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1) O documento discute a modernização da agricultura no contexto do modelo de desenvolvimento produtivista e seus impactos ambientais e sociais negativos.
2) A abordagem do desenvolvimento territorial ganhou força nos anos 1990 para valorizar potencialidades locais de forma sustentável.
3) As políticas agrícolas nos EUA e UE passaram a estimular formas menos intensivas de produção para reduzir pressão sobre recursos naturais.
1) O documento discute a modernização da agricultura no contexto do modelo de desenvolvimento produtivista e seus impactos ambientais e sociais negativos.
2) A abordagem do desenvolvimento territorial ganhou força nos anos 1990 para valorizar potencialidades locais de forma sustentável.
3) As políticas agrícolas nos EUA e UE passaram a estimular formas menos intensivas de produção para reduzir pressão sobre recursos naturais.
1) O documento discute a modernização da agricultura no contexto do modelo de desenvolvimento produtivista e seus impactos ambientais e sociais negativos.
2) A abordagem do desenvolvimento territorial ganhou força nos anos 1990 para valorizar potencialidades locais de forma sustentável.
3) As políticas agrícolas nos EUA e UE passaram a estimular formas menos intensivas de produção para reduzir pressão sobre recursos naturais.
4 ENCONTRO NACIONAL DE GRUPOS DE PESQUISA ENGRUP, So Paulo, pp. 370-392, 2008.
MODERNIZAO DA AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
AGRIUCULTURAL MODERNIZATION AND TERRITORIAL DEVELOPMENT
Antonio Nivaldo Hespanhol Faculdade de Cincias e Tecnologia UNESP Presidente Prudente nivaldo@fct.unesp.br Resumo O pacote tecnolgico da Revoluo Verde foi difundido no mundo a partir dos anos 1950 e derivou diretamente do modelo de desenvolvimento produtivista predominante at o final dos anos 1970. A produo e a produtividade agrcolas se expandiram significativamente. No entanto, os efeitos ambientais e sociais da Revoluo Verde foram muito negativos e provocaram a valorizao de perspectivas de desenvolvimento ascendentes, tais como a abordagem territorial, a qual se tornou expressiva a partir dos anos 1990. Palavras-chave: Modernizao, desenvolvimento, rural, participao.
Abstract The Green Revolution technological package was spread out in the world from years 1950. It was derived from the development model that predominated until the end of years 1970. The agricultural production and the productivity had expanded significantly. However, the environmental and social effects of the Green Revolution were too much negative and had induced the valorization of ascending development perspectives, such as the territorial approach, which became expressive from years 1990.
4 ENGRUP, So Paulo, 2008. HESPANHOL, A. N.
371 37 1. INTRODUO Aps a II Guerra Mundial o pacote tecnolgico da chamada Revoluo Verde foi difundido no mundo, atingindo, inclusive alguns pases subdesenvolvidos. A modernizao da agricultura esteve associada ao modelo de desenvolvimento produtivista que passou a ser contestado nos anos 1970 e 1980, dando margem ao surgimento de novas abordagens de desenvolvimento. A abordagem do desenvolvimento territorial ganhou fora nos pases desenvolvidos a partir dos anos 1990. Por meio de tal abordagem tem se procurado valorizar as potencialidades locais, a diversidade, o meio ambiente, bem como envolver os atores sociais nos projetos de desenvolvimento. No presente texto se procurar estabelecer relaes entre modernizao da agricultura e desenvolvimento territorial, com o intuito de responder a trs questes: 1) A agricultura moderna, associada ao modelo produtivista, perdeu a hegemonia? 2) A estratgia do desenvolvimento territorial protagonista ou coadjuvante nas polticas pblicas? 3) Como a estratgia do desenvolvimento territorial vem sendo introduzida nas polticas pblicas brasileiras?
2. MODELO PRODUTIVISTA DE DESENVOLVIMENTO E MODERNIZAO DA AGRICULTURA Entre o final da II Guerra Mundial e os primeiros anos da dcada de 1970, a economia mundial apresentou grande expanso. Foram efetuados significativos investimentos em atividades produtivas, no somente nos pases desenvolvidos, mas tambm em pases subdesenvolvidos. No referido perodo, os conhecimentos da cincia e da tecnologia passaram a ser aplicados diretamente aos processos produtivos de todos os setores, inclusive da agropecuria, conforme salienta Santos (1985). A modernizao da agricultura ocorrida em vrios pases derivou deste movimento expansionista caracterizado pelo expressivo crescimento econmico e pelo grande avano tecnolgico. Foi sob este modelo econmico que a Unio Europia, os Estados Unidos e muitos outros pases, inclusive subdesenvolvidos, promoveram Modernizao da agricultura e desenvolvimento territorial, pp. 370-392
372 alteraes na sua base tcnica de produo e ampliaram a oferta de alimentos e matrias-primas. Graas modernizao da agricultura e ao estabelecimento da Poltica Agrcola Comum (PAC), alguns pases europeus que apresentavam forte dependncia da importao de alimentos, no somente se tornaram auto-suficientes, como se converteram em exportadores lquidos de produtos agrcolas a partir dos anos 1980. Os EUA, o Canad, a Austrlia, o Brasil, a Argentina, o Mxico e muitos outros pases, expandiram significativamente a produo agropecuria em decorrncia da adoo do pacote tecnolgico da Revoluo Verde. Apesar do aparente sucesso da modernizao da agricultura, o passivo ambiental dela decorrente muito grande. A expanso de monoculturas e o uso indiscriminado de mquinas, implementos, fertilizantes qumicos e de biocidas comprometeram a qualidade ambiental de vastas reas dos pases desenvolvidos e subdesenvolvidos. Nos pases mais avanados da Unio Europia (Frana, Alemanha, Holanda, Blgica, entre outros), as crticas aos efeitos ambientais negativos decorrentes da produo agrcola intensiva, emergiram nas dcadas de 1960 e 1970 e ganharam amplitude e repercusso em outros pases, a partir dos anos 1980. A perda da qualidade ambiental, os problemas sanitrios como a encefalopatia espungiforme bovina (mal da vaca louca), a incidncia da febre aftosa e a contaminao de frangos, evidenciaram a insuficincia da gesto da qualidade e da segurana dos alimentos gerados pela agricultura moderna e processados pelas agroindstrias de grande porte (DELORME, 2004). Diante de tal quadro, os alimentos produzidos sem a aplicao de biocidas e o processamento artesanal tm sido valorizados pelos consumidores dos pases desenvolvidos, bem como pela populao de mdia e alta renda dos pases subdesenvolvidos. Cada vez mais se passou a reconhecer que o modelo produtivista, prprio do modelo no qual se insere a agricultura moderna, no proporcionou a superao da pobreza das zonas rurais, nem proporcionou a melhoria da qualidade de vida das suas 4 ENGRUP, So Paulo, 2008. HESPANHOL, A. N.
373 37 populaes. A agricultura moderna tambm no levou a superao do problema da fome no planeta, apesar de ter havido a ampliao da oferta de alimentos, os problemas relacionados sua distribuio perduraram e at se agravaram. As preocupaes ambientais e sanitrias em relao agricultura intensiva redundaram em alteraes nas polticas agrcolas, principalmente nos Estados Unidos da Amrica (EUA) e na Unio Europia. O emprego indiscriminado de sistemas intensivos de produo passou a ser combatido por meio de reformulaes nas polticas agrcolas. Nos EUA foi criado, no ano de 1984, o Low-Input/Sustainable Agriculture (LISA) com o objetivo de desenvolver sistemas de produo menos agressivos ao meio ambiente, conforme salienta Ehlers (1999). Na Unio Europia, foram empreendidas reformulaes na PAC nos anos de 1992, 1999 e 2003 por meio das quais se procurou estimular formas extensivas de explorao com o intuito de reduzir a presso sobre os recursos naturais e de valorizar a qualidade ambiental. As novas polticas agrcolas, alm de valorizarem a explorao extensiva, procuraram reduzir a oferta de produtos agrcolas subsidiados. Apesar da tomada de conscincia em relao aos problemas ambientais e sociais gerados pela agricultura moderna, os interesses econmicos prevalecem e o modelo produtivista continua hegemnico. Os questionamentos e denncias em relao ao comrcio desleal de produtos agrcolas praticado pelos pases desenvolvidos se tornaram recorrentes, pois tais pases protegem os seus mercados com tarifas alfandegrias elevadas aos produtos agroalimentares e concedem fortes subsdios aos seus agricultores. Os segmentos produtivos voltados ao abastecimento de grandes mercados so dominados por corporaes transnacionais cujas sedes se localizam nos EUA e na Unio Europia, a exemplo da Bunge, Cargill, Nestl, Danone, Louis Dreyfus e Archer Daniels Midland Company (ADM), entre outras. Estas empresas operam com base na agricultura praticada em larga escala e com intensa utilizao de mquinas, Modernizao da agricultura e desenvolvimento territorial, pp. 370-392
374 implementos mecnicos, fertilizantes qumicos, sementes selecionadas e biocidas, cujas empresas produtoras tambm esto sediadas naqueles pases. Nos pases desenvolvidos, no somente os pequenos agricultores, mas tambm os mdios e grandes vinculados aos segmentos produtivos modernos so subsidiados e protegidos por tarifas alfandegrias. As questes relacionadas concesso de subsdios agrcolas e a manuteno de elevadas tarifas alfandegrias aos produtos agroalimentares provenientes de pases subdesenvolvidos vm causando fortes embates na Organizao Mundial do Comrcio (WTO - World Trade Organization). A rodada de negociaes da OMC iniciada em Doha (Qatar) no ano de 2001 at hoje no foi concluda em virtude do no entendimento entre os pases desenvolvidos e subdesenvolvidos em relao aos subsdios agrcolas concedidos pelos EUA e Unio Europia e as tarifas alfandegrias praticadas para proteger os respectivos mercados. Os EUA e a Unio Europia se predispem a reduzir as tarifas alfandegrias aos produtos agropecurios e a diminurem o volume de subsdios concedidos aos seus agricultores, mas exigem, em contrapartida, que os pases subdesenvolvidos, inclusive a China e a ndia, reduzam as suas tarifas alfandegrias sobre produtos manufaturados e servios especializados. Na mais recente reunio realizada no ms de julho de 2008, em Genebra, na Sua, se esperava concluir a rodada de Doha, no entanto, mais uma vez, o ciclo de negociaes multilaterais foi fracassado 1 . O incremento da produo de alimentos, fibras e agrocombustveis para fazer frente ao crescimento da demanda internacional, decorrente, em grande parte, da elevada expanso econmica que vem ocorrendo na China e na ndia est sendo realizado com base neste modelo de desenvolvimento reconhecidamente insustentvel dos pontos de vista social e ambiental.
1 Na rodada de negociaes ocorrida em Genebra houve divergncias em relao ao posicionamento de importantes pases subdesenvolvidos. O Brasil posicionou-se favoravelmente ao acordo que previa a reduo de tarifas alfandegrias aos produtos manufaturados e a Argentina, China e ndia se posicionaram contrariamente ao acordo, pois no abrem mo de proteger as suas indstrias e exigem maior reduo das tarifas alfandegrias aos produtos agropecurios pelos pases desenvolvidos.
4 ENGRUP, So Paulo, 2008. HESPANHOL, A. N.
375 37 No caso do Brasil, o processo de modernizao da agricultura reduziu o seu ritmo a partir do incio dos anos 1980, em razo da crise econmica mundial e das crises fiscal e financeira que atingiram o Estado brasileiro. Mesmo assim, a agricultura moderna em bases empresariais se expandiu e continua em marcha por meio do crescimento das reas de cultivo de soja e milho nas zonas de cerrado do Centro-Oeste, Nordeste e Norte do pas, de algodo mecanizado nos Estados de Mato Grosso e Bahia, de cana-de-acar nos Estados de So Paulo, Paran, Mato Grosso do Sul e Gois. A agricultura moderna produtora de commodities vem ampliando a sua importncia na gerao de divisas, por meio da expanso do agronegcio, o qual tem sido responsvel por mais de um tero do valor das exportaes e tem garantido os sucessivos supervits na balana comercial do pas. Diante do exposto, pode-se afirmar que o modelo econmico produtivista ao qual se vincula a agricultura moderna, apesar dos seus perversos resultados sociais e ambientais e das alteraes que foram feitas nas polticas agrcolas da Unio Europia e dos Estados Unidos para desencorajar as exploraes intensivas, continua prevalecendo em mbito global e nacional. Portanto, a resposta primeira pergunta (A agricultura moderna, associada ao modelo produtivista, perdeu a hegemonia?) negativa, a despeito da adoo de medidas paliativas e do recorrente discurso dos organismos internacionais sobre o estmulo a promoo do desenvolvimento economicamente vivel, ambientalmente sustentvel e socialmente justo.
3. DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL: MUDANA DE PARADIGMA OU APRIMORAMENTO DO DISCURSO? O perodo compreendido entre o final da Segunda Guerra Mundial e o incio da dcada de 1970 foi marcado pela grande expanso da economia mundial e expressiva atuao do Estado na coordenao, regulao e estmulo s atividades produtivas. Neste perodo a ao do Estado se deu por meio do planejamento centralizado, com preocupaes essencialmente econmicas e sem a participao da populao Modernizao da agricultura e desenvolvimento territorial, pp. 370-392
376 envolvida. O planejamento regional foi caracterizado pelo seu perfil tecnicista e monodisciplinar (economia), conforme ressalta Boisier (1989). A competio entre dois sistemas econmicos (capitalismo e socialismo) estimulou os governos de pases desenvolvidos a estabelecerem o planejamento macroeconmico e setorial e a estimularem dinamizao de regies deprimidas. O perfil keynesiano das polticas pblicas e o bom desempenho da economia, entre o final da II guerra e o incio dos anos 1970, propiciaram a melhoria do padro de vida da populao dos pases desenvolvidos, sendo institudo o chamado Welfare State (Estado do bem estar social). Nos pases desenvolvidos, no perodo em apreo, se atingiu quase o pleno emprego e as conquistas dos trabalhadores foram significativas. Nos pases subdesenvolvidos, a interveno do Estado tambm foi significativa no mesmo perodo, mas ela se deu mais para complementar a ao do capital privado do que para prover a populao com os servios pblicos bsicos, diferentemente, portanto, do que ocorreu nos pases desenvolvidos. No caso brasileiro, a partir da segunda metade dos anos 1950, o Estado passou a investir diretamente em infra-estrutura e em setores produtivos pouco atrativos s empresas privadas, com o intuito de atrair capitais estrangeiros, e foram criadas facilidades para o ingresso de empresas multinacionais no pas. Depois do primeiro choque do petrleo em 1973, as perspectivas keynesianas
perderam fora nos pases desenvolvidos e, desde ento, houve o enfraquecimento dos Estados e o fortalecimento do liberalismo econmico nos pases desenvolvidos e subdesenvolvidos. Para Castro (1991, p. 14) a crescente interdependncia e simultnea exacerbao da competio oligoplica internacional desestruturou os fundamentos da concepo, at ento vigente, de planejamento e de interveno do Estado. 4 ENGRUP, So Paulo, 2008. HESPANHOL, A. N.
377 37 Lipietz (1988) considera que os princpios do liberalismo se impuseram com a
(...) chegada ao poder de coligaes monetaristas ou simplesmente menos keynesianas: na Inglaterra, pela vitria dos conservadores; nos Estados Unidos, pela subida de Volker direo do FED antes do acesso de Reagan presidncia; na Alemanha Federal, pela hegemonia dos liberais na coligao de centro-esquerda (LIPIETZ, 1988, p. 178).
Aps o primeiro choque do petrleo de 1973 e o estancamento do ciclo expansivo da economia, os postulados neoliberais tornaram-se hegemnicos. Os organismos internacionais, especialmente o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Internacional para a Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD Banco Mundial) passaram a apresentar e a impor medidas de cunho neoliberal para controlar a inflao, estabilizar as economias e superar as recorrentes crises em pases subdesenvolvidos. O FMI interferiu diretamente na gesto da poltica econmica de muitos pases subdesenvolvidos, especialmente na primeira metade dos anos 1980, em decorrncia do aprofundamento da crise econmica. No caso do Brasil, num primeiro momento, o FMI fez intervenes de cunho recessivo, buscando frear o consumo para reduzir a inflao. No final dos anos 1980 e, principalmente, no decorrer da dcada de 1990, o FMI e o Banco Mundial passaram a forar vrios pases subdesenvolvidos, inclusive o Brasil, a abrirem os seus mercados, a controlarem os gastos pblicos, a privatizarem empresas estatais e a concederem a explorao de servios pblicos bsicos iniciativa privada, por meio da implementao de um receiturio neoliberal que ficou conhecido como Consenso de Washington. As medidas neoliberais aplicadas no atingiram os resultados apregoados pelos organismos internacionais em termos de dinamizao da economia e de reduo da pobreza, conforme enfatiza Stiglitz (2002). Modernizao da agricultura e desenvolvimento territorial, pp. 370-392
378 Em contraposio ao processo liberalizante e homogeneizador e, de certa forma, a ele associado, surgiram nos anos 1990 iniciativas que passaram a valorizar a diversidade das regies, se buscando promover o desenvolvimento a partir do aproveitamento das potencialidades locais. A experincia da terceira Itlia, nesse sentido, paradigmtica e serviu de base para o fortalecimento desta perspectiva de desenvolvimento baseada na organizao dos atores e na melhoria da governana local. As expresses desenvolvimento local, desenvolvimento endgeno, desenvolvimento de baixo para cima, entre outras, tornaram-se comuns. O enfraquecimento da ao do Estado fez com que as comunidades regionais chamassem para si a responsabilidade pela promoo do seu prprio processo de desenvolvimento. O capital humano e o capital social passaram a ser valorizados e as preocupaes com a qualidade ambiental foram ampliadas, tornando significativas as experincias bem sucedidas de desenvolvimento local com base no envolvimento direto de atores sociais, no aproveitamento de conhecimentos tradicionais e de atributos locais, especialmente nos pases que integram a Unio Europia, Neste contexto a Unio Europia lanou, no ano de 1991, o Programa Ligaes Entre Aes do Desenvolvimento da Economia Rural (LEADER) com o objetivo de dinamizar os espaos rurais a partir do financiamento de projetos inovadores, elaborados por atores pblicos e privados locais, a partir da instituio da abordagem ascendente. Os projetos LEADER se voltaram preferencialmente ao melhor aproveitamento dos conhecimentos tradicionais, a valorizao dos patrimnios culturais e naturais, a implantao de infra-estrutura para a melhoria da qualidade de vida da populao rural, a atrao de empresas e populao para as zonas rurais e o aprimoramento e agregao de valor aos produtos locais. O Programa LEADER apresentou boa receptividade e se expandiu ao longo do tempo, sendo que atualmente se encontra na quarta edio. 4 ENGRUP, So Paulo, 2008. HESPANHOL, A. N.
379 37 A primeira edio do programa (LEADER I) foi realizada entre os anos de 1991 e 1994, contou com aportes financeiros da ordem de 417 milhes de Euros, sendo financiados 217 projetos. Na segunda edio (LEADER II), realizada entre os anos de 1995 e 1999, foram investidos 1,75 bilho de euros e apoiados 906 projetos. Na terceira edio do programa (LEADER+) executada entre os anos 2000 e 2006 foram alocados 2,02 bilhes de euros e financiados 893 projetos. Alm das iniciativas do Programa LEADER, a prpria PAC, a partir da segunda reforma realizada no ano de 1999 passou a reconhecer e a destinar recursos de maneira diferenciada garantia agrcola (mercado) e ao desenvolvimento rural, por meio do estabelecimento de dois pilares: o primeiro vinculado poltica de mercado, e o segundo, ligado ao desenvolvimento sustentvel das zonas rurais. Na terceira reforma da PAC, realizada no ano de 2003, foi estabelecido o direito ao pagamento nico, sendo os subsdios concedidos diretamente aos agricultores independentemente de sua produo. Em contrapartida, a concesso dos subsdios passou a ser condicionada ao cumprimento de normas ambientais e sanitrias, bem como a exigncias quanto ao bem estar dos animais. Entre os anos 2000 e 2006 foram disponibilizados pela PAC mais de 300 bilhes de euros, dos quais 90% foram destinados s polticas de mercado (primeiro pilar) e apenas 10% ao desenvolvimento rural (segundo pilar), dirigindo-se, neste caso, a quatro medidas de acompanhamento 2 e a 18 medidas de diversificao e modernizao das exploraes agrcolas 3 .
2 Aposentadoria rural, medidas agroambientais, ajuda as reas desfavorecidas e reflorestamento. 3 Investimento nas exploraes agrcolas, instalao de jovens agricultores, formao, transformao e comercializao dos produtos agrcolas, outras medidas florestais, melhoria das terras, agrupamento de parcelas de terras, revitalizao dos servios e ajuda a gesto agrcola, comercializao de produtos agrcolas de qualidade, servios essenciais para a economia e a populao rural, renovao dos ncleos rurais e proteo do patrimnio rural, diversificao das atividades agrcolas ou prximas da agricultura, gesto da gua destinada a agricultura, melhoria da infra-estrutura ligada ao desenvolvimento da agricultura, estmulo as atividades tursticas e artesanais, proteo do ambiente e bem estar dos animais, reconstituio do potencial de produo agrcola em reas atingidas por catstrofes naturais e implementao de meios de preservao e, finalmente, investimentos na engenharia financeira. Modernizao da agricultura e desenvolvimento territorial, pp. 370-392
380 No perodo 2007-2013 o Fundo Europeu Agrcola para o Desenvolvimento Rural (FEADER) destinar volume maior de recursos aos projetos de desenvolvimento local, sendo que sero destinados mais de 20 bilhes de euros ao Programa LEADER, agora convertido num dos quatro eixos do FEADER 4 . As experincias de desenvolvimento local associadas aos espaos rurais, passaram a receber a abordagem territorial, em virtude de reconhecerem o carter multifuncional dos espaos rurais; de serem estabelecidas com base nas co-relaes de foras existentes nos territrios; e; por valorizarem a participao dos atores sociais. A partir das experincias de desenvolvimento local processadas em pases desenvolvidos, os organismos internacionais, especialmente o Banco Mundial, passaram a valorizar a abordagem territorial e a exigir que pases subdesenvolvidos adotassem estratgias de desenvolvimento ascendentes, sem se levar em conta as grandes diferenas existentes entre as respectivas realidades. Os nveis de desigualdade social e regional so enormes e a prtica da participao pouco expressiva na maioria dos pases subdesenvolvidos, o que dificulta a implementao de estratgias de desenvolvimento ascendentes. No caso da Amrica Latina, a Organizao dos Estados Americanos (OEA), por meio do Instituto Interamericano de Cooperao para Agricultura (IICA), passou a promover o desenvolvimento rural sustentvel na perspectiva da valorizao dos atributos dos territrios.
4 Eixo I ampliao da competitividade dos setores agrcola e florestal; Eixo II melhoria do ambiente e da paisagem rural; Eixo III Qualidade de vida nas zonas rurais e diversificao da economia rural; Eixo IV abordagem LEADER. 4 ENGRUP, So Paulo, 2008. HESPANHOL, A. N.
381 38 De acordo com o Seplveda et al (2005, p. 1)
El enfoque territorial es esencialmente integrador de espacios, agentes, mercados y polticas pblicas de intervencin. () el territorio es considerado como un produto social e histrico lo que le confere un tejido social nico -, dotado de una determinada base de recursos natureles, ciertas formas de produccin, consumo e intercambio, y una red de instituciones y formas de organizacin que se encargan de darle cohesin al resto de los elementos.
As diretrizes dadas pelos organismos internacionais e a descentralizao poltico-administrativa promovida desde os anos 1980 tm levado ao fortalecimento da chamada abordagem territorial em vrios pases da Amrica Latina, inclusive no Brasil. O sofisticado discurso do desenvolvimento territorial desenvolvido e pensado para outras realidades passou a ser incorporado s polticas pblicas. Contudo, as instituies nos diferentes mbitos encarregadas da execuo das polticas continuam atuando como no passado, ou seja, de maneira setorial, numa lgica produtivista e com reduzido envolvimento dos atores sociais. Diante do exposto, pode-se afirmar que a abordagem territorial foi incorporada ao discurso das polticas pblicas de vrios pases. Na Unio Europia a abordagem territorial expressiva e resultou em aes relevantes voltadas ao desenvolvimento local. Na Amrica Latina a abordagem territorial no passou de um discurso sofisticado e muitas vezes mal interpretado pelas autoridades e agentes locais. Apesar da sua importncia, a abordagem territorial no protagonista e sim coadjuvante, pois tal perspectiva foi apenas parcialmente adotada e se restringe aos projetos voltados a dinamizao de espaos rurais economicamente deprimidos de pases desenvolvidos. Na Amrica Latina, a abordagem territorial foi incorporada a partir do estmulo e da imposio de organismos internacionais, passando a ser adotada por tcnicos e Modernizao da agricultura e desenvolvimento territorial, pp. 370-392
382 autoridades. No entanto, as condies bsicas para a implementao de estratgias ascendentes e participativas de desenvolvimento no existem de fato. Portanto, a estratgia do desenvolvimento territorial no protagonista e sim coadjuvante nas polticas pblicas dos pases desenvolvidos e apenas comeam a ser esboadas nos pases subdesenvolvidos, por meio da transposio de experincias que foram bem sucedidas em contextos econmicos, sociais, ambientais, institucionais, histricos e culturais bastante distintos daqueles existentes nestes pases.
4. MODERNIZAO DA AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL NO BRASIL A modernizao da agricultura se processou de forma bastante rpida no Brasil, especialmente nas regies sul e sudeste, onde as alteraes na base tcnica e econmica da agropecuria se deram de maneira bastante pronunciada a partir dos anos 1960. O crdito rural oficial, principal instrumento utilizado para promover a modernizao da agricultura foi altamente seletivo, pois a sua oferta se restringiu aos mdios e grandes produtores rurais. Os pequenos arrendatrios, parceiros e meeiros com reduzido ou nenhum patrimnio no tiveram acesso ao crdito oficial em razo de no disporem das garantias exigidas pelo sistema financeiro. No incio dos anos 1980 o padro de financiamento pblico da agricultura brasileira se esgotou em decorrncia do aprofundamento da crise fiscal do Estado. A partir de 1984 as taxas de juros que incidem sobre o crdito rural oficial se tornaram positivas. O perodo que se estende de 1980 at o incio dos anos 1990, foi marcado pela instabilidade macroeconmica. O Estado se voltou para a gesto da crise, no sendo estabelecidas polticas pblicas com horizontes de mdio e longo prazo. 4 ENGRUP, So Paulo, 2008. HESPANHOL, A. N.
383 38 No ano de 1994 foi lanado o Plano Real, por meio do qual a economia foi estabilizada, a inflao controlada e a moeda sobrevalorizada, ao mesmo tempo em que os processos de desregulamentao e de abertura da economia competitividade internacional foram ampliados. No ano de 1996 o governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) instituiu o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), voltado ao atendimento de produtores rurais com reas no superiores a quatro mdulos fiscais e que contratam at dois trabalhadores. Desde ento tais produtores passaram a usufruir de tratamento diferenciado, tendo acesso ao crdito oficial em condies bastante favorveis. No decorrer dos anos 1990 ocorreram mudanas importantes na maneira de se entender o campo no Brasil, pois passaram a ser consideradas, pelo menos em tese, as especificidades locais na formulao de polticas pblicas. Com isto, se procurou favorecer a representao dos atores sociais por meio da participao de suas organizaes coletivas na elaborao e implementao de polticas voltadas ao meio rural, alm de serem fortalecidos os canais de participao criados na constituio federal promulgada no ano de 1988, com destaque para os conselhos municipais. Apesar das dificuldades enfrentadas para se democratizar as polticas pblicas, os documentos oficiais romperam com a viso produtivista e setorial e passaram a adotar a perspectiva territorial. A adoo da abordagem do desenvolvimento territorial no pas tem como marco inicial o Programa Comunidade Ativa institudo pelo governo FHC no ano de 1999, por meio do qual se procurou induzir o desenvolvimento local das regies menos dinmicas. A gesto de programas sociais tambm foi descentralizada com o intuito de se evitar a disperso e estimular a gesto participativa de recursos pblicos. No ano de 2003 o governo Lula criou a Secretaria de Desenvolvimento Territorial, a qual se vincula ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. A referida secretaria tem a incumbncia de estimular e coordenar projetos de desenvolvimento de territrios rurais, os quais, de acordo com os documentos oficiais devem dirigir o foco das polticas para o territrio, destacando a importncia das polticas de ordenamento Modernizao da agricultura e desenvolvimento territorial, pp. 370-392
384 territorial, de autonomia e de autogesto, como complemento das polticas de descentralizao (BRASIL, 2003, p. 30). De acordo com a referida secretaria
Na abordagem territorial o foco das polticas o territrio, pois ele combina a proximidade social, que favorece a solidariedade e a cooperao, com a diversidade dos atores sociais, melhorando a articulao dos servios pblicos, organizando melhor o acesso ao mercado interno, chegando at ao compartilhamento de uma identidade cultural, que fornece uma slida base de coeso social e territorial, verdadeiros alicerces do capital social (BRASIL, 2003, p. 30).
Apesar da adoo de tal perspectiva, as aes do governo federal na promoo do desenvolvimento dos chamados territrios rurais ainda tm sido inexpressivas. A Secretaria de Desenvolvimento Territorial vem desenvolvendo o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais (PRONAT), mas as suas aes ainda so pouco representativas. O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 5 tem se incumbido da conduo da poltica de assentamentos rurais, inadequadamente cognominada de reforma agrria, e do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). As metas quantitativas e qualitativas estabelecidas para os assentamentos no tm sido atingidas. O PRONAF, por sua vez, permanece estritamente vinculado oferta de crdito rural com subvenes diferenciadas de acordo com a dimenso e o perfil dos beneficirios, ou seja, se restringe a oferta de crdito.
5 A misso oficial do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio criar oportunidades para que as populaes rurais alcancem plena cidadania. 4 ENGRUP, So Paulo, 2008. HESPANHOL, A. N.
385 38 O Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento 6 estabelece e conduz a poltica de apoio agricultura empresarial, restringindo-se basicamente a ofertar crdito oficial a mdios e grandes produtores rurais a taxas de juros inferiores s vigentes no mercado financeiro. A divergncia de interesses e a dubiedade das polticas pblicas voltadas ao meio rural ficam evidentes na prpria maneira como a administrao federal se estrutura para atender as demandas provenientes do agronegcio e da chamada agricultura familiar. Nos territrios rurais selecionados pelo governo federal, atualmente cognominados de territrios da cidadania, os interesses divergentes e os conflitos existentes no mbito dos respectivos territrios so negligenciados. Prioriza-se o atendimento dos segmentos ligados agricultura familiar e aos movimentos sociais, sendo que as demais foras vivas, inclusive as hegemnicas, no participam das discusses e decises sobre a alocao dos recursos pblicos destinados aos referidos territrios, o que descaracteriza a prpria abordagem territorial de desenvolvimento. Schneider e Tartaruga (2005, p. 23) enfatizam que:
(...) a abordagem do desenvolvimento territorial deve ser capaz de criar e proporcionar instncias para o debate das demandas entre os diversos atores de um territrio. Pior do que tentar evitar e suprimir o conflito social no perceber a sua existncia.
No que concerne adoo da abordagem do desenvolvimento territorial h algumas ressalvas a serem feitas quando so considerados os pases subdesenvolvidos, a exemplo do que no Brasil.
6 A misso oficial do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento promover o Desenvolvimento Sustentvel e a Competitividade do Agronegcio em Benefcio da Sociedade Brasileira. Modernizao da agricultura e desenvolvimento territorial, pp. 370-392
386 Desde o final dos anos 1990 a abordagem do desenvolvimento endgeno na perspectiva territorial vem sendo fortalecida, tendendo-se a considerar que as iniciativas locais so suficientes para dinamizar a economia e superar problemas sociais e ambientais. Para Brando et al (2005) h exagero nesta perspectiva endogenista. Para os referidos autores em todo o mundo considera-se:
(...) a necessidade da territorializao das polticas de desenvolvimento. Situao em que todos os atores sociais, econmicos e polticos esto cada vez mais plasmados, diludos, em um determinado recorte territorial. Dentre vrias mistificaes, parece existir no discurso uma opo por substituir o Estado (que se foi), por uma nova condensao de foras sociais e polticas chamada de territrio. O territrio passa a ser como que o grande regulador de relaes, encarnando projetos sociais (BRANDO et al, 2005, p. 2).
A partir da adoo de tal perspectiva, o poder central passa a estimular as comunidades locais a se organizarem, a participarem e a reivindicarem o acesso a direitos bsicos que deveriam ser garantidos pelo poder pblico sem qualquer burocracia, dispndio de tempo e desgaste. A excessiva descentralizao de polticas pblicas, apesar das boas intenes, pode ter resultados adversos dos esperados e reduzir o nvel de democratizao das decises ao envis de ampli-lo, dada concentrao de riqueza e do poder nas mos das oligarquias no mbito das localidades e das regies do pas, conforme demonstra Arretche (1996, p.10). 4 ENGRUP, So Paulo, 2008. HESPANHOL, A. N.
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(...) no h uma relao necessria entre determinada escala de prestao de servios pblicos e o grau de apropriao privada ou patronagem poltica que a prestao de tais servios pode viabilizar. A proximidade no , assim, condio suficiente para evitar que determinadas necessidades dos cidados sejam atendidas segundo padres clientelistas.
No pas ainda prevalecem arcaicas relaes de poder com comportamentos e atitudes ainda enraizados no paternalismo, populismo, clientelismo e coronelismo (SAYAGO, 2007, p. 13), aos quais podem ser acrescentamos mais alguns perversos ismos tais como: comodismo, individualismo, egosmo, nepotismo, machismo, racismo, entre outros. Para Boisier (2002):
Es casi evidente que una democracia madura supone una amplia distribucin social del poder poltico, o sea, supone una descentralizacin, pero es un error comn asignar causalidades unidireccionales, como si un proceso necesariamente generase linealmente el otro, desconocindose el carcter recursivo de ambos. Desde luego, el trminos territoriales la transferencia de poder a regiones por ejemplo, puede resultar completamente antidemocrtica si en tales regiones no existe un receptor socialmente adecuado, en cuyo caso el poder transferido solo reforzara estructuras oligrquicas y clientelsticas (BOISIER, 2002, p. 4).
A descentralizao das polticas pblicas tem enfrentado dificuldades de vrias ordens no Brasil, pois a realidade da grande maioria das localidades situadas no interior do pas, normalmente, de disperso populacional, heterogeneidade, baixo nvel de organizao e dificuldade de acesso s infra-estruturas e servios pblicos, Modernizao da agricultura e desenvolvimento territorial, pp. 370-392
388 elementos que comprometem a qualidade do processo de descentralizao administrativa, conforme enfatiza Schejtman (1997). A operacionalizao do desenvolvimento territorial praticamente impossvel de ser implementada quando perduram a elevada concentrao da propriedade da terra, a grande concentrao social e regional da renda, o esgaramento do tecido social e a falta de dinamismo econmico. Tais caractersticas associadas a permanncia de uma estrutura institucional ainda vinculada a lgica produtivista e setorial obstam as iniciativas ligadas a implementao da abordagem territorial de desenvolvimento. Favareto (2007, p.20) salienta que:
(...) a passagem do compromisso setorial ao territorial nas instituies e polticas para o desenvolvimento rural torna-se incompleto, uma espcie de inovao por adio no vocabulrio, no discurso e nas polticas de rgos governamentais e agentes sociais como organizaes e apoio e movimentos sociais sem, ainda, uma correspondente em termos de mudana institucional.
Diante do exposto, como responder a terceira questo proposta (Como a estratgia do desenvolvimento territorial vem sendo introduzida nas polticas pblicas brasileiras?). Considera-se aqui que embora a estratgia do desenvolvimento territorial seja relevante, ela ainda limitada e se restringe ao discurso oficial que vem sendo adotado para justificar a falta de um projeto nacional de desenvolvimento e para atender aos desgnios de organismos internacionais que financiam vrios projetos no pas. A permanncia de problemas estruturais relacionados concentrao da riqueza e do poder, a ineficincia das instituies, a persistncia de prticas clientelistas e o despreparo da populao para participar de maneira autnoma e qualificada dificultam a implementao de abordagens ascendentes de desenvolvimento. 4 ENGRUP, So Paulo, 2008. HESPANHOL, A. N.
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5. CONSIDERAES FINAIS Apesar das evidncias e do reconhecimento do carter perverso do modelo econmico associado agricultura moderna, ele no perdeu a hegemonia. Nos anos 1990 e 2000, entretanto, ocorreram expressivos avanos em relao, principalmente, ao reconhecimento do carter multifuncional e multidimensional dos espaos rurais e da instituio de abordagens ascendentes de desenvolvimento com base na valorizao dos atributos dos territrios e no envolvimento dos atores locais, especialmente em pases desenvolvidos. O enfraquecimento do Estado provedor, de perfil keynesiano, nos pases desenvolvidos, o aprofundamento do processo de globalizao, a crescente descentralizao poltico-administrativa e o fortalecimento das perspectivas econmicas neoliberais levaram ao repasse da responsabilidade pela promoo do desenvolvimento das mos dos governos centrais para a escala local. Entre as abordagens ascendentes de desenvolvimento merecem destaque as experincias LEADER na Unio Europia. A estratgia do desenvolvimento territorial pensada, a princpio, para a realidade dos pases desenvolvidos, passou a ser incorporada s polticas pblicas de pases subdesenvolvidos sem que existissem as pr-condies para tanto. Mesmo nos pases desenvolvidos a abordagem territorial no protagonista e sim coadjuvante. Apesar de inovadora, tal abordagem se restringe aos projetos voltados dinamizao de regies rurais deprimidas. Em alguns pases subdesenvolvidos tal abordagem de desenvolvimento foi incorporada ao discurso a partir da imposio de organismos internacionais, mas na prtica permanecem os graves problemas estruturais e faltam os requisitos fundamentais para que a estratgia territorial de desenvolvimento decole. No Brasil, a no superao de problemas relacionados a elevada concentrao da riqueza, a ineficincia das instituies e ao despreparo da populao dificultam a execuo da estratgia territorial de desenvolvimento. Modernizao da agricultura e desenvolvimento territorial, pp. 370-392
390 Nos territrios rurais criados e reconhecidos pelo governo central, as instituies federais diretamente envolvidas (MDA, INCRA etc.) adotam a estratgia do desenvolvimento territorial de maneira parcial, pois deixam de ouvir, envolver e buscar parcerias com agentes e atores chaves dos respectivos territrios, o que descaracteriza a abordagem territorial de desenvolvimento.
4 ENGRUP, So Paulo, 2008. HESPANHOL, A. N.
391 39 6. REFERNCIAS ARRETCHE, Marta. "Mitos da Descentralizao". In: Revista Brasileira de Cincias Sociais. So Paulo. n. 31, ano 11, jun/1996, p. 44-66. BOISIER, Sergio. 2001: la odisea del desarrollo territorial en Amrica Latina. La bsqueda del desarrollo territorial y de la descentralizacin. In: Seminarios de sectores sociales: nudos crticos y alternativas. Lima, 2002 BOISIER, Srgio. Poltica econmica, organizao social e desenvolvimento regional. In: HADDAD, Paulo Roberto (Org.). Economia regional: teoria e mtodos de anlise. Fortaleza: BNB/ETENE, 1989 p. 589 694 (Estudos Econmicos e Sociais, 36). BRANDO, Carlos Antonio et al. Estratgias de desenvolvimento e construo do espao supra-local: os novos arranjos institucionais. In: XI Encontro Nacional da Associao Nacional de Ps-Graduao em planejamento urbano e regional. ANPUR: Salvador, 2005. BRASIL, MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRRIO. Referncias para o desenvolvimento territorial sustentvel. Braslia: CONDRAF, NEAD, 2003 (Textos para discusso n 4). CASTRO, Armando Barros de. Planejamento: avaliao crtica e redefinio institucional. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, v. 5, n 4, p.13-17, out/dez. 1991. DELORME, Hlne. La politique agricole commune: anatomie dune transformation. Paris: Presses de Sciences Po. 2004. EHLERS, Eduardo. Agricultura sustentvel: origens e perspectivas de um novo paradigma. 2 Ed. Guaba: Agropecuria, 1999. FAVARETO, Arilson da Silva. A abordagem territorial e as instituies do desenvolvimento rural. In: I Encontro da Rede Rural, 2006, Niteri. p. 1-23. LIPIETZ, Alain. O capital e seu espao. So Paulo: Nobel, 1988 (Coleo espaos). Modernizao da agricultura e desenvolvimento territorial, pp. 370-392
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