Artigo recebido em 30/01/2008 Aprovado em 20/01/2009
Resumo Este trabalho apresenta algumas consideraes terico-metodolgicas sobre a anlise de polticas educacionais. Busca-se demonstrar que o debate acerca dessas questes, apesar de relevante e necessrio, ainda escasso no contexto brasileiro. Dessa forma, destaca- se a importncia de se ampliar o dilogo com abordagens e referenciais analticos que tm sido empregados em outros pases, com a finalidade de aprofundar e expandir as bases tericas que tm fundamentado as pesquisas brasileiras desse campo. A partir das ideias de alguns autores (Bowe et al., 1992; Rhodes e Marsh, 1992; Ball, 1994; 2007; Taylor, 1997; Fulcher, 1999; Muller, 2000; Muller e Surel, 2002; Olssen et al., 2004; Lingard e Ozga, 2007), busca-se indicar que a pesquisa de polticas educacionais, comprometida com uma perspectiva crtica e dialtica, demanda uma investigao abrangente e aprofundada do conjunto de influncias que atuam no processo de formulao de polticas, tais como: influncias globais/internacionais, agncias multilaterais, arquiteturas polticas nacionais e locais, indivduos, grupos, redes polticas, entre outros. Dentre essas, o texto destaca o papel das redes polticas no processo de disputa por influncias, argumentando que tais redes podem ter objetivos diferenciados e que a noo de redes polticas pode ser til para se compreender a correlao de foras e as disputas que envolvem a definio de polticas e o processo decisrio.
Palavras-chave: Polticas educacionais. Anlise de polticas. Redes polticas.
1 Professor do PPGE da Universidade Estadual de Ponta Grossa. Mestre em Educao (Unicamp) e doutor em Educao (Universidade de Londres). CONTRAPONTOS Volume 9 n 1 pp.4-16 Itaja, jan/abr 2009 MAINARDES, J. Anlise das Polticas Educacionais: breves consideraes... 5 Analysis of educational policies: brief theoretical and methodological considerations Abstract This article presents some theoretical and methodological considerations on the analysis of educational policies. It seeks to demonstrate that debate surrounding these issues, despite being necessary and relevant, is still lacking in the Brazilian context. Thus, it highlights the importance of expanding the dialogue with other approaches and analytical frameworks, as applied in other countries, with the aim of strengthening the theoretical underpinnings of Brazilian educational research in this field. Based on the ideas of several authors (Bowe et al., 1992; Rhodes and Marsh, 1992; Ball, 1994, 2007; Taylor, 1997; Fulcher, 1999; Muller, 2000; Muller and Surel, 2002; Olssen et al., 2004; Lingard and Ozga, 2007), it points out that research on education policies, committed to a dialectical and critical perspective, demands a broader investigation of the range of influences that operate in the process of policy making, such as: global/international influences, multilateral agencies, national and local political structures, groups and policy networks, among others. More specifically, the article emphasizes the role of policy networks in the process of competing influences, arguing that such networks can have different aims and that they are useful for understanding the correlation of forces and the competing influences present in the policy-making and decision-making process.
O objetivo deste texto apresentar algumas consideraes terico- metodolgicas sobre a anlise de polticas educacionais. Partimos do pressuposto de que o debate acerca dessas questes to polmico quanto importante e que, no Brasil, at o presente, so ainda raros os trabalhos que se propuseram a discutir abordagens metodolgicas para a pesquisa sobre polticas pblicas e educacionais. importante destacar que a anlise de metodologias deve ser entendida como sendo parte do debate sobre polticas oficiais e no como algo que lhe exterior, algo meramente tcnico (OZGA, 2000, p. 20) e que a maneira como um pesquisador encara a poltica educacional influencia o tipo de investigao que se prope a realizar. O artigo est dividido em duas sees. Inicialmente, apresenta-se um panorama do debate sobre a anlise de polticas pblicas e polticas educacionais, bem como alguns dos principais problemas que tm caracterizado as pesquisas nesses campos. Na segunda seo, alguns referenciais analticos que destacam o carter processual das polticas educacionais so apresentados. A partir desses referenciais, busca-se evidenciar a importncia de se investigar o contexto de influncia no processo de formulao de polticas, destacando-se o papel das redes polticas.
CONTRAPONTOS Volume 9 n 1 pp.4-16 Itaja, jan/abr 2009 MAINARDES, J. Anlise das Polticas Educacionais: breves consideraes... 6 Panorama do debate sobre a anlise de polticas pblicas e educacionais Tanto no campo das polticas pblicas quanto no das polticas educacionais, alguns autores brasileiros tm buscado debater e sintetizar questes terico- metodolgicas na anlise de polticas. No campo das polticas pblicas e sociais, algumas referncias importantes so os trabalhos de Lima Jnior e Santos (1976), Coimbra (1987), Rico (1998), Frey (2000), Barreira e Carvalho (2001), Belloni et al. (2003), o dossi sobre polticas pblicas publicado na Revista Brasileira de Cincias Sociais (n. 51, 2003) e o dossi publicado em Sociologias (n. 16, 2006). No campo das polticas educacionais, destacam-se os trabalhos de Azevedo e Aguiar (2001a, 2001b), Dutra (1993), Paro (2001), Azevedo (2004), bem como publicaes do Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas da UNICAMP (NEPP, 1994). Embora alguns desses trabalhos incluam discusses presentes na literatura internacional sobre anlise de polticas (por exemplo, aquelas abordagens e discusses metodolgicas publicadas em ingls ou francs), pode-se argumentar que ainda so escassas as publicaes que apresentam as discusses tericas e abordagens metodolgicas que compem a vasta literatura internacional sobre a anlise de polticas. Alm disso, as abordagens convencionais e lineares da anlise de polticas parecem ter sido mais fortemente incorporadas nas pesquisas e publicaes brasileiras do que as abordagens crticas e dialticas. Para Azevedo e Aguiar (2001a), no Brasil, a pesquisa de polticas educacionais um campo relativamente novo e ainda no consolidado em termos de referenciais analticos consistentes. Apesar disso, pode-se afirmar que se trata de um campo em permanente construo e expanso. Observa-se um crescimento no nmero de teses, dissertaes, pesquisas e publicaes. perceptvel ainda um aumento no nmero de grupos de pesquisa na rea de poltica e gesto da educao, bem como de linhas de pesquisa nos Programas de Ps-Graduao em Educao. Dessa forma, o debate sobre questes terico-metodolgicas da anlise de polticas parece relevante e necessrio. De modo geral, nas pesquisas e publicaes brasileiras sobre polticas educacionais, observa-se a existncia de dois grupos distintos: a) estudos de natureza terica sobre questes mais amplas e abrangentes do processo de formulao de polticas, abrangendo discusses sobre mudanas no papel do Estado, rede de influncias no processo de formulao de polticas, abordagens histricas das polticas educacionais brasileiras (geralmente vinculadas anlise do contexto socioeconmico e CONTRAPONTOS Volume 9 n 1 pp.4-16 Itaja, jan/abr 2009 MAINARDES, J. Anlise das Polticas Educacionais: breves consideraes... 7 poltico) entre outros aspectos e b) anlise e avaliao de programas e polticas educacionais especficas. Ambos os tipos de pesquisas so fundamentais para o debate e avano do conhecimento acerca das polticas educacionais. No entanto, em uma perspectiva dialtica, pode-se interrogar em que medida os estudos de natureza terica tm contribudo para a anlise de polticas especficas e ainda como e em que medida os estudos de polticas especficas tm incorporado as contribuies do primeiro grupo (estudos de natureza terica). Esses questionamentos referem-se articulao entre as perspectivas macro e micro, uma questo que tem sido extensivamente discutida na literatura internacional (por exemplo, POWER, 2006). Alm do problema da articulao entre as perspectivas macro e micro, outros problemas podem ser evidenciados. A partir dos resultados preliminares de uma pesquisa em andamento, cujo objetivo analisar o contedo de teses e dissertaes sobre uma poltica especfica (organizao da escolaridade em ciclos no Brasil), bem como a partir de trabalhos que discutem questes terico-metodolgicas da anlise de polticas pblicas e polticas educacionais (DUTRA, 1993; FREY, 2000; ARRETCHE, 2003; FARIA, 2003; SOUZA, 2003; AZEVEDO; AGUIAR, 2001a, 2001b), indicamos alguns dos principais problemas que caracterizam a pesquisa nesses campos: a) Muitos pesquisadores no explicitam os pressupostos tericos que sustentam suas anlises. Com exceo de pesquisas fundamentadas em referenciais tericos consistentes (materialismo histrico e dialtico, estruturalismo, ps-estruturalismo, etc.), observa-se o uso de ideias de um conjunto de autores (muitas vezes de matrizes epistemolgicas distintas) para subsidiar a anlise. Isso torna difusos e inconsistentes os fundamentos dessas ltimas pesquisas. Do mesmo modo, poucos so os autores que explicitam os valores ticos e os princpios que fundamentam suas anlises. A questo da responsabilidade tica na anlise de polticas bastante complexa, controversa e uma questo ainda em debate. O trabalho de Gewirtz (2007), recentemente publicado no Brasil, bastante til para se ter alguns elementos bsicos sobre a questo da reflexividade tica e suas implicaes na anlise de polticas. b) Diversas pesquisas sobre polticas educacionais especficas enfatizam ou supervalorizam os processos locais, apresentando pouca ou frgil articulao com o sistema social, poltico e econmico mais amplo (falta de uma viso de totalidade). Alm disso, observa-se a ausncia de teorizaes mais aprofundadas sobre o Estado (papel do Estado, mudanas no papel do Estado), bem como sobre as concepes de CONTRAPONTOS Volume 9 n 1 pp.4-16 Itaja, jan/abr 2009 MAINARDES, J. Anlise das Polticas Educacionais: breves consideraes... 8 Estado e de poltica educacional que orientam os mandatos administrativos. Observa-se tambm que, em muitos casos, os pesquisadores no estabelecem relaes entre a poltica investigada e as demais polticas implementadas em um mesmo perodo. c) Em muitas pesquisas, principalmente sobre polticas educacionais especficas, observa-se a ausncia (ou a apresentao de consideraes insuficientes) sobre as relaes entre as polticas e o contexto histrico que permita uma compreenso das origens e razes das polticas, bem como dos problemas e questes que elas se propuseram enfrentar. Autores de diferentes perspectivas tericas (materialismo histrico e dialtico, ps-estruturalismo) defendem a necessidade de investigar as polticas e outros temas em uma perspectiva histrica (por exemplo, OLSSEN et al., 2004; RIBEIRO, 1981). Os livros de Shiroma et al. (2000) e Vieira e Farias (2007) so exemplos de textos sobre poltica educacional brasileira, nos quais a perspectiva histrica aparece como um elemento essencial para se compreender o processo de produo das polticas. d) A preocupao em realizar pesquisas sobre polticas em uma perspectiva crtica, pelo menos de forma explcita, pode ser identificada em poucos trabalhos (por exemplo, PARO, 2001; VIGAS et al., 2006; DUARTE, 2006; SILVA JNIOR, 2007). Em termos genricos, alm da anlise da totalidade das relaes envolvidas nas polticas, bem como das contradies, uma anlise crtica demanda um esforo do pesquisador no sentido de: - articular o tema de pesquisa com o contexto poltico e socioeconmico mais amplo (determinaes mais amplas), bem como com o conjunto de polticas implementadas; - evitar anlises voltadas mera legitimao de polticas ou sua justificao; - buscar explicitar possveis processos de reproduo de desigualdades, de excluso ou de incluso precria, instvel, marginal (MARTINS, 1997); - assumir uma atitude contrria a qualquer seletividade no processo de distribuio do conhecimento e o compromisso com a elevao do nvel cultural das massas (DUARTE, 2006). Ao indicarmos tais problemas, no desejamos fazer generalizaes ou colocar em julgamento as pesquisas sobre polticas que tm sido desenvolvidas. Parafraseando Gewirtz (2007), no seria realstico esperar que todos aqueles que analisam polticas faam tudo todo o tempo (p. 9). O que desejamos indicar a relevncia de se debater questes terico-metodolgicas sobre a anlise de polticas, com a finalidade de CONTRAPONTOS Volume 9 n 1 pp.4-16 Itaja, jan/abr 2009 MAINARDES, J. Anlise das Polticas Educacionais: breves consideraes... 9 aprofundar as discusses sobre tais questes. Nesse sentido, parece relevante considerar as contribuies de algumas das principais abordagens que tm sido empregadas na anlise de polticas.
Alguns referenciais analticos de polticas educacionais A literatura internacional sobre anlise de polticas bastante vasta e uma srie de abordagens analticas tm sido formuladas. A abordagem proposta por Taylor (1997) sugere a necessidade de se explorar os contextos, textos e consequncias das polticas. Isso implica buscar analisar a trajetria das polticas desde seus antecedentes at seus resultados/efeitos. Uma outra abordagem prope a anlise de cinco diferentes contextos do que se denomina ciclo de polticas: contexto de influncia, produo do texto, contexto da prtica, resultados ou efeitos e contexto da estratgia poltica (BOWE & BALL, 1992; BALL, 1994). Para Lingard (2004), os trs primeiros contextos do ciclo de polticas tm paridade de foras, reconceitualizando o que a literatura tradicional considera como uma relao linear de cima para baixo entre a produo e implementao de polticas. Contudo, ele prope que o modelo do ciclo de polticas deve ser globalizado porque sua formulao inicial baseava-se no espao limitado da nao (LINGARD, p. 73-74). Mainardes (2006) argumenta que o ciclo de polticas constitui-se em um referencial extremamente til para a anlise de polticas. Fulcher (1999) props um modelo de anlise baseado na teoria do discurso. Nessa perspectiva, o processo de formulao de polticas entendido como uma arena de disputa sobre significados ou polticas de discurso (YEATMAN, 1990). A nfase colocada no processo poltico e a poltica entendida como uma disputa entre competidores com objetivos e intenes variadas em que a linguagem, mais especificamente os discursos, so usados taticamente (FULCHER, 1999). Tais disputas ocorrem em diferentes nveis dentro de todas as arenas do processo de formulao de polticas, seja no plano legislativo, nas divises regionais, nos conselhos escolares, etc. Os modelos mencionados anteriormente destacam a dimenso processual da formulao de polticas. Nessa dimenso, a formulao de polticas pblicas no depende somente de processos associados s trajetrias institucionais especficas, mas possuem, igualmente, uma dinmica prpria. Na perspectiva de Jones (apud THOENIG, 1985), a produo de polticas inicia-se com a identificao de um problema e a construo de uma agenda. Nesse sentido, a tomada de deciso no representa o ponto de partida das polticas pblicas. Ela precedida de aes, disputas e processos de CONTRAPONTOS Volume 9 n 1 pp.4-16 Itaja, jan/abr 2009 MAINARDES, J. Anlise das Polticas Educacionais: breves consideraes... 10 negociao. Assim, a construo de uma agenda um processo cognitivo que envolve diversos atores (MULLER, 2000; MULLER; SUREL, 2002; MULLER, 2004) e, em virtude disso, a anlise de polticas demanda levar em considerao uma multiplicidade de aspectos, tais como: a estrutura social; o contexto econmico, poltico e social no qual as polticas so formuladas; as foras polticas; e a rede de influncias que atuam no processo de formulao de polticas e de tomada de decises nas diferentes esferas. Considerar esse conjunto de influncias implica levar em considerao o fenmeno da globalizao em toda a sua complexidade, a influncia das agncias multilaterais, as arquiteturas poltico-partidrias nacionais e locais, bem como a influncia de indivduos, grupos e redes polticas (LINGARD; OZGA, 2007; BALL, 1994). Um exemplo de anlise que busca explorar a complexidade das mltiplas influncias no processo de formulao e implementao de polticas o recente trabalho de Stephen J. Ball sobre o processo de privatizao da educao no Reino Unido (BALL, 2007). A pesquisa baseia-se em uma extensiva pesquisa documental (jornais, websites, documentos oficiais) e entrevistas com executivos e consultores de companhias privadas que tm influenciado as decises e mudanas no setor educacional pblico. O autor procura demonstrar como o processo, que ele chama de privatizaes, pode ser compreendido, bem como quais so as principais comunidades polticas (agncias, servios pblicos e filantropia), conselhos, pessoas influentes, academias especializadas, universidades, dentre outros sujeitos que tm atuado e influenciado a configurao de uma variedade de formas e tipos de privatizao, envolvendo diferentes estilos de financiamento e diferentes formas de relacionamento entre as mantenedoras, prestadores de servios e clientes. Em sua anlise, Ball apresenta a intrincada rede das influncias e as redes polticas (policy networks) que tm configurado um novo modelo da indstria de servios educacionais, no qual a infraestrutura, programas, contratos e servios pblicos na rea de educao so bastante influenciados pelas parcerias pblico-privadas, nova filantropia, consultorias e servios de inspeo realizados por empresas privadas, etc. Essa reforma do setor pblico uma oportunidade massiva de novos lucros, uma vez que o mercado educacional (pblico) vem se tornando um negcio cada vez mais lucrativo. Alm de mostrar a rede de influncias, Ball mostra como as pessoas se movem dentro dessas redes e que novos tipos de carreias so construdas tanto no mbito do setor pblico quanto do setor privado. Inmeros aspectos da pesquisa de Ball sintetizada so relevantes para uma compreenso das redes de influncia no processo de formulao de polticas. No CONTRAPONTOS Volume 9 n 1 pp.4-16 Itaja, jan/abr 2009 MAINARDES, J. Anlise das Polticas Educacionais: breves consideraes... 11 entanto, nos limites deste artigo, indicaremos a relevncia de se identificar e explorar o papel das redes polticas. Segundo Kickert et al (1997), redes polticas so formaes institucionais que so formadas em torno de programas ou problemas polticos especficos. Elas renem uma variedade de pessoas em parceria e, teoricamente, um indivduo sozinho no tem o poder suficiente para determinar as aes estratgicas da rede. Rhodes e Marsh (1992) consideram que uma rede de poltica o resultado de uma cooperao mais ou menos estvel e hierrquica entre organizaes que negociam, trocam recursos e podem compartilhar normas e interesses num ambiente complexo. Um dos aspectos relacionados com a temtica das redes de polticas que o Estado no pode ser analisado como uma instituio monoltica. Para esses autores, o estudo das polticas pblicas deve partir do reconhecimento da diversidade das organizaes estatais, da pluralidade dos grupos de interesses e das mltiplas formas de relacionamento entre esses sujeitos. Trata-se, portanto, de uma abordagem intermediria que visa articular as dimenses setoriais e territoriais. De maneira geral, o pano de fundo das redes de polticas a tentativa de fortalecer grupos de interesse, bem como de diminuir as fronteiras entre pblico e privado e de promover a transnacionalizao das polticas, dentre outros fenmenos. Tais aspectos podem ser observados claramente no estudo de Ball sobre a participao do setor privado no setor educacional pblico (privatizao). Do ponto de vista metodolgico, a abordagem das redes de polticas pblicas tem privilegiado estudos empricos e a construo de tipologias capazes de destacar os principais elementos constitutivos e a configurao especfica das redes de atores. Entre outros tipos de redes, pode-se estabelecer um espectro caracterizado num extremo por comunidades de polticas (policy community) relativamente fechadas e marcadas por uma forte estabilidade das relaes verticais entre organizaes e, num outro extremo, por redes temticas (issue network) envolvendo um nmero flutuante e grande de atores que estabelecem relaes predominantemente horizontais. Castells (1997), em particular, expressa a preocupao com o fluxo de poder nas redes polticas, sugerindo que as funes dominantes so organizadas globalmente, enquanto que as funes subordinadas so colocadas em espaos crescentemente fragmentados e difusos. Embora Castells tenha identificado o carter excludente e seletivo das redes polticas (geralmente comunidades polticas dominadas pelos interesses do capital), ele tambm identificou seu potencial como rede de mudana social, como forma de apoiar processos de resistncia (tais como novos movimentos CONTRAPONTOS Volume 9 n 1 pp.4-16 Itaja, jan/abr 2009 MAINARDES, J. Anlise das Polticas Educacionais: breves consideraes... 12 sociais) que poderiam reconstruir e fortalecer a sociedade civil. Assim, as redes polticas podem possuir diferentes finalidades. Por exemplo, no mbito da Amrica Latina, pelo menos duas redes se organizam em torno das polticas para a formao de professores: a Rede Kipus (www.unesco.cl/kipus/2.act) e a Rede Estrado (www.redestrado.org). A primeira, vinculada OREALC/UNESCO, congrega organizaes, instituies (governamentais e no-governamentais) e pessoas envolvidas e comprometidas com o desenvolvimento profissional e humano dos professores. A Rede Kipus uma aliana de organizaes, instituies e pessoas comprometidas com o desenvolvimento profissional e humano dos docentes (portal da REDE KIPUS). Uma das finalidades dessa rede compartilhar as experincias desenvolvidas nas reformas voltadas para a formao de professores e o conhecimento acumulado sobre o tema, promovendo a criao de uma comunidade de investigadores em educao para analisar temas de agendas polticas dirigidas s polticas de formao docente. Essa rede considera a formao de docentes como eixo fundamental para o sucesso das reformas educativas na regio e, simultaneamente, para enfrentar os desafios do Frum Mundial de Educao de Dakar, tendo em vista a reduo da pobreza e o desenvolvimento social e econmico (EVANGELISTA; SHIROMA, 2007). A segunda, Rede de Estudos do Trabalho Docente (Rede Estrado, vinculada Conselho Latino-americano de Cincias Sociais (CLACSO). Essa rede pretende constituir-se em um espao para o debate e a comunicao de natureza interdisciplinar sobre o tema do Trabalho Docente, tendo por finalidade o intercmbio acadmico e poltico entre os pesquisadores. Participam dessa rede apenas pesquisadores da Amrica Latina que desenvolvem estudos sobre o trabalho docente. Tem como propsito fazer com que o estudo do trabalho docente possa subsidiar propostas polticas para os pases latino-americanos. Assim, essa rede busca aprofundar o conhecimento sobre o tema do trabalho docente, difundindo estudos crticos sobre polticas em processo e sobre as propostas avalizadas, como de qualidade e benefcio social pelos pesquisadores da rede. Como pode ser observado, embora a preocupao de ambas as redes seja discutir questes relacionadas formao de professores, elas possuem finalidades e interesses polticos diferenciados. A noo de redes de polticas parece ser til para se compreender o processo de disputa por influncias, que pode ser observado na formulao de polticas. A anlise do contexto de influncia na formulao das polticas, da forma mais abrangente possvel, torna-se til e necessria para se compreender o jogo de influncias e mltiplas agendas no processo de configurao de CONTRAPONTOS Volume 9 n 1 pp.4-16 Itaja, jan/abr 2009 MAINARDES, J. Anlise das Polticas Educacionais: breves consideraes... 13 polticas no processo histrico. Essa anlise abrangente poder permitir a identificao das influncias globais/internacionais, de agncias multilaterais, redes polticas, comunidades epistmicas, intelectuais e polticos que exercem influncias, foras do contexto poltico nacional e local, dentre outros. Ao se destacar as diferentes dimenses e escalas da formulao e implementao das polticas pblicas, bem como as redes que exercem influncias e nas quais algumas vezes os policy makers esto inseridos, possvel resgatar-se o conjunto de determinantes polticos e institucionais das polticas educacionais no plano nacional ou em contextos especficos. No se trata aqui de supervalorizar a presena e atuao do corpo tcnico e burocrtico ou os interesses polticos em jogo, mas de se buscar resgatar meandros, prticas, conhecimentos, competncias e vises de mundo afeitas s particularidades destas atuaes e avaliar em que medida tais participaes tm contribudo para a compreenso das polticas.
Consideraes finais Nesse artigo, apresentaram-se algumas consideraes terico-metodolgicas sobre a anlise de polticas educacionais e destacou-se a importncia de se debater questes terico-metodolgicas da anlise de polticas, bem como se buscou ampliar o dilogo com abordagens e referenciais analticos que tm sido empregados em outros pases, com o objetivo de aprofundarmos nosso quadro de referncias terico- metodolgicas da anlise de polticas educacionais, bem como de construirmos novos referenciais. A pesquisa sobre polticas educacionais, comprometida com uma perspectiva crtica e com a anlise da totalidade e suas mltiplas relaes, demanda uma investigao aprofundada tanto das mediaes mais amplas como das mais imediatas. Nesse sentido, sem desconsiderar a importncia de pesquisas de natureza terica, deve- se destacar as contribuies das pesquisas que procuram investigar o contexto da prtica (realidade concreta), articulando-as com as determinaes mais amplas. Alguns dos referenciais mencionadas oferecem elementos para que os pesquisadores de polticas educacionais possam explorar de forma mais adequada tal articulao.
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