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INTRODUO

E
ste artigo temo objetivo de analisar como a ideia de autonomia na
poltica externa brasileira se relaciona com as posies do Brasil
nos processos de integrao regional no Cone Sul e na Amrica do Sul,
no perodo de 1991 a 2012. Procuraremos entender o significado do
conceito de autonomia emtermos de polticas brasileiras para a regio
e suas consequncias para o Mercado Comumdo Sul (Mercosul) e para
a Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul). Consideramos que as po-
sies do Brasil tmpapel relevante para a dinmica desses processos.
Para isso, identificamos mudanas e continuidades. Oque queremos
entender emque medida a posio do Brasil fortalece ou no os proces-
sos de cooperao e de integrao.
Numa perspectiva histrica, a autonomia um objetivo primordial de
qualquer Estado-nao, mesmo tendo caractersticas que se adaptam
ao longo do tempo. Segundo Fonseca Jr., as expresses do que auto-
nomia variam histrica e espacialmente, variam segundo interesses e
posies de poder (1998:361). O conceito admite diferentes aborda-
gens em funo da configurao do sistema internacional em um de-
terminado perodo histrico, bemcomo das vises de mundo da popu-
lao e das elites. Historicamente, para o Estado brasileiro, a ideia de
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Autonomia, Integrao Regional e Poltica
Externa Brasileira: Mercosul e Unasul
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autonomia significou, frente ao mundo exterior, capacidade de deci-
so diante dos centros de poder internacional, viabilizando a possibili-
dade de o pas realizar reais escolhas. Isso valeu emdiferentes momen-
tos commaior ou menor intensidade, mas umfio condutor constante,
vlido at os dias de hoje, na segunda dcada do sculo XXI. At certo
ponto, o Mercosul e a Unasul no seriam vistos como limitadores de
autonomia de ao, ao contrrio, o compartilhamento de interesses au-
mentaria as capacidades externas. Esta poltica manteve-se em dife-
rentes governos, desde 1985, com o incio do governo Jos Sarney.
Entretanto, h posies, com ressonncia em setores do empresariado
e emcorrentes polticas, inclusive emparte dos intelectuais, no sentido
de estabelecer ou de restabelecer o significado de autonomia, de modo
a desenhar uma poltica exterior pela qual se reduz o significado do
Mercosul, sobretudo das relaes coma Argentina. OEstado brasileiro
manteve e mantm forte interesse regional nos governos Fernando
Henrique Cardoso, Luiz Incio Lula da Silva e Dilma Rousseff, mas seu
aprofundamento, emparticular no caso do Mercosul, vincula-se ao ce-
nrio global, sendo este um importante fator condicionante da sua
dinmica.
Desde a aproximao entre o Brasil e a Argentina, emmeados dos anos
1980, com a volta dos governos civis, passando pela formao do Mer-
cosul, em1991, at a criao da Unasul, emmaio de 2008, possvel ve-
rificar mudanas significativas comrespeito ao papel exercido pela in-
tegrao regional em relao aos objetivos da poltica externa do Bra-
sil. Abusca pela expanso geogrfica da integrao e/ou da coopera-
o do Cone Sul para a Amrica do Sul temsido uma caracterstica cen-
tral da poltica brasileira, e est relacionada como peso do tema da au-
tonomia na ao externa do pas e com a constante preocupao pela
manuteno do formato intergovernamental do Mercosul. Nos anos
2000, fortalece-se o objetivo dos governos brasileiros de ampliar a inte-
grao mediante a incorporao de um maior nmero de Estados-
membros. Ao mesmo tempo, h uma ao que visa ampliar o escopo
das iniciativas integracionistas, criando novas estruturas de concerta-
o poltica e de articulao fsica sul-americana (Gardini e Lambert,
2010). Decises sobre diferenas substantivas no Mercosul no tocante
ao comrcio e integrao produtiva so adiadas. Provavelmente, no
existindo documentos oficiais neste sentido, pode ter havido uma co-
nexo entre o objetivo de autonomia e uma poltica de menor presso
por uma integrao profunda, que tambm implicaria custos para o
Brasil. Do ponto de vista da estratgia brasileira de integrao
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sul-americana, a Unasul desempenha papel importante, j que alguns
pases consideramo status de associado, por meio de uma rea de livre
comrcio, adequado para suas relaes com o Mercosul. So os casos
de Chile, Colmbia e Peru, que tm tarifas muito baixas ou acordos de
livre comrcio com os Estados Unidos.
AUnasul uma iniciativa de integrao regional que associa os pases
sul-americanos, segundo os termos de seu Tratado Constitutivo, bus-
cando fortalecer a soberania e a autonomia nacional dos pases-mem-
bros
1
. O Brasil havia dado incio a um movimento nesse sentido em
1993, desembocando, em 2008, na Unasul. O ex-presidente Itamar
Franco, com apoio do Mercosul, da Colmbia e da Venezuela, em 1993
convoca reunio dos pases sul-americanos para a criao, em dez
anos, da rea de Livre Comrcio Sul-Americana, a ALCSA. Cardoso e
Lula deram continuidade a este movimento, formalizado como insti-
tuio regional em 2008. Entre seus objetivos est o fortalecimento de
mecanismos de cooperao regional, buscando articular um espao
econmico e poltico sul-americano, preservando os espaos nacionais
de formulao de poltica. Neste texto, estudaremos se a Unasul, na
perspectiva da poltica externa brasileira, constitui um fato singular
ou uma repetio dos padres de integrao presentes em outros pro-
cessos, principalmente no Mercosul. Ou seja, em que medida, alm de
novo fruminstitucional, h o incio de umnovo padro de integrao
ou de cooperao.
relevante observar que o conceito de integrao regional, diferente-
mente da cooperao, segundo parte da literatura, remete a umproces-
so de transferncia de lealdades das elites do Estado nacional para o
mbito regional. Em outras palavras, trata-se de uma dinmica de
transferncia de parte das funes que eram desempenhadas pelo
Estado para o mbito regional (Haas, 2004; Matlary, 1994; Mariano,
2007), comconsequente diminuio da margemde ao nacional aut-
noma. Argumentaremos que o que se observa na Amrica do Sul e, em
particular, na poltica brasileira diferente. O fortalecimento do Esta-
do continua a dar-se do ponto de vista de seu fortalecimento nacional e
a autonomia umelemento definidor da ao externa, sendo objeto de
intensa discusso o seu grau de relativizao. Emoutros termos, na so-
ciedade e nas elites no h consenso no que tange transferncia de
funes para o mbito regional, o que no diferente do que acontece
nos outros pases da regio.
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Apartir de 2003, emparticular na percepo de funcionrios mais dire-
tamente vinculados Presidncia da Repblica, a atuao do pas na
Amrica do Sul exige algum tipo de perda de autonomia, de modo a
viabilizar a integrao num contexto de crescente assimetria com os
pases do entorno, e, ao mesmo tempo, permitir o aumento da autono-
mia do Brasil nas outras esferas internacionais. Possivelmente,
Guimares (2012) seja quem melhor expressou esta posio. Assim
deve ser compreendido o conceito de autonomia pela diversificao
(Vigevani e Cepaluni, 2007), quando outros parceiros se tornampriori-
trios. Pode-se ento entender por que movimentos aparentemente
no convergentes puderam ser realizados: 1) no aprofundamento do
Mercosul; 2) ampliao do Mercosul, semnovos avanos no projeto de
mercado comum; 3) investimento poltico e institucional para a criao
e o funcionamento da Unasul; 4) nfase nas parcerias estratgicas com
China, Rssia, ndia e frica do Sul.
Partindo dessas consideraes iniciais, o artigo est organizado da se-
guinte forma: na primeira seo, discutimos o conceito de autonomia
na poltica externa brasileira e a forma como interpret-lo na relao
sub-regional. Na seo seguinte analisamos as posies do pas no
Mercosul e suas consequncias para o formato que a integrao assu-
me. Na terceira, discutimos a possibilidade de a Unasul representar
uma nova dimenso de autonomia na poltica externa brasileira. Por
fim, nas consideraes finais, retomamos os principais argumentos
apresentados.
O CONCEITO DE AUTONOMIA E A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA
Nas produes acadmicas latino-americana e brasileira sobre Rela-
es Internacionais, a autonomia uma noo que se refere a uma pol-
tica externa livre dos constrangimentos impostos pelos pases podero-
sos, tanto como um objetivo a ser perseguido na ao externa, quanto
como um conceito explicativo das opes internacionais. Nesse senti-
do, Tickner considera
que el objeto de estudio de los acadmicos de relaciones internaciona-
les puede variar dependiendo de los retos que enfrentanlos pases don-
de residen y realizan sus labores profesionales. Esto se debe principal-
mente al inters de muchas comunidades acadmicas, en Amrica Lati-
na y otras partes del mundo, de construir un tipo de conocimiento so-
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bre la poltica mundial que es susceptible de ser convertido enfrmulas
polticas aplicables por los tomadores de decisiones (2012:26).
Para o Estado brasileiro, e tambm para outros pases latino-america-
nos, a autonomia na ao internacional algo a ser reafirmado cons-
tantemente. Isso difere da situao emque se encontramalguns pases
desenvolvidos, onde o peso econmico, poltico ou militar j garante,
emsi, umgrau elevado de autonomia. Giacalone (2012) contribui para
esse debate, explicando por que o tema da autonomia se situa no centro
do debate acadmico e poltico de relaes internacionais na Amrica
Latina, com foco nos casos de Brasil, Argentina, Mxico, Venezuela,
Colmbia e Chile. De acordo com a autora (ibidem:12), a maior parte
dos debates de relaes internacionais na Amrica Latina referem-se
possibilidade de exercer uma poltica externa autnoma de modo a
diminuir as consequncias da dependncia econmica. Essa concen-
trao temtica resultaria na existncia de um conjunto de preocupa-
es prprias regio. Neste artigo buscamos contribuir para a com-
preenso de como a noo de autonomia se verifica e evolui no caso
brasileiro, influindo sobre as possibilidades de cooperao e integra-
o emmbito regional. Isto , no destacamos a autonomia como car-
ter valorativo e como instrumento efetivo e ideolgico frente aos mais
poderosos, mas concentramos a ateno emseu significado vis--vis os
parceiros regionais.
Pinheiro (2004:7) argumenta que no plano das ideias, valores e dou-
trinas que orientam a ao externa do Brasil ao longo do ltimo sculo
destaca-se a busca pela autonomia. Do ponto de vista acadmico e po-
ltico, uma condio diferente do entendimento da maior parte dos
autores do mainstream clssico das Relaes Internacionais, que defi-
nemautonomia como o reconhecimento jurdico de Estados soberanos
considerados como unidades iguais em uma ordem internacional
anrquica.
Em vez de estar enraizada na noo jurdica de soberania, no Brasil a
autonomia um conceito poltico, um instrumento para salvaguar-
dar-se dos efeitos mais nocivos do sistema internacional. Do ponto de
vista dos pases poderosos, a autonomia externa no uma preocupa-
o de maior relevncia. Mello (2000) considera que a noo de autono-
mia fundamenta a articulao entre os conceitos de independncia, di-
versificao e universalismo da poltica externa brasileira. Aindepen-
dncia constituiria condio prvia da autonomia, enquanto a diversi-
ficao e o universalismo remeteriamaos meios que deveriamser pro-
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movidos para alcan-la. Otermo autonomia, no caso brasileiro, reme-
te ideia de ampliao das margens de atuao ou de escolha do Esta-
do, tendo em conta a percepo das condies do sistema domstico e
internacional em um determinado perodo. Portanto, uma noo re-
lativa, depende do contexto domstico e/ou internacional em que a
poltica externa implementada (Mariano, 2007). Alm disso, a auto-
nomia sempre uma questo de grau, sendo esse aspecto particular-
mente importante para as discusses sobre integrao regional, que,
por definio, iro implicar algum grau de relativizao da autono-
mia. Como veremos nas sees seguintes, na perspectiva do Brasil, nos
anos 2000, h propenso em aceitar maiores graus de cooperao. Por
exemplo, na rea de segurana regional, com limitaes setoriais de
autonomia em prol de objetivos de integrao sul-americana distintos
dos estabelecidos para o Mercosul.
Anoo de autonomia caracterizada pela capacidade do Estado para
implementar decises baseadas emseus prprios objetivos, seminter-
ferncia ou restrio exterior, e pela habilidade em controlar as conse-
quncias internas de processos ou eventos produzidos alm de suas
fronteiras. Como dissemos, a autonomia sempre uma questo de
grau, dependendo dos atributos de poder dos Estados e das condies
externas que eles enfrentam. Na Amrica Latina, a partir da dcada de
1970, a ideia de autonomia tem sido pensada como um meio de liber-
tar os pases da regio de sua dependncia externa. De fato, a origem
da utilizao do conceito remota, e para alguns pases da periferia ela
aparece no sculo XIX. No Brasil, fases como a do nacionalismo, da Po-
ltica Externa Independente (governos Jnio Quadros e Joo Goulart) e
do Pragmatismo Responsvel (governo Ernesto Geisel) refletem o
grau de enraizamento do conceito. Jaguaribe (1979:91-93) descreve o
sistema internacional como uma ordemhierrquica. Embora os pases
comcapacidade para exerccio pleno da autonomia no possamgaran-
tir total inviolabilidade de seus territrios nacionais, eles oferecem
considerveis obstculos para as aes de seus inimigos e desfrutam
de margem de manobra suficiente para conduzir suas polticas exter-
nas. As naes dependentes, por outro lado, embora formalmente in-
dependentes e soberanas, historicamente so constrangidas pelas
grandes potncias.
A autonomia uma funo das condies estruturais que Jaguaribe
(ibidem:96-97) descreve como viabilidade nacional e permissibili-
dade internacional. O primeiro termo refere-se existncia de recur-
sos humanos e sociais adequados capacidade de insero internacio-
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nal e ao grau de coeso sociocultural dentro das fronteiras nacionais. O
segundo conceito relaciona-se com a capacidade de neutralizar as
ameaas externas, e depende de recursos econmicos e militares e ali-
anas comoutros pases. Jaguaribe tambmidentifica dois fatores fun-
damentais para a existncia da autonomia na periferia: autonomia tec-
nolgica e empresarial e relaes favorveis com o centro.
Emsuas reflexes sobre a autonomia, Puig (1980, 1984), diferentemen-
te de autores realistas como Morgenthau e Waltz, argumenta que o sis-
tema internacional no caracterizado pela anarquia, mas por uma
hierarquia internacional. Conforme Puig (1980:149-155), a obteno da
autonomia passa por quatro estgios: 1) o status formal de Estado sobe-
rano; 2) os benefcios materiais suficientes para elaborar e pr em pr-
tica um projeto nacional; 3) a aceitao das polticas da potncia em
suas reas de interesse estratgico em troca do exerccio de autonomia
em setores de igual importncia para os pases latino-americanos,
como por exemplo, na escolha de seus modelos de desenvolvimento; e
4) a ruptura da dependncia com o centro e aes de no obedincia.
Para Puig assim como para Jaguaribe a autonomia requer graus
adequados de viabilidade nacional, uma considervel quantidade
de recursos domsticos e umcompromisso explcito das elites comum
projeto nacional. Os dois autores tambm compartilham a noo de
que a autonomia requer a mobilizao de recursos de poder na perife-
ria. Recolhendo parte destes argumentos, neste artigo defendemos a
ideia de que o conceito de autonomia na perspectiva do Estado brasi-
leiro, na dcada de 1990 e nos anos 2000, parte do pressuposto de que
alianas regionais potencializama capacidade de resoluo de proble-
mas, fortalecema integrao e/ou a cooperao poltica e econmica e
melhoram a estratgia negociadora internacional. Nessa perspectiva,
a integrao e a cooperao regional constituem um objetivo
estratgico.
Avanando o entendimento do conceito, Fonseca Jr. (1998) argumenta
que a diplomacia brasileira no perodo da Guerra Fria se caracteriza
pela autonomia pela distncia. J na dcada de 1980, esta mesma diplo-
macia ganharia uma nova roupagem em virtude da democratizao
brasileira, ao final da Guerra Fria, da acelerao do processo chamado
de globalizao e da entrada de novos temas na agenda internacio-
nal (questes ambientais, direitos humanos, reforma do sistema inter-
nacional de comrcio). Em suma, a prpria ideia de autonomia ganha-
ria nova conotao. Segundo o autor, a primeira expresso de autono-
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mia seria a de manter distncia em relao s aes e aos valores do
Bloco Ocidental; significaria uma atitude crtica em relao s super-
potncias. Por outro lado, a autonomia, no mundo contemporneo,
no significaria mais distncia dos temas polmicos para resguardar
o pas de alinhamentos indesejveis. Ao contrrio, segundo Fonseca Jr.
(1998), a autonomia se traduziria por participao, por umdesejo de
influenciar a agenda participando dos processos decisrios.
Na mesma linha de raciocnio, Russell e Tokatlian (2003) argumentam
que a acelerao da globalizao nas ltimas dcadas teria modificado
sensivelmente o espao de ao dos pases latino-americanos. Esse
novo contexto global demandaria que a autonomia fosse definida de
uma forma diferente, havendo a necessidade de transio da autono-
mia antagnica (que similar autonomia pela distncia) para a auto-
nomia relacional (que parecida coma autonomia pela participao).
A autonomia relacional traduz-se em uma crescente interao, nego-
ciao e participao na elaborao das normas e regras internacio-
nais. Aautonomia no mais definida pelo poder de umpas para iso-
lar-se e controlar o processo externo e eventos, mas simpelo seu poder
de participar e efetivamente influenciar em questes globais, particu-
larmente em todos os tipos de organizaes internacionais e regimes
polticos (Russell e Tokatlian, 2003:16). Para Russell e Tokatlian
(2003:19), a autonomia relacional deve ser alcanada por meio de com-
promissos e negociaes com grande participao da opinio pblica,
fortalecendo o aspecto democrtico deste tipo de desenvolvimento de
poltica externa. Oabandono parcial de elementos de soberania (marca
da autonomia antagnica) feito no sentido de desenvolver institui-
es e normas para a promoo do bem comum. Percebemos nessa
perspectiva a ideia da insero propositiva na lgica dos regimes inter-
nacionais prevalecentes. Briceo Ruiz entende que las recientes refle-
xiones sobre densidad nacional y autonomia relacional confirman que
el desarrollo econmico y la autonomia poltica continan siendo
ideas centrales en la reflexin integracionista latinoamericana
(2012:54).
Cada umdos conceitos discutidos (autonomia pela distncia, pela par-
ticipao, pela diversificao), est enraizado na tradio diplomtica
brasileira. Contudo, no necessariamente estas estratgias so bem-
sucedidas a ponto de trazerem benefcios para, por exemplo, o inter-
cmbio comercial, a atrao de investimentos diretos, a influncia nos
organismos internacionais, a consolidao dos esforos de integrao
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regional ou o prestgio poltico e a influncia nos temas da paz e da
guerra. Por conta da forma como a questo da autonomia se insere
nos objetivos de ao externa dos Estados latino-americanos, parti-
cularmente no caso do Brasil, a experincia da integrao tem particu-
laridades importantes, inclusive consequncias tericas a seremconsi-
deradas.
Aintegrao no Cone Sul e na Amrica do Sul, portanto no Mercosul e
na Unasul, de certa forma destoa das teorias desenvolvidas por neo-
funcionalistas (Matlary, 1994; Haas, 2004) e por liberal-intergoverna-
mentalistas (Moravcsik, 1994, 2005). Para os primeiros, integrao sig-
nifica um fenmeno de spill over voltado atenuao do poder nacio-
nal, tendencialmente direcionado ao favorecimento da supranaciona-
lidade. Para os segundos, a interao combinada dos interesses nacio-
nais garante a integrao. Para os liberal-intergovernamentalistas, a
autonomia nacional subsiste, mas a permanncia e o avano da inte-
grao resulta da combinao de interesses nacionais. Defendemos a
ideia de que para o Estado brasileiro, para suas instncias formulado-
ras de poltica externa, os diferentes blocos regionais do qual participa
devem contribuir para o fortalecimento da autonomia dos estados-
-membros. Para funcionalistas e liberal-intergovernamentalistas a in-
tegrao surge da demanda dos atores domsticos e grupos de interes-
se dos Estados. Tem como pressuposto um grau razovel de interde-
pendncia econmica dos membros (Choi e Caporaso, 2002). Essas ca-
ractersticas, decorridos 23 anos do Tratado de Assuno de 1991, no
tiveramumcrescimento qualitativo importante. No h no Brasil forte
demanda pela integrao, nem houve crescimento vigoroso da inter-
dependncia, sem desconhecer que h avanos histricos em pontos
importantes: por exemplo, o quase desaparecimento de hipteses de
guerra em todo o subcontinente e uma maior presena de investimen-
tos intrarregionais. Ao mesmo tempo, o pas manteve, de forma conse-
quente, durante 30 anos, desde 1985, forte presena em favor da inte-
grao e da cooperao regional, o que se explica pela capacidade de
conect-las com a perspectiva da autonomia. Na seo seguinte trata-
remos do impacto da dimenso da busca de autonomia para a poltica
brasileira no Mercosul para a integrao no Cone Sul.
A QUESTO DA AUTONOMIA E A POLTICA DO BRASIL PARA O
MERCOSUL
Oincio da integrao entre o Brasil e a Argentina
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emmeados dos anos
1980 correspondeu a uma lgica desenvolvimentista, que visava esti-
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mular a competio empresarial para a modernizao e a insero
competitiva no sistema econmico internacional (Pea, 1991). Essa
fase fortaleceu, em parte das elites brasileiras, incluindo grupos em-
presariais e funcionrios do Estado, a percepo de que o compartilha-
mento de interesses melhoraria a insero internacional. Mesmo no
momento do Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento,
de 1988, que desenhouo Mercosul e deucarter estvel e forte aliana
Argentina-Brasil, prevaleceu a perspectiva intergovernamentalista.
No processo de reviso da poltica internacional e das relaes econ-
micas externas, investimentos, relaes financeiras, comrcio, em
rgos como Ministrio da Fazenda, Bancos do Brasil e Central, e de
forma gradual pela diplomacia brasileira, a aproximao Brasil-Ar-
gentina era vista como fundamental em termos de poltica internacio-
nal. Conquistava adeptos emparte da diplomacia e, ao mesmo tempo,
estava ligada estratgia do paradigma universalista (Flecha de Lima,
1989:30-31). Ela fortalecia a ideia de uma melhor presena no mundo,
poltica e econmica, assimcomo dava maior poder de agenda aos seus
membros na formulao de regimes e de instituies internacionais.
Para alguns, avanar no processo de integrao regional aumentaria a
capacidade nas relaes com os maiores centros de poder, particular-
mente com os Estados Unidos (Amorim e Pimentel, 1996). Essas pers-
pectivas permitiramque a aliana pela integrao viabilizasse acordos
intraburocrticos e sustentao de parte de segmentos da sociedade. A
aliana era composta por setores ligados tradio nacionalista e tam-
bm por aqueles que desejavam maior insero do Brasil na ordem
internacional liberal.
Dessa forma, estabelecido o nexo entre a integrao regional, o Mer-
cosul e a aliana coma Argentina, coma preservao dos valores da au-
tonomia e da diversificao de parcerias. O regionalismo no dimi-
nuiria, mas reforaria o paradigma universalista de insero interna-
cional brasileiro. A ideia da modernizao via internacionalizao
(Przeworski, 1993), que traria reflexos diretos ao paradigma de inser-
o internacional ao longo dos anos 1990, no se chocou como regiona-
lismo. O conceito de regionalismo aberto foi utilizado na perspectiva
da plena insero internacional, aproveitando as vantagens de uma
rea de livre comrcio e, a partir de 1995, de uma unio alfandegria.
No foram criados os instrumentos necessrios para dar sustentabili-
dade integrao, isto , instrumentos que permitissemaes pblicas
de desenvolvimento social e econmico, assim como a atenuao das
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grandes desigualdades entre os Estados e internamente a cada Estado.
Aideia de autonomia permaneceu enraizada na administrao e entre
empresrios nos anos 1990, sob a gide do conceito da autonomia pela
participao (Fonseca Jr., 1998). Oimpulso empresarial inicial, empar-
ticular nas empresas do setor automotivo, voltadas para o mercado
global, no continuouforte como decorrer dos anos. J nos anos 2000, a
tendncia tem se alternado. Novos investimentos, empreiteiras brasi-
leiras investindo na regio, mas tambm retrocessos em investimen-
tos, como os que identificamos nesta dcada de 2010 de parte do Brasil
na Argentina. Empresas como Vale, Petrobras, e outras, como Deca,
JBS e ALL, tendema retirar-se. No h uma tendncia totalmente defi-
nida depois de um perodo de fortalecimento de investimentos trans-
fronteirios e cruzados.
Nos anos 1990, portanto, a noo de autonomia no foi anulada com o
Mercosul. Ela se apresentava de outras maneiras. Manifestava-se se-
melhantemente emrelao aos pases ricos, comos quais se buscavam
maiores vnculos, por serem considerados fundamentais nos aspectos
econmicos e polticos, sem abdicar dos interesses nacionais conside-
rados fundamentais (Cardoso, 2001). Paradoxalmente, nas relaes do
Brasil com o Mercosul, a ideia de autonomia se manifesta sob a forma
de insistente revalorizao da potencialidade de ao nacional, no su-
jeita s amarras que uma integrao institucionalizada poderia acarre-
tar. Assim, a lgica instrumental vai se afirmando e prevalece. Segun-
do afirma o ex-ministro das Relaes Exteriores, Luiz Felipe Lampreia
(1995-2001):
O Mercosul um processo essencialmente aberto ao exterior. No caso
do Brasil, o desenvolvimento do Mercosul parte de umamplo esforo
de abertura econmica, liberalizao comercial e melhor insero na
economia mundial. Oprocesso de integrao no concebido como um
fim em si mesmo, mas como instrumento para uma participao mais
ampla no mercado global (Lampreia, 1999:135).
Apartir de 2003, o Mercosul muda relativamente a sua nfase comer-
cial e passa a considerar de modo mais direto as questes sociais e ins-
titucionais. As discusses em torno do Parlamento do Mercosul, do
Mercosul Social, do Protocolo de Olivos e do Fundo de Convergncia
Estrutural do Mercosul (Focem) representam a potencialidade de no-
vas dimenses na integrao (Mariano, 2011). OBrasil passa a reconhe-
cer de forma explcita a existncia de assimetrias estruturais no Merco-
sul. Mesmo assim, as tentativas de oferecer contrapartidas aos outros
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scios no tiveram a densidade necessria. Segundo o ex-presidente
do Brasil:
O Mercosul tem diante de si o desafio de reinventar-se e atender s ex-
pectativas de todos os seus membros. Temos de desenhar mecanismos
que equacionem em definitivo as assimetrias, inclusive com o aporte
de novos recursos. Precisamos encarar de frente as questes relativas
ao fortalecimento institucional e implementao, emcada umde nos-
sos pases, das decises e acordos que tomamos no bloco. Esta nova eta-
pa do Mercosul que estamos iniciando exigir que suas instituies es-
tejam altura de nossas ambies [...] Mais Mercosul significa, necessa-
riamente, mais institucionalidade. (Lula, 2006)
Entretanto, na sociedade brasileira, essa perspectiva no apenas no
consensual como tambm enfrenta resistncias, o que explica os par-
metros reais da ao do Estado. Em encontro realizado em novembro
de 2004, que reuniu empresrios de diversos segmentos e entidades
como a Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp), Asso-
ciao Brasileira dos Fabricantes de Calados (Abicalados), Associa-
o Nacional dos Fabricantes de Produtos Eletroeletrnicos (Eletros) e
Associao Brasileira de Comrcio Exterior (AEB), foram feitas diver-
sas ressalvas quanto importncia do aprofundamento do Mercosul
para o Brasil. H entre empresrios uma intensa discusso sobre a ne-
cessidade de retroceder de uma unio alfandegria, ainda imperfeita,
para uma rea de livre comrcio. Segundo os representantes daquelas
entidades, o Mercosul seria uma ncora que segura o Brasil nas nego-
ciaes internacionais, dificultando acordos bilaterais com os Estados
Unidos e a Unio Europeia (Valor Econmico, 16/11/2004). De acordo
comFonseca e Marconini (2006:87) seria recomendvel que as autori-
dades brasileiras tivessem a ousadia realista de converter o Mercosul,
extinguindo o cada vez mais problemtico regime de unio aduaneira,
para tornar-se uma rea de livre-comrcio.
O desenvolvimento do Mercosul no se apresenta uniforme e as suas
variaes tm relao com as diferentes dimenses da autonomia na
poltica externa brasileira. Pode-se apontar trs fases distintas: a pri-
meira, que antecede o primeiro mandato de Cardoso, vai de 1991 a
1994 (do Tratado de Assuno ao Protocolo de Ouro Preto). durante
esse perodo que se consolida o desenho institucional. Em seguida, de
1995 a 1998, observa-se a continuidade da expanso comercial intra-
bloco, que alcana o seuponto mximo. Nesses dois primeiros momen-
tos prevalecia uma leitura de autonomia que se acomodava coma inte-
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grao regional, at porque a integrao estava nos seus estgios ini-
ciais. Apartir de 1999, coma crise do Real e sua desvalorizao, e a pos-
terior recesso argentina, de 2001, o Mercosul entra em crise. Nesse
momento, fortalece-se no Brasil uma dimenso da autonomia que co-
mea cada vez mais a relativizar a importncia da integrao, ao mes-
mo tempo que lidar comas crises exigiria ummaior comprometimento
com a integrao, inclusive do ponto de vista institucional, o que teria
implicaes para a autonomia do pas. Assim, almdos elementos con-
junturais, que se expressam por seguidos contenciosos comerciais e
polticos, devem ser considerados na busca de explicaes consisten-
tes para os problemas do bloco: questes estruturais, relativas s eco-
nomias dos pases envolvidos e valores enraizados nos Estados e nas
sociedades, como democracia, percepo da prpria posio no mun-
do, afinidades culturais e outros, inclusive o desafio de compatibilizar
as lgicas da autonomia e as necessidades da integrao regional.
Nos primeiros anos da integrao, como se verifica nas atas do Grupo
Mercado Comum, surgem sinais de razovel interesse por uma maior
institucionalizao do Mercosul. Em 1992, o Grupo aprovava agenda
de ministros da Economia e presidentes de Bancos Centrais emque de-
veria ser tratada a situao econmica e a anlise da convergncia das
polticas econmicas nacionais (Grupo Mercado Comum, 1992:18).
No entanto, a partir de 1996 e 1997, combinaram-se problemas comer-
ciais especficos com desencontros relativos insero internacional
que fortaleceram uma leitura do objetivo da autonomia que relativiza
a importncia da integrao. Ganha peso no Brasil o argumento de que
o Mercosul um limitador da capacidade de diversificao das parce-
rias do pas, principalmente na Fiesp, na Confederao Nacional da
Indstria (CNI), nas entidades representativas do agribusiness, entre
altos funcionrios e na imprensa. Contriburam para essa inflexo ra-
zes objetivas: o avano das negociaes para a criao da rea de Li-
vre Comrcio das Amricas (Alca), as negociaes para o incio de uma
nova rodada na Organizao Mundial do Comrcio (OMC), o comeo
da discusso sobre o papel dos BRICs (Brasil, Rssia, ndia e China).
Essas negociaes ou orientaes no necessariamente deveriam en-
fraquecer o Mercosul, mas isso acabou acontecendo, pois a ideia da in-
tegrao nunca chegou a ser assimilada pelo conjunto das elites brasi-
leiras e por uma parte da populao de maneira geral. O movimento
contrrio integrao tampouco tem base popular. Simplesmente: o
tema no mobiliza.
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Tanto na perspectiva liberal quanto na nacional-desenvolvimentista, o
Mercosul continua importante como base da poltica brasileira, mas o
foco de interesses vemsendo reorientado e a ao empresarial e gover-
namental passa a concentrar-se em outras direes. Em relao re-
gio, o foco privilegiado passa a ser a Amrica do Sul, no o Cone Sul.
Como veremos na prxima seo, a formao da Unasul pode sinalizar
essa nova tendncia: Lima (1994, 2005) afirma que o padro brasileiro
de poltica externa contrrio ao aprofundamento da institucionaliza-
o do Mercosul, prevalecendo a aspirao emconverter o pas emum
ator internacional relevante, somado crena (tambm presente na
Argentina) da especificidade do pas na regio.
interessante mostrar a racionalidade, segundo umponto de vista, da
posio do Brasil de defesa do princpio da autonomia no Mercosul,
que tem relao com a defesa da intergovernamentalidade enquanto
princpio institucional da integrao, contrria ao adensamento da
institucionalidade do bloco. Pierson (1998) considera que os governos
nacionais, quando delegam determinadas funes s instituies ou a
rgos comunitrios regionais, como tempo tendema perder o contro-
le do processo de integrao para essas instituies. As instituies ou
rgos regionais abririam espao para novos atores domsticos parti-
ciparem do processo decisrio, sem a intermediao dos governos,
fato que tenderia a fortalec-las e a fornecer-lhes novas fontes de legiti-
midade. Uma vez alcanada por essa instituio ou rgo certa autori-
dade no processo de integrao, torna-se difcil para os governos
faz-lo recuar, viabilizando a recuperao do poder original dos esta-
dos-membros. Ocusto dessa ao de recuperao, de certa forma, invi-
abilizaria a sua concretizao. Gradualmente, a dinmica decisria da
integrao tende a adquirir mais autonomia em relao aos Estados
nacionais. Assim, pode-se entender a baixa disposio brasileira quan-
to ao fortalecimento institucional do bloco, j que o Estado no deseja
perder o controle do processo de integrao. As posies brasileiras
so fundamentadas na lgica da intergovernamentalidade e so mais
adaptadas expanso do bloco do que propriamente ao seu aprofun-
damento. A intergovernamentalidade, na medida em que resguarda
umalto nvel de autonomia para o Estado nacional, faz comque este te-
nha uma forte capacidade de interveno emrelao poltica de inte-
grao regional. Desta forma, compatibiliza-se adequadamente com o
elemento de autonomia da poltica exterior do Brasil.
Como apontamos, os conceitos de autonomia e de diversificao das
parcerias, defendidos por parte das elites e presentes na memria insti-
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tucional do Ministrio das Relaes Exteriores (Mariano, 2007), colo-
cam questionamentos ao Mercosul. Apercepo de que haver perda
da soberania e da autonomia brasileira na medida em que houver um
maior aprofundamento da integrao do bloco continua norteando
parte da ao da burocracia estatal. Consequentemente, rejeita-se uma
opo que parece limitar o espao de manobra internacional do Brasil
no mundo, dificultando a diversificao das parcerias. Aestrutura do
bloco, definida pelo Tratado de Assuno de 1991, concentra o poder
decisrio e a governabilidade no Conselho do Mercado Comum
(CMC). Este conselho conta comos presidentes e os ministros das Rela-
es Exteriores e da Economia dos pases-membros, enquanto o Grupo
Mercado Comum (GMC), composto pelos vice-ministros das relaes
exteriores ou subsecretrios, encarrega-se da direo executiva da in-
tegrao. Essa engenharia institucional, compatvel com uma leitura
de autonomia nacional, tem se mostrado inadequada para permitir o
desenvolvimento de uma identidade integracionista entre os pases-
-membros.
Um Mercosul mais institucionalizado parece no atender aos interes-
ses de parte considervel das elites, de grupos sociais, econmicos e re-
gionais, de setores polticos, que parecem ter suas necessidades aten-
didas na atual estrutura. Redimensionados os objetivos, permanece,
com as indeterminaes sinalizadas acima, o interesse em aumentar o
comrcio e, em alguns casos, aumentar o investimento transfronteiri-
o. Foi o caso da Petrobras, com as dvidas que surgem nestes anos
2010. Seriam, ainda, os casos do Banco Ita, Bunge, Gerdau, AmBev,
Techint e de outras empresas. Obloco permanece tendo significado em
algumas circunstncias importantes. til para uma parte das rela-
es comos Estados Unidos, temimportncia nas relaes coma Unio
Europeia, parcialmente no caso da OMC e em algumas negociaes
com pases emergentes, particularmente nos casos de dilogo bloco a
bloco.
Oque queremos dizer que mesmo nos casos emque o padro de rela-
cionamento interno ao bloco e a lgica das negociaes sugeriria o for-
talecimento da integrao, pois uma unio alfandegria temlegalmen-
te que negociar como tal as relaes econmicas e comerciais com ou-
tros pases ou comoutras Unies, isto no temacontecido comintensi-
dade. AUnio Europeia valorizou a relao bloco a bloco. Ao mesmo
tempo, a parceria estratgica entre a Unio Europeia e o Brasil, estabe-
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lecida em 2007, demonstra que parceiros importantes aumentam o n-
vel de reconhecimento dos Estados nacionais.
Dando sequncia a esta interpretao, compreende-se melhor por que
se evitamposies que, para alguns, limitariamas possibilidades aber-
tas pela maior autonomia e pelo maior nmero de parcerias comerciais
fortalecidas no quadro de relaes bilaterais. Consequentemente, O
grande obstculo, no Brasil e na Argentina, para um efetivo investi-
mento no projeto Mercosul a ambiguidade comque, para almda re-
trica do discurso pr-integrao, diversos setores das duas socieda-
des e dos dois governos avaliamo bloco (Gonalves e Lyra, 2003:14).
Fica claro que a manuteno das margens de manobra vale no somen-
te para as relaes brasileiras com outras partes do mundo, mas, tam-
bm, para a poltica em relao ao Mercosul. Contudo, a manuteno
de margens de ao amplas para os estados-membros dificulta o apro-
fundamento do prprio processo de integrao. Uma unio alfandeg-
ria, em tese, pode ser viabilizada por uma arquitetura institucional in-
tergovernamental, assim como pode tambm ser gerenciada manten-
do-se umalto grau de autonomia nacional comrelao poltica regio-
nal (Mariano, 2007). No entanto, consolidar plenamente esse estgio e
at mesmo ultrapass-lo torna-se menos provvel uma vez que a ma-
nuteno da autonomia um eixo estruturador das posies brasilei-
ras diante da integrao. Assim, tambm se explica a defesa de uma
perspectiva de gerenciamento contnuo da unio alfandegria comum
nvel importante de assimetria (Mariano, 2007). Mas, na medida em
que essas assimetrias se mantm altas em virtude da ausncia de ins-
trumentos regionais adequados, a tendncia que a Unio Alfandeg-
ria no se complete e acabe sendo debilitada por uma lgica na qual
os conflitos so sobrevalorizados, j que os meios para sua superao
tmtambmrelao coma mudana de postura do Estado mais impor-
tante do bloco mesmo que esta postura no seja o nico fator. Seria o
papel de paymaster, de acordo com a formulao de Mattli (1999). No
caso do Mercosul, instabilidades e crenas na possibilidade de resolu-
o autnoma de problemas as encontramos insistentemente emtodos
os pases.
O BRASIL E A UNASUL: POSSIBILIDADE DE UMA NOVA DIMENSO DE
AUTONOMIA
A constituio e a posterior institucionalizao da Unasul, nos anos
2000, aponta para a necessidade de pesquisar em que medida repre-
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sentaria uma nova dimenso da integrao e, ao mesmo tempo, da po-
ltica brasileira emrelao Amrica do Sul. Sendo objetivo deste arti-
go discutir as formas como a ideia e a prxis de autonomia na poltica
externa brasileira se relacionamcomas posies do pas nos processos
de integrao regional no Cone Sul e na Amrica do Sul, no perodo de
1991 a 2012, a compreenso da relao do Brasil coma Unasul contribui
para entender se o bloco representa uma forma de arranjo institucional
que repetiria o padro de poltica externa brasileira, isto , a poltica
que coloca determinados limites para a integrao regional. Emoutros
termos, trata-se de entender se nos encontramos diante de uma lgica
em que, prevalecendo o conceito de autonomia, ao mesmo tempo este
consegue conectar-se positivamente como objetivo da cooperao e de
aspectos setoriais de integrao. O Brasil certamente contribuiu signi-
ficativamente para a constituio da Unasul: fazem parte os 12 pases
sul-americanos: Argentina, Brasil, Uruguai, Paraguai, Bolvia, Colm-
bia, Equador, Peru, Chile, Guiana, Suriname e Venezuela.
As primeiras iniciativas brasileiras contemporneas que remontamao
tema deram-se no governo Itamar Franco. Aprimeira manifestao foi
o anncio da ideia de Associao de Livre Comrcio Sul-Americana
(Alcsa), em1993, durante a VII Cpula do Grupo do Rio. Tiveramcon-
tinuidade anos depois, no segundo governo Cardoso, coma realizao
de cpulas presidenciais sul-americanas em Braslia, em 2000, e em
Guayaquil, em2002. Emdezembro de 2004, na cidade de Cuzco foi rea-
lizada a Terceira Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, quando
foi redigido um documento, conhecido como Declarao de Cuzco,
que criou as bases para a Unasul. O projeto criado naquela reunio foi
denominado Casa (Comunidade Sul-Americana de Naes). Em2007,
durante a Primeira Reunio Energtica da Amrica do Sul, realizada
na Venezuela, o nome foi modificado para Unasul. Em maio de 2008,
em Braslia, representantes dos 12 pases assinaram um tratado para a
criao da Unasul, que com este tratado, passa a ser um organismo
internacional.
Por se tratar de umprocesso recente, difcil encontrar resposta defini-
tiva a respeito do padro da poltica brasileira. Neste caso parece haver
certa tenso entre elementos de continuidade e de mudana, principal-
mente por se tratar de uma instituio de ndole intergovernamental,
que encerra elementos de uma nova fora no necessariamente articu-
lada com a diplomacia, ainda que em alguns casos convergente com
ela. Trata-se de verificar se uma marca dos governos, seja dos governos
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Lula e Rousseff, seja dos governos dos outros pases da regio, de forte
ativismo presidencial, especificamente regionalistas portanto, com
peculiaridades no que tange mais clssica diplomacia presidencial
tm implicaes que viabilizariam um novo padro de poltica de co-
operao e integrao. As diferenas do contexto social e poltico inter-
nacional dos anos 1990, surgimento do Mercosul, e dos anos 2000, sur-
gimento da Unasul, so um elemento importante para entender dife-
renas entre os dois processos e para a prpria poltica brasileira. Para
evidenciar o contraponto, diga-se que o Mercosul continha emsua ma-
triz alguns sinais que poderiam evoluir para a supranacionalidade:
isso desde 1986, 1988, e pelos contedos do Protocolo de Outro Preto
de 1994. Esta tendncia em alguns momentos aflorava como conse-
quncia dos acordos das cpulas presidenciais semestrais, tendo em
vista a dinmica de maior institucionalidade. Exemplos seriam o Tri-
bunal Arbitral Permanente de Reviso, o Fundo para a Convergncia
Estrutural do Mercosul (Focem), o Parlamento etc.
Nos anos 2000, novos temas ganham centralidade na agenda sul-ame-
ricana do Brasil: 1) integrao fsica e da infraestrutura; 2) segurana e
defesa; 3) migraes; 4) integrao produtiva; 5) tratamento das assi-
metrias, entre outros (Lima, Hirst e Pinheiro, 2010). Esses temas envol-
vem dilemas importantes de cooperao; ao mesmo tempo, lidar com
essas questes torna-se fundamental, pois influem decisivamente no
objetivo de promover maior cooperao e interconexo dos pases.
Para alguns, so temas prprios das novas dimenses que a integrao
assume nos anos 2000, num contexto que alguns autores chamam de
regionalismo ps-liberal (Veiga e Rios, 2007). Dois movimentos pro-
cessam-se contemporaneamente: por um lado, observam-se modifica-
es importantes emalgumas caractersticas dos processos de integra-
o na Amrica do Sul, adensando-se formas cooperativas em alguns
temas, como democracia e segurana. Por outro, nota-se que parte dos
modelos de integrao econmica e comercial dos pases da regio
apresentam diferenas que no podem ser desconsideradas. Arecente
criao da Aliana do Pacfico (seu tratado constitutivo foi assinado
em junho de 2012 e composta por Chile, Colmbia, Peru e Mxico),
assim como a multiplicao de acordos de livre comrcio com os Esta-
dos Unidos (Chile, Peru, Colmbia), seriam elementos que sinalizam
heterogeneidade em termos de opes de insero comercial externa,
com efeitos no necessariamente positivos para a cooperao e a inte-
grao regional. Acrescente-se a isso a ao da China na regio (Vadell,
2011), cujas consequncias de longo prazo no so claras, tampouco
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sua influncia sobre os processos de integrao e cooperao. Oque es-
tamos discutindo a existncia de umcenrio multifacetado, no qual a
poltica brasileira se insere com importante peso.
Diferentemente do Mercosul, a Unasul surge numcontexto de diversi-
dades na regio. Diversidades aceitas, mas que no trazemcomo obje-
tivo a integrao econmica, descartando-se qualquer proposta de
mercado comum. A Unasul no visa a poltica externa comum; busca
superar diferenas, sem desconhec-las, mantendo um espao de in-
terlocuo. Do ponto de vista do Brasil, segundo Guimares (2006:275)
indispensvel trabalhar de forma consistente e persistente emfavor
da emergncia de um sistema mundial multipolar no qual a Amrica
do Sul venha a constituir um dos polos e no ser apenas uma sub-re-
gio de qualquer outro polo econmico ou poltico. Na perspectiva
brasileira, de diplomatas e funcionrios formuladores de polticas,
importante a Unasul configurar-se como um espao em que se atenua
ou mesmo deixa de existir polarizao focada fora da regio, nos Esta-
dos Unidos particularmente. No se trata de contraposies, mas de
adensar capacidades propositivas prprias, isto , os governos no Bra-
sil acreditam na possibilidade da focalizao de poder em termos re-
gionais, focalizao prpria, no determinada pela anttese ade-
so/contraposio.
Esta parece ser a forma como o Estado no Brasil percebe a atual situa-
o poltica sul-americana. Movimentos com lgicas distintas, como a
Aliana do Pacfico, que alguns analistas consideram ter potencial de
clivagens e fragmentao na regio (Menezes, 2013) e que tem o Para-
guai e o Uruguai como pases observadores, geram respostas brasilei-
ras no sentido de fortalecer os mecanismos de dilogo sul-americano e
promover uma infraestrutura regional mais eficiente de modo a incen-
tivar umcomrcio intrarregional que contribua para o desenvolvimen-
to dos pases (Padula, 2013).
Podemos nos apropriar da ideia de Bull (2002) de Sociedade Internacio-
nal para entender melhor a questo. Segundo ele, para a Sociedade exis-
tir necessrio algum nvel de consenso que precisa incluir uma per-
cepo de interesses comuns (Bull, 2002:353). Na perspectiva de Lula
(2006), em discurso na cerimnia de abertura da II Reunio de Chefes
de Estado e de Governo da Comunidade Sul-Americana de Naes,
antecessora da Unasul: Um projeto to amplo quanto o da nossa Co-
munidade temque contar cominstituies que permitamrealizar nos-
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sos projetos. Se queremos uma Comunidade forte necessrio do-
tar-lhe dos instrumentos necessrios. O objetivo a existncia de um
instrumento sul-americano, portanto no latino-americano, e ainda
menos hemisfrico. Esse objetivo explica-se porque nesse espao, na
formulao do Estado brasileiro, de seus polticos e de seus altos fun-
cionrios, podem-se criar consensos a respeito de alguns temas. Con-
sensos que, ainda seguindo Bull (2002), so possveis na medida em
que se busca a ordem e, como discute no Captulo I (O conceito de or-
demna poltica mundial), permitemmanter a independncia ou a so-
berania externa dos Estados individuais. Mais relevante, consensos
que podem ser obtidos como resultado de uma composio de poder
marcadamente regional. Desse modo, compatibiliza-se preservao
da autonomia, cooperao, integrao seletiva e umespao comumem
que as relaes correspondema outra geografia, atenuando (no elimi-
nando) o peso de fatores extrarregionais. Isso seria possvel na Amri-
ca do Sul, mas no na Amrica Latina e menos ainda na esfera conti-
nental, onde alguns pases ganham maior capacidade decisria.
Verificamos que determinadas polticas podem sinalizar mudana em
relao a posies anteriores do Brasil na Amrica do Sul. H tentati-
vas mais ou menos articuladas de conectar a autonomia nacional com
os objetivos de cooperao e integrao sul-americana. Aquesto do fi-
nanciamento da integrao, tema em relao ao qual o Brasil havia re-
sistido, parece passar por modificao (Carvalho, 2009). Acrtica bra-
sileira, sobretudo do Ministrio da Fazenda e do Banco Central, refe-
ria-se ao risco da utilizao de critrios no rigorosos na administrao
de instituies regionais de financiamento, por isto insistiu em regras
precisas para a criao do Banco do Sul. Em setembro de 2009, com
apoio do Brasil
3
, foi assinado o Convnio Constitutivo do Banco do
Sul, com sede em Caracas; contou com a adeso da Argentina, Bolvia,
Equador, Paraguai, Uruguai e Venezuela. De acordo com declaraes
de Garcia, emdezembro de 2011, sinalizava-se a vontade de consolidar
o projeto: vamos mandar imediatamente o acordo de criao do Ban-
co do Sul ao Congresso e fazer com que se possa votar o mais rpido
possvel o assunto
4
. Uma das motivaes da posio do Brasil de
apoio ao Banco do Sul est relacionada impossibilidade de utilizar re-
cursos do BNDES para financiar investimentos de empresas estrangei-
ras fora do Brasil. Trata-se de uma mudana que sinaliza posies co-
operativas numtema emque a questo de maiores nveis de integrao
no se apresenta, nem h relao com o tema da autonomia.
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Nos anos 1990 e incio dos anos 2000, segundo Mariano (2007), a posi-
o do Brasil era a de que o BNDES poderia cumprir o papel de finan-
ciador de projetos comuns na regio, diminuindo presses dos pases
do Mercosul e ao mesmo tempo detendo importante papel decisrio.
Botafogo Gonalves expressava essa posio:
eu sustento a ideia de que o BNDES, almde suas funes atuais, tenha
uma funo de rgo de fomento regional. Sou favorvel extenso da
atuao do BNDES para alm das fronteiras e que a busca de mecanis-
mos de integrao financeira do BNDES seja para investimentos emin-
fraestrutura, financiamento do comrcio ou investimentos produtivos
de longo prazo, de tal maneira que esses investimentos integrem as
economias da regio
5
.
Na perspectiva emque estamos analisando a questo da autonomia na
poltica brasileira para a Unasul, entender o papel da integrao da in-
fraestrutura contribui para avanar mais na interpretao. Nos lti-
mos anos, o tema da infraestrutura passa a ser visto como central para
a poltica brasileira de integrao, na medida em que se considera que
parte das dificuldades para o adensamento das relaes localiza-se na
precria conexo fsica entre os pases (Saraiva, 2010), que seria pr-re-
quisito para uma maior circulao de pessoas e de mercadorias. AIni-
ciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana
(IIRSA), lanada no ano 2000, por ocasio da Cpula de Braslia, no go-
verno Cardoso, foi um marco importante nesse tema. A operacionali-
zao da IIRSAfoi estruturada sob a gide do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), da Corporao Andina de Fomento (CAF) e
do Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (Fon-
plata). Em junho de 2010, a IIRSAtornou-se o rgo tcnico do Conse-
lho de Infraestrutura e Planejamento (Cosiplan) da Unasul, passando a
receber diretrizes polticas dos governos dos pases da Unasul. Opapel
do BID, da CAF e do Fonplata passaria a ser tcnico e de financiamento
dos projetos (Padula, 2010). Segundo o estatuto de criao do Cosi-
plan, buscou-se fomentar la cooperacin regional en planificacin e
infraestructura, mediante alianzas estratgicas entre los estados
miembros de la UNASUR
6
.
Nas reunies do Cosiplan est presente a ideia da importncia da inte-
grao da infraestrutura em razo da considerao de seu sentido es-
tratgico, conectado s demandas econmicas, sociais e culturais dos
pases, com destaque para a necessidade de superao das assime-
trias
7
. Uma deciso relevante, presente emdocumento do Cosiplan, de
Autonomia, Integrao Regional e Poltica Externa Brasileira: Mercosul e Unasul
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maro de 2012, refere-se criao de uma rede de conectividade
sul-americana, cujo objetivo criar a infraestrutura de comunicao na
regio composta de uma rede de fibras pticas terrestres e submarinas
a fim de melhorar a qualidade das comunicaes, diminuir custos, ga-
rantir que uma parte maior de transferncia de dados se d na prpria
regio e promover o intercmbio de contedos gerados no subconti-
nente.
Nessa mesma perspectiva, emreunio de novembro de 2011, os minis-
tros das Comunicaes da Unasul discutiram o projeto de construo
de umanel ptico sul-americano. Almdo objetivo de diminuir custos
e melhorar a qualidade do trfego de dados na regio, essa iniciativa se
articularia com os princpios da Unasul de aumentar a autonomia da
regio em relao ao sistema internacional, j que uma das intenes
seria fazer comque os dados trafeguemmais internamente regio, di-
minuindo a dependncia de conexes internacionais. Tudo isso com a
importante consequncia de criao de centros de distribuio de con-
tedos e fabricao de equipamentos na Amrica do Sul
8
.
Na formulao poltica da presidente Dilma, expressa em discurso na
reunio extraordinria da Unasul em Lima, em julho de 2011, deve-
mos estabelecer modalidades consistentes de financiamento a expor-
taes, devemos desenvolver convnios de crdito recprocos, aperfei-
oar meios para superar barreiras pontuais. Enfim, avanando na inte-
grao fsica, energtica, logstica e na cooperao na rea de cincia e
tecnologia
9
. Aquesto da cooperao vai se tornando clara: ao discu-
tir o tema da autonomia, importante formular conceitualmente como
vm se processando as relaes entre os Estados na regio. A Unasul,
como estamos examinando, parece alinhar-se quilo que Bull
(2002:269), referindo-se totalidade do sistema internacional, chama
de alguma organizao comparvel [s Naes Unidas], fundamen-
tada na cooperao de Estados soberanos em base mundial [ns fala-
mos, neste caso, em base subcontinental]. Na literatura sobre rela-
es internacionais, essa perspectiva temsido intensamente discutida.
Se usarmos os termos de Nardin (1987), trata-se da ideia de asso-
ciao prtica, que ele contrape de associao de objetivos.
Do ponto de vista do Brasil, a criao do Conselho de Defesa Sul-Ame-
ricano, emdezembro de 2008, vincula-se ao objetivo de fortalecer a co-
operao em temas de defesa e segurana e remete tambm inteno
de estabelecer um contraponto penetrao dos Estados Unidos na
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Amrica do Sul, mais precisamente, na regio andina. De acordo com
Villa e Viana (2010), diferentemente dos quatro rgos bsicos da es-
trutura da Unasul
10
, delineados por todos os membros em conjunto, a
criao do Conselho de Defesa foi proposta exclusivamente pelo Bra-
sil. Os pases da regio no tinhamumhistrico de cooperao no tema
da segurana e defesa, muito por conta das diferentes leituras sobre os
mesmos, e subordinavama discusso dessas questes relao comos
Estados Unidos ou com os regimes e instituies criados sombra da
hegemonia desse pas, como a Organizao dos Estados Americanos
(OEA). Coma formao do Conselho de Defesa Sul-Americana a ideia
utilizar a institucionalidade prpria da Unasul para solucionar con-
trovrsias e tenses na regio, como ocorreu nos casos da crise institu-
cional da Bolvia, em2008, da reao utilizao de bases militares dos
Estados Unidos na Colmbia, da tenso entre Colmbia e Venezuela,
emjulho de 2010, e da deposio do presidente do Paraguai, Fernando
Lugo, emjunho de 2011. OConselho de Defesa da Unasul temtido um
papel estabilizador e busca ser um garante para a paz, buscando ante-
cipar-se na resoluo de potenciais conflitos, isto de forma convergen-
te coma ao visando o respeito democracia e autonomia. Apresen-
a na observao dos processos eleitorais, inclusive os de abril de 2013
na Venezuela e no Paraguai, temservido como facilitadora, propician-
do organizao seu reconhecimento e base de legitimidade.
H umesforo no sentido de associar os objetivos de reduo da pobre-
za e das desigualdades sociais, presentes no Tratado Constitutivo da
Unasul, com a de-securitizao
11
de alguns desafios enfrentados pelos
pases. H a busca de construo de instrumentos que permitammaior
confiana nas relaes entre os prprios pases, fortalecendo a ideia de
segurana regional combinada com a preservao da autonomia na-
cional dos Estados
12
. Nesse sentido, notvel o avano representado
pela discusso em torno do Registro de Gastos em Defesa entre os pa-
ses da Unasul, acordado na reunio de junho de 2012 da instncia exe-
cutiva do Conselho de Defesa Sul-Americano
13
. Trata-se de aspecto re-
levante na construo de instrumentos que permitam uma maior con-
fiana nas relaes entre os pases da Amrica do Sul. As discusses em
torno de umprojeto industrial e de defesa regional, de produo de um
avio militar sul-americano, entre outras, inserem-se na mesma pers-
pectiva, projetos emrelao aos quais o maior desenvolvimento relati-
vo do Brasil na tecnologia e na indstria aeroespacial poderia lhe asse-
gurar papel destacado.
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Saint-Pierre, em anlise a respeito do Conselho de Defesa Sul-Ameri-
cano da Unasul, explicita algumas razes do interesse pela coopera-
o, partindo do documento Estratgia Nacional de Defesa, de 2009.
De acordo com o autor:
La preocupacin brasilea con el contexto internacional y especial-
mente el subregional se manifiesta prcticamente en todos los aspectos
estratgicos de la Estrategia Nacional de Defesa. En relacin a la su-
bregin, propone estimular la integracinde Amrica del Sur como for-
ma de contribuir para la defensa de Brasil, adems de fomentar la coo-
peracin militar regional y la integracin de las bases industriales de la
defensa (END, p. 11). Admite que la cooperacin es fundamental para
disminuir las posibilidades de conflictos tradicionales en la regin y
preparar el ambiente para el funcionamiento del Consejo Suramerica-
no de Defensa (CSAD). Algo ms adelante reconoce la importancia de
la CSADa fin aumentar la escala del mercado regional para compensar
la inversin que permitira la autonoma estratgica posibilitando el
desarrollo de la produccin de defensa en conjunto con otros pases de
la regin (END, p. 13) (2009:28).
Alm da busca por autonomia frente a reais ou potenciais interfern-
cias externas regio que, em certa medida, impulsionam os esforos
de cooperao no tema da segurana e defesa, h tambm desafios re-
gionais. Estes tm tido papel relevante no fortalecimento da coeso e
no estabelecimento da legitimidade da Unasul, particularmente do
Conselho de Defesa Sul-Americano. Os fatores endgenos que mobili-
zam o bloco referem-se a: 1) gesto das zonas de fronteira face s mi-
graes, aos ilcitos transnacionais; 2) os contenciosos envolvendo in-
teresses de cidados e empresas nacionais empases vizinhos; 3) situa-
es de instabilidade poltica; 4) segurana energtica, entre outros.
Na institucionalidade da Unasul criam-se rgos especficos para li-
dar com algumas dessas questes, como o Conselho de Sade Sul-
Americano, o Conselho Sul-Americano sobre o Problema Mundial das
Drogas, o Conselho Eleitoral, entre outros
14
.
A absoro da iniciativa da IIRSA pela formao do Cosiplan, assim
como a formao do Conselho de Defesa Sul-Americano e o apoio
formao do Banco do Sul representamnovidades importantes na for-
ma como o Brasil atua emtemas que exigemcoordenao. Do ponto de
vista que interessa ao objetivo central deste artigo, a ideia e a prxis de
autonomia na poltica externa brasileira e sua relao com as posies
do pas nos processos de integrao regional no Cone Sul e na Amrica
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do Sul, relevante observar que o elemento que articula as questes de
segurana e defesa, integrao da infraestrutura e financiamento da
integrao a ideia de autonomia nacional, neste caso, articulada com
a ideia de cooperao e integrao setorial. Ou seja, os esforos de coo-
perao e integrao relacionados com essas trs dimenses funda-
mentam-se no objetivo de fortalecimento da autonomia dos Estados,
seja do ponto de vista de aumento das margens de manobra no sistema
internacional, seja do ponto de vista de exercer efetivamente a sobera-
nia sobre o territrio nacional (Borba, 2012).
Comparativamente poltica brasileira para o Mercosul, no caso da
Unasul a autonomia parece se conectar mais diretamente com alguns
dos objetivos da cooperao, ao menos nas trs dimenses discutidas.
Deixando mais claro: o Mercosul desenhado como unio alfandeg-
ria visando um mercado comum (do Sul); portanto, por definio, h
umhorizonte de abdicao de segmentos de autonomia e de soberania.
Parte dos problemas do Mercosul referem-se, como discutimos, a esta
questo, no apenas no que toca ao Brasil, mas repetem-se para Argen-
tina, Paraguai e Uruguai. Os Estados, assimcomo as respectivas socie-
dades, tanto as elites quanto a populao em geral, consideram que o
foco de seu desenvolvimento depende da prpria capacidade nacio-
nal. No caso da Unasul, exatamente por se privilegiar a ideia de auto-
nomia nacional e de soberania sobre o territrio nacional, convergem
interesses muito diferentes e ideologias extremamente distantes, como
a de governos conservadores; o Chile na administrao Piera; e de go-
vernos populares-distribucionistas, como o de Chvez, na Venezuela.
O elemento unificador o respeito autonomia e estabilidade. Isto
interessa ao Brasil.
Concluindo esta discusso da aplicao do princpio de autonomia na
poltica externa brasileira ao caso da Unasul, particularmente for-
mulada no Ministrio das Relaes Exteriores, retomamos a ideia de
autonomia relacional de Russell e Toklatian (2003:19). parcialmente
til para pensarmos como o princpio de autonomia se relaciona com
as posies do pas na Unasul. Consideramos parcialmente til pois,
ao contrrio do significado original do conceito, como desenvolvido
por seus autores, no se observa grande participao da opinio pbli-
ca, dos grupos de interesses e de atores domsticos diversos na defini-
o das posies do Brasil. Apoltica brasileira para a Amrica do Sul,
embora no desconsidere as preferncias domsticas, muito mais de-
terminada pelas instituies do Estado, pela ao da Presidncia e do
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Ministrio das Relaes Exteriores. Neste caso importante a partici-
pao do Ministrio da Defesa. O apoio domstico necessrio para a
implementao dos acordos, em geral, buscado ex post facto, sendo
esta, inclusive, uma das prprias particularidades da integrao regio-
nal na Amrica do Sul que dificulta a utilizao de teorias de matriz ne-
ofuncionalista ou liberal-intergovernamentalista para o seu entendi-
mento. Aideia de autonomia relacional deve ser compreendida e utili-
zada considerando-se tambma anlise de Pinheiro (2004) sobre o du-
plo padro da poltica externa do Brasil, definido como de institucio-
nalismo pragmtico, isto , h esferas distintas de anlise. Busca-se
manter autonomia pela distncia ou pela diversificao (Vigevani e
Cepaluni, 2007), por um lado, e autonomia pela participao, por ou-
tro, estabelecendo uma relao entre as duas visando garantir benef-
cios, afastando riscos. Nos governos Lula e Dilma intensificou-se em
parte, sobretudo na viso da Presidncia, a ideia da importncia da
construo institucional, sem deixar de existirem padres duplos.
CONSIDERAES FINAIS
Discutimos como a ideia de autonomia na poltica externa brasileira se
relaciona comas posies do pas nos processos de integrao e de coo-
perao na Amrica do Sul, particularmente a partir de 1991, data de
criao do Mercosul, at hoje. Identificamos tenses entre as instncias
decisrias do Estado, mas que no produziram conflitos abertos, com
consequncias para os prprios processos e para as organizaes sub-
continentais. Conclumos que h ambiguidades, mas a tendncia que
prevalece a do interesse pelo fortalecimento da cooperao e, na me-
dida do possvel, da integrao. Oconceito de autonomia pela diversi-
ficao, que utilizamos de forma no totalmente contraposta aos de au-
tonomia pela distncia e pela participao, sugere uma explicao: in-
teressa a cooperao, tambm a integrao, sempre que no inviabili-
zem as possibilidades de projeo global e contribuam para o enfra-
quecimento do unilateralismo. Ointeresse no fortalecimento da demo-
cracia e da paz surge como central no perodo analisado, sobretudo a
estabilidade regional e interna em cada pas.
Falamos de ambiguidades, determinadas por interesses distintos. Al-
guns autores (Burges, 2008) consideram a poltica regional do Brasil
como centrada na busca de hegemonia e na defesa de interesses visan-
do sua segurana sob diferentes ngulos, entre outros, o energtico.
Outros, como Malamud (2005), falam em busca de hegemonia no
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aceita, ainda que comimpacto favorvel ao Brasil nas relaes interna-
cionais extrarregionais. Diferentemente da anlise de Burges (2008),
consideramos que no se trata do interesse, at certo ponto, egosta do
Brasil, que visaria uma liderana sem contrapartida para os pases en-
volvidos, mas de dificuldades estruturais, de fundo, econmicas e po-
lticas. O pas no tem os recursos de um pas rico. H no Brasil os que
defendemuma poltica mais decidida, pagando custos, a favor da inte-
grao; h foras importantes que trabalham de forma contrria.
OMercosul temsido considerado, h duas dcadas, como a base da es-
tratgia de cooperao sul-americana, como componente importante
para as posies regionais do Brasil. Da a necessidade de manuteno
de um aparato institucional, intergovernamental, que permita, garan-
ta e no limite a autonomia do Estado, sem, ao mesmo tempo, enfra-
quecer os laos do mercado comum. Trata-se de uma opo de grande
dificuldade operacional: isso explica boa parte dos problemas existen-
tes. Vimos que os esforos paralelos emfavor da integrao e da coope-
rao na Amrica do Sul tm se consolidado como poltica de Estado
h quase trs dcadas, desde o governo Sarney, em 1985. Como afirma
Gardini (2010) no caso, serve para consolidar ad absurdum a ideia de
poltica de Estado , o incio da perspectiva colaborativa e integracio-
nista com a Argentina comeou neste perodo histrico, nos governos
militares de Rafael Videla e Joo Baptista Figueiredo, reconstruda em
outros termos por Ral Alfonsn e depois por Jos Sarney. Consoli-
dou-se no Brasil nas administraes Itamar Franco (1992-1994) e
Cardoso (1995-2002), expandindo-se nas gestes Lula (2003-2010) e
Dilma (2011-atual).
Acreditamos ter demonstrado haver uma dimenso sul-americana do
Estado brasileiro que se manifesta no objetivo de alargamento do Mer-
cosul e na prioridade atribuda cooperao e integrao subcontinen-
tal nos anos 2000. Tambm mostramos haver um movimento, no ex-
plcito e documentado, provavelmente no elaborado, de busca de so-
lues alternativas, ainda que apresentadas como complementares, a
uma integrao em profundidade a um mercado comum no Cone Sul,
comas consequncias e os compromissos que ela implicaria. Aposio
dos diferentes governos brasileiros, buscando continuidade de baixa
intensidade da integrao, parece atender mdia das expectativas
das elites, dentro e fora do aparelho estatal. Como analisado, encontra-
mos essa posio emsimetria especular nos outros pases do bloco. Co-
locando limites ao Mercosul, rejeitam-se articulaes que possamdifi-
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cul tar a movi mentao i nternaci onal do Brasi l , a vocao
universalista.
Arationale das posies do Brasil explica por que o argumento da auto-
nomia no deveria evoluir para o retrocesso do Mercosul, por exem-
plo, ao nvel de rea de livre comrcio. Como vimos, h umbalano en-
tre o peso da integrao e da cooperao com a lgica da autonomia.
Este balano muitas vezes interpretado como maximizador dos inte-
resses nacionais. Oforte interesse brasileiro na formao da Unasul in-
dica uma nova forma de compreender o que seja autonomia na poltica
externa. No perodo 1986-1999 prevalecia a ideia de que a integrao
alavancaria a projeo conjunta, no mundo, da Argentina e do Brasil.
Hoje, anos 2010, alguns objetivos estratgicos do pas conectam-se com
a cooperao na Amrica do Sul, entre eles o de uma polaridade
sul-americana, no subalterna, autnoma mas no antagnica aos pa-
ses centrais, particularmente aos Estados Unidos, tese defendida por
foras polticas que se encontram no governo desde 2003.
(Recebido para publicao em julho de 2013)
(Reapresentado em maro de 2014)
(Aprovado para publicao em abril de 2014)
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NOTAS
1. O artigo 2
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do Tratado Constitutivo da Unasul afirma: a Unasul tem como objetivo
construir, de maneira participativa e consensual, umespao de integrao e unio no
mbito cultural, social, econmico e poltico entre seus povos, priorizando o dilogo
poltico, as polticas sociais, a educao, a energia, a infraestrutura, o financiamento
e o meio ambiente, entre outros, comvistas a eliminar a desigualdade socioeconmi-
ca, alcanar a incluso social e a participao cidad, fortalecer a democracia e redu-
zir as assimetrias no contexto do fortalecimento da soberania e independncia dos
Estados (Tratado Constitutivo da Unasul, 2008).
2. Declarao de Iguau, novembro 1985; Programa de Integrao e Cooperao Econ-
mica (Pice), julho 1986; os 24 Protocolos decorrentes; Tratado de Integrao, Coope-
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5. Embaixador pede mudanas no BNDES. Folha de S. Paulo, 6/5/2004.
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7. Disponvel em <http://www.unasursg.org/index.php?option=com_content&
view=article&catid=95:consejo-suramericano-de-infraestructura-y-planeami&
id=335:estatutos-del-consejo-de-infraestructura-y-planeamiento>. Acesso em
14/5/2013.
8. Disponvel em <http://www.unasursg.org/index.php?option=com_content&
view=article&id=462:declaracion-ministros-de-comunicaciones-de-unasur-brasi-
lia-noviembre-2011&catid=95:consejo-suramericano-de-infraestructura-y-planea-
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9. Disponvel em <http://www2.planalto.gov.br/imprensa/discursos/discurso-
da-presidenta-da-republica-dilma-rousseff-na-reuniao-extraordinaria-da-unasul>.
Acesso em 22/5/2013.
10. O bloco sul-americano constitudo pelo Conselho de Chefes de Estado e Governo
(principal rgo decisrio da Unasul); o Conselho dos Ministros das Relaes Exte-
riores; o Conselho de Delegados; e a Secretaria-Geral.
11. Para compreender o conceito de de-securitizao, preciso esclarecer o significado
de securitizao, termo que parte da premissa de que a noo de segurana no ob-
jetiva, mas socialmente construda: trata-se de uma prtica auto-referencial [...] no
necessariamente porque uma ameaa existencial realmente existe, mas porque o as-
sunto apresentado como tal (Buzan, Waever e Wilde, 1998:24). Securitizao, nes-
se sentido, o uso da retrica da ameaa existencial com o objetivo de levar um as-
sunto para fora das condies da poltica normal, de modo a justificar a adoo de
procedimentos de emergncia. Cabe destacar que no necessrio que uma medida
emergencial seja tomada para que se identifique umprocesso de securitizao: pre-
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ciso, entretanto, que a ideia dessa ameaa seja aceita, de modo a legitimar eventuais
aes comesse carter. Ade-securitizao, emcontrapartida, corresponde aos esfor-
os retricos com vistas a remover determinado objeto da lgica emergencial, de
modo a trat-lo por meio da poltica normal.
12. Disponvel em <http://www.unasursg.org/index.php?option=com_content&
view=article&id=667: declaracion-de-ministros-de-defensa-y-altos-representan-
tes-de-relaciones-exteriores-a-los-efectos-de-evaluar-la-situacion-y-el-ritmo-de-re-
duccion-de-los-contingentes-de-los-paises-miembros-de-la-unasur-en-la-minus-
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13. Disponvel em <http://www.unasursg.org/index.php?option=com_content&
view=article&id=670:acta-de-la-vi-reunion-de-la-instancia-ejecutiva-del-consejo-
de-defensa-suramericano&catid=82:consejo-de-defensa-suramericano>. Acesso
em 25/5/2013. Disponvel em <http://www.unasursg.org/>. Acesso em
26/5/2013.
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RESUMO
Autonomia, Integrao Regional e Poltica Externa Brasileira: Mercosul e
Unasul
Oobjetivo deste artigo discutir a forma como a ideia e a prxis de autonomia
na poltica externa brasileira se relacionamcomas posies do pas nos proces-
sos de integrao regional no Cone Sul e, de forma mais ampla, na Amrica do
Sul, no perodo de 1991 a 2012. Discutimos o significado de autonomia emter-
mos de polticas brasileiras para a regio, bem como suas consequncias para
os prprios processos e as organizaes subcontinentais. Identificamos mu-
danas e continuidades na ideia de autonomia e de que modo incidem ou no
na consolidao das organizaes, particularmente, o Mercosul e a Unasul. A
partir da anlise da literatura pertinente e de parte da documentao primria,
conclumos que h ambiguidades, mas a tendncia que prevalece a do inte-
resse pelo fortalecimento da cooperao e mesmo da integrao. Ointeresse no
fortalecimento da democracia e da paz surgem como centrais no perodo
analisado.
Palavras-chave: poltica externa brasileira; Mercosul; Unasul; autonomia; in-
tegrao regional
ABSTRACT
Autonomy, Regional Integration and Brazilian Foreign Policy: Mercosul and
Unasul
The goal of this article is to discuss how autonomy as an idea and practice in
Brazilian foreign policy relates to the countrys stance in regional integration
process in the Southern Cone region and, more broadly, in South America,
from 1991 to 2012. It discusses the meaning of autonomy in terms of Brazilian
policies for the region, as well as its consequences in the process of integration
itself and regional organizations. The article identifies shifts and continuities
in the idea of autonomy and evaluates how they affect the consolidation of
organizations, particularly, Mercosul and Unasul. Building upon the relevant
literature and primary sources, it concludes that ambiguities exist; yet there is
a prevailing trend towards the strengthening of cooperation and integration.
The strengthening of democracy and peace are key interests during the
investigated timeframe.
Keywords: Brazilian foreign policy; Mercosul; Unasul; autonomy; regional
integration
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RSUM
Autonomie, Intgration Rgionale et Politique Extrieure Brsilienne:
Mercosul et Unasul
Dans cet article, on examine comment lide et la praxis de lautonomie dans la
politique extrieure brsilienne sont lies aux positions du pays dans les
processus dintgration rgionale au Cne Sud et, de faon plus large, en
Amrique du Sud, dans la priode 1991-2012. On recherche la signification de
lautonomie selon les politiques brsiliennes pour la zone, ainsi que leurs
consquences pour l es processus mmes et l es organi sat i ons
sous-continentales. On identifie des changements et des continuits dans
lide dautonomie et la faon dont elle incide ou non dans la consolidation des
organisations, en particulier du Mercosul et de lUnasul. partir de la
littrature et dune partie des documents initiaux, on en conclut que, malgr
des ambiguts, la tendance principale va vers le renforcement de la
coopration et mme de lintgration. Lintrt pour le renforcement de la
dmocratie et de la paix est dominant dans la priode tudie.
Mots-cls: politique extrieure brsilienne; Mercosul; Unasul: autonomie;
intgration rgionale
RESUMEN
Autonoma, Integracin Regional y Poltica Exterior Brasilea: Mercosur y
Unasur
El objetivo de este artculo es discutir cmo la idea y la praxis de autonoma en
la poltica exterior brasilea se relacionan con las posiciones del pas en los
procesos de integracin regional en el Cono Sur y, de forma ms amplia, en Su-
damrica, enel perodo de 1991 a 2012. Discutimos el significado de autonoma
en trminos de polticas brasileas para la regin, bien como las consecuencias
que tiene para sus propios procesos y para las organizaciones subcontinenta-
les. Identificamos los cambios y las continuidades en la idea de autonoma y de
qu modo incide o no en la consolidacin de las organizaciones, particular-
mente, el Mercosur y la Unasur. Apartir del anlisis de la literatura pertinente
y de documentacin primaria, concluimos que hay ambigedades, pero que la
tendencia que prevalece es la del inters por el fortalecimiento de la coopera-
cin e incluso de la integracin. El inters por el fortalecimiento de la democra-
cia y de la paz surgen como centrales en el perodo analizado.
Palabras clave: poltica exterior brasilea; Mercosur; Unasur; autonoma;
integracin regional
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