Administra+º+úo P+ Blica AFRFB 2011.2 - Aula 02

CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ AFRFB E AFT
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Aula 02
Ol, futuros auditores fiscais!
Esta a segunda aula do curso de Administrao Pblica para AFRFB e AFT.
Nas aulas anteriores vimos a evoluo da administrao pblica pelos
modelos patrimonialista, burocrtico e gerencial. Agora, vamos ver como foi
essa evoluo no Brasil
Aula 02 - 10/08: 3. Experincias de reformas administrativas. 4. O
processo de modernizao da Administrao Pblica.
Essa aula muito importante, pois a ESAF tem cobrado em todos os
concursos mais de uma questo referente evoluo da administrao
pblica no Brasil.
Boa Aula!
Sumrio
1 ESTRUTURAO DA ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL 2
1.1 ADMINISTRAO COLONIAL A REPBLICA VELHA 3
1. 2 VARGAS E O MODELO BUROCRTICO 9
1. 3 GOVERNO JK E A ADMINISTRAO PARA O DESENVOLVIMENTO 16
1. 4 DECRETO-LEI N 200 DE 1967 21
1. 5 PROGRAMA NACIONAL DE DESBUROCRATIZAO 26
1. 6 RETROCESSO BUROCRTICO NA CF / 88 28
1. 7 PLANO DIRETOR DE REFORMA DO APARELHO DO ESTADO 31
1. 8 O GOVERNO LULA 38
2 PONTOS IMPORTANTES DA AULA 43
3 QUESTES COMENTADAS 44
3. 1 GABARITO 62
3. 2 LISTA DAS QUESTES 62
4 LEITURA SUGERIDA 69
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 1
1 Estruturao da Administrao Pblica no Brasil
Antes de entrarmos nos modelos patrimonialista, burocrtico e gerencial na
evoluo da administrao pblica brasileira, para comear nosso estudo,
vamos dar uma olhada na evoluo das constituies brasileiras. A seguir
temos a evoluo cronolgica das constituies com momentos histricos
importantes.
Toda essa evoluo assinala o quanto a lei maior est sujeita s mudanas
na estrutura de poder do pas. Sempre que ocorrem transformaes
significativas nos grupos que detm o poder, elaborada uma nova
Constituio. Por isso que, no Brasil, no podemos dissociar o direito
constitucional do estudo das foras polticas.
Ao longo dessa evoluo poderemos observar perodos sucessivos de
concentrao e desconcentrao dos poderes polticos, refletindo aquilo que
acontecia na sociedade. Das oito constituies brasileiras, quatro foram
elaboradas de forma democrtica: 1891, 1934, 1946 e 1988. As outras
quatro foram impostas em perodos autoritrios: 1824, 1937, 1967 e 1969.
Essa relao da Constituio com a estrutura de poder est de acordo com a
concepo sociolgica de Ferdinand Lassale da Constituio. Para o autor, a
Constituio compreendida como o somatrio dos fatores reais de poder
existentes em certo Estado, a exemplo dos fatores econmicos, polticos,
culturais, militares, religiosos, entre outros.
Vamos ver como o Bresser Pereira traa um panorama geral da evoluo da
administrao pblico no Brasil. O autor montou a seguinte tabela:
1821-1930 1930 - 1985 1985 -
Sociedade Mercantil-Senhorial Capitalista-Industrial Ps-Industrial
Estado (poltica) Oligrquico Autoritrio Democrtico (1985)
Estado (adm) Patrimonial Burocrtico Gerencial (1995)
De 1821 a 1930, a sociedade brasileira era baseada na produo agrcola
destinada ao comrcio internacional (caf, algodo, borracha) e era dirigida
por uma oligarquia patrimonialista, ou seja, por um pequeno grupo que se
aproveitava do Estado para conquistar vantagens pessoais.
A partir de 1930 a economia se volta para a industrializao e o governo
passa a ser comandado a mos de ferro por Getlio Vargas no Estado Novo,
durante o qual se implantou no pas a administrao burocrtica. Aps a
sada de Vargas em 1945 h um perodo democrtico, mas em 1964 os
militares retornam ao poder, colocando o pas novamente sob os mandos de
uma ditadura.
Em 1985 ocorre a redemocratizao, a economia entra numa era ps-
industrial, em que os servios e a tecnologia da informao ganham extrema
importncia. Na administrao, em 1995 lanado o Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado, que implantaria a reforma gerencial no
Brasil. No entanto, aqui cabe uma observao. O prprio Bresser Pereira
afirmou nesse mesmo texto que o Decreto-Lei n 200 de 1967 pode ser
considerado como o primeiro momento da administrao gerencial no Brasil.
Veremos isso mais adiante.
1. 1 ADMINISTRAO COLONIAL A REPBLICA VELHA
No Brasil, o patrimonialismo perdurou at a dcada de 1930 como a forma
de dominao predominante. No podemos dizer que ele est totalmente
superado. Quando um ministro confunde seu carto de crdito pessoal com
o carto corporativo do governo federal na hora de comprar uma tapioca,
est claro que o patrimonialismo ainda est bastante presente em nossa
cultura, j que permanece a confuso entre o patrimnio pblico e privado.
Mas a partir da dcada de 1930 que o pas passa a adotar uma
administrao burocrtica. Segundo Bresser:
O Estado brasileiro, no incio do sculo XX, era um Estado oligrquico e
patrimonial, no seio de uma economia agrcola mercantil e de uma
sociedade de classes mal sada do escravismo.
Portanto, vamos ver aqui um pouco da administrao pblica brasileira
nesse perodo anterior a 1930, da administrao colonial at a Repblica
Velha.
Caio Prado Jnior aponta como principais caractersticas da administrao
colonial:
a centralizao,
a ausncia de diferenciao (de funes),
o mimetismo,
a profuso e minudncia das normas,
o formalismo e a morosidade.
Mimetismo imitao, o processo pelo qual algum ou alguma coisa se
adapta para ficar semelhante a outro. Uma caracterstica importante desse
perodo a falta de uma diviso do trabalho. J vimos que o modelo
burocrtico tem como princpio a diviso racional do trabalho. No
patrimonialismo no existe isso, tudo se confunde. A administrao colonial,
apesar da abrangncia das suas atribuies e da profuso de cargos e
instncias, do ponto de vista funcional, pouco se diferencia internamente.
Segundo Frederico Lustosa:
O caos legislativo fazia surgir num lugar funes que no existiam em
outros; competncias a serem dadas a um servidor quando j pertenciam
a terceiros; subordinaes diretas que subvertiam a hierarquia e
minavam a autoridade.
Essas disfunes tinham origem, em grande medida, na tentativa de copiar
as estruturas e instituies existentes na metrpole (Portugal) e do vazio de
autoridade (e de obedincia) no imenso territrio, constituindo um
organismo autoritrio, complexo, frgil e ineficaz.
a partir da administrao pombalina que h um processo maior de
racionalizao. Marqus de Pombal foi Secretrio de Estado de Portugal de
1750 a 1777. Ele ficou conhecido como um dos "dspotas esclarecidos", por
entender que a superao das dificuldades que o Reino Portugus enfrentava
somente seria possvel por meio da realizao de reformas por um soberano
fortalecido. Com a inteno de centralizar e controlar ainda mais a
administrao colonial, extinguiu as capitanias hereditrias ainda existentes,
e unificou os Estados do Maranho e do Brasil. Essa mudana se expressava
principalmente nos mtodos e processos de trabalho que davam lugar
emergncia de uma burocracia.
Mesmo assim, prevaleceu a enorme distncia entre a colnia e a metrpole,
que, juntamente com a lentido na troca de mensagens, criavam um vazio
de autoridade legal. somente com a chegada da coroa portuguesa ao Brasil
em 1808 que comear a ser formada uma verdadeira administrao pblica
no Brasil. Segundo Frederico Lustosa:
O fato que a transferncia da corte e mais tarde a elevao do Brasil a
parte integrante do Reino Unido de Portugal constituram as bases do
Estado nacional, com todo o aparato necessrio afirmao da soberania
e ao funcionamento do autogoverno. A elevao condio de corte de
um imprio transcontinental fez da nova administrao brasileira, agora
devidamente aparelhada, a expresso do poder de um Estado nacional
que jamais poderia voltar a constituir-se em mera subsidiria de uma
metrpole de alm-mar.
No patrimonialismo, o Estado brasileiro era governado por uma oligarquia,
palavra que significa "governo de poucos". A este pequeno grupo que
controlava o governo, Raymundo Faoro deu o nome de "estamento
burocrtico". Um ponto importante aqui no confundir o uso do termo
"burocracia" sempre como uma referncia ao modelo burocrtico de
administrao defendido por Max Weber. O termo "burocracia" surgiu da
juno da palavra francesa bureau, que significa escritrio, com a palavra
grega kratos, que significa poder. Desde o XVII j se falava em "burocracia"

para se referir repartio pblica e aos grupos que administravam o
governo. Assim, quando a questo falar em estamento burocrtico, no
devemos associ-lo ao modelo racional-legal, mas sim ao grupo de
burocratas que controlava o Estado durante o perodo patrimonialista.
o estamento se diferencia da classe social porque, nessa, o critrio de
pertencimento o econmico, enquanto no estamento social, de status,
prestgios. Classe para Weber o conjunto de pessoas que tem a mesma
posio diante do mercado. H dois tipos bsicos de classe, as que tm
algum tipo de bem e as que no tm algum tipo de bem. Mas as classes
tambm se diferenciam pela qualidade dos bens possudos. Estamento est
ligado esfera social, que capaz de gerar comunidade. Estamento um
grupo social cuja caracterstica principal a conscincia do sentido de
pertencimento ao grupo. A luta por uma identidade social o que
caracteriza um estamento. Assim, na Idade Mdia, uma pessoa era nobre
porque possua "sangue azul"; por mais que um burgus ganhasse dinheiro,
ficasse rico, no vinha a se tornar um nobre.
Uma das diferenas principais entre os estamentos e as classes sociais a
mobilidade social. Nas classes, a mobilidade alta, j que as pessoas podem
mudar de classe adquirindo renda. Nos estamentos h baixa mobilidade.
Trata-se de grupos isolados, que se diferenciam pelo status que possuem.
Segundo Rubens Campante:
Uma sociedade estamental uma "ordem de status" baseada em
"prestgio social" para qualificar positiva ou negativamente os grupos
sociais. Os grupos positivamente qualificados costumam manter um estilo
de vida que desvalora o trabalho fsico, o esforo premeditado e
contnuo, o interesse lucrativo, e buscam, atravs de monoplios sociais
e econmicos, a manuteno de um modus vivendi exclusivo,
diferenciado, traduzido em privilgios de consumo. A razo de ser dos
estamentos, portanto, a desigualdade calcada na diferenciao da
honra pessoal, no exclusivismo social e na ostentao do consumo.
O instrumento de poder do estamento o controle patrimonialista do
Estado, traduzido em um Estado centralizador e administrado em prol da
camada poltico-social que lhe infunde vida. O patrimonialismo
intrinsecamente personalista, tendendo a desprezar a distino entre as
esferas pblica e privada. Vale muito mais o poder particular e o privilgio,
em detrimento do universalismo de procedimentos e da igualdade formal-
legal. O distanciamento do Estado dos interesses da nao reflete o
distanciamento do estamento dos interesses do restante da sociedade
O termo estamento burocrtico foi usado por Faoro para designar o grupo
aristocrtico-burocrtico de juristas, letrados, e militares, que derivavam seu
poder e sua renda do prprio Estado.
Para Raymundo Faoro, o pas no era dominado por uma oligarquia de
senhores de terra. A literatura clssica defende que essas oligarquias,
juntamente com a burguesia mercantil, constituam as classes sociais
dominantes. Faoro no as nega, mas afirma que foi reproduzida no pas a
lgica do sistema montado em Portugal do sculo XIV: um estamento
patrimonial, originalmente aristocrtico, formado pela nobreza decadente
que perde as rendas da terra, e, depois, vai se tornando cada vez mais
burocrtico, sem perder, todavia, seu carter aristocrtico.
Este estamento no mais senhorial, uma vez que a sua renda no
proveniente da terra. patrimonial porque ela retirada do patrimnio do
Estado, que em parte se confunde com o patrimnio de cada um de seus
membros. Os impostos so arrecadados das classes, particularmente da
burguesia mercantil, e so usados para sustentar o estamento dominante e
o grande corpo de funcionrios de nvel mdio a ele ligados por laos de
toda ordem.
So utilizados os termos "sinecura" e "prebenda" para descrever os
empregos pblicos, j que significam ocupao rendosa de pouco trabalho.
"Sinecura" significa "sem cuidado", ou seja, no se tem muito esforo num
cargo pblico. "Prebenda" tambm traz o conceito de "ocupao rendosa e
de pouco trabalho". justamente isso o que ocorre no patrimonialismo
brasileiro, em que os ocupantes de cargos pblicos recebem os cargos como
"presentes", moeda de troca. tradicional a ideia de que uma funo
fundamental do Estado nessa poca era garantir empregos para a classe
mdia pobre ligada por laos de famlia ou de agregao aos proprietrios
rurais.
Enquanto os senhores de terra e os grandes comerciantes e traficantes de
escravos se ocupavam da economia, este estamento dominava com relativa
autonomia o Estado e a poltica. Havia ali uma nova classe mdia, uma
classe burocrtica, em formao, mas naquele momento tratava-se antes de
um estamento de polticos e burocratas patrimonialistas, apropriando-se do
excedente econmico no seio do prprio Estado, e no diretamente atravs
da atividade econmica.
Faoro bastante radical em afirmar que a burocracia patrimonialista detinha
ampla autonomia, que era isolada dos demais grupos da sociedade,
governando com ampla arbitrariedade. Jos Murilo de Carvalho discorda
dele, defendendo que faltava elite poltica patrimonialista brasileira do
Imprio poder para governar sozinha. Haveria uma aliana do estamento
patrimonialista com burguesia mercantil de senhores de terra e grandes
comerciantes. Tivemos assim um Estado Patrimonial-Mercantil no Imprio,
que se estender ainda pela Primeira Repblica.
A elite patrimonialista imperial, embora tivesse origem principalmente nas
famlias proprietrias de terra, vai ganhando aos poucos autonomia na sua
prpria reproduo. O que a caracteriza o saber jurdico formal,
transformado em ferramenta de trabalho e instrumento de poder. so todos
burocratas porque sua renda deriva essencialmente do Estado; so
patrimonialistas porque os critrios de sua escolha no so racional-legais, e
porque constroem um complexo sistema de agregados e clientes em torno
de si, sustentado pelo Estado, confundindo o patrimnio privado com o
estatal. Os critrios administrativos eram pessoais, e a preocupao com a
eficincia da mquina estatal, nula.
Segundo Bresser:
essa elite poltica letrada e conservadora que manda de forma
autoritria ou oligrquica. No h democracia. As eleies so uma farsa.
A distncia educacional e social entre a elite poltica e o restante da
populao, imensa. E no meio dela temos uma camada de funcionrios
pblicos, donos antes de sinecuras do que de funes, dada a funo do
Estado patrimonial de lhes garantir emprego e sobrevivncia.
A proclamao da Repblica em 1889 no alterou profundamente as
estruturas socioeconmicas do Brasil imperial. A riqueza nacional continuou
concentrada na economia agrcola de exportao, baseada na monocultura e
no latifndio. O que se acentuou foi a transferncia de seu centro dinmico
para a cafeicultura e a consequente mudana no polo dominante da poltica
brasileira das antigas elites cariocas e nordestinas para os grandes
cafeicultores paulistas.
A Constituio de 1891, bastante inspirada na Constituio dos EUA de
1787, consagrou a Repblica, instituiu o federalismo e inaugurou o regime
presidencialista. A separao de poderes ficou mais ntida. O Legislativo
continuava bicameral, sendo agora formado pela Cmara dos Deputados e
pelo senado, cujos membros passaram a ser eleitos para mandado de
durao certa. Ampliou-se a autonomia do Judicirio. Foi criado o Tribunal
de Contas para fiscalizar a realizao da despesa pblica. As provncias,
transformadas em estados, cujos presidentes (ou governadores) passaram a
ser eleitos, ganharam grande autonomia e substantiva arrecadao prpria.
Suas assembleias podiam legislar sobre grande nmero de matrias.
A Repblica Velha durou cerca de 40 anos. Nesse perodo, no houve
grandes alteraes na conformao do Estado nem na estrutura do governo.
Aos poucos, foi se tornando disfuncional ao Brasil que se transformava, pela
diversificao da economia, pelo primeiro ciclo de industrializao, pela
urbanizao e pela organizao poltica das camadas urbanas. surgi am
novos conflitos de interesse dentro dos setores dominantes, entre as classes
sociais e entre as regies, o que dificultava o pacto oligrquico. Alm disso,
desde a guerra contra o Paraguai (1864-70), o Exrcito passou a ser um
ator poltico cada vez mais importante, como arena de revoltas ou sujeito de
aes determinantes, perseguindo ideais modernizadores ou salvacionistas.
Com o tempo, o estamento passa a ser infiltrado por grupos externos, de
origem social mais baixa, como os militares do Exrcito. No podemos mais
falar com preciso de um "estamento patrimonial" j que, como vimos, uma
caracterstica dos estamentos a sua pequena permeabilidade. Aqui comea
a nascer a administrao pblica burocrtica, juntamente com o
autoritarismo burocrtico-capitalista que est emergindo atravs
principalmente dos militares e das revolues que promovem em nome de
uma abstrata "razo".
Vimos que o modelo burocrtico surgiu no mundo em virtude da maior
complexidade da sociedade decorrente do capitalismo e da democracia.
Contudo, no Brasil temos uma situao diferente. O modelo burocrtico no
se desenvolve em um momento democrtico, pelo contrrio, ele nasce
durante o Estado Novo, uma ditadura.
1. 2 VARGAS E O MODELO BUROCRTICO
A crise da bolsa de Nova York em 1929 e a recesso que se alastrou pelo
mundo obrigaram o Brasil a buscar novas formas de desenvolvimento, j
que no havia mercado para o caf, sobre o qual estava baseada quase toda
nossa economia. Como a recesso prejudicou tambm as exportaes dos
outros pases para o Brasil, o mercado interno, que havia se constitudo aps
o fim da escravido e incio da imigrao, e que se abastecia em grande
medida pelas importaes, se mostrou uma sada, principalmente como
propulsor de uma industrializao incipiente.
Dentro deste contexto, Getlio Vargas comanda um movimento
revolucionrio que vai marcar a reformulao completa do Estado brasileiro,
abrindo caminho para um amplo processo de modernizao social e
industrial, que resultou na incorporao da classe trabalhadora, de setores
mdios urbanos e da incipiente burguesia nacional. Este processo ser
comandado com mo de ferro pelo ditador, especialmente depois de 1937
com a implantao do Estado Novo.
A administrao burocrtica surgiu no quadro da acelerao da
industrializao brasileira, em que o Estado assume papel decisivo,
intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e servios. Segundo o
Plano Diretor:
A implantao da administrao pblica burocrtica uma consequncia
clara da emergncia de um capitalismo moderno no pas.
Assim, a reforma administrativa, ou "civil service reform", d incio a
implantao do modelo racional-legal no Brasil, atravs de um grande
esforo de Vargas para normatizar e padronizar os principais procedimentos
da administrao pblica. Nos primrdios, a administrao pblica sofre a
influncia da teoria da administrao cientfica de Taylor, tendendo
racionalizao mediante a simplificao, padronizao e aquisio racional
de materiais, reviso de estruturas e aplicao de mtodos na definio de
procedimentos. So princpios da administrao cientfica:
1. Princpio de Planejamento: substituir a improvisao pela cincia, por
meio do planejamento do mtodo.
2. Princpio de Preparo: selecionar cientificamente os trabalhadores de
acordo com suas aptides e prepar-los e trein-los para produzirem
mais e melhor, de acordo com o mtodo planejado.
3. Princpio de controle: controlar o trabalho para se certificar de que o
mesmo est sendo executado corretamente.
4. Princpio da execuo: distribuir distintamente as atribuies e as
responsabilidades, para que a execuo do trabalho seja bem mais
disciplinada.
iniciado um amplo processo de criao de estatutos e normas para as
reas fundamentais da administrao pblica, principalmente em trs reas
que so consideradas o trip da implantao da administrao burocrtica
no pas:
Trip da implantao da administrao
burocrtica no Brasil
Administrao de materiais
Administrao de Pessoal
Administrao Financeira:
A primeira perna do trip, a administrao de materiais, deu seu primeiro
passo com a criao da Comisso Permanente de Padronizao em 1930 e
da Comisso Permanente de Compras em 1931.
Segundo Bresser, a reforma burocrtica brasileira inicia-se de fato em 1936
quando criado o criado o Conselho Federal do Servio Pblico Civil, que
teria responsabilidade sobre a segunda perna do trip. J em 1938 tal
Conselho foi transformado no Departamento Administrativo do Servio
Pblico (DASP).
O DASP viria a ter uma longa e importante trajetria na administrao
pblica, vindo a ser extinto apenas em 1986. Ele passou a ser o rgo
executor e, tambm, formulador da nova forma de pensar e organizar a
administrao pblica. O DASP foi criado no incio do Estado Novo, um
momento em que o autoritarismo brasileiro ganhava fora, com o objetivo
de realizar a revoluo modernizadora do pas, industrializ-lo, e valorizar a
competncia tcnica. Representou, assim, no plano administrativo, a
afirmao dos princpios centralizadores e hierrquicos da burocracia
clssica.
Entre as principais realizaes do DASP, so citadas:
Ingresso no servio pblico por concurso;
Critrios gerais e uniformes de classificao de cargos;
Organizao dos servios de pessoal e de seu aperfeioamento
sistemtico;
Administrao oramentria;
Padronizao das compras do Estado;
Racionalizao geral de mtodos.
O DASP ficou responsvel pelas trs pernas do trip de que falamos acima.
Na segunda perna do trip, na administrao dos recursos humanos, o DASP
tentou formar uma burocracia nos moldes weberianos, baseada no princpio
do mrito profissional. Surgiram as primeiras carreiras burocrticas e
tentou-se adotar o concurso como forma de acesso ao servio pblico.
Antes da Constituio de 1934, algumas carreiras j eram organizadas com
base em ingresso mediante concurso pblico. Este era o caso dos militares,
da diplomacia e do Banco do Brasil. No entanto, a generalizao das
propostas weberianas como modelo de organizao do servio civil federal
deu-se a partir da Constituio de 1934, que determinou:
Art. 170 - O Poder Legislativo votar o Estatuto dos Funcionrios
Pblicos, obedecendo s seguintes normas, desde j em vigor:
2) a primeira investidura nos postos de carreira das reparties
administrativas, e nos demais que a lei determinar, efetuar-se- depois
de exame de sanidade e concurso de provas ou ttulos;
Em 1939 entrou em vigor o "Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da
Unio", por meio do Decreto-Lei 1.713. Os cargos foram agrupados em
classes e estruturados em carreiras e o concurso passou a ser utilizado para
o provimento dos cargos. Contudo, no da noite para o dia que se
consegue implantar o concurso para todos os cargos. Segundo Luciano
Martins, a profissionalizao da administrao pblica a partir da criao do
DASP deu origem um duplo padro:
Para os altos escales da burocracia, foram adotados acessos mediante
concurso, carreiras, promoo baseada em critrios de mrito e salrios
adequados. Para os nveis mdio e inferior, a norma era a admisso por
indicao clientelista; as carreiras eram estabelecidas de forma
imprecisa; o critrio de promoo baseava-se no tempo de servio e no
no mrito; e a eroso dos salrios tornou-se intermitente.
Vamos dar uma olhada em uma questo do CESPE:
1. (CESPE/MC/2008) No que tange administrao de
recursos humanos, foram valorizados instrumentos
importantes como o instituto do concurso pblico e do
treinamento; deste modo, foi adotada consistentemente
uma poltica de recursos humanos que respondia s
necessidades do Estado.
primeira vista, est questo parece certa, j que, valorizando o concurso e
o treinamento, estaria sendo adotada uma poltica que respondesse s
necessidades do Estado. Contudo, na prtica a coisa era diferente. Essa
questo foi tirada do Plano Diretor, segundo o qual:
No que diz respeito administrao dos recursos humanos, o DASP
representou a tentativa de formao da burocracia nos moldes
weberianos, baseada no princpio do mrito profissional. Entretanto,
embora tenham sido valorizados instrumentos importantes poca, tais
como o instituto do concurso pblico e do treinamento, no se chegou a
adotar consistentemente uma poltica de recursos humanos que
respondesse s necessidades do Estado. O patrimonialismo (contra o qual
a administrao pblica burocrtica se instalara), embora em processo de
transformao, mantinha ainda sua prpria fora no quadro poltico
brasileiro. O coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo.
Portanto, a questo ERRADA porque, apensar de terem sido valorizados
estes instrumentos, o patrimonialismo e o clientelismo ainda estavam
bastante presentes, uma vez que muitos cargos ainda eram usados como
moeda de troca, por indicao poltica.
A terceira perna do trip que vimos acima a administrao financeira. O
DASP tambm teve entre as suas atribuies a elaborao da proposta do
oramento federal e a fiscalizao oramentria. Antes da reforma
burocrtica da dcada de 1930, o oramento era visto como uma mera
enumerao de receitas e despesas. Foi a implantao do modelo racional-
legal que permitiu que o oramento fosse visto como um instrumento de
planejamento. At a criao do DASP, a proposta das despesas da Unio era
realizada da seguinte maneira:
Estabelecimento de normas/prazos oramentrios atravs de lei ou
Decreto-lei;
Designao de funcionrios do Ministrio da Fazenda para
acompanharem a organizao de propostas parciais das despesas
dos Ministrios;
Apresentao, pelos ministrios, de propostas parciais de suas
despesas, com justificativas minuciosas quanto s alteraes
realizadas;
Designao de comisso, sob a presidncia do chefe de Gabinete do
Ministro da Fazenda, para organizar a proposta geral;
Encaminhamento ao Presidente da Repblica pelo Ministro da
Fazenda, acompanhado de minuciosas exposies;
Encaminhamento Cmara dos Deputados, aps aprovao
definitiva do Presidente da Repblica.
Tratava-se de um oramento clssico, em que no existiam metas bem
definidas e as projees de gastos so estabelecidas considerando-se os
oramentos dos anos anteriores, ou seja, se baseia em dados histricos.
At 1940, as iniciativas relativas poltica oramentria permaneceram nas
mos do Ministrio da Fazenda. Nesse ano, a situao foi contornada com a
criao, no interior daquele ministrio, da Comisso de Oramento, cuja
presidncia passava a ser acumulada pelo presidente do DASP. Somente no
princpio de 1945 o DASP assumiu plenamente a responsabilidade pela
elaborao da proposta do oramento federal, com a consequente extino
da comisso do Ministrio da Fazenda.
A dcada de 1930, perodo ps Crise de 1929, assistiu ao abandono do
liberalismo e de aumento do intervencionismo em todo o mundo, inclusive
no Brasil. Contudo, enquanto na maioria dos pases, como nos Estados
Unidos e na Europa, significava um mecanismo de defesa contra a
depresso, no Brasil, o intervencionismo estatal representou uma forma de
levar adiante uma estratgia nacional de desenvolvimento.
Era preciso aumentar o tamanho do Estado, sua participao na economia.
Assim, entre 1930 e 1945 houve um aumento da Administrao Direta
considervel e um exemplo deste fato foi o surgimento de trs Ministrios:
de Educao e Sade, de 1930, do Trabalho, Indstria e Comrcio, de 1931
e da Aeronutica, de 1941. No entanto, tambm houve a criao de
agncias estatais descentralizadas, o que chamamos hoje de administrao
indireta. A maior parte destas agncias foi criada para a rea econmica.
Bresser Pereira observa que:
J em 1938, temos um primeiro sinal da administrao pblica gerencial,
com a criao da primeira autarquia, a partir da ideia de descentralizao
na prestao de servios pblicos para a administrao indireta, que
estaria liberada de obedecer a certos requisitos burocrticos da
administrao direta.
Assim, a burocracia pblica teria ainda, no primeiro governo Vargas, um
papel importante ao participar da criao das primeiras empresas de
economia mista que teriam um papel decisivo no desenvolvimento do pas.
O pas passava agora a contar com dois tipos de burocracia pblica
moderna: a burocracia de Estado e a burocracia das empresas estatais -
dois grupos que teriam entre si seus conflitos, mas que seriam
principalmente solidrios na busca, de um lado, de maior poder e prestgio,
e, de outro, de xito no projeto de desenvolvimento nacional em curso.
O ambiente cultural encontrado pela reforma modernizadora pretendida com
a criao do DASP foi o mais adverso possvel, corrodo e dominado por
prticas patrimonialistas amplamente arraigadas. Para se proteger deste
patrimonialismo, o DASP nasceu como uma instituio insulada, que deveria
contrapor-se lgica do clientelismo e o personalismo no servio pblico e
na administrao do estado brasileiro. J vimos o conceito de insulamento
burocrtico, que corresponde ao isolamento das entidades burocrticas, que
deixam de ouvir os polticos e a sociedade e trabalham de forma auto-
referida.
No entanto, com o crescimento do poder, o DASP passou a ser usado como
um instrumento poltico na tarefa de garantir a sustentao do poder
ditatorial de Vargas. O DASP passou a apresentar um alto grau de
engolfamento social, que pode ser entendido como a influncia externa
exercida pela instituio. Segundo Edson Nunes:
O DASP era um organismo paradoxal, porque combinava insulamento
burocrtico com tentativas de institucionalizao do universalismo de
procedimentos. Criado para racionalizar a administrao pblica e o
servio pblico, o departamento preocupava-se com o universalismo de
procedimentos em assuntos relacionados com a contratao e a
promoo dos funcionrios pblicos. Nesse aspecto o DASP representava
a frao moderna dos administradores profissionais, das classes mdias e
dos militares, tornando-se um agente crucial para a modernizao da
administrao pblica. Embora jamais tenha completado sua misso, o
DASP deu inmeros passos positivos para a modernizao do aparelho de
Estado e para a reforma administrativa.
Mas o DASP possua uma outra face: o papel de conceber e analisar
criticamente o regime autoritrio. Como tal, implementou o insulamento
burocrtico e desempenhou vrias funes antagnicas ao universalismo
de procedimentos que ele prprio defendia, como agente de
modernizao.
O insulamento burocrtico esteve presente em toda a evoluo da nossa
administrao pblica. Veremos que o mesmo ocorreu no governo JK e na
Ditadura de 1964.
Ao longo do Estado Novo, o DASP foi ganhando cada vez mais funes e
poder, o que resultou na sua hipertrofia no contexto do Estado, extrapolando
a funo de rgo central da administrao, assumindo caractersticas de
agncia central de governo com poderes legislativos, que abrigaria, de fato,
a infraestrutura decisria do regime do Estado Novo.
Falei acima em hipertrofia. Muitos alunos confundem este termo com
diminuio, pois o associam com o termo atrofia. Mas tomem cuidado,
porque ele significa justamente o inverso. "Trof i a" significa "ao de
alimentar", representa o desenvolvimento de um corpo, rgo, tecido ou
membro. O prefixo "a", antes de trofia, significa negao, ou seja, um no
crescimento. J o prefixo "hiper" significa "superiormente, muito, demais,
para l de", ou seja, trata-se de um crescimento desordenado, exagerado.
Foi isso que aconteceu com o DASP. Ele cresceu demais e se distanciou da
sua misso mais importante, que era modernizar a administrao pblica
brasileira. O DASP s veio a ser extinto em 1986, com o Decreto 93.211,
que criou a Secretaria de Administrao Pblica. Contudo, com a sada de
Getlio em 1945, o DASP perdeu grande parte de suas atribuies.
O fim do Estado Novo em 1945 permitiu que houvesse um retorno dos
velhos componentes patrimonialistas e clientelistas. A reforma de 1936
havia sido imposta de cima para baixo, contrariando muitos interesses.
Vargas foi deposto em outubro de 1945, fazendo com que faltasse
Reforma Burocrtica o respaldo que o regime autoritrio lhe conferia.
Vimos que a burocracia se desenvolve em virtude do capitalismo e da
democracia, que precisavam de uma administrao racional. No Brasil, o
capitalismo foi o propulsor da burocracia, mas a democracia no. Ela foi
implantada por um governo autoritrio. Na realidade, no Brasil, a
democracia sempre caminhou em sentido contrrio burocracia. Segundo
Humberto Falco Martins:
Sobretudo, dada a peculiaridade do nosso processo histrico de
construo nacional, a construo da ordem burocrtica se chocou com a
construo da ordem democrtica. S conseguimos fortalecer de forma
mais significativa o universalismo de procedimentos e a capacidade de
realizao da burocracia governamental em regimes autoritrios, ao
arrepio da democracia.
Tanto em 1945, com a sada de Vargas e o fim do Estado Novo, quanto em
1985, com o fim da ditadura, o retorno da democracia foi marcado por uma
acentuao das prticas patrimonialistas. Por um lado a redemocratizao
permitiu que Administrao ficasse mais responsvel perante o Congresso
Nacional. Por outro, os mesmos instrumentos foram distorcidos e utilizados
para fins clientelistas. Nos cinco anos seguintes a queda de Vargas, a
reforma administrativa seria conduzida como uma ao governamental
rotineira e sem importncia, enquanto prticas clientelistas ganhavam novo
alento dentro do Estado brasileiro.
O retorno de Vargas ao governo por meio de eleies em 1951 permitiu uma
reao da burocracia a este retorno do clientelismo. Com a volta de Vargas
ao poder (1951-54), inicia-se uma fase de "novas tentativas de retomada do
mpeto inicial".
Dentro desta reao ocorreu a promulgao da Lei n 1.711 de 1951, que
trazia o segundo "Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio". Tal
estatuto passou a reger o trabalho no setor pblico e o concurso pblico,
mais uma vez, tornou-se a regra geral de admisso. Ele veio a ser revogado
apenas pela Lei 8.112 de 1990, que dispe do regime jurdico dos servidores
civis da Unio.
As foras que atuavam contra o prosseguimento da reforma burocrtica no
eram mais apenas as do patrimonialismo e do clientelismo, mas tambm as
foras comprometidas com o desenvolvimento econmico, que j estavam
presentes no prprio governo Vargas, teriam continuidade com Kubitschek
(1956-60) e se reorganizariam no regime militar (1964-84), uma vez que
elas viam o formalismo burocrtico como incompatvel com as necessidades
do pas.
1. 3 GOVERNO JK E A ADMINISTRAO PARA O DESENVOLVIMENTO
Juscelino Kubitschek tomou posse em 1956 e tentou implantar no Brasil a
"Administrao para o Desenvolvimento", consubstanciada no Plano de
Metas. A administrao para o desenvolvimento foi um conjunto de ideias
que surgiu a partir da dcada de 1950 que buscava discutir os meios
administrativos necessrios para alcanar as metas do desenvolvimento
poltico, econmico e social. Defendia que era necessrio reformar o sistema
administrativo para transform-lo em instrumento de modernizao da
sociedade. A ideia bsica a de que a administrao pblica deve adaptar-
se s tarefas estatais com o propsito de servir eficientemente o
desenvolvimento do pas.
Outro princpio desta corrente era a necessidade de planejar o
desenvolvimento, visando estabelecer prioridades de investimento de
recursos escassos para utiliz-los da melhor forma possvel. Assim, a ao
do governo deveria estar intimamente relacionada com o planejamento.
Segundo Humberto Falco Martins:
A velha Administrao para o Desenvolvimento se baseava em uma ideia
nacionalista, xenfoba e autctone de desenvolvimento a partir da qual
se buscava a independncia econmica da nao. Dicotomizava
desenvolvimento econmico (primordialmente relacionado
industrializao e crescimento do produto interno bruto) e
desenvolvimento social (associado distribuio da renda). O modelo
preconizava um crescimento centralizado, com nfase na composio das
indstrias nacionais. Considerava o Estado como grande motriz do
desenvolvimento, mas atuando como produtor direto inclusive de bens
privados.
a
JK adotou a administrao para o desenvolvimento, que foi mantida pela
Ditadura. No entanto, temos que ter em mente que JK no se inseria neste
aspecto de averso ao capital internacional. Ele atraiu para o pas grandes
empresas, como as montadoras de automveis Ford, Volkswagen, Willys e
General Motors.
A aplicao da administrao para o desenvolvimento no Brasil resultou,
tanto no governo de JK quanto na ditadura, no crescimento (inclusive
desordenado, hipertrofia) da administrao indireta. Como se defendia a
adequao da administrao pblica s necessidades desenvolvimentistas do
pas, eram necessrias estruturas administrativas mais flexveis do que a
rigidez do modelo burocrtico implantado pelo DASP.
Durante a primeira reunio de seu ministrio, realizada no dia 1 de
fevereiro de 1956, Juscelino exps seu plano de governo por meio do
Programa de Metas e instituiu o Conselho de Desenvolvimento, rgo
controlador da economia, diretamente subordinado Presidncia,
designando para integr-lo os ministros de Estado, os chefes dos gabinetes
Civil e Militar e os presidentes do Banco do Brasil (BB) e do Banco Nacional
do Desenvolvimento Econmico (BNDE). A criao do Conselho foi a primeira
medida tomada no contexto da reorganizao administrativa voltada para a
preparao e a implementao do Programa de Metas. Sua atuao se dava
atravs dos grupos executivos, que funcionavam como braos do Conselho.
Quando, JK decide por um ambicioso Programa de Metas que,
principalmente por meio da indstria automobilstica, completar a
Revoluo Industrial brasileira iniciada por Vargas, um obstculo se coloca a
sua frente: a rigidez de nossa burocracia que o DASP havia institudo. O
governo JK diagnosticou a incompatibilidade entre a estrutura burocrtica
vigente e o novo projeto nacional. Alm da sobrevivncia de valores
tradicionais no ncleo da burocracia, a implementao do Programa de
Metas exigia estruturas flexveis, no burocrticas e uma capacidade de
coordenao dos esforos de planejamento.
JK no era uma pessoa que "batia de frente", ele tinha a tendncia a evitar
conflitos, a te mesmo por causa da falta de apoio poltico em alguns setores.
JK raramente tentara abolir ou alterar radicalmente as instituies
administrativas existentes. Preferiu uma atitude mais prtica, como a de
criar um novo rgo para solucionar um novo problema.
A estratgia de JK direciona-se ento para as estruturas "paralelas", dotadas
de maior autonomia. Esta dicotomia entre dois setores da burocracia -
estatutrio e "paralelo - j vinha de antes. Como vimos acima, em 1938
temos a criao da primeira autarquia, dentro da ideia de que deveriam
haver estruturas com maior autonomia e flexibilidade voltadas para a
prestao de determinado servio. Foi dentro dessa lgica que se
estruturaram as empresas pblicas e a aplicao do desenvolvimentismo no
Brasil. Assim, se por um lado, a administrao pblica brasileira progredia,
estimando-se que o nmero de servidores selecionados segundo o mrito
tenha subido de 4% em 1943 para 9% em 1952, o grande desenvolvimento
da burocracia brasileira estava realizando-se paralelamente, por meio das
empresas estatais, de organizaes como a FGV ou autarquias como o
BNDES.
A via paralela revela-se mais flexvel e mais rpida. Ganha vulto a
"aurtarquizao" de rgos da administrao direta, mediante a criao de
vrias autarquias e sociedades de economia mista, mecanismos mais geis e
flexveis. A administrao do Plano de Metas de JK foi executada, em grande
parte, fora dos rgos administrativos convencionais. Considerando-se os
setores essenciais do plano de desenvolvimento (energia, transportes,
alimentao, indstrias de base e educao), apenas 5,1% dos recursos
previstos foram alocados na administrao direta.
Dentro desta lgica da administrao paralela, era necessria uma
coordenao dos esforos de planejamento. Esta coordenao poltica das
aes se fazia atravs de grupos executivos nomeados diretamente pelo
Presidente da Repblica. Eles funcionavam como braos do Conselho de
Desenvolvimento e formulavam as polticas pblicas para determinados
setores da economia. So exemplos o Grupo Executivo da Indstria
Automobilstica (GEIA) e o Grupo Executivo da Indstria de Construo
Naval (Geicon).
Empregava-se nessas estruturas paralelas uma burocracia pblica no
estatutria, mas competente, recrutada segundo critrios de mrito.
Segundo Bresser, " a burocracia gerencial que est surgindo, nem mal
havia-se formalizado a weberiana". Segundo Celso Lafer:
Os auxiliares diretos de Kubitschek para a implementao do Programa
de Metas eram todos tcnicos de alto nvel, experimentados no apenas
nas tentativas anteriores de planejamento como tambm em cargos
polticos relevantes.
Destacam-se, entre eles, Lcio Meira, Lucas Lopes, Roberto Campos, e, mais
adiante, j para criar a Sudene, Celso Furtado.
Os grupos executivos, na sua maioria, eram ocupados por pessoas ligadas
aos grupos multinacionais (empresrios com qualificao profissional, oficiais
militares), juntamente com a burocracia "gerencial", que iriam pensar a

implementao do Plano de Metas. Faziam parte tambm dos grupos
executivos representantes dos rgos responsveis pela concesso de
subsdio. O objetivo era facilitar o acesso da indstria aos recursos
governamentais. Foi formada uma administrao paralela que coexistia com
o Executivo formal e permitia que os interesses multinacionais ignorassem
os canais tradicionais de formao de deciso, contornando assim as
estruturas de representao do regime populista.
Por confrontar o modelo do DASP, dos rgos de uma administrao direta
burocrtica, e por JK no ter apoio de muitos setores, essas entidades
paralelas tiveram que se isolar, constituindo mais um caso de insulamento.
Como eram entidades bastante qualificadas, em virtude de seus quadros
serem trazidos da iniciativa privada, elas passaram a ser classificadas como
"ilhas de excelncia".
Com o tempo, o governo JK foi perdendo poder, fazendo com que essas
estruturas paralelas perdessem sua proteo. O resultado foi a sua absoro
pela administrao direta, pela administrao burocrtica. Isso j foi cobrado
pelo CESPE:
2. (CESPE/MCT/2004) O principal mecanismo de
implementao do desenvolvimentismo do perodo JK foram
os grupos executivos que, embora constitussem estruturas
ad hoc dotadas de grande flexibilidade, acabaram sendo
posteriormente engolfadas pela burocracia governamental.
A expresso "ad hoc" significa "destinado a essa finalidade, designado,
nomeado para executar determinada tarefa". Podemos entender ento que
os grupos executivos foram criados com uma finalidade especfica; isso
correto, uma vez que eles eram utilizados como instrumentos de formulao
de polticas de forma paralela para determinados setores. Eram dotados de
grande flexibilidade e acabaram sendo posteriormente "engolfados" pela
administrao direta. Questo CERTA.
Contudo, apesar desta incorporao das estruturas paralelas burocracia
governamental, instalara-se em diversos setores da administrao a
convico de que a utilizao dos princpios rgidos da administrao pblica
burocrtica constitua-se em um empecilho ao desenvolvimento do pas.
Como o pas apresentava um desenvolvimento econmico acelerado,
permitia que as solues encontradas para contornar o problema
conseguissem empurrar o problema com a barriga. No momento,
entretanto, em que a crise se desencadeia, no incio dos anos 60, a questo
retorna.
O Presidente Joo Goulart nomeou, em 1963, o deputado nomeou o
Deputado Federal Amaral Peixoto como Ministro Extraordinrio para a
Reforma Administrativa, com a incumbncia de dirigir diversos grupos de
estudos, encarregados da formulao de projetos de reforma.
A Comisso Amaral Peixoto apresentou, ao final de 1963, quatro projetos
importantes, tendo em vista uma reorganizao ampla e geral da estrutura e
das atividades do governo. Contudo, com o incio da ditadura, o governo
Castello Branco retirou do Congresso todos os projetos de Goulart, inclusive
estes da Comisso.
Apesar disso, as bases para uma reforma ampla da administrao pblica
estavam lanadas, e o governo militar iria seguir o direcionamento da
Comisso na reforma do Decreto-Lei 200 de 1967.
A importncia da Comisso Amaral Peixoto no decorre nem de sua
produo imediata nem da implementao de medidas especficas, que, na
verdade, no houve. Decorreram dos diagnsticos propostas e medidas
idealizadas que passaram, desde ento, a fazer parte do acervo cientfico-
administrativo brasileiro. A partir daquele momento esse acervo , com
frequncia, utilizado pelos governantes e, pelo menos em parte, posto em
prtica.
Os dois principais projetos da Comisso foram a Lei Orgnica do Sistema
Administrativo Federal e o projeto referente ao Conselho de Defesa do
Sistema de Mrito. O primeiro defende a utilizao de uma srie de
instrumentos de gesto que, posteriormente, foram incorporadas ao
Decreto-lei 200, sobretudo aqueles referentes descentralizao e
flexibilizao via administrao indireta.
1. 4 DECRETO-LEI N 200 DE 1967
Ainda em 1964 o governo militar cria a Comisso Especial de Estudos da
Reforma Administrativa (Comestra), tendo Hlio Beltro como seu
presidente e principal inspirador das inovaes.
A administrao para o desenvolvimento, adotada por JK, continuar na
Ditadura, tanto Essa reforma ficou conhecida "reforma
desenvolvimentista"porque ela foi realizada no quadro do nacional-
desenvolvimentismo, quando todos os esforos do pas voltavam a centrar-
se na industrializao depois da crise da primeira metade dos anos 1960, e
porque vinha, de alguma forma, chancelar e dar mais coerncia
experincia de descentralizao e de montagem de uma administrao
paralela que caracterizara esse desenvolvimento no plano administrativo.
Segundo Bresser:
Duas ideias so centrais: a distino entre a administrao direta e
indireta e, nesta, a criao de fundaes pblicas que passam a poder
contratar empregados regidos pela legislao aplicada s empresas
privadas.
Vamos ver uma questo do CESPE.
3. (CESPE/TCE-AC/2008) A reforma iniciada pelo Decreto
n. 200/1967 foi uma tentativa de superao da rigidez
burocrtica, e pode ser considerada como o comeo da
administrao gerencial no Brasil.
Esta questo foi tirada do texto de Bresser Pereira, segundo o qual:
Em sntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superao da rigidez
burocrtica, podendo ser considerado como um primeiro momento da
A questo CERTA, j que cpia do texto do Bresser. O objetivo da
reforma era substituir o modelo burocrtico por um mais flexvel, at mesmo
antecipando muito do que viria com o NPM. Vejam o que diz o Bresser
Pereira:
Reconhecendo que as formas burocrticas rgidas constituam um
obstculo ao desenvolvimento quase to grande quanto as distores
patrimonialistas e populistas, a reforma procurou substituir a
administrao pblica burocrtica por uma "administrao para o
desenvolvimento": distinguiu com clareza a administrao direta da
administrao indireta, garantiu-se s autarquias e fundaes deste
segundo setor, e tambm s empresas estatais, uma autonomia de
gesto muito maior do que possuam anteriormente, fortaleceu e
flexibilizou o sistema do mrito, tornou menos burocrtico o sistema de
compras do Estado.
A reforma tinha um carter nitidamente descentralizador e buscava
modernizar a administrao pblica atravs da utilizao de instrumentos
gerenciais de gesto utilizados pela iniciativa privada. Alm de normatizar e
padronizar procedimentos na rea de- pessoal, compras governamentais e
execuo oramentria (o mesmo trip da implantao da administrao
burocrtica no governo Vargas), o decreto estabelece cinco princpios
fundamentais que iro estruturar a administrao pblica:
Planejamento,
Descentralizao,
Delegao de autoridade,
Coordenao e
Controle;
Segundo o DL 200:
Art. 7 A ao governamental obedecer a planejamento que vise a
promover o desenvolvimento econmico-social do Pas e a segurana
nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na
forma do Ttulo III, e compreender a elaborao e atualizao dos
seguintes instrumentos bsicos:
a) plano geral de govrno;
b) programas gerais, setoriais e regionais, de durao plurianual;
c) oramento-programa anual;
d) programao financeira de desemblso.
O princpio do planejamento, que determina que sejam elaborados o plano
geral de governo, programas gerais, setoriais e regionais de durao
plurianual, o oramento-programa anual e, por fim, a programao
financeira de desembolso.
Art. 8 As atividades da Administrao Federal e, especialmente, a
execuo dos planos e programas de govrno, sero objeto de
permanente coordenao.
1 A coordenao ser exercida em todos os nveis da administrao,
mediante a atuao das chefias individuais, a realizao sistemtica de
reunies com a participao das chefias subordinadas e a instituio e
funcionamento de comisses de coordenao em cada nvel
administrativo.
O princpio da coordenao buscava integrar os diversos ministrios e as
atividades que se relacionam com determinado projeto. No nvel superior, a
coordenao seria assegurada com reunies do Ministrio, reunies de
Ministros de Estado responsveis por reas afins, atribuio de incumbncia
coordenadora a um dos Ministros de Estado, funcionamento das Secretarias
Gerais e coordenao central dos sistemas de atividades auxiliares.
O princpio da descentralizao seria implantado em trs aspectos:
Art. 10. A execuo das atividades da Administrao Federal dever ser
amplamente descentralizada.
1 A descentralizao ser posta em prtica em trs planos principais:
a) dentro dos quadros da Administrao Federal, distinguindo-se
claramente o nvel de direo do de execuo;
b) da Administrao Federal para a das unidades federadas, quando
estejam devidamente aparelhadas e mediante convnio;
c) da Administrao Federal para a rbita privada, mediante contratos ou
concesses.
Neste ltimo aspecto, como o setor privado no estava preparado para
receber muitas das incumbncias do Estado, o resultado foi o crescimento da
administrao indireta. No devemos confundir esta descentralizao
administrativa com a centralizao poltica que ocorreu nas mos do governo
federal. Se por uma lado houve uma grande descentralizao para a
administrao indireta, no houve nenhuma descentralizao poltica, pelo
contrrio, ocorreu uma grande centralizao. Um exemplo a edio do Ato
Institucional N. 8, de abril de 1969, que determinou a implantao pelos
governos estaduais, municipais e do Distrito Federal, de reformas
administrativas pautadas nos mesmos princpios estabelecidos para a
reforma j dinamizada no Executivo federal.
Art. 11. A delegao de competncia ser utilizada como instrumento de
descentralizao administrativa, com o objetivo de assegurar maior
rapidez e objetividade s decises, situando-as na proximidade dos fatos,
pessoas ou problemas a atender.
A delegao de competncias tinha como objetivo aproximar os tomadores
de deciso das situaes que ensejam uma deliberao do poder pblico,
liberando a direo para as tarefas de controle, formulao e normatizao.
Art. 13 O contrle das atividades da Administrao Federal dever
exercer-se em todos os nveis e em todos os rgos, compreendendo,
particularmente:
a) o contrle, pela chefia competente, da execuo dos programas e da
observncia das normas que governam a atividade especfica do rgo
controlado;
b) o contrle, pelos rgos prprios de cada sistema, da observncia das
normas gerais que regulam o exerccio das atividades auxiliares;
c) o contrle da aplicao dos dinheiros pblicos e da guarda dos bens da
Unio pelos rgos prprios do sistema de contabilidade e auditoria.
Art. 14. O trabalho administrativo ser racionalizado mediante
simplificao de processos e supresso de contrles que se evidenciarem
como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao
risco.
Por fim, o controle seria exercido pelas chefias e rgos responsveis em
todos os nveis e reparties da administrao pblica, sendo facilitado pela
busca da simplificao dos processos e pelo abandono dos controles que se
mostrem puramente formais. Com relao administrao indireta fica
estabelecida a necessidade de superviso ministerial.
Segundo Bresser Pereira:
O aspecto mais marcante da Reforma Desenvolvimentista de 1967 foi a
desconcentrao para a administrao indireta, particularmente para as
fundaes de direito privado criadas pelo Estado, as empresas pblicas e
as empresas de economia mista, alm das autarquias, que j existiam
desde 1938.
Bresser fala em "desconcentrao para a administrao indireta", mas o
correto seria "descentralizao". O Estado brasileiro passou a ser
representado por quatro pilares bsicos: Administrao Direta, Autarquias,
Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista. Da decorre a distino
entre administrao direta e indireta, prevalecente at os nossos dias. A
primeira integrada pelos ministrios e rgos da Presidncia da Repblica,
inclusive os autnomos; a segunda, pelas autarquias, empresas pblicas e
sociedades de economia mista. Posteriormente, as fundaes (que no
pertenciam nem administrao direta, nem indireta) foram includas na
administrao indireta, por fora do que disps a Lei 7.596/87.
A estratgia de descentralizao do governo autoritrio possua semelhana
com a criao da administrao paralela de JK. A criao e expanso da
administrao indireta foi uma tentativa de escapar dos rgos centralizados
para que se instalassem novos princpios de uma nova onda de eficincia no
setor pblico, evitando-se, deste modo, o enfrentamento de conflitos
advindos de um possvel reforma do sistema central.
As entidades da administrao indireta foram dotadas de elevado grau de
autonomia. Novamente aqui ocorrer o crescimento desordenado, a
hipertrofia da administrao indireta, o que tornaria virtualmente impossvel
a retomada do controle governamental, quer mediante o regime de
superviso ministerial, quer mediante a instituio de mecanismos de
controle econmico-financeiro atrelados ao planejamento ao s polticas
sucessivas de ajuste macroeconmico.
Como consequncia, empresas estatais e outras entidades dispunham de
ampla autonomia para realizao de vultosos investimentos em projetos de
infraestrutura econmica mediante parcerias com a iniciativa privada, bem
como para o estabelecimento de sistemas de seguridade e remunerao
segundo seus prprios critrios.
Na questo que vimos acima, pode-se observar que Bresser Pereira deixa
claro que o DL 200 foi uma "tentativa" de superao da burocracia. Isto
porque a reforma teve duas consequncias inesperadas e indesejveis. De
um lado, ao permitir a contratao de empregados sem concurso pblico,
facilitou a sobrevivncia de prticas clientelistas ou fisiolgicas. De outro
lado, ao no se preocupar com mudanas no mbito da administrao direta
ou central, que foi vista pejorativamente como "burocrtica" ou rgida,
deixou de realizar concursos e de desenvolver carreiras de altos
administradores. O foco da reforma do DL 200 foi a concesso de maior
autonomia e flexibilidade para a administrao indireta. No entanto, a
administrao direta continuou rgida, nos moldes da administrao
burocrtica. Segundo o Plano Diretor da reforma do Aparelho do Estado:
As reformas operadas pelo Decreto-Lei n 200/67 no desencadearam
mudanas no mbito da administrao burocrtica central, permitindo a
coexistncia de ncleos de eficincia e competncia na administrao
indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da administrao direta
ou central. O ncleo burocrtico foi, na verdade, enfraquecido
indevidamente atravs de uma estratgia oportunista do regime militar,
que no desenvolveu carreiras de administradores pblicos de alto nvel,
preferindo, ao invs, contratar os escales superiores da administrao
atravs das empresas estatais.
A estratgia de descentralizao adotada pela reforma de 1967,
predominantemente identificada com a criao da administrao indireta,
decorreu a expanso da interveno estatal. Esta expanso, sobretudo no
setor econmico, requereu a adoo de padres de mercado concorrendo
para a seleo e recrutamento de pessoal dotado de habilidades especficas
e, deste modo, ajudando a consolidar um segmento de tecnocratas de
importncia estratgica no mbito da administrao descentralizada.
Segundo o Decreto-Lei 200:
Art. 124. O pessoal tcnico especializado destinado a funes de
assessoramento superior da Administrao Civil ser recrutado no setor
pblico e no setor privado, selecionado segundo critrios especficos,
submetido a contnuo treinamento e aperfeioamento que assegurem o
conhecimento e utilizao das tcnicas e instrumentos modernos de
administrao, e ficar sujeito ao regime da Legislao Trabalhista.
Deste modo, a tecnocracia moderna passou a coexistir com a forma
tradicional da burocracia central. Esse padro perdurou at os anos 90.
1. 5 PROGRAMA NACIONAL DE DESBUROCRATIZAO
A emergncia do processo de abertura poltica no final da dcada de 70 foi
acompanhada da mobilizao de segmentos fortes do setor privado
contrrios centralizao burocrtica que, apesar da nfase na
administrao indireta, se acentuou na sequencia dos governos autoritrios.
Por fora dessas presses, em 1979, durante o governo do Presidente
Figueiredo tenta dar uma resposta para a sociedade.
Segundo Bresser:
Apesar de todos os avanos em termos de flexibilizao, o ncleo
estratgico do Estado foi, na verdade, enfraquecido indevidamente
atravs da estratgia oportunista ou ad hoc do regime militar de
contratar os escales superiores da administrao atravs das empresas
estatais. Desta maneira, a reforma administrativa prevista no DL 200
ficou prejudicada, especialmente pelo seu pragmatismo. Faltavam-lhe
alguns elementos essenciais para que houvesse se transformado em uma
reforma gerencial do Estado brasileiro, como a clara distino entre as
atividades exclusivas de estado e as no-exclusivas, o uso sistemtico do
planejamento estratgico ao nvel de cada organizao e seu controle
atravs de contratos de gesto e de competio administrada. Faltava-
lhe tambm uma clara definio da importncia de fortalecer o ncleo
estratgico do Estado.
De 1979 a 1982 a administrao pblica federal, embora enfrentando
problemas crnicos, abre duas novas frentes de atuao: a
desburocratizao e a desestatizao. No incio dos anos 80 registrou-se
uma nova tentativa de reformar a burocracia e orient-la na direo da
administrao pblica gerencial, com a criao do Ministrio da
Desburocratizao e do Programa Nacional de Desburocratizao (PrND),
cujos objetivos eram a revitalizao e agilizao das organizaes do Estado,
a descentralizao da autoridade, a melhoria e simplificao dos processos
administrativos e a promoo da eficincia.
Hlio Beltro, que havia participado ativamente da Reforma
Desenvolvimentista de 1967, volta cena, agora na chefia do Ministrio da
Desburocratizao. Beltro critica, mais uma vez, a centralizao do poder,
o formalismo do processo administrativo e a desconfiana que estava por
trs do excesso de regulamentao burocrtica. Segundo Beltro:
"Na porta do cemitrio, o atestado de bito tem mais valor que o
defunto".
Beltro prope uma administrao pblica voltada para o cidado. Seu
Programa Nacional de Desburocratizao foi por ele definido como uma
proposta poltica visando, pela administrao pblica, a "retirar o usurio da
condio colonial de sdito para investi-lo na de cidado, destinatrio de
toda a atividade do Estado". Portanto, a importncia da criao do Ministrio
grande, na medida em que busca ressaltar que o contribuinte no um
sdito do Estado, mas um cliente com direito a uma boa prestao de
servios pblicos.
Tnia Keinert afirma que a Administrao Pblica no Brasil passou por dois
paradigmas. De 1937 a 1979 o paradigma era o do "Pblico como estatal".
Era uma viso centrada no aparelho do Estado de maneira unilateral, numa
situao de inexistncia ou negao da sociedade civil. A partir de 1979,
com a crise do Estado, que as atenes se voltam para a sociedade e o
pblico passa a ser entendido como "interesse pblico".
As aes do PrND voltaram-se inicialmente para o combate burocratizao
dos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento
do Programa Nacional de Desestatizao, num esforo para conter os
excessos da expanso da administrao descentralizada, estimulada pelo DL
200. A criao do Ministrio da Desburocratizao pode ser considerada com
um dos raros movimentos de modernizao do regime militar direcionados
para a administrao direta.
O PrND, juntamente com mudanas promovidas pela rea econmica do
governo, fez parte dos esforos de reforma para recuperao da
credibilidade do regime autoritrio. Havia muitas crticas autonomia
excessiva da administrao indireta e possveis prticas de corrupo. Neste
contexto, ressalta-se como relevante a criao, em maio de 1979, da
Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST), que efetivou o
rompimento com a natureza empreendedora, autnoma e descentralizadora
das estatais promovida pela reforma de 1967.
Portanto, podemos afirmar que esta nova reforma de 1979 apresentava trs
principais linhas:
Desburocratizao da administrao direta;
Desestatizao: papel suplementar do Estado no campo da iniciativa
privada
Maior controle das empresas estatais.
1.6 RETROCESSO BUROCRTICO NA CF/88
Com a redemocratizao do pas em 1985, o governo da transio
democrtica assumiu tendo sob seu comando uma burocracia estruturada
sob bases autoritrias e forte intervencionismo econmico e social. A
reforma administrativa foi includa na agenda das reformas a serem
promovidas pelo governo para o restabelecimento da nova ordem
democrtica.
No entanto, embora representasse uma grande vitria da sociedade, a
redemocratizao do pas trouxe consigo o loteamento dos cargos pblicos.
Segundo Bresser Pereira: da administrao indireta e das delegacias dos
ministrios nos Estados para os polticos dos partidos vitoriosos. Um novo
populismo patrimonialista surgia no pas. Segundo Humberto Falco Martins:
Os desafios de resgatar a capacidade da burocracia pblica em formular e
implementar polticas sociais e direcionar a administrao pblica para a
democracia foram sobrepostos pelo imperativo em tornar a administrao
pblica um instrumento de governabilidade, loteando reas e cargos em
busca do apoio poltico necessrio superao das dificuldades da
instabilidade poltica da transio.
O processo de expanso da administrao indireta decorrente da
descentralizao implementada pelo Decreto-Lei 200/67 fora diagnosticado
como danoso ao Estado, que teria perdido o controle operacional da
mquina pblica por excesso de flexibilidade administrativa. A autonomia da
administrao indireta foi considerada excessiva e responsvel pelo
enfraquecimento dos mecanismos de controle administrativo. Deste modo,
em 1986, o governo Sarney constituiu grupo de estudo para reforma
administrativa federal, tendo como objetivo central o fortalecimento da
administrao direta, por meio do restabelecimento de mecanismos de
controle burocrtico.
Extinto o DASP em 1986, o governo Sarney criou, no mesmo ano, a
Secretaria de Administrao Pblica da Presidncia da Repblica (Sedap),
diretamente ligada ao Presidente e que ficou encarregada dos esforos de
modernizao e racionalizao da administrao pblica federal. Foi criada a
carreira de gestor governamental, o rgo de treinamento do governo
federal, a FUNCEP, foi transformado na Escola Nacional de Administrao
Pblica (ENAP) e foi criado o Cadastro Nacional do Pessoal Civil, precursor do
atual SIAPE.
Como reao ao loteamento de cargos aps a redemocratizao e por
considerar que o excesso de flexibilizao concedido administrao indireta
era uma das causas da crise do Estado, a Constituio de 1988 d um passo
atrs na caminhada rumo administrao gerencial, representando um
retrocesso, j que traz de volta a rigidez burocrtica.
O regime militar ao invs de consolidar uma burocracia profissional no pas,
atravs da redefinio das carreiras e de um processo sistemtico de
abertura de concursos pblicos para a alta administrao, preferiu o
caminho mais curto do recrutamento de administradores atravs das
empresas estatais. Com a CF/88, se salta para o extremo oposto e a
administrao pblica brasileira passa a sofrer do enrijecimento burocrtico
extremo. Segundo Bresser Pereira:
A Constituio ir sacramentar os princpios de uma administrao
pblica arcaica, burocrtica ao extremo. Uma administrao pblica
altamente centralizada, hierrquica e rgida, em que toda a prioridade
ser dada administrao direta ao invs da indireta.
Em primeiro lugar, h uma forte tendncia em fortalecer a administrao
direta pela extenso das mesmas regras previstas e estipuladas na
Constituio para todos os ramos da administrao, inclusive e
principalmente para a administrao indireta, que perde boa parte de sua
agilidade e autonomia, principalmente em duas reas: na gesto de pessoas
e nos procedimentos de compras pblicas. Vamos ver uma questo do
CESPE:
4. (CESPE/IBAMA/2003) A Constituio de 1988 acertou ao
subordinar os entes descentralizados s mesmas regras de
controle formal da administrao central, visto que nesses
os nveis de corrupo so historicamente mais elevados.
O termo "acertou" bastante opinativo. A questo ERRADA porque as
bancas seguem a linha do Bresser Pereira, entendendo que foi um erro a
CF/88 subordinar a administrao indireta s mesmas regras da direta.
Estas entidades da administrao indireta so criadas justamente para dar
maior flexibilidade e autonomia gesto dos servios pblicos.
No que se refere gesto de pessoas, a administrao indireta foi obrigada
a adotar integralmente todos os procedimentos que regem a realizao dos
concursos pblicos, perdendo sua liberdade de contratar e demitir que o
regime celetista anteriormente utilizado propiciava, instaurando o "regime
jurdico nico".
Quanto s compras pblicas, o processo licitatrio institudo pela Lei
8.666/93 dever tambm ser observado por toda a administrao indireta,
apesar de algumas excees concedidas s sociedades de economia mista e
empresas pblicas.
Apesar deste retrocesso, a CF/88 tambm trouxe coisas boas, uma delas foi
a descentralizao poltica. Vamos dar uma olhada em uma questo do
CESPE.
5. (CESPE/TCU/2008) A estruturao da mquina
administrativa no Brasil reflete a forte tradio municipalista
do pas, cujo mpeto descentralizante se manifesta, na
Constituio de 1988, reforado pela longa durao do
perodo transcorrido entre 1964 e 1985, marcadamente
caracterizado pela associao entre autoritarismo e
centralizao.
No acho correto afirmar que o pas tenha uma forte tradio municipalista,
mas a questo CERTA. Na realidade, ao longo de nossa histria se
alternaram perodos de descentralizao, como na Constituio de 1891, a
redemocratizao em 1945 e em 1988; com outros de centralizao, como o
Estado Novo e a Ditadura de 1964. No entanto, segundo o Plano Diretor:
Visando maior racionalizao no uso de recursos, a Constituio de 1988
assegurou como princpio administrativo a descentralizao da execuo
dos servios sociais e de infraestrutura, bem como dos recursos
oramentrios para os estados e municpios. Consequentemente, estes
ltimos aumentaram sua participao na repartio da carga tributria.
Entretanto, os avanos no sentido de conceder maior autonomia na
execuo de servios e de favorecer as unidades subnacionais caminham
lentamente, menos por falta de definio legal do problema, e mais pela
crena arraigada na cultura poltica brasileira de que cabe Unio
promover diretamente o desenvolvimento social do pas. Esta crena est
em contradio com a profunda tradio municipalista brasileira, que
vem do perodo colonial, e aos poucos vai sendo abandonada, medida
em que os municpios, melhor dotados de recursos financeiros, vm
assumindo crescentes responsabilidades na rea social.
Assim, a CF/88 representou um movimento contrrio centralizao que
perdurou durante o perodo ditatorial. O Brasil o nico pas em que os
Municpios so considerados entes da federao. Abrucio afirma que:
Pela primeira vez na histria, os municpios transformaram-se em entes
federativos, constitucionalmente com o mesmo status jurdico que os
estados e a Unio. No obstante essa autonomia, os governos locais
respeitam uma linha hierrquica quanto sua capacidade jurdica - a Lei
Orgnica, por exemplo, no pode contrariar frontalmente a Constituio
estadual -, e so, no mais das vezes, muito dependentes dos nveis
superiores de governo no que tange s questes polticas, financeiras e
administra tivas.
Contudo, as conquistas da descentralizao no apagam os problemas dos
governos locais brasileiros. Apesar de ter ocorrido a descentralizao dos
recursos oramentrios, muitos municpios ainda no apresentam
capacidade tcnica, de recursos humanos ou de gesto para conseguirem
desempenhar adequadamente as tarefas complexas que lhes foram
impostas.
1. 7 PLANO DIRETOR DE REFORMA DO APARELHO DO ESTADO
Em 1995, Fernando Henrique Cardoso assume a Presidncia da Repblica.
Ele convoca ento Luiz Carlos Bresser Gonalves Pereira para assumir o
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. No mesmo ano ele
viria a propor uma reforma gerencial para a administrao pblica brasileira,
o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE).
O PDRAE baseou-se num diagnstico de crise do Estado - crise do modo de
interveno, dos modelos de administrao e de financiamento do setor
pblico - e foi concebido levando-se em conta o conjunto das mudanas
estruturais da ordem econmica, poltica e social necessrias insero do
Brasil na nova ordem mundial.
O Plano Diretor buscou traar um panorama da administrao pblica para,
a partir da, traar as mudanas necessrias. O primeiro ponto apontado
que o resultado do retrocesso burocrtico de 1988 foi um encarecimento
significativo do custeio da mquina administrativa, tanto no que se refere a
gastos com pessoal como bens e servios, e um enorme aumento da
ineficincia dos servios pblicos.
Assim, a reforma ter dois objetivos principais:
a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal, particularmente nos
Estados e municpios, onde existe um claro problema de
excesso de quadros;
a mdio prazo, tornar mais eficiente e moderna a
administrao pblica, voltando-a para o atendimento dos
cidados.
O Plano diretor entendia que a modernizao da gesto se daria atravs da
superao da administrao burocrtica e dos traos de patrimonialismo
existentes no setor pblico com a introduo da administrao gerencial,
contemplando:
Descentralizao e autonomia gerencial com flexibilidade de
gesto;
Atingimento de resultados sob a tica da eficincia, eficcia e
efetividade com a reorientao dos mecanismos de controle, no
caso, de procedimentos para resultado;
Foco no cidado, ao invs de auto-referida;
Controle social com a introduo de mecanismos e
instrumentos que garantam a transparncia, assim como a
participao e controle por parte do cidado.
Os problemas foram classificados em trs dimenses distintas, mas inter-
relacionadas:
Dimenso institucional-legal: relacionada aos obstculos de
ordem legal para o alcance de uma maior eficincia do
aparelho do Estado;
Dimenso cultural: definida pela coexistncia de valores
patrimonialistas e principalmente burocrticos com os novos
valores gerenciais e modernos na administrao pblica
brasileira; e
Dimenso de gesto: associada s prticas administrativas.
Os problemas, fortemente relacionados com sua dimenso institucional-
legal, dependiam de uma reforma constitucional, ou de mudana na
legislao infraconstitucional. Por isso, ainda no primeiro semestre de 1995,
junto com a elaborao do PDRAE, foi elaborada a proposta de emenda
constitucional 175, que iria ser aprovada na EC 19/98.
O PDRAE adota muitos dos princpios das reformas gerenciais, entre eles o
de que o Estado deve transferir servios para a iniciativa privada. Segundo o
documento:
A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da
redefinio do papel do Estado, que deixa de ser o responsvel direto
pelo desenvolvimento econmico e social pela via da produo de bens e
servios, para fortalecer-se na funo de promotor e regulador desse
desenvolvimento. No plano econmico o Estado essencialmente um
instrumento de transferncias de renda, que se torna necessrio dada a
existncia de bens pblicos e de economias externas, que limitam a
capacidade de alocao de recursos do mercado.
O PDRAE identificou ento quatro segmentos de organizao do Estado,
formas de relacionamento com a sociedade, no que concerne distribuio
de responsabilidades.
Setores de Atuao do Estado segundo o PDRAE
Ncleo Estratgico: Corresponde ao governo, em sentido lato. o setor que
define as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento. ,
portanto, o setor onde as decises estratgicas so tomadas. Corresponde
aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e, no poder
executivo, ao Presidente da Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares e
assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das
polticas pblicas. Aqui, as decises devem ser as melhores, atender ao
interesse nacional e ter efetividade. O regime de propriedade deve ser
necessariamente estatal.
Atividades Exclusivas: o setor em que so prestados servios que s o
Estado pode realizar. So servios em que se exerce o poder extroverso do
Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos,
temos: a cobrana e fiscalizao dos impostos, a polcia, a previdncia
social bsica, o servio de desemprego, a fiscalizao do cumprimento de
normas sanitrias, o servio de trnsito, a compra de servios de sade
pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsdio educao bsica, o
servio de emisso de passaportes, etc. A propriedade s pode ser tambm
estatal.
Atividades No exclusivas: Corresponde ao setor onde o Estado atua
simultaneamente com outras organizaes pblicas no estatais e privadas.
As instituies desse setor no possuem o poder de Estado. Este,
entretanto, est presente porque os servios envolvem direitos humanos
fundamentais, como os da educao e da sade, ou porque possuem
"economias externas" relevantes, na medida em que produzem ganhos que
no podem ser apropriados por esses servios atravs do mercado. As
economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da
sociedade, no podendo ser transformadas em lucros. So exemplos deste
setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.
A situao ideal de propriedade , nesse caso, a pblica no estatal.
Produo de Bens e Servios para o Mercado: Corresponde rea de
atuao das empresas. caracterizado pelas atividades econmicas
voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como,
por exemplo, as do setor de infraestrutura. Esto no Estado seja porque
faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque so
atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado
no possvel, tornando-se necessrio no caso de privatizao, a
regulamentao rgida. Aqui a propriedade privada a regra.
O PDRAE no defendia que a administrao burocrtica deveria ser
totalmente eliminada. Segundo o Bresser Pereira:
Por outro lado, a combinao de princpios gerenciais e burocrticos
dever variar de acordo com o setor. A grande qualidade da
administrao pblica burocrtica a sua segurana e efetividade. Por
isso, no ncleo estratgico, onde essas caractersticas so muito
importantes, ela dever estar ainda presente, em conjunto com a
administrao pblica gerencial. J nos demais setores, onde o requisito
de eficincia fundamental dado o grande nmero de servidores e de
cidados-clientes ou usurios envolvidos, o peso da administrao pblica
burocrtica dever ir diminuindo at praticamente desaparecer no setor
das empresas estatais.
Portanto, teramos ainda presente no ncleo estratgico um misto de
administrao burocrtica com gerencial. Conforme vamos descendo nos
setores, o peso da administrao burocrtica vai diminuindo.
O Plano foi pensado ento em trs projetos bsicos:
O Projeto Avaliao Estrutural, que teria como objetivo "analisar as misses
dos rgos e entidades governamentais, identificando superposies,
inadequao de funes e possibilidades de descentralizao, visando dotar
o Estado de uma estrutura organizacional moderna e gil e permevel
participao popular". Com base na avaliao, ocorreria a proposta de
extino, privatizao, publicizao e descentralizao de rgos, e tambm
de incorporao e criao de rgos.
O Projeto Agncias Autnomas tinha como objetivo a transformao de
autarquias e de fundaes que exeram atividades exclusivas do Estado, em
agncias autnomas, com foco na modernizao da gesto. As agncias
autnomas so chamadas hoje de Agncias Executivas. Aqui temos
novamente a gesto por resultados, que se caracteriza pela
responsabilizao por resultados em troca da maior autonomia de gesto. O
instrumento utilizado o contrato de gesto. O plano no falava ainda em
agncias executivas, mas sim em agncias autnomas.
O Projeto Organizaes Sociais e Publicizao permitiria a "publicizao" dos
servios no exclusivos do Estado, ou seja, sua transferncia do setor
estatal para o pblico no-estatal, onde assumiriam a forma de
"organizaes sociais". Tinha como objetivo permitir a descentralizao de
atividades no setor de prestao de servios no exclusivos, a partir do
pressuposto que esses servios sero mais eficientemente realizados se,
mantendo o financiamento do Estado, forem realizados pelo setor pblico
no-estatal. Entende-se por "organizaes sociais" as entidades de direito
privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtm autorizao legislativa
para celebrar contrato de gesto com esse poder, e assim ter direito
dotao oramentria. Novamente aqui temos a gesto por resultados, j
que as entidades que obtivessem a qualidade de organizaes sociais
gozariam de maior autonomia administrativa, e, em compensao, seus
dirigentes teriam maior responsabilidade pelo seu destino, utilizando-se
tambm do contrato de gesto.
O PDRAE previa que as atividades no exclusivas deixassem de ser de
propriedade estatal, sendo transferidas para a propriedade pblica no-
estatal. Vamos ver uma definio do Bresser para setor pblico no-estatal:
O setor produtivo pblico no-estatal tambm conhecido por "terceiro
setor", "setor no-governamental", ou "setor sem fins lucrativos". Por
outro lado, o espao pblico no-estatal tambm o espao da
democracia participativa ou direta, ou seja, relativo participao
cidad nos assuntos pblicos. Neste trabalho se utilizar a expresso
"pblico no-estatal" que define com maior preciso do que se trata: so
organizaes ou formas de controle "pblicas" porque esto voltadas ao
interesse geral; so "no-estatais"porque no fazem parte do aparato do
Estado, seja porque no utilizam servidores pblicos ou porque no
coincidem com os agentes polticos tradicionais.
Esta transferncia seria feita atravs de um "programa de publicizao",
onde assumiriam a forma de "organizaes sociais". O objetivo permitir a
descentralizao de atividades no setor de prestao de servios no
exclusivos, nos quais no existe o exerccio do poder de Estado, a partir do
pressuposto que esses servios sero mais eficientemente realizados se,
mantendo o financiamento do Estado, forem realizados pelo setor pblico
no-estatal. Entende-se por "organizaes sociais" as entidades de direito
privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtm autorizao legislativa
para celebrar contrato de gesto com esse poder, e assim ter direito
dotao oramentria. Segundo Bresser Pereira:
As novas entidades recebero por cesso precria os bens da entidade
extinta. Os atuais servidores da entidade transformar-se-o em uma
categoria em extino e ficaro disposio da nova entidade. O
oramento da organizao social ser global; a contratao de novos
empregados ser pelo regime da Consolidao das Leis do Trabalho; as
compras devero estar subordinadas aos princpios da licitao pblica,
mas podero ter regime prprio. O controle dos recursos estatais postos
disposio da organizao social ser feito atravs de contrato de
gesto, alm de estar submetido superviso do rgo de controle
interno e do Tribunal de Contas.
A publicizao pode ser definida como o processo de descentralizao para o
setor pblico no-estatal da execuo de servios que no envolvem o
exerccio do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como
o caso dos servios de educao, sade, cultura e pesquisa cientfica. Por
exemplo, o Estado extingue uma fundao que administrava uma
universidade pblica e os bens desta universidade so transferidos para a
gesto de uma entidade privada, uma organizao social. O mesmo ocorre
com os servidores, que continuam sendo pagos pelo Estado, e os recursos
oramentrios a ela destinados.
Os servios no exclusivos ou competitivos do Estado so aqueles que,
embora no envolvendo poder de Estado, o Estado realiza e/ou subsidia
porque os considera de alta relevncia para os direitos humanos, ou porque
envolvem economias externas, no podendo ser adequadamente
recompensados no mercado atravs da cobrana dos servios. Segundo
Bresser Pereira:
No setor dos servios no exclusivos de Estado, a propriedade dever ser
em princpio pblica no-estatal. No deve ser estatal porque no
envolve o uso do poder-de-Estado. E no deve ser privada porque
pressupe transferncias do Estado. Deve ser pblica para justificar os
subsdios recebidos do Estado. O fato de ser pblica no-estatal, por sua
vez, implicar na necessidade da atividade ser controlada de forma mista
pelo mercado e pelo Estado.
A transformao dos servios no exclusivos estatais em organizaes
sociais se daria de forma voluntria, a partir da iniciativa dos respectivos
ministros, atravs de um Programa Nacional de Publicizao. Teriam
prioridade os hospitais, as universidades e escolas tcnicas, os centros de
pesquisa, as bibliotecas e os museus. Segundo Maria Sylvia:
Embora o Plano Diretor fale em publicizao e a prpria Lei n 9.637/98,
logo na ementa, fale em Programa Nacional de Publicizao para definir a
forma como se substituir uma entidade pblica por uma entidade
privada qualificada como organizao social, no h qualquer dvida
quanto a tratar-se de um dos muitos instrumentos de privatizao de que
o Governo vem se utilizando para diminuir o tamanho do aparelhamento
da Administrao Pblica.
Contudo, nas provas, est errada a afirmao que diga que os bens sero
transferidos para as OS por meio de privatizao. Os bens so cedidos, e
no vendidos ou doados, retornando para o Estado caso haja a
desqualificao da OS. Portanto, temos que diferenciar publicizao de
privatizao.
Vimos que o PDRAE identificou trs dimenses de problemas. Em relao a
institucional-legal, era preciso alterar as leis, a prpria Constituio. Por
isso, ainda em 1995 foi elaborada a Proposta de Emenda Constitucional, que
iria ser aprovada na Emenda Constitucional n 19 de 1998.
Como inovaes desta emenda temos:
Incluso do princpio da eficincia no caput do art. 37;
Previso de lei que trate das formas de participao do usurio
na administrao pblica direta e indireta;
Previso do contrato de gesto como instrumento de gesto por
resultados;
Possibilidade de perda do cargo em avaliao peridica de
desempenho;
Possibilidade de exonerao de servidores no estveis em
funo de excesso de gastos com pessoal;
Quebra do regime jurdico nico.
O STF suspendeu o dispositivo que derrubou o RJU, por isso ele ainda est
valendo.
1. 8 O GOVERNO LULA
Em seu primeiro ano de mandato, o governo Lula lanou o Plano "Gesto
pblica para um pas de todos". Tal documento partiu do pressuposto de que
"tanto os desafios contextuais quanto as condies de funcionamento dos
Estados principalmente aqueles em desenvolvimento , exigem aes no
sentido de se buscar seu fortalecimento institucional". Alm disso:
"O quadro de desigualdades clama por um Estado ativista, promotor da
justia social; o de escassez clama por esforos de otimizao; o quadro
global competitivo requer um Estado regulador e uma gesto econmica
consistente; e a conquista da democracia exige um novo padro de
deliberao que considere o cidado como o foco da ao pblica".
O Plano tinha como objetivo principal fortalecer o Estado atravs de:
1. reduo do "dficit institucional", definido como a ausncia do
Estado onde ele deveria estar atuando,
2. aumento da governana, que significaria promover a capacidade do
governo em formular e implementar polticas pblicas e em decidir,
entre diversas opes, qual a mais adequada.
3. aumento da eficincia, otimizando recursos (fazer mais e melhor
com menos);
4. transparncia e participao, assegurando, dessa forma, o
comprometimento da sociedade e a legitimao do processo.
A expresso "dficit institucional" bastante usada pelo Governo Lula para
se referir "ausncia do Estado onde este deveria estar atuando". Ele "
resultado de um processo histrico de construo nacional, que produziu um
Estado incompleto, cujas lacunas vo sendo progressivamente preenchidas
pelo "no-Estado" desde o crime organizado, que afronta a cidadania, ao
mercado, que ignora a equidade". O dficit se manifesta tanto na amplitude
do atendimento dado pelas instituies pblicas, quanto na qualidade desse
atendimento. Nas organizaes do Poder Executivo Federal, o Plano de
Gesto Pblica tinha como objetivo contemplar, no mdio e longo prazos:
a redefinio das estratgias,
a recomposio da fora de trabalho,
a reconfigurao das estruturas e processos
o redimensionamento de recursos em bases mais eficientes e
direcionadas para resultados.
A construo do novo modelo de gesto pblica deveria pautar-se nos
seguintes princpios ou premissas orientadoras:
O Estado como parte essencial da soluo, voltado reduo das
desigualdades e promoo do desenvolvimento;
O cidado como beneficirio principal. Trata-se de consider-lo
membro de uma comunidade cvica, organizada e plena de direitos e
deveres, ampliando-se a conscincia cidad, recriando-se a
solidariedade e definindo-se critrios de justia social; o cidado no
um mero consumidor de bens ou servios pblicos;
O Plano de Gesto Pblica como uma definio de Governo,
supraministerial, independentemente da origem das proposies
iniciais, das modificaes, das excluses e das incluses
incorporadas durante o processo de discusso. A proposta de gesto
pblica deve ser construda coletivamente, sendo o Presidente da
Repblica o seu empreendedor mximo;
Integrao do Plano de Gesto Pblica s demais polticas de
Governo. Com o endosso do Presidente da Repblica, o Plano
adquire poder de integrao de polticas. Ser um instrumento de
gerao de resultados, flexvel para permitir solues especficas
para as diversas reas da ao governamental, ao mesmo tempo
em que impede a fragmentao e a coexistncia de polticas,
projetos, e programas concorrentes e/ou contraditrios;
Envolvimento, mobilizao, incentivo e participao dos servidores e
demais atores envolvidos so fundamentais. A definio de
estratgias de interveno ou induo de processos de mudana
deve ser baseada na adeso das organizaes e setores, na
capacitao e na motivao intensivas, alm da troca constante de
informaes. Superam-se, assim, as transformaes baseadas
predominantemente no carter legalista e coercitivo, em favor de
uma abordagem que resgate a formulao de polticas de gesto
baseadas em incentivos institucionais e pessoais;
Problemas em busca de solues. O Plano de Gesto Pblica ser
formulado a partir de diagnstico abrangente e sistemtico, que
identifique problemas e suas causas e no apenas seus sintomas.
Abrangente, para permitir a identificao de problemas sistmicos e
transversais; e contnuo, para dotar de maior racionalidade as
decises estratgicas sobre objetivos e aes;
Pluralismo de instrumentos, ferramentas e metodologias. A escolha
ser feita em funo dos problemas identificados no diagnstico ao
invs da adoo, a priori, de modismos gerenciais que possam
induzir transplantao acrtica de ideias e solues.
As aes se concentrariam em trs frentes de atuao, paralelas, integradas
e complementares:
1. Modelo de Gesto dos Programas do PPA
2. Instrumentos de Gesto
3. Estruturao da Administrao Pblica Federal
As aes do Plano de Gesto Pblica estariam voltadas implementao e
redefinio dos programas quando da reviso do PPA , tendo como
objeto, principalmente:
a definio do papel do gerente do programa e suas interseces
com os quadros dirigentes;
a integrao em rede entre programas, organizaes e processos de
trabalho relativos aos mesmos;
o dimensionamento e a alocao de recursos necessrios gerao
dos resultados previstos pelos programas; e
o monitoramento e a avaliao de resultados.
No aspecto dos Instrumentos de Gesto, seriam considerados tanto
instrumentos consagrados pelas experincias pblicas e privadas, nacionais
e internacionais, quanto solues desenvolvidas para problemas de gesto
especficos. As escolhas priorizariam os problemas que se referiam
principalmente:
integrao interorganizacional, mediante a formao de redes para
tratamento de questes transversais, intergovernamentais e com
segmentos da sociedade civil;
coordenao governamental;
otimizao de recursos;
interlocuo e negociao; e
contratualizao de resultados.
Na Estruturao da Administrao Pblica Federal seriam realizadas
intervenes no curto e no longo prazos, no sentido de se proceder:
recomposio da fora de trabalho do setor pblico, segundo as
necessidades e requisitos identificados, alm do redesenho dos
sistemas de cargos, carreiras, benefcios e concursos;
ao realinhamento de salrios, de carreiras, posies e condies
gerenciais da burocracia;
definio de requisitos e modalidades de capacitao tcnica e
gerencial permanente de servidores;
promoo da sade ocupacional e melhoria da qualidade de vida;
ao redesenho de estruturas e processos de trabalho, mediante,
inclusive, adoo de novas concepes institucionais, e o
consequente redimensionamento de recursos oramentrios,
logsticos e de tecnologias da informao, de forma intensiva e em
bases confiveis;
integrao entre planejamento e oramento, tanto no que se
refere elaborao quanto execuo e avaliao oramentria;
redefinio de marcos regulatrios e consequente redefinio do
papel das agencias reguladoras;
ao aprimoramento dos mecanismos de controle e prestao de
contas;
simplificao administrativa, reduzindo-se os requisitos de
formalidades processuais e tornando as decises mais geis e
prximas dos interessados;
definio de indicadores objetivos de desempenho organizacional,
que permitam uma contratualizao efetiva de resultados e a
avaliao do custo-benefcio, dotando o processo oramentrio de
mais racionalidade;
ao estabelecimento de formas de interlocuo, participao e
atendimento ao cidado, que o informe a respeito de seus interesses
legtimos e proporcione uma prestao de servios condizente com
altos padres de qualidade; e
ao estabelecimento de altos padres de conduta tica e de
transparncia no trato de questes pblicas.
Estas trs frentes de atuao se aplicavam, em diferentes extenses, s
empresas estatais, na medida em que era necessrio integr-las ao projeto
de desenvolvimento do Pas. Partindo de um diagnstico que contemplaria
mais do que os aspectos econmico e financeiro, as empresas seriam
avaliadas segundo critrios de desempenho que considerariam tanto o
interesse empresarial quanto o interesse pblico. Poderiam ser propostos
incentivos como a concesso de maior autonomia decisria s empresas que
demonstrassem melhor desempenho.
O Plano entendia que muitas proposies exigiriam o aperfeioamento do
quadro legal, tais como a edio da Lei Orgnica da Administrao Pblica,
da Lei de Simplificao Administrativa e da Lei de Diretrizes de Cargos e
Carreiras.
A construo do Plano seria de forma participativa e transparente, com
amplo processo de debate, envolvendo as organizaes e setores no mbito
do governo federal e os grupos interessados da sociedade civil. A
identificao prvia dos reais problemas e dificuldades da Administrao
Pblica Federal se daria mediante um diagnstico institucional abrangente.
O Plano foi ento inserido no PPA 2004-2007 como um programa
oramentrio. No entanto, ainda em 2004, o Secretrio de Gesto do
Ministrio do Planejamento, Humberto Falco Martins, principal responsvel
pela elaborao do Plano, pediu exonerao em virtude de desapontamento
com a falta de apoio ao Plano por parte da cpula do governo. Na sua carta
de exonerao ele afirmou que a Secretaria Executiva do Ministrio do
Planejamento anunciou que o Plano de Gesto seria "desconstrudo" e que
se deveriam focar apenas dois ngulos: a eficincia (porque eficcia e
efetividade j haviam sido solucionados) e a atuao sobre sistemas
administrativos centrais (compra, pessoal, sistemas).
Aps o perodo de vigncia do Plano, podemos observar algumas medidas
que foram adotadas. Uma das aes da estruturao da administrao
pblica federal era a recomposio da fora de trabalho do setor pblico,
segundo as necessidades, e o realinhamento de salrios, de carreiras,
posies e condies gerenciais da burocracia. Realmente houve um
aumento no nmero de servidores; contudo, esse incremento, que atende
diretriz de recomposio da fora de trabalho no setor pblico, ainda no foi
suficientemente vigoroso a ponto de repor os que se aposentaram no
perodo.
2 Pontos Importantes da Aula
Administrao Colonial e Repblica Velha: centralizao, falta de
diferenciao funcional, o estamento burocrtico seria dotado de elevada
autonomia em relao ao restante da sociedade e administrava o pas de
forma patrimonialista. Com o fortalecimento do Exrcito, os militares
comeam a defender uma maior racionalizao.
Vargas e o modelo burocrtico: dentro de um Estado autoritrio e
com o desenvolvimento do capitalismo, iniciado um processo de
modernizao da adm. Pblica, capitaneado pelo DASP. O Estado cresce,
passa a intervir na economia, e passa a criar uma srie de estatutos e
normas principalmente em trs reas: administrao de materiais, de
pessoal e financeira.
Governo JK: os grupos contrrios a burocratizao so vrios, entre
eles aqueles que buscavam o desenvolvimentismo. JK ir implantar a
Administrao Para o
Desenvolvimento, buscando modernizar o aparelho do Estado por meio
da administrao paralela na adm. Indireta e nos grupos executivos.
Ditadura de 1964: o Decreto-lei 200 pode ser considerado o incio da
administrao gerencial no Brasil, vai continuar a administrao para o
desenvolvimento, fortalecendo e dando ampla autonomia para a adm.
indireta. Haver grande descentralizao administrativa, mas uma forte
centralizao poltica. O Programa Nacional de Desburocratizao de
1979 volta suas atenes para a adm. Direta, buscando simplificar
procedimentos, dando ateno ao usurio dos servios pblicos, e se
volta tambm para a desestatizao, reduzindo a hipertrofia da adm.
Indireta ocorrida no perodo anterior.
CF88: A Constituio ir representar um retrocesso burocrtico,
restringindo significativamente a flexibilidade da adm.indireta, que ter
que seguir as mesmas regras de pessoal e compras que a adm. Direta.
Realiza uma ampla descentralizao poltica, fortalecendo os municpios.
Plano Diretor (1995): Contrrio a esta burocratizao da CF88, ir
tentar reverter algumas de suas mudanas. Ir diferenciar quatro setores
de atuao do Estado. Para as atividades exclusivas cria o projeto
Agncias Autnomas (atuais agncias executivas); para os servios no-
exclusivos o projeto Publicizao e Organizaes Sociais; e para a
produo de bens e servios para o mercado promove as privatizaoes.
Governo Lula: critica a reduo das atividades estatais, afirma que
gerou-se um "dficit institucional" que se manifesta tanto na forma de
qualidade quanto quantidade de servios pblicos. Prope a
recomposio da fora de trabalho do setor pblico, o realinhamento de
salrios, de carreiras, posies e condies gerenciais da burocracia, e a
redefinio de marcos regulatrios e conseqente redefinio do papel
das agencias reguladoras.
3 Questes Comentadas
1. (ESAF/CVM/2011) No Brasil, a Primeira Repblica (1889-1930),
tambm conhecida como Repblica Velha, caracterizou-se por
a) eleies fiscalizadas pela justia eleitoral.
b) amplo domnio das oligarquias.
c) voto direto, secreto e universal.
d) universalizao do acesso ao ensino primrio.
e) economia diversificada e autrquica.
Essa estava fcil. A Repblica Velha manteve a estrutura oligrquica do
perodo imperial, exacerbando o poder das oligarquias regionais. A letra "B"
certa.
A letra "A" errada porque as eleies eram uma farsa.
A letra "C" errada porque o voto era censitrio.
A letra "D" errada porque a educao ir demorar muito tempo ainda para
ter o acesso universal.
A letra "E" errada porque a economia era agro-exportadora, nem um
pouco diversificada, pois o caf predominava. E era dependente das
economias externas.
Gabarito: B.
2. (ESAF/CVM/2011) Nas dcadas que se seguiram Segunda Guerra
Mundial, o Brasil viveu rica experincia democrtica, a despeito das
sucessivas crises polticas pelas quais passou. Essa experincia foi
interrompida pelo golpe de 1964. Sob o ponto de vista econmico, o
perodo entre 1946 e 1964 foi marcado, entre outros aspectos, pela
a) poltica desenvolvimentista de JK (1956-61), assentada no Plano de
Metas e sintetizada no lema "50 anos em 5".
b) opo de Vargas (1951-54) de afastar-se do modelo clssico de
nacionalismo econmico e apoiar-se fortemente nos capitais
internacionais.
c) estabilidade econmica e financeira que caracterizou os cinco anos do
governo Jnio Quadros, seguindo a trilha aberta por JK.
d) superao do grave problema representado pela espiral inflacionria,
provavelmente a maior vitria do governo Joo Goulart.
e) capacidade demonstrada pelo governo Gaspar Dutra (1946-1951) de
acumular reservas ao reduzir radicalmente os gastos do pas no exterior.
A letra "A" a alternativa certa, vimos que JK aplicou a administrao para
o desenvolvimento.
A letra "B" errada, Vargas ampliou o nacionalismo na economia.
As letras "C" e "D" so erradas, foi um perodo de INSTABILIDADE
econmica.
A letra "E" errada, ocorre o contrrio.
Gabarito: A.
3. (ESAF/ISS-RJ/2010) No Brasil, o modelo de administrao
burocrtica:
a) atinge seu pice ao final da dcada de 1950, com a instalao do
Ministrio da Desburocratizao.
b) emerge nos anos 1930, sendo seu grande marco a criao do DASP.
c) permanece arraigado, em sua forma weberiana, at nossos dias, sendo
esta a razo da falncia do modelo gerencial.
d) deve-se mais poltica do caf-com-leite que ao incio do processo de
industrializao.
e) foi completamente substitudo pelo modelo gerencial implantado ao
final do sculo XX.
A letra "A" errada, o ministrio criado em 1979. E o DL200 d incio
administrao gerencial.
A letra "B" certa, a administrao burocrtica implantada no Brasil pelo
Governo Vargas.
A letra "C" errada, pois nossa burocracia nunca se configurou nos moldes
weberianos.
A letra "D" errada, vimos que, segundo o Plano Diretor:
A implantao da administrao pblica burocrtica uma conseqncia
clara da emergncia de um capitalismo moderno no pas.
A letra "E" errada, a burocracia ainda est presente.
Gabarito: B.
4. (ESAF/AP0-MP0G/2010) A anlise da evoluo da administrao
pblica brasileira, a partir dos anos 1930, permite concluir acertadamente
que:
a) com o Estado Novo e a criao do DASP, a admisso ao servio pblico
passou a ser feita exclusivamente por meio de concurso pblico, sendo
descontinuadas as prticas do clientelismo e da indicao por
apadrinhamento.
b) a reforma trazida pelo Decreto-Lei n. 200/67 propugnou pela
descentralizao funcional do aparelho do Estado mediante delegao de
autoridade aos rgos da administrao indireta para a consecuo de
muitas das funes e metas do governo.
c) a partir de meados do sculo XX, com o desenvolvimentismo, deu-se a
ampliao e a consolidao da administrao direta, principal gestora das
polticas pblicas implementadas pela administrao indireta.
d) a partir dos anos 1980, dadas a falncia do estado do bem-estar social,
a crise fiscal e a redemocratizao, as reformas do aparelho do Estado
passaram a seguir uma estratgia nica e homognea.
e) os '50 Anos em 5' e a construo de Braslia, no perodo JK,
representaram a pedra fundamental do que viria a ser a adoo do
gerencialismo no servio pblico.
A letra "A" errada. Apesar de a Constituio de 1934 ter trazido a
exigncia do concurso para investidura em cargos pblicos, a sua adoo vai
ser gradativa. O clientelismo e o apadrinhamento continuaram fortes.
A letra "B" certa. Segundo Bresser Pereira:
O aspecto mais marcante da Reforma Desenvolvimentista de 1967 foi a
desconcentrao para a administrao indireta, particularmente para as
fundaes de direito privado criadas pelo Estado, as empresas pblicas e
as empresas de economia mista, alm das autarquias, que j existiam
desde 1938.
A letra "C" errada. A administrao para o desenvolvimento previa a
modernizao do Estado para permitir um crescimento maior. A soluo
escolhida foi a descentralizao para a administrao indireta, com regras
mais flexveis. Isso ocorreu tanto com JK quanto com a Ditadura de 64.
A letra "D" errada. As reformas vo seguir caminhos distintos. A CF88
representou um retrocesso burocrtico, o Governo Collor buscou reduzir o
Estado, Itamar foca novamente na burocracia e o Plano Diretor traz o
gerencialismo.
A letra "E" errada JK falava em desburocratizao, mas no podemos falar
em gerencialismo. Esse ter incio com o DL200.
Gabarito: B.
5. (ESAF/AP0-MP0G/2010) Acerca dos modelos de gesto
patrimonialista, burocrtica e gerencial, no contexto brasileiro, correto
afirmar:
a) cada um deles constituiu-se, a seu tempo, em movimento
administrativo autnomo, imune a injunes polticas, econmicas e
culturais.
b) com a burocracia, o patrimonialismo inicia sua derrocada, sendo
finalmente extinto com a implantao do gerencialismo.
c) o carter neoliberal da burocracia uma das principais causas de sua
falncia.
d) fruto de nossa opo tardia pela forma republicana de governo, o
patrimonialismo um fenmeno administrativo sem paralelo em outros
pases.
e) com o gerencialismo, a ordem administrativa se reestrutura, porm
sem abolir o patrimonialismo e a burocracia que, a seu modo e com nova
roupagem, continuam existindo.
A letra "A" errada. Todos os modelos sofreram influncias polticas,
econmicas e culturais. Se no o capitalismo, dificilmente a burocracia se
desenvolve. Se no a crise fiscal, o gerencialismo no saa do papel.
A letra "B" errada. O patrimonialismo continua at hoje. Apesar de o
modelo preponderante ser o gerencial, no significa que no haja mais
corrupo.
A letra "C" errada. O neoliberalismo o contrrio da burocracia, surge
justamente com a crise desta.
A letra "D" errada. O patrimonialismo no fruto da opo tardia pela
Repblica, na realidade um modelo que prevalecia no mundo todo.
A letra "E" certa. Os modelos coexistem.
Gabarito: E.
6. (ESAF/SUSEP/2010) Uma adequada compreenso do processo evolutivo
da administrao pblica brasileira nos revela que:
a) o patrimonialismo se extingue com o fim da dominao portuguesa,
sendo o reinado de D. Pedro II o ponto de partida para a implantao do
modelo burocrtico.
b) em um ambiente onde impera o gerencialismo, no h espao para o
modelo burocrtico.
c) a implantao do modelo gerencial, em fins do sculo passado,
consolida o carter burocrtico-weberiano do aparelho do Estado,
notadamente na administrao direta.
d) de certa forma, patrimonialismo, burocracia e gerencialismo convivem
em nossa administrao contempornea.
e) a importncia do modelo gerencial se expande a partir do momento em
que a administrao direta se robustece, nos anos 1950, em paralelo
crescente industrializao do pas.
A letra "A" errada, pois o patrimonialismo continua at hoje, tendo
prevalecido at a dcada de 1930.
A letra "B" errada, como vimos no Plano Diretor, possvel mesclar os
dois.
A letra "C" errada, a administrao gerencial tem como objetivo substituir
a burocrtica, e no consolidar ela.
A letra "D" a certa, apesar de hoje prevalecer a administrao gerencial,
os demais modelos ainda esto presentes.
A letra "E" errada, a administrao gerencial tem incio com o DL200.
Gabarito: D.
7. (ESAF/AFT/2010) Sobre as experincias de reformas administrativas
em nosso pas, correto afirmar:
a) a implantao do DASP e a expedio do Decreto-Lei n. 200/67 so
exemplos de processos democrticos de reformismo baseados no debate,
na negociao e em um modelo decisrio menos concentrador.
b) ainda que o formalismo e a rigidez burocrtica sejam atacados como
males, alguns alicerces do modelo weberiano podem constituir uma
alavanca para a modernizao, a exemplo da meritocracia e da clara
distino entre o pblico e o privado.
c) o carter 'neoliberal' do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado foi a mola propulsora de seu amplo sucesso e da irrestrita adeso
pelo corporativismo estatal.
d) j nos anos 1980, o Programa Nacional de Desburocratizao propunha
uma engenharia institucional capaz de estabelecer um espao pblico no-
estatal, com a incorporao das Organizaes Sociais.
e) desde os anos 1990, a agenda da gesto pblica tem sido
continuamente enriquecida, sendo hoje mais importante que as agendas
fiscal ou econmica.
Essa questo foi tirada do texto "Trajetria recente da gesto pblica
brasileira: um balano crtico e a renovao da agenda de reformas", de
Fernando Lus Abrcio, disponvel em:
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci arttext&pid=S0034-
76122007000700005
Segundo o autor:
Um segundo aspecto que influenciou o debate foi o histrico das reformas
administrativas no Brasil. Tivemos duas grandes aes neste sentido,
ambas em perodos autoritrios: o modelo daspiano e o Decreto-Lei n
200. De tal forma que no tnhamos uma experincia democrtica de
reformismo, baseado no debate, na negociao e num processo decisrio
menos concentrador. (letra "A" errada).
Se o formalismo e a rigidez burocrtica devem ser atacados como males,
alguns alicerces do modelo weberiano podem, porm, constituir uma
alavanca para a modernizao, principalmente em prol da meritocracia e
da separao clara entre o pblico e o privado. (letra "B" certa).
Para entender os problemas e fracassos da reforma Bresser,
importante analisar o contexto em que ela foi realizada. Em primeiro
lugar, o legado extremamente negativo deixado pela era Collor, perodo
em que houve um desmantelamento do Estado e o servio pblico fora
desprestigiado. Por conta disso, quando as primeiras propostas da gesto
Fernando Henrique Cardoso foram colocadas em debate, grande parte da
reao adveio da ideia de que reformar o Estado significaria
necessariamente seguir o mesmo caminho "neoliberal" trilhado pelo
presidente Collor. (letra "C" errada)
A reforma Bresser elaborou um novo modelo de gesto, que propunha
uma engenharia institucional capaz de estabelecer um espao pblico
no-estatal. (letra "D" errada).
Alm disso, a sociedade estava fortemente mobilizada pelas questes da
estabilidade monetria e da responsabilidade fiscal, e os principais atores
polticos e sociais no deram o mesmo status ao tema da gesto
pblica. (letra "E" errada).
Gabarito: B.
8. (ESAF/AFT/2010) A correta anlise da modernizao da
Administrao Pblica brasileira, havida nas ltimas dcadas, permite
chegar s seguintes concluses, exceto:
a) a despeito de tudo, a administrao pblica ainda carrega tradies
seculares de caractersticas semifeudais e age como um instrumento de
manuteno do poder tradicional.
b) no obstante as qualidades das medidas em prol da profissionalizao
do servio pblico, previstas na Constituio de 1988, parte dessa
legislao resultou, na verdade, em aumento do corporativismo estatal.
c) uma das aes mais significativas na gesto pblica foi a incorporao
do governo eletrnico.
d) constituiu-se uma coalizo em torno do Plano Plurianual - PPA e da
ideia de planejamento, com a retomada e o reforo de sua verso
centralizadora e tecnocrtica adotada no regime militar.
e) os programas de renda mnima acoplados a instrumentos criadores de
capacidade cidad, poltica das mais interessantes na rea social, tiveram
origem nos governos subnacionais e no na Unio.
Essa questo foi copiada do mesmo texto que a anterior. Somente a letra
"A" que foi copiada do texto: "A modernizao da administrao pblica
brasileira nos ltimos 40 anos", de Paulo Roberto Motta, disponvel em:
http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0034-
76122007000700006&script=sci arttext
Assim, a administrao pblica brasileira ainda carrega tradies
manuteno do poder tradicional. Apesar do progresso em muitas
instncias de governo, as formas de ao obedecem menos a razes
tcnico-racionais e mais a critrios de loteamento poltico, para manter
coalizes de poder e para atender a objetivos de grupos preferenciais.
(Letra "A" certa)
No obstante as qualidades das medidas em prol da profissionalizao do
servio pblico previstas na Constituio de 1988, parte desta legislao
resultou, na verdade, em aumento do corporativismo estatal, e no na
produo de servidores do pblico, para lembrar a origem da palavra
(Longo, 2007). Foram criadas falsas isonomias (como a incorporao
absurda de gratificaes e benefcios) e legislaes que tornaram a
burocracia mais ensimesmada e distante da populao - exemplo claro
disso foi o direito irrestrito de greve, que prejudica basicamente os mais
pobres. Ademais, estabeleceu-se um modelo equivocado da previdncia
pblica, tornando-a invivel do ponto de vista atuarial e injusta pelo
prisma social. (Letra "B" certa)
Talvez a ao reformista mais significativa na gesto pblica brasileira
tenha sido o governo eletrnico. Impulsionado pela experincia do
governo estadual de So Paulo, ele se espalhou por outros estados,
capitais e governo federal. Sua disseminao impressionante. Seus
resultados so excelentes em termos de organizao das informaes.
Mais importante ainda, a tecnologia da informao tem levado reduo
dos custos, bem como ao aumento da transparncia nas compras
governamentais, reduzindo o potencial de corrupo. (Letra "C" certa)
Constituiu-se uma coalizo em torno do PPA e da ideia de planejamento,
no na sua verso centralizadora e tecnocrtica adotada no regime
militar, mas, sim, segundo uma proposta mais integradora de reas a
partir de programas e projetos. Embora o PPA esteja mais para um "OPA"
na maioria dos governos, alguns estados trouxeram inovaes
importantes, como a regionalizao e a utilizao de indicadores para
nortear o plano plurianual. (Letra "D" errada - No se retomou a verso
centralizadora e tecnocrtica)
Ocorreram tambm diversas inovaes nas polticas pblicas,
particularmente as vinculadas rea social. Mecanismos de avaliao,
formas de coordenao administrativa e financeira, avano do controle
social, programas voltados realidade local e, em menor medida, aes
intersetoriais aparecem como novidade. Sade, educao e recursos
hdricos constituem as reas com maior transformao. bom lembrar
que uma das polticas mais interessantes na rea social, os programas de
renda mnima acoplados a instrumentos criadores de capacidade cidad,
teve origem nos governos subnacionais e no na Unio. (Letra "E" certa)
Gabarito: D.
9. (ESAF/AFRFB/2009) Considerando os modelos tericos de
Administrao Pblica, incorreto afirmar que, em nosso pas:
a) o maior trunfo do gerencialismo foi fazer com que o modelo burocrtico
incorporasse valores de eficincia, eficcia e competitividade.
b) o patrimonialismo pr-burocrtico ainda sobrevive, por meio das
evidncias de nepotismo, gerontocracia e designaes para cargos
pblicos baseadas na lealdade poltica.
c) a abordagem gerencial foi claramente inspirada na teoria administrativa
moderna, trazendo, para os administradores pblicos, a linguagem e as
ferramentas da administrao privada.
d) no Ncleo Estratgico do Estado, a prevalncia do modelo burocrtico
se justifica pela segurana que ele proporciona.
e) tal como acontece com o modelo burocrtico, o modelo gerencial
adotado tambm se preocupa com a funo controle.
Uma das maiores inovaes da administrao gerencial realmente foi a
valorizao das dimenses do desempenho, como a eficincia, a eficcia e a
efetividade, alm da competitividade. Contudo, o gerencialismo no
incorporou eles ao modelo burocrtico, ele substitui este, por isso a letra "A"
errada.
A letra "B" certa, pois apesar de o modelo patrimonialista no ser mais o
predominante, ainda permanecem fortes resqucios dele. A corrupo, o
nepotismo, o fisiologismo ainda esto presentes em nossa administrao
pblica. Gerontocracia significa o governo dos mais velhos, trata-se de uma
oligarquia em que os lderes so de mais idade.
A letra "C" certa, pois a administrao gerencial claramente inspirada na
administrao privada, tem como um de seus pressupostos a incorporao
de tcnicas da administrao privada na administrao pblica.
A letra "D" foi dada como certa, mas no vejo dessa forma. A alternativa
afirma que no ncleo estratgico deve prevalecer o modelo burocrtico.
Contudo, no isto que afirma o Plano Diretor, segundo o qual deve haver
um misto da administrao burocrtica com a gerencial. Segundo o
documento da reforma de 1995:
Nestes termos, no ncleo estratgico, em que o essencial
a correo das decises tomadas e o princpio
administrativo fundamental o da efetividade, entendido
como a capacidade de ver obedecidas e implementadas
com segurana as decises tomadas, mais adequado
que haja um misto de administrao pblica burocrtica e
gerencial.
Bresser Pereira afirma tambm que:
Por outro lado, a combinao de princpios gerenciais e
burocrticos dever variar de acordo com o setor. A
grande qualidade da administrao pblica burocrtica a
sua segurana e efetividade. Por isso, no ncleo
estratgico, onde essas caractersticas so muito
importantes, ela dever estar ainda presente, em
conjunto com a administrao pblica gerencial. J nos
demais setores, onde o requisito de eficincia
fundamental dado o grande nmero de servidores e de
cidados-clientes ou usurios envolvidos, o peso da
administrao pblica burocrtica dever ir diminuindo
at praticamente desaparecer no setor das empresas
estatais.
Portanto, a partir dos textos analisados, pode-se perceber que no ncleo
estratgico a administrao burocrtica ainda deve permanecer, mas em
nenhum momento fala-se que ela deve prevalecer. Deve haver um misto
entre a administrao burocrtica e a gerencial. Contudo, o gabarito foi
mantido.
A letra "E" certa, o modelo gerencial no abandona o controle, ele s
mude o seu enfoque, de controle a priori de processos para controle a
posteriori de resultados.
Gabarito: A.
10. (ESAF/AFRFB/2009) O estudo das experincias de reformas
administrativas havidas em nosso pas permite concluir, acertadamente,
que:
a) a retrica da reforma dos anos 1930 avanou do ponto de vista dos
princpios polticos que a orientaram, a saber: participao, accountability
e controle social.
b) a tentativa de modernizao do aparelho de Estado, especialmente a
da dcada de 1960, teve como consequncia o fortalecimento da
administrao direta, em detrimento da administrao indireta.
c) no sentido weberiano do termo, o Brasil nunca chegou a ter um modelo
de burocracia pblica consolidada.
d) ao contrrio de outros pases, o modelo de nova gesto pblica,
adotado a partir dos anos 1990, possuiu inspirao autctone e em nada
se valeu das experincias britnica e estadunidense.
e) a partir da dcada de 1990, caminhamos rumo a uma nova
administrao pblica, de carter gerencialista, visando consolidar o
iderio keynesiano e o estado do bem-estar social.
A reforma dos anos 1930 se deu dentro do Estado Novo, um governo
autoritrio, ditatorial, portanto longe de princpios como participao,
accountability e controle social. A letra "A" errada.
A letra "B" errada porque tanto no governo JK quanto na ditadura de 1964
foi fortalecida a administrao indireta em detrimento da direta.
A letra "C" certa. Apesar da modernizao conseguida em diversos
campos, ainda permaneceu marcada por aspectos patrimonialistas. Segundo
o Plano Diretor:
A administrao pblica brasileira, embora marcada pela cultura
burocrtica e regida pelo princpio do mrito profissional, no chegou a se
consolidar, no conjunto, como uma burocracia profissional nos moldes
weberianos. Formaram-se grupos de reconhecida competncia, como o
caso das carreiras acima descritas, bem como em reas da administrao
indireta, mas os concursos jamais foram rotinizados e o valor de sua
remunerao real variou intensamente em funo de polticas salariais
instveis. Os instrumentos de seleo, avaliao, promoo e
treinamento que deram suporte a esse modelo esto superados.
A letra "D" errada porque a reforma de 1995 praticamente copiou as
reformas britnica e americana.
A letra "E" errada porque implantou-se o Estado Regulador, e no de bem-
estar social.
Gabarito: C.
11. (ESAF/ANA/2009) Com a chegada da famlia real portuguesa, em
1808, o Brasil foi, em muito, beneficiado por D. Joo VI. Sobre a forma de
administrao pblica vigente naquele perodo, pode-se afirmar
corretamente que a coroa portuguesa exerceu uma administrao pblica:
a) burocrtica, pois, a despeito das inovaes trazidas por D. Joo VI,
ainda assim o aparelho do Estado funcionava como mera extenso do
poder do soberano, no havendo diferenciao entre a res publica e a res
principis.
b) gerencial, com foco na racionalizao e na qualidade dos servios
pblicos prestados e tendo por objetivo primordial o desenvolvimento
econmico e social de sua ento colnia.
c) patrimonialista, pois, a despeito das inovaes trazidas por D. Joo VI,
ainda assim o aparelho do Estado funcionava como mera extenso do
poder do soberano, no havendo diferenciao entre a res publica e a res
principis.
d) burocrtica, com foco na racionalizao e na qualidade dos servios
pblicos prestados e tendo por objetivo primordial o desenvolvimento
econmico e social de sua ento colnia.
e) patrimonialista, uma vez que, a fim de combater a corrupo, centrou
suas aes na profissionalizao e na hierarquia funcional dos quadros do
aparelho do Estado, dotando-o de inmeros controles administrativos.
Quando a Coroa Portuguesa desembarca no Brasil em 1808 fugindo de
Napoleo, traz consigo todo um aparato administrativo. Ela traz tambm o
modelo de administrao pblica presente em Portugal: o patrimonialismo,
que se caracteriza pela confuso entre o patrimnio pblico e privado.
Mas aqui que comear a ser formada nossa administrao pblica.
Somente com a chegada da coroa portuguesa que comear a ser formada
uma verdadeira administrao pblica no Brasil. Segundo Frederico Lustosa:
O fato que a transferncia da corte e mais tarde a elevao do Brasil a
parte integrante do Reino Unido de Portugal constituram as bases do
Estado nacional, com todo o aparato necessrio afirmao da soberania
e ao funcionamento do autogoverno. A elevao condio de corte de
um imprio transcontinental fez da nova administrao brasileira, agora
devidamente aparelhada, a expresso do poder de um Estado nacional
que jamais poderia voltar a constituir-se em mera subsidiria de uma
metrpole de alm-mar.
Gabarito: C.
12. (ESAF/ANA/2009) Sobre o tema 'administrao pblica gerencial',
correto afirmar:
a) o consumerism e o public service oriented so vises completamente
antagnicas da administrao pblica gerencial.
b) no Brasil, a adoo do gerencialismo na administrao pblica visa
efetiva implantao de um modelo burocrtico weberiano, objetivo que
nenhuma reforma administrativa logrou alcanar.
c) a primeira experincia de administrao pblica gerencial, em nosso
pas, remonta ao sculo passado, sendo seu marco a criao do DASP, por
Getlio Vargas, em 1936.
d) Tal como originalmente promulgada, em outubro de 1988, a
Constituio Federal contemplava todos os preceitos do gerencialismo,
no necessitando, para tanto, sofrer qualquer alterao posterior.
e) uma das principais crticas que se faz ao consumerism decorre do fato
de o modelo no identificar, adequadamente, quem so os seus clientes,
j que o conceito de 'consumidor' no equivale ao de 'cidado'.
Vimos que a nova gesto pblica evoluiu por meio de trs vises:
gerencialismo puro, consumerism e public service oriented. A primeira via as
pessoas como contribuintes, que queriam ver seus recursos gastos com
eficincia. A segunda percebia as pessoas como clientes, que queriam
servios pblicos de qualidade. A terceira como cidados, que exigiam
accountability e equidade.
A letra "A" errada. Apesar de o PSO criticar a viso das pessoas como
clientes, que isso poderia passar a noo errada de que quem paga mais
tem mais servios, no so vises antagnicas. Os trs modelos no
representam rupturas, mas sim continuidade, em que so incorporados
novos conceitos sem esquecer dos anteriores.
A letra "B" errada. Bresser critica essa viso de muitos que primeiro era
preciso finalizar a reforma burocrtica, acabar com o patrimonialismo, para
depois adota a gerencial. Comentando um estudo do governo Itamar, ele
afirma que:
Diagnstico era em grande parte verdadeiro, mas pecava por uma falha
fundamental. O mal maior a ser atacado segundo o documento era "o
intenso e generalizado patrimonialismo no sistema poltico"; o objetivo
fundamental a ser atingido, o de estabelecer uma administrao pblica
burocrtica, ou seja, "um sistema de administrao pblica
descontaminado de patrimonialismo, em que os servidores se conduzam
segundo os critrios de tica pblica, de profissionalismo e eficcia".
A letra "C" errada. A criao do DASP representa o incio da administrao
burocrtica, e no da gerencial.
A letra "D" errada. A CF88 representou um grande retrocesso burocrtico e
foi bastante emendada posteriormente. Maior exemplo a EC 19 de 1998,
que teve origem no Plano Diretor.
A letra "E" certa. Critica-se muito esta noo de cliente do consumerism,
que esquecia de valores importantes presentes na noo de cidado.
Poderia-se passar a ideia de que, como so clientes, podem competir pelos
bens pblicos, quando na realidade estes so caracterizados pelo princpio
da no-excluso.
Gabarito: E.
13. (ESAF/ANA/2009) Considerando o marco terico adotado pelo Plano
Diretor para a Reforma do Aparelho do Estado, correto afirmar:
a) com a expanso da administrao indireta, o momento iniciado pela
Constituio de 1988 indica um processo de descentralizao
administrativa.
b) ao Ncleo Estratgico do Estado cabe desenvolver as atividades em que
o "poder de Estado", ou seja, o poder de legislar e tributar, exercido.
c) a forma de administrao burocrtica completamente indesejada,
sendo sua aplicao proibida, qualquer que seja a circunstncia.
d) por tentar superar a rigidez burocrtica, a reforma iniciada pelo
Decreto-Lei n. 200/1967 se constitui em um primeiro momento da
administrao pblica gerencial em nosso pas.
e) os conceitos de publicizao e privatizao se equivalem, podendo ser
adotados de maneira indistinta.
A letra "A" errada. Na CF88 foi dada preferncia para a administrao
direta. Foi na ditadura que houve uma grande expanso da indireta.
Segundo Bresser Pereira:
A Constituio ir sacramentar os princpios de uma administrao
pblica arcaica, burocrtica ao extremo. Uma administrao pblica
altamente centralizada, hierrquica e rgida, em que toda a prioridade
ser dada administrao direta ao invs da indireta.
Esse tipo de descentralizao realmente administrativo. A CF88 promoveu
uma descentralizao poltica, para estados e municpios.
A letra "B" errada. As atividades em que h exerccio do poder de Estado,
como fiscalizar e tributar, esto no setor de atividades exclusivas, e no no
ncleo estratgico. Segundo o Plano Diretor:
Atividades Exclusivas: o setor em que so prestados servios que s o
Estado pode realizar. So servios em que se exerce o poder extroverso
do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como
exemplos temos: a cobrana e fiscalizao dos impostos, a polcia, a
previdncia social bsica, o servio de desemprego, a fiscalizao do
cumprimento de normas sanitrias, o servio de trnsito, a compra de
servios de sade pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsdio
educao bsica, o servio de emisso de passaportes, etc. A propriedade
s pode ser tambm estatal.
A letra "C" errada. A administrao burocrtica no abandonada.
Segundo o Bresser Pereira:
Por outro lado, a combinao de princpios gerenciais e burocrticos
dever variar de acordo com o setor. A grande qualidade da
administrao pblica burocrtica a sua segurana e efetividade. Por
isso, no ncleo estratgico, onde essas caractersticas so muito
importantes, ela dever estar ainda presente, em conjunto com a
administrao pblica gerencial. J nos demais setores, onde o requisito
de eficincia fundamental dado o grande nmero de servidores e de
cidados-clientes ou usurios envolvidos, o peso da administrao pblica
burocrtica dever ir diminuindo at praticamente desaparecer no setor
das empresas estatais.
A letra "D" certa. Segundo Bresser:
Em sntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superao da rigidez
burocrtica, podendo ser considerado como um primeiro momento da
A letra "E" errada. Publicizao e privatizao so coisas diferentes. A
primeira seria usada para transferir os servios no exclusivos para o setor
pblico no estatal. transferido o patrimnio pblico para as OS, mas por
permisso de uso, ou seja, com a desqualificao da OS os bens retornam
para o Estado. J a segunda ocorreira no setor de produo de bens e
servios para o mercado com a venda do patrimnio pblico.
Gabarito: D.
14. (ESAF/APO-MPOG/2008) A histria recente mostra que a reforma
administrativa sempre esteve presente na agenda de polticas
governamentais, desde 1930. Com base na literatura que analisa as vrias
reformas administrativas, possvel estabelecer algumas concluses
sobre os resultados das iniciativas governamentais nessa rea. Examine
os enunciados abaixo e assinale a resposta correta.
1. A despeito das diversas tentativas, nunca se logrou implantar uma
burocracia do tipo weberiano no Brasil, porque os textos legais que mais
se aproximaram desse ideal abriam brechas que se contrapunham ao
esprito da burocracia racional-legal ou propunham a superao desta.
2. Independentemente de regime poltico e de governo, o Brasil sempre
conviveu com segmentos dispersos de uma burocracia weberiana em
vrios nveis da administrao, interpenetrada e convivendo com um alto
teor de patrimonialismo administrativo.
3. Contrapondo-se a essa administrao, essencialmente amorfa,
destacavam-se as "ilhas de excelncia", razoavelmente imunes ao
processo poltico e caracterizadas pela elevada competncia de seus
membros.
4. A efetiva profissionalizao do servidor, tentada vrias vezes, s veio a
se realizar no Brasil aps a Constituio Federal de 1988, j que at ento
a administrao pblica sempre conviveu com a multiplicidade de cargos,
de planos salariais especiais e de "trens da alegria", tpicos de final de
administrao.
a) Somente o enunciado nmero 1 est incorreto.
b) Todos os enunciados esto incorretos.
c) Somente o enunciado nmero 4 est incorreto.
d) Somente o enunciado nmero 2 est incorreto.
e) Todos os enunciados esto corretos.
Pois gente, esta a terceira questo do concurso de 2008 (EPPGG e APO)
tirada do texto "As reformas administrativas no Brasil: modelos, sucessos e
fracassos". Aqui vai uma crtica minha: no acho correto pegar vrias
questes do mesmo texto, pois fica fcil indicar para algumas pessoas por
onde devem estudar.
Segundo o texto:
Finalmente, cabe concluir, com base na literatura que analisa as vrias
reformas administrativas e as propostas no efetivadas, que o Pas, de
fato, nunca logrou implantar uma burocracia do tipo weberiano. At
porque, os textos legais que mais se aproximaram desse ideal abriam
brechas que se contrapunham ao esprito da burocracia racional-legal.
Creio que, independentemente de regime poltico e de governo, o pas
sempre conviveu com segmentos dispersos de uma burocracia weberiana
em vrios nveis da administrao, interpenetrada e convivendo com um
alto teor de patrimonialismo burocrtico, nunca de fato completamente
extirpado da administrao pblica. Contrapondo-se a essa
administrao, essencialmente amorfa, destacavam-se as "ilhas de
excelncia", aspecto de resto j salientado por todos os estudiosos da
poltica e da administrao pblica: "ilhas", porque razoavelmente
imunes ao processo poltico; "de excelncia", dada a competncia de
seus membros.
Podemos ver que as trs primeiras afirmaes so corretas.
A quarta afirmao errada, podemos observ-la no item cinco da questo
anterior:
5. A efetiva profissionalizao do servidor, tentada vrias vezes, nunca
ocorreu e sempre conviveu com a multiplicidade de cargos, de planos
salariais especiais e de "trens da alegria", tpicos de final de
administrao.
Gabarito: C.
15. (ESAF/CGU/2008) Apesar da heterogeneidade de situaes que
caracterizam a administrao pblica brasileira nos diferentes nveis de
governo, a Unio tem promovido reformas em sua estrutura para fazer
face aos processos de industrializao e crise fiscal do Estado. A
modernizao da administrao pblica por meio do uso de instrumentos
prprios da gesto de empresas privadas, a criao de uma administrao
indireta com procedimentos prprios de contratao e gesto de
funcionrios e de processos de compras pblicas so caractersticas
presentes
Selecione a opo que completa corretamente a frase acima.
a) na criao do DASP.
b) na criao de Agncias Reguladoras.
c) na formao do Estado brasileiro.
d) nas aes implementadas a partir do Decreto-Lei 200.
e) no alinhamento ao Estado mnimo.
Vimos que o DL 200 concedeu ampla autonomia para as entidades da
administrao indireta, que tinham liberdade para o estabelecimento de
sistemas de seguridade e remunerao segundo seus prprios critrios. Ele
tambm relegou a um segundo plano a administrao direta, considerada
burocrtica, passando a contratar os altos escales por meio das empresas
estatais. A letra "D" a correta.
Gabarito: D.
3. 1 GABARITO
1. B 4. B 7. B 10. C 13. D
2. A 5. E 8. D 11. C 14. C
3. B 6. D 9. A 12. E 15. D
3. 2 LISTA DAS QUESTES
1. (ESAF/CVM/2011) No Brasil, a Primeira Repblica (1889-1930), tambm
conhecida como Repblica Velha, caracterizou-se por
a) eleies fiscalizadas pela justia eleitoral.
b) amplo domnio das oligarquias.
c) voto direto, secreto e universal.
d) universalizao do acesso ao ensino primrio.
e) economia diversificada e autrquica.
2. (ESAF/CVM/2011) Nas dcadas que se seguiram Segunda Guerra
Mundial, o Brasil viveu rica experincia democrtica, a despeito das sucessivas
crises polticas pelas quais passou. Essa experincia foi interrompida pelo golpe
de 1964. Sob o ponto de vista econmico, o perodo entre 1946 e 1964 foi
marcado, entre outros aspectos, pela
a) poltica desenvolvimentista de JK (1956-61), assentada no Plano de Metas e
sintetizada no lema "50 anos em 5".
b) opo de Vargas (1951-54) de afastar-se do modelo clssico de
nacionalismo econmico e apoiar-se fortemente nos capitais internacionais.
c) estabilidade econmica e financeira que caracterizou os cinco anos do
governo Jnio Quadros, seguindo a trilha aberta por JK.
d) superao do grave problema representado pela espiral inflacionria,
provavelmente a maior vitria do governo Joo Goulart.
e) capacidade demonstrada pelo governo Gaspar Dutra (1946-1951) de
acumular reservas ao reduzir radicalmente os gastos do pas no exterior.
3. (ESAF/ISS-RJ/2010) No Brasil, o modelo de administrao burocrtica:
a) atinge seu pice ao final da dcada de 1950, com a instalao do Ministrio
da Desburocratizao.
b) emerge nos anos 1930, sendo seu grande marco a criao do DASP.
c) permanece arraigado, em sua forma weberiana, at nossos dias, sendo esta
a razo da falncia do modelo gerencial.
d) deve-se mais poltica do caf-com-leite que ao incio do processo de
industrializao.
e) foi completamente substitudo pelo modelo gerencial implantado ao final do
sculo XX.
4. (ESAF/APO-MPOG/2010) A anlise da evoluo da administrao pblica
brasileira, a partir dos anos 1930, permite concluir acertadamente que:
a) com o Estado Novo e a criao do DASP, a admisso ao servio pblico
passou a ser feita exclusivamente por meio de concurso pblico, sendo
descontinuadas as prticas do clientelismo e da indicao por apadrinhamento.
b) a reforma trazida pelo Decreto-Lei n. 200/67 propugnou pela
descentralizao funcional do aparelho do Estado mediante delegao de
autoridade aos rgos da administrao indireta para a consecuo de muitas
das funes e metas do governo.
c) a partir de meados do sculo XX, com o desenvolvimentismo, deu-se a
ampliao e a consolidao da administrao direta, principal gestora das
polticas pblicas implementadas pela administrao indireta.
d) a partir dos anos 1980, dadas a falncia do estado do bem-estar social, a
crise fiscal e a redemocratizao, as reformas do aparelho do Estado passaram
a seguir uma estratgia nica e homognea.
e) os '50 Anos em 5' e a construo de Braslia, no perodo JK, representaram
a pedra fundamental do que viria a ser a adoo do gerencialismo no servio
pblico.
5. (ESAF/APO-MPOG/2010) Acerca dos modelos de gesto patrimonialista,
burocrtica e gerencial, no contexto brasileiro, correto afirmar:
a) cada um deles constituiu-se, a seu tempo, em movimento administrativo
autnomo, imune a injunes polticas, econmicas e culturais.
b) com a burocracia, o patrimonialismo inicia sua derrocada, sendo finalmente
extinto com a implantao do gerencialismo.
c) o carter neoliberal da burocracia uma das principais causas de sua
falncia.
d) fruto de nossa opo tardia pela forma republicana de governo, o
patrimonialismo um fenmeno administrativo sem paralelo em outros pases.
e) com o gerencialismo, a ordem administrativa se reestrutura, porm sem
abolir o patrimonialismo e a burocracia que, a seu modo e com nova
roupagem, continuam existindo.
6. (ESAF/SUSEP/2010) Uma adequada compreenso do processo evolutivo da
administrao pblica brasileira nos revela que:
a) o patrimonialismo se extingue com o fim da dominao portuguesa, sendo o
reinado de D. Pedro II o ponto de partida para a implantao do modelo
burocrtico.
b) em um ambiente onde impera o gerencialismo, no h espao para o
modelo burocrtico.
c) a implantao do modelo gerencial, em fins do sculo passado, consolida o
carter burocrtico-weberiano do aparelho do Estado, notadamente na
administrao direta.
d) de certa forma, patrimonialismo, burocracia e gerencialismo convivem em
nossa administrao contempornea.
e) a importncia do modelo gerencial se expande a partir do momento em que
a administrao direta se robustece, nos anos 1950, em paralelo crescente
industrializao do pas.
7. (ESAF/AFT/2010) Sobre as experincias de reformas administrativas em
nosso pas, correto afirmar:
a) a implantao do DASP e a expedio do Decreto-Lei n. 200/67 so
exemplos de processos democrticos de reformismo baseados no debate, na
negociao e em um modelo decisrio menos concentrador.
b) ainda que o formalismo e a rigidez burocrtica sejam atacados como males,
alguns alicerces do modelo weberiano podem constituir uma alavanca para a
modernizao, a exemplo da meritocracia e da clara distino entre o pblico e
o privado.
c) o carter 'neoliberal' do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado foi
a mola propulsora de seu amplo sucesso e da irrestrita adeso pelo
corporativismo estatal.
d) j nos anos 1980, o Programa Nacional de Desburocratizao propunha uma
engenharia institucional capaz de estabelecer um espao pblico no-estatal,
com a incorporao das Organizaes Sociais.
e) desde os anos 1990, a agenda da gesto pblica tem sido continuamente
enriquecida, sendo hoje mais importante que as agendas fiscal ou econmica.
8. (ESAF/AFT/2010) A correta anlise da modernizao da Administrao
Pblica brasileira, havida nas ltimas dcadas, permite chegar s seguintes
concluses, exceto:
a) a despeito de tudo, a administrao pblica ainda carrega tradies
manuteno do poder tradicional.
b) no obstante as qualidades das medidas em prol da profissionalizao do
servio pblico, previstas na Constituio de 1988, parte dessa legislao
resultou, na verdade, em aumento do corporativismo estatal.
c) uma das aes mais significativas na gesto pblica foi a incorporao do
governo eletrnico.
d) constituiu-se uma coalizo em torno do Plano Plurianual - PPA e da ideia de
planejamento, com a retomada e o reforo de sua verso centralizadora e
tecnocrtica adotada no regime militar.
e) os programas de renda mnima acoplados a instrumentos criadores de
capacidade cidad, poltica das mais interessantes na rea social, tiveram
origem nos governos subnacionais e no na Unio.
9. (ESAF/AFRFB/2009) Considerando os modelos tericos de Administrao
Pblica, incorreto afirmar que, em nosso pas:
a) o maior trunfo do gerencialismo foi fazer com que o modelo burocrtico
incorporasse valores de eficincia, eficcia e competitividade.
b) o patrimonialismo pr-burocrtico ainda sobrevive, por meio das evidncias
de nepotismo, gerontocracia e designaes para cargos pblicos baseadas na
lealdade poltica.
c) a abordagem gerencial foi claramente inspirada na teoria administrativa
moderna, trazendo, para os administradores pblicos, a linguagem e as
ferramentas da administrao privada.
d) no Ncleo Estratgico do Estado, a prevalncia do modelo burocrtico se
justifica pela segurana que ele proporciona.
e) tal como acontece com o modelo burocrtico, o modelo gerencial adotado
tambm se preocupa com a funo controle.
10. (ESAF/AFRFB/2009) O estudo das experincias de reformas administrativas
havidas em nosso pas permite concluir, acertadamente, que:
a) a retrica da reforma dos anos 1930 avanou do ponto de vista dos
princpios polticos que a orientaram, a saber: participao, accountability e
controle social.
b) a tentativa de modernizao do aparelho de Estado, especialmente a da
dcada de 1960, teve como consequncia o fortalecimento da administrao
direta, em detrimento da administrao indireta.
c) no sentido weberiano do termo, o Brasil nunca chegou a ter um modelo de
burocracia pblica consolidada.
d) ao contrrio de outros pases, o modelo de nova gesto pblica, adotado a
partir dos anos 1990, possuiu inspirao autctone e em nada se valeu das
experincias britnica e estadunidense.
e) a partir da dcada de 1990, caminhamos rumo a uma nova administrao
pblica, de carter gerencialista, visando consolidar o iderio keynesiano e o
estado do bem-estar social.
11. (ESAF/ANA/2009) Com a chegada da famlia real portuguesa, em 1808, o
Brasil foi, em muito, beneficiado por D. Joo VI. Sobre a forma de
administrao pblica vigente naquele perodo, pode-se afirmar corretamente
que a coroa portuguesa exerceu uma administrao pblica:
a) burocrtica, pois, a despeito das inovaes trazidas por D. Joo VI, ainda
assim o aparelho do Estado funcionava como mera extenso do poder do
soberano, no havendo diferenciao entre a res publica e a res principis.
b) gerencial, com foco na racionalizao e na qualidade dos servios pblicos
prestados e tendo por objetivo primordial o desenvolvimento econmico e
social de sua ento colnia.
c) patrimonialista, pois, a despeito das inovaes trazidas por D. Joo VI,
ainda assim o aparelho do Estado funcionava como mera extenso do poder do
soberano, no havendo diferenciao entre a res publica e a res principis.
d) burocrtica, com foco na racionalizao e na qualidade dos servios pblicos
prestados e tendo por objetivo primordial o desenvolvimento econmico e
social de sua ento colnia.
e) patrimonialista, uma vez que, a fim de combater a corrupo, centrou suas
aes na profissionalizao e na hierarquia funcional dos quadros do aparelho
do Estado, dotando-o de inmeros controles administrativos.
12. (ESAF/ANA/2009) Sobre o tema 'administrao pblica gerencial', correto
afirmar:
a) o consumerism e o public service oriented so vises completamente
antagnicas da administrao pblica gerencial.
b) no Brasil, a adoo do gerencialismo na administrao pblica visa efetiva
implantao de um modelo burocrtico weberiano, objetivo que nenhuma
reforma administrativa logrou alcanar.
c) a primeira experincia de administrao pblica gerencial, em nosso pas,
remonta ao sculo passado, sendo seu marco a criao do DASP, por Getlio
Vargas, em 1936.
d) Tal como originalmente promulgada, em outubro de 1988, a Constituio
Federal contemplava todos os preceitos do gerencialismo, no necessitando,
para tanto, sofrer qualquer alterao posterior.
e) uma das principais crticas que se faz ao consumerism decorre do fato de o
modelo no identificar, adequadamente, quem so os seus clientes, j que o
conceito de 'consumidor' no equivale ao de 'cidado'.
13. (ESAF/ANA/2009) Considerando o marco terico adotado pelo Plano Diretor
para a Reforma do Aparelho do Estado, correto afirmar:
a) com a expanso da administrao indireta, o momento iniciado pela
Constituio de 1988 indica um processo de descentralizao administrativa.
b) ao Ncleo Estratgico do Estado cabe desenvolver as atividades em que o
"poder de Estado", ou seja, o poder de legislar e tributar, exercido.
c) a forma de administrao burocrtica completamente indesejada, sendo
sua aplicao proibida, qualquer que seja a circunstncia.
d) por tentar superar a rigidez burocrtica, a reforma iniciada pelo Decreto-Lei
n. 200/1967 se constitui em um primeiro momento da administrao pblica
gerencial em nosso pas.
e) os conceitos de publicizao e privatizao se equivalem, podendo ser
adotados de maneira indistinta.
14. (ESAF/APO-MPOG/2008) A histria recente mostra que a reforma
administrativa sempre esteve presente na agenda de polticas governamentais,
desde 1930. Com base na literatura que analisa as vrias reformas
administrativas, possvel estabelecer algumas concluses sobre os resultados
das iniciativas governamentais nessa rea. Examine os enunciados abaixo e
assinale a resposta correta.
1. A despeito das diversas tentativas, nunca se logrou implantar uma
burocracia do tipo weberiano no Brasil, porque os textos legais que mais se
aproximaram desse ideal abriam brechas que se contrapunham ao esprito da
burocracia racional-legal ou propunham a superao desta.
2. Independentemente de regime poltico e de governo, o Brasil sempre
conviveu com segmentos dispersos de uma burocracia weberiana em vrios
nveis da administrao, interpenetrada e convivendo com um alto teor de
patrimonialismo administrativo.
3. Contrapondo-se a essa administrao, essencialmente amorfa, destacavam-
se as "ilhas de excelncia", razoavelmente imunes ao processo poltico e
caracterizadas pela elevada competncia de seus membros.
4. A efetiva profissionalizao do servidor, tentada vrias vezes, s veio a se
realizar no Brasil aps a Constituio Federal de 1988, j que at ento a
administrao pblica sempre conviveu com a multiplicidade de cargos, de
planos salariais especiais e de "trens da alegria", tpicos de final de
administrao.
a) Somente o enunciado nmero 1 est incorreto.
b) Todos os enunciados esto incorretos.
c) Somente o enunciado nmero 4 est incorreto.
d) Somente o enunciado nmero 2 est incorreto.
e) Todos os enunciados esto corretos.
15. (ESAF/CGU/2008) Apesar da heterogeneidade de situaes que
caracterizam a administrao pblica brasileira nos diferentes nveis de
governo, a Unio tem promovido reformas em sua estrutura para fazer face
aos processos de industrializao e crise fiscal do Estado. A modernizao da
administrao pblica por meio do uso de instrumentos prprios da gesto de
empresas privadas, a criao de uma administrao indireta com
procedimentos prprios de contratao e gesto de funcionrios e de processos
de compras pblicas so caractersticas presentes
Selecione a opo que completa corretamente a frase acima.
a) na criao do DASP.
b) na criao de Agncias Reguladoras.
c) na formao do Estado brasileiro.
d) nas aes implementadas a partir do Decreto-Lei 200.
e) no alinhamento ao Estado mnimo.
4 Leitura Sugerida
"As reformas administrativas no Brasil: modelos, sucessos e fracassos". Olavo
Brasil de Lima Junior
http://www.enap.gov.br/index.php?option=com docman&task=doc view&gid
= 1563
"Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de administrao pblica; 200 anos de
reformas". Frederico Lustosa da Costa.
http://www.scielo.br/pdf/rap/v42n5/a03v42n5.pdf

Administra+º+úo P+ Blica AFRFB 2011.2 - Aula 02

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Administra+º+úo P+ Blica AFRFB 2011.2 - Aula 02

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

CURSO ON-LINE - ADMINISTRAO PBLICA P/ AFRFB E AFT

PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

grega kratos, que significa poder. Desde o XVII j se falava em "burocracia"

militares), juntamente com a burocracia "gerencial", que iriam pensar a

Anda mungkin juga menyukai