura e o desempenho das organizaes pblicas. Essa
compreenso exige inicialmente que o nosso olhar se volte para as
origens do Estado e da sociedade brasileira em busca dos elementos
culturais em seu enraizamento mais profundo, determinantes da
ao gerencial no campo da Administrao Pblica.
Note que essa preocupao com aderncia de contedos
exgenos a realidades distintas, respeitados os seus contextos, no
constitui elemento novo. Mesmo no ainda incipiente campo da
Administrao Pblica norte-americana de finais do sculo XIX essa
temtica j havia emergido.
Sobre as origens da cincia da administrao, Wilson (1966,
p. 87), em texto escrito originalmente em junho de 1887, manifesta:
No; os escritores americanos at agora no tomaram qual-
quer parte importante no avano desta cincia. Ela encon-
trou seus doutores na Europa. No de nossa fabricao;
uma cincia estrangeira, falando muito pouco a lingua-
gem dos princpios ingleses ou americanos. Ela emprega
25
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Unidade 1 Cultura Brasileira e Organizacional
somente lnguas estrangeiras; externa somente o que, para
as nossas mentes, so ideias estranhas. Suas metas, seus
exemplos, suas condies, so quase exclusivamente fun-
damentados nas histrias de raas estrangeiras, nos prece-
dentes de sistemas estrangeiros, nas lies de revolues
estrangeiras. Foi desenvolvida por professores franceses e
alemes, e, consequentemente, em todas as suas partes
adaptada s necessidades de um estado compacto, e fei-
tas para se ajustar a formas altamente centralizadas de
governo; enquanto que, para corresponder aos nossos pro-
psitos, deve ser adaptada, no a um estado simples
e compacto, mas complexo e multiforme, e feita de molde
a se ajustar s formas altamente descentralizadas de go-
verno. Se a quisermos utilizar, temos que americaniz-la,
e isso no apenas formalmente, na linguagem somente,
mas radicalmente, em pensamento, princpio e alvo, igual-
mente. Ela tem que aprender de cor nossas constituies;
tem que expulsar de suas veias a febre burocrtica, tem de
inalar muito do livre ar americano.
Desse esforo de reviso histrica resultar clara no somente
a recorrente influncia estrangeira tanto na produo intelectual
seja na formao profissional, inclusive de agentes pblicos, seja
na apropriao tecnolgica mais direta , quanto nos elementos
culturais que moldam as prticas gerenciais vigentes; mas o atributo
mais intensamente associado ao cicl o recente, qual seja, a
acentuada dimenso instrumental do campo da gesto.
A institucionalizao da formao gerencial no Brasil, processo
complexo que com mais destaque na sua gnese revela forte
dependncia da produo estrangeira, principalmente da norte-
americana, forjou a instrumentalidade como trao caracterstico
dominante da ao administrativa. Essa submisso original ao
contedo estrangeiro gerou reflexos nos valores que tanto preponderam
na formao em gesto contempornea quanto legitimam os
pressupostos fundamentais da Administrao Pblica gerencial.
26
Especializao em Gesto Pblica
Cultura e Mudana Organizacional
Podemos afirmar que a importao do contedo gerencial
um referencial de influncia determinante do processo?
Muitos autores nacionais tm sinalizado, especialmente no
que concerne inspirao terica e s temticas orientadoras dos
estudos envolvendo o fenmeno da produo de conhecimento e,
em particular, a transferncia de conceitos e tecnologias gerenciais,
a acentuada inspirao e dependncia das fontes estrangeiras
(autores de referncia), o diferimento das publ icaes que
contemplam o contedo importado (atraso no tempo), e o que se
entende mais grave o reduzido grau de originalidade.
Todo esse processo tende tambm a promover, com honrosas
excees, o que Caldas (1997, p. 89) aponta como consequncia
de [...] nossa fixao com o que vem de fora, do outro.:
o distanciamento de ns mesmos.
No que diz respeito s implicaes organizacionais dessa
i mportao tecnol gi ca, ganha destaque especi al mente as
implicaes na prtica organizacional, no que assume especial
dest aque a f or t e i nspi r ao exer ci da pel a t ecnol ogi a
administrativa estrangeira, que por adaptao mimtica* afeta
as organizaes no Brasil, e os reflexos formalsticos decorrentes
dest as prt i cas em f ace da compl exi dade, ambi gui dade e
pluralidade da realidade brasileira.
Na primeira dimenso (a histrica), mltiplas e sucessivas
miscigenaes, bem como a grande diversidade de influncias que
sof remos durant e a i ndust ri al i zao e depoi s durant e a
internacionalizao da economia, geraram um efeito de complexa
hibridizao no interior das organizaes.
Ao refletir as influncias muitas vezes contraditrias dessa
diversidade, que interagem e se interpenetram, nas empresas
acabaram gerando modelos diversos entre si e diversos das
categorias ideais normalmente aceitas nos pases de onde foram
importadas ou nas culturas que nos inspiraram. No caso brasileiro,
a adoo de tecnologias ou valores estrangeiros de forma acrtica
*Mimetismo processo
pelo qual um ser se ajus-
ta a uma nova situao;
adaptao. Fonte:
Houaiss (2009).
27
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Unidade 1 Cultura Brasileira e Organizacional
muitas vezes tambm mostrou que realmente no sabemos at que
ponto importamos ou apenas fazemos de conta: muitas vezes (at
inadvertidamente), adotamos tecnologia administrativa importada
(CALDAS, 1997).
O acentuado valor atribudo ao exgeno, em detrimento das
solues caseiras como forte trao cultural que povoa o imaginrio
nacional encontra-se amplamente difundido na prtica social local.
Comunidades e organizaes menores no Brasil tendem a
buscar solues, categorias e milagreiros estrangeiros das
chamadas melhores e maiores, transplantando concei-
tos sem maior adaptao ou resistncia, em detrimento da
realidade ou especificidade do local; como se fosse um si-
nal de modernidade, como se tais referncias no fossem
to estrangeiras quanto aquelas vindas de outros pases;
como se esse comportamento passivo e no resistente de
transplante do estrangeiro no fosse recorrente, desneces-
srio e inapropriado desde a chegada do portugus a este
pas. (CALDAS, 1997, p. 76).
O autor destaca ainda que essa produo estrangeira no
compreendida somente como aquela gerada em outros pases,
mas, interpretada de forma elstica, todo o conhecimento que advm
de fora das fronteiras organizacionais. No domnio governamental,
frequente a procura de solues em modelos de gesto e influncias
privados, novamente, estrangeiros a seu mundo.
So diferentes culturas estrangeiras no curso da histria do
Pas. Adotou-se ou adaptou-se, ao longo dessa trajetria, em
diferentes graus de intensidade, a produo oriunda de diferentes
pases e culturas segundo as necessidades percebidas pelo local.
Foi assim, segundo uma vertente histrica, com os ciclos lusitano,
Paris-Londres, e norte-americano ilustrados por Caldas (1997).
Essa permeabilidade em relao ao estrangeiro influenciou
importantes transformaes na Administrao Pblica e privada
brasileira, especialmente a partir da dcada de 1930. Nesse perodo,
28
Especializao em Gesto Pblica
Cultura e Mudana Organizacional
v
Criado pelo decreto-lei
n. 579, de 30 de julho de
1938.
a formao gerencial no setor pblico experimentou grande impulso
com o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP)
institudo com a finalidades de promover a eficincia do aparelho
do Estado, influenciado pelos valores clssicos do taylorismo e
fayol i smo, e de gestar o ci cl o de reformas admi ni strati vas
empreendido entre 1939 e 1940.
Entre os agentes indutores do comportamento orientado para
fora da cultura brasileira destaca-se tambm a educao superior.
Parcela substancial, seno a totalidade da tecnologia administrativa
introduzida no Brasil foi importada. Ressalta-se neste particular a
forte influncia externa, notadamente dos Estados Unidos da
Amrica, na formao originria desse campo do conhecimento
no Brasil, de onde se pode perceber fortes implicaes sobre as
prticas gerenciais contemporneas.
Precisamos assinalar, ainda, que as razes mais profundas
desse fenmeno se estendem s origens do processo de formao
do Est ado brasi l ei ro e i nf l unci as del i neadoras dos ci cl os
paradigmticos da Administrao Pblica.
Segundo Fischer (1984a; 1984b), os primeiros esforos para
a introduo do ensino de Administrao Pblica no Brasil datam
do perodo do Imprio (pronunciamentos parlamentares do Baro
de Uruguaiana e do Baro de Bom Retiro, em 1854).
A criao da Fundao Getulio Vargas, em 1944, incluindo a
Escola Brasileira de Administrao Pblica (EBAP), em 1952 e a
Escola de Administrao de Empresas de So Paulo (EAESP), em
1954, consti tuem marcos fundamentai s na i mportao de
conhecimento gerencial. A constituio dos cursos de Administrao,
nesse contexto, foi intensamente influenciada pela prtica norte-
americana, tanto em relao estruturao dos cursos (disciplinas,
ementas) e produo do material de apoio, quanto pela formao
dos professores (BERTERO; VASCONCELOS; BINDER, 2003).
A part i r dest a exposi o podemos af i rmar que a
Administrao nasce no Brasil no campo da Administrao Pblica,
e sob f ort e i nf l unci a do pensament o cl ssi co da ci nci a
administrativa. Essa influncia original, em larga medida explica
29
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Unidade 1 Cultura Brasileira e Organizacional
os atributos mecanicistas que permeiam as
organizaes em qualquer dos nveis de governo.
Ai nda sob uma perspecti va hi stri ca
acentua-se o legado colonial como imperativo
para a compreenso do fenmeno organizacional
na Administrao Pblica contempornea, com
destaque para o valor da centralizao do poder
decisorial. Os contrastes que se observam nos
processos de mudana organi zaci onal
promovi dos pel a vi a da t ransf ernci a de
el ement os gerenci ai s est o f ort ement e
relacionados disparidade entre os fundamentos
e padres culturais da nao.
Alm do carter exgeno do conhecimento
gerenci al i nst al ado, preci so que voc
compreenda tambm a natureza instrumental
desse contedo. Preparado para mais esta
descoberta?
Nicolini (2003) aponta que no Brasil as
feies de um ensino no campo da gesto de
contedo predominantemente instrumental se
assenta na capacitao de pessoas para a aplicao de conceitos
i mport ados. E esse f enmeno vem ref l et i ndo mudana
organizacional nos processos da Administrao Pblica brasileira.
acentuada a presena da racionalidade instrumental em
relao substantiva na fundamentao do iderio desenvol-
vimentista, em especial a partir da segunda metade do sculo XX.
Ramos (1966) que, inserido na Administrao Pblica
brasileira, aborda a ao administrativa luz das noes de
racionalidade instrumental e substantiva, e o faz inspirado nos
conceitos de racionalidade referente a fins e a valores, no mbito
da ao social, desenvolvidos por Max Weber.
Centralizao de poder
Em um pa s onde i mperou, desde os
tempos remotos, o ti po pri mi ti vo de
famlia patriarcal, dificilmente teramos
as condi es necessri as i nstal ao
de um Estado burocrti co na pura
acepo weberi ana, permeado pel a
i mpessoal i dade. Assi m, aproxi mando-
se mai s de um funci onal i smo
patrimonial do que burocrtico. Fon-
te: Serva (1990).
Max Weber (1864-1920)
Nasceu na Alemanha, vi-
veu no perodo em que
as primeiras disputas
sobre a metodologia das
cincias sociais comea-
vam a surgir na Europa, sobretudo em
seu pas, a Alemanha. Publicou A tica
Protestante e o Esprito do Capitalismo, que
se tornaria sua obra mais conhecida.
Fonte: <http://educacao.uol.com.br/
biografias/ult1789u 508.jhtm>. Acesso em:
21 jan. 2010.
Saiba mais
30
Especializao em Gesto Pblica
Cultura e Mudana Organizacional
A racionalidade referente a fins caracterizada quando a
ao social constituda em torno de expectativas quanto ao
comportamento de objetos do mundo exterior e de outras pessoas,
utilizando essas perspectivas como condies ou meios para
alcanar fins prprios, ponderados e perseguidos racionalmente,
como o sucesso. J a racionalidade em relao a valores apoia-se
na crena consciente no valor tico, esttico, religioso ou qualquer
que seja sua interpretao absoluto e inerente a determinado
comportamento independente do resultado (WEBER, 2000).
Assim, destacam-se como elementos centrais as noes de
resultado e de meios, que assumem relevo para a compreenso da
emergente nfase que vem assumindo a racionalidade como
categoria de anlise no contexto da Administrao Pblica.
Relativamente ao social o autor afirma, a propsito, que [...]
a ao s racional com referncia a fins no que se refere aos
mei os. Como consequnci a di sso, sob a perspect i va da
racionalidade instrumental a racionalidade referente a valores ser
vista como irracional.
Em que pese essa dimenso racional, notadamente a
instrumental, Weber destaca tambm o componente tradicional
determinante da ao social, o qual se assenta nos costumes
arraigados dimenso cultural ; elemento este que tambm oferece
outra importante perspectiva para a anlise do fenmeno gerencial
contemporneo em organizaes pblicas, com particular impacto
no processo de mudana.
PATRIMONIALISMO E BUROCRACIA
NA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA
Resultante de uma complexa confluncia de fatores e
ingredientes particulares, a cultura brasileira assume importante
destaque na compreenso dos padres gerenciais que se verificam
na Administrao Pblica contempornea.
31
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Unidade 1 Cultura Brasileira e Organizacional
Agora, vamos atentar para o legado histrico a fim de melhor
compreendermos o atual estado de coisas na Administrao
Pblica. A partir dessa compreenso, mais profunda, voc poder
agir de modo mais consistente sobre a organizao. Vamos l!
Holanda (1995) destaca as origens ibricas, notadamente a
portuguesa, de fortes e marcantes traos da cultura nacional, entre
os quais o personalismo e a plasticidade social caracterstica da
influncia radical lusitana, esta j de carter plural em face no
somente da posio geogrfica ocupada entre frica e a Europa
, como do consequente estado de guerra daquela nao com
outros povos.
Comuns a diferentes autores que se lanam ao estudo dos
traos distintivos que constituem a cultura brasileira e afetam
diretamente a gesto das organizaes, e com mais nfase nas
organizaes pblicas, esto o personalismo, o patrimonialismo e
o clientelismo. Tais atributos, alm de bastante inter-relacionados,
no somente influenciam as estruturas e relaes organizacionais,
como, em particular, regulam seu processo de transformao, com
especial destaque para as reformas.
Nessa perspectiva, Freitas (1997) destaca como traos
fundamentais da cultura organizacional brasileira a hierarquia, o
personalismo, a malandragem, o sensualismo e a aventura.
O patrimonialismo em suas diferentes variantes e fenmenos
complementares, entre os quais o clientelismo poltico, tem sido
objeto de anlise tambm de outros autores com o intuito de explicar
os insucessos verificados nas reformas administrativas no Brasil
(PINHO, 1998; COSTA, 2007).
Voc pode estar se perguntando: para que estudar estes
fenmenos?
Compreender o fenmeno e sua extenso contribui no
somente para o diagnstico dos fenmenos reformadores pretritos
32
Especializao em Gesto Pblica
Cultura e Mudana Organizacional
e em curso, mas para a del i mi tao das possi bi l i dades de
transformao da Administrao Pblica a partir da assimilao
de conceitos e tecnologias gerenciais.
A tica do patrimonialismo definida como o [...] conjunto
de valores qualificados como patrimonialistas subjacentes ao
contexto social no qual se desenrola a apropriao do pblico pelo
privado (MARTINS, 1997, p. 171). Esse ethos, marco cultural da
sociedade brasileira profundamente arraigado, convive com esforos
recorrentes de transformao as reformas.
Contudo, perceba que o movimento de reforma em curso
no se dissocia, em essncia, de uma reformulao burocrtica,
ainda que denominada de ps-burocrtica.
Em construo argumentativa convergente, Pinho (1998)
destaca a resilincia* do patrimonialismo, capaz de absorver
mudanas modernizantes na sociedade brasileira e de se adequar
nova situao. Perceba que para o citado autor, as transformaes
derivadas dos ciclos de reformas no alcanam a essncia do
patrimonialismo, desbordando questes estruturais e estratgicas
(que no so reveladas).
Em face disso poderiam ser questionados os limites e
possibilidades de convivncia entre o esprito gerencialista que
informa a reforma em curso e o patrimonialismo da cultura nacional.
No entanto, uma possvel diretriz de resposta poderia vir nos seguintes
termos: [...] a implementao do gerencialismo estaria concorrendo
para o desaparecimento do patrimonialismo, e, assim, ento, seria
positivo, mesmo convivendo com o patrimonialismo. (PINHO, 1998).
A despei to das rei teradas abordagens e estudos que
evidenciam a influncia do patrimonialismo, do formalismo, do
clientelismo, entre outros fatores, os insucessos dos projetos de
reforma administrativa no Brasil podem estar relacionados tambm
insuficiente observncia desses elementos culturais, incluindo suas
variantes mais modernas como o compadrio, a vassalagem, a
barganha, a fisiologia, a bacharelice e a centralizao.
A persistncia com que essas categorias continuam a ser
resgatadas, criticadas e atualizadas confere-lhes um sentido de
realidade, pois, ainda que no se constitussem em fatos e atos
*Resilincia capacidade
de se recobrar facilmen-
te ou se adaptar m
sorte ou s mudanas.
Fonte: Houaiss (2009).
33
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Unidade 1 Cultura Brasileira e Organizacional
verificveis, tendo a existncia estabel ecida no mundo das
representaes, acabam por produzir impactos sobre as prticas sociais
e as instituies que as regulam. Convm, portanto, mant-las na
agenda, pelo menos at que a roda da histria faa girar o ciclo (no
sequencial) das instituies, prticas e representaes (COSTA, 2007).
No que diz respeito especificamente bacharelice, Martins
(1997) assinala a construo institucional da Administrao Pblica
fundada na i nfl unci a da tradi o l uso-francesa do di rei to
administrativo. Este aspecto em particular o bacharelismo
tambm referido por Vieira et al. (1982, p. 7) como elemento
constituinte da herana lusitana, notadamente no que tange ao [...]
hbito de tentar moldar a realidade atravs de leis e decretos.
Note, neste momento particular, a forte influncia ainda
exercida pelo campo das cincias jurdicas na Administrao
Pblica contempornea, representada tanto pela centralidade do
senso de l egal i dade, e de f orma mai s ampl a pel o di rei t o
admi ni st r at i vo, quant o pel o posi ci onament o est r at gi co
historicamente ocupado pelas carreiras jurdicas na estrutura
organizacional do Estado brasileiro.
Keinert (1994) refere quatro ciclos paradigmticos na
Administrao Pblica brasileira no sculo XX (1900 a 1990):
a Administrao Pblica como cincia jurdica (1900-1929);
a Administrao Pblica como cincia administrativa (1930-1979);
a Admi ni strao Pbl i ca como ci nci a
poltica (1980-1989); e a administrao
pbl i ca como Admi ni strao Pbl i ca
(a partir de 1989).
34
Especializao em Gesto Pblica
Cultura e Mudana Organizacional
Perceba que a Administrao Pblica tem se transformado.
Porm, mesmo apresentando diferentes formatos, vem preservando
os elementos fundamentais de sua essncia.
Esses movimentos de mudana tm se caracterizado pela
convivncia de antagonismos, paradoxos e contrastes, sobressaindo-
se a busca por solues de convergncia, hbridas, intermedirias,
criativas, flexveis, plsticas etc.
assim com o processo de reforma administrativa em curso,
em que modelos gerenciais exgenos passam pela assuno de traos
locais, por vezes submetendo os organismos do Estado a tenses de
mercado a pretexto de dot-lo de maior capacidade gerencial.
35
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Unidade 1 Cultura Brasileira e Organizacional
MUDANA E RESISTNCIA CULTURAL
NA ADMINISTRAO PBLICA
To percept vei s quanto os ci cl os de mudana
organizacional a que se submete a Administrao Pblica
brasileira so os traos de resistncia a esses movimentos.
Nesta seo vamos estudar esse tema em mai or
profundidade com a finalidade precpua de compreend-
lo melhor.
Mos obra e bons estudos!
A EMERGNCIA DE VALORES GERENCIAIS
NA ADMINISTRAO PBLICA
Entre os fenmenos em curso nas organizaes pblicas
brasileiras, e como expresso dos ciclos de mudana organizacional,
destacamos o da emergncia dos valores gerenciais, ora em
contraste, ora em processo de acomodao em relao aos padres
culturais tradicionais. O cenrio em que essas transformaes tm
lugar o das reformas do Estado e da sua administrao estrutura
e processos organizacionais.
Essa abordagem tem por finalidade no somente evidenciar
a natureza processual e histrica das mudanas que atingem a
Administrao Pblica, mas salientar, em consequncia disso, os
pressupostos que subjazem a esses ciclos de reforma, os traos
culturais, e os elementos especficos do arranjo governamental
brasileiro, que influenciam as prticas de gesto no mbito de cada
36
Especializao em Gesto Pblica
Cultura e Mudana Organizacional
organizao, independentemente do nvel de governo que se tome
como referncia de anlise.
A motivao das transformaes em organizaes pblicas
permitem destacar um duplo desafio:
t enses ext ernas, que os aut ores denomi nam
de cima, atribudas ao fenmeno da globalizao; e
tenses internas de dentro, representadas pelo
problema crescente de legitimidade em larga medida
decorrente da reduo da oferta de servios pblicos
sociedade.
No caso brasil eiro, um dos eixos de impul so para a
transformao , de fato, o prprio estgio de desenvolvimento
experimentado pela sociedade contempornea, que impe ao Estado
novas e por vezes contrastantes demandas (FINGER; BRAND, 2001).
Pereira (1999a; 1999b) destaca outro vetor que no pode
ser desvinculado deste contexto, o modelo da Administrao
Pblica Gerencial (APG), variante nacional inspirada na Nova
Administrao Pblica (NAP). A nova Administrao Pblica pode
ser compreendida como um complexo conjunto de diretrizes
estruturantes de um modelo de Estado e de Administrao Pblica
baseado em pressupostos e conceitos que se desdobram, para fins
de incidncia instrumental sobre a realidade, at o nvel das polticas
(programas) e tecnologias gerenciais.
Essa particular formulao conceitual a APG assenta-se
em pressupostos tais como o da racionalidade formal e o da primazia
do setor privado em relao ao pblico em termos de competncia
gerencial e eficincia alocativa de recursos, entre outros.
No plano conceitual o movimento est fortemente amparado
em elementos do campo da Administrao e da Economia em
ambas as reas sob a destacada influncia de autores de orientao
neoclssica. Alguns dos conceitos centrais subjacentes a esses
pressupostos so:
37
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Unidade 1 Cultura Brasileira e Organizacional
eficincia*;
descentralizao do poder decisorial (delegao);
imperativo da flexibilidade;
competncias; e
gesto por resultados (no contexto da qual se pode
compreender a nfase no usurio dos bens e servios
pblicos e, portanto, a noo de qualidade).
As polticas (programas) e tecnologias gerenciais, por sua
vez, incorporam e buscam operacionalizar esses conceitos em um
amplo espectro e diferentes graus de complexidade.
Sem a pretenso de del i mi tar ri gi damente frontei ras
conceituais, seno de estabelecer marcos iniciais de referncia para
as finalidades especficas do estudo da cultura e da mudana na
Administrao Pblica, podemos entend-la como um novo ciclo
de reformas que visa, em sntese, transformao de estruturas
burocrticas em estruturas mais enxutas, flexveis e adaptveis
(GUIMARES; MEDEIROS, 2003).
No processo de transformao se insere o fenmeno da
insero na Administrao Pblica de elementos caractersticos da
lgica empresarial pela via da transferncia e adaptao de
conheci ment os gerenci ai s desenvol vi dos no cont ext o da
administrao privada.
Resgat ando a t raj et ri a de desenvol vi ment o da
Administrao Pblica no Brasil, Pereira (1997) destaca como
pontos delineadores desse emergente paradigma gerencial:
a descentralizao poltica e administrativa;
a reduo de nveis hierrquicos;
a flexibilidade organizacional;
a confiana limitada;
o controle por resultados; e
a orientao para o cidado.
*Eficincia Pode ser en-
tendida como a capaci-
dade de minimizar o uso
de recursos para alcan-
ar as metas definidas,
ou seja, a capacidade
de otimizar o uso dos re-
cursos, e seria medida
pela relao entre recur-
sos aplicados e o produ-
to final obtido. Fonte:
Lacombe (2004).
38
Especializao em Gesto Pblica
Cultura e Mudana Organizacional
relevante assinalarmos que essas so diretrizes mais
i nt ensament e i dent i f i cadas com a di menso de mudana
institucional pretendida pela reforma gerencial que competiu com
a dimenso do ajuste fiscal (REZENDE, 2002). Com base na
compreenso desses conceitos podemos relacionar algumas das
diretrizes listadas anteriormente a conceitos emergentes ou mesmo
consolidados na esfera das organizaes privadas, em especial a
gesto pela qualidade e o planejamento estratgico, bem como
identificar as diferentes prticas utilizadas para a concretizao
desse modelo gerencial, conforme Quadro a seguir:
Quadro 1: Valores da nova administrao pblica, tecnologias gerenciais e
correspondentes prticas de gesto
Fonte: Elaborado pelo autor
A despeito dessa bem articulada formulao, possvel
identificarmos perspectivas de anlise que apontam fragilidades nessa
linha de pensamento gerencial. Paula (2005) afirma, em essncia,
que a despeito de exaltar um discurso pautado pela democracia e
pela participao, questionvel o carter inovador da Administrao
Pblica gerencial, haja vista que o modelo tende a copiar as ideias e
prticas da gesto empresarial, desviando-se da elaborao de
alternativas administrativas adequadas para o setor pblico.
VALORES DA NOVA
ADMINISTRAO
PBLICA
Confi ana
l i mi tada
Controle
por resultados
Administrao
voltada para
o cidado
CONCEITOS E/OU
TECNOLOGIAS GERENCIAIS
Descentralizao; de-
legao de autorida-
de; controle social.
Gesto por processos;
eficcia gerencial;
avaliao de desem-
penho; accountability;
transparncia.
Foco no cliente; quali-
dade; planejamento;
gesto por processos.
PRTICA ADOTADA
NA ADMINISTRAO PBLICA
Gesto por programas; ava-
liao de desempenho perma-
nente de servidores; gesto
pela qualidade.
Gesto por programas; delega-
o de bens e servios pbli-
cos; avaliao de desempenho
permanente dos servidores;
contratos de gesto; gesto
pela qualidade, planejamento
estratgico.
Gesto por programas;
ouvidorias; prestao de contas;
audincias pblicas; gesto
pela qualidade; planejamento
estratgico.
39
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Unidade 1 Cultura Brasileira e Organizacional
Ressalvas nessa mesma orientao tambm assinala Matias-
Pereira (2008, p. 105), ao afirmar que:
[...] o gerencialismo (NPM/NGP) levanta srios problemas
e contradies. Em primeiro lugar, parte de suposies que
no demonstra e que so autnticas falcias, como o pres-
suposto de que a gesto empresarial inerentemente supe-
rior gesto pblica e de que o papel dos cidados pode
ser reduzido ao de consumidores.
Podemos identificar, ainda, a existncia de dois mitos
sustentados pela nova Administrao Pblica, quais sejam, o da
transio da organizao burocrtica para a ps-burocrtica e o
da eficincia dos modismos gerenciais. importante notarmos que
operam como elementos de reforo destes mitos tanto a insero
do princpio da eficincia no caput do artigo 37 da Constituio
Federal, por ocasio da Reforma Administrativa de 1998 (Emenda
Constitucional n. 19/98), quanto a crena na supremacia das
prticas de gesto do campo privado em relao ao modelo gerencial
que caracteriza o setor pblico.
No devemos desconsiderar que a NAP bem evidencia um
ciclo de transformaes fundamentado em postulados que informam
uma viso de mundo de fundo privatista, entre outros tantos
aspectos que poderiam adjetiv-la, e, por conseguinte, de certa
forma contrastantes com o conjunto de diretrizes estruturantes da
Administrao Pblica, especialmente se tomada a sua perspectiva
finalstica a orientao para o interesse pblico.
De outra parte, precisamos reconhecer, que traos desse
model o, a despei t o da f or ma como f oram ou vm sendo
implementados imprimiram algumas transformaes substanciais,
ainda que parciais, na Administrao Pblica, destacadamente no
que diz respeito a aspectos de finanas pblicas, nos campos do
planejamento e dos controles financeiros e de organizao do
trabalho e gesto de pessoas.
Em rel ao a essas transformaes da Administrao
Pblica, Costa (2007) sugere a ocorrncia de uma assimilao
40
Especializao em Gesto Pblica
Cultura e Mudana Organizacional
seletiva de elementos modernos (valores e instituies) no curso do
processo de modernizao da Administrao Pblica brasileira, em
especial como decorrncia dos ciclos de reformas experimentadas
a partir da segunda metade do sculo XX.
Os autores que estudam esses movimentos reformadores em
geral convergem para identificao de sucessivas limitaes. Alverga
(2003), nessa perspectiva, aponta como principais fatores que
concorrem para a frustrao das reformas os seguintes:
Dependncia da trajetria: este fator assenta-se no
substancial custo decorrente de promover uma reverso
na trajetria de determinado arranjo institucional, cujas
prticas j esto profundamente enraizadas. Assim,
podem revelar-se substanciais e, por conseguinte,
impraticveis os custos impostos aos gestores e demais
atores sociais pelas tenses transformadoras em um
contexto poltico profundamente marcado por traos
patrimonialistas e clientelistas.
Ambiente socioinstitucional: este fator faz
referncia a aspectos organizacionais e sociolgicos.
No que diz respeito ao componente organizacional,
este fator, assinala o carter predominantemente
i ncrement al da mudana i nst i t uci onal na
Administrao Pblica, contrastando com as prticas
de promover transformaes amplas e completas, que
buscam alcanar o todo organizacional. E no que tange
argument ao soci ol gi ca, encont ramos os
contrastes entre os valores que informam o contedo
das reformas pretendidas e a prtica social do Pas.
Problema da ao coletiva: este aspecto ressalta
as diferentes posturas assumidas pelos agentes sociais
favorveis e desfavorveis s mudanas. De acordo
com Alverga (2003) dada a natureza de bem pblico
assumida pela reforma, ou seja, de algo cujo custo de
excl uso demasi adament e el evado, aquel es
potencialmente por ela beneficiados tendem a assumir
41
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Unidade 1 Cultura Brasileira e Organizacional
uma posio de free-rider (carona), atitude esta que
contribui para a desmobilizao do apoio ao processo
de ref or ma. Paral el ament e, os at ores af et ados
negativamente pela mudana (percepo de perda de
vantagens de qualquer ordem) tendem a mobilizar-se
mai s efeti vamente para evi tar a reforma. Essas
diferenas de atitude, baseadas no comportamento
racional dos agentes (tendentes a maximizar ganhos),
tendem a promover esforos reati vos de mai or
i ntensi dade comparati vamente aos i mpul sos de
sustentao da reforma.
Sistema poltico: a expresso poltica dos insucessos
das reformas apontada como fator que se fundamenta
no comrcio poltico que se estabelece entre os
diferentes atores envolvidos no processo de reforma.
Admitir os termos da reforma implica romper com esse
fluxo de trocas, algo que significa substancial perda
de poder.
Todos esses aspectos contribuem como referncia de anlise
para a compreenso do contexto em que o fenmeno mais restrito
da assimilao de tecnologias gerenciais se processa, na medida
em que oferece subsdios para compreender, no mnimo em parte,
os motivos que conduzem os agentes pblicos em direo
apropriao de contedo gerencial exgeno.
Abordando o fenmeno da resistncia no contexto das
reformas administrativas, Lima Filho et al. (2005) reforam a
influncia do fator poltico-partidrio, dentre outros agentes externos
organizao. Estes agentes, segundo os autores, avessos perda
de espao poltico notadamente a possibilidade de designar
pessoas para cargos comissionados , combinado com o vis
patrimonialista da Administrao Pblica, geraram as mais intensas
resistncias no curso do processo de reforma administrativa.
42
Especializao em Gesto Pblica
Cultura e Mudana Organizacional
A EFICINCIA COMO VALOR GERENCIAL
NA ADMINISTRAO PBLICA
Uma das materializaes do atual ciclo de reformas do Estado
e da Administrao Pblica brasileira pode ser reconhecida,
segundo uma perspectiva bastante ampla, no conjunto de emendas
ao texto da Constituio de 1988 editadas especialmente a partir
de 1993, gerando transformaes no texto constitucional. Estas,
por sua vez, tm gerado reflexos sobre padres culturais que moldam
a Administrao Pblica brasileira, notadamente traos como o
patrimonialismo e o clientelismo.
Em termos de reforma da administrao, em sentido mais
estrito, assume especial destaque a Emenda Constitucional n. 19,
de 4 de junho de 1998, que promove transformaes substanciais,
no somente em elementos que regulam a relao entre os servidores
e o Estado, mas na construo das bases para a introduo de um
pensamento gerencial sensivelmente destoante dos valores que regem
a Administrao Pblica tradicional.
As mudanas t razi das ao t ext o const i t uci onal , que
impactaram as diretrizes estruturantes do Estado e da Administrao
Pblica no Brasil, incluram desde conceitos mais gerais, como o
de eficincia, elevado condio de princpio de gesto pblica
como expressa o artigo 37, caput, e que inspiram tecnologias
gerenciais mais especficas, como o caso da gesto pela qualidade
(artigo 37, 3, inciso I; artigo 39, 7), alm de outros correlatos,
como produtividade, economicidade, racionalizao e desempenho,
que no obstante a sua presena implcita no arranjo de conceitos
e pressupostos que subjazem organizao burocrtica, passam a
uma presena mais explcita no texto constitucional.
O caput do artigo 37 da Constituio da Repblica, com
redao dada pela Emenda Constitucional n. 19/1998, resultou nos
seguintes termos:
43
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Unidade 1 Cultura Brasileira e Organizacional
A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e,
tambm, ao seguinte: [...] (grifo do autor).
Apesar da noo de eficincia no constituir algo novo no
campo da Administrao Pblica, a introduo dessa diretriz de
gesto no rol de princpios constitucionais torna-se um significativo
marco de mudana no discurso gerencial, subsidiando fortemente
argumentos em prol da introduo de inovaes gerenciais em
organizaes pblicas.
Comparando as fases da tramitao do projeto que resultou
na Emenda Constitucional n. 19/98, ganha destaque a substancial
diferena entre a redao aprovada no 2 turno da Cmara de
Deputados e a redao final da Emenda, especificamente no que
diz respeito substituio da expresso qualidade do servio
prestado pelo termo eficincia a designar o novo princpio de
Administrao Pblica que passaria a ser previsto no artigo 37 da
Constituio Federal.
Qualidade e eficincia so termos cujos contedos so
essencialmente distintos, no obstante relacionados.
Pereira (1998), amparada em comparaes conceituais
afetas eficincia, eficcia e efetividade, conclui que a substituio
da palavra qualidade por eficincia, parece no ter sido a
melhor escolha, j que esta tem sentido bem mais restrito que aquela,
como visto.
Entendendo que o princpio da eficincia componente da
noo de legalidade nada de absolutamente inovador em matria
administrativa , Modesto (2000, p. 113) afirma:
44
Especializao em Gesto Pblica
Cultura e Mudana Organizacional
[...] combati desde o primeiro momento a introduo des-
sa alterao na cabea do art. 37 durante o processo de
discusso da proposta de emenda constitucional n. 173 no
Congresso Nacional, sustentando que a proposta do relator
na Cmara dos Deputados era desnecessria e redundan-
te. No entanto, pragmaticamente, quando a sua adoo
era inevitvel, pela dinmica do processo poltico, propugnei
no Senado Federal para que a redao final no registras-
se a expresso imprpria qualidade dos servios presta-
dos e sim o enunciado eficincia, arguindo ento a im-
propriedade de incluir a primeira redao entre os princpi-
os gerais da administrao, por ela referir diretamente ape-
nas um setor da administrao pblica (a esfera da presta-
o de servios pblicos) quando todos os demais princpi-
os ostentavam um alcance geral.
Com isso podemos perceber, alm de
um descuido com o necessrio rigor
conceitual que o texto constitucional exige,
de fato, a perda de uma oportunidade de levar
os conceitos de eficcia e de efetividade,
estes bem mais relacionados com a noo
de qualidade, a um ponto de maior destaque
no campo da Administrao Pblica.
Outro emblemtico dispositivo
constitucional que bem ilustra o intuito de
institucionalizao de valores gerenciais no
campo da Administrao Pblica o 7 do
artigo 39 que permite perceber desde a
orientao pela racionalizao de gastos via
conteno de despesas correntes at a
explcita proposio de programas de qualidade, passando pela
indicao de ao gerencial orientada pela concesso de prmios
de produtividade.
Diante do exposto, podemos afirmar que a eficincia est
firmemente alicerada no pressuposto clssico (taylorista-fordista)
de homem movi do por recompensas de natureza materi al ,
notadamente financeiras.
7
Lei da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Muni c pi os di sci pl i nar a apl i cao de
recursos oramentrios provenientes da econo-
mia com despesas correntes em cada rgo,
autarquia ou fundao, para aplicao no de-
senvolvimento de programas de qualidade e pro-
duti vi dade, trei namento e desenvol vi mento,
modernizao, reaparelhamento e racionaliza-
o do servio pblico, inclusive sob a forma de
adicional ou prmio de produtividade (Grifo do
autor). Fonte: <http://www. senado. gov.br/sf/
legislacao/const/con1988/CON1988_10.08.2005/
art_39_.htm>. Acesso em: 25 jan. 2010.
Saiba mais
45
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Unidade 1 Cultura Brasileira e Organizacional
ESTRATGIAS DE INTERPRETAO DA MUDANA:
O FORMALISMO E O JEITINHO
Os conceitos de formalismo e de jeitinho podem oferecer
uma consistente contribuio para a explicao do fenmeno da
absoro de conceitos e tecnologias gerenciais, mais precisamente
para a compreenso dos reflexos desses fenmenos sociolgicos.
Uma das vertentes tericas de anlise do formalismo pode
ser l ocal i zada em Ri ggs (1964), sendo t ambm ampl a e
profundamente estudada por Ramos (1966), que o descreve como
um trao caracterstico da sociedade brasileira, e sensivelmente
associado trajetria histrica da formao social, poltica e
econmica do Pas, assinalando-o como um componente da
estratgia de desenvolvimento nacional.
Para Riggs (1964, p. 123), o formalismo
[...] corresponde ao grau de discrepncia entre o prescritivo
e o descritivo, entre o poder formal e o poder efetivo, entre
a impresso que nos dada pela constituio, pelas leis e
regulamentos, organogramas e estatsticas, e os fatos e
prticas reais do governo e da sociedade.
Assim, o formalismo aparece particularmente pronunciado
naquelas sociedades denominadas prismticas, assim entendidos
os arranj os soci ai s em que se veri f i ca um al t o grau de
heterogeneidade decorrente da coexistncia do velho com o novo,
do atrasado com o avanado (RAMOS, 1966).
Motta e Alcadipani (1999, p. 9), nesta mesma perspectiva,
destacam o aspecto da dependncia relacionado ao conceito de
formalismo que no deve ser entendida como restrita dimenso
econmica, mas envolvendo tambm as dimenses poltica, cultural etc.
Esses contrastes so expressos tanto no plano tecnolgico
quanto no das atitudes e condutas das pessoas, podendo redundar
em conflitos envolvendo diferentes critrios de avaliao e ao
46
Especializao em Gesto Pblica
Cultura e Mudana Organizacional
i ndi vi dual . Esse aspect o i dent i f i ca o f ormal i smo com a
(re)interpretao das normas no mbito da organizao, como
reao percepo de conflito entre o real e o prescrito.
O formalismo um fenmeno bastante visvel na
sociedade brasileira e na Administrao Pblica de
modo peculiar. Mais que isso, pode ser visto como
reao da organizao tenso de conviver com a
introduo de objetos culturais estranhos.
Assim, aspectos que se pretendem extirpar do arranjo social
nacional e que se projetam na Administrao Pblica, esto
devidamente contextualizados como traos prprios de um dado
estgio de desenvolvimento. O formalismo no caracterstica
bizarra nem trao de patologia social nas sociedades prismticas,
mas um fato normal e regular, que reflete a estratgia global dessas
sociedades no sentido de superar a fase em que se encontra.
O formalismo nas sociedades prismticas uma estratgia de
mudana social imposta pelo carter dual da formao histrica e
do modo particular no qual se articula com o resto do mundo
(RAMOS, 1966).
Di sso podemos di zer que o formal i smo consti tui uma
consequncia?
Exatamente. Podemos dizer sim que ele constitui uma
consequncia, inclusive necessria, que advm de uma prtica
recorrente de privilegiar o exgeno exaltao do estrangeiro
introduzindo-o em um contexto distinto, ao qual o contedo
transplantado no adere integralmente.
Em que pese no devemos considerar o formalismo uma
prtica bizarra, pois este fenmeno constitui estratgia de
47
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Unidade 1 Cultura Brasileira e Organizacional
sobrevivncia da organizao, nada parece autorizar a perpetuao
das prticas que lhes so ensejadoras.
Vieira et al. (1982), que tambm abordam os limites do
fenmeno da transferibilidade de tecnologias gerenciais como
recurso de progresso administrativo, destacam a limitao da
formulao de Riggs (1964) especialmente no que tange subjacente
crena na existncia de um continuum de desenvolvimento entre
sociedades com base na dicotomia tradicional-moderno, sendo as
sociedades prismticas um estgio intermedirio do modelo.
O conceito de formalismo recebeu tratamento posterior na
sociologia brasileira com o conceito de jeitinho. O formalismo, segundo
Caldas e Wood Jr. (1999, p. 35), [...] mostra que, se somos
consideravelmente abertos a modelos estrangeiros, a eles somente nos
submetemos na forma. Advindo diretamente da noo de formalismo
est o que Ramos (1966) destaca como a sociologia do jeito*.
Voc j deu jeito para alguma situao? O que voc entende
por jeitinho?
Ao concei to de j ei to podemos associ ar o esforo de
reinterpretao viesada da norma. De acordo com Motta e
Alcadipani (1999) o jeitinho ocorre quando a determinao que
i mpossi bi l i tari a ou di fi cul tari a a ao pretendi da por uma
determinada pessoa reinterpretada pelo responsvel por seu
cumprimento, que passa a priorizar a peculiaridade da situao e
permite o no cumprimento da determinao, fazendo assim com
que a pessoa atinja seu objetivo. Logo, jeitinho implica no esforo
de desbordar diretrizes da estrutura, reinterpretando-as segundo
necessidades especficas.
O jeito, tomado como recurso de resistncia cultural e
tambm o formalismo, a despeito de seu contedo sociolgico,
pode ser interpretado, tambm, sob a perspectiva estritamente
admi ni st rat i va, como uma consequnci a advi nda da
i ncompat i bi l i dade das t ecnol ogi as gerenci ai s real i dade
*Jeito consiste num
genuno processo brasi-
leiro de resolver dificul-
dades no que tange a con-
tedo de normas, cdigos
e leis. Fonte: Ramos
(1966).
48
Especializao em Gesto Pblica
Cultura e Mudana Organizacional
organi zaci onal do set or pbl i co, evi denci ando a di st nci a
substncia-imagem proposta por Caldas e Wood Jr. (1999).
As respostas organizacionais que afastam a adaptao
criativa resultam naquilo que ambos (1999) denominam de
apropriao de tecnologias gerenciais para ingls ver ou a
negao. A adoo para ingls ver consite no:
[...] mais tpico comportamento organizacional brasileiro
diante da importao de conceitos. O observador mais
atento pode perceb-lo em discursos oficiais e relatrios de
acionistas. Na prtica, consiste em adotar de forma tem-
porria e/ou parcial a tecnologia em questo, para aplacar
as presses de adoo, sem no entanto realizar mudanas
substanciais ou ferir aquilo que se considera intocvel no
status quo (CALDAS; WOOD Jr., 1999, p. 39-40).
A RESISTNCIA MUDANA:
ESPECIFICIDADES DA ORGANIZAO PBLICA
No suficiente a complexidade que o fenmeno da mudana
encerra, a resistncia mudana encontra-se fortalecida em termos de
intensidade quando analisada no contexto da Administrao Pblica.
A afirmao de que as pessoas nas organizaes pblicas so
resistentes s mudanas, procede? O que nos habilita a afirmar
isso? Ser o fenmeno da resistncia diferenciado na
Administrao Pblica? Por quais motivos?
Buscando responder todos estes questionamentos vamos
compreender a fim de afastarmos as crenas infundadas acerca
da capacidade e dinmica inovativa das organizaes do setor
pblico a origem e dinmica deste fenmeno.
49
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Unidade 1 Cultura Brasileira e Organizacional
PERDA
PESSOAL
GANHO
PESSOAL
A resistncia mudana precisa ser compreendida a partir
de um sistema de resultados. Para tanto precisamos compreender
que as pessoas, em geral, so capazes de, diante de uma mudana
iminente ou potencial, efetuar uma avaliao que resulte em um
quantum de perda pessoal em relao ao espao e patrimnio
pessoal que j foi conquistado. Alm de uma expectativa de perda
futura frente ao que uma trajetria projetada reserva em termos de
ganhos previstos de qualquer ordem.
Essa perda precisa ser compreendida em
sua acepo estendida, ou seja, envolvendo no
somente a dimenso econmica ou financeira, mas
incorporando, especialmente, aspectos afetos ao
status da pessoa na organizao, espaos de poder,
perspectivas futuras de atuao, at esferas mais
ntimas da personalidade, tais como o orgulho e a
imagem percebida, entre outros.
Outra dimenso de perda a ser considerada
pelas pessoas como ensejadoras de aes de resistncia aos
processos de mudana so os riscos de afetao das condies
que conferem estabilidade (segurana) s pessoas em relao aos
processos e ambiente de trabalho.
Nessa linha, podemos afirmar que a resistncia mudana
est a rel aci onada, emi nent ement e, no resul t ado de uma
contabilizao de perdas e ganhos potenciais que possam decorrer
de uma inovao introduzida por um processo de mudana.
A resistncia mudana pode ser minimizada, ou
mesmo elidida, se o indivduo ou grupo destinatrio
da mudana for capaz de constatar resultado positivo
no balano de perdas e ganhos decorrentes da
inovao.
50
Especializao em Gesto Pblica
Cultura e Mudana Organizacional
Ainda assim, importante percebemos a existncia de
pressupostos j sedimentados sobre a resistncia mudana,
pressupostos esses que interferem na compreenso desse fenmeno
e de sua superao.
Pressupostos e Contrapressupostos
da Resistncia Mudana
A complexidade associada ao fenmeno da mudana
organizacional admite, ainda, que tomemos a resistncia a partir
de uma perspectiva mais crtica, ou seja, que se oponha uma atitude
reflexiva aos pressupostos recorrentes sobre a resistncia mudana.
Um dos referenciais a partir do qual possvel empreender
esse esforo de reflexo acerca da reistncia mudana o
proposto por Hernandes e Caldas (2001), conforme podemos ver
no Quadro 2 a seguir.
v
Tanto na literatura
gerencial quanto no
senso comum.
Quadro 2: Pressupostos e contrapressupostos sobre resistncia mudana
Fonte: Adaptado de Hernandes e Caldas (2001)
PRESSUPOSTOS
Resistncia mudan-
a um fato da vida
e algo que
inexoravelmente ir
ocorrer em processos
de transformao.
Resistncia mudana
nociva organizao.
Os seres humanos
so naturalmente
resistentes mudana.
Os colaboradores so
os atores
organizacionais que
tm maior probabili-
dade de resistirem
mudana.
Resistncia mudan-
a um fenmeno
massi fi cado.
CONTRAPRESSUPOSTOS
o
Eficincia para
a competitividade
aparelho devem mostrar-se coerentes com o momento histrico
experimentado por essa sociedade. , pois, o conjunto de relaes
que se estabelece no nvel da sociedade que vai influenciar a
configurao da correspondente estrutura de Estado, definindo sua
extenso e amplitude de servios. Afastamos aqui, portanto, qualquer
possibilidade de admitirmos a existncia de estruturas ou modelos
universalmente aplicveis, independentes de contexto.
Diante desta discuso podemos afirmar que a intencionalidade
tambm um el emento central nessa di scusso, voc
concorda?
Perceber que os objetos culturais transpostos
(concei t os, t ecnol ogi as gerenci ai s et c. ), al m de
relacionados a um contexto especfico, esto intensamente
vinculados a um momento histrico. Exemplificando, a
emergncia de tecnol ogias gerenciais como a Gesto da
Qualidade em organizaes pblicas, Planejamento Estratgico, e
outras que a sucederam e com ela se relacionam, se d em um
momento no somente de abertura e intensa exposio do mercado
nacional aos demais atores internacionais, mas de rearranjo das
relaes entre esses agentes econmicos, fato que por si s eleva as
exigncias de eficincia em busca de competitividade. com
esse esprito e propsito que a Gesto da Qualidade surge
no Pas e se dissemina sob a forma de modelos de gesto.
O transplante desses modelos, profundamente identificados
com um perodo especfico vivido pelo segmento empresarial
brasileiro e internacional complexo e turbulento para contextos
organizacionais e principalmente de setores distintos privado e
pblico sinaliza o substancial esforo de apreenso exigido.
No reconhecer o carter subsidirio e historicamente
si t uado do pat ri mni o i nt el ect ual est rangei ro (exgeno
organizao, ou ao setor pblico), portanto, pode viesar o processo
de assimilao desse contedo, alm de reforar expectativas que
86
Especializao em Gesto Pblica
Cultura e Mudana Organizacional
se revelam em sua essncia inconsistentes com o novo contexto
organizacional de aplicao.
Conforme j referenciado, a assimilao de elementos
exgenos, diferentemente de uma atitude de transposio direta,
avanando mesmo em relao a um esforo meramente adaptativo
que se opera no plano metodolgico de introduo, advoga a noo
de que a absoro requer a fluidez de conceitos, que so a essncia
desses objetos culturais as tecnologias. Esse trnsito de conceitos
tem como pressuposto a universalidade dos conceitos fundamentais
que so inerentes organizao. Esse pressuposto encontra guarida
na lei da universalidade dos enunciados gerais da cincia.
Por fim, a lei da universalidade dos enunciados gerais
da cincia, afirma que a reduo sociolgica reconhece a
universalidade da cincia to somente no domnio dos enunciados
gerais. Refratria ao isolacionismo, tal como evidencia a lei da
subsidiariedade da produo intelectual estrangeira, a lei da
universalidade dos enunciados prope [...] levar o cientista a
submeter-se exigncia de referir o trabalho cientfico comunidade
em que vive. (RAMOS, 1996, p. 123).
Considerando que a sociedade atual vive em uma era
denominada por muitos autores como a era do conhecimento,
qual o papel da cincia neste momento? Ser que ela vem
crescendo ou no?
Sensvel ao impacto da intensa circulao da produo de
conhecimento entre as sociedades, a cincia crescentemente
resultante de um esforo que envolve mltiplas culturas, ainda que
no desconhea as especificidades do local. Outro sentido conferido
universalidade da cincia o de que todos a que ela se devotam
esto, em determinado momento, em um mesmo crculo semntico,
ou seja, admitem como vlido um mesmo repertrio central de
enunciados (RAMOS, 1996).
87
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Unidade 2 Mudana e Complexidade Organizacional
De acordo com Ramos (1996) esse conjunto de categorias,
ou enunciados gerais produzidos por diferentes autores no curso
da formao desse campo da cincia, forma o ncleo central do
raciocnio sociolgico, o qual tido menos pela observao literal
e direta do que esses autores pensaram mediante a percepo de
como pensaram o que escreveram.
A ideia de fundo sugere que componentes essenciais dos
enunciados cientficos podem circular entre culturas e serem
apropriados quando submetidos a um rigoroso processo de
assimilao crtica. Este no somente admite essa influncia, mas
se baseia em uma atitude reflexiva comprometida com as feies
dos contextos histricos de origem e de destino.
A apropriao do conceito de reduo sociolgica, e
particularmente a lei da universalidade dos enunciados gerais, ao
nvel da Administrao ou da organizao Pblica reconhece a
organizao como um conceito complexo e multifacetado, composto,
portanto, por uma gama de outros conceitos que se rearranjam de
diferentes formas, oferecendo igualmente distintas leituras do
fenmeno. H conceitos no campo dos estudos organizacionais,
portanto, que por seu carter geral, com maior facilidade assumem
esse atributo de universalidade.
O exerccio da reduo no campo particular das cincias
sociais, portanto, e no campo dos estudos sobre a cultura e a
mudana organi zaci onal , i mpl i cari a a apreenso cr ti ca de
conceitos com vistas expanso ou desenvolvimento de um
determinado corpo terico e, por conseguinte, orientado para a
ampliao de seu poder interpretativo e explicativo da realidade
percebida.
Reconhecendo a Administrao como uma cincia social
aplicada que constitui tambm (e acentuadamente) um campo com
crescente incidncia de contedo gerencial de origem estrangeira
mais intensa, se revela a importncia de uma atitude assimilativa
com essa inspirao. Disso decorre, ento, a possibilidade de uma
aproximao do conceito de reduo sociolgica em relao ao
campo da gesto das organizaes, explicitando a relevncia de
uma atitude gerencial com essas feies.
88
Especializao em Gesto Pblica
Cultura e Mudana Organizacional
Em suma, na qualidade de procedimento crtico-assimilativo,
a reduo soci ol gi ca i mpul si ona a busca pel o uni versal ,
subordinado ao particular ao local. No ope-se transplantao
de contedos subjacentes a conceitos ou modelos, mas a faz de
forma cri teri osa e subordi nada a uma refl exo consci ente
envolvendo especialmente seus pressupostos. A reduo, portanto,
visa ao contedo em detrimento do formato.
89
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Unidade 2 Mudana e Complexidade Organizacional
A COMUNICAO NO
PROCESSO DE MUDANA
Tomada a mudana organizacional tanto como um processo
emergente do comparti l hamento de percepes quanto se
reconheci dos os ref l exos do f enmeno da resi st nci a;
a comunicao ocupa posio central nesse processo.
i nt ui t i vo reconhecer que as f al has nos f l uxos de
comunicao organizacional afetam diretamente os resultados de
um processo de mudana. Pensando bem, voc ver que a
comunicao , em diferentes nveis de intensidade, elemento
subjacente a qualquer esforo de reduo da resistncia mudana
que possa ser pensado com base nas reflexes empreendidas sobre
o tema discutido na seo anterior.
Um pri mei ro esf oro i ndi spensvel para a mel hor
compreenso da comunicao no contexto de um processo de
mudana organizacional conhecer os elementos que compem
esse fenmeno. Essa condio para a ao gerencial orientada
para a transformao organizacional.
De forma bastante sinttica, a comunicao organizacional
pode ser definida como um processo de transferncia de contedo
(dados, informaes ou conhecimentos) a partir de um ponto de
origem a um ponto de destino, seguido da sua devida compreenso.
O processo de comunicao pode ser modelado de forma a
evidenciar a existncia de fases e componentes cuja descrio
pode permitir melhor nvel de compreenso e diagnstico dos seus
resultados.
90
Especializao em Gesto Pblica
Cultura e Mudana Organizacional
O grau de eficcia do processo de comunicao
definido pela relao entre o contedo percebido pelo
receptor e/ou contedo desejado pelo emissor.
Em geral essa relao no resulta em uma identidade,
podendo ser inferior ou superior unidade. O quociente da relao
ser inferior unidade quando a mensagem enviada no for
compreendi da em toda a extenso desej ada pel o emi ssor.
Essa situao ocorre quando o receptor no compreende parcela
da mensagem hiptese em que h um dficit de compreenso.
Em situao oposta est o caso em que a relao entre
contedo percebido e contedo desejado evidencia maior proporo
daquele. So os casos em que os receptores fazem ilaes no
autorizadas ou desejadas em relao ao contedo esperado da
mensagem. Nessas situaes ocorre, em geral , um superdi-
mensionamento do contedo da mensagem, atribuindo a ele uma
extenso no pretendida.
A eficcia da comunicao influenciada por elementos
especficos que so determinantes na qualidade de seu
resultado final. A partir de agora vamos estudar mais
profundamente cada um destes importantes elementos.
Preparado para mas este desafio?
A definio do destinatrio constitui o primeiro aspecto
de particular relevncia na anlise das disfunes identificveis nos
processos de comunicao organizacional na Administrao
Pblica. Nesses termos, o destinatrio pode diferir do receptor, este
definido como o que recebe a mensagem.
So comuns atitudes administrativas que evidenciam essa
diferena entre destinatrio e receptor. Constitui prtica recorrente
na Admi ni st rao Pbl i ca a general i zao do al cance do
v
Temos aqui como
destinatrio o grupo ou
pessoa a quem interessa
o contedo da
mensagem.
91
Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Unidade 2 Mudana e Complexidade Organizacional
comunicado com o propsito de minimizar efeitos negativos de uma
ao restritiva. Este um caso particular em que os destinatrios
constituem um subconjunto dos receptores.
Essa atitude tem como reflexo potencial a perda no processo
de comunicao, tendo em vista que os efetivos destinatrios de
uma mensagem transmitida de forma geral podem no ter sido
atingidos, ao tempo que quem no compunha este escopo de destino
pode ter seu desempenho afetado justamente por no compreender
seu contedo.
Situao oposta podemos verificar em situaes em que os
destinatrios formam um grupo maior do que os de receptores da
mensagem. Um exempl o disso so as situaes em que os
comunicados so transferidos pela elevada Administrao aos
dirigentes setoriais, cabendo a estes, em momento posterior,
repassar as informaes.
Note que ambas so atitudes de comunicao cuja aplicao
e resultados dependero das contingncias impostas ao gestor e
demais envolvidos no processo. Assim, no h juzo de mrito
preexistente acerca da melhor forma a adotar, mas uma submisso
ao contexto, que, em ltima instncia, definir a atitude gerencial
mais compatvel.
O processo de filtragem caracterizado pela manipulao
(seleo, omisso, adulterao) do contedo da mensagem (dados,
informaes ou conhecimento) pelo emissor com vistas a que seja
percebida de forma mais favorvel pelo receptor, ou seja, adequada
aos fins pretendidos pelo emissor.
Esse procedimento imprime no contedo da mensagem os
interesses e as percepes da pessoa que elabora sua sntese para
a di f uso, marcando-a com um i nquest i onvel t rao de
subjetividade, decorrente da linguagem, valores e percepes do
agente encarregado da codificao.
A incidncia desse fenmeno disfuncional, que inerente
ao processo de comunicao organizacional, deve ser minimizada
a fim de reduzir perdas decorrentes de compreenses equivocadas,
parciais ou distorcidas, envolvendo o contedo da mensagem.
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Especializao em Gesto Pblica
Cultura e Mudana Organizacional
Se a filtragem esta relacionada manipulao do contedo da
mensagem, ser que isso implica em problemas? Como evitar
situaes desagradveis relacionada a este elemento?
Como qualquer situao corriqueira em nossa vida estamos
sujeitos a problemas. Contudo existe diferentes maneiras de
evitarmos a ocorrncia dos problemas de filtragem, que podem,
inclusive, advir de ao inconsciente, so, em geral, simples. Entre
elas podemos destacar: a reviso dos textos por pessoas de
diferentes reas e nveis da organizao; a adoo de forma objetiva
e direta de exposio; a estruturao completa do texto, evitando
pressupor que t odos os i nt erl ocut ores (dest i nat ri os da
mensagem) sejam detentores de conhecimento prvio especfico
sobre determinado assunto que se pretenda omitir.
A percepo seletiva caracterizada como atitude prpria
do receptor, que tende a perceber a mensagem com base nas suas
necessidades, motivaes, interesses e expectativas pessoais.
A eficcia dos esforos orientados para atenuar os efeitos
danosos da percepo seletiva no processo de comunicao, pelo
fato de normalmente estar afeta s condies do destinatrio (nvel
de ateno, comprometimento, ambiente de trabalho, entre outros),
est, em geral, relacionada ao meio de comunicao adotado e
forma da mensagem.
A escolha do canal de comunicao tem significativo impacto
na determinao da eficcia da comunicao, pois vai definir a
intensidade com que o receptor sensibilizado pela mensagem.
A adequao da linguagem constitui outro importante
fator de eficcia do processo de comunicao. A linguagem o
conjunto de cdigos de envio da mensagem, sendo importante
destacarmos que o significado das palavras no est nelas; mas
nas pessoas que as utilizam.
Em que pese a singeleza deste aspecto do processo de
comunicao, no so raras as ocasies em que a necessidade de
transmisso de mensagens so tomadas como oportunidades para
o exerccio de redao ou oratria demasiadamente qualificada,
v
Esta mensagem pode ser
por um memorando,
e-mail, cartazes, reunio,
exposio verbal nos
setores etc.
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Mdulo Especfico em Gesto Pblica
Unidade 2 Mudana e Complexidade Organizacional
que, em casos extremos, resultam absolutamente estreis em termos
de resultado.
Contudo, resultados anlogos so verificados nas situaes
em que preponderam em demasia nas mensagens os cdigos
especficos de determinada rea do conhecimento, sobretudo, no
caso de terminologias tcnicas.
Em se tratando de comunicaes de amplitude corporativa,
ou seja, que extrapolem os limites de uma rea ou setor, os jarges
especializados devem ter aplicao restrita ao mnimo, e, em caso
de incidncia, aconselhvel que seu significado esteja devidamente
explicado.
Em suma, diante das possveis disfunes capazes de
comprometer o processo de comunicao, so estratgias e aes
indicadas: a formalizao dos contedos; a transparncia das
decises; a ao planejada; a reduo da assimetria de informao;
o estabelecimento de canais de feedback; a qualificao e o
envolvimento dos atores envolvidos no processo de comunicao.
Complementando......
Amplie seus conhecimentos sobre modelos mentais fazendo a leitura da
obra indicada a seguir: