Curso Completo de Direito Administrativo

Prof. Sabrina Arajo Feitoza Fernandes Rocha

Atualizada em Aosto!"#$%
Estas apostila no de autoria pessoal, pois foi produzida atravs
das obras de doutrinadores administrativistas dentre eles: Celso
Antonio Bandeira de Mello, Maria Sylvia Zanella di Pietro, Hely
Lopes Meirelles, Manoel Gonalves Ferreira Filho, Diorgenes
Gasparini, Maral Justen Filho, Marcello Caetano, Alexandre Freitas
Cmara, Jos Cretella Jnior e tomou por base a apostila do Prof.
Marcos Flvio, com os devidos acrscimos pessoais.
Ponto $ & ' (stado e suas fun)*es & no)*es indispens+veis
Antes de adentrarmos nos pontos especficos, se faz premente que tenhamos
algumas noes indispensveis sobre a estrutura do Estado.
O Poder manifestao da soberania.Tem razo Michel Temer ao dizer que se
equivocam os que utilizam a expresso "tripartio dos poderes". que o poder tem por
caractersticas a unidade, a indivisibilidade e a indelealibilidade. A distino que existe
entre funes e entre os rgos que desempenham tais funes.
A vontade estatal ou governamental, segundo a teoria clssica sistematizada por
Montesquieu, manifesta-se atravs dos Poderes do Estado. ' princ-pio da separa).o
dos poderes foi inicialmente concretizado na Constitui).o dos (stados /nidos de 1787.
0ornou&se com a Revolu).o Francesa um doma constitucional, a ponto da
Declara).o dos Direitos do 1omem e do Cidad.o, em um de seus artios, declarar
2ue n.o teria constitui).o a sociedade 2ue n.o asseurasse a separa).o de poderes
e os Direitos do Cidad.o. Montesquieu, pensador Francs, em sua obra O Esprito das
Leis (em 1748) expe a tcnica da separao de poderes. O inovador princpio da
separao dos poderes exerceu influncia e ainda exerce sobre o moderno Estado de
Direito, como princpio constitucional de maior importncia em oposio ao antigo regime
absolutista. '3S4 Vale ressaltar que a idia no foi dele, pois desde Aristteles e depois
Look, que este pensamento vinha sendo amadurecido. Montesquieu apenas sistematizou e
se consagrou pela obra j citada.
Atualmente, essa teoria seria melhor denominada de separa).o das fun)*es do
(stado. As F/567(S se constituem em especializa).o de tarefas overnamentais 8
vista de sua natureza. Sua finalidade 9 limitar e controlar :uns pelos outros; o
funcionamento do Poder. < o chamado mecanismo de freios e contrapesos :pode
aparecer na prova4 sistema de checks and balances;. A partir da aplicao dos princpios
gerais que regem a concepo do sistema de freios e contrapesos na Constituio da
Repblica, no possvel deduzir controles entre os poderes que no estejam expressos no
texto constitucional.
Fun)*es t-picas (precpuas) = Fun)*es at-picas (secundrias)
>r.o!Fun)*es 0?P@CA A0?P@CA
A(B@SAA0@C' A(B@SAAR e
F@SCAA@DAR
E/ABAR
ADF@5@S0RAR
1
(=(C/0@C' ADF@5@S0RAR E/ABAR
A(B@SAAR
E/D@C@GR@' E/ABAR ADF@5@S0RAR
A(B@SAAR

Aeislar e Fiscalizar constitui fun)*es t-picas do Poder Aeislativo. A
Constituio brasileira prev detalhadamente a elaborao de leis atravs do processo
leislativo (arts. 59 a 69) e de fiscaliza).o contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial (arts. 70 a 75). As funes atpicas do Poder Legislativo so administrar (art.
51, V; 52, X) e julgar (art. 52, e ).
A Fun).o Eurisdicional ou Eurisdi).o :dizer o direito; visa aplicar a lei
ao caso concreto para solucionar lit-ios (conflitos de interesse caracterizados por
pretenso resistida), impondo a validade do ordenamento jurdico de forma coativa,
mediante provocao da parte interessada, sempre que os interessados no cumpram a lei
espontaneamente. Compete ao Poder Eudici+rio. As funes atpicas deste Poder so as
de administrar (art. 96, , c, f) e legislar (art. 96, , a).
A Fun).o Administrativa, t-pica do Poder (Hecutivo, diz respeito 8
realiza).o de atos concretos voltados a satisfa).o das necessidades coletivas, tais
como a est.o ordin+ria dos servi)os pblicos de interesse da coletividade. Legislar
constitui funo atpica deste Poder (art. 62 e 68). Dito de forma mais completa por Jos
Afonso da Silva (Curso. pg. 112) o Poder eHecutivo exerce a fun).o eHecutiva, 2ue
enloba fun).o de overno e a fun).o administrativa. A fun).o de overno est
relacionada com atribuies polticas, co-legislativas e de deciso. A fun).o administrativa
compreende as atividades de interveno, fomento, polcia administrativa e servio pblico.
Outra funo atpica do Executivo a jurisdicional, quando julga seus servidores nos
processos administrativos disciplinares, por exemplo.
Obs: fazer observao sobre o controle dos atos administrativos pelo Poder
Judicirio.
P'50' " DA ADF@5@S0RA6I' PJ3A@CA

2.1 NTRODUO: conceito, natureza e fins.
So vrias as concepes doutrinrias sobre o conceito do Direito Administrativo, de
onde surgiu algumas teorias:
Legalista: um conjunto de leis administrativas;
Poder Executivo: a reunio de atos do Executivo;
Servio Pblico: a disciplina, organizao e regncia da prestao de servio pblico;
Teleolgica ou finalstica: o sistema de princpios que norteiam o atendimento dos fins do
Estado;
Negativista: o ramo do direito que regula toda a atividade que no seja legislativa e
jurisdicional.

Em sntese: A Administrao Pblica um conjunto de pessoas jurdicas, distribudas
em rgos, atravs de agentes pblicos com atribuio legal para o exerccio da funo
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administrativa que se materializa em toda atividade concreta que o Estado realiza, para a
consecuo dos interesses da coletividade que rege (bem-estar coletivo), revestida das
prerrogativas do regime jurdico de direito pblico. Como no h uma unanimidade nos
conceitos, citaremos abaixo de alguns doutrinadores:
Direito Administrativo conjunto de normas e princ-pios 2ue reem a
atuao da Administrao Pblica. nclui-se entre os ramos do direito pblico, por
tratar primordialmente da organizao, meios de ao, formas e relaes
jur-dicas da Administra).o Pblica, um dos campos da atividade estatal
(Odete Medauar, Direito Administrativo Moderno, 5 edio, 2001, editora Revista
dos Tribunais, p. 29).
Direito Administrativo 9 ramo do direito pblico 2ue disciplina a fun).o
administrativa e os Kr.os 2ue a eHercem (Celso Antnio Bandeira de Mello,
19 edio, 2005, editora Malheiros, p. 33).
Direito Administrativo 9 o conjunto harmLnico de princ-pios jur-dicos 2ue
reem os rgos, os agentes e as atividades pblicas tendentes a realizar
concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado (Hely Lopes
Meirelles, 24 edio, 1999, atualizada por Eurico Andrade Azevedo, editora
Malheiros, p. 34).
Podemos conceituar o Direito Administrativo como o ramo do direito pblico dotado
do conjunto de regras e princpios aplicveis estruturao e ao funcionamento das
pessoas e rgos integrantes da administrao pblica, s relaes entre esta e seus
agentes, ao exerccio da funo administrativa, especialmente s relaes com os
administrados, e gesto dos bens pblicos, tendo em conta a finalidade geral de bem
atender ao interesse pblico.
O objeto do direito administrativo abrange todas as relaes internas
administrao pblica, regidas por regras de direito pblico e suas relaes externas seja
com os administrados, seja com os contratados, regidas regras de direito pblico ou privado
a depender da situao.
O direito administrativo ptrio no se encontra codificado, ou seja, em um nico
instrumento normativo, como ocorre com outros ramos do direito. Temos um imenso
conjunto normativo espalhado dentro da nossa ordem jurdica que vai desde a Constituio
Federal, indo at os atos infralegais em todas as unidades Federativas.
"." Fontes do Direito Administrativo4
As fontes do direito administrativo tm sido apresentadas de forma contraditria pela
doutrina. Basicamente, a principal fonte deste ramo do direito pblico a A(@ (prim+ria),
norma escrita superior dentre todas e impessoal, alm de outros atos normativos,
abrangendo, assim, desde as normas constitucionais at as instrues, circulares e demais
atos decorrentes do poder normativo estatal.
Outras fontes, secundando a lei, inspiram o direito administrativo, a saber: a
jurisprudMncia, a doutrina, os princ-pios erais do direito e os costumes.
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por certo muito difcil conceituar as fontes do Direito. Sendo fonte o lugar de onde
provm alguma coisa, a expresso fonte do direito no pode ser entendida seno como o
lugar de onde so oriundos os preceitos jurdicos. As fontes podem ser classificadas em
formais e materiais. Fontes formais so aquelas que possuem fora vinculante, sendo,
obrigatrias para todos. So as responsveis pela criao do direito positivo. J as fontes
materiais no tm fora vinculante, servindo apenas para esclarecer o verdadeiro sentido
das fontes formais.
Lei regra escrita, geral, abstrata, impessoal, que tem por contedo um direito
objetivo no seu sentido material e, no sentido formal, todo ato ou disposio
emanada do Poder Legislativo.
ostume toda norma de car!ter geral definida pelo uso ou pr!tica reiterada e
sancionada pela coao em virtude da convico comum, partilhada pelos
"rgos do #stado, da sua obrigatoriedade.
Vale ressaltar que nos pases continentais a facilidade de legislar faz com que, de
fato, seja quase impossvel a formao de uma norma consuetudinria. Os preceitos
administrativos nascem logo da lei ou, quando comecem a formar-se por espontneo e
natural consenso da Administrao e do pblico, depressa vm a ser consagrado por lei.
Entendo que esse raciocnio pode ser estendido ao Brasil.
Marcello Caetano questiona se a Jurisprudncia e a doutrina so fontes do direito,
considera a EurisprudMncia como a orienta).o seuida na resolu).o de casos
concretos e conclui 2ue a jurisprudMncia uma forma de fi$ar o sentido da lei, isto ,
de interpret!%la e, s" por e$ceo, pode ser modo de criao e revelao do &ireito,
atravs do suprimento dos casos omissos em termos de constituir um costume
jurisprudencial.
Sobre a doutrina, entende que desempenha dois papis: o de auHiliar os rgos de
aplicao do Direito (a prpria Administrao e o Poder Judicirio) e o de influenciar os
rgos de criao do Direito (Poder Legislativo). Em qualquer destes papis, a doutrina
desempenha um papel de segunda linha: lana idias, discute teses, comenta casos,
constri sistemas e procura aliciar adeses para que as concluses propugnadas se
convertam em decises prticas. onclui o autor que a doutrina no por conseguinte
uma fonte imediata de &ireito, embora seja uma fora geradora de solu'es jur(dicas.
Minha opinio. Eu entendo que no Brasil a EurisprudMncia pode ser tomada como
fonte do Direito face a eficcia contra todos e o efeito vinculante produzido nas a)*es
diretas de inconstitucionalidade :AD@5s; e nas a)*es declaratKrias de
constitucionalidade :AD(C'5s; relativamente aos demais Kr.os do Poder Eudici+rio
e 8 administra).o pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal
(CF/88, art. 102, 2). Este aspecto, foi ainda mais realado com a Emenda Constitucional
n 45/2004, ao estabelecer que o S0F possa adotar SJF/AAS com efeito vinculante 2ue
ter.o por objetivo a validade, a interpretao e a eficcia de normas constitucionais sobre
as quais haja controvrsia atual entre rgos judicirios ou entre esses e a administrao
pblica que acarrete grave insegurana jurdica e relevante multiplicao de processos
sobre questo idntica (CF, art. 103-A).
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Sobre o costume cabe classific-los secundo as espcies existentes: ) % contra
legem, o costume, no admitido pelo ordenamento, contrrio ao preceito de lei. Esta
jamais ser revogada, por mais antigo que aquele seja, vez que o desuso no conduz
perda de eficcia da lei* )) praeter legem, aquele que prvio Lei, ou seja, decorre da
deficincia, do que tem origem na lacuna da lei; ))) secundum legem, aquele que
complementa a lei e por ela textualmente invocado. Portanto, em nosso ordenamento
jurdico no ser aceita se o costume contrariar a lei.
Nos termos da Lei de ntroduo ao Cdigo Civil: 2uando a lei for omissa o juiz
decidir o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princpios gerais do direito,
etc.
Podemos concluir que a Lei a fonte primordial e imediata do Direito Administrativo e
que o costume, embora reconhecido como fonte do direito administrativo, no poder
contrariar a lei, para ser validamente invocado. Quanto doutrina pode-se conceitu-la
como fonte material, ou seja, secundria, utilizando-se para explicar o sentido das fontes
formais. Sobre a Jurisprudncia j pode ser considerada como fonte formal, em face da
possibilidade da edio pelo STF das smulas de efeito vinculante.
".N Forma).o do Direito Administrativo.
Os soberanos no se submetiam a nenhuma regra, a no ser aos caprichos de sua
prpria vontade. Neste sentido, pode-se dizer que o direito administrativo 9 uma con2uista
dos reimes republicanos e democr+ticos, com a sujei).o no s do povo, mas tambm
dos overnantes a certas regras gerais.
Os governantes passaram a ser controlados pela estrita legalidade em todos os seus
atos. (Princ-pio da Reserva Aeal;.
".% @nterpreta).o das normas administrativas. @FP'R0A50OSS@F'
Toda interpretao administrativa dever atender as seguintes normas:
a) os atos administrativos tm presuno de legitimidade, salvo prova em contrrio;
presuno relativa;
b) O interesse pblico prevalece sobre o interesse individual, respeitadas as garantias
constitucionais; e
c) A administrao pode agir com certa discricionariedade, desde que observada a
legalidade.
P'50' N PR@5COP@'S 5'R0(AD'R(S DA ADF@5@S0RA6I' PJ3A@CA
Princpios de uma cincia so as proposies bsicas, fundamentais, tpicas que
condicionam todas as estruturas subseqentes. Neste sentido, so os alicerces, os
fundamentos da cincia.
Os Princpios bsicos da Administrao esto previstos na Constituio Federal (art.
37), mas a eles somam-se outros expressos ou implcitos na Carta Magna, bem como os
doutrinrios, todos indispensveis aplicao, seja na elaborao como na aplicao das
normas legais.
@nteresse Pblico primrio o bem-estar coletivo, que nem sempre coincide com o
interesse pblico secundrio, referente aos rgos estatais;
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Supremacia do interesse pblico que sempre estar acima do interesse privado;
Princpios Constitucionais (art. 37, caput) A @ F P (4
Aealidade ao administrador somente dado realizar o quanto previsto na lei; reserva
legal absoluta;
@mpessoalidade porquanto a atuao deve voltar-se ao atendimento impessoal, geral,
ainda que venha a interessar a pessoas determinadas, no sendo a atuao atribuda ao
agente pblico, mas entidade estatal;
Foralidade que encerra a necessidade de toda a atividade administrativa, bem assim de
os atos administrativos atenderem a um s tempo lei, moral, equidade, aos deveres de
boa administrao;
Publicidade que torna cogente e obrigatria a divulgao e o fornecimento de
informaes de todos os atos da Administrao, seja de forma interna ou externa, em regra,
pois existem excees permitidas pela prpria lei.
(ficiMncia impe a necessidade de adoo pelo administrador, de critrios tcnicos, ou
profissionais, que assegurem o melhor resultado possvel. Abolindo-se qualquer forma de
atuao amadorstica, obrigando tambm a entidade a organizar-se de modo eficiente. No
basta prestar o servio pblico, necessrio que se preste da melhor maneira poss-vel.
Princpios doutrinrios:
@ndisponibilidade no cabe ao administrador determinar seus atos que sero calcados
sempre nas disposies legais. Os bens, direitos e interesses pblicos so confiados a ele
apenas para sua gesto, nunca para a sua disposio.
Continuidade do Servi)o Pblico os servios pblicos no podem sofrer paralisaes;
uma atividade ininterrupta. Deste princpio decorrem sub-princpios, tais como:
Proibio de greve geral;
Necessidade de suplncia, delegao, substituio, etc;
mpossibilidade dos contratados alegarem a exceptio non adimpleti contractus ;
Faculdade de utilizar os equipamentos dos contratados;
Admite-se a encampao da concesso de servio pblico;
Admite-se a extino do contrato de concesso por fora da caducidade.
Autotutela deve a Administrao rever os seus prprios atos, seja para revog-los
(quando inconvenientes), seja para anul-los (quando ilegais). o controle interno exercido
dentro de cada esfera administrativa.
0utela ou Controle final-stico o exercido apenas sobre os fins para o qual foi criada a
entidade de colaborao com a Administrao Direta. o controle externo finalstico.
Controle judicial est calcado no princpio da inafastabilidade da jurisdio, onde
nenhuma leso ou ameaa a direitos poder ser excluda a apreciao do Poder Judicirio.
Aembrar das duas eHce)*es.
Fotiva).o a necessria indicao dos pressupostos de fato e dos pressupostos de
direito, a compatibilidade entre ambos e a correo da medida encetada para a prtica dos
atos administrativos. O detalhamento, fundamentao ou justificativa, ser maior ou menor
conforme o ato seja vinculado ou discricionrio.
Razoabilidade ao administrador no dado interpretar ou aplicar a lei que autoriza a sua
atuao segundo seus valores pessoais, mas a partir da perspectiva do resultado que
corresponda concretizao da justia. O princpio no decorrente da racionalidade, mas
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da razoabilidade, e atua como limitao ao exerccio do Poder. Seria a congruncia lgica
entre as situaes postas e as decises administrativas. Vai se atrelar s necessidades da
coletividade, legitimidade, economicidade, etc.
Proporcionalidade este princpio obriga a permanente adequao entre os meios e os
fins, banindo-se medidas abusivas ou de qualquer modo com intensidade superior ao
estritamente necessrio. O administrador pblico est obrigado a sacrificar o mnimo para
preservar o mximo de direitos.
@ualdade tambm conhecido como princpio da isonomia, estabelece que o administrador
pblico ter que tratar a todos de forma isonmica, para realizar a vontade da lei. sempre
bom lembrar que esta isonomia apenas objetiva, formal.
1ierar2uia a possibilidade de orientao, fiscalizao e delegao aos subalternos
como forma de facilitar a execuo dos servios pblicos. A doutrina costuma dirigir apenas
ao Executivo e hoje, depois da emenda Constitucional n 45, ao Judicirio; porm, vale
ressaltar que em todas as esferas pblicas, independentemente do Poder que estejamos
falando haver o exerccio da funo administrativa, seja de forma tpica, seja de forma
atpica.
Poder&dever de air ou dever&poder de air - o administrador pblico est gerenciando o
que no seu e sob a gide da lei, assim est obrigado a agir conforme os ditames legais,
no tendo opo de escolhas.
(specialidade as entidades estatais no podem abandonar, alterar ou modificar os
objetivos para os quais foram constitudas. Sempre atuaro vinculadas e adstritas aos seus
fins ou objeto social. Ex: no se admite que uma Autarquia criada para o fomento do turismo
possa vir a atuar, na prtica, na rea da sade, ou em qualquer outra diversa daquela legal
e estatutariamente fixada.
Presun).o de leitimidade, de lealidade ou de veracidade para concretizar o
interesse pblico que norteia a atuao da Administrao, suas decises so dotadas do
atributo da presuno de legitimidade e de legalidade, tornando-as presumivelmente
verdadeiras quanto aos fatos e adequadas quanto legalidade.
Princ-pio da ampla defesa e do contraditKrio Trata-se de exigncia constitucional,
prevista no art. 5, inciso LV: "aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos
acusados em geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e
recursos a ela inerentes".
ContraditKrio a garantia que cada parte tem de se manifestar sobre todas as
provas e alea)*es produzidas pela parte contr+ria.
Ampla defesa a garantia que a parte tem de usar todos os meios leais para
provar a sua inocncia ou para defender as suas alegaes.
Princ-pio da seuran)a jur-dica O princpio tambm pode ser nominado como o da
estabilidade das rela)*es jur-dicas, e tem em mira garantir certa perpetuidade nas
relaes jurdicas estabelecidas com ou pela Administrao. Ao administrador no dado,
sem causa legal que justifique, invalidar atos administrativos, desfazendo relaes ou
situaes jurdicas. Este princpio veda a aplicao retroativa de nova interpretao de lei no
mbito da Administrao Pbica. Alm da exigncia constitucional, art. 5, XXXV, de ter que
respeitar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada.
Conforme consta do art. 2, inciso X, das respectivas leis:
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Nos processos administrativos sero observados, entre outros, critrios de interpretao
da norma administrativa de forma que melhor garanta o atendimento de fim pblico a
que se dirige, vedada aplica).o retroativa de nova interpreta).o.
P'50' % 'RBA5@DA6I' ADF@5@S0RA0@CA
Administrao Pblica em sentido amplo abrange os Kr.os de overno, que
exercem fun).o pol-tica, e tambm rgos e pessoas jurdicas que exercem fun).o
meramente administrativa. Dentro deste contexto a funo poltica deve ser entendida
como a encarregada de fixar as polticas pblicas e a funo meramente administrativa, a
encarregada de executar as polticas pblicas. Podemos resumir o conceito genrico de
Administrao pblica da seguinte forma: onde quer que o Estado esteja, agindo nesta
qualidade.
Administrao Pblica em sentido estrito s inclui os rgos e pessoas jurdicas
que exercem fun).o meramente administrativa, de eHecu).o dos programas de governo.
Ficam excludos os rgos polticos e as funes polticas, de elabora).o das polticas
pblicas.
Administrao Pblica em sentido formal, subjetivo ou orPnico o conjunto de
rgos, pessoas jurdicas e agentes que o nosso ordenamento jurdico identifica como
administrao pblica, no importando a atividade que exeram, desde que, de alguma
forma desempenhem funo administrativa.
O Brasil adota o critrio formal de administrao pblica, juridicamente, aquilo que
nosso direito assim considera, no importa a atividade que exera. Da ser integrada pelo
que se denomina Administrao Direta e ndireta.
Administrao Pblica em sentido material, objetivo ou funcional representa o
conjunto de atividade que costumam ser consideradas prprias da funo administrativa, ou
seja, o 2ue 9 realizado e no obrigatoriamente quem a exerce. Da, serem usualmente
apontadas como atividades prprias da Administrao Pblica: servi)o pblico (prestaes
concretas que representam melhorias populao em geral), pol-cia administrativa
(quando o estado restringe ou condiciona a atividade privada em prol do coletivo), fomento
(incentivos iniciativa privada de utilidade pbica, como concesso de benefcios ou
incentivos fiscais) e interven).o (abrangendo toda forma de interveno do estado no setor
privado, exceto a sua atuao direta como agente econmico.
A oraniza).o pol-tico&administrativa brasileira compreende a /ni.o, os (stados,
o Distrito Federal e os Funic-pios, todos autLnomos nos termos da Constituio (CF/88,
art. 18, caput).
A administra).o Direta e @ndireta de qualquer dos Poderes da /ni.o dos (stados,
do Distrito Federal e dos Funic-pios obedecer aos princpios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia...(CF/88, art. 37, caput)
Assim, em uma primeira classificao a Administrao Pblica compreende a :
Administrao Federal;
Administrao Estadual,
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Administrao do Distrito Federal; e
Administrao Municipal.
Cada uma destas Administra)*es se subdivide em 4
Administra).o Direta e
Administra).o @ndireta.
O regime jurdico-administrativo tem fundamento em dois postulados bsicos (e
implcitos), a saber, o princpio da supremacia do interesse pblico e o princpio da
indisponibilidade do interesse pblico. Do primeiro derivam todas as prerrogativas
especiais de que dispe a administrao pblica, as quais a ela so conferidas to somente
na estrita medida em que necessrias satisfao dos fins pblicos. Tais prerrogativas
consubstanciam os chamados poderes administrativos, que sero tratados no prximo
captulo.
Como decorrncia da indisponibilidade do interesse pblico, a Constituio e as leis
impem ao administrador pblico alguns deveres especficos e peculiares, preordenados a
assegurar que a sua atuao se d em benefcio do interesse pblico, so os chamados
deveres administrativos. A doutrina de um modo geral enumera como alguns dos
principais deveres impostos aos agentes administrativos pelo ordenamento jurdico:
Poder&dever de air implica ao mesmo tempo um poder para desempenhar as
correspondentes funes pblicas e um dever de exerccio dessas funes.
Enquanto no direito privado o poder de agir mera faculdade, no direito
administrativo uma imposio. Em decorrncia disso, os poderes administrativos
s.o irrenunci+veis e a omisso do agente, diante de situao que exigem sua
atuao, acarretar abuso de poder, pela omisso ilegal.
Dever de eficiMncia erigido a princpio constitucional, traduz-se na exigncia de
elevado padro de qualidade na atividade administrativa, que perpassa por atuao
pautada na celeridade, perfeio tcnica, economicidade, coordenao, controle,
entre outros atributos.
Dever de probidade exigncia de uma atuao pautada na tica, honestidade e
boa-f, em consonncia com o princpio da moralidade administrativa. A CF no seu
art. 37, 4 reza que sem prejuzo da ao penal cabvel, os atos de improbidade
acarretaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, no se aplicando aos
agentes polticos segundo a tese do STF, que esto sujeitos ao regime dos crimes de
responsabilidade.
Dever de prestar contas como mero gestor de bens e interesses alheios (POVO),
os agentes pblicos ou quem faas as vezes, devero prestar contas de tudo que faz
e administram sob pena de responsabilidade, tudo com fundamento na CF no art. 70
e seu pargrafo nico.
%.$ & ADF@5@S0RA6I' D@R(0A
9
A Administra).o Direta 9 o conjunto dos Kr.os interados na estrutura da
chefia do (Hecutivo e na estrutura dos Kr.os auHiliares da chefia do
(Hecutivo.
Aten).o 4 Ao falarmos da Administra).o Direta 9 inevit+vel citarmos os rgos
pblicos.
UMA PALAVRA SOBRE OS RGOS PBLCOS
Para 1elQ Feirelles Kr.os pblicos so centros de competncia institudos para o
desempenho de funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada
pessoa jurdica a que pertencem. Por isso mesmo, os rgos no tm personalidade
jurdica nem vontade prpria, que so atributos do corpo e no das partes".
Sabemos que personalidade jurdica significa a possibilidade de assumir direitos e
obrigaes. Os rgos desprovidos de personalidade jurdica prpria so entes
despersonalizados.
Assim, os Kr.os, na +rea de suas atribui)*es e nos limites de sua competMncia
funcional, eHpressam n.o a sua prKpria vontade, mas, a vontade da entidade a 2ue
pertencem e a vinculam por seus atos, manifestados atrav9s de seus aentes
:pessoas f-sicas;.
No entanto, e isto muito importante, embora no tenham personalidade jurdica,
aluns Kr.os podem ter prerroativas funcionais prKprias 2ue, 2uando infrinidas
por outro Kr.o, admitem defesa at9 mesmo por mandado de seuran)a. Essa
prerrogativa denominada de capacidade judiciria ou capacidade processual.
mportante: cabe ressaltar, porm, que essa excepcional capacidade processual s
aceita em relao aos rgos mais elevados do Poder Pblico, de natureza constitucional ,
quando defendem suas prerrogativas e competncias. Beneficia os chamados rgos
independentes e autLnomos, no alcanando os demais rgos hierarquizados
(superiores e subalternos).
Classifica).o: so vrias as classificaes adotadas na teoria dos rgos, porm
vamos utilizar a do saudoso Hely Lopes Meirelles por entendermos a mais completa e a que
mais utilizada pelas bancas examinadoras de concursos.
Quanto a sua estrutura, os rgos podem ser: simples ou complexos;
Simples: tambm denominado unitrios, so constitudos por um s centro de
competncia. Ex: Juzo de primeiro grau.
Composto: renem em sua estrutura diversos rgos, como resultado da
desconcentrao administrativa. o que ocorre com os Ministrios e as Secretarias.
Quanto a sua atuao funcional, os rgos podem ser: singulares ou colegiados;
Singulares: tambm denominado unipessoal, so aqueles que as decises so
atribudas a um nico agente, seu chefe e representante. Ex: Presidncia da
Repblica.
Colegiado: tambm denominado pluripessoais, so aqueles que as decises se do
mediante obrigatria manifestao conjunta de seus membros. Ex: Os Tribunais e o
Congresso Nacional.
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Quanto posio estatal, os rgos podem ser: independentes, autnomos,
superiores ou subalternos.
ndependentes: so os diretamente previstos no texto Constitucional, representando
os Poderes Estatais e so representados por agentes polticos. Ex: Cmara dos
Deputados, Senado Federal, Presidncia da Repblica, STF, STJ e demais
Tribunais, Ministrio Pblico, Tribunais de Contas etc.
Autnomos: situam-se na cpula da Administrao, hierarquicamente logo abaixo dos
rgos independentes, possuindo ampla autonomia administrativa, financeira e
tcnica, pois so rgos diretivos. Ex: Ministrios, Secretarias de Estados, a
Advocacia- Geral da Unio etc.
Superiores: so aqueles que possuem competncias de direo, controle e deciso,
porm esto sujeitos ao controle hierrquico de uma chefia mais alta e no possuem
autonomia administrativa e financeira. Ex: Procuradorias, Coordenadorias, Gabinetes
etc.
Subalternos: so todos aqueles que apenas executam as ordens recebidas e detm
reduzido poder decisrio. Ex: as sees de expediente, de pessoal, de material, de
portaria etc.
CARACTERSTCAS BSCAS DA ADMNSTRAO DRETA4
Existncia de vnculo de subordinao, denominado de hierarquia, que liga os
rgos que a compem - tal v-nculo parte do chefe do (Hecutivo para seus
auHiliares diretos e destes para seus subordinados, no Pmbito dos Kr.os
2ue chefiam, e assim por dianteR
Generalidade e diversidade de atribuies.
%." & ADF@5@S0RA6I' @5D@R(0A
4.2.1 Composio
A Administra).o @ndireta se constitui das entidades dotadas de
personalidade jur-dica prKpria e compreende as autar2uias, as funda)*es
pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e as
associa)*es pblicas (consrcios Pblicos).
4.2.2 Caractersticas bsicas da administrao indireta:

nexistncia de vnculo de subordinao, ou seja, inexistncia de hierarquia, entre
as entidades e a Administrao Direta (Pessoa Jurdica de Direito Pblico que as
criou). Os poderes centrais exercem um controle :o nome desse controle varia
entre os autores4 controle administrativo, tutela, superviso ministerial,
supervis.o, controle final-stico etc; apenas nos termos e limites expressos em
lei, uma vez que no h hierarquia entre as integrantes da Administrao ndireta
e o ente federado que as instituiu. Para fins de concurso este controle no se
assemelha ao controle hier+r2uico.
Especialidade das atribuies de cada entidade;
11
4.2.3 - O controle administrativo sobre as entidades da Administrao ndireta visa:
A realiza).o dos objetivos fiHados na lei 2ue autorizou a sua cria).oR
A harmonia com a pol-tica e a prorama).o do Boverno no setor de atua).o
da entidadeR
A eficiMncia administrativa.
D(SC'5C(50RA6I' ( D(SC(50RAA@DA6I'
Desc(ntraliza).o a distribuio de competncias entre (ntidades de uma para
outra pessoa, ou seja, pressup*e a eHistMncia de duas pessoas, entre as 2uais se
repartem as competMncias.
Desc'ncentra).o a distribuio de competncias entre >r.os dentro da mesma
pessoa jur(dica, para descongestionar, desconcentrar, um volume grande de atribuies e
permitir o seu mais adequado e racional desempenho.
%.".% A/0ARS/@A4 caracter-sticas

criada por lei espec-fica:
CF/88, art. 37, com redao dada pela EC n 19, de 04.06.1998:
=@=: "somente por lei espec-fica poder+ ser criada autar2uiaT e autorizada a instituio de
empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar,
neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao;
== - depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de subsidirias das entidades
mencionadas no inciso anterior, assim como a participao de qualquer delas em empresa privada;
pessoa jur-dica de direito pblico que inicia-se com a vigncia da Lei que a criou;
Posteriormente, h a necessidade de serem adotadas diversas providncias concretas
para possibilitar a efetiva entrada em operao da autarquia. O decreto de instalao
ou implantao aprova e veicula o regulamento da entidade, sua estrutura regimental, o
seu quadro de cargos e funes ou autoriza o Ministro de Estado, ou a prpria diretoria
da entidade, a aprovar o regimento interno da autarquia.
o seu pessoal 9 ocupante de caro pblico (estatutrio), no entanto, aps a Emenda
Constitucional n 19/98, poder+ admitir pessoal no reime de empreo pblico; 'bs:
na apreciao da Adin 2135/DF 02/08/07 o STF suspendeu a eficcia da Ec n 19 por
violar o devido processo legislativo no tendo sido apreciada em dois turnos pela Cmara
dos Deputados. Assim, o caput do art. 39 da CF est suspenso, voltando a vigorar a
redao anterior que falava expressamente em regime jurdico nico, at a deciso de
mrito.
reime tribut+rio - imunidade de impostos no que se refere ao patrimLnio renda e
servi)os relacionados a suas finalidades essenciais (CF/88, art. 150, V, "a", e 2).
desempenha servi)o pblico descentralizado, atividades tpicas de Estado
PatrimLnio seu patrimnio inicial formado a partir da transferncia de bens, mveis e
imveis, do ente federado que a criou, que passam a pertencer a autarquia at o dia de
sua extino. Extinguindo-se a autarquia, todo o seu patrimnio reincorporado ao ativo
da pessoa poltica a que ela pertencia.
12
A criao e extino de autarquias deve ser feito pelo mesmo modo, devido o
princpio da simetria das formas jurdicas, e de iniciativa privativa dos chefes do
executivo, em face do disposto no art. 61, 1, , e da CF. Se outro Poder estatal
desejar criar uma autarquia, a iniciativa da lei respectiva ser do Poder correspondente.
Ex: Banco Central do Brasil BACEN; nstituto Nacional de Seguro Social NSS;
nstituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria NCRA; Comisso de Valores
mobilirios CVM; nstituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis BAMA; os Conselhos fiscalizadores de profisses regulamentadas so
autarquia, exceto a OAB por deciso do STF (ADn 3.026/DF, rel. Min. Eros Grau.
08/06/06).
Controle do desempenho ser realizado apenas o controle finalstico pela
Entidade Estatal que a criou, pela ausncia de hierarquia e por serem pessoas jurdicas
distintas da pessoa poltica instituidora. Elas so criadas para exercerem competncias
especficas, com autonomia administrativa. oportuno registrar que, sem prejuzo desse
controle finalstico, tambm denominado de controle ministerial, previsto em lei, as
autarquias bem como as demais entidades da administrao indireta, e mesmo os rgos
da administrao direta tMm a possibilidade de ampliar sua autonomia erencial,
oramentria e financeira, mediante a celebra).o de contrato de est.o com o Poder
Pblico, nos termos do 8 do art. 37 da CF.
O contrato de est.o tem por objetivo a fiHa).o de metas de desempenho para a
entidade, a qual se compromete a cumpri-la, nos prazos estipulados, fazendo jus, em
contrapartida, mencionada ampliao de autonomia. O atingimento das metas
estabelecidas ser aferido pelo Poder Pblico segundo critrios objetivos de avaliao de
desempenho descritos no prprio contrato de gesto. As autarquias que celebram este
contrato de gesto podero, atravs de decreto, ser qualificadas como aMncias
eHecutivas, nos termos da Lei 9.649/98, no seu art. 51, que tambm prever esta
possibilidade para as fundaes pblicas.
A Lei acima citada reza: O Poder Executivo poder qualificar como Agncia
Executiva a autarquia ou fundao que tenha cumprido os seguintes requisitos:
ter o plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional em
andamento;
ter celebrado Contrato de Gesto com o respectivo Ministrio supervisor.
Eu-zo competente as autarquias federais, nos litgios comuns, sendo autora, rs,
assistentes ou oponentes, tm sua causas processadas e julgadas na Justia Federal ( CF,
art. 109,);
Privil9ios processuais gozam de todos os privilgios processuais outorgados
Fazenda Pblica;
Prescri).o 2Uin2Uenal as dvidas e direitos em favor de terceiros contra
autarquias prescrevem em cinco anos;
@munidade tribut+ria gozam da chamada imunidade tributria recproca, que veda
a instituio de impostos sobre seu patrimnio, SUS rendas e sobre os servios que elas
prestem, desde que estejam vinculados a suas finalidades essenciais, ou s que destas
decorram (CF, art. 150, V, a, e 2). '3S @FP'R0A0(4 O S0F tem decidido que a
imunidade tamb9m alcan)a a explorao, pela autarquia, de atividades estranhas aos
seus fins prprios, desde 2ue a renda decorrente dessa explorao seja interalmente
destinada manuteno ou ampliao das finalidades essenciais da entidade.
Responsabilidade Civil extracontratual ou objetiva.
13
%.".V & F/5DA6I' PJ3A@CA4 caracter-sticas
Pela nova perspectiva que envolve esta temtica, podemos conceituar a Fundao
Pblica como a entidade da Administrao indireta, instituda pelo poder pblico mediante a
personificao de um patrimnio que, dependendo da forma de criao, adquire
personalidade jurdica de direito pblico ou personalidade jurdica de direito privado, qual a
lei atribui competncias administrativas especficas, a serem definidas em lei complementar
(sua vocao terica so atividades de interesse social).
dentificamos, portanto, trs elementos essenciais no conceito de fundao:
a) a fiura do instituidor, que faz a doao patrimonial, ou seja, separa um
determinado patrimnio para destin-lo a uma finalidade especfica;
b) o objeto consistente em atividade de interesse social;
c) a ausMncia de fins lucrativos.
cria).o autorizada por Aei espec-fica e Aei complementar ir+ definir as +reas de sua
atua).o - CF/88, art. 37, XX, com redao da EC n 19, de 04.06.1998; + art. 41, V do
CC.
PatrimLnio personalizado
9 pessoa jur-dica de direito pblico ou privado;
o seu pessoal 9 ocupante de caro pblico (estatutrio), no entanto, aps a Emenda
Constitucional n 19/98, poder+ admitir pessoal no reime de empreo pblico; 'bs:
na apreciao da Adin 2135/DF 02/08/07 o STF suspendeu a eficcia da Ec n 19 por
violar o devido processo legislativo no tendo sido apreciada em dois turnos pela Cmara
dos Deputados. Assim, o caput do art. 39 da CF est suspenso, voltando a vigorar a
redao anterior que falava expressamente em regime jurdico nico, at a deciso de
mrito do STF.
o reime tribut+rio de imunidade de impostos no que se refere ao patrimLnio
renda e servi)os relacionados a suas finalidades essenciais (CF/88, art. 150, V, "a", e
2).
Reime jur-dico da Funda).o de Direito Pblico tendo em conta o entendimento
jurisprudencial e doutrinrio dominante segundo o qual as funda)*es pblicas com
personalidade jur-dica de direito pblico so, simplesmente, uma espcie do gnero
autarquia (fundao autrquica ou Autarquia fundacional), no h dvida de que a essas
entidades so estendidos os mesmos poderes, privilgios e restries que a ordem
jurdica confere s autarquias, anteriormente estudadas.
Reime jur-dico da Funda).o de Direito Privado diante das inmeras controvrsias
doutrinrias e muito pouca jurisprudncia conclusiva sobre as Fundaes Pblicas de
direito privado s possvel apontar algumas caractersticas prprias destas fundaes
que as distinguem das fundaes pblicas de direito pblico
a) S adquirem personalidade jurdica com a inscrio dos seus atos constitutivos no
registro pblico competente;
b) No podem desempenhar atividades que exijam o exerccio de poder de imprio,
como os atos autoexecutrios, de poder de polcia etc;
c) No tm poder normativo;
d) Seus bens no se enquadram como bens pblicos Apesar disso, se estiverem
prestando servio pblico, pelo princpio da continuidade no podem ser penhorados.
e) No esto sujeitas ao regime de precatrios judiciais;
f) No podem ser sujeitos ativos tributrios, ou seja exigir tributos; e
g) No tm a prerrogativa de cobrar suas dvidas mediante o processo especial de
execuo judicial estabelecido na Lei 6.830/80.
14
%.".W & (FPR(SA PJ3A@CA4 caracter-sticas
tem sua cria).o autorizada por lei espec-fica - CF/88, art. 37, XX, com redao dada
pela EC n 19;
9 pessoa jur-dica de direito privado - titular de direitos e obrigaes prprios distintos
da pessoa que a instituiu;
o seu pessoal 9 ocupante de empreo pblico, e necessita realizar concurso pblico
para investidura.
o seu reime tribut+rio 9 o mesmo das empresas privadas (CF/88, art. 173, 1, , e
2);
eHplora predominantemente atividade econLmica (art. 173, CF/88) ; embora tambm
possa prestar servi)os pblicos (CF/88, art. 175);
n.o est.o sujeitas a falMncia A Lei n 11.101/05, que disciplina a recuperao judicial,
a recuperao extrajudicial e a falncia do empresrio e da sociedade empresria,
literal em seu Art. 2
o
:(sta Aei n.o se aplica a4 @ empresa pblica e sociedade de
economia mista;
Forma de oraniza).o societ+ria - qualquer das formas admitidas em direito;
Composi).o do capital - a titularidade do capital pblica. No entanto, desde que a maioria do
capital com direito a voto permanea de propriedade da Unio, admite-se a participao de outras
pessoas de direito pblico interno a exemplo de Estados e Municpios, bem como de suas
entidades da administrao indireta.
Foro para solu).o dos conflitos - justia federal (CF/88, art. 109,)
%.".X & S'C@(DAD( D( (C'5'F@A F@S0A
tem sua cria).o autorizada por lei espec-fica - CF/88, art. 37, XX, com redao dada
pela EC n 19;
9 pessoa jur-dica de direito privado - titular de direitos e obrigaes prprios distintos
da pessoa que a instituiu;
Forma de oraniza).o societ+ria - unicamente sob a forma de sociedade anLnima;
Composi).o do capital - a titularidade do capital pode ser pblica e privada;
Foro para solu).o dos conflitos - justia estadual (CF/88, art. 109,)

o seu pessoal 9 ocupante de empreo pblico, e necessita realizar concurso pblico
para investidura.
o seu reime tribut+rio 9 o mesmo das empresas privadas (CF/88, art. 173, 1, , e
2);
eHplora predominantemente atividade econLmica (art. 173, CF/88); embora tambm
possa prestar servi)os pblicos (CF/88, art. 175);.
n.o est.o sujeitas a falMncia A Lei n 11.101/05, que disciplina a recuperao judicial,
a recuperao extrajudicial e a falncia do empresrio e da sociedade empresria,
literal em seu Art. 2
o
:(sta Aei n.o se aplica a4 @ empresa pblica e sociedade de
economia mista, qualquer que seja o seu objeto;
15
reime jur-dico de natureza hbrida se sujeitando ao direito privado e ao direito
pblico a depender da natureza de seu objeto e de suas atividades-fim desenvolvidas.
PR@5C@PA@S D@F(R(56AS ( S(F(A1A56AS (50R( S'C@(DAD( ( (FPR(SA
PJ3A@CA P(AA P(RSP(C0@CA D( S/AS A0@C@DAD(S
(P e S(F A0@C@DAD(S
(C'5YF@CAS
(P e S(F S(RC@6'S PJ3A@C'S
Cria).o autorizada em lei
espec-fica :CF, art. NX, =@=;
Cria).o autorizada em lei
espec-fica :CF, art. NX, =@=;
Personalidade Eur-dica de direito
privado
Personalidade Eur-dica de direito
privado
Sujei).o a controle final-stico
:tutela; pela Administra).o Pblica
Direta
Sujei).o a controle final-stico
:tutela; pela Administra).o Pblica
Direta
Atividade sujeita
predominantemente ao reime de
direito privado :CF, art. $XN;
Atividade sujeita
predominantemente ao reime de
direito pblico :CF, art. $XV;
5.o podem ozar de privil9ios
fiscais n.o eHtensivos 8s empresas
privadas :CF, art. $XN, Z "[;.
Ceda).o n.o aplic+vel no caso de
monopKlio.
Podem ozar de privil9ios fiscais
eHclusivos.
5.o fazem jus 8 imunidade
tribut+ria rec-proca :CF, art. $V#, C@,
a, e Z "[;.
Fazem jus 8 imunidade tribut+ria
rec-proca :S0F;
(HiMncia de concurso pblico
para a contrata).o de pessoal :CF,
art. NX,@@;
(HiMncia de concurso pblico
para a contrata).o de pessoal :CF,
art. NX,@@;
Pessoa permanente sujeito a
reime trabalhista :empreados
pblicos, reidos pela CA0;.
Pessoa permanente sujeito a
reime trabalhista :empreados
pblicos, reidos pela CA0;.
Remunera).o do pessoal n.o
sujeita ao teto constitucional,
eHceto se a entidade receber
recursos pblicos para paamento
de despesas de pessoal ou de
custeio em eral :CF, art. NX, =@, e Z
\[ ;.
Remunera).o do pessoal n.o
sujeita ao teto constitucional,
eHceto se a entidade receber
recursos pblicos para paamento
de despesas de pessoal ou de
custeio em eral :CF, art. NX, =@, e Z
\[ ;.
< inconstitucional a eHiMncia de
aprova).o pr9via do Poder
Aeislativo como condi).o para a
nomea).o, pelo Chefe do Poder
(Hecutivo, de dirientes da
entidade :S0F;.
< inconstitucional a eHiMncia de
aprova).o pr9via do Poder
Aeislativo como condi).o para a
nomea).o, pelo Chefe do Poder
(Hecutivo, de dirientes da
entidade :S0F;.
Sujeitas a controle pleno pelo
Poder Aeislativo :CF, art. %\, =;.
Sujeitas a controle pleno pelo
Poder Aeislativo :CF, art. %\, =;.
(P e S(F A0@C@DAD(S (P e S(F S(RC@6'S PJ3A@C'S
16
(C'5YF@CAS
0odos os seus atos est.o sujeitos
a controle de lealidade ou
leitimidade pelo Poder Eudici+rio,
desde 2ue provocado :CF, art. V[,
==C;.
0odos os seus atos est.o sujeitos a
controle de lealidade ou
leitimidade pelo Poder Eudici+rio,
desde 2ue provocado :CF, art. V[,
==C;.
Sujeitas a controle pelos tribunais
de contas, inclusive 8 tomada de
contas especiais :CF, art. X$, @@;,
Sujeitas a controle pelos tribunais
de contas, inclusive 8 tomada de
contas especiais :CF, art. X$, @@;,
5.o sujeitas ao art. NX, Z W[, da CF
:responsabilidade civil objetiva;.
Sujeitas ao art. NX, Z W[, da CF
:responsabilidade civil objetiva;.
5.o sujeitas a licita).o para
contratos relativos a suas
atividades&fim. Sujeitas a licita).o
nas demais hipKteses. Previs.o
constitucional de reime prKprio de
licita).o. :CF, art. $XN, Z $[, @@@;.
Sujeitas a licita).o sem 2uais2uer
peculiaridades.
5.o sujeitas a falMncia :Aei
$$.$#$!#V, art. "[, @;
5.o sujeitas a falMncia :Aei
$$.$#$!#V, art. "[, @;
Seus bens n.o se en2uadram
como bens pblicosR est.o sujeitos
a reime de direito privado.
Seus bens n.o se en2uadram como
bens pblicos, mas os 2ue forem
diretamente empreados na
presta).o do servi)o pblico
podem sujeitar&se a restri)*es
prKprias dos bens pblicos.
PR@5C@PA@S D@F(R(56AS (50R( S'C@(DAD( ( (FPR(SA PJ3A@CA
forma de oraniza).o societ+ria: a sociedade de economia mista sK poder ser
Sociedade AnLnima, ficando submetida s regras contidas na Lei 6.404/1976,
disciplinadora da matria. A empresa pblica poder+ estruturar-se sob 2ual2uer das
formas admitidas em direito (sociedade por cotas de responsabilidade limitada,
sociedade annima, etc).
composi).o do capital: a sociedade de economia mista constitu-da por capital
pblico e privado. A empresa pblica constitu-da apenas por capital pblico.
foro judicial4 para soluo dos conflitos da empresa pblica federal a justi)a
federalR da sociedade de economia mista a justi)a estadual (CF/88, art. 109, ).
D@SP'S@0@C'S C'5S0@0/C@'5A@S APA@CGC(@S AS S'C@(DAD(S D( (C'5'F@A
F@S0A ( AS (FPR(SAS PJ3A@CAS
A atuao do Poder Pblico com Estado-empresrio excepcional, s admissvel
quando necessria aos imperativos de segurana nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme definidos em lei (CF, art. 173, caput) e no caso de atividades
econmicas sujeitas a regime constitucional de monoplio (CF, art. 177).
+,-- .rt. /01..................................................................

17
1 . lei estabelecer! o estatuto jur(dico da empresa pblica, da sociedade
de economia mista e de suas subsidi!rias que e$plorem atividade econ2mica
de produo ou comerciali3ao de bens ou de prestao de servios,
dispondo sobre:
I - sua funo social e formas de fiscali3ao pelo #stado e pela sociedade ;
II - a sujeio ao regime jur(dico pr"prio das empresas privadas inclusive
!uanto aos direitos e obriga"es civis comerciais trabal#istas e tribut$rios;
))) % licitao e contratao de obras, servios, compras e aliena'es,
observados os princ(pios
da administrao pblica*
I% - a constituio e o funcionamento dos consel#os de administrao e fiscal com
a participao de acionistas minorit$rios;
% - os mandatos a avaliao de desempen#o e a responsabilidade dos
administradores&
'& .s empresas pblicas e as sociedades de economia mista no podero
go3ar de privilgios
fiscais no e$tensivos 4s do setor privado.
-------------------------------------------------------------------------------------------------
(& ) lei reprimir$ o abuso do poder econ*mico !ue vise + dominao dos
mercados + eliminao da concorr,ncia e ao aumento arbitr$rio dos lucros&
-& ) lei sem pre.u/0o da responsabilidade individual dos dirigentes da pessoa
.ur/dica estabelecer$ a responsabilidade desta su.eitando-a +s puni"es
compat/veis com sua nature0a nos atos praticados contra a ordem econ*mica e
financeira e contra a economia popular&
%.".] ASS'C@A6I' PJ3A@CA4 5'CA (50@DAD( DA ADF@5@S0RA6I' @5D@R(0A
A Lei n 11.107/2005 dispe sobre normas gerais para a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios contratarem consKrcios pblicos para a realizao de objetivos
de interesse comum. O citado diploma legal apresentou um novo integrante da
Administrao ndireta, trata-se da associa).o pblica, pessoa jurdica de direito pblico.
Explica-se: o cons"rcio pblico poder! constituir uma associao pblica ou uma
pessoa jur(dica de direito privado. 5uando constituir uma pessoa jur(dica de direito
pblico, esta intera a administra).o indireta de todos os entes da Federa).o
consorciados.
1ei n 11&1234'22- )rt& 5
--------------------------------------------------------------------------6 /
o
7 cons"rcio
pblico com personalidade jur(dica de direito pblico integra a
administrao indireta de todos os entes da +ederao consorciados.
Eis um tema importantssimo. Est criada uma nova pessoa jurdica, uma associao
pblica, com personalidade jurdica de direito pblico, integrante das Administraes
ndiretas dos Estados, Municpios e da Unio, quando estes formarem consrcios pblicos.
No, entanto, dispe o art. 1, 2
o
, que a /ni.o somente participar+ de consKrcios
pblicos em que tambm fa)am parte todos os (stados em cujos territKrios estejam
situados os Funic-pios consorciados.
18
Prevista no art. 241 da CF, foi regulamentada atravs do Decreto 6.017 de 17.01.07
e ser constitudo mediante contrato, cuja celebrao depender de prvia subscrio de
protocolo de intenes dos entes pblicos aderentes.
%.".\ AB^5C@AS R(B/AAD'RAS
Alguns questionamentos fundamentais:
a) As aMncias interam a Administra).o Pblica_ S@F
b) As aMncias s.o uma esp9cie nova de pessoa jur-dica_ 5I', elas so as j
conhecidas autar2uias, s que em reime especial.
As aMncias reuladoras em verdade s.o as conhecidas Autar2uias, interantes
da Administra).o @ndireta, 2ualificadas como Autarquias em regime especial, cuja
principal atribui).o 9 regulamentar e controlar a prestao dos servios pblicos quando
delegados a empresas privadas atravs dos instrumentos da concesso e da permisso.
Praticamente, a nica peculiaridade das aMncias reuladoras e o que as tornam
especiais o fato de os seus dirientes serem nomeados pelo Presidente da
Repblica, aps a aprova).o pelo Senado Federal, com garantia de mandato com prazo
determinado.
importante transcrever o art. 4 da Lei 11.182/05, para demonstrar a vagueza e
generalidade do legislador ao tratar sobre esta figura:
A natureza de autarquia especial conferida ANAC caracterizada
por independncia administrativa, autonomia financeira, ausncia de
subordinao e mandato fixo de seus dirigentes.
So exemplos de autarquias em regime especial o Banco Central do Brasil ACEN e
a Universidade de So Paulo USP. As agncias reguladoras federais (ANATEL, ANEEL,
ANP, ANA, ANTT, ANAC ETC), foram todas idealizadas para terem maior autonomia perante
o Poder Executivo, quando comparadas s demais autarquias, sujeitas ao regime geral do
Decreto-Lei 200/67.
Faz-se mister diferenar agncias reguladoras de agncias executivas: aquelas
tm sido criadas sempre como autarquias sob o regime especial (pelo menos as federais) e
s esto obrigadas a celebrar contrato de gesto se houver tal exigncia na respectiva lei
instituidora; estas podem set autarquias comuns ou especiais, ou ainda fundaes
pblicas, que obrigatoriamente celebram contrato com o Poder Pblico e podem, ou no,
atuar na rea de regulao.
Compara)*es necess+rias entre as aMncias reuladoras e as aMncias
eHecutivas.
AB^5C@AS R(B/AAD'RAS AB^5C@AS (=(C/0@CAS
5.o se trata de uma nova esp9cie
de entidade interante da
administra).o pblica indireta.
5.o se trata de uma nova esp9cie
de entidade interante da
administra).o pblica indireta.
S.o autar2uias sob reime
especial.
Podem ser autar2uias ou
funda)*es pblicas.
0rata&se de denomina).o utilizada
pela doutrina e em leis
administrativas.
0rata&se de 2ualifica).o formal,
prevista na Aei \.W%\!\], art. V$ e
V".
5.o 9 uma 2ualifica).o formal, A 2ualifica).o formal como
19
atribu-da por alum ato
administrativo, com conse2uMncias
jur-dicas definidas. ' rau de
autonomia da entidade depende
dos instrumentos espec-ficos 2ue a
respectiva lei instituidora
estabelecer.
aMncia eHecutiva tem
conse2uMncias jur-dicas definidas
:amplia).o de autonomia; e 9
conferida 8 autar2uia ou 8
funda).o pblica mediante decreto.
5.o eHiste a fiura da
des2ualifica).o de aMncia
reuladora.
Pode ocorrer a des2ualifica).o da
entidade, mediante decreto, caso
ela descumpra eHiMncias
estabelecidas na leisla).o ou no
contrato de est.o. A
des2ualifica).o em nada afeta a
natureza da entidade, 2ue continua
sendo a mesma autar2uia ou
funda).o pblica.
Atuam especificamente na +rea de
reula).o.
5.o 9 prevista aluma +rea
espec-fica de atua).o.
Pode, ou n.o, haver norma, na lei
instituidora, impondo a celebra).o
de contrato de est.o com o poder
pblico.
A celebra).o de contrato de est.o
com o poder pblico 9 condi).o
obriatKria para a obten).o de
2ualifica).o. (Hie&se, ainda, 2ue a
entidade tenha um plano
estrat9ico de reestrutura).o e de
desenvolvimento institucional em
andamento.
< poss-vel uma aMncia reuladora
ser 2ualificada como aMncia
eHecutiva, caso preencha os
re2uisitos leais e re2ueira a
2ualifica).o.
/ma autar2uia 2ualificada como
aMncia eHecutiva pode, ou n.o,
ser uma aMncia reuladora.
V AS 'RBA5@DA67(S S'C@A@S
V.$ 'R@B(F D'/0R@5GR@A4 ' 0(RC(@R' S(0'R
Para Maria Sylvia Zanella di Pietro os tericos da Reforma do Estado incluem as
atividades desenvolvidas pelas Organizaes Sociais e as Organizaes da Sociedade Civil
de nteresse Pblico-OSCP no chamado terceiro setor. O primeiro setor seria o do
chamado setor pblico estatal propriamente dito. O seundo setor seria o das empresas
privadas que exercem atividade econmica. O chamado terceiro setor seria conhecido
como o setor pblico n.o&estatal.
As 'raniza)*es Sociais so pessoas jur-dicas de direito privado, sem fins
lucrativos, constitu-das por particulares, assim 2ualificadas 2uando atendam aos
re2uisitos previstos na lei federal n[ \.WNX, de $V.#V.$\\], e firmam com o Poder
Pblico Contratos de Gesto.
20
V." & CARAC0(ROS0@CAS DAS 'RBA5@DA67(S S'C@A@S & lei federal n 9.637, de
15.05.1998
Art. $
o
' Poder (Hecutivo poder+ 2ualificar como oraniza)*es sociais pessoas
jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam diriidas ao
ensino, 8 pes2uisa cient-fica, ao desenvolvimento tecnolKico, 8 prote).o e
preserva).o do meio ambiente, 8 cultura e 8 sade, atendidos aos requisitos previstos
nesta Lei.
5.o interam a Administra).o Pblica (nem Direta, nem ndireta);
< pessoa jur-dica de direito privado, criada por particulares, sem fins
lucrativos (art. 1);
Forma).o de v-nculo atrav9s de instrumento denominado de Contrato de
Best.o, 2ue ser+ submetido ao Finistro de (stado da +rea de atividade (art.
6);.
Poder.o receber recursos or)ament+rios e bens pblicos necessrios ao
cumprimento do contrato de gesto (art. 12);
< facultado ao Poder (Hecutivo a cess.o especial de servidor para as
'raniza)*es Sociais com Lnus para a oriem (art. 14, caput);
< dispens+vel a licita).o para a celebrao de contratos de presta).o de
servi)os com as oraniza)*es sociais, qualificadas no mbito das respectivas
esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de gesto (lei
8.666/93, art. 24, XXV);
A eHecu).o do contrato de est.o ser+ fiscalizada pelo Kr.o ou entidade
supervisora da rea de atuao correspondente atividade fomentada, cujos
responsveis ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou
ilegalidade, na utilizao de recursos ou bens de origem pblica por organizao
social, dela daro cincia ao 0ribunal de Contas da /ni.o, sob pena de
responsabilidade solidria (arts. 8 e 9);
' conselho de administra).o da 'raniza).o Social deve estar estruturado
nos termos que dispuser o respectivo estatuto, e ser composto por "# a %#` de
seus membros por representantes do Poder Pblico (art. 3, , "a).
W & 'RBA5@DA67(S DA S'C@(DAD( C@C@A D( @50(R(SS( PJ3A@C'
As Organizaes da Sociedade Civil de nteresse Pblico, tamb9m s.o pessoas
jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, constitu-das por particulares, assim
2ualificadas 2uando atendam os re2uisitos previstos na lei federal n[ \.X\#, de
"N.#N.$\\\, e firmam com o Poder Pblico Termos de Parceria.
PR@5C@PA@S D@F(R(56AS (50R( 'raniza).o Social e 'SC@P
21
Participa).o de aentes do Poder Pblico: obrigatria nas Organizaes Sociais;
permitida nas OSCP;
@nstrumento de formaliza).o: contrato de est.o nas Organizaes Sociais;
Termo de parceria nas OSCP;
(HiMncias de ordem cont+bil!fiscal: balano patrimonial, demonstrativo do
resultado do exerccio, declarao de iseno do R, entre outros para as OSCP;
no h tal exigncia para as Organizaes Sociais.
Substitui).o na realiza).o das atribui)*es da Administra).o Pblica para as
'raniza)*es Sociais, o 2ue n.o ocorre com as 'SC@P.
X & (50@DAD(S PARA(S0A0A@S
O tradicionalssimo 1elQ Aopes Feirelles, e neste aspecto, leia-se Funda).o Carlos
Chaas, entende por entidades paraestatais as pessoas jur-dicas de direito privado
interantes da Administra).o Pblica @ndireta :empresas pblicas, sociedades de
economia mista, as fundaes de direito privado institudas pelo Poder Pblico;, al9m
destes os servios sociais autnomos. (ntende o autor 2ue tais entidades constituem
meio termo entre o pblico e o privado.
(m meio 8 enorme diverMncia doutrin+ria, o administrativista Celso AntLnio
3andeira de Fello, entende 2ue a eHpress.o abrane pessoas privadas que colaboram
com o Estado desempenhando atividade no lucrativa e qual o Poder Pblico dispensa
especial proteo, colocando a servi)o delas manifesta)*es de seu poder de imp9rio,
como o tribut+rio, por eHemplo. No abrange as sociedades de economia mista e
empresas pblicasR trata&se de pessoas privadas 2ue eHercem fun).o t-pica :embora
n.o eHclusiva do (stado;, como as de amparo aos hipo&suficientes, de assistMncia
social, de forma).o profissional :SES, SESC, SENA;.
Para Faria SQlvia Danella di Pietro, a eHpress.o entidades paraestatais inclui
al9m dos servios sociais autnomos :SES, SESC, SENA;, tamb9m as entidades de
apoio :em especial as funda)*es, as associa)*es e cooperativas;, as chamadas
organizaes sociais e as organizaes da sociedade civil de interesse pblico.
Seundo a EurisprudMncia do S0E :CC 41246 / SC; CONFLTO DE
COMPETENCA 2004/0001457-4): Os servi)os sociais autLnomos, embora
compreendidos na expresso entidade paraestatal, s.o pessoas jur-dicas de direito
privado, cateorizadas como entes de colabora).o 2ue n.o interam a
Administra).o Pblica, mesmo empreando recursos pblicos provenientes de
contribui)*es parafiscais.
' C'50RA0' D( B(S0I'
Estudamos que o contrato de est.o 9 o instrumento 2ue estabelece o v-nculo
entre o poder pblico e as 'RBA5@DA67(S S'C@A@S, conforme dispe a Lei federal n
9.637, de 15.05.1998.
No entanto, o contrato de est.o instrumento que tambm pode ser utilizado no
mbito da prpria administrao pblica, neste caso, o contrato de est.o destina&se a
22
ampliar a autonomia erencial, or)ament+ria e financeira dos Kr.os e entidades da
administra).o direta e indireta.
Vejamos a previso constitucional:

CF/ Art. 37, 8 A autonomia erencial, or)ament+ria e financeira dos Kr.os e
entidades da administra).o direta e indireta poder+ ser ampliada mediante contrato, a
ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, 2ue tenha por objeto a
fiHa).o de metas de desempenho para o Kr.o ou entidade, cabendo lei dispor sobre:
- o prazo de durao do contrato;
- os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e
responsabilidade dos dirigentes;
- a remunerao do pessoal."
P'50' V a R(B@F( E/ROD@C' ADF@5@S0RA0@C'
V.$ & C'5C(@0'
So traos que tipificam o direito administrativo, colocando a administrao
pblica numa posio privilegiada, vertical, na relao jurdico-administrativa. Abrange o
conjunto das prerrogativas (vantagens, privilgios) e restries (que so os limites) a
que est submetida a administrao pblica e que no se encontram nas relaes entre
particulares.
V." a AAB/FAS DAS PR(RR'BA0@CAS4
a; Constitui).o dos particulares em obria)*es por meio de ato unilateral :multas,
por eHemplo;, bem como modificar, unilateralmente, situa)*es estabelecidas.
Exemplo 1: o 1 do art. 65 da lei n 8.666/93, de licitaes e contratos,
determina :
6o contratado fica obrigado a aceitar nas mesmas
condi"es contratuais os acr7scimos ou supress"es !ue se
fi0erem nas obras servios ou compras at7 '-8 9vinte e cinco
por cento) do valor inicial atuali0ado do contrato&&& 6
Exemplo 2: uso da propriedade particular, no caso de iminente perigo pblico,
conforme determina a Constituio no art. 5, XXV.
Exemplo 3: ato de desapropriao (tambm conhecido por ato de expropriao
ou ato expropriatrio), autorizada pela Constituio, art. 5, XXV e 22, .
b; 's atributos dos atos administrativos: Presuno de legitimidade dos atos
pblicos que so plenamente lcitos at que se prove em contrrio, cabendo a quem
alegar o defeito a sua comprovao; mperatividade dos atos administrativos que so
impostos mesmo sem a concordncia das partes envolvidas, bem como, de regra, a
23
auto-executoriedade que desobriga a administrao solicitar ordem judicial para suas
aes; autorizam at mesmo, em alguns casos, e desde que observado o princpio da
proporcionalidade, a utilizao da fora, coercibilidade. Exemplo: a vigilncia sanitria
pode apreender remdios falsificados e alimentos imprestveis ao consumo. Neste
exemplo temos caracterizado o exerccio do Poder de Polcia da Administrao Pblica.
c; (Herc-cio da autotutela - este princpio autoriza a Administrao a rever seus
prprios atos: ANULANDO-OS quando ilegais; ou REVOGANDO-OS quando
apresentarem-se inconvenientes ou inoportunos. Evidentemente que este princpio no
retira a possibilidade do Poder Judicirio anular os atos da Administrao quando
ilegais ( Smula 473 do STF ).
c; Princ-pio da continuidade do servi)o pblico por este princpio o Estado, por
desempenhar funes essenciais ou necessrias coletividade, no pode deixar parar
o servio pblico. Da decorre o inciso X, art. 37, da Constituio Federal: contratao
temporria (sem a realizao de concurso pblico) para atender a necessidade
temporria de excepcional interesse pblico.
d; Processos Eudiciais com prazos maiores para a Administra).o. Exemplo : art.
188 do Cdigo de Processo Civil :
6:omputar-se-$ em !u$druplo o pra0o para contestar 9apresentar
defesa) e em dobro para recorrer !uando for parte a ;a0enda <=blica 6&
Podemos resumir dizendo :
A Administra).o Pblica e o particular :tamb9m chamado de administrado;
n.o est.o no mesmo p9 de iualdade ou no mesmo n-vel. Dessa
desigualdade ou supremacia decorrem privilgios. Sempre que houver conflito
entre o interesse pblico e o particular, prevalecer o interesse pblico.
Todavia, o exerccio das PRERROGATVAS NO AUTORZA a Administrao a
agir com arbitrariedade. Fica vedado o uso de tais instrumentos para atingir
FNALDADES que no sejam as do BEM COMUM. Caso isso acontea os atos
administrativos estaro viciados e podero ser anulados.
V.N - R(S0R@67(S :
Concurso pblico para admiss.o aos caros e empreos
pblicosR
Aicita).o pblica para escolha de 2uem vai contratar com a
Administra).o.
As decis*es do S0F em sede de controle concentrado e com
a edi).o de Smulas com efeito vinculantes.
As pessoas administrativas (autarquias, fundaes, etc) no tm disponibilidade
sobre os interesses pblicos confiados sua guarda e realizao. Os interesses
24
pblicos no se encontram a livre disposio de quem quer que seja em um Estado
Democrtico de Direito.
Observncia da Finalidade Pblica - a Administrao est sujeita a perseguir em
todos os seus atos uma finalidade pblica ( interesse pblico ), sob pena de
nulidade do ato administrativo.
Observncia da Legalidade - a Administrao em toda a sua trajetria h de estar
submissa Lei. Princpio da reserva legal.
Obrigatoriedade de dar Publicidade - a Administrao h que ser transparente em
sua atuao, dando publicidade aos seus atos para que possam produzir efeitos.
Observncia da mpessoalidade - a Administrao no pode agir baseada em
critrios pessoais, subjetivos, discriminatrios. Tem que adotar critrios objetivos.
Para Celso Antnio Bandeira de Mello, o regime jurdico administrativo pode ser
resumido em apenas dois Princpios essenciais :
S/PR(FAC@A D' @50(R(SS( PJ3A@C' S'3R( ' @50(R(SS( PAR0@C/AARR
@5D@SP'5@3@A@DAD(, P(AA ADF@5@S0RA6I', D'S @50(R(SS(S PJ3A@C'SR
P'50' W a P'D(R(S ADF@5@S0RA0@C'S4 /S' ( A3/S' D( P'D(R
Os Poderes Administrativos so inerentes Administrao Pblica e possuem
car+ter instrumental, ou seja, s.o instrumentos de trabalho essenciais para 2ue a
Administra).o possa desempenhar as suas fun)*es atendendo o interesse pblico.
Os poderes so verdadeiros poderes-deveres, pois a Administrao no apenas pode como
tem a obrigao de exerc-los.
W.$ & CAASS@F@CA6I' D'S P'D(R(S
Poder Cinculado
Poder Discricion+rio
Poder 1ier+r2uico
Poder Disciplinar
Poder Reulamentar
Poder de Pol-cia
W.$.$ & P'D(R C@5C/AAD'
o Poder que tem a Administrao Pblica de praticar certos atos Tsem 2ual2uer
marem de liberdadeT. A lei encarrea&se de prescrever, com detalhes, se, quando e
como a Administrao deve agir, determinando os elementos e requisitos necessrios.
Ex: A prtica de ato (portaria) de aposentadoria de servidor pblico.
Poder vinculado ou regrado aquele conferido a Administrao para a prtica de ato
de sua competncia, determinando os requisitos necessrios sua formao.
25
A legalidade o princpio basilar que norteia toda a seara do direito pblico impondo
ao administrador a aplicao de seu comando de acordo com todos os elementos
especificados no seu texto.
O poder vinculado atinge a atuao administrativa sempre que a manifestao do ato
administrativo depender do preenchimento de requisitos que retiram do administrador
qualquer margem de liberdade no que tange determinada medida, vez que a lei enunciou
estritamente sobre a competncia do agente, a finalidade a ser perseguida pelo ato, a forma
de sua exteriorizao, o motivo que lhe desencadear execuo e o objeto a ser atingido.
O agente pblico fica totalmente preso ao enunciado legal, dele no podendo se
desviar, ultrapassar, ou omitir sob hiptese nenhuma.
Relegando qualquer dos elementos vinculantes do ato, este ser nulo e assim
poder ser declarado pela prpria Administrao (autotutela) ou pelo Judicirio (Princpio da
inafastabilidade da Jurisdio), porque a vinculao matria de legalidade.
Obs: Estabelecer a diferena entre Legalidade x Reserva Legal.
W.$." & P'D(R D@SCR@C@'5GR@'
aquele pelo qual a Administrao Pblica de modo explcito ou implcito, pratica
atos administrativos com determinada marem de liberdade de escolha de sua
conveniMncia, oportunidade e contedo.
A discricionariedade 9 a liberdade de escolha dentro de limites permitidos em
lei, no se confunde com arbitrariedade que ao contrria ou excedente da lei.
Ex: Autorizao para porte de arma; Exonerao de um ocupante de cargo em
comisso.
A Discricionariedade no poder atingir qualquer requisito de validade do ato, j que
a lei que determina o espao em que poder incidir tal parcela de liberdade, pois existem
elementos que mesmo em se tratando de atos discricionrios so regrados por natureza,
tais como competMncia do a agente, a finalidade pblica e a forma de sua materializao
no mundo jurdico.
O poder discricionrio recai na seara do mrito administrativo no que se refere
seleo da convenincia, oportunidade e contedo naquilo que diz respeito ao objeto e
motivo do ato, levando-se em considerao os critrios de boa administrao e bom senso
que devem conduzir toda a atividade da Administrao. Pode-se com isso afirmar que a
discricionariedade do poder 9 relativa e parcial, pois subsiste apenas no mbito
permitido pela lei.
Discricionariedade liberdade de ao administrativa, dentro dos limites dispostos
em lei, sendo inegvel a legitimidade do instituto, que no h que se confundir com a
arbitrariedade que conduta excedente ou contrria a lei, sendo portanto ao ilegal e
ilegtima.
W.$.N & P'D(R 1@(RGRS/@C'
26
Poder Hierrquico aquele de que dispe a Administrao Pblica para distribuir e
escalonar as funes de seus rgos, ordenar e rever a atuao de seus agentes,
estabelecendo rela).o de subordina).o entre os servidores de seu quadro de pessoal.
No seu exerccio do-se ordens, fiscaliza-se, delega-se e avoca-se.
A hierarquia elemento tpico da organizao de toda Administrao pblica,
estabelecendo a relao de subordinao existente entre os vrios rgos e agentes do
executivo imprescindvel ao funcionamento adequado da atividade administrativa.
O poder hierrquico tem por objeto ordenar, coordenar, controlar e corriir as
atividades administrativas, no mbito interno da Administrao Pblica. 'rdena as
atividades da Administrao, repartindo e escalonando as funes entre os agentes do
poder, de modo que cada um possa exercer eficientemente seu encargo; coordena,
entrosando as funes no sentido de obter o funcionamento harmnico de todos os servios
a cargo do mesmo rgo; controla, velando pelo cumprimento da lei e das instrues e
acompanhando a conduta e o rendimento de cada servidor; corrie os erros
administrativos, pela ao revisora dos superiores sobre os atos dos inferiores.
Desse modo, a hierarquia atua como instrumento de organizao e aperfeioamento
do servio e age como meio de responsabilizao dos agentes administrativos, impondo-
lhes o dever de obedincia. Os subordinados devem estrita obedincia s ordens superiores
a menos que estas se revelem manifestamente ilegais.
Do poder hierrquico decorrem faculdades impl-citas para o superior, tais como a
de dar ordens e fiscalizar o seu cumprimento, de delear e avocar atribuies e a de
rever os atos dos inferiores.
Fiscalizar vigiar permanentemente os atos praticados pelos subordinados, com o
intuito de manter a legalidade, perenidade e celeridade do servio; delear conferir a
outrem atribuies que originariamente competiam ao delegante; avocar chamar para si
funes originariamente atribudas a um subordinado; rever atos dos superiores
hierrquicos apreciar tais atos em todos os seus aspectos (competncia, objeto,
oportunidade, convenincia, justia, finalidade e forma), verificando se o ato passvel de
realizar legalmente e legitimamente seus fins.
W.$.% & P'D(R D@SC@PA@5AR
aquele atravs do qual a lei permite Administrao Pblica aplicar penalidades
8s infra)*es de seus servidores e demais pessoas sujeitas 8 disciplina administrativa
e liadas 8 disciplina dos Kr.os e servi)os da Administra).o, a eHemplo dos 2ue
celebram contratos. O regime jurdico da licitao e dos contratos administrativos confere
Administrao a prerrogativa de aplicar sanes motivadas pela inexecuo total ou parcial
do ajuste, garantida a prvia defesa, no prazo de cinco dias teis ( 2, art. 87)
Maria Sylvia adverte 2ue o pode disciplinar n.o abrane san)*es impostas a
particulares n.o sujeitos 8 disciplina interna da Administra).o, porque, nesse caso, as
medidas punitivas encontram seu fundamento no poder de pol-cia do (stado.
Poder disciplinar n.o se confunde com Poder 1ier+r2uico. No Poder hierrquico
a administrao pblica distribui e escalona as funes de seus rgos e de seus
servidores. No Poder disciplinar ela responsabiliza os seus servidores pelas faltas
cometidas.
27
O poder disciplinar confere a Administrao a possibilidade de punir internamente as
infraes funcionais dos servidores e demais pessoas sujeitas disciplina de seus rgos e
de seus servios.
O poder disciplinar se relaciona intimamente com o poder hierrquico na medida em
que no uso do poder hierrquico a Administrao Pblica distribui e escalona as suas
funes executivas, cabendo ao poder disciplinar o controle do desempenho dessas funes
e da conduta interna de seus servidores, responsabilizando-os, administrativamente, pelas
faltas cometidas. Constata-se na atuao desse poder o interesse da Administrao Pblica
de manter sob controle o funcionamento da mquina administrativa no que diz respeito
atividade de cada um de seus agentes, vez que as infraes funcionais por estes praticadas,
podem ser punidas pela prpria Administrao atravs de sanes especficas.
A aplicao de tais medidas depende da regular apurao da falta disciplinar e da
concesso da oportunidade de ampla defesa ao acusado, apesar de no estar a autoridade
administrativa adstrita s formalidades processuais inerentes ao judicirio. Pode o agente
competente se utilizar de meios simples e consentneos com a finalidade de apurar a falta e
impor a pena adequada.
nadmissvel que deixe de indicar claramente o motivo e os meios regulares usados
para a verificao da falta, objeto de punio disciplinar, j que esses pressupostos esto
claramente definidos nas normas que elucidam a sindicncia e o processo administrativo
disciplinar como procedimentos preparatrios para o exerccio da faculdade punitiva.
A escolha da penalidade a ser aplicada ao agente infrator pode estar revestida do
carter vinculado ou discricionrio. Quando a discricionariedade estiver presente na
indicao da pena a ser a ser aplicada ao caso concreto, cabe ao administrador usar de
critrios prudentes e ter em vista os deveres do infrator; sua relao com o servio e a falta
verificada, aplicando a sano que julgar cabvel, oportuna, conveniente e proporcional
dentre as que estiverem enumeradas em lei ou regulamento.
Vale ressaltar, que a aplicao da pena disciplinar tem para o superior hierrquico o
carter de um poder-dever, uma vez que a condescendncia na punio considerada
crime contra a Administrao Pblica (Cdigo Penal, art. 320).
W.$.V & P'D(R R(B/AAF(50AR
A doutrina tradicional conceitua como aquele inerente aos Chefes dos Poderes
(Hecutivos (Presidente, Bovernadores e Prefeitos) para eHpedir decretos e
regulamentos para complementar, explicitar (detalhar) a lei visando sua fiel execuo.
Os regulamentos se dividem em: 2uanto 8 efic+cia, que podem ser internos e
externos e 2uanto ao objeto, que podem ser autnomo e de execuo. Os de eHecu).o se
subdividem em: de interpretao; de organizao e de complementao.
:;4>> )rt& >( - :ompete privativamente ao <residente da ?ep=blica:
I% - sancionar promulgar e fa0er publicar as leis bem como e$pedir
decretos e regulamentos para sua fiel e$ecuo8;
Sabe-se, no entanto, que o poder normativo cabe predominantemente, mas no
exclusivamente, ao Poder Legislativo. Ao Poder Executivo (leia-se aos chefes de Poder
Executivo) compete expedir regulamentos para fiel execuo da lei.
28
Ocorre que a promulgao da Emenda Constitucional n 32/2001, deu nova redao
ao inciso ao inciso V do art. 84. Vejamos:

?edao original:
:;4>> )rt& >( - :ompete privativamente ao <residente da ?ep=blica:
%I - dispor sobre organi0ao e funcionamento da administrao federal na
forma da lei&
?edao dada pela @: n A'4'221:
:;4>> )rt& >( - :ompete privativamente ao <residente da ?ep=blica
%I B dispor mediante decreto sobre;
a) organi0ao e funcionamento da administrao federal !uando no
implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos p=blicos;
b) extino de fun"es ou cargos p=blicos !uando vagos;
sto foi suficiente para alguns autores opinarem que foi autorizada a expedio de
decretos autnomos. Anteriormente edio da EC n 32/2001, havia orientao segura,
inclusive do STF, no sentido de que:
b' direito brasileiro n.o admite os chamados decretos autLnomos, ou seja a2ueles 2ue
trazem mat9ria reservada 8 leic.
(u n.o enHero raz.o para 2ue esta orienta).o jurisprudencial do S0F sofra
2ual2uer mudan)a, apesar da supracitada emenda Constitucional.
O poder normativo se expressa de outras maneiras atravs de atos normativos de
carter geral e efeitos externos (resolues, portarias, deliberaes), oriundos de vrias
escalas de competncias, cuja produo atinge a funo administrativa onde quer que ela
seja exercida.
O poder regulamentar exclusivo dos chefes do poder executivo, sendo por isso
indelegvel a qualquer subordinado. Tal prerrogativa se exterioriza por meio de decreto e
somente se exerce quando a lei d margem atuao da Administrao, no uso de critrios
discricionrios para decidir a melhor forma de lhe dar execuo.
Regulamento ato administrativo normativo e geral, expedido exclusivamente pelos
chefes do executivo, atravs de decreto, que se destina a suprir lacuna legitimamente
deixada pela lei. O regulamento no poder invadir a esfera de atuao estritamente legal,
porque no lei, no podendo, a despeito disso, contrari-la, criar direitos, impor obrigaes
e penalidades despidas de sua previso, no se justificando, igualmente, a sua interferncia
nas matrias esgotadas por seu contedo.
W.$.W & P'D(R D( P'AOC@A
O poder de polcia representa para a administrao pblica mais do que uma
prerroativa, j que o exerccio dessa faculdade representa uma atividade administrativa
29
essencial do Estado, que sempre foi realizada pelas organizaes polticas para a
manuteno da ordem pblica, independentemente da existncia de um direito
administrativo propriamente dito. Considerando a importncia dessa abordagem,
vislumbramos diversas fontes conceituais para enriquecer esse estudo.
Hely Lopes Meirelles vislumbra concisamente que "poder de polcia faculdade de que
dispe a Administrao Pblica para condicionar e restringir o uso e gozo de bens,
atividades e direitos individuais, em benefcio da coletividade ou do prprio Estado.
Caio Tcito, clssico autor, assim dispe sobre o instituto: "o poder de polcia , em
suma, o conjunto de atribuies concedidas Administrao para disciplinar e restringir, em
favor do interesse pblico adequado, direitos e liberdades individuais.
Celso Antnio Bandeira de Melo conceitua poder de polcia como "atividade estatal de
condicionar a liberdade e a propriedade ajustando-as aos interesses coletivos...
Maria Sylvia Zanella Di Pietro sinteticamente expe poder de polcia como "atividade do
Estado consistente em limitar o exerccio dos direitos individuais em benefcio do interesse
pblico.
Diogenes Gasparini aduz a esse poder como atribuio "a que dispe a Administrao
Pblica para condicionar o uso, o gozo e a disposio da propriedade e o exerccio da
liberdade dos administrados no interesse pblico ou social.
Jean Riviero define Poder de Polcia como "o conjunto de interveno da Administrao
que tende livre ao dos particulares a disciplina exigida pela vida em sociedade.
O CKdio 0ribut+rio Nacional, em seu art. X] extensivamente preceitua: "Considera-se
poder de polcia atividade da administrao pblica que, limitando ou disciplinando direito,
interesse ou liberdade, reula a prtica de ato ou absten).o de fato, em razo de
interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina
de produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de
concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranqilidade pblica, propriedade e aos
direitos individuais ou coletivos.
Para melhor adequar o conceito de Poder de Polcia a sua natureza jurdica
recomendvel considerar Poder de Polcia como prerrogativa concedida ao Estado
(Administrao Pblica) para condicionar e restringir a fruio de bens, direitos e atividades
individuais, em detrimento do interesse coletivo da sociedade em geral e do prprio Estado.
(m resumo4 a ao atravs da qual a Administrao Pblica tem a faculdade de
condicionar e restrinir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em
benef-cio do interesse pblico.
(Htens.o do Poder de Pol-cia & a eHtens.o 9 bastante ampla, porque o interesse pblico
amplo. Segundo o CTN "nteresse pblico aquele concernente 8 seuran)a, 8
hiiene, 8 ordem, aos costumes, 8 disciplina da produ).o e do mercado, ao
eHerc-cio de atividades econLmicas dependentes de concess.o ou autoriza).o do
Poder Pblico, a tran2Uilidade pblica ou ao respeito 8 propriedade e aos direitos
individuaisc (Cdigo Tributrio Nacional, art. 78, segunda parte).
30

Vrias so as leis que limitam a vontade particular para viabilizar o interesse maior da
sociedade como por exemplo na vigente Constituio da Repblica claras limitaes as
liberdades pessoais (art. 5., X e X); ao direito de propriedade (art. 5.,XX e XXV); ao
exerccio das profisses (art. 5.,X); ao direito de reunio (art. 5.,XV); aos direitos
polticos (art.15); liberdade de comrcio (arts., 170 e 173). gualmente o Cdigo Civil
condiciona o exerccio dos direitos individuais ao seu uso normal, proibindo o abuso
(art.160), e no que concerne aos direitos de construir, condiciona-o a respeitar os
regulamentos administrativos e o direito dos vizinhos (arts. 554, 572 e 578).
A@F@0(S D' P'D(R D( P'AOC@A
5ecessidade a a medida de polcia s deve ser adotada para evitar ameaas reais
ou provveis de perturba)*es ao interesse pblico;
Proporcionalidade!razoabilidade a relao entre a limita).o ao direito
individual e o preju-zo a ser evitado;
(fic+cia a a medida deve ser adequada para impedir o dano a interesse pblico.
A0R@3/0'S D' P'D(R D( P'AOC@A
O poder de polcia possui atributos especficos, quais sejam:
discricionariedade, auto&eHecutoriedade e coercibilidade.
A discricionariedade representa a livre escolha, por parte da
Administra).o, da oportunidade e conveniMncia de eHercer o poder
de pol-cia. (m rera, por estar presente na maior parte das medidas
de pol-cia, o pode de pol-cia 9 discricion+rio (a exemplo da
concesso de porte de arma), mas poder+ ser vinculado quando a lei
prev os requisitos diante dos quais a Administrao obrigada a
conceder o alvar (licena para construir, licena para dirigir veculos).
O poder de polcia se manifesta na sua quase totalidade de forma discricionria em
virtude da complexidade de situaes que ensejam a sua atuao.
A autoridade administrativa competente usar de seu livre arbtrio para decidir sobre a
oportunidade, convenincia e aplicao da sano que melhor se adque a situao prtica.
Cabe, entretanto esclarecer que a Administrao assim proceder observando limites
legais, o que significa dizer que a discricionariedade no se confunde com arbitrariedade,
sendo vedado autoridade administrativa exorbitar da lei, desviando ou abusando do poder
que lhe foi conferido. Nesses casos tem o administrado a sua disposio os remdios
constitucionais do ttulo dos direitos e garantias fundamentais (Mandado de Segurana e
Cabeas :orpus).
A auto&eHecutoriedade corresponde possibilidade da Administrao
decidir e executar diretamente sua deciso por seus prprios meios,
sem necessidade de recorrer ao Poder Eudici+rio. A auto-
31
executoriedade pode decorrer da lei ou da necessidade imediata de
medida que vise a evitar dano iminente.

O que o princpio da auto-executoriedade autoriza a prtica do ato de polcia

administrativa pela prpria Administrao, independentemente de mandado judicial.
Pelo atributo da auto-executoriedade, a Administrao compele materialmente o
administrado, usando meios diretos de coao. Caso o administrado se sinta lesado pela
atuao da Administrao no cabe a ele questionar a medida, mas to somente procurar a
via judiciria para corrigir a eventual ilegalidade do Poder Pblico.
A auto-executoriedade no est presente em todas as medidas de polcia administrativa,
fazendo-se necessrio para a Administrao que a lei autorize expressamente o uso da
prerrogativa, ou que se trate de medida urgente para a defesa de interesse pblico.
A coercibilidade corresponde imposio coativa das medidas
adotadas pela Administrao. 's atos de pol-cia detMm alto rau de
imperatividade, no podendo curvar-se ao interesse dos administrados
de prestar ou no obedincia s imposies, admitindo-se at a
utilizao de fora pblica para o seu cumprimento.
A coercibilidade representa o atributo de poder de polcia que garante ao Estado a
possibilidade de utilizar a fora para fazer valer as medidas de poder de polcia, toda vez
que o particular oferecer resistncia a execuo das mesmas. Trata-se de uma prerrogativa
que s deve ser utilizada pelo Estado em ltimo caso, quando no existirem outros recursos
capazes de promover a ao pblica, de carter urgente para a manuteno de condies
mnimas de ordem e salubridade pblica.
Assim como em relao aos demais atributos, verifica-se que o uso da prerrogativa nem
sempre fundamental para a ao do Estado, por isso no est presente em todas as
operaes da polcia administrativa, mas quando por fora das circunstncias estiver, deve o
agente pblico que agir de forma coercitiva faz-lo de acordo com padres de razoabilidade
e proporcionalidade passveis de justificar da medida, sob pena de responder o Estado
pelos danos causados pelo excesso na coero.
C'FPA(F(50' 5(C(SSGR@'4 /S' ( A3/S' D( P'D(R
C'5C(@0'
' uso devido do poder o seu emprego seundo as normas leais, a finalidade
do ato e as eHiMncias do interesse pblico. Sem esses requisitos o ato administrativo
expe-se a nulidade por ilegalidade ou ilegitimidade.
' abuso do poder ocorre quando a autoridade ultrapassa os limites de suas
atribui)*es ou se desvia das finalidades administrativas.
SI' F'RFAS D( A3/S' D' P'D(R
(Hcesso de Poder
32
Desvio de Poder :ou Desvio de Finalidade;
(=C(SS' D( P'D(R
'corre quando o aente pblico eHcede os limites de sua competMncia. Em
resumo: 2uando eHorbita de suas atribui)*es e invade as atribui)*es de outro
aente. Ex: Uma autoridade (Ministro de Estado), que tem competncia para aplicar
pena de suspenso, aplica a pena de demisso que da competncia de outra
(Presidente da Repblica).
D(SC@' D( P'D(R '/ D( F@5AA@DAD(
'corre quando o aente busca alcanar fim diferente do que a lei determinou. A
denominao desvio de finalidade a adotada pela lei de ao popular n 4.717, de 29/
06/1965, art. 2, pargrafo nico, letra "e", dispe que :
O desvio de finalidade se verifica quando o aente pratica o ato visando a fim diverso
da2uele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia"
Ex: Governador decreta uma desapropriao alegando utilidade pblica mas
visando, na realidade, a satisfazer interesse pessoal prprio ou mesmo para favorecer ou
prejudicar algum aliado ou adversrio.
R(F<D@'S C'5S0@0/C@'5A@S C'50RA ' A3/S' D( P'D(R
9abeas corpus - conceder-se- sempre que algum sofrer ou se achar ameaado de
sofrer violMncia ou coa).o em sua liberdade de locomo).o, por ilealidade ou abuso
de poder.
Fandado de seuran)a - conceder-se- para proteer direito l-2uido e certo, no
amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsvel pela ilealidade ou
abuso de poder for autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de
atribuies do Poder Pblico.
A P'AOC@A ADF@5@S0RA0@CA
A polcia administrativa um o ente materializado atravs de diversos rgos e entidades
da Administrao Pblica que faz uso, ou seja, aplica o poder de polcia dentro dos limites
de sua competncia nos casos que a lei autoriza, por isso deve ser entendida sempre na
sua dimenso plural enquanto conjunto e no como uma nica instituio.
C'5C(@0' D( P'AOC@A ADF@5@S0RA0@CA
Celso Antnio Bandeira de Mello conceitua na proporo exata o que vem a ser polcia
administrativa como "a atividade da Administrao Pblica, expressa em atos normativos ou
concretos, de condicionar, com fundamento em sua supremacia geral e na forma da lei, a
liberdade e a propriedade dos indivduos, mediante ao ora fiscalizadora, ora preventiva,
ora repressiva, impondo coercitivamente aos particulares um dever de absteno ("non
33
facere") a fim de conformar-lhes os comportamentos aos interesses sociais consagrados no
sistema normativo.
A polcia administrativa usar, predominantemente, de atos preventivos para harmonizar
os interesses da sociedade com os fins colimados pelo Estado, usando de atos
fiscalizadores e at de meios repressivos quando for imprescindvel para o bem estar da
coletividade.
Sua atuao se manifestar atravs de atos administrativos previstos em lei e dotados
dos atributos inerentes ao poder de polcia (ver atributos do poder de polcia) como por
exemplo fiscalizao, vistoria, ordem, notificao, autorizao, licena, interdio de
atividade, apreenso de mercadorias etc.
Vale frisar ainda, que no se deve confundir polcia administrativa com polcia judiciria,
j que esta ltima cuida da preveno e da represso dos ilcitos penais, constituindo,
portanto esfera adversa da atuao daquela conferida polcia administrativa.
C'5S@D(RA67(S @FP'R0A50(S
Segurana Pblica a manuteno da Ordem Pblica nterna e consiste numa
situao de preservao ou restabelecimento dessa convivncia social que permite que
todos gozem de seus direitos e exeram suas atividades sem perturbao dos direitos de
outrem, salvo nos limites de gozo e de reivindicao de seus prprios direitos e defesa de
seus legtimos interesses;
Ordem Pblica ser uma situao de pacfica convivncia social, isenta de ameaa
de violncia ou de qualquer outra forma de perigo para os cidadosR
Sendo um dever para o Estado, ou seja, uma obrigao, est imposta pela lei maior.
Polcia uma instituio de Direito Pblico destinada a assegurar a segurana, a
paz, a incolumidade e a ordem pblicas.
Do ponto de vista jurdico, deve-se distinguir a Pol-cia Administrativa da Pol-cia de
Seuran)a (Judiciria).
Polcia Administrativa esta tem por fim evitar a pr+tica de infra)*es administrativas,
ou seja, lida com o il-cito administrativo, incide sobre Bens, Direitos e Atividades
(liberdades e propriedades). Difunde&se por toda a Administra).o e seus respectivos
Kr.os. Sual2uer Kr.o, dentro da Administra).o, 2ue possua a fun).o de fiscalizar
os cidad.os e reprimir os il-citos administrativos, dever+ ser considerado como Kr.o
de pol-cia administrativa.
Polcia de Segurana esta tem por finalidade reprimir infra)*es, punindo os infratores
de acordo com as leis penais, atua por sobre pessoas, punindo&as, e compreende a
pol-cia ostensiva e judiciria.
A Pol-cia de Seuran)a Ostensiva :preventiva; 9 a2uela 2ue tem por objeto a
preservao da 'rdem Pblica, sua fun).o 9 evitar 2ue ocorram os crimes.
34
A Pol-cia de Seuran)a Judiciria :investiatKria; serve para apurar os crimes 2ue n.o
foram poss-veis de se evitar, ou seja, 9 respons+vel pela investia).o, apura).o das
infra)*es penais e de sua autoria, a fim de fornecer materiais suficientes para o FP.
Vejamos, a seguir, o quadro didtico:
Pol-cia Administrativa Pol-cia Eudici+ria
Preventiva Repressiva
ncide sobre Bens, Direitos e Atividades ncide sobre pessoas
Combate o ilcito administrativo Combate o ilcito penal
Difunde-se por toda a Administrao Privativa das corporaes
'bs4 estabelecer os critrios de preveno e represso que se aplica a ambas.
P'50' X a A0'S ADF@5@S0RA0@C'S
O ato administrativo o principal ve-culo condutor do direito administrativo, pois
onde 2uer 2ue esteja a Administra).o, estar tambm o ato administrativo, como meio
pelo 2ual se manifesta a sua vontade; no entanto, nem sempre se utilizou tal expresso,
j que era comum a Administrao Pblica do passado se manifestar atravs dos atos do
Rei, dos atos do fisco ou dos atos da Coroa.
Embora no se saiba exatamente em que momento a expresso foi utilizada pela
primeira vez, sabe-se que o primeiro texto legal a tratar sobre os atos da Administrao
Pblica em geral foi uma lei de 1790, que vedava aos Tribunais conhecerem de "operaes
dos corpos administrativos.
Em texto doutrinrio, a primeira meno feita em relao ao ato administrativo
encontra-se no repertrio Merlin, de jurisprudncia, na sua edio de 1812, onde o ato
administrativo se define como "ordenan)a ou decis.o de autoridade administrativa, 2ue
tenha rela).o coma sua fun).o.
Na realidade, a noo de ato administrativo s comeou a ter sentido a partir do
momento em que se tornou ntida a separao das funes, subordinando-se cada uma
delas a regime jurdico prprio, pois a noo de ato administrativo contempornea ao
constitucionalismo, apario do princpio da separao dos poderes e submisso da
Administrao Pblica ao Direito. Vale ressaltar que o ato administrativo sK eHiste nos
pa-ses em 2ue se reconhece a eHistMncia de um reime jur-dico administrativo, a que
se sujeita a Administrao Pblica, diverso do regime de direito privado.
X.$ & C'5C(@0'
" toda manifesta).o unilateral da Administra).o Pblica que, agindo nessa
qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e
declarar direitos, ou impor obria)*es aos administrados ou a si prpria. (Hely Lopes
Meirelles).
"A declarao do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurdicos
imediatos, com observncia da lei, sob regime de direito pblico e sujeita a controle pelo
Poder Judicirio. (Maria Sylvia Zanella di Pietro)
35
"A declarao do Estado ou de quem lhe faa s vezes, expedida em nvel inferior
lei a ttulo de cumpri-la sob regime de direito pblico e sujeita a controle de legitimidade
por rgo jurisdicional. (Celso Antnio Bandeira de Mello).
Exemplos: aplicao de penalidade a um servidor; a concesso de frias; de licena, de
aposentadoria.
A0' ADF@5@S0RA0@C' H A0' E/ROD@C'
A diferen)a essencial entre eles reside em que o ato jurdico o exerccio de
autonomia privada, enquanto o ato administrativo de finalidade pblica. Assim, o ato
administrativo uma espcie do gnero ato jurdico.
A0'S ADF@5@S0RA0@C' = FA0' ADF@5@S0RA0@C' = FA0' DA ADF@5@S0RA6I'
De maneira simples a distino que se faz entre fato e ato jurdico que o primeiro
independe da vontade humana e o segundo decorrente da vontade humana. Ambos
produzem mudanas no mundo do direito.
Para ser um ato administrativo tem que provocar efeito no direito administrativo e
decorrer da ao humana a exemplo do ato de nomeao para provimento de cargo pblico.
Se um fato, a2uele 2ue independe da a).o humana, produz efeitos no campo do
direito administrativo 9 chamado de fato administrativo. Exemplos: falecimento de um
servidor que tem como efeito determinar a vacncia do cargo que ele ocupa; o decurso do
tempo, nos termos do artigo 130, , da LC 58/2003, Estatuto dos Servidores do Estado da
Paraba, d causa a "prescrio da ao disciplinar se dar em 5 (cinco) anos, quanto s
infraes punveis com demisso, cassao de aposentadoria ou disponibilidade e
destituio de cargo em comisso.
Fato da Administra).o para Maria Sylvia Zanella di Pietro 9 a2uele fato 2ue n.o
produz 2ual2uer efeito jur-dico no Direito Administrativo.
A0'S DA ADF@5@S0RA6I'
A Administra).o Pblica pode praticar certos atos em reime de Direito Privado
(Direito Civil ou Direito Comercial). Ao praticar tais atos a Administra).o Pblica se nivela
ao particular, e n.o ae com supremacia de poder. o que ocorre, por eHemplo,
quando a Administra).o emite um che2ue ou assina uma escritura de compra e venda,
sujeitando-se em tudo s normas do Direito Privado, a doutrina denomina tais atos de atos
da administrao. H outros exemplos de atos da administrao a exemplo dos atos
materiais: a pavimentao de uma rua; a realizao de uma cirurgia por um mdico servidor
pblico.
A0' ADF@5@S0RA0@C' H C'50RA0' ADF@5@S0RA0@C'
O ato uma declarao da Administrao. O contrato um ajuste, acordo entre a
Administrao e o particular. O ato unilateral; o contrato bilateral.
36
(A(F(50'S D' A0' ADF@5@S0RA0@C'
's (A(F(50'S (SS(5C@A@S formao do ato administrativo constituem a sua
infra-estrutura, da serem reconhecidos por alguns autores como R(S/@S@0'S D(
CAA@DAD(. As letras iniciais formam a palavra C'F F@ F'R F '3.
C'F PETNCA
F@ NALDADE
F#R MA dica : C'F F@ F'R F '3 ou FF.C'F
F OTVO
'3 JETO
C'FP(0^5C@A
Para a prtica do ato administrativo a competncia aparece como condio primeira
de sua validade, pois nenhum ato administrativo pode ser realizado validamente sem que o
agente disponha de poder legal para pratic-lo.
Entende-se por competncia administrativa o poder atribudo ao agente da
Administrao para o desempenho especfico de suas funes. A competncia resulta da lei
e por ela delimitada. Todo ato emanado de agente incompetente invlido por lhe faltar
um elemento bsico de sua perfeio, qual seja, o poder jurdico para manifestar a vontade
da Administrao.
A competncia administrativa, sendo um requisito de ordem pblica, intransfervel e
improrrogvel pela vontade dos interessados, mas pode, entretanto, ser delegada ou
avocada, desde que lei assim permita. Sem que a lei faculte esse deslocamento de funo
no possvel a modificao discricionria da competncia, porque ela elemento
vinculado de todo ato administrativo.
o poder atribu-do ao aente (agente aquele que pratica o ato) para o
desempenho especfico de suas funes.
Ao estudarmos o gnero abuso de poder reconhecemos que este se manifesta de
duas maneiras: o eHcesso de poder e o desvio de poder. O excesso de poder ocorre
quando o aente pblico eHcede os limites de sua competMncia. O desvio de poder se
corporifica quando o agente busca alcanar fim diverso do que a lei determinou.
F@5AA@DAD(
A finalidade objetivo de interesse pblico a atinir, pois, em tese, todo ato
administrativo tem um objetivo de interesses pblico a atingir. A finalidade , assim,
elemento vinculado de todo ato administrativo porque o direito positivo no admite que o ato
administrativo seja produzido na direo contrria do interesse pblico.
A finalidade do ato administrativo aquela que a lei indica explcita ou
implicitamente. No cabe ao administrador pblico escolher outra, ou substituir a indicada
pela norma administrativa, ainda que ambas colimem fins pblicos, por isso a alterao da
finalidade expressa na norma legal ou implcita no ordenamento jurdico da Administrao
caracteriza o desvio de poder, que rende ensejo invalidao do ato, por lhe faltar elemento
essencial a sua formao: o fim pblico desejado pelo legislador.
Os atos sero nulos quando satisfizerem pretenses descoincidentes do interesse
pblico. Ao estudarmos o gnero abuso de poder constata-se que a altera).o da
finalidade caracteri0a desvio de poder con#ecido tamb7m por desvio de finalidade.
F'RFA
37
O revestimento eHterior do ato administrativo constitui requisito vinculado e
imprescindvel sua perfeio, pois enquanto a vontade dos particulares pode manifestar-se
livremente, a da Administrao exige procedimentos especiais e forma legal para que se
expresse validamente. Da porque podemos afirmar que, se no direito privado a liberdade da
forma do ato jurdico regra, no direito pblico exceo.
Todo ato administrativo , em princpio formal, sendo tal exigncia compreensvel
pela necessidade que tem o ato administrativo de ser vinculado a lei e aferido
freqentemente pela prpria Administrao e pelo Poder judicirio para a verificao de sua
validade.
A forma normal do ato administrativo 9 a escrita, embora existam atos
administrativos consubstanciados em ordens verbais e at mesmo em sinais
convencionais, como ocorre com as instrues momentneas de superior hierrquico a
seus subordinados, com as determinaes de polcia em caso de urgncia e com a
sinalizao de trnsito. O que convm fixar que s se admite o ato administrativo no
escrito em casos de urgncia, de transitoriedade da manifestao de vontade da
Administrao ou da insignificncia do assunto compreendido pela medida. Nas demais
situaes o ato administrativo deve se adequar aos rigores exigidos pelo formalismo
inerente a Administrao.
A inobservPncia da forma vicia substancialmente o ato, tornando&o pass-vel de
invalida).o, desde que necessria a sua perfeio e eficcia.

F'0@C'
S.o os pressupostos de fato (situaes, acontecimentos) e de direito (dispositivo
legal) 2ue determinam ou autoriza a realiza).o do ato administrativo. O motivo tanto
pode vir expresso em lei como pode ser deixado ao critrio do administrador.
Exemplo: No ato de demisso de um servidor, o pressuposto de fato o
acontecimento (exemplo: abandono do servio) e o pressuposto de direito ( a previso
desse acontecimento como hiptese de demisso); Na exonerao de ofcio de um servidor
ocupante de cargo em comisso no h necessidade de motivao do ato exoneratrio, isto
porque, a CF/88 dispe que o cargo em comisso aquele declarado em lei de livre
nomeao e exonerao. Portanto, mas, se forem externados os motivos, o ato s ser
vlido se os motivos forem verdadeiros.
O motivo ou causa a situao de direito ou de fato que determina ou autoriza a
realizao do ato administrativo. O motivo como elemento necessrio ao aperfeioamento
do ato administrativo, pode vir expresso em lei, como pode ser deixado a critrio do
administrador. No primeiro caso ser um elemento vinculado; no segundo, ser um
elemento discricionrio, quanto a sua existncia e valorao.
Atualmente, em face da ampliao do princpio do acesso ao judicirio (CF, art. 5,
XXXV), conjugado com o da moralidade administrativa (CF, art. 37, caput), a motivao
obrigatria tanto nos atos vinculados, como nos atos discricionrios. Portanto, na atuao
vinculada ou discricionria, o agente da Administrao, ao praticar o ato, fica na obrigao
de justificar a existncia do motivo, sem o que o ato ser invalidvel.
A propsito do motivo do ato, convm expor a Deoria dos Eotivos Feterminantes
pois de acordo com essa teoria, o ato s ser vlido se os motivos invocados para sua
prtica, sejam eles exigidos pela lei, sejam eles alegados facultativamente pelo agente
pblico, realmente forem verdadeiros a ponto de justificarem a emisso do ato. Portanto, a
invocao de motivos falsos, inexistentes ou incorretamente qualificados vicia o ato, ou seja,
38
a desconformidade entre os motivos invocados e a realidade acarreta a invalidade do ato
praticado.
OBS: a doutrina prega que no se confundem motivo e motivao. O primeiro o
pressuposto de fato que leva a Administrao a praticar o ato; a motivao a exposio do
motivo, das razes que levaram Administrao prtica do ato. A motivao diz respeito
s formalidades do ato. Eu no concordo com tal assertiva, pois formalidades so
procedimentos e no o que deu causa ao ato ou lhe autorizou existir.
'3E(0'
< o contedo do ato. Todo ato administrativo produz um efeito jurdico, ou seja, tem
por objeto a criao, modificao ou comprovao de situaes concernentes a pessoas,
coisas ou atividades sujeitas ao do Poder Pblico. Exemplo : No ato de demisso do
servidor o objeto a quebra da relao funcional do servidor com a Administrao. Nesse
sentido, o objeto identifica-se com o contedo do ato, atravs do qual a Administrao
manifesta seu poder e sua vontade, ou atesta simplesmente situaes preexistentes.
O objeto nos atos administrativos discricionrios no fica delimitado de forma precisa na
medida em que a faculdade discricionria deixa certa margem de liberdade para a
Administrao atuar no mbito do mrito administrativo.
Como no direito privado, objeto do ato administrativo dever+ ser l-cito (conforme a lei),
poss-vel (realizvel no mundo dos fatos e do Direito), certo (definido quanto aos
destinatrios, aos efeitos, ao tempo e ao lugar), e moral (em consonncia com os padres
comuns de comportamento, aceitos como corretos, justos e ticos).
'S (A(F(50'S D' A0' ( A A(@ D( A6I' P'P/AAR
A lei 4.717, de 29-6-1965, que regula a ao popular e dispe:
)rt& ' Go nulos os atos lesivos ao patrim*nio das entidades mencionadas no artigo
anterior nos casos de:
a) incompet:ncia;
b) v(cio de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) ine$ist:ncia dos motivos;
e) desvio de finalidade&
<ar$grafo =nico& Para a conceituao dos casos de nulidade observar%se%o as
seguintes normas;
a) a incompet:ncia fica caracteri0ada !uando o ato no se incluir nas atribui"es legais do
agente !ue o praticou;
b) o v(cio de forma consiste na omisso ou na observ<ncia incompleta ou irregular de
formalidades indispens!veis 4 e$ist:ncia ou seriedade do ato;
c) a ilegalidade do objeto ocorre !uando o resultado do ato importa em violao de lei
regulamento ou outro ato normativo;
39
d) a ine$ist:ncia dos motivos se verifica quando a matria de fato ou de direito em !ue
se fundamenta o ato materialmente ine$istente ou juridicamente inadequada ao
resultado obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica !uando o agente pratica o ato visando a fim diverso
daquele previsto expl/cita ou implicitamente na regra de compet:ncia&
A0R@3/0'S D' A0' ADF@5@S0RA0@C'
0rata&se de caracter-sticas dos atos administrativos que os distinguem de outros
atos jurdicos. S.o atributos:
Presun).o de leitimidade
@mperatividade
Auto&eHecutoriedade
0ipicidade d
PR(S/56I' D( A(B@0@F@DAD(
Este atributo est presente em todos os atos. Decorre do princ-pio da lealidade
2ue, no (stado de Direito, 9 a base de toda a atua).o overnamental. Est presente
em todos os atos administrativos.
Como decorrncia da presuno de legitimidade ocorre a transferMncia do Lnus da
prova de invalidade do ato administrativo para 2uem a invoca. Em outras palavras: a
prova do defeito ficar+ a caro do impunante e at sua anulao ter+ efic+cia plena.
Esta presuno relativa, pois poder haver prova em contrrio.
@FP(RA0@C@DAD(
Por este atributo os atos administrativos se impem a terceiros, independentemente
de sua concordncia, de forma coercitiva visando o seu cumprimento ou execuo. Este
atributo n.o est+ presente em todos os atos. Os atos que detm este atributo so
denominados atos de imp9rio. Os que no possuem esta caracterstica so denominados
atos de est.o.
A/0' a (=(C/0'R@(DAD(
Este atributo significa a possibilidade que tem certos atos de admitirem a eHecu).o
pela prKpria Administra).o, independentemente de manifesta).o do Poder Eudici+rio.
Este atributo n.o se encontra presente em todos os atos. Assim, h+ atos auto&
eHecutKrios, a exemplo de interdies de atividades ilegais; inutiliza).o de Mneros
imprKprios para consumoR embaro e demoli)*es de obras clandestinas, retirada de
banca de camel do local no autorizado.
Por outro lado, eHistem atos n.o auto&eHecutKrios - a exemplo de cobran)a
contenciosa de multa (no espontnea, contra a vontade) & que necessitam de ordem
judicial, pois, em hiptese alguma poderia ficar a cargo exclusivo dos rgos
administrativos.
40
Para Celso Antnio, a auto-executoriedade existe nas seguintes hipteses4
a; 2uando a lei prevM eHpressamenteR
b; 2uando a eHecutoriedade for condi).o indispens+vel 8 eficaz arantia do
interesse pblico confiado pela lei 8 Administra).oR isto 9 nas situa)*es em
2ue, se n.o for utilizada, haver+ rave comprometimentoR... @sto ocorre nos
casos em 2ue a medida 9 urente e n.o h+ via jur-dica de iual efic+cia 8
disposi).o da Administra).o para atinir o fim tutelado pelo Direito. .... 5estes
casos entende&se 2ue a autoriza).o para a eHecutoriedade est+ impl-cita no
sistema leal.
0@P@C@DAD(
Este atributo trazido por Maria Sylvia Z. Di Pietro, devendo corresponder o ato
administrativo a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados
resultados.
Sabendo que toda prtica administrativa estatal tem que est pautada na lei, ou seja,
na observncia do Princpio da Reserva Legal ou Legalidade administrativa, isso afasta a
possibilidade de prticas inominadas por parte da Administrao em sua funo tpica. sso
significa uma garantia para o administrado e afasta a possibilidade de prticas totalmente
discricionrias por parte do Poder Pblico.
A5/AA6I' ( R(C'BA6I'
C'5F'RF( A E/R@SPR/D^5C@A4 Smula %XN do S0F 4
". .dministrao pode anular seus pr"prios atos quando eivados de v/cios !ue
os tornem ilegais por!ue deles no se originam direitos; ou revog!%los por motivo
de conveni:ncia ou oportunidade respeitados os direitos ad!uiridos e ressalvada
em todos os casos a apreciao .udicialH&
C'5F'RF( A A(@
O artigo 53 da Lei n 9.784, de 29.1.1999, que regula o processo administrativo. Por
oportuno, reproduzo o artigo 53:
) )dministrao deve anular seus prprios atos !uando eivados de v(cios de
legalidade e pode revog!%los por motivo de conveni:ncia ou oportunidade
respeitados os direitos ad!uiridosI 9art& -A da n 1ei J&3>()&
PR@5C@PA@S C'5CA/S7(S & sto o que de fato nos interessa para o concurso:
A Administra).o, com relao aos seus atos administrativos pode4
A5/AAR quando @A(BA@S.
R(C'BAR quando @5C'5C(5@(50(S ou @5'P'R0/5'S ao interesse pblico.
41
Assim, a administra).o controla seus prKprios atos em toda plenitude, isto ,
sob aspectos de legalidade, e de mrito (oportunidade e convenincia), ou seja, eHerce a
autotutela.
' Poder Eudici+rio com relao aos atos administrativos praticados pela Administra).o
pode4
A5/AAR quando @A(BA@S.
O controle judicial sobre o ato administrativo se restringe ao exame dos aspectos
de lealidade, por isto 2ue o Eudici+rio n.o revoa os atos administrativos. Esta
atividade esta calcada no Princ-pio da inafastabilidade da Eurisdi).o.
Portanto podemos concluir 2ue:
Revoa).o - supresso de um ato administrativo le-timo e eficaz realizada
pela Administra).o - e somente por ela - por no mais lhe convir sua
eHistMncia.
Anula).o - invalidao de um ato ile-timo e ileal, realizada pela
Administra).o ou pelo Eudici+rio.
(F(@0'S D(C'RR(50(S DA A5/AA6I' ( DA R(C'BA6I' :
No que pertine aos efeitos, a revoa).o gera efeitos - #= >?> % ou seja, a partir
da sua declarao. 5.o retroae. Lembre de 5 (now em ingls, ou seja, de agora em
diante).
A anula).o gera efeitos #= @?> (retroae data de incio dos efeitos do ato).
Lembre de 0 (tudo em portugus, ou seja, tudo retroage).
D(CAD^5C@A D' D@R(@0' e ADF@5@S0RA6I' A5/AAR A0'S ADF@5@S0RA0@C':
Lei 9.784/99, Art. 54, 1
K direito da .dministrao de anular os atos administrativos de !ue decorram
efeitos favor!veis para os destinat$rios decai em cinco anos contados da data em
!ue foram praticados salvo comprovada m!%f&
>o caso de efeitos patrimoniais cont(nuos, o pra3o de decad:ncia contar%se%!
da percepo do primeiro pagamento&
Ateno: em Pernambuco a Lei que regula o processo administrativo originalmente
previa o prazo de decadncia de 5 anos, no entanto, foi derrogada e o prazo de decadncia
passou a ser de $# anos.
C'5CAA@DA6I' D'S A0'S ADF@5@S0RA0@C'S
42
A doutrina conceitua convalidao como "o refazimento de modo v+lido e com
efeitos retroativos do 2ue fora produzido de modo inv+lido(Celso Antnio Bandeira de
Mello).
Weida Zancaner ainda mais didtica quando afirma que "A convalida).o 9 um ato,
eHarado pela Administra).o Pblica, 2ue se refere eHpressamente ao ato a se
convalidar, para suprir seus defeitos e resuardar os efeitos por ele produzidos.
A lei \.X]%, 2ue reula o processo administrativo de "\.#$.$\\\, disp*e 2ue4
A7s atos !ue apresentem defeitos san$veis podero ser convalidados pela prpria
)dministrao em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse
p=blico nem pre.u/0o a terceiros A Bart. CCD.
Assim4
SK 9 admiss-vel o instituto da convalidao para a doutrina dualista, 2ue
aceita possam os atos administrativos ser nulos ou anul+veis. Desta
forma, sK os atos anul+veis podem ser convalidadosR os nulos n.o.
's v-cios san+veis possibilitam a convalida).o, ao passo que os v-cios
insan+veis impedem o aproveitamento do ato, ao contr+rio, determinam&
lhe a anula).o.
Os efeitos da convalidao so e$%tunc (retroativos).
Nos termos da Lei 9.784/99, a convalidao, nos casos em que couber, um
faculdade da Administrao
Maria Sylvia Zanella di Pietro quem melhor examina o tema da convalidao detalhando
os vcios passveis de convalidao:
CompetMncia : tratando-se de competMncia eHclusiva n.o 9 poss-vel a
convalida).o. Ao contrrio, no se tratando de competncia exclusiva, admite-se a
convalidao desde que n.o se trate de competMncia outorada com eHclusividade.
Tambm n.o se admite a convalida).o 2uando haja incompetMncia em raz.o da
mat9ria. Exemplo: Ministrio da Sade pratica ato de competncia do Ministrio da
Aeronutica.
Finalidade & n.o 9 poss-vel a convalida).o se o ato foi praticado contra o interesse
pblico ou com finalidade diversa da 2ue decorre da lei.

Forma & 9 poss-vel se ela n.o for essencial 8 validade do ato. A no ser que a lei
preveja expressamente determinada forma (decreto, resoluo, portaria, etc.), a
Administrao pode praticar o ato pela forma que lhe parea mais adequada. As formas
mais rigorosas existem quando esto em jogo direitos dos administrados: o edital nos
concursos pblicos e na licitao, o decreto na desapropriao.
43
Fotivo & n.o 9 poss-vel a convalida).o 2uanto ao motivo, pois, este, corresponde a
uma situao de fato que ou ocorreu ou no ocorreu. Ex: aposentadoria compulsria de
um homem aos 55 anos.
'bjeto - n.o 9 poss-vel de convalidao o ato com contedo ileal. (Hemplo4
portaria determinando 2ue o servidor 2ue chear com atraso seja espancado.
(m resumo: segundo a doutrinadora s possvel a convalidao, mesmo assim com as
restries acima colocadas, quanto aos elementos competncia e forma.
A C'5CAA@DA6I' & CAASS@F@CA&S( C'F A0' D@SCR@C@'5GR@' '/ C@5C/AAD'_
's poucos autores 2ue abordam a 2uest.o oscilam entre a discricionariedade
ou vincula).o da convalida).o. Faria SQlvia at9 a $$ edi).o do seu livro entendia 2ue
a convalidao seria ato discricionrio. A partir da $N edi).o do seu livro, p. ""X, afirma
2ue evoluiu e passou a entender que s vezes ser vinculado, e outras vezes,
discricionrio, acompanhando o ensinamento de feida Dancaner. : "$ edi).o, p."N";.
A C'5CAA@DA6I' a conclus*es
A Administra).o Pblica deve convalidar o ato desde 2ue este seja vinculado e o
v-cio san+vel.
I) O administrador ter que responder algumas questes preliminares:
Se o v-cio for insan+vel - a convalidao vedada, a autoridade administrativa ter
que anular o ato;
Se o v-cio for san+vel a convalidao juridicamente permitida. No entanto, o
administrador ter que responder a prxima questo;
' ato a ser convalidado 9 vinculado ou discricion+rio?
1) Se for vinculado, a convalida).o 9 obriatKria;
2) Se for discricion+rio, e o ato tiver sido praticado por agente incompetente,
a autoridade administrativa competente para restaurar a legalidade pode, a
seu ju-zo, convalidar ou invalidar, neste caso, portanto, a convalida).o 9
facultativa. A doutrina enftica: "nos atos de contedo discricionrios,
praticados por agente incompetente, a autoridade administrativa competente
para restaurar a legalidade pode, a seu juzo, convalidar ou invalidar. A razo
simples. Sendo discricionrio o contedo do ato, quem no o praticou no
poderia ficar compelido a pratic-lo com fins de convalidao As palavras so
de Celso Antnio Bandeira de Mello, 19 edio, pg. 445/446.
Como acabamos de perceber h um dissenso entre a Lei 9.784/99 e a doutrina sobre
a convalidao de ato com vcios sanveis; A doutrina afirma ser obrigatria a convalidao
de ato vinculado; a Lei diz uma faculdade.
44
A0'S @5(=@S0(50(S a Para Celso Antnio, so aqueles que se situam no campo do
imposs-vel jur-dico, ou seja, comportamentos que o Direito radicalmente inadmite, isto 9,
dos crimes. Exemplo: instrues baixadas por autoridade policial para que subordinados
torturem presos. Outros exemplos: determinao do Secretrio para que Auditores Fiscais
saqueiem estabelecimentos dos devedores; determinao do Secretrio de Administrao
para que os servidores que chegarem atrasados na repartio sejam espancados.
A0'S A5/AGC(@S a Para Celso so bos 2ue podem ser repraticados sem v-cios.
Sirvam de eHemplo4 os atos eHpedidos por sujeito incompetenteR os editados com
v-cio de vontadeR os proferidos com defeito de formalidadec (11 edio pg. 446). Eu
diria em "correo desde que a competncia no seja exclusiva, desde que a forma no
seja essencial a validade do ato. Para a doutrina tradicional (monista) os atos
administrativos ou so vlidos ou invlidos. Se invlidos devem ser anulados. Para a
doutrina dualista, que admite a possibilidade de atos nulos e anulveis, os atos anulveis
devem ser repraticados sem vcios, ou seja, admitem haver possibilidade de convalidao.
F'0@CA6I'
Motivar significa demonstrar fatos e indicar fundamentos jurdicos. A lei que regula o
processo administrativo (Lei 9.784/99) dispe, em seu art. 50, quais os atos administrativos
que, obrigatoriamente, devero ser motivados.
Vejamos:
)rt& -2 - 7s atos administrativos devero ser motivados com indicao dos fatos e
dos fundamentos jur(dicos !uando:
5euem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
@mponham ou aravem deveres, encargos ou sanes;
Decidam processos administrativos de concurso ou seleo;
Dispensem ou declarem a ineHiibilidade de processo licitatrio;
Decidam recursos administrativos;
Decorram de reeHame de of-cio;
DeiHem de aplicar jurisprudMncia firmada sobre a 2uest.o ou discrepem de
pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais;
@mportem anula).o, revoa).o, suspens.o ou convalida).o de ato
administrativo.
C@5C/AA6A7 ( D@SCR@C@'5AR@(DAD(
No programa de alguns concursos aparece em destaque vincula).o e
discricionariedade do ato administrativo. 5a realidade, trata&se de mais um crit9rio de
classificao quanto liberdade de ao. Ns j estudamos quando do assunto Poderes da
administrao, contudo vale ressaltar. Cejamos4
45
A0'S C@5C/AAD'S - so aqueles nos quais a lei estabelece os re2uisitos e
condi)*es de sua realiza).o. As imposies legais absorvem quase por completo a
liberdade do administrador, pois a ao, para ser vlida, fica restrita aos
pressupostos estabelecidos pela norma legal.
A0'S D@SCR@C@'5GR@'S - so aqueles que a administrao pode praticar com a
liberdade de escolha de seu contedo, de seu destinatrio, de sua oportunidade e
do modo de sua realizao.
Ao praticar o ato administrativo vinculado a autoridade est presa lei em todos os
seus elementos - C'FF@F'RF'3& Ao praticar o ato discricion+rio a autoridade livre -
dentro das opes que a prpria lei prev - quanto escolha da convenincia e da
oportunidade.
Por fim, 9 importante 2ue n.o se confunda ato discricion+rio com ato arbitr+rio.
Arbitrrio aquilo que contrrio lei. Discricionrio so os meios e modos de administrar e
nunca os fins a atingir.
A discuss.o deste tKpico nos remete ao 2ue a doutrina denomina de mrito
administrativo, ou seja, a avaliao da convenincia e da oportunidade inspiradoras da
pr+tica do ato discricionrio no atendimento ao interesse pblico.
Um ponto relevante neste tema de mrito administrativo reside no fato de que ao
Judicirio n.o compete se envolver nessa avalia).o, sendo-lhe vedado exercer o
controle sobre o m9rito do ato administrativo. Se o fizesse violaria o princpio da
separao e independncia dos poderes (art. 2 CF/88;. E a razo simples: "ao juiz cabe
a funo jurisdicional, na qual afere aspectos de legalidade, no se lhe pode permitir que
proceda a um tipo de avaliao, peculiar funo administrativa e que, na verdade, decorre
da prpria lei (Seabra Fagundes).
A 0('R@A D'S F'0@C'S D(0(RF@5A50(S
Esta teoria afirma que os atos administrativos, 2uando tiverem sua pr+tica
motivada, ficam, para todos os efeitos jurdicos, vinculados aos motivos eHpostos. Tais
motivos justificam a realizao do ato e, por isso mesmo, deve haver perfeita
correspondncia entre eles e a realidade. Havendo desconformidade entre os motivos
determinantes e a realidade, o ato invlido (por ilegalidade).
Aten).o: mesmo os atos discricionrios que sabemos no precisam ser motivados a
exemplo de exonerao - ad nutum - de cargo em comisso, por9m, 2uando tais atos
forem motivados ficam vinculados aos motivos discriminados e se sujeitam ao confronto da
existncia e legitimidade dos motivos indicados (expostos).
CAASS@F@CA6I' D'S A0'S ADF@5@S0RA0@C'S
A classificao dos atos administrativos sofre variao em virtude da grande
diversidade dos critrios adotados. Sero apresentados abaixo os critrios mais comuns:
Crit9rio n[ $ Quanto ao destinatrio:
46
A0'S B(RA@S so os atos editados sem um destinatrio especfico. Assemelham-se
lei, pois so abstratos e erga omnes. Ex: um edital de concurso pblico, os decretos
regulamentares expedidos pelo Executivo, etc.
A0'S @5D@C@D/A@S so aqueles editados com destinatrio certo ou determinvel. Pode
abranger um ou vrios administrados, desde que seja possvel identific-los Ex: a
permisso de uso de um bem pblico, a nomeao de um servidor pblico ou sua
exonerao, o tombamento de um imvel ou de todas as casas de uma rua, etc.
'3S4 Celso Mello subdivide o ato individual em singular e plrimo, o primeiro com
destinatrio nico, o segundo com destinatrios especficos.
Crit9rio n[ " Quanto ao alcance ou a sua repercusso sobre terceiros:
A0'S @50(R5'S so aqueles destinados a produzir efeitos dentro da Administrao
Pblica, atingindo seus rgos e seus agentes. No precisam ser publicados em Dirio
Oficial, bastando o meio de publicao interna para terem validade, no geram direitos
adquiridos a seus destinatrios e podem ser revogados a qualquer tempo pela
Administrao. Ex: ordens de servio; portaria criando um grupo de trabalho ou de
remoo de um servidor, etc.
A0'S (=0(R5'S so aqueles que produzem efeitos fora do Poder Pblico, atingindo os
administrados em gera, criando direitos, obrigaes, declaram situaes jurdicas,
determinam procedimentos ou devam produzir efeitos fora da repartio pblica que os
editou ou, ainda, onerem o patrimnio pblico. Ao contrrio dos internos, necessariamente,
devem obedecer ao princpio da publicidade. Ex: permisso de uso de bem pblico, a
concesso de porte de arma, os decretos, os regulamentos, a nomeao de candidatos
aprovados em concurso pblico.
Crit9rio n[ N Quanto ao objeto ou s prerrogativas da Administrao para sua prtica:
A0'S D( @FP<R@' so aqueles que a Administrao pratica, de modo unilateral, ex
officio, lanando mo de sua supremacia sobre os interesses dos particulares. Ex:
interdio de estabelecimento comercial em vista de irregularidades encontradas, o
embargo de uma obra, a aplicao de sano administrativa aos agentes pblicos pela
prtica de irregularidades, desapropriao, apreenso de mercadorias, etc. (ATOS
ADMNSTRATVOS)
A0'S D( B(S0g' so aqueles que a Administrao pratica afastando-se das
prerrogativas que normalmente utiliza para no se equiparar aos particulares com quem se
relaciona. So atos praticados pela Administrao assemelhando-se aos atos praticados
pelas pessoas privadas. Ex: quando o Poder Pblico celebra um contrato de locao na
qualidade de locatrio, a alienao ou a aquisio de bens, o aluguel de imvel de
propriedade de uma autarquia, etc. (ATOS DA ADMNSTRAO).
A0'S D( (=P(D@(50( so aqueles destinados a dar andamento aos processos e
papis que tramitam no interior de uma entidade, de um rgos ou das reparties. Ex:
formalizao de um processo protocolado por um particular, a homologao da autoridade
superiora nos processos licitatrios, o cadastramento de um processo nos sistemas
informatizados de um rgo pblico, etc.
47
Crit9rio n[ % Quanto ao grau de liberdade conferido ao Administrador ou liberdade da
Administrao para sua prtica:
A0'S C@5C/AAD'S so aqueles que o administrador fica inteiramente preso ao
enunciado da lei, que estabelece, previamente, um nico comportamento possvel de ser
adotado em situaes concretas, no existindo, pois, nenhum espao para a realizao de
um juzo de convenincia e oportunidade. Todos os elementos do ato esto determinados
na lei, faltando qualquer elemento exigido na lei torna-se impossvel a sua prtica. Ex:
aposentadoria compulsria, a licena maternidade ou de paternidade.
A0'S D@SCR@C@'5eR@'S so aqueles que, embora tambm esteja o administrador
submetido ao imprio da lei, aqui ela no prev um nico comportamento possvel de ser
adotado em situaes concretas, abrindo, por conseqncia, espao para que o
administrador estabelea um juzo de convenincia e oportunidade. A liberdade se dar no
seu contedo, seu modo de realizao, sua oportunidade e sua convenincia. Parte da
doutrina nacional admite a discricionariedade quando a lei se utiliza de conceitos
indeterminados, tais como "decoro, "bons costumes, "moralidade pblica, pois aqui
caber ao administrador avaliar, segundo suas convices, se houve ou no a incidncia
da norma. Estas obscuridades jurdicas so chamadas de zona de penumbra, zona gris,
conceito jurdico indeterminado, etc.
'3S: no confundir discricionariedade com arbitrariedade. A primeira implica existncia de
lei e prtica de ato dentro dos limites por ela imposta; a segunda significa prtica de ato
contrrio lei ou nela no previsto.
Crit9rio n[ V - classificao quanto interveno da vontade administrativa (Jos dos
Santos Carvalho Filho) ou quanto formao do ato (Hely Meirelles). Quanto formao
da vontade, Celso A. B. de Mello nega a existncia dessa categoria;
A0'S S@FPA(S - so os que resultam da manifesta).o da vontade de um nico Kr.o
unipessoal (presidente) ou colegiado (tribunal). Exemplo nomeao de servidor do
Tribunal Regional do Trabalho; deliberao do superior ao subordinado.
A0' C'FPA(=' - o que resulta da conjua).o de vontades de dois ou mais
Kr.os :sejam eles sinulares ou coleiados;, cuja vontade se funde para
forma).o de um ato nico. As vontades so homogneas, concomitantes; resultam de
vrios rgos de uma mesma entidade ou de entidades pblicas distintas. H identidade
de contedo e de fins. Significa que isoladamente nenhum dos rgos suficiente para
dar existncia ao ato. Maria Sylvia d como exemplo o decreto que assinado pelo
Chefe do Executivo e referendado pelo Ministro do Estado, vale ressaltar que neste
exemplo dado o referendo no tido como imprescindvel o que torna o ato simples; o
importante para se caracterizar est classificao que h+ duas ou mais vontades
para a forma).o de um ato nico; um exemplo correto seria do Estado de Stio, onde o
Presidente da Repblica tem que solicitar ao Congresso Nacional para que seja possvel
a sua decretao. Outro exemplo seria a liberao dos tributos ao portador de
deficincia fsica, que necessariamente dever percorrer vrios caminhos: Laudo mdico
da Junta Mdica do DETRAN, ato concessivo da Receita Federal, da Fazenda Estadual,
todos indispensveis para que a concessionria do veculo escolhido possa remeter toda
48
documentao fabrica e, assim, efetuar a compra com o devido desconto autorizado
por lei.
A0' C'FP'S0' - o que resulta da vontade nica de um Kr.o, mas depende da
verifica).o, ratifica).o ou ciMncia por parte de outro Kr.o ou aente, para
operacionalizar-se ou torn-lo perene. Maria Sylvia d como exemplo a nomeao do
Procurador da Repblica por depender da prvia aprovao do Senado (art. 128, 1 da
CF/88), a nomeao do presidente e diretores do Banco central, dos ministros do TCU
(arts. 52, , c/c 84, XV, XV, da CF/88). Exige-se um ato principal e outro acessrio.
5estes casos a nomea).o 9 o ato principal, sendo a aprova).o pr9via o ato
acessKrio, pressuposto do principal. OBS: todos estes exemplos se enquadram em
atos complexos. O ato sequer ser efetivado sem a anuncia necessria de certas
autoridades. Exemplo correto seria a edio da Medida Provisria ou a decretao do
Estado de Defesa. CUDADO! Muitos autores vislumbram este categoria como sendo um
ato principal e outro acessrio confundindo a classificao.
Diferen)a entre o ato composto e o ato compleHo4 para Faria SQlvia, en2uanto no ato
compleHo fundem-se vontades para praticar um ato sK, no ato composto, praticam-se
dois atos, um principal e um acessKrio este ltimo pode ser pressuposto ou
complementar daquele.
OBS: particularmente no concordo com a ilustre doutrinadora, pois os exemplos dados por
ela se fixam, na minha humilde opinio, nos atos complexos, reais exemplos so: O Estado
de Defesa ou a edio de uma Medida Provisria. Em ambas as situaes a autonomia
claramente averiguada, porm para continuar a surtir efeitos jurdicos, devero ser avaliadas
por outra estrutura de Poder por determinao Constitucional.
Na obra de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (pg. 428) se enfatiza o meu ponto
de vista: "No a conjugao de vontades diversas que d existncia ao ato composto. Seu
contedo formado pela manifestao de uma s vontade. Ocorre que se faz necessria
uma outra manifestao para que o ato possa produzir os efeitos que lhe so prprios. A
Medida Provisria editada com fora de lei e com toda autonomia Constitucional. Porm,
para que a mesma possa permanecer no ordenamento jurdico indispensvel que o
Congresso Nacional a converta em Lei. Este sim um verdadeiro exemplo de ato composto.
Crit9rio n[ W & classificao quanto ao modo de execuo:
A0' A/0'&(=(C/0>R@' - possibilidade de ser executado pela prpria Administrao.
Ex: os atos do Poder de Polcia, como escolha de rua para realizao de feira livre.
A0' 5I' A/0'&(=(C/0>R@' - depende de pronunciamento prvio do Poder
Judicirio. Este item j foi estudado no tpico atributos do ato administrativo. Ex:
cobrana da dvida ativa.
Crit9rio n[ X Quanto estrutura do ato:
A0' C'5CR(0' so aqueles que se exaurem em uma nica aplicao. Ex:
recolhimento pela ANVSA de medicamentos que estejam gerando efeitos malficos
sade.
49
A0'S A3S0RA0'S so aqueles que comportam reiteradas e infinitas aplicaes,
sempre que se renovem os fatos que motivam a sua aplicao. Ex: aplicao de multa
administrativa decorrente de venda de medicamentos com data de validade ultrapassada.
Crit9rio n[ ] Classificao quanto exeqibilidade ou a capacidade do ato de
produzir efeitos jurdicos:
A0' P(RF(@0' - aquele que rene todos os elementos necessrios ao seu ciclo de
formao, podendo, ento ingressar no mundo jurdico. So as etapas de formao
do ato, o caminha a ser percorrido. Por exemplo: um ato que seja motivado,
reduzido a escrito, assinado, publicado, est perfeito em sua formao, se a lei no
contiver qualquer outra exigncia. Quando se apresenta incompleto no seu ciclo de
formao diz-se A0' @FP(RF(@0'. Ex: faltou a publicao, ou a homologao da
autoridade superiora, a aprovao, ou qualquer outra movimentao indispensvel
a realizao do ato.
A0' CGA@D' o que atendeu a todas as exigncias legais para que seus efeitos
sejam reconhecidos na ordem jurdica. Exemplo: a motivao se refira a
pressupostos fticos existentes e a pressupostos jurdicos legtimos, que a
autoridade que assinou o ato seja competente para isto e que a publicao tenha
ocorrido na forma exigida em lei. Quando no se achar conformado s exigncias
normativas diz A0' @5CGA@D'.

'3S: Todo ato vlido perfeito, mas a recproca no verdadeira, pois podemos ter
um ato perfeito e invlido. O ato vlido pode no ser eficaz, basta estar sujeito
ocorrncia de um evento futuro e incerto (condio) ou de um evento futuro e certo
(termo).
A0' C'5S/FAD' ou (=A/R@D' ou (F@CAD ato que se encontra apto
produo dos efeitos jurdicos, por no se encontrar submetido a termo ou
condio. Um ato eficaz pressupe um ato perfeito. EX: a autorizao para a
realizao de uma passeata torna-se um ato consumado depois que ela j foi
realizada. Quando, embora perfeito, o ato no produz efeitos por se encontrar
submetido a termo ou condio se trata de A0' @5(F@CAD ou P(5D(50(.
A0' P(5D(50( a aquele que, embora perfeito, est sujeito a condio ou termo
para que comece a produzir efeitos. um ato perfeito que ainda no est apto a
produzir efeitos. Ex: o contrato que ser firmado pela Administrao em sede de
licitao Pblica, com o vencedor do certame.
A0' 5/A' aquele que nasce com vcio insanvel, normalmente resultante da
ausncia ou defeito substancial em seus elementos constitutivos. A declarao de
nulidade do ato administrativo gera efeitos ex tunc, desfazendo todos os efeitos
passados, presentes e futuros no que tange s partes, protegendo-se os terceiros
de boa-f.
A0' @5(=@S0(50( aquele que possui apenas aparncia de manifestao de
vontade da Administrao Pblica, mas que no chegou a aperfeioar-se como ato
administrativo, pois no foram praticados por agentes pblicos investidos na funo,
50
mas por um usurpador das funes pblicas. Celso A. B. de Mello percebe no
campo do impossvel jurdico, j tratado na pgina 51.
Crit9rio n[ \ Quanto natureza da atividade:
A0'S DA ADF@5@S0RA6I' A0@CA criam, produzem, estabelecem uma situao
jurdica. Ex: concesses, licenas, nomeaes, autorizaes, etc.
A0'S DA ADF@5@S0RA6I' C'5S/A0@CA visam esclarecer determinadas
questes que so objeto da administrao ativa. Ex: pareceres, informes, etc.
A0'S DA ADF@5@S0RA6I' C'50R'AAD'RA visam analisar a adequao de
determinados atos, examinando a convenincia e a oportunidade deles. Ex:
homologao, aprovao prvia ou posterior.
A0'S DA ADF@5@S0RA6I' C(R@F@CAD'RA atos que objetivam a conferncia de
uma situao de direito. Ex: conferir o diploma de um mdico para averiguar a
legitimidade e permitir que o mesmo ingresse no setor pblico.
A0'S DA ADF@5@S0RA6I' C'50(5C@'SA surgem para julgar um
procedimento contraditrio dentro de um processo administrativo. Ex: deciso de
conselho de contribuinte.
Crit9rio n[ $# Quanto composio sua formao:
/5@AA0(RAA - aquele formado pela manifestao de uma nica pessoa
administrativa. Ex: demisso de um servidor pblico. Tpico ato administrativo.
3@AA0(RAA aquele formado pela manifestao de mais de uma vontade, sendo
uma administrativa e outra particular. Ex: contrato de aluguel. Tpico ato da
administrao. Obs: est classificao no existe para os autores que s vislumbram a
ato administrativo sob o enfoque da sua prerrogativa de direito pblico.
Crit9rio $$ Quanto aos efeitos sobre o destinatrio:
AFPA@A0@C' aquele que acresce prerrogativas ou vantagens jurdicas a seu
destinatrio. Ex: outorga de uma permisso de uso de bem pblico.
R(S0R@0@C' aquele que elimina ou reduz prerrogativas ou vantagens jurdicas
atribudas a seu destinatrio. Ex: revogao da permisso concedida.
Crit9rio $" Quanto aos efeitos jurdicos:
C'5S0@0/0@C' aquele que faz nascer uma situao jurdica individual para seu
destinatrio, em relao a Administrao. Pode ser o reconhecimento de um direito ou
a imposio de uma obrigao ao administrado. Ex: concesso de uma licena,
nomeao de um servidor, autorizao de uso, etc.
51
(=0@50@C' '/ D(SC'5S0@0/0@C' aquele que pe termo a situaes jurdicas
individuais existentes. Ex: demisso de um servidor, cassao de uma autorizao.
D(CAARA0>R@' aquele que afirma a preexistncia de uma situao de fato ou
de direito, visando a preservao do direito do administrado. Ex: homologao,
iseno, licena, etc.
(5/5C@A0@C' aquele que encerra juzo, conhecimento ou opinio e no
manifestao de vontade produtora de feitos jurdicos. So meros atos
administrativos. Ex: certido, atestado, informaes, pareceres, etc. 'bs4 alguns
autores acham, com razo, que estes atos no so atos administrativos propriamente
ditos, porque no produzem efeitos jurdicos, pois pressupem atos antecedentes que
sejam constitutivos ou declaratrios.
AA@(5A0@C' aquele que tem por fim a transferncia de bens ou direitos de um
titular a outro. Ex: decreto que transfere bens mveis de uma entidade a outra, etc.
F'D@F@CA0@C' aquele que tem por fim alterar situaes preexistentes, sem
provocar a sua supresso, no atinge direitos e obrigaes. Ex: alterao de horrio
numa repartio pblica, mudana de local da realizao de uma reunio, etc.
A3D@CA0@C' aquele por meio do qual o titular abre mo, abdica, de um
determinado direito, de regra com carter incondicional e irretratvel, e, devido a
caracterstica da indisponibilidade dos bens pblicos, em regra sua prtica exige
autorizao legislativa.
'3S4 estas trs ltimas subdivises esto, apenas, na doutrina de Marcelo
Alexandrino e Vicente Paulo.
(SP<C@(S D( A0'S ADF@5@S0RA0@C'S so vrias as classificaes dadas pela
doutrina em relao s espcies de atos administrativos. Utilizaremos a de Hely Lopes
Meirelles por entendermos ser a mais elucidativa. O autor divide em cinco espcies de atos:
normativos, ordinatrios, negociais, enunciativos e punitivos.
A0'S 5'RFA0@C'S
bS.o a2ueles 2ue contMm um comando eral do (Hecutivo, visando 8 correta
aplica).o da lei.c Os crticos "metiam o pau" no autor por se referir apenas a atos do Poder
Executivo. No h porque tanta ira dos crticos. O prprio autor, ao exemplificar, cita atos
normativos editados por autoridades de outros poderes. Meu conselho: esqueam as
crticas e "liguem-se" no conceito do Mestre. So atos que contm comandos gerais e
abstratos aplicveis a todos os administrados que se enquadrem nas situaes neles
previstas.
Exemplos: Decreto - frmula segundo a qual os chefes dos Poderes Executivos veiculam
matria de suas competncias, com base no Poder Regulamentar da administrao. Os
decretos de execuo podem ser de interpretao (visam aclarar a lei), de organizao (que
fiscalizam a distribuio de competncias) ou de complementao (que objetivam a fixao
52
de valores). Reimento - ato administrativo normativo de atuao interna, dado que se
destina a reger o funcionamento de rgos colegiados e de corporaes legislativas).
Estabelecem regras de funcionamento para os rgos pblicos sendo dirigido apenas a
quem deve executar ou realizar uma atividade funcional; Resolu).o & atos praticados por
altas autoridades do Executivo - mas no pelo Chefe-, pelos presidentes dos tribunais, pelos
rgos legislativos e por colegiados administrativos, para disciplinar mat9ria de sua
competncia especfica. Delibera).o so atos de cunho normativo ou decisrios
emanados de rgos colegiados. Se normativos (atos gerais); se decisrios (individuais). As
deliberaes normativas so sempre superiores s deliberaes decisrias se confrontadas.
@nstru)*es normativas oriundas dos Ministrios de Estado e outros rgos superiores
que visam a estabelecer critrios de execuo de leis, decretos e outros atos normativos.
A0'S 'RD@5A0>R@'S
"So os que disciplinam o funcionamento da Administra).o e a conduta funcional de
seus aentes.c
Exemplos: @nstru)*es so ordens escritas e gerais a respeito do modo e forma de
execuo de determinado servio pblico, expedida pelo superior hierrquico, para
assegurar a unidade de ao no organismo administrativo. Circular a frmula pela qual
autoridades superioras transmitem determinaes uniformes a toda uma classe de
servidores a elas subordinados. So expedidos pelos chefes de reparties ou
encarregados de servio ou pelos Ministros e Secretrios, mediante instrues. Aviso o
instrumento pelo qual os Ministros ou Secretrios dirigem-se uns aos outros, comunicando
fatos ou dando informaes. Vo sendo substitudos pelos ofcios. Portaria a forma pela
qual autoridades inferiores ao Chefe do Executivo disciplinam normas gerais, relativas a
conduta de seus subordinados. Ex: nomeao para cargos de secundria importncia,
concedem licena, aplicam penas disciplinares. 'rdem de servi)o um comando
administrativo em que se determina a quem est destinada a realizao de uma dada
atividade. Ex: ordem de servio para determinado servidor abastecer a frota de veculos de
uma repartio. 'f-cios forma pela qual so expedidas as comunicaes administrativas
entre autoridades ou entre estas e os particulares. Despacho a manifestao firmada
pela autoridade em requerimento, processo, expedientes, ou outros papis administrativos.
a forma pela qual se efetiva uma deciso.
A0'S 5(B'C@A@S
So aqueles pelos quais a Administra).o defere a pretens.o do administrado e fiHa as
condi)*es de seu desfrute. Esses atos no so dotados de imperatividade e geralmente
tomam substncia num alvar ou num simples despacho da autoridade competente.
Produzem efeitos concretos e individuais para o administrado. Podem ser vinculados ou
discricionrios e definitivos ou precrios.
Exemplos: Aicen)a o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administrao faculta ao
particular o exerccio de uma atividade, uma vez demonstrado pelo interessado o
preenchimento dos requisitos legais exigidos. Exemplo: licena de importao, licena para
edificar que depende do alvar, que por ser ato vinculado, desde que cumpridas as
exigncias legais a Administrao no pode neg-la, licena para construir, licena
ambiental, licena para dirigir, para o exerccio profissional. Autoriza).o ato administrativo
unilateral e discricionrio pelo qual o Poder Pblico, analisando aspectos de convenincia e
53
oportunidade, faculta a algum, em carter precrio, a explorao de uma atividade material
ou o uso de um bem pblico. Ex: autorizao para colocar carrinho de sanduche na praa
pblica durante um show. O que caracteriza a autorizao a transitoriedade do uso do
bem ou do servio. Ex: uso de um bem para instalao de um circo em uma cidade,
autorizao de porte de arma, autorizao para explorao de jazida mineral (CF, art. 146,
pargrafo nico). A diferena em relao Licena que a Administrao pode negar a
autorizao. Ex: Compete a Unio autorizar e fiscalizar a produo e o comrcio de material
blico (CF.art. 21, V) Permiss.o ato unilateral, discricionrio pelo qual o Poder Pblico,
em carter precrio, gratuito ou oneroso, faculta a algum o uso de um bem pblico
(independente de autorizao legislativa) ou a responsabilidade pela prestao de um
servio pblico (exige autorizao legislativa, conforme Lei 9.074/95). Concess.o o
contrato administrativo pelo qual o Poder Pblico, em carter no precrio, faculta a algum
o uso de um bem pblico, a responsabilidade pela prestao de um servio pblico ou a
realizao de uma obra pblica, mediante o deferimento de sua explorao. Aprova).o
o ato unilateral e discricionrio pelo qual a Administrao faculta a prtica de ato jurdico
(aprovao prvia) ou manifesta sua concordncia com ato jurdico j praticado (aprovao
a posteriori) a fim de dar-lhe eficcia. A aprovao posterior mais corriqueira. Ex: Sabatina
do Senado para ingresso dos Ministros do STF. Admiss.o ato administrativo unilateral,
vinculado pelo qual o Poder Pblico faculta a algum o ingresso em algum estabelecimento
governamental para fins de recebimento de um servio pblico. Ex: ingresso em
estabelecimento oficial de ensino na qualidade de aluno; o desfrute dos servios de uma
biblioteca pblica como inscrito entre seus usurios. O ato de admisso no pode ser
negado aos que preencham as condies normativas requeridas. Cisto ato administrativo
unilateral de controle de outro ato jurdico, pelo qual se afirma sua legitimidade formal, no
significando concordncia com o seu contedo (mrito). Ex: visto exigido para
encaminhamento de requerimento de servidor subordinado a autoridade superior, tem que
ter a aquiescncia da chefia imediata. 1omoloa).o o ato unilateral e vinculado de
controle a posteriori pelo qual a Administrao concorda com um ato jurdico, ou srie de
atos (procedimento), j praticados verificando a consonncia deles com os requisitos legais
condicionadores de sua vlida emisso. Esta a nica diferena da aprovao que tanto
pode ser prvia como posterior. Ex: imposto de renda, homologao do procedimento
licitatrio pela autoridade superiora. Dispensa ato administrativo unilateral, discricionrio
pelo qual se exonera o particular da observncia de exigncias legais em carter de
exceo, podendo ser total ou parcial. Ex: proclamas matrimoniais ou determinaes do
cdigo de obras para conservao de construo. Renncia ato administrativo unilateral,
discricionrio pelo qual se abdica de um direito. Constitui modo de extino de direito. ato
puro e simples, por isso no admite condio e irreversvel; consuma-se de imediato. Ex:
renncia de receitas. Protocolo administrativo ato administrativo unilateral, vinculado
pelo qual um servidor notifica ou recebe notificao de que algum documento foi entregue
ou recebido em seu setor. Convalida).o ato administrativo que, com efeitos retroativos,
sana vcios de ato antecedente de modo que garanta que este seja considerado vlido
desde o seu nascimento.
dispensa, renncia.
A0'S (5/5C@A0@C'S
Enunciam uma situao existente, sem 2ual2uer manifesta).o de vontade da
Administra).o. Chamados de bmeros atos administrativos.c
54
Exemplos: Certid*es ato administrativo unilateral pelo qual se fornece documento que
merece f, no qual se firmam a existncia de fato e sua modalidade, com fundamento de
verificao feita. So cpias fiis e autenticadas de atos ou fatos constantes de processo,
livro ou documento que se encontre nas reparties pblicas, o caso da certido negativa
de dbito. Atestados ou Certificados - so atos pelos quais a Administrao comprova um
fato ou uma situao de que tenha conhecimento por seus rgos competentes. So
manifestaes de rgos tcnicos sobre questes que lhe so apresentadas. Podem ter
carter opinativo, assim no vinculante ou impositivo o que vincula os rgos inferiores
autoridade que emitiu. Parecer 09cnico - so manifestaes de rgos tcnicos ou
jurdicos, de carter opinativo no vinculando a Administrao, sobre assuntos submetidos
sua considerao. a manifestao opinativa firmada por rgo consultivo especializado
em questes tcnicas postas seu exame. O que deve prevalecer nestes casos a tcnica
e no questes de subordinao. Podem ser: facultativos - pode ser solicitado ou no pela
Administrao e no vincula. Ex: Solicitao feita pelo Ministro relator em ADNs, para
esclarecer fatos. 'briatKrio a lei exige para a prtica do ato. Ex: Comisses temticas e
as CCJs no processo legislativo ordinrio, mas tambm no vinculam. Cinculante quando
a Administrao tem que solicitar e dever acatar a concluso. Ex: aposentadoria por
invalidez tem que acatar a deciso da junta mdica. Apostilas - so atos que apenas
reconhecem a existncia de um direito criado por norma legal. Equivale a uma averbao.
Adjun).o a cesso de agentes pblicos entre os entes federados. Alvar+ a forma
pela qual so expedidas as licenas e as autorizaes.
A0'S P/5@0@C'S
"So os contm uma san).o imposta pela Administra).o 82ueles 2ue infrinem
disposi)*es leais, reulamentares ou ordinatKrias dos bens ou servi)os pblicos.
Visam punir e reprimir as infra)*es administrativas ou a conduta irregular dos servidores
(atuao interna) ou dos particulares (atuao externa) perante a Administra).o.
Exemplos: Fulta Administrativa o pagamento pecunirio a que se sujeita algum em
conseqncia da infrao cometida. Ela pode ter carter coercitivo ou de reparao civil.
Suspens.o ou interdi).o do eHerc-cio de atividade a penalidade corretiva ou
expulsiva pela qual se afasta servidor pblico do desempenho do seu cargo ou particular da
sua profisso ou se lhes veda seu exerccio. Confisco ou destrui).o de bens a
penalidade preventiva pela qual a prpria Administrao Pblica apreende e inutiliza
alimentos estragados e nocivos a sade, plantas e animais e ao bem-estar social e
instrumentos e materiais de uso perigosos e proibidos. A destruio pressupe o confisco,
mas a recproca no verdadeira.
(=0@56I' D'S A0'S ADF@5@S0RA0@C'S
Al9m da anula).o e da revoa).o, tema por ns j analisados, a doutrina chama
ateno para outras formas de extino ou desfazimento do ato administrativo. Vale
ressaltar que a anulao, a revogao e a cassao so classificadas como formas do
chamado desfazimento volitivo, resultante da manifestao expressa da Administrao ou
do Poder Judicirio. Porm, h formas de extino que independem de vontades dirigidas a
extino do ato. Veremos, algumas delas:
CASSA6I'
55
Odete Medauar, em seu livro Direito Administrativo Moderno ensina que o fundamento
desta hiptese de desfazimento "reside no descumprimento posterior, por
parte do interessado, de eHiMncias leais relativas 8 situa).o do objeto do
ato. Assim, a cassao de licena para construir pode fundamentar-se no
descumprimento do projeto. No regime disciplinar dos servidores, a cassao de
aposentadoria ou disponibilidade figura como pena aplicada ao inativo que
houver praticado na atividade, falta punvel com a demisso, conforme art. 134
da Lei 8.112/90 - regime jurdico dos servidores pblicos da Unio. Reconhece
a autora que a cassao de uso pouco freqente. O fundamento da cassao
no se encontra na legalidade do ato anterior, nem em razes de mrito.
CAD/C@DAD(
Digenes Gasparini, em seu livro Direito Administrativo diz que a caducidade bfunda&
se no advento de nova leisla).o 2ue impede a permanMncia da situa).o
anteriormente consentida. Surge uma nova norma jurdica que contraria aquela que
respaldava a prtica do ato. Ex: a caducidade de permisso para explorar parque de
diverses em local que, em face da nova lei de zoneamento, tornou-se incompatvel com
aquele tipo de uso ou a extino de alvar de construo por no se conformar com a nova
legislao edilcia.
(=0@56I' 5A0/RAA
Desfaz um ato administrativo pelo mero cumprimento normal de seus efeitos. Ex: uma
permisso de uso concedida por dois meses ser extinta, naturalmente, no termo final desse
prazo.
(=0@56I' S/3E(0@CA
Ocorre quando h o desaparecimento do sujeito que se beneficiou do ato. Ex: uma
autorizao para o porte de arma ao particular, extingue-se com a sua morte.
(=0@56I' '3E(0@CA
Ocorre quando desaparece o prprio objeto do ato praticado. Ex: o ato de interdio
de uma empresa desfeito se esta vem a ser extinta pelos seus scios.
C'50RAP'S@6I'
Ocorre quando um ato emitido com fundamento em uma determinada competncia,
extingue outro ato, anterior, editado com base em competncia diversa, ocorrendo a
extino os efeitos daquele so opostos aos deste. Ex: a exonerao, que tem efeito
contraposto ao de nomeao; ou seja, o ato de nomeao extinto automaticamente pelo
ato de exonerao, sem que seja necessrio outro ato afirmando que a nomeao tornou-se
sem efeito.
P'50' ] a AB(50(S PJ3A@C'4 conceito
56
Servidor Pblico uma espcie do grande gnero constitudo pelos agentes
pblicos, pessoas fsicas que, a qualquer ttulo, exercem uma funo pblica servindo como
prepostos do Estado, ainda que transitoriamente ou sem remunerao. Para elucidar todos
os requisitos que caracterizam a categoria vejamos o conceito abaixo:
Servidores Pblicos s.o todos os aentes 2ue, eHercendo com car+ter de
permanMncia uma fun).o pblica em decorrMncia de rela).o de trabalho, interam o
2uadro funcional das entidades pblicas, sob reime jur-dico de direito administrativo
ou parcialmente de direito administrativo.
Atividade em car+ter permanente4 s excepcionalmente, para atender necessidade
temporria de excepcional interesse pblico se contratar servidores, mediante regime
especial, para o desempenho de funo pblica em carter transitrio, conforme art. 37,
X da CF.
Rela).o de trabalho4 indica a formao de um s vnculo entre o servidor a instituio
em que o mesmo desempenha suas funes, imprimindo profissionalidade ao exerccio
de suas atribuies, o que lhes caracteriza como uma categoria especfica de
trabalhadores.
@nteram o 2uadro funcional das (ntidades da Administra).o Direta e @ndireta4 o
que significa dizer que umas das caractersticas singulares do servidor pblico no que
diz respeito provenincia de sua remunerao, ou seja, sua remunerao paga com
recursos oriundos dos cofres pblicos. Nesse sentido vale ressaltar que leiloeiros,
tradutores e intrpretes, por serem apenas agentes pblicos que colaboram com o
Estado, so pagos por terceiros.
' conceito se refere ao v-nculo constitu-do de acordo com o reime jur-dico de
direito administrativo4 o que indica que a relao jurdica entre servidor e Estado se d
de acordo com estatuto jurdico, onde o Estado estabelece os direitos e deveres de
ambas as partes de acordo com o princpio da supremacia do interesse pblico.
5uma percep).o lato sensu 9 poss-vel 2ualificar como servidores pblicos as
seuintes cateorias, j+ 2ue a Constitui).o n.o faz men).o eHpressa a essas
classifica)*es4
- Servidores (statut+rios4 sujeitos ao regime estatutrio e ocupantes de cargo
pblico;
- (mpreados Pblicos4 contratados sob o regime celetista e ocupantes de emprego
pblico;
- Servidores tempor+rios4 contratados por tempo determinado para atender
necessidade temporria de excepcional interesse pblico (art. 37 X), vinculados a
regime jurdico especial a ser disciplinado em lei de cada unidade da federao,
regidos por um contrato.
QUEM SO OS SERVDORES PBLCOS?
Cabe razo a Odete Medauar quando afirma que os vocbulos empregados para
designar aqueles que mantm vnculo de trabalho com entes estatais apresentam-se
nebulosos. Reina confuso, parecendo difcil fixar com nitidez o sentido das diversas
expresses existentes. A Constituio Federal d preferncia expresso servidores
57
pblicos, com a qual intitula a seo , do captulo da Administrao Pblica; usa-o tambm
o termo em quase todos os dispositivos da matria.
Para este nosso trabalho adotaremos a classificao utilizada por Celso Antnio Bandeira
de Mello e Odete Medauar que, com algumas variaes, se assemelha a de Maria Sylvia
Zanella di Pietro.
Aentes Pblicos a abrane todos aqueles que mantm vnculo de trabalho com os entes
estatais, de qualquer poder. A partir da CF/88, tende-se a utilizar a eHpress.o
servidores pblicos, em seu sentido amplo. Para alguns autores os servidores
pblicos so uma espcie do gnero agentes pblicos.
Os agentes pblicos se classificam em diversas categorias a saber:
1) Agentes polticos;
2) Servidores pblicos:
2.1 - ocupantes de cargos pblicos estatutrios (efetivos, vitalcios e em comisso);
2.2 - ocupantes de empregos pblicos (celetistas);
2.3 - temporrios.
3) Particulares em colaborao com a administrao.
Vele ressaltar que Hely Lopes Meirelles subdivide os Agentes pblicos em cinco
grandes grupos, o que torna o estudo mais didtico: agentes polticos; agentes
administrativos (servidores pblicos, empregados pblicos e temporrios); agentes
honorficos ( so cidados requisitados ou designados para, transitoriamente, colaborarem
com o Estado, em razo de sua condio cvica mesrios -, de sua honorabilidade ou de
sua notria capacidade profissional Membros dos Conselhos Tutelares usualmente sem
remunerao- ; agentes delegados (concessionrios, permissionrios de servio pblico,
leiloeiros, tradutores pblicos) e agentes credenciados (so os que recebem a incumbncia
da Administrao para represent-la em determinado ato ou praticar certa atividade,
mediante remunerao do Poder Pblico credenciante. Ex: um artista consagrado que fosse
representar o Brasil em um Congresso nternacional sobre proteo intelectual).
'bs: nenhuma doutrina explica a situa).o do F@A@0AR. (importante)
].$ & Aentes pol-ticos categoria composta por a2ueles detentores de mandatos
eletivos (Presidente da Repblica, Governadores, Prefeitos, Senadores,
Deputados Federais, Deputados Estaduais, Deputados Distritais e Vereadores) e
pelos auHiliares imediatos dos chefes de Poder (Hecutivo, 2uais sejam os
Ministros de Estado e os Secretrios Estaduais e Municipais.
Como as funes que desempenham no so de cunho tcnico, ligam-se ao Estado
por um vnculo poltico.
Hely Lopes Meirelles inclui na categoria dos agentes polticos os membros da
Faistratura, do Finist9rio Pblico, 0ribunais de Contas e representantes
diplom+ticos.
Caracter-sticas 2ue possibilitam identificar um aente pol-tico:
Competncia expressa na prpria Constituio Federal;
No se sujeitam as normas comuns aplicveis aos servidores em geral;
So investidos por eleio, nomeao ou designao;
No so hierarquizados;
Possuem certas prerrogativas necessrias ao desempenho das suas funes;
58
No se enquadram na Lei da improbidade administrativa (8.429/92) segundo o STF, pois
esto sujeitos ao regime dos crimes de responsabilidade.
]." & Servidores Pblicos abrangem aqueles que mantm com a Administrao Direta ou
ndireta relao de trabalho de natureza no eventual, sob vnculo de dependncia e
mediante remunerao. Estes so tambm classificados em:
8.2.1- Servidores estatut+rios Lei ].$$" de 11/12/90 - so os ocupantes de cargos
pblicos da Administrao Direta, Autrquica e Fundacional, sujeito ao regime legal de uma
lei estatutria.
Os cargos pblicos compreendem os cargos efetivos, vitalcios e em comisso.

Caros efetivos - so aqueles em que a investidura inicial do servidor tem carter definitivo,
depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos,
de acordo com a natureza e a complexidade do cargo. O titular do cargo efetivo obtm a
estabilidade aps trs anos de efetivo exerccio (CF, art. 41), exceto para os cargos da
Magistratura e Ministrio Pblico que continua em dois anos.
Caros vital-cios a so previstos expressamente na Constituio. Apresentam uma
presuno ainda maior de permanncia, tanto que s haver perda do cargo em virtude
de sentena judicial transitada em julgado. Situam-se no seio do ncleo central do
Estado e so titularizados pelos chamados "membros de poder. Possuem garantias e
vedaes previstas na Constituio alm de direitos e deveres previstos em leis
especiais e no no estatuto comum aos demais servidores. 1+ caros vital-cios cujo
ingresso se d atravs de concurso pblico a exemplo dos Eu-zes e membros do
Finist9rio Pblico (Promotores e Procuradores). (m outros, por expressa
determinao constitucional a investidura se d sem a necessidade de concurso pblico
a exemplo dos membros de todos os Tribunais do Poder Judicirio (Desembargadores
dos TJ's; Juzes dos TRF's, dos TRT's; Ministros do STJ, do STF) e dos 0ribunais de
Contas (Ministros e Conselheiros).
Caros em comiss.o so aqueles declarados em lei de livre nomea).o e eHonera).o
(CF,art. 37, , parte final). Caracterizam-se por um v-nculo de precariedade 2uanto 8
permanMncia do seu titular no cargo. Destinam-se apenas as atribui)*es de dire).o,
chefia e assessoramento (CF, art. 37, V, parte final). Seus titulares so nomeados em
virtude da relao de confiana que existe entre eles e a autoridade que os nomeia.
8.2.2 - (mpreados pblicos a Lei n \.\W" de 22/02/00 - so aquele que ocupam
empreos pblicos efetivos contratados sob o reime da Consolida).o das leis do
0rabalho & CA0. So os empregados das empresas pblicas, sociedades de economia mista
e fundaes de direito privado, institudas pelo Poder Pblico. claro que o regime
trabalhista sofre derrogaes advinda de normas constitucionais, tais como: inresso por
concurso e a proibi).o de acumular empreos e caros pblicos.
8.2.3 Servidores tempor+rios Lei n ].X%V de 09/12/93 - so aqueles que no ocupam
cargos ou empregos pblicos na Administrao Pblica. Exercem funo pblica. So
contratados por tempo determinado para atender a necessidade tempor+ria de
eHcepcional interesse pblico. Esto sujeitos a reime especial a ser estabelecido em
lei de cada pessoa federativa. A CF/88 dispe que a lei estabelecer os casos de
59
contratao por tempo determinado para atender a necessidade temporria de excepcional
interesse pblico (art. 37, X) Seu ingresso no depende da realizao de concurso pblico,
mas recomenda-se a algum tipo de processo seletivo face aos princpios constitucionais da
impessoalidade e da moralidade previstos no caput do art. 37.
No incomum, porm, sobretudo no mbito municipal, a indiscriminada contratao
temporria para situaes corriqueiras, previsveis e contnuas, quando no mais das vezes,
o regime legal estatutrio era o nico juridicamente adequado.
].N a Particulares em colabora).o com a Administra).o & Constitui uma terceira
categoria de Agentes Pblicos. Trata-se de pessoas que executam certas funes pblicas,
mas sem vnculo e at, em alguns casos, sem remunerao. So cidados convocados para
compor o tribunal do jri, mesrio eleitoral; os membros de comisso de estudo; os
concessionrios e permissionrios de servios pblicos; os titulares de serventias no
oficializadas; e outros sujeitos, como os diretores de Faculdades particulares reconhecidas
em relao a certos atos dotados de fora jurdica oficial.
].% a R(B@F(S E/ROD@C'S
Regime jurdico o conjunto de princpios e regras referentes a direitos, deveres e demais
normas que regem a sua vida funcional.
Os regimes jurdicos aplicveis aos servidores pblicos em sentido amplo so:
R(B@F( (S0A0/0GR@' o conjunto de regras (estatuto) que reulam a rela).o
jur-dica entre o servidor pblico ocupante de caro pblico efetivo, caro pblico em
comiss.o e o de caro vital-cio e o (stado. As reras estatut+rias est.o contidas em
lei de cada pessoa federativa, respeitando-se os princpios e as regras estabelecidas pela
Constituio. Assim a primeira caracterstica que h um estatuto para o servidor da
/ni.o , de cada (stado , do Distrito Federal e de cada Funic-pio. A segunda caracterstica
que a rela).o estatut+ria 9 de direito pblico tem natureza leal, institucional, n.o
contratual. O servidor estatutrio no assina um contrato de trabalho. Na Unio o estatuto
est contido na lei n 8.112/90, no estado de Pernambuco na lei 6.123/68 e alteraes
posteriores.
R(B@F( 0RA3AA1@S0A o conjunto de regras que reulam a rela).o jur-dica dos
ocupantes de empreo pblico (na empresa pblica, na sociedade de economia mista e
nas fundaes de Direito Privado institudas pelo Poder Pblico). o mesmo aplicvel s
relaes entre empregados e empregadores das empresas privadas. (ncontra&se na
Consolida).o das leis do 0rabalho&CA0. ' reime trabalhista, em oposio ao que foi
dito sobre o regime estatutrio, 9 o mesmo para os empregados pblicos da /ni.o, dos
(stados, do Distrito Federal e dos Funic-pios. A outra caracterstica que a rela).o
jur-dica tem natureza contratual, o empregado pblico assina um contrato de trabalho nos
mesmos moldes adotados para as empresas privadas. claro que na relao incidem
normas constitucionais como a de ingresso por concurso e a proibio de acumular
empregos e cargos pblicos.
R(B@F( (SP(C@AA o conjunto de regras que regulam a relao jurdica entre os
contratados por tempo determinado para atender a necessidade tempor+ria de
eHcepcional interesse pblico. A CF/88 reza no art. 37, X : b a lei estabelecer+ os
casos de contrata).o por tempo determinado para atender a necessidade
60
tempor+ria de eHcepcional interesse pblicoc. Assim a contrata).o n.o depende
da realiza).o de concurso pblico. As principais caractersticas deste regime esto no
comando constitucional: tempo determinadoR necessidade tempor+riaR
eHcepcionalidade do interesse pblico. enorme a celeuma doutrinria quanto a
natureza do vnculo entre a Administrao Pblica e os servidores temporrios. Para
Digenes Gasparini o "vnculo celetista o nico que se afeioa com o carter
temporrio da contratao. Alis, a Consolidao das Leis do Trabalho prev, no art.
479, o contrato por prazo determinado. Adilson Dallari, em seu regime constitucional
dos servidores pblicos na constituio, considera que devero ser contratados pelo
regime da CLT, tendo em vista que a Constituio no autoriza a instituio de um
regime jurdico, mas determina apenas a necessidade de lei para determinar os casos
de contratao temporria. Para van Barbosa Rigolin seria cabvel apenas um regime
administrativo especial, e no um regime celetista.

' R(B@F( E/ROD@C' < J5@C' '/ 5I'_
Era. No mais. A determinao constitucional da adoo de um regime jurdico
nico, prevista no caput do art. 39 da CF/88, para os servidores da Administrao Pblica
Direta, das Autarquias e das fundaes pblicas vigorou com a Constituio de 1988. A
Emenda Constitucional n 19/98 ao dar nova redao aquele artigo revogou a exigncia de
regime nico.
No mbito federal, a Lei n 9.962, de 22.02.2000, disciplina o reime de empreo
pblico do pessoal da Administra).o federal direta, aut+r2uica e fundacional, dispondo
que:
' pessoal admitido para empreo pblico ter+ sua rela).o de trabalho reida
pela CA0 (art. 1, caput);
Leis especficas dispor.o sobre a cria).o de empreos, bem como sobre a
transforma).o dos atuais caros em empreos (art. 1, 1);
Fica vedado submeter ao reime de empreo pblico os caros pblicos de
provimento em comiss.o, bem como os servidores reidos pela lei ].$$"!\#,
s datas das respectivas publicaes de tais leis especficas (art. 1, 2).
No mbito do (stado de Pernambuco a Lei Complementar n 49/2003, que dispe
sobre as reas de atuao, a estrutura e o funcionamento do Poder Executivo, disciplina o
regime de emprego em seus artigos 31 a 36, quando afirma que "o exerccio das funes
pblicas no exclusivas do Estado, de interesse pblico e de natureza permanente, o Poder
Executivo contar+ com empreados pblicos, em sua administra).o direta, aut+r2uica
e fundacional, reidos pela leisla).o do trabalho consolidada e correlata. Foram
criados por lei empregos pblicos em Autarquias estaduais (Detran) e na Administrao
Direta (secretaria da sade), cujo concurso para provimento esto em andamento.
].V a S(RC@D'R PJ3A@C' 5A C'5S0@0/@6I' D( $\]]
AC(SS' A'S CARB'S ( (FPR(B'S PJ3A@C'S
61
Art. 37, os caros, empreos e fun)*es pblicas so acessveis aos brasileiros que
preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estraneiros, na forma da
lei.
Brasileiros Natos x Brasileiros naturalizados x Estrangeiros
Requisitos de acesso:
Smula 684 STF inconstitucional o veto no motivado participao de candidato a
concurso pblico. + 683 O limite de idade s se legitima quando possa ser justificado
pela natureza das atribuies do cargo (princpio da isonomia + razoabilidade).
Teste psicotcnico smula 686 STF s por lei se pode sujeitar o exame
psicotcnico no bastando constar no edital. Requisitos: previsto na lei do cargo que se
pleiteia; estabelecer critrios objetivos de carter cientfico e possibilidade de recursos.

(=@B@3@A@DAD( D' C'5C/RS' PJ3A@C'
CF/88 Art. 37, - A investidura em caro ou empreo pblico depende de aprovao
prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e
a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as
nomea)*es para caro em comiss.o declarado em lei de livre nomeao e exonerao.
Para obter-se moralidade, eficincia e aperfeioamento do servio pblico e, ao mesmo
tempo, atender ao Princpio da sonomia.

Caros em comiss.o so aqueles de ocupao transitria, seus titulares so
nomeados em funo da relao de confiana que existe entre eles e a autoridade que
nomeia, dispensa-se o concurso pblico.
F/567(S D( C'5F@A56A ( CARB'S (F C'F@SSI'
As fun)*es de confian)a, eHercidas eHclusivamente por servidores ocupantes de
caro efetivo, e os cargos em comisso, a serem preenchidos exclusivamente por
servidores de carreira nos casos, condies e percentuais mnimos previstos em lei,
destinam&se apenas as atribui)*es de dire).o, chefia e assessoramento(CF/88, art. 37,
V).

Para Celso Antnio Bandeira de Mello, 11 edio 1999, as funes de confiana so
"plexos unitrios de atribuies, criadas por lei, correspondentes encargos de direo,
chefia ou assessoramento, a serem exercidas por titular de cargo efetivo, da confiana da
autoridade que as preenche. Assemelham-se, quanto natureza das atribuies e quanto
confiana que caracteriza seu preenchimento, aos cargos em comisso. Contudo, n.o se
2uis prevM&las como tal, possivelmente para evitar 2ue pudessem ser preenchidas por
alu9m estranho 8 carreira, j+ 2ue, em caros em comiss.o podem ser prepostas
pessoas alheias ao servi)o pblico, ressalvado um percentual deles, reservado aos
servidores de carreira, cujo m-nimo ser+ fiHado em lei. (grifei)
Para Maria Sylvia Zanella di Pietro, perante a atual Constituio, quando se fala em
fun).o, tem-se que ter em vista dois tipos de situaes:
62
a) as fun)*es de natureza permanente, correspondentes a chefia, direo e
assessoramento ou outro tipo de atividade para a qual o legislador no crie o cargo
respectivo.
b) a fun).o eHercida por servidores contratados temporariamente com base no art. 37
X, para as quais no se exige, necessariamente concurso pblico, porque, s vezes a
prpria urgncia da contratao incompatvel com a demora do procedimento.
Prossegue a autora:
"A discusso quanto ao dois tipos de funo atualmente existentes de fundamental
importncia, porque h uma srie de dispositivos constitucionais que, ao fazerem referncia
a cargo, emprego ou funo, esto-se referindo s funes de confiana e no a funo
temporria exercida com base no artigo 37, X. Qualquer outra interpretao inaceitvel,
por no se compatibilizar com a transitoriedade e excepcionalidade dessas contrataes.
o caso do artigo 38, que prev o afastamento do cargo, emprego ou fun).o para o exerccio
de mandato; no seria admissvel que um servidor contratado temporariamente pudesse
afastar-se com essa finalidade.
PRAD' D( CAA@DAD( D' C'5C/RS' ( S/A PR'RR'BA6I'
A Constituio prev no art. 37, e V, que o prazo de validade previsto no edital de
convocao do concurso ser+ de at9 dois anos, prorro+vel uma vez, por iual
per-odo, durante o qual aquele aprovado ser+ convocado com prioridade sobre novos
concursados, para assumir cargo ou emprego.
P(SS'AS P'R0AD'RAS D( D(F@C@^5C@A
A lei reservar percentual de cargos e empregos pblicos para as pessoas portadoras de
deficincia e definir os critrios de sua admisso (CF, art. 37, V). A Constituio do
Estado de Pernambuco determina a previso por lei de cargos e empregos pblicos civis
para as pessoas portadoras de deficincias reservando-se o percentual de N` :trMs por
cento; e o m-nimo de uma vaa observando-se a habilitao tcnica e outros critrios
previstos em edital.
C'50RA0A6I' (=C(PC@'5AA S(F C'5C/RS' Lei n 8.745/93
Alm do caso dos cargos em comisso, a Constituio prev em seu art. 37, X,
expressamente outra hiptese em que a contratao independe da realizao de concurso:
a lei estabelecer os casos de contrata).o por tempo determinado para atender a
necessidade tempor+ria de eHcepcional interesse pblico. V-se logo que determinadas
situaes excepcionais a serem previstas em lei, so incompatveis com a realizao de
concurso pblico a exemplo de calamidade pblica e combate a surtos epidmicos.
PR'@3@6I' D( AC/F/AAR CARB'S ( (FPR(B'S
A Constituio no art. 37, XV, estipula que 9 vedada a acumula).o remunerada de
caros pblicos, eHceto, quando houver compatibilidade de horrios :
dois cargos de professor;
um cargo de professor com outro tcnico ou cientfico;
63
dois cargos ou empregos privativos de profissionais de sade, com profisses
regulamentadas (alnea c, com redao dada pela Emenda Constitucional n 34, de
13.12.2001).
A proibi).o de acumular estende&se a empreos e fun)*es e abrange autarquias,
fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista, suas subsidirias, e
sociedades controladas direta ou indiretamente pelo poder pblico (CF, art. 37, XV).
importante acrescentar que esta proibio alcan)a Kr.os e entidades da Administra).o
Direta e @ndireta, das diversas reas do overno federal, estadual, distrital federal, e
municipal.
Do que foi exposto, resta claro que permitido acumular um cargo pblico com emprego no
setor privado.
(S0A3@A@DAD( h (st+io ProbatKrio
S.o est+veis apKs N :trMs; anos de efetivo eHerc-cio os servidores nomeados para caro
de provimento efetivo em virtude de concurso pblico (art. 41, caput). Como condi).o
para a a2uisi).o da estabilidade, 9 obriatKria a avalia).o especial de desempenho
por comisso instituda para finalidade (art. 41, 4). Assim, nunca 9 demais refor)ar 2ue
o prazo, 2ue era de " anos, apKs a (C n. $\!\], passou a ser de N anos. E mais, apenas
os titulares de cargo pblico efetivo (servidores estatutrios) que adquirem estabilidade.
OBS: Euizes e Promotores 9 de " :dois; anos.
5.o tMm direito a estabilidade4
a) os que ocupam caros em comiss.oR
b) os contratados por tempo determinado por eHcepcional interesse pblico,
c) os ocupantes de empreo pblico, estes ltimos apesar de ingressem por
concurso pblico.
A estabilidade adquirida perante um (nte Federado, assim se voc se submete a
um novo concurso pblico dentro de uma mesma esfera federada, voc j estvel,
precisando apenas passar pelo Estgio Probatrio por ser um novo cargo.
(S0GB@' PR'3A0>R@' art. 20 da Lei 8,112/90, modificado pela MP 431/2008
para 36 meses.
P(RDA D' CARB' P(A' S(RC@D'R (S0GC(A
O servidor pblico estvel s perder o cargo em 4 (quatro) hipteses :
$; senten)a judicial transitada em julgado (art. 41, 1, );
"; processo administrativo, em que lhe seja assegurado ampla defesa (art. 41, 1,
);
N; insuficiMncia de desempenho & comprovada mediante procedimento de
avalia).o periKdica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada
ampla defesa (art. 41, 1, hiptese acrescida pela EC 19);
64
%; eHcesso de despesas - se no for cumprido o limite de despesas com pessoal &
V#` no caso da /ni.o e W#` no caso de (stados, Distrito Federal e Funic-pios
:CF, art. $W\, Z %[, hipKtese acrescida pela (C $\;, Nesta hiptese o servidor far
jus a indenizao correspondente a um ms de remunerao por ano de servio :art.
$W\, ZV[;. ' caro objeto da redu).o ser+ considerado eHtinto, vedada a cria).o
de caro, empreo ou fun).o com atribui)*es iuais ou assemelhadas pelo
prazo de % anos :art. $WW, Z W[;.
Ademais, para cumprimento desta ltima hiptese, e antes de haver perda do
cargo pelos servidores estveis, ho que ser adotadas as seguintes providncias:
redu).o de pelo menos "#` das despesas com cargos em comisso e
funes de confiana;
eHonera).o dos servidores n.o est+veis, aqueles admitidos na administrao
direta, autrquica e fundacional sem concurso pblico aps o dia 05/10/1983
pois tinham menos de cinco anos - (art. 33, da EC 19) e aqueles que esto em
estgio probatrio.
As leis estabelecero critrios e garantias especiais para a perda do cargo pelo
servidor estvel que, em decorrncia das atribuies de seu cargo efetivo, desenvolva
atividades exclusivas de Estado (CF, art. 247, artigo acrescentado pela EC 19).
D(C'RR^5C@A DA (S0A3@A@DAD(4 R(@50(BRA6I'& D@SP'5@3@A@DAD(&
APR'C(@0AF(50'
R(@50(BRA6I'
@nvalidada por deciso administrativa ou sentena judicial a demiss.o do servidor est+vel
ser+ ele reinterado, e o eventual ocupante da vaa, se estvel, reconduzido ao cargo
de origem, sem direito a indenizao, aproveitado em outro cargo ou posto em
disponibilidade com remunerao proporcional ao tempo de servio (art. 41, 2).
D@SP'5@3@A@DAD(
(Htinto o caro ou declarada sua desnecessidade, o servidor estvel ficar em
disponibilidade, com remunera).o proporcional ao tempo de servio, at seu adequado
aproveitamento em outro cargo (art. 41, 3).
(=(RCOC@' D( FA5DA0' (A(0@C'
A regra geral o afastamento do servidor para o eHerc-cio do mandato eletivo sem
percep).o de remunera).o. Esta regra geral se aplica aos mandatos eletivos federais,
estaduais e do distrito federal. A exceo se aplica aos mandatos eletivos municipais quais
sejam Prefeito e Vereador. 5o primeiro caso o servidor ficar+ afastado do cargo emprego
ou funo, mas ser&lhe&+ permitido optar pela remunera).o 2ue lhe for mais favor+vel.
Para o caro de Cereador, havendo compatibilidade de horrios, n.o precisar+ se afastar
do caro empreo ou fun).o e tamb9m poder+ perceber as duas remunera)*es. Se
n.o houver compatibilidade de hor+rios ser+ obriado a afastar&se do caro, mas ser&
lhe& + permitido optar pela remunera).o 2ue lhe parecer mais favor+vel. (sse tempo
65
de afastamento ser+ contado para todos os efeitos leais, eHceto para promo).o por
merecimento.
A Constituio da Repblica dispe que ao servidor pblico da administrao direta,
autrquica e fundacional, no exerccio de mandato eletivo, aplicam-se as seguintes
disposies :
@ - tratando-se de mandato eletivo federal, estadual ou distrital, ficar afastado de
seu cargo, emprego ou funo;
@@ - investido no mandato de Prefeito, ser afastado do cargo, emprego ou funo,
sendo-lhe facultado optar pela sua remunerao;
@@@ - investido no mandato de Vereador, havendo compatibilidade de horrios,
perceber as vantagens de seu cargo, emprego ou funo, sem prejuzo da
remunerao do cargo eletivo, e, no havendo compatibilidade, ser aplicada a
norma do inciso anterior;
@C - em qualquer caso que exija o afastamento para o exerccio de mandato eletivo,
seu tempo de servio ser contado para todos os efeitos legais, exceto para
promoo por merecimento;
C - para efeito de benefcio previdencirio, no caso de afastamento, os valores
sero determinados como se no exerccio estivesse.
].W a D@R(@0'S C'5S0@0/C@'5A@S D'S S(RC@D'R(S
< arantido direito 8 Aivre associa).o sindical (art. 37, V);
' direito de reve, ser exercido nos termos e limites de lei espec-fica (art. 37, V).
importante salientar que esta norma de eficcia limitada, o que significa que, enquanto no
for editada a lei prevista, no ser permitida a greve;
Alm destes a Constituio, art. 39, 3, aplica aos servidores ocupantes de cargo pblico
efetivo alguns direitos sociais constantes do artigo 7, prKprios do reime trabalhista.
Vejamos:
Sal+rio m-nimo (V);
garantia de salrio nunca inferior ao mnimo aos que percebem remunerao varivel (V);
d9cimo terceiro sal+rio (V);
remunerao do trabalho noturno superior ao diurno (X)R
sal+rio&fam-lia pao em raz.o do dependente do trabalhador de baiHa renda, nos
termos da lei (X);
dura).o do trabalho normal n.o superior a ] horas di+rias e %% semanais (X);
repouso semanal remunerado, preferencialmente aos domingos (XV);
remunera).o do servi)o eHtraordin+rio superior, no m-nimo, em cin2Uenta por cento a
do normal (XV);
ozo de f9rias anuais remuneradas com, pelo menos, um ter)o a mais do que o salrio
normal (XV);
licen)a 8 estante, sem prejuzo do emprego e do salrio, com a durao de cento e vinte
dias (XV);
licen)a&paternidade nos termos fixados em lei (XX);
66
prote).o do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos especficos, nos termos
da lei (XX);
redu).o dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de sade, higiene e
segurana (XX);
proibi).o de diferen)a de sal+rios, de exerccios de funes e de critrio de admisso
por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil (XXX).

R(F/5(RA6I' ( S/3SOD@'
As normas constitucionais relativas a remunerao dos servidores foram bastante alteradas
em razo das emendas n 19, de 04.06.98 e n 20, de 15.12.98. A principal mudan)a
talvez seja a 2ue introduziu a modalidade de remunera).o atrav9s de subs-dio.
Para os que no forem remunerados por subsdios permanece o regime de remunerao.
mportante registrar que, sejam ou no remunerados por subsdio, h+ eHiMncia da fiHa).o
da remunera).o atrav9s de lei.
Subs-dio a nomenclatura adotada para a remunerao de determinados cargos. Sua
principal caracterstica a de ser fiHado por lei em parcela nica, vedado o acr9scimo
de 2ual2uer ratifica).o, adicional, abono, prMmio, verba de representa).o ou outra
esp9cie remuneratKria. Tal providncia visa dar maior transparncia e facilitar o controle
social.
Vejamos quais os cargos para os 2uais a Constitui).o prevM sejam remunerados por
subs-dio :
$& 's aentes pol-ticos :
Poder (Hecutivo: Presidente e Vice da Repblica, Governador e Vice dos Estados,
Prefeito e Vice dos Municpios;
Finistros de (stado, Secretrios Estaduais, Secretrios Municipais.
Aeislativo : Senador, Deputado Federal, Deputado Estadual e Vereadores;
Fonte: art. 39, 4.
" a Servidores eHpressamente determinados :
Ministros do STF, dos Tribunais e demais magistrados do Poder Judicirio;
Membros do Ministrio Pblico;
Ministros do TCU e Conselheiros dos Tribunais de Contas dos Estados;
Servidores da Carreira da Advocacia Geral da Unio, Defensoria Pblica e os
Procuradores dos Estados e Distrito Federal;
Servidores policiais civis federais e estaduais.
Fonte : 93, V; 128, 5, ," c"; 73, 4 c/c 75; 135; 144, 9.
N a A remunera).o dos demais servidores pblicos, oranizados em carreira, poder+
ser fiHada na modalidade de subs-dios (art. 39, 8). Ateno ao fato de que, neste ltimo
caso, no obrigatria a aplicao do subsdio.
A@F@0( D( R(F/5(RA6I' a 0(0' ( S/30(0'S
67
A emenda n 19/98 modificou a redao do art. 37, X e introduziu como teto
remuneratrio nico o subsdio percebido pelos Ministros do STF (teto universal ou teto),
posteriormente aquele inciso sofreu nova mudana pela emenda n 41/03, que estabeleceu
subtetos aplicveis a Estados, Distrito Federal e Municpios. Vejamos como ficaram os
novos limites remuneratrios:
. remunerao e o subs(dio dos ocupantes de cargos fun"es e empregos
p=blicos da administrao direta aut$r!uica e fundacional dos membros de !ual!uer
dos <oderes da Lnio dos @stados do Fistrito ;ederal e dos Eunic/pios dos
detentores de mandato eletivo e dos demais agentes pol/ticos e os proventos,
pens'es ou outra esp7cie remuneratria percebidos cumulativamente ou no
inclu/das as vantagens pessoais ou de !ual!uer outra nature0a no podero
e$ceder o subs(dio mensal, em espcie, dos Einistros do Fupremo @ribunal
+ederal, aplicando-se como limite nos Eunic(pios o subs(dio do Prefeito e nos
#stados e no &istrito +ederal o subs(dio mensal do Governador no Mmbito do
<oder @xecutivo o subs(dio dos &eputados #staduais e &istritais no Mmbito do
<oder 1egislativo e o subs(dio dos &esembargadores do @ribunal de Hustia
limitado a noventa inteiros e vinte e cinco cent7simos por cento do subs/dio mensal
em esp7cie dos Einistros do Gupremo Dribunal ;ederal no Mmbito do <oder
Nudici$rio aplic$vel este limite aos membros do Einist7rio <=blico aos <rocuradores
e aos Fefensores <=blicos&
Com a (menda Constitucional n[ %X, de #V.#X.#V :a chamada P(C paralela; foram
introduzidos dois novos par+rafos ao artio NX, s.o eles4
11& >o sero computadas para efeito dos limites remuneratrios de !ue trata
o inciso OI do caput deste artigo as parcelas de car!ter indeni3at"rio previstas
em lei&

1'& <ara os fins do disposto no inciso OI do caput deste artigo fica facultado aos
#stados e ao &istrito +ederal fi$ar, em seu <mbito, mediante emenda 4s
respectivas onstitui'es e Lei 7rg<nica, como limite nico, o subs(dio mensal
dos desembargadores do respectivo @ribunal de Hustia, limitado a noventa
inteiros e vinte e cinco cent7simos por cento do subs/dio mensal dos Einistros do
Gupremo Dribunal ;ederal no se aplicando o disposto neste par!grafo aos
subs(dios dos &eputados #staduais e &istritais e dos Iereadores.
Resumindo:
Sual o teto remuneratKrio eral e como ser+ fiHado _
o valor do subsdio mensal dos Finistros do S0F a ser fixado por lei cujo projeto de
iniciativa do prprio STF (CF, art. 96, , "b), que o submeter ao Congresso Nacional
(CF, art. 48, XV). Aps aprovado pelo Congresso Nacional, o projeto de lei ser
encaminhado para sano e promulgao do Presidente da Repblica (art. 84, V,
primeira parte).
Quais os subtetos nos Estados e no Distrito Federal:
68
O subsdio do Governador :no Pmbito do Poder (Hecutivo, a ser fiHado por lei de
iniciativa da Assembl9ia Aeislativa, no Distrito Federal pela CPmara Aeislativa;R
O subsdio dos Deputados Estaduais :no Pmbito do Poder Aeislativo, a ser fiHado
por lei de iniciativa da Assembl9ia Aeislativa, no Distrito Federal pela CPmara
Aeislativa;R
O subsdio dos Desembargadores do TJ :limitado a \#,"V` do subs-dio dos Finistros
do S0F, no Pmbito do Poder Eudici+rio, aplic+vel tamb9m ao Finist9rio Pblico,
aos Procuradores e aos Defensores Pblicos, a ser fiHado por lei de iniciativa do
0ribunal de Eusti)a;.
Aps a EC n 47/05, fica facultado aos Estados e ao Distrito Federal fixar, em seu
mbito, mediante emenda s respectivas Constituies e Lei Orgnica, como limite
nico, o subsdio mensal dos desembargadores do respectivo Tribunal de Justia
:limitado a \#,"V` do subs-dio dos Finistros do S0F;
Suais os subtetos nos Funic-pios_
O subs-dio do Prefeito.
Suem est+ submetido ao limite _
0odos 2uanto percebam dos cofres pblicos sob a modalidade remunera).o ou na
modalidade de subs-dio, na administrao direta, autarquias, fundaes (art. 37, X), e
tambm nas empresas pblicas e sociedades de economia mista e suas subsidirias
que receberem recursos da Unio, Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios para
pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral (CF, art. 37, 9).
Suem n.o est+ submetido ao teto _
Apenas os ocupantes de empregos nas empresas pblicas, sociedades de economia
mista e suas subsidi+rias, desde que estas entidades, se auto-mantenham, ou mais
especificamente, n.o recebam recursos para paamento de despesas de pessoal
ou de custeio em eral (CF, art. 37, 9).
].X a PR(C@D^5C@A S'C@AA ( S(/S R(B@F(S
So dois os regimes de previdncia previstos na Constituio com a redao que lhe foi
dada pela Emenda Constitucional n 20/98 (emenda da reforma da previdncia). So eles o
Reime de PrevidMncia do ocupante de caro pblico efetivo (conhecido como regime
prprio de previdncia) e o Reime Beral de PrevidMncia Social a RBPS. H ainda
previso de implantao de um terceiro, o Reime Complementar de PrevidMncia Social.
' R(B@F( D( PR>PR@' D( PR(C@D^5C@A
Aplica&se aos servidores titulares de caros efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, inclu-das suas autar2uias e funda)*es & servidores
estatut+rios & encontra-se previsto no captulo da Administrao Pblica, art. 40, caput,
Este reime de previdMncia tem car+ter contributivo e solid+rio, mediante contribui).o
69
do respectivo ente pblico, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas
observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial. Aplic+vel tambm aos
militares dos (stados e do Distrito Federal & membros das Pol-cias Filitares e Corpos
de 3ombeiros Filitares, aos Faistrados (CF, arts. 42, 1, c/c Lei 9.717/98, art. 1). As
normas gerais deste regime foram regulamentadas atravs da lei n 9.717, de 27.11.98, e
suas alteraes.
)rt& 3A 9-----) AP Ks Einistros do Dribunal de :ontas da Lnio tero as
mesmas garantias prerrogativas impedimentos vencimentos e vantagens
dos Einistros do Guperior Dribunal de Nustia aplicando%se%lhes, quanto 4
aposentadoria e penso, as normas constantes do art. JK& 9?edao dada
pela @menda :onstitucional n '2 de 1JJ>)
)rt& JA 9-----) %I - a aposentadoria dos magistrados e a penso de seus
dependentes observaro o disposto no art. JK
)rt& 1'J 9----) ( )plica-se ao Einist7rio <=blico no que couber, o disposto
no art. L1& 9?edao dada pela @menda :onstitucional n (- de '22()
' R(B@F( B(RAA D( PR(C@D^5C@A S'C@AA a RBPS
(ste reime de previdMncia apresenta-se no ttulo da ordem social, captulo da previdncia
social, art. 201,denominado Reime Beral da PrevidMncia Social RGPS aplicvel aos
trabalhadores em geral pertencentes a iniciativa privada. Por expressa disposio
constitucional, art. 40, 13, este regime aplica&se tamb9m ao servidor ocupante
eHclusivamente de caro em comiss.o, os casos de contrata).o tempor+ria por
tempo determinado e ao ocupante de empreo pblico, ou seja, aplica-se ao ocupante
de emprego pblico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e das fundaes
de direito privado institudas pelo poder pblico, bem como aos servidores da administrao
direta, autarquias e fundaes pblicas ocupantes de emprego pblico. Esta modalidade
est disciplinada nas leis 8. 212 e 8.213 de 24-7-91.
R(B@F( C'FPA(F(50AR D( PR(C@D^5C@A S'C@AA
Aps as Emendas n 20 e 41 a Constituio tornou possvel, atravs dos pargrafos 14 a
16, do art. 40, atendidas determinadas condies a serem fixadas por lei de iniciativa do
respectivo Poder Executivo, Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios,
determinarem limite m+Himo estabelecido para o valor das aposentadorias a2uele
fiHado pelo R(B@F( B(RAA DA PR(C@D^5C@A S'C@AA& RBPS (valor de R$ 2.668,15,
desde 1 de maio de 2005). Esta inovao que representa a fixao deste limite mximo s
ser possvel aps a instituio do que se denomina de breime complementar de
previdMncia socialc, s ser prestado por entidades fechadas de previdncia complementar,
de natureza pblica.
O regime complementar de previdncia social s poder ser obrigatrio para aqueles
servidores ocupantes de cargo pblico efetivo que ingressarem no servio pblico aps a
publicao da lei respectiva de cada ente que fixe as regras e institua o correspondente
regime de previdncia complementar. Percebam 2ue n.o basta 2ue o servidor inresse
apKs a (C n[ %$ para 2ue a administra).o o submeta a este reime. 0al submiss.o sK
ser+ obriatKria para os servidores 2ue inressarem no servi)o pblico apKs a
70
publica).o da lei 2ue houver institu-do o reime complementar de previdMncia social.
Aos servidores que tiverem ingressado no servio pblico at a data da publicao da lei
que vier a instituir o regime de previdncia complementar, s se submetero mediante sua
prvia e expressa opo. Vejamos, tais dispositivos constitucionais:
.rt. JK..............................................
1( ) Lnio os @stados o Fistrito ;ederal e os Eunic/pios desde !ue
instituam regime de previd,ncia complementar para os seus respectivos
servidores titulares de cargo efetivo podero fixar para o valor das
aposentadorias e pens"es a serem concedidas pelo regime de !ue trata
este artigo o limite m$ximo estabelecido para os benef/cios do regime
geral de previd,ncia social de !ue trata o art& '21 9acrescentado pela
@menda :onstitucional n '2 de 1--1'-1JJ>).
1- K regime de previd,ncia complementar de !ue trata o 1( ser$
institu/do por lei de iniciativa do respectivo <oder @xecutivo observado o
disposto no art& '2' e seus par$grafos no !ue couber por interm7dio de
entidades fec#adas de previd,ncia complementar de nature0a p=blica
!ue oferecero aos respectivos participantes planos de benef/cios
somente na modalidade de contribuio definida& 9nova redao dada
pela @menda :onstitucional n (1 de 1J de de0embro de '22A)
15 Gomente mediante sua pr7via e expressa opo o disposto nos
1( e 1- poder$ ser aplicado ao servidor !ue tiver ingressado no servio
p=blico at7 a data da publicao do ato de instituio do correspondente
regime de previd,ncia complementar (acrescentado pela Emenda
Constitucional n 20, de 15-12-1998)&
].] a AP'S(50AD'R@A a 1@P>0(S(S C'5S0@0/C@'5A@S
Aos servidores titulares de caros efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, includas suas autar2uias e funda)*es s.o asseuradas
aposentadoria nos termos do art. %#, Z$[, da CF!]]. As hipteses so4
@; @nvalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de contribuio,
eHceto se decorrente de acidente em servi)o, mol9stia profissional ou doen)a rave,
contaiosa ou incur+vel, especificadas em lei, nestes casos os proventos ser.o
interais;
'3S4 a (C n[ X# de "\!#N!$" generaliza a integralidade para aposentados por invalidez,
quando:
Acrescenta art. 6-A Emenda Constitucional n 41, de 2003, para estabelecer critrios para
o clculo e a correo dos proventos da aposentadoria por invalidez dos servidores pblicos
que ingressaram no servio pblico at a data da publicao daquela Emenda
Constitucional, com base na remunerao do cargo efetivo.
@@; CompulsKria, aos X# :setenta; anos de idade, com proventos proporcionais ao
tempo de contribuio; salvo se ao atingir esta idade o servidor j houver preenchido os
requisitos para aposentadoria voluntria com proventos integrais;
71
@@@; Coluntaria, por vontade do servidor, desde cumpridos $# :dez; anos de efetivo exerccio
no servi)o pblico e V:cinco; anos no caro efetivo em que se dar a aposentadoria,
observadas as seguintes condies:
a a Colunt+ria com proventos interais quando reunidos, simultaneamente, os
seguintes requisitos:

idade : homem : 60 anos de idade; mulher : 55 anos de idade
tempo de contribui).o : homem 35 anos de contribuio; mulher 30
anos de contribuio
b a Colunt+ria com proventos proporcionais ao tempo de contribui).o quando
adicionalmente reunir o seguinte requisito:
a) idade4 65 anos de idade se homem; 60 anos de idade se mulher.
Aten).o4 Assiste razo a Celso Antnio Bandeira de Mello, 19 edio, p.268, ao afirmar
que a expresso "proventos integrais no mais significa, como anteriormente, que os
proventos correspondero ao que o servidor percebia na ativa. sto verdade em razo da
nova forma de clculo das aposentadorias prevista nos pargrafos 3 e 17 do art. 40 da
CF/88, que veremos adiante.
AP'S(50AD'R@A (SP(C@AA D' PR'F(SS'R
A Constituio no art. 40, 5, assegurou aposentadoria especial ao professor que
comprove eHclusivamente tempo de efetivo exerccio das fun)*es de maist9rio na
educa).o infantil, no ensino fundamental e m9dio ter os re2uisitos de idade e tempo
reduzidos em V :cinco; anos para aposentadoria volunt+ria , ou seja :
10 (dez) anos de efetivo exerccio no servi)o pblicoR
5 (cinco) anos no caro efetivo;
idade : homem : 55 anos de idade; mulher : 50 anos de idade
tempo de contribui).o 4 homem 30 anos de contribuio; mulher 25 anos
Observao : perceba que esta norma constitucional da aposentadoria especial com
reduo de 5 (cinco) anos nos requisitos de idade e tempo de contribuio n.o se aplica ao
professor do ensino superior :professor universit+rio;.
SJF/AA 5[ X"W D' S0F
PARA (F(@0' D( AP'S(50AD'R@A (SP(C@AA D( PR'F(SS'R(S, 5I' S( C'FP/0A '
0(FP' D( S(RC@6' PR(S0AD' F'RA DA SAAA D( A/AA.
C(DA6I' D( CR@0<R@'S D@F(R(5C@AD'S PARA AP'S(50AD'R@A
A Constituio veda a aposentadoria mediante a adoo de requisitos e critrios diferenciados,
exceto se forem previstos em Leis complementares nos casos que especifica que so os
deficientes; os que exeram atividade de risco e aqueles cujas atividades sejam exercidos em
condies especiais que prejudiquem a sade, esta ltima hiptese j era prevista; as duas
72
primeiras so novidades introduzidas pela Emenda Constitucional n 47/2005 (PEC PARALELA).
)rt& (2 9---)
( Q vedada a adoo de re!uisitos e crit7rios diferenciados para a concesso de
aposentadoria aos abrangidos pelo regime de !ue trata este artigo ressalvados nos
termos definidos em leis complementares os casos de servidores: 9?edao dada
pela @menda :onstitucional n (3 de '22-)
I - portadores de defici,ncia; 9Inclu/do pela @menda :onstitucional n (3 de '22-)
II - !ue exeram atividades de risco; 9Inclu/do pela @menda :onstitucional n (3 de '22-)
III- cu.as atividades se.am exercidas sob condi"es especiais !ue pre.udi!uem a sa=de
ou a integridade f/sica& 9Inclu/do pela @menda :onstitucional n (3 de '22-)
&
A3'5' D( P(RFA5^5C@A
Para incentivar as pessoas a permanecer no servio, mesmo aps reunirem os requisitos para
aposentadoria voluntria com proventos integrais, at que seja aposentado compulsoriamente.
Esta a figura do abono permanncia. Este abono representa uma vantagem financeira ao
servidor, pois, equivale a no contribuir para previdncia.
)rt& (2 9---)
1J& 7 servidor de !ue trata este artigo que tenha completado as e$ig:ncias para
aposentadoria volunt!ria estabelecidas no 6 /M, ))), a e !ue opte por permanecer em
atividade far! jus a um abono de perman:ncia e!uivalente ao valor da sua
contribuio previdenci!ria at completar as exigncias para aposentadoria
compulsria contidas no 1 II& 9Inclu/do pela @menda :onstitucional n (1 1J&1'&'22A)
F@F DA @50(BRAA@DAD( a 5'C' CGAC/A' PARA ' CAA'R D'S PR'C(50'S
Os servidores ocupantes de cargos pblicos efetivos que ingressarem no servio pblico
aps a edio da Emenda Constitucional n 41, n.o mais far.o jus a baposentadoria
interalc da forma como at ento vinha sendo calculada, ou seja, a remunerao que o
servidor estivesse percebendo em atividade, ao se aposentar, passaria a receber a ttulo de
"proventos.
Para o clculo dos proventos, pelas novas regras, sero consideradas as diversas
remuneraes que o servidor percebeu ao longo de sua carreira no servio pblico (e no
exatamente a que percebia no ms em que se aposentou), bem como aquelas
remuneraes percebidas na iniciativa privada, anteriormente a sua entrada na
Administrao Pblica. Assim, para se conhecer o valor de sua aposentadoria (proventos),
sero consideradas as remuneraes que serviram de base para a contribuio ao regime
previdencirio do ocupante de cargo pblico efetivo e ao regime geral da previdncia social,
no caso de o servidor ter contribudo para este regime antes de ingressar no servio pblico.
Estas remuneraes devero ser atualizadas e calculada uma mdia, esta mdia ser o
provento do servidor. o que prescreve a norma contida nos 3 e 17, do art. 40 da CF,
com redao dada pela Emenda 41:
73
)rt& (2&&&
1 Ks servidores abrangidos pelo regime de previd,ncia de !ue trata este
artigo sero aposentados calculados os seus proventos a partir dos valores
fixados na forma dos A e 13: 9?edao dada pela @menda :onstitucional
n (1 1J&1'&'22A)
A <ara o c$lculo dos proventos de aposentadoria por ocasio da sua
concesso sero consideradas as remunera"es utili0adas como base para
as contribui"es do servidor aos regimes de previd,ncia de !ue tratam este
artigo e o art& '21 na forma da lei& & 9?edao dada pela @menda
:onstitucional n (1 1J&1'&'22A)
13 Dodos os valores de remunerao considerados para o c$lculo do
benef/cio previsto no A sero devidamente atuali0ados na forma da lei& &
9Inclu/do pela @menda :onstitucional n (1 1J&1'&'22A)
F'RFA D( CGAC/A' D'S PR'C(50'S D( AP'S(50AD'R@A
A lei 10.887, de 18.-6-2004, dispe sobre o clculo dos proventos de aposentadoria dos
servidores titulares de cargo efetivo de qualquer dos Poderes da Lnio dos @stados do
Fistrito ;ederal e dos Eunic/pios inclu/das suas autar!uias e funda"es& %e.amos
.rt. /
o
>o c!lculo dos proventos de aposentadoria dos servidores titulares de cargo
efetivo de qualquer dos Poderes da ?nio, dos #stados, do &istrito +ederal e dos
Eunic(pios, inclu(das suas autarquias e funda'es previsto no A
o
do art& (2 da
:onstituio ;ederal e no art& '
o
da @menda :onstitucional n
o
(1 de 1J de de0embro de
'22A ser$ considerada a mdia aritmtica simples das maiores remunera'es,
utili3adas como base para as contribui'es do servidor aos regimes de previd:ncia a
que esteve vinculado, correspondentes a -KN Boitenta por centoD de todo o per(odo
contributivo desde a compet:ncia julho de /LLJ ou desde a do in(cio da contribuio,
se posterior 4quela compet:ncia.
1
o
.s remunera'es consideradas no c!lculo do valor inicial dos proventos tero os
seus valores atuali3ados m:s a m:s de acordo com a variao integral do (ndice
fi$ado para a atuali3ao dos sal!rios%de%contribuio considerados no c!lculo dos
benef(cios do regime geral de previd:ncia social.
'
o
. base de c!lculo dos proventos ser! a remunerao do servidor no cargo efetivo
nas compet:ncias a partir de julho de /LLJ em que no tenha havido contribuio
para regime pr"prio.
9-----)
(
o
<ara os fins deste artigo as remunera"es consideradas no c$lculo da aposentadoria
atuali0adas na forma do 1
o
deste artigo no podero ser:
I - inferiores ao valor do sal$rio-m/nimo;
II - superiores ao limite m$ximo do sal$rio-de-contribuio !uanto aos meses em !ue o
servidor esteve vinculado ao regime geral de previd,ncia social&
74
-
o
Ks proventos calculados de acordo com o caput deste artigo por ocasio de sua
concesso no podero ser inferiores ao valor do sal$rio-m/nimo nem exceder a
remunerao do respectivo servidor no cargo efetivo em !ue se deu a aposentadoria&
F@F DA PAR@DAD( (50R( PR'C(50'S ( R(F/5(RA6I' DA A0@C@DAD(
Para esclarecer o tema em comento perguntaramos: as vantagens pecunirias que
beneficiam, em carter geral, todos os integrantes de uma categoria de servidores pblicos
devem ser pagas tambm aos servidores dessa categoria j aposentados?
A resposta a esta questo estaria correta se formulada at9 a edi).o da (C n[ %$, de $\&$"&
"##N. A partir desta emenda foi revogado o 8 do art. 40 da CF/88, que garantia esta
paridade entre ativos e inativos. Pela nova redao deste pargrafo, aps a EC 41, no
existe mais esta paridade, vejamos:
Como era antes4
:;4>> art& (2 > 7s proventos de aposentadoria e as pens'es sero revistos
na mesma proporo e na mesma data, sempre que se modificar a remunerao
dos servidores em atividade sendo tamb7m estendidos aos aposentados e aos
pensionistas !uais!uer benef/cios ou vantagens posteriormente concedidos aos
servidores em atividade 9&&&)&&
Como est+ aora4
Aps a EC 41, de 19-12-2003, reforma previdenciria do governo LULA o dispositivo acima
ganhou nova redao:
:;4>> art& (2 > 6O assegurado o reajustamento dos benef(cios para
preservar-l#es em car$ter permanente o valor real conforme critrios
estabelecidos em lei8& 9redao deste inciso dada pela @: n (1)&
Assim, em 2004, a Emenda 41 ps fim paridade de reajustes entre servidores ativos e
inativos. Estes tero seus proventos reajustados por lei, no acompanhando
necessariamente os reajustes concedidos aos servidores em atividade. No final de todas
estas contas o valor dos proventos de aposentadoria, por ocasi.o da sua concess.o,
n.o poder+ eHceder a remunera).o do respectivo servidor, no cargo efetivo em que se
deu a aposentadoria (art. 40, 2)
C(DA6I' DA AC/F/AA6I' D( PR'C(50'S C'F R(F/5(RA6I'
< vedada a percep).o simultPnea de proventos de aposentadoria decorrentes dos
regimes do art. 40 (cargos pblicos efetivos, magistrados, membros do Ministrio Pblico e
dos Tribunais de Contas) ou dos arts. 42 (militares dos Estados e do Distrito Federal) e 142
(militares das foras armadas) com a remunera).o de cargo, emprego ou funo pblica,
ressalvados os caros acumul+veis na forma desta Constituio, os caros eletivos e os
caros em comiss.o declarados em lei de livre nomeao e exonerao (art. 37, 10).
R(BRA 0RA5S@0>R@A4
75
@: R '2 publicada em 1541'41JJ>:
)rt& 11 - ) vedao prevista no art& A3 12 da :onstituio ;ederal no se aplica
aos membros de poder e aos inativos servidores e militares, que, at a publicao
desta #menda, tenham ingressado novamente no servio pblico por concurso
pblico de provas ou de provas e t(tulos e pelas demais formas previstas na
onstituio +ederal sendo-lhes proibida a percepo de mais de uma
aposentadoria pelo regime de previd:ncia a !ue se refere o art& (2 da
:onstituio ;ederal aplicando-se-l#es em !ual!uer #iptese o limite de !ue trata
o 11 deste mesmo artigo 9tetos e subtetos)&
CGAC/A' D' CAA'R DAS P(5S7(S
O valor das penses corresponder+ ao valor da totalidade da remunerao do servidor
falecido em atividade, ou dos proventos no caso de falecimento de servidor j aposentado
(em ambos os casos at9 o limite m+Himo estabelecido para os benef-cios paos pelo
@5SS, ou seja: R$ 2.400,00 em dez/03, a partir de 1 de maio de 2005 este valor de R$
2.668,15), acrescentado de X#`, setenta por cento da parcela da remunerao do dos
proventos que exceder a este limite (CF, art. 40, 7, , ).
Vejamos um exemplo prtico de um servidor "A que perceba R$ 2.400,00 e de outro
servidor "B cuja remunerao seja de R$ 4.400,00. O valor das penses ser:
Servidor "A o valor da penso ser de R$ 2.400,00;
Servidor "B - o valor ser de R$ 2.400, 00 + 70% de 2.000,00 = R$ 3.800,00
CAA'R FG=@F' D'S PR'C(50'S ( P(5S7(S
's proventos de aposentadoria e as pens*es, por ocasi.o da sua concess.o, n.o
poder.o eHceder a remunera).o do respectivo servidor, no cargo efetivo em que se deu a
aposentadoria ou que serviu de referMncia para a concess.o da pens.o (art. 40, 2).
Ademais, no demais lembrar que os proventos e penses tambm esto limitados pelos
limites (tetos e subtetos) dos quais falamos anteriormente.
C'3RA56A D( C'50R@3/@6I' D'S AP'S(50AD'S ( P(5S@'5@S0AS
O tema mais polmico da chamada reforma previdenciria do governo Lula foi, sem dvida,
a cobrana de contribuio previdenciria de servidores aposentados e pensionistas. Este
dispositivo foi questionada no STF quanto a sua constitucionalidade e por 7 votos a 4 foi
considerado constitucional.
)rt& (2 9----)
1>& Incidir$ contribuio sobre os proventos de aposentadorias e pens"es concedidas pelo
regime de !ue trata este artigo !ue superem o limite m$ximo estabelecido para os
benef/cios do regime geral de previd,ncia social de !ue trata o art& '21 com percentual
igual ao estabelecido para os servidores titulares de cargos efetivos& 9Inclu/do pela @menda
:onstitucional n (11J&1'&'22A)&
76
P'50' \ & S(RC@6'S PJ3A@C'S
\.$ a C'5C(@0'
Vejamos o que dizem alguns dos melhores administrativistas nacionais:
Servi)o pblico todo aquele prestado pela Administra).o ou por seus deleados,
sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou
secundrias da coletividade ou simples convenincias do Estado. (Hely Lopes Meirelles).
Servi)o pblico toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade fru-vel
diretamente pelos administrados, prestado pelo (stado ou por 2uem lhe fa)a as
vezes, sob um reime de Direito Pblico portanto, consagrador de prerrogativas de
supremacia e restries especiais -, institu-do pelo (stado em favor dos interesses que
houver definido como prprios no sistema normativo (Celso Antnio Bandeira de Mello).
Servi)o pblico diz respeito a atividade realizada no mbito das atribui)*es da
Administra).o Pblica, inserida no (Hecutivo. E refere-se a atividade prestacional,
em que o poder pblico propicia alo necess+rio a vida coletiva, como por exemplo :
+ua, eneria el9trica, transporte urbano. As atividades-meio, por exemplo:
arrecadao de tributos, servio de arquivo, limpeza de reparties, vigilncia de
reparties, no se incluem na acepo tcnica de servio pblico (Odete Medauar).
\." a C'FP(0^5C@A PARA PR(S0A6I' D'S S(RC@6'S PJ3A@C'S4
:;4>> )rt& 13-& )ncumbe ao poder pblico, na forma da lei diretamente ou
sob regime de concesso ou permisso sempre atrav7s de licitao a
prestao de servios pblicos&
1ei J&23(4J- )rt& '
o
O vedado 4 ?nio, aos #stados, ao &istrito +ederal e
aos Eunic(pios executarem obras e servios pblicos por meio de
concesso e permisso de servio p=blico sem lei que lhes autori3e e fixe
os termos dispensada a lei autori3ativa nos casos de saneamento b!sico
e limpe3a urbana e nos .$ referidos na :onstituio ;ederal nas
:onstitui"es @staduais e nas 1eis KrgMnicas do Fistrito ;ederal e
Eunic/pios observado em !ual!uer caso os termos da 1ei n
o
>&J>3 de
1JJ-&
1
o
) contratao dos servios e obras p=blicas resultantes dos processos
iniciados com base na 1ei n
o
>&J>3 de 1JJ- entre a data de sua publicao
e a da presente 1ei fica dispensada de lei autori3ativa&
\.N a C'5C(@0' D( P'D(R C'5C(D(50(
1ei >&J>34J- )rt& ' I afirma:
:onsidera-se poder concedente a ?nio os #stados o &istrito +ederal e
os Eunic(pios em cu.a compet,ncia se encontre o servio p=blico ob.eto de
concesso ou permisso&
77
a F'RFAS ( F(@'S D( PR(S0A6I' D'S S(RC@6'S PJ3A@C'S
C(50RAA@DADA prestado pelos Kr.os da Administra).o Direta. O Estado ao
mesmo tempo titular e prestador do servio. No entanto, este servio poder ser
desconcentrado, ou seja, distribudo por vrios rgos.
D(SC(50RAA@DADA a d-se mediante outorga ou delegao.
'utora : ocorre quando o Estado cria uma entidade( Autarquia, Fundao, Empresa
Pblica ou Sociedade de Economia Mista) e a ela transfere, por lei, determinado servio
pblico .
Delea).o : quando o Estado delega por contrato (concesso , permisso), precedido de
licita).o, ou mediante ato administrativo (autorizao) ao particular a prestao em
seu nome e por sua conta e risco, mas sob regulamentao e controle do Poder Pblico.
a S(RC@6'S D( C'FP(0^5C@A DA /5@I'4
:;4>> )rt& '1 :ompete + Lnio:
explorar diretamente ou mediante autori0ao concesso ou permisso os servios de:

telecomunica'es 9)rt& '1 OI da :;4>>);
radiodifuso sonora de sons e imagens 9)rt& '1 OII a; e ''A da :;4>>);
energia eltrica e aproveitamento dos cursos de !gua 9ou se.a gerao transmisso e
distribuio de energia el7trica) 9)rt& '1 OII b );
navegao area, aeroespacial, e infra%estrutura aeroportu!ria 9)rt& '1 OII c)*
transporte ferrovi!rio aquavi!rio 9)rt& '1 OI I d ) ;
transporte rodovi!rio internacional e interestadual de passageiros 9)rt& '1 OII e )
explorao dos portos mar/timos fluviais e lacustres 9)rt& '1 OII f )
a S(RC@6'S D( C'FP(0^5C@A D'S (S0AD'S4
:;4>> )rt& '- ' abe aos #stados explorar diretamente, ou mediante
concesso o permisso os servios locais de g!s canali3ado na forma da lei
vedada a edio de medida provisria para a sua regulamentao&
Entendo ser tambm o transporte intermunicipal de passageiros de competncia estadual..
\.X a S(RC@6'S D( C'FP(0^5C@A D'S F/5@COP@'S4
:;4>> )rt& A2 % - ompete aos Eunic(pios organi3ar e prestar, diretamente ou
sob regime de concesso ou permisso os servios pblicos de interesse local
a/ inclu/do o transporte coletivo !ue tem car$ter essencial&
\.] a R(B/AAF(50A6I' ( F@SCAA@DA6I' D'S S(RC@6'S PJ3A@C'S
:A F@B/RA DAS AB^5C@AS R(B/AAD'RAS;
78
A lei n 8.987, de 13/02/95, que dispe sobre o regime de concesso e permisso de
servios pblicos previsto no art. 175 da Constituio Federal, aplicvel Unio, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, em seu art. 29, afirma que incumbe ao poder
concedente :
\.\ a A0R@3/@67(S D' P'D(R C'5C(D(50(: reulamenta).o e controle.
)rt& 'J& Incumbe ao poder concedente:

) % regulamentar o servio concedido e fiscali3ar permanentemente a
sua prestao*
)) % aplicar as penalidades regulamentares e contratuais;
))) % intervir na prestao do servio, nos casos e condi'es previstos
em lei;
)I % e$tinguir a concesso, nos casos previstos nesta Lei e na forma
prevista no contrato;
I % homologar reajustes e proceder 4 reviso das tarifas na forma desta
Lei, das normas pertinentes e do contrato;
Art. 9
o
A tarifa do servio pblico concedido ser fixada pelo
preo da proposta vencedora da licitao e preservada pelas
reras de revis.o previstas nesta Aei, no edital e no
contrato.
2
o
Os contratos podero prever mecanismos de revis.o
das tarifas, a fim de manter&se o e2uil-brio econLmico&
financeiro.
3
o
, A criao, altera).o ou eHtin).o de 2uais2uer tributos
ou encaros leais, apKs a apresenta).o da proposta,
2uando comprovado seu impacto, implicar+ a revis.o da
tarifa, para mais ou para menos, conforme o caso, ressalvados
os impostos sobre a renda.
%I - cumprir e fa0er cumprir as disposi"es regulamentares do servio e as
cl$usulas contratuais da concesso;
I)) % 3elar pela boa qualidade do servio, receber, apurar e solucionar
quei$as e reclama'es dos usu!rios, que sero cientificados, em at
trinta dias, das provid:ncias tomadas;
%III - declarar de utilidade pblica os bens necess!rios 4 e$ecuo do
servio ou obra p=blica promovendo as desapropria'es, diretamente ou
79
mediante outorga de poderes 4 concession!ria caso em !ue ser$ desta a
responsabilidade pelas indeni0a"es cab/veis
(ATENO: DETALHE MPORTANTSSMO. A declara).o de utilidade
pblica dos bens (mveis ou imveis) para fins de desapropriao 9
atribui).o eHclusiva do poder concedente. A efetiva desapropria).o
pode ser realizada diretamente pelo poder concedente ou pelo
concession+rio.

IO - declarar de necessidade ou utilidade p=blica para fins de instituio de
servido administrativa os bens necess$rios + execuo de servio ou
obra p=blica promovendo%a diretamente ou mediante outorga de poderes
4 concession!ria caso em !ue ser$ desta a responsabilidade pelas
indeni0a"es cab/veis;
= % estimular o aumento da qualidade, produtividade, preservao do
meio%ambiente e conservao;
=) % incentivar a competitividade* e
=)) % estimular a formao de associa'es de usu!rios para defesa de
interesses relativos ao servio&
\.$# a C'50R'A( D'S S(RC@6'S PJ3A@C'S C'5C(D@D'S
1ei >&J>34J- )rt& A2& Ro exerc/cio da fiscali0ao o poder concedente ter$ acesso
aos dados relativos + administrao contabilidade recursos t7cnicos econ*micos e
financeiros da concession$ria&
Par!grafo nico. . fiscali3ao do servio ser! feita por intermdio de "rgo
tcnico do poder concedente ou por entidade com ele conveniada, e,
periodicamente, conforme previsto em norma regulamentar, por comisso
composta de representantes do poder concedente, da concession!ria e dos
usu!rios.
Em resumo, de competncia do poder concedente:
reulamentar o servio e fiscalizar permanentemente a sua prestao;
aplicar as penalidades regulamentares e contratuais;
intervir na presta).o de servi)o, nos casos e condies previstos em lei;
eHtinuir a concess.o, nos casos previstos na lei e contrato;
homoloar reajustes e proceder a revis.o das tarifas na forma da lei, das normas
pertinentes e do contrato;
zelar pela boa 2ualidade do servi)o, receber, apurar solucionar queixas e reclamaes
dos usurios, que sero cientificados, em at 30 (trinta) dias, das providncias tomadas.
a R(B@F( E/ROD@C' DAS C'5C(SS7(S ( P(RF@SS7(S D( S(RC@6'S PJ3A@C'S
A Constituio ao tratar da ordem econmica e financeira dispe que:
80
:; )rt& 13-& Incumbe ao poder p=blico na forma da lei diretamente ou sob regime
de concesso ou permisso sempre atrav7s de licitao a prestao de servios
p=blicos&
<ar$grafo =nico& ) lei dispor$ sobre:
I - o regime das empresas concession!rias e permission!rias de servios
pblicos o car$ter especial de seu contrato e de sua prorrogao bem como as
condi'es de caducidade fiscali3ao e resciso da concesso ou permisso;
II - os direitos dos usu!rios;
III - pol(tica tarif!ria;
I% - a obrigao de manter servio adequado&
(m termos infraconstitucionais, a Aei n[ ].\]X, de $N!#"!\V, dispe sobre o regime
de concesso e permisso de servios pblicos previsto no art. 175 da Constituio Federal.
Esta lei aplicvel Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios. Afirma, logo
em seu art. 1, que as concesses e permisses de servios e de obras pblicas, devero
reger-se pelos termos do art. 175 da CF, da prpria lei 8.987/95 e pelas normas legais
pertinentes e pelas clusulas dos indispensveis contratos.
C'5C(SSI', P(RF@SSI' ( A/0'R@DA6I' D( S(RC@6'S
C'5C(SSI' D( S(RC@6' PJ3A@C' (art. 2, lei 8.987/95):
A lei n 8.987, de 13/02/95, prev em seu art. 2 conceitua concesso da seguinte maneira:
)) % concesso de servio pblico: a delegao de sua prestao feita
pelo poder concedente mediante licitao na modalidade de concorr,ncia 4
pessoa jur(dica ou cons"rcio de empresas !ue demonstre capacidade
para seu desempen#o por sua conta e risco e por pra0o determinado;
))) % concesso de servio pblico precedida da e$ecuo de obra
pblica: a construo total ou parcial conservao reforma ampliao ou
mel#oramento de !uais!uer obras de interesse p=blico delegada pelo poder
concedente mediante licitao na modalidade de concorr,ncia 4 pessoa
jur(dica ou cons"rcio de empresas !ue demonstre capacidade para a sua
reali0ao por sua conta e risco de forma !ue o investimento da
concession$ria se.a remunerado e amorti0ado mediante a explorao do
servio ou da obra por pra0o determinado;
Podemos caracterizar concesso como:
delea).o mediante licita).o, na modalidade concorrMnciaR
formalizada mediante contratoR
pessoa jur-dica ou consKrcio de empresas que demonstre capacidade para seu
desempenho, por sua conta e risco;
prazo determinado;
a concess.o de servi)o pblico poder+ ser precedida da eHecu).o de obra
pblica.
81
ons"rcio % 6 7 a associao de dois ou mais interessados na concorr:ncia somando
capital trabal#o e SnoT-#oT& >o formam um =nica pessoa jur(dica mas uma simples
reunio operativa de firmas mantendo cada qual sua personalidade pr"pria sob a
liderana de uma delas !ue no caso dos consrcios internacionais ser$ sempre brasileiraH
9CelU Eeirelles)&
P(RF@SSI' D( S(RC@6' PJ3A@C' (art. 40, lei 8.987/95):
A lei n 8.987, de 13/02/95, conceitua:
)rt& '&&&&&&&&&&&&&&&&
I% - permisso de servio pblico: a delegao a t(tulo prec!rio mediante
licitao da prestao de servios p=blicos feita pelo poder concedente 4 pessoa
f(sica ou jur(dica !ue demonstre capacidade para seu desempen#o por sua conta e
risco&
9----)
)rt& (2& ) permisso de servio p=blico ser$ formali0ada mediante contrato de
adeso !ue observar$ os termos desta 1ei das demais normas pertinentes e do
edital de licitao inclusive !uanto + precariedade e + revogabilidade unilateral do
contrato pelo poder concedente&

<ar$grafo =nico& )plica-se +s permiss"es o disposto nesta 1ei&
Podemos pontuar, nos termos da Lei n 8.987, de 13/02/95, as seguintes caractersticas da
permisso:
delegao, a t-tulo prec+rio, mediante licitao;
formalizada mediante contrato de ades.oR
8 pessoa f-sica ou jur-dica que demonstre capacidade para seu desempenho por sua
conta e riscoR
Prazo determinado.
D@F(R(56AS (50R( C'5C(SSI' ( P(RF@SSI'.
C'5C(SSI' P(RF@SSI'
Modalidade de Licitao: concorrncia Licitao
Contrato Contrato de adeso
Pessoa jurdica ou consrcio de empresa Pessoa fsica ou jurdica
Prazo determinado Prazo determinado
A/0'R@DA6I' D( S(RC@67S PJ3A@C'S
H dissenso na doutrina sobre a existncia da autorizao de servios pblicos.
De acordo com o magistrio de Hely Lopes Meirelles "servios autorizados so
aqueles que o Poder Pblico, por ato unilateral, precrio e discricionrio, consente na sua
prtica por particular para atender a interesses coletivos instveis ou emergncia transitria.
Fora destes casos para no fraudar o princpio constitucional da licitao, a delegao deve
ser feita mediante permisso ou concesso. O autor exemplifica: "os servios de txi, de
despachantes, de pavimentao de rua por conta dos moradores, de guarda particular de
82
estabelecimentos ou residncias, os quais, embora no sendo uma atividade pblica tpica,
convm que o Poder Pblico conhea e credencie seus executores e sobre eles exera o
necessrio controle...
Divergindo desta substanciosa doutrina, e seguindo linha exposta no art. 175 da
Constituio, administrativistas modernos, a exemplo de Maria Sylvia Zanella di Pietro,
ensinam que a autorizao inexiste como delegao de servio pblico. Atravs da
autorizao a Administrao delega o exerccio de atividade que, por sua utilidade pblica,
est sujeita ao poder de polcia do Estado.
A Constituio Federal no art. 175, no prev o instrumento da autorizao de
servios pblicos, preceituando apenas a concesso e a permisso.

:; art& 13- - Incumbe ao poder p=blico na forma da lei diretamente
ou sob regime de concesso ou permisso sempre atrav7s de
licitao a prestao de servios p=blicos&
No entanto, a mesma Constituio Art. 21, incisos X, X, afirma que
6:ompete + Lnio 9---) explorar diretamente ou mediante autori0ao
concesso ou permisso os servios&&&&H
R(SP'5SA3@A@DAD( D'S C'5C(SS@'5GR@'S ( P(RF@SS@'5GR@'S:
Os concessionrios e permissionrios devem "responder por todos os preju-zos
causados ao poder concedente, aos usu+rios ou a terceiros, sem que a fiscalizao
exercida pelo rgo competente exclua ou atenue essa responsabilidade" (art. 25, lei
8.987/95). Portanto, encontram-se submetidos a regra do art. 37, 6 da CF, conhecida
como 0eoria da @mputa).o ou Responsabilidade 'bjetiva do (stado.
CF, Art. 37, 6 - As pessoas jur-dicas de direito pblico e as de direito privado
prestadoras de servi)os pblicos responder.o pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos
casos de dolo ou culpa.
Entretanto, bSem preju-zo desta responsabilidade a concessionria poder+
contratar com terceiros o desenvolvimento de atividades inerentes, acessrias, ou
complementares ao servio concedido ( 1, art. 25, lei 8.987/95, grifei).
Os contratos celebrados entre a concessionria e estes terceiros reger-se-o pelo
direito privado no se estabelecendo qualquer relao jurdica entre os terceiros e o poder
concedente ( 2, art. 25, lei 8.987/95).
S/3C'5C(SSI' ( 0RA5SF(R^5C@A D' C'50R'A( AC@'5GR@'
)rt& '5& O admitida a subconcesso nos termos previstos no contrato de
concesso desde que e$pressamente autori3ada pelo poder concedente&
1
o
. outorga de subconcesso ser! sempre precedida de
concorr:ncia&
'
o
K subconcession$rio se sub-rogar$ todos os direitos e obriga"es da
subconcedente dentro dos limites da subconcesso&
83
)rt& '3& . transfer:ncia de concesso ou do controle societ!rio da
concession!ria sem prvia anu:ncia do poder concedente implicar! a
caducidade da concesso&
<ar$grafo =nico& <ara fins de obteno da anu,ncia de !ue trata o caput
deste artigo o pretendente dever$:
I - atender +s exig,ncias de capacidade t7cnica idoneidade financeira e
regularidade .ur/dica e fiscal necess$rias + assuno do servio; e
II - comprometer-se a cumprir todas as cl$usulas do contrato em vigor&
@50(RC(56I' 5A C'5C(SSI'
)rt& A'& K poder concedente poder$ intervir na concesso, com o fim de assegurar
a adequao na prestao do servio, bem como o fiel cumprimento das
normas contratuais, regulamentares e legais pertinentes.
<ar$grafo =nico& ) interveno far-se-$ por decreto do poder concedente !ue
conter! a designao do interventor, o pra3o da interveno e os objetivos e
limites da medida&
)rt& A(& essada a interveno, se no for e$tinta a concesso, a administrao
do servio ser! devolvida 4 concession!ria precedida de prestao de contas
pelo interventor !ue responder$ pelos atos praticados durante a sua gesto&
F'RFAS D( (=0@56I' DA C'5C(SSI'
1ei >&J>34J- )rt& A-& @xtingue-se a concesso por:
I - advento do termo contratual;
II % encampao;
III - caducidade;
I% - resciso;
% - anulao; e
%I - fal:ncia ou e$tino da empresa concession$ria e falecimento ou incapacidade
do titular no caso de empresa individual&
R(C(RSI' ou ADC(50' D' 0(RF' C'50RA0/AA - a forma mais normal, advindo
:cheado; o momento final previsto para o fim do contrato, a eHtin).o opera&se de
pleno direito, sem necessidade de qualquer aviso ou notificao. Os bens aplicados ao
servio integram-se no patrimnio do concedente, operando-se a chamada reverso.
(5CAFPA6I' a a retomada do servio pelo poder concedente, durante o prazo da
concess.o, por motivo de interesse pblico (convenincia e oportunidade), F(D@A50(
A(@ autorizativa espec-fica. Neste caso, por no haver o concessionrio dado causa
extino, faz jus a pr9vio paamento de indeniza).o, relativa aos bens do concessionrio
empregados na execuo do servio, pois repercute diretamente sobre a equao
econmico-finaceira (art. 37, da lei 8.987/95). Conhecida tambm por resgate.
84
CAD/C@DAD( & a extino da concesso, mediante decreto do poder concedente :A0'
ADF@5@S0RA0@C';, por ineHecu).o total ou parcial do contrato, 2uando o servi)o
estiver sendo prestado de forma inade2uada ou deficiente. O concessionrio far jus
indenizao referente a parcelas dos investimentos vinculados a bens reversveis ainda no
amortizados ou depreciados descontado o valor das multas contratuais e dos danos
causados (art. 35, , art. 38 caput, 1, , c/c, 4, da lei 8.987).
Art. 27. A transferMncia de concess.o ou do controle societ+rio da
concession+ria sem pr9via anuMncia do poder concedente implicar a
caducidade da concess.o.
R(SC@SI' E/D@C@AA & por iniciativa do concession+rio, quando inadimplente o poder
concedente, no entanto, os servios n.o poder.o ser interrompidos ou paralisados at
o trPnsito em julado da competente ao judicial (arts. 35, V, e 39, e pargrafo nico, da
lei 8.987).

A5/AA6I' DA C'5C(SSI' & ocorre quando houver v-cio de lealidade 2ue acarrete
nulidade do contrato, opera efeitos e$%tunc, trata-se de hiptese equivalente de
qualquer outro ato administrativo praticado com violao ao direito. A anulao no se
confunde com a resciso. Resciso pressupe um contrato vlido, mas cuja execuo pelo
concessionrio se tenha tornado inconveniente ao interesse pblico, e opera efeitos e$%
nunc (art. 35, V, da lei 8.987).
FAA^5C@A '/ (=056I' DA (FPR(SA C'5C(SS@'5GR@A e por falecimento ou
incapacidade do titular, no caso de empresa individual (Art. 35, V). Extinta a concesso,
retornam ao poder concedente todos os bens reversveis, direitos e privilgios transferidos
ao concessionrio conforme previsto no edital e estabelecido no contrato, integrando a
massa falida somente os bens remanescentes.
\.$" a A F@B/RA DAS AB^5C@AS R(B/AAD'RAS
As aMncias reuladoras em verdade s.o as conhecidas Autar2uias 2ualificadas
como Autarquias em regime especial, cuja principal atribui).o 9 controlar a presta).o
de servi)os pblicos, e praticamente nica peculiaridade o fato de que os seus
dirigentes serem nomeados pelo Presidente da Repblica, aps a aprovao pelo Senado
Federal, com garantia de mandato com prazo determinado.
AB^5C@AS R(B/AAD'RAS CR@ADAS P(AA /5@I'
ANEEL & AMncia 5acional de (neria (l9trica, criada pela lei n[ \.%"X de "W!$"!$\\WR
ANATEL a AMncia 5acional de 0elecomunica)*es, criada pela lei n[ \.%X" de
$W!X!$\\XR
ANP a AMncia 5acional do PetrKleo, criada pela lei n[ \.%X] de W!]!$\\X.
ANVSA a AMncia 5acional de CiilPncia Sanit+ria, criada pela lei \.X]" de "W!$!$\\\
ANS a AMncia 5acional de Sade Suplementar, criada por FP convertida em lei n[
\.\W$ de "]!$!"###.
85
ANA a AMncia 5acional de Guas, criada pela n[ \.\]% de $X!W!"###.
ANTT a AMncia 5acional dos 0ransportes 0errestres, criada pela lei n[ $#."NN de
V!W!"##$
ANTAQ a AMncia 5acional dos 0ransportes A2uavi+rios, criada pela lei n[ $#."NN de
V!W!"##$.
ANCNE & AMncia 5acional do Cinema, criada pela FP """]&$ de W!\!"##$.
' (S0AD' D( P(R5AF3/C' ( S/A AB^5C@A R(B/AAD'RA
O Estado de Pernambuco, atravs da Lei n 12.126, de 12 de dezembro de 2001,
criou a AMncia de Reula).o dos Servi)os Pblicos Deleados do (stado de
Pernambuco & ARP(, com natureza de autar2uia especial, vinculada ao Gabinete do
Governador, dotada de autonomia financeira, oramentria, funcional e administrativa, com
sede na Capital e atuao em todo o territrio estadual. A Lei Estadual n 12.524, DE
30.12.03 alterou e consolidou as disposies da Lei n 12.126/01.
A ARP( aMncia mltipla, a disciplinar diversos servi)os deleados, ao inv9s
da usual cria).o de aMncias setoriais, ensejando o alcance dos mesmos fins almejados,
atravs de meio bem mais racional, econLmico e eficiente.
Em termos ideais, nos termos da mensagem de sua criao: bA cria).o da ARP(
permitir+ uma eHpans.o e moderniza).o dos servi)os pblicos deleados, sem,
contudo, deiHar de observar os princ-pios erais 2ue reem a administra).o pblica,
primando, ainda, pela tutela dos direitos do consumidor, especialmente no tocante aos
servios essenciais de gua, luz e telefonia.
)rt& 5 ) Firetoria 7 o rgo deliberativo e executivo da )?<@ e ser$ composta por
21 9um) Firetor <residente e 2' 9dois) Firetores nomeados pelo Vovernador do
@stado ap"s prvia aprovao, mediante argPio pblica, pela .ssemblia
Legislativa na forma !ue dispuser seu ?egimento Interno&

1 7s &iretores tero mandato de KJ BquatroD anos, admitida uma nica
reconduo&
)rt& > Ks membros da Firetoria somente podero perder o mandato em virtude de
ren=ncia condenao .udicial transitada em .ulgado ou de processo administrativo
disciplinar&

A quarentena dos seus dirigentes assegurada durante o interregno de 120 (cento e
vinte), contados a partir do trmino de seus mandatos, nesse perodo os diretores no
podero, a ttulo nenhum, manter vnculo, contratual ou no, com empresas sujeitas
competncia reguladora da ARPE, includos em tais restries o exerccio de cargo de
direo e a prestao de servios de assessoria ou consultoria de qualquer espcie,
percebendo, neste perodo, compensao. Vejamos o que diz a lei:
86
)rt& J Furante o interregno de 1'2 9cento e vinte dias) contados a partir do t7rmino
de seus mandatos os Firetores no podero a t/tulo nen#um manter v/nculo
contratual ou no com empresas su.eitas + compet,ncia reguladora da )?<@
inclu/dos em tais restri"es o exerc/cio de cargo de direo e a prestao de
servios de assessoria ou consultoria de !ual!uer esp7cie percebendo neste
per/odo at7 ser provido em cargo p=blico ou contratado pela iniciativa privada
compensao pecuni$ria correspondente a 1228 9cem por cento) da remunerao
do cargo exercido&
PRNCPAS ATRBUES DA ARPE:
)rt& A ompete 4 .QP# a regulao de todos os servios pblicos delegados
pelo #stado de Pernambuco, ou por ele diretamente prestados embora su.eitos
+ delegao quer de sua compet:ncia ou a ele delegados por outros entes
federados em decorr,ncia de norma legal ou regulamentar disposio convenial ou
contratual&
1 ) atividade reguladora da )?<@ dever$ ser exercida em especial nas seguintes
$reas:

I - saneamento;
II - energia el7trica;
III - rodovias;
I% - telecomunica"es;
% - transportes;
%I - distribuio de g$s canali0ado;
%II - inspeo e segurana veicular;
%III - coleta e tratamento de res/duos slidos;
IO - atividades lot7ricas e outras modalidades de concurso de prognsticos; e
O - outras atividades resultantes de delegao do poder p=blico&

AS PARC(R@AS PJ3A@C'&PR@CADAS & 5'CAS (SP<C@(S D( C'5C(SSI'
A Lei n 11.079 , de 30 de dezembro de 2004, instituiu as denominadas PPP
parceria pblico-privada. Transcrevo abaixo alguns de seus principais dispositivos para fins
deste curso.
C'5C(@0'S
)rt& '
o
<arceria p=blico-privada 7 o contrato administrativo de concesso na
modalidade concesso patrocinada ou a concesso administrativa&
1
o
oncesso patrocinada 7 a concesso de servios pblicos ou de obras
pblicas de !ue trata a 1ei n >&J>34J- !uando envolver adicionalmente 4 tarifa
cobrada dos usu!rios contraprestao pecuni!ria do parceiro pblico ao
parceiro privado&
'
o
oncesso administrativa 7 o contrato de prestao de servios de !ue a
.dministrao Pblica seja a usu!ria direta ou indireta ainda !ue envolva
execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens&
87
A
o
>o constitui parceria pblico%privada a concesso comum assim entendida
a concesso de servios p=blicos ou de obras p=blicas de !ue trata a 1ei >&J>34J-
!uando no envolver contraprestao pecuni$ria do parceiro p=blico ao parceiro
privado&
C(DA67(S4
(
o
Q vedada a celebrao de contrato de parceria p=blico-privada:
I B cu.o valor do contrato se.a inferior a QR SK.KKK.KKK,KK 9vinte mil#"es de reais);
II B cu.o per(odo de prestao do servio se.a inferior a C BcincoD anos; 9nem
superior a A- anos) ou
III B !ue ten#a como objeto nico o fornecimento de mo%de%obra, o
fornecimento e instalao de e!uipamentos ou a e$ecuo de obra pblica&
D'S C'50RA0'S D( PARC(R@A PJ3A@C'&PR@CADA
)rt& -
o
)s cl$usulas dos contratos de parceria p=blico-privada atendero ao disposto
na lei >&J>34J- no !ue couber devendo tamb7m prever:
I B o pra0o de vig,ncia do contrato compat/vel com a amorti0ao dos investimentos
reali0ados no inferior a C BcincoD, nem superior a 1C Btrinta e cincoD anos,
incluindo eventual prorrogao;
@5S0@0/@6I' D( 'RBI' B(S0'R DAS PARC(R@AS PJ3A@C'&PR@CADAS a

)rt& 1(& Fer! institu(do, por decreto, "rgo gestor de parcerias pblico%privadas
federais, com compet:ncia para:
I B definir os servios priorit$rios para execuo no regime de parceria p=blico-
privada;
II B disciplinar os procedimentos para celebrao desses contratos;
III B autori0ar a abertura da licitao e aprovar seu edital;
I% B apreciar os relatrios de execuo dos contratos&
1
o
K rgo mencionado no caput deste artigo ser$ composto por indicao nominal
de um representante titular e respectivo suplente de cada um dos seguintes rgos:
I B Einist7rio do <lane.amento Kramento e Vesto ao !ual cumprir$ a tarefa de
coordenao das respectivas atividades;
II B Einist7rio da ;a0enda;
III B :asa :ivil da <resid,ncia da ?ep=blica&
/FA FAABRA50( @5C'5S0@0/C@'5AA@DAD( DA A(@ $$.#X\!#%
O dispositivo, do artigo 14, da Lei 11.079/04, nos parece francamente inconstitucional
porque, ao determinar que por decreto possa ser criado rgo pblico, entra em conflito com
o art. 61, 1, , "a, bem como o art. 84, inciso V, "a, da CF/88.
88
Por oportuno, transcrevo abaixo os dispositivos constitucionais atacados:
:; )rt& 51&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
1 - Go de iniciativa privativa do <residente da ?ep=blica as leis !ue:
9-----)
II - dispon#am sobre:
eD criao e e$tino de Einistrios e "rgos da administrao pblica
observado o disposto no art& >( %I 9redao dada pela @: n A' de '221)
:; )rt& >(& :ompete privativamente ao <residente da ?ep=blica:
9-----)
I) % dispor, mediante decreto, sobre:9redao dada pela @: n A'4'221)
a) organi0ao e funcionamento da administrao federal quando no implicar
aumento de despesa nem criao ou e$tino de "rgos pblicos* 9Inclu/da pela
@menda :onstitucional n A' de '221)
DAS BARA50@AS A S(R(F PR(S0ADAS P(A' P'D(R PJ3A@C'

)rt& >
o
)s obriga"es pecuni$rias contra/das pela )dministrao <=blica em
contrato de parceria p=blico-privada podero ser garantidas mediante:
I T vinculao de receitas observado o disposto no inciso I% do art& 153 da
:onstituio ;ederal;
II B instituio ou utili3ao de fundos especiais previstos em lei;
III B contratao de seguro%garantia com as companhias seguradoras que no
sejam controladas pelo Poder Pblico;
I% B garantia prestada por organismos internacionais ou institui'es financeiras
que no sejam controladas pelo Poder Pblico*
% B garantias prestadas por fundo garantidor ou empresa estatal criada para essa
finalidade;
%I B outros mecanismos admitidos em lei&
DA S'C@(DAD( D( PR'P>S@0' (SP(COF@C'
)rt& J
o
)ntes da celebrao do contrato dever$ ser constitu/da sociedade de
prop"sito espec(fico incumbida de implantar e gerir o ob.eto da parceria&
1
o
) transfer,ncia do controle da sociedade de propsito espec/fico estar$
condicionada + autori0ao expressa da )dministrao <=blica nos termos do edital
e do contrato observado o disposto no par$grafo =nico do art& '3 da 1ei n
o
>&J>3 de
1A de fevereiro de 1JJ-&
'
o
) sociedade de propsito espec/fico poder$ assumir a forma de compan#ia
aberta com valores mobili$rios admitidos a negociao no mercado&
A
o
) sociedade de propsito espec/fico dever$ obedecer a padr"es de governana
corporativa e adotar contabilidade e demonstra"es financeiras padroni0adas
conforme regulamento&
(
o
+ica vedado 4 .dministrao Pblica ser titular da maioria do capital
votante das sociedades de !ue trata este :ap/tulo&
-
o
) vedao prevista no (
o
deste artigo no se aplica + eventual a!uisio da
maioria do capital votante da sociedade de propsito espec/fico por instituio
89
financeira controlada pelo <oder <=blico em caso de inadimplemento de contratos de
financiamento&
(m s-ntese4 'raniza).o do Servi)o Pblico
H trs regras fundamentais quanto organizao do servio pblico, que
no podem ser esquecidas:
$. A que exige que a organizao se faa por lei; Art. %], = da CF.
". A que prev a competncia exclusiva da entidade ou Poder interessado
no que tange a iniciativa das leis que visem criao, transformao e
extino dos cargos pblicos; Art. W$, Z $[, @@, bdc da CF :5o caso dos
caros do Poder (Hecutivo;.
N. A que impe a observncia das normas constitucionais federais
pertinentes ao funcionalismo.
Na organizao do servio pblico a Administrao cria cargos, empregos e
funes, institui classes e carreiras, faz provimentos e lotaes, estabelece vencimentos,
subsdios e vantagens e delimita os deveres e direitos de seus servidores. Algumas dessas
noes merecem destaque.
Caro Pblico a mais simples unidade de poderes e deveres estatais
que pode ser expressa por um agente pblico. Os cargos pblicos so
acessveis aos brasileiros, criados por lei, com denominao prpria e
vencimento pago pelos cofres pblicos.
Classe o agrupamento de cargos de mesma profisso, e com
idnticas atribuies, responsabilidades e vencimentos.
Carreira o agrupamento de classes da mesma profisso ou atividade,
escalonadas segundo a hierarquia do servio, para acesso privativo dos
titulares dos cargos que a integram.
Suadro um conjunto de carreiras, cargos isolados e funes
gratificadas de um servio, rgo ou Poder.
Caro de Carreira o que se escalona em classes, para acesso
privativo dos seus titulares, at o da mais alta hierarquia profissional.
Caro @solado o que no se escalona em classes, por ser o nico na
sua categoria.
Caro em Comiss.o a unidade de direitos e deveres de carter
transitrio, ocupada por pessoa de confiana da autoridade competente
para preench-lo, a qual tambm pode exonerar "ad nutum, ou seja,
livremente, quem o esteja titularizando. O provimento desses cargos
dispensa o concurso pblico.
Caro de Provimento (fetivo ou, simplesmente, Cargo Efetivo o que
supe a permanncia do seu titular. ocupado em carter definitivo, e
provido mediante concurso pblico de prova ou de provas e ttulos.
Provimento o ato de designao de algum para ocupar um cargo
pblico. Pode ser originrio, inicial ou autnomo (a nomeao) ou
derivado (reintegrao, reverso etc).
CacPncia a abertura de vaga em cargos dantes ocupados. A vacncia
resulta de demisso, exonerao e de outras causas previstas em lei.
90
Posse o ato de aceitao do cargo e um compromisso de bem-servir.
o ato da investidura pelo qual ficam atribudos ao servidor s
prerrogativas, os direitos e os deveres, sendo condio jurdica principal
para o exerccio da funo pbica. No forma de provimento. Para Hely,
a posse a "conditio juris da funo pblica.
(mpreos pblicos - so ncleos de encargos de trabalho a serem
preenchidos por agentes contratados para desempenh-los, sob vnculo
celetista no que diz respeito relao trabalhista.
Fun)*es Pblicas so plexos unitrios de atribuies, criados por lei,
correspondentes a encargos de direo, chefia ou assessoramento, a
serem exercidas por titular de cargo efetivo, da confiana da autoridade
que as preenche.
(fetividade Caracterstica do provimento de certos cargos.
(stabilidade o direito de no ser demitido do servio pblico, salvo se
incidir em falta funcional grave, apurada em processo judicial ou processo
administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa, depois do
estgio probatrio.

Reimes Eur-dicos dos Servidores Pblicos
O regime jurdico constitucional dos servidores pblicos est delineado,
especialmente, nos arts. 37 a 41. O regime jurdico dos servidores pblicos estaduais est
disciplinado, sobretudo, na Carta Estadual; nas Leis Complementares n 03/90, 13/95,
16/98, 21/99 e na Lei n 6.123/68, consideradas as alteraes posteriores. Os servidores
pblicos podem ser enquadrados em trs categorias distintas de regimes jurdicos,
resguardadas as normas constitucionais pertinentes:
Regime estatutrio; Lei 8.112/90
Regime trabalhista; Lei 9.962/00
Regime Especial (Art. 37, X da CF). Lei 8.745/93
Cabe ressaltar que a Constituio sofreu intensas modificaes em funo da
Emenda Constitucional 19/98, o que modificou a estrutura do regime jurdico nico disposto
no caput do art. 39, pois com a supresso do dispositivo que previa a unicidade de regime,
pode-se dizer que a escolha do regime jurdico fica a cargo da autoridade competente,
contanto que o regime estatutrio seja mantido para os servidores, ocupantes das carreiras
tpicas de Estado.
Reime Eur-dico Constitucional dos Servidores Pblicos.
Acessibilidade
A acessibilidade o conjunto de normas e princpios que regulam o ingresso de pessoas
interessadas em trabalhar no servio pblico. Cuida-se, pois, de verdadeiro direito subjetivo
o direito de acesso aos cargos, empregos e funes pblicas, observadas as normas
aplicveis a cada tipo de provimento.
A regra fundamental est disposta no art. 37, , da CF:
6os cargos empregos e fun"es p=blicas so acess/veis aos brasileiros !ue preenc#am
os re!uisitos estabelecidos em lei assim como aos estrangeiros na forma da lei&H
91
So titulares do direito no apenas os brasileiros natos como os naturalizados. A
exceo a essa regra est no art. 12, 3, da CF, que enumerou os cargos privativos de
brasileiros natos.
Por fora da Emenda Constitucional 19/98 amplia-se a acessibilidade aos estrangeiros,
na forma que a lei vier a disciplinar. (possibilidade j aberta no 1, do art. 207 da CF).
Quando o cargo caracteriza-se pelo provimento efetivo, os requisitos para o acesso s
admitem a discriminao de critrios objetivos, ou seja, aqueles que guardam pertinncia
com as funes do cargo ou emprego, como o caso das provas de conhecimento, das
provas de ttulo e das provas de esforo fsico.
Concurso Pblico
O concurso pblico o procedimento administrativo que tem por fim aferir as
aptides pessoais necessrias para selecionar os melhores candidatos ao provimento de
cargos e funes pblicas. Na aferio pessoal, o Estado verifica a capacidade
intelectual, fsica e psquica dos interessados que submetem avaliao, tendo em vista
ocupar funo pblica. No aspecto seletivo so escolhidos aqueles que ultrapassam as
barreiras opostas no procedimento, obedecida sempre a ordem de classificao.
O concurso pblico pode ser de provas ou de provas e ttulos, constituindo-se
no meio mais idneo de recrutamento de servidores pblicos, pois o instrumento que
melhor representa o sistema de mrito, que tem como fundamentos o princpio da isonomia
e o princpio da moralidade administrativa.
Por ser um procedimento administrativo o concurso pblico e compe de
vrias etapas, dentre as quais se destacam a inscrio, que no gera para o interessado
direito realizao do certame e a aprovao, que no cria, para o aprovado, direito
nomeao. Segundo o disposto no art. 37 da Constituio, o prazo de validade do
concurso de at dois anos, prorrogvel uma vez por igual perodo.
Acumula).o de caros e fun)*es
Dispe a Constituio Federal que vedada a acumulao remunerada de cargos
pblicos (art. 37, XV da CF). A vedao atinge a acumulao remunerada de cargos,
empregos e funes no mbito da Administrao Direta e ndireta, seja dentro de cada uma,
seja entre os dois setores da Administrao entre si.
Note-se que a vedao se refere acumulao remunerada. Em conseqncia,
se a acumulao s encerra a percepo de remunerao por uma das fontes, no incide a
regra geral proibitiva.
A regra geral admite excees, pois so hipteses de permissividade, conforme o
art. 37, XV:
a) dois cargos de professor;
b) um cargo de professor com outro tcnico ou cientfico;
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de sade, com
profisses regulamentadas.
Caso o servidor venha a acumular, remuneradamente, cargos, empregos ou
funes pblicas, aplica-se a regra do art. 133 da Lei n 8.112/90 ao servidor pblico federal,
a qual prev que se fica provada a acumulao de boa f, deve ele optar por um dos postos
de trabalho sem arcar com quaisquer tipos de nus, mas se a acumulao for de m f, o
servidor perder ambos os cargos e restituir o que tiver percebido indevidamente.
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(stabilidade
Estabilidade o direito outorgado ao servidor estatutrio, nomeado em virtude de
concurso pblico, de permanecer no servio pblico aps de trs anos de efetivo exerccio,
como passou a determinar a Emenda Constitucional n 19/98, que alterou o art. 41 da
Constituio Federal.
A mesma emenda constitucional inseriu no art. 41 o pargrafo 4, estabelecendo
que, alm do decurso do prazo de 3 anos, a aquisio da estabilidade depende ainda de
avaliao especial de desempenho do servidor, a ser realizada por comisso funcional para
constituda para essa finalidade.
O direito s conferido ao servidor estatutrio e a estabilidade diz respeito ao
servio pblico e no ao cargo, pois o servidor estvel, ao ser investido em novo cargo, no
est dispensado de cumprir o estgio probatrio nesse novo cargo.
Contudo, o servidor estvel poder ser demitido se forem verificadas as premissas
dispostas abaixo:
a) o cometimento de infrao grave;
b) a apurao da falta em processo administrativo disciplinar;
c) a garantia da ampla defesa.
A Estabilidade sempre foi um direito relativo do servidor pblico estaturio, mas
essa relatividade for ampliada pelo art. 169 4 da Constituio, que dispe sobre a
possibilidade de exonerao decorrente do controle com a despesa de pessoal das
entidades federativas.
A Constituio Federal de 1988 disciplinou hiptese especial de aquisio da
estabilidade, conforme o art. 19 do ADCT, considerando estveis todos os servidores
pblicos civis federais, estaduais, distritais e municipais, da Administrao Direta e ndireta,
que estivessem h pelo menos cinco anos no servio pblico, na data da promulgao da
Carta.
A aquisio da estabilidade depende da comprovao dos requisitos para o
exerccio do cargo, atravs do estgio probatrio, que o perodo dentro do qual o servidor
aferido quanto aos requisitos necessrios para o desempenho do cargo, relativos ao
interesse no servio, adequao, disciplina, assiduidade, etc.
Embora o servidor em estgio probatrio no tenha estabilidade, sua excluso do
servio pblico, no caso de restar comprovado que no rene as condies mnimas para a
permanncia, no pode ser processada sem o mnimo de formalidades, ou seja, instaurao
do processo administrativo.
importante considerar a diferena entre estabilidade e efetividade, pois a
semelhana das terminologias pode provocar entendimento equivocado sobre a matria.
Nesse sentido, importa dispor que a estabilidade uma garantia do servidor pblico
estatutrio, de permanecer no servio pblico, aps o perodo de trs anos de efetivo
exerccio, enquanto efetividade nada mais do que a situao jurdica que qualifica a
titularizao dos cargos efetivos. Obs: diferenciar o est+io probatKrio de juizes e
promotores.
Disponibilidade
Disponibilidade a situao funcional na qual o servidor passa inatividade em
virtude de extino de seu cargo ou da declarao de sua desnecessidade, conforme o art.
41 3 que dispe:
93
6@xtinto o cargo ou declarada sua desnecessidade o servidor est$vel ficar$ em
disponibilidade com remunerao proporcional ao tempo de servio at7 seu ade!uado
aproveitamento em outro cargoH&
Diante da ocorrncia dos pressupostos enunciados vislumbram-se os seguintes
efeitos. O primeiro impe que o servidor em disponibilidade perceba remunerao aps a lei
de extino do cargo pblico ou o ato de declarao de sua desnecessidade. Essa
remunerao tem a mesma natureza dos proventos, pois atribuda a servidor inativo, ainda
que temporariamente.
O segundo efeito o dever imposto Administrao, de aproveitar o servidor em
outro cargo, evitando-se a eternizao da inatividade remunerada, com notrios prejuzos ao
errio pblico.
Ressalte-se que a EC n 19/98 implementou o dispositivo legal, disciplinando que o
provento recebido pelo servidor em disponibilidade ser proporcional ao tempo de servio,
ou seja, ele no recebe a sua remunerao integral como a Constituio previa
anteriormente a promulgao da emenda.
Reime previdenci+rio
A previdncia dos servidores pblicos vem passando por inmeras modificaes
introduzidas pelas emendas constitucionais 20/1998 e 41/2004, que vo demonstrar o
interesse do Estado em diminuir os custos com os fundos de penso, a partir de medidas
que buscam a dilatao do tempo de servio dos servidores em atividade e a equiparao
da percepo pecuniria do servidor efetivo quela recebida pelo aposentado da iniciativa
privada.
So dois os regimes de previdncia hoje previstos na Constituio Federal, os
quais, embora apresentem pontos de convergncia em alguns pontos, com vistas
obteno da maior uniformidade possvel, tm fisionomia e destinatrios prprios.
O regime geral da previdncia social previsto nos arts. 201, 202 aplicvel aos
trabalhadores em geral, pertencentes em regra aos trabalhadores regidos pela CLT,
enquanto o regime de previdncia pblica previsto nos art. 40 e seus pargrafos destina-se
especificamente aos servidores pblicos efetivos, regidos pelos respectivos estatutos
funcionais.
Nesse sentido, pode-se dizer que o regime geral da previdncia social aplicado:
a) aos servidores estatutrios ocupantes apenas de cargo em comisso;
b) aos empregados pblicos;
c) aos servidores temporrios (referidos no art. 37, X, da CF)
Enquanto os servidores pblicos estatutrios so regidos pelo regime de
previdncia pblica disciplinado no art. 40 e seus pargrafos. Vamos abordar a partir de
agora as principais mudanas trazidas pela emenda constitucional 41/2004 para destacar
principais questes relacionadas com a previdncia dos servidores pblicos efetivos.
6)rt& (2& )os servidores titulares de cargos efetivos da Lnio dos @stados do
Fistrito ;ederal e dos Eunic/pios inclu/das suas autar!uias e funda"es 7 assegurado
regime de previd,ncia de car$ter contributivo e solid!rio mediante contribuio do
respectivo ente pblico, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas,
observados critrios que preservem o equil(brio financeiro e atuarial B...D8
94
O financiamento do fundo de penso das entidades pblicas conta com a
participao plural da instituio, dos servidores pblicos, na medida proporcional a lhe
assegurar o valor do benefcio e dos inativos
As modalidades de aposentadoria do servidor estatutrio so:
a) por invalidez;
b) compulsria;
c) voluntria.
As regras que delineiam a concesso do benefcio esto nos incisos , e do
artigo citado.
Os proventos de aposentadoria so calculados com base no 3 que estabelece:
6<ara o c$lculo dos proventos de aposentadoria por ocasio da sua concesso sero
consideradas as remunera'es utili3adas como base para as contribui'es do
servidor aos regimes de previd:ncia de que tratam este artigo e o art. SK/, na forma
da lei.8
Para tratar do padro remuneratrio do servidor na inativa, faz-se necessrio
considerar a redao anterior do dispositivo citado, qual seja:
6Ks proventos de aposentadoria por ocasio de sua concesso sero calculados
com base na remunerao do servidor no cargo efetivo em !ue se der a aposentadoria e
na forma da lei correspondero + totalidade da remuneraoH
Partindo desse confronto, observamos que o legislador busca a equiparao dos
rendimentos da inativa do setor privado em relao queles que esto no setor pblico,
mas essa alternativa parece estar um pouco truncada em funo do disposto nos 14 e 15
do artigo 40, que condicionam a adoo do padro remuneratrio do regime geral de
previdncia pelo setor pblico a instituio de regime de previdncia complementar para os
servidores efetivos que venham a ingressar no servio pblico na vigncia do atual texto da
Constituio.
A referncia ao carter truncado da proposta estabelecida pela emenda 41 se d
em funo do fato de que a maioria das nossas entidades federativas no possui um regime
de previdncia complementar, nem tem projeto para tal num futuro prximo.
A regra que veda a acumulao de cargos, empregos e funes tambm se
estende ao regime previdencirio com a mesma perspectiva no 6:
6?essalvadas as aposentadorias decorrentes dos cargos acumul$veis na forma
desta :onstituio vedada a percepo de mais de uma aposentadoria + conta do
regime de previd,ncia previsto neste artigoH&
No que diz respeito a reviso dos benefcio, a EC 41 tambm desencadeou a
inovao do 8, desvinculando o reajuste da remunerao do servidor na ativa ao servidor
da inativa.
As vantagens relacionadas com a converso de licena-prmio em tempo para fins
de aposentadoria foram extintas a partir do disposto no 10:
6) lei no poder$ estabelecer !ual!uer forma de contagem de tempo de
contribuio fict/cioH&
95
A Constituio Federal estabelece o princpio da subsidiariedade para a previdncia
especial dos servidores, dispondo no 12 que: 6)l7m do disposto neste artigo o regime de
previd,ncia dos servidores p=blicos titulares de cargo efetivo observar$ no !ue couber os
re!uisitos e crit7rios fixados para o regime geral de previd,ncia socialH&
Por fim, deve-se ressaltar que o acrscimo do 19 ao art. 40 da Constituio
Federal foi um dos recursos utilizados pelo legislador para incentivar a permanncia do
servidor na ativa, mesmo quando j estiverem reunidos os requisitos para a aposentadoria
voluntria. Trata-se da criao do abono de permanncia.
Remunera).o
Remunerao o montante percebido pelo servidor pblico em decorrncia do exerccio
de sua atividade profissional. O pagamento da remunerao do servidor pblico estatutrio
poder ser feito mediante subsdio, vencimento ou vencimentos. vencimentos e de
vantagens pecunirias. , portanto, o somatrio das vrias parcelas pecunirias a que faz
jus, em decorrncia de sua situao funcional.
Vencimento a retribuio pecuniria que o servidor percebe pelo exerccio de seu
cargo, conforme o art. 40 da Lei n 8.112/90. Todo cargo tem seu vencimento base
previamente estipulado, sendo o seu reajuste possvel em funo da previso legal (art. 61,
1, , "a, CF).
Vantagens pecunirias so parcelas pecunirias acrescidas ao vencimento base do
servidor em decorrncia de uma situao ftica previamente estabelecida em norma
jurdica. A situao de natureza ftica pode estar no desempenho de funes por certo
tempo (chefia, direo e assessoramento), natureza especial da funo, grau de
escolaridade, trabalho em condies anormais de dificuldade.
Pela Emenda Constitucional n 19/98, que traou as regras gerais pertinentes reforma
administrativa do Estado, passou a ser denominada de "subsdio a remunerao do
membro de Poder, do detentor de cargo eletivo, dos Ministros de Estado e dos Secretrios
Estaduais e Municipais, conforme a nova redao do art. 39 4, da CF, que foi estendida
aos membros do Ministrio Pblico (art. 128, 5, , "c, da CF), aos integrantes da
Defensoria Pblica e da Advocacia Pblica, incluindo-se nestas as Procuradorias dos
Estados e do Distrito Federal (art.135 c/c arts. 131 e 133).
A legislao define limites para o valor das remuneraes pagas no setor pblico fixando
o teto remuneratrio no valor do subsdio do Ministro do Supremo Tribunal Federal,
conforme dispe o art. 37, inciso X.
Associa).o Sindical e Direito de Breve
A Constituio Federal assegura aos servidores pblicos o direito livre associao
sindical (art. 37, V). Esse direito retrata a possibilidade de o servidor aderir ao sindicato
representativo da categoria profissional. O direito de adeso ao sindicato deve ser exercido
pelo servidor com absoluta liberdade, pois o servidor no obrigado a filiar-se a sindicato e
o direito pode ser exercido independentemente de regulamentao, j que a norma que
institui essa prerrogativa de eficcia plena.
A previso do direito de greve do servidor pblico uma inovao da Constituio
Federal de 1988, que alterado pela Emenda Constitucional n 19/98, est disciplinado no
inciso V, do art. 37 da Constituio.
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Vale ressaltar o que o exerccio do direito de greve depende da regulamentao, atravs
de lei especfica. Nesse sentido, o entendimento pacfico firmado pelo Pretrio Excelso, em
acrdo da lavra do Ministro Celso de Mello disps: 6o preceito constitucional !ue
recon#eceu o direito de greve ao servidor p=blico civil constitui norma de efic$cia
meramente limitada desprovida em conse!W,ncia de auto-aplicabilidade ra0o pela !ual
para atuar plenamente depende da edio da lei complementarH&
Responsabilidade dos Servidores Pblicos
O servidor responde civil, penal e administrativamente pelo exerccio irregular
de suas atribuies.
A responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo, doloso ou
culposo, que resulte em prejuzo ao errio e/ou terceiros. Tratando-se de dano causado a
terceiros, responder o servidor perante a Fazenda Pblica, em ao regressiva.
A obrigao de reparar o dano entende-se aos sucessores e contra eles ser
executada, at o limite do valor da herana recebida.
A responsabilidade penal abrange os crimes e contravenes ao servidor,
nessa qualidade.
A responsabilidade administrativa resulta de ato omissivo ou comissivo
praticado no desempenho de cargo ou funo.
As sanes civis, penais e administrativas podero cumular-se, sendo
independentes entre si.
A responsabilidade administrativa do servidor ser+ afastada no caso de
absolvi).o criminal 2ue neue a eHistMncia do fato ou sua autoria .
Vale lembrar que a absolvio do servidor na esfera criminal pode projetar
efeitos nos processos civil e administrativo.
Deveres dos Servidores Pblicos
Para Mrio Masago, em seu Curso de Direito Administrativo, os deveres de
LEALDADE E OBEDNCA constituem a matriz dos deveres do servidor pblico.
Para abstrair o significado especfico desses deveres, precisamos nos
reportar aos regimentos que disciplinam a matria em cada esfera da federao.
Reime Disciplinar de averiua).o de irreularidades e puni).o do servidor
Diante das violaes dos direitos funcionais dos servidores pblicos, as
entidades pblicas tm utilizado procedimentos administrativos prprios para averiguar
ilcitos e punir os responsveis pelo seu cometimento, pois a Constituio Federal prev no
inciso LV, do art 5 que:
6)os litigantes em processo .udicial ou administrativo e aos acusados em geral so
assegurados o contraditrio e ampla defesa com os meios e recursos a ela inerentes&H
Por isso, em sendo o servidor pblico acusado de praticar um ilcito que
corresponda a descumprimento de dever ou vedao funcional, deve a ele ser garantido o
direito de defesa com o estabelecimento do contraditrio.
Os principais instrumentos utilizados pela Administrao Pblica para
salvaguardar esse direito do servidor tm sido a sindicncia e o processo administrativo
disciplinar, sendo a sindicncia geralmente procedimento de apurao para confirmao do
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ilcito ou verificao dos indcios de autoria, enquanto o processo administrativo disciplinar
cuida da confrontao dos argumentos e das provas passveis de estabelecer a verdade
sobre o caso.
Contudo, esses procedimentos podem ser realizados com variveis diversas
que dependem do seu disciplinamento em cada estatuto.
P'50' $# a R(SP'5SA3@A@DAD( C@C@A D' (S0AD'
$#.$ a Conceito
" a que impe Fazenda Pblica a obrigao de reparar o dano causado a
terceiros por agentes pblicos, no desempenho de suas atribuies ou a pretexto de exerc-
las (Hely Meirelles).
Na lio de Celso Antnio Bandeira de Mello, responsabilidade patrimonial
extracontratual do Estado " a obrigao que lhe incumbe de reparar economicamente os
danos lesivos esfera juridicamente garantida de outrem e que lhe sejam imputveis em
decorrncia de comportamentos unilaterais, lcitos ou ilcitos, comissivos ou omissivos,
materiais ou jurdicos.
Para Gasparini, pode-se conceituar responsabilidade civil do Estado como a
"obrigao que se lhe atribui, no decorrente de contrato nem de lei especfica, para
recompor os danos causados a terceiros em razo de comportamentos comissivo ou
omissivo, legtimo ou ilegtimo, que lhe seja imputvel.
$#." a (volu).o
Trs fases distintas (Di Pietro):
1. rresponsabilidade;
2. Teorias Civilistas;
3. Teorias Publicistas.
Teorias:
1 Fase
0eoria da @rresponsabilidade Civil do (stado Peculiar aos Estados absolutistas.
Baseava-se na ideia de soberania. O Estado dispunha de autoridade inconteste sobre o
sdito e tutelava o direito, no podendo, portanto, agir contra ele.
"Le roi ne peut mal faire
"The King can do no Wrong
O rigor da irresponsabilidade do Estado era quebrado por leis que admitiam a
obrigao de indenizao em casos especficos.
2 Fase
0eoria dos Atos de @mp9rio e dos Atos de Best.o Os Primeiros seriam os praticados
com todos os privilgios e prerrogativas da autoridade e impostos unilateralmente e
coercitivamente ao particular, independentemente de autorizao judicial, sendo regidos
por um direito especial, exorbitante do direito comum, porque os particulares no podem
praticar atos semelhantes.
's seundos seriam os praticados pela Administra).o em situa).o de iualdade com
os particulares, para conserva).o e desenvolvimento do patrimLnio pblico e est.o
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de seus servi)osR como n.o difere a posi).o da Administra).o e a do particular,
aplica&se a ambos o direito comum.
Essa distino foi idealizada como meio de abrandar a teoria da irresponsabilidade
do monarca por prejuzos causados a terceiros. Passou-se a admitir a responsabilidade civil
quando decorrente de atos de gesto e a afast-la nos prejuzos de atos de imprio.
Distinguia-se a pessoa do Rei (insuscetvel de errar), que praticaria os atos de imprio, da
pessoa do Estado, que praticaria atos de gesto, atravs dos seus prepostos.
0eoria da Culpa Civil ou da Responsabilidade Subjetiva Aqui, abandonou-se a
distino entre atos de imprio e atos de gesto, mas continuou-se a insistir na
necessidade de demonstrao de culpa, para que o Estado viesse a ser
responsabilizado. Para fins de indenizao, o Estado foi equiparado ao indivduo. Estaria
obrigado a indenizar sempre que seus agentes agissem com culpa ou dolo. Essa culpa
ou dolo do agente pblico era a condicionante da responsabilidade patrimonial do Estado.
Sem ela, inocorreria a obrigao de indenizar. Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, tentou-
se, com essa teoria, equiparar a responsabilidade do Estado com a do patro, ou
comitente, pelos atos dos empregados ou prepostos. Essa doutrina foi acolhida pelo
nosso ordenamento jurdico atravs do artigo 15 do Cdigo Civil e vigorou sozinha at o
advento da Constituio de 1946. A partir da, passou a viger a responsabilidade sem
culpa ou responsabilidade objetiva.

3 Fase
0eoria da Culpa Administrativa (Culpa Annima, Culpa do Servio, ;aute du Gervice) -
Procurou desvincular a responsabilidade do Estado da Culpa do agente pblico. Para
Hely Meirelles, "a teoria da culpa administrativa representa o primeiro estgio da
transio entre a doutrina subjetiva da culpa civil e a tese objetiva do risco
administrativo. Segundo tal formulao, no se indaga da culpa subjetiva do agente
pblico, mas perquire-se a falta objetiva do servio em si mesmo, como fato gerador da
obrigao de indenizar. Exige-se tambm uma culpa, mas uma culpa especial da
Administrao, que se convencionou chamar de culpa administrativa. Ocorre quando o
servio no funcionou (no existiu, devendo existir), funcionou mal (devendo funcionar
bem) ou funcionou atrasado (devendo funcionar em tempo) ou seja, inexistncia do
servio, mal funcionamento ou retardo no servio, cabendo ao particular comprovar sua
ocorrncia.
0eoria da Responsabilidade 'bjetiva (Sem Culpa) a teoria predominante, no
presente, como previsto na CF, art. 37, 6. Por essa teoria, a obrigao de o Estado
indenizar o dano surge to-s do ato lesivo de que ele, Estado, foi o causador. No se
exige a culpa do agente pblico nem a culpa do servio. suficiente a prova da leso e
de que esta foi causada por agente da Administrao Pblica.
Para alguns doutrinadores, apresenta-se sob dupla modalidade:
1. Risco Administrativo Para emergir a obrigao de o Estado indenizar o dano
decorrente de ato lesivo e injusto causado vtima pela Administrao, basta ao lesado a
prova do nexo de causalidade entre o funcionamento do servio e o prejuzo sofrido pelo
administrado. Admite, porm, as excludentes de responsabilidade: fora maior, caso
fortuito (h controvrsia), culpa exclusiva da vtima. A culpa concorrente (concausa) no
exclui a responsabilidade estatal, mas atenua, proporcionalmente, o !uantum
indenizatrio;
2. Risco @nteral Segundo essa modalidade, o Estado ficaria obrigado a indenizar todo e
qualquer dano, desde que envolvido no evento, ainda que resultante da culpa ou dolo da
vtima, no comportando, por conseguinte, as excludentes da responsabilidade estatal.
Gasparini prefere indicar como fases da responsabilidade do Estado as seguintes:
99
1. rresponsabilidade;
2. Responsabilidade com Culpa, Civil ou Administrativa;
3. Responsabilidade sem Culpa, nas modalidades de Risco Administrativo e Risco ntegral.
Vale esclarecer que no se tem, hodiernamente, s a aplicabilidade da teoria
objetiva. A teoria da culpa administrativa tambm acolhida pelo direito ptrio, do que do
conta muitas decises judiciais.
$#.N a Responsabilidade Civil do (stado no Direito 3rasileiro
O Direito Brasileiro no acolheu a teoria da irresponsabilidade;
As Constituies de 1824 e 1891 no continham disposies que previssem a
responsabilidade civil do Estado. Contudo, nesse perodo, havia leis ordinrias dispondo
sobre a responsabilidade solidria entre o Estado e o funcionrio;
As Constituies de 1934 e 1937 acolheram o princpio da responsabilidade solidria
entre Estado e funcionrio;
A Carta Constitucional de 1946 adotou a teoria da responsabilidade objetiva. Assim, a
constituio de 1967 e a Emenda n 1, de 1969;
A orientao foi mantida na Carta de 88, como se v no art. 37, 6: "As pessoas
jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos
respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,
assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.
$#.% a Fundamentos da Responsabilidade Civil do (stado
Ato Lcito Princpio da igualdade, garantia de uma equnime repartio dos nus
provenientes de atos ou efeitos lesivos, evitando que alguns suportem prejuzos ocorridos
por ocasio ou por causa do desempenho de atividades do interesse de todos;
Ato lcito Princpio da Legalidade.
$#.V a Responsabilidade 'bjetiva do (stado no Direito 3rasileiro
Responsabilidade objetiva a obrigao de indenizar que incumbe a algum e em
razo de um procedimento lcito ou ilcito que produziu uma leso na esfera jurdica
protegida de outrem. Para configur-la basta, portanto, a mera relao causal entre o
comportamento e o dano.
Nos termos do art. 37, 6, da CF, a regra da responsabilidade objetiva exige:
Pessoa jurdica de direito pblico ou de direito privado (esta, se prestadora de servio
pblico);
Dano causado a terceiro (nexo de causa e efeito);
Dano causado por agente pblico vinculado s entidades supracitadas;
Dano causado por agente pblico, agindo nessa qualidade.
$#.W a (Hclus.o ou Atenua).o da Responsabilidade 'bjetiva do (stado
Excluem a responsabilidade a fora maior, a culpa exclusiva da vtima, o ato de
terceiro. Quanto a casos fortuitos, h vozes divergentes (Celso, Cretella e outros).
O que efetivamente importa, entretanto, verificar se faltou o nexo entre o
comportamento do Estado e o dano.
A culpa concorrente (concausa) atenua a responsabilidade, induzindo uma
diminuio proporcional no quantum indenizatrio.
100
$#.X a Responsabilidade Civil do (stado por Atos Aeislativos
Regra: nexistncia.
A professora Odete Medauar traz em seu livro citao de julgado do STF, em
setembro de 1992, com a seguinte ementa: "O Estado responde civilmente por danos
causados aos particulares pelo desempenho inconstitucional da funo de legislar.
V Responsabilidade Civil do Estado por Atos Jurisdicionais
Prevalece o entendimento jurisprudencial pela irresponsabilidade, apesar de vozes
contrrias na doutrina (Hely Meirelles, Maria Helena Diniz, Di Pietro e outros).
A Constituio Federal, em seu art. 5, XXXV, prev, explicitamente, a
responsabilidade civil do Estado por erro judicirio.
O disposto no art. 133 do CPC trata de responsabilidade pessoal do juiz, e no do
Estado.
$#.] a Caracter-sticas do Dano Repar+vel
1. Dano correspondente leso a um direito (dano jurdico). Vale lembrar que o dano
juridicamente reparvel nem sempre pressupe um dano econmico. Pode ter havido
apenas dano moral (CF, art. 5, X);
2. Dano certo (atual ou futuro);
3. Dano especial (individualizado);
4. Anormal;
5. Dano de valor economicamente aprecivel (Gasparini).
$#.\ a A).o de @ndeniza).o
A reparao do dano causado pela Administrao a terceiros obtm-se de duas
maneiras:
Administrativamente;
Por meio de Ao de ndenizao.
Como exposto nos magistrios de Hely Meirelles e Celso Bastos, a Constituio de
1988 separou as responsabilidades: O Estado indeniza a vtima; o agente indeniza o
Estado, regressivamente.
Para obter a indenizao basta que o lesado acione a Fazenda Pblica e demonstre
o nexo causal entre o fato lesivo e o dano, bem como seu montante, averba Hely. Para
eximir-se da responsabilidade a Fazenda Pblica precisar comprovar a ocorrncia de
excludente da responsabilidade estatal. As variveis quanto ao potencial de
responsabilizao do Estado nos casos concretos se estabelece a partir da consolidao da
jurisprudncia que pode restringir ou ampliar o dever de reparar por parte do Poder Pblico.
Questo controvertida, a do cabimento ou no da denunciao lide, nos termos
do art. 70, , do CPC.
Abrangncia da ndenizao:
Dano Emergente;
Lucros Cessantes;
Honorrios Advocatcios;
Correo Monetria;
Juros de Mora, se houver atraso no pagamento.
101
A indenizao por leso pessoal e morte da vtima abranger o tratamento, o
sepultamento e a prestao alimentcia s pessoas a quem o falecido a devia, levada em
conta a durao provvel de sua vida (CC, arts. 1.537 e ss.).
A indenizao por dano moral est inserida numa pauta de discusso especial, j
que esse tipo de dano no se considera cabvel para os que advogam que a
responsabilidade civil do Estado estritamente patrimonial.
A requisio do pagamento devido pela Fazenda Pblica, vencida em ao
indenizatria, se d na forma preceituada no art. 100 da CF e arts. 730 e 731 do CPC.
A ao indenizatria prescreve em cinco anos (contados da data do evento danoso).
Para as sociedades de economia mista, entretanto, o prazo de vinte anos (Smula 39 do
STJ).
$#.$# a A).o Reressiva
A ao regressiva da Administrao contra o causador direto do dano est instituda
pelo 6 do art. 37 da CF como mandamento (no apenas direito, apesar da redao
constitucional), a todas as entidades pblicas e privadas prestadoras de servios pblicos.
So requisitos dessa ao, segundo Gasparini:
1. A condenao da Administrao a indenizar a vtima pelo dano sofrido;
2. O pagamento do valor da indenizao;
3. Conduta lesiva, dolosa ou culposa do agente causador do dano (a responsabilidade do
servidor sempre subjetiva).
Sobre a matria, importa considerar o art. 196, 2, da Lei 6.123/68, que trata da
questo com referncia aos servidores pblicos civis estaduais.
$#.$$ a Responsabilidade por 'miss.o
Controvrsia.
Aqui, s cabe responsabilizar o Estado se descumpriu dever legal. Para Celso, no
que diverge de outros doutrinadores e de macia corrente jurisprudencial, no h
responsabilidade objetiva.
Mesmo quando h culpa presumida, ainda assim no se teria responsabilidade
objetiva.
Conclui, por fim, o citado mestre, que a responsabilidade do Estado por omisso s
pode ocorrer na hiptese de culpa annima.
Os acontecimentos suscetveis de acarretar a responsabilidade do Estado por
omisso e atuao insuficiente so os seguintes: fato da natureza, cuja lesividade o Poder
Pblico no obstou, devendo faz-lo; comportamento material de terceiros, cuja atuao
lesiva no foi impedida pelo Poder Pblico, embora pudesse e devesse faz-lo.
(m s-ntese4
Esta responsabilidade se relaciona reparao de danos causados a particulares em
decorrncia das atividades ou omisses do Estado, e tem fim com a indenizao dos danos.
Exemplo: acidente de trnsito provocado por veculo oficial, buracos em vias pblicas etc.
A doutrina atribui outros nomes a esta matria tais como:
responsabilidade extracontratual do Estado (Maria Sylvia Zanella di Pietro);
responsabilidade patrimonial extracontratual do Estado (Celso Antnio);
102
responsabilidade civil do Estado (Jos dos Santos Carvalho Filho);
responsabilidade objetiva do Estado;
Teoria da mputao Estatal.
R(SP'5SA3@A@DAD( C@C@A D' (S0AD' 5' D@R(@0' 3RAS@A(@R'
Trata-se de responsabilidade objetiva ou sem culpa, com base na teoria do risco
administrativo. A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 05/10/1988, no 6 do
art. 37 :
CF/88, Art. 37, 6 - As pessoas jur-dicas de direito pblico e as de direito privado
prestadoras de servi)os pblicos responder.o pelos danos que seus aentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de reresso contra o responsvel
nos casos de dolo ou culpa (grifei).
A interpretao desta regra permite vislumbrar duas responsabilidades :
A das pessoas jur-dicas de direito pblico e das pessoas jur-dica de direito privado
prestadoras de servios pblicos (concessionrios e permissionrios) perante a v-tima
do dano & responsabilidade objetiva, baseada no neHo causal.

A do aente pblico causador do dano, em ao regressiva, perante a Administra).o ou
perante o seu (mpreador & responsabilidade subjetiva, baseada no dolo ou na
culpa.
1@P>0(S(S D( (=CA/SI' 0'0AA '/ PARC@AA DA R(SP'5SA3@A@DAD( '3E(0@CA
ocorrMncia de for)a maior ou de caso fortuito - expressa em fatos da natureza,
irresistveis tais como: terremoto, chuva de granizo, tornado, queda de raio,
inundao de rio;
culpa concorrente ou culpa eHclusiva da v-timaR
culpa de terceiros.
JURSPRUDNCA DO STF RESPONSABLDADE DO ESTADO

STF CASO 1 RESPONSABLDADE OBJETVA DO ESTADO
RE 178806 / RJ - RO DE JANERO
RECURSO EXTRAORDNRO
Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO
Julgamento: 08/11/1994 rgo Julgador: SEGUNDA TURMA
EMENTA: - CONSTTUCONAL. ADMNSTRATVO. CVL. RESPONSABLDADE CVL
103
DAS PESSOAS JURDCAS DE DRETO PUBLCO E DAS PESSOAS JURDCAS DE
DRETO PRVADO PRESTADORAS DE SERVCO PUBLCO. Constituio Federal, art. 37,
par. 6.
- A responsabilidade civil das pessoas jurdicas de direito publico e das pessoas jurdicas de
direito privado prestadoras de servio publico, responsabilidade objetiva, com base no risco
administrativo, ocorre diante dos seguintes requisitos:
a) do dano; b) da ao administrativa; c) e desde que haja nexo causal entre o dano e a
ao administrativa.
- Essa responsabilidade objetiva, com base no risco administrativo, admite pesquisa em
torno da culpa da vitima, para o fim de abrandar ou mesmo excluir a responsabilidade da
pessoa jurdica de direito publico ou da pessoa jurdica de direito privado prestadora de
servio publico.
. - No caso, no se comprovou culpa da vitima, certo que a ao foi julgada improcedente
sobre o fundamento de no ter sido comprovada a culpa do preposto da sociedade de
economia mista prestadora de servio. Ofensa ao art. 37, par. 6., da Constituio. V. - R.E.
conhecido e provido.
Observao
VOTACAO: UNANME.
RESULTADO: CONHECDO E PROVDO
STF CASO 2 RESPONSABLDADE SUBJETVA DO ESTADO
RE 179147 / SP - SO PAULO
RECURSO EXTRAORDNRO
Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO
Julgamento: 12/12/1997 rgo Julgador: Segunda Turma
EMENTA: CONSTTUCONAL. ADMNSTRATVO. CVL. DANO MORAL.
RESPONSABLDADE CVL DAS PESSOAS JURDCAS DE DRETO PBLCO E DAS
PESSOAS JURDCAS DE DRETO PRVADO PRESTADORAS DE SERVO PBLCO.
ATO OMSSVO DO PODER PBLCO: MORTE DE PRESDRO POR OUTRO
PRESDRO: RESPONSABLDADE SUBJETVA: CULPA PUBLCZADA: FAUTE DE
SERVCE. C.F., art. 37, 6.
- A responsabilidade civil das pessoas jurdicas de direito pblico e das pessoas jurdicas de
direito privado prestadoras de servio pblico, responsabilidade objetiva, com base no risco
administrativo, ocorre diante dos seguintes requisitos:
a) do dano; b) da ao administrativa; c) e desde que haja nexo causal entre o dano e a
ao administrativa.
- Essa responsabilidade objetiva, com base no risco administrativo, admite pesquisa em
torno da culpa da vtima, para o fim de abrandar ou mesmo excluir a responsabilidade da
pessoa jurdica de direito pblico ou da pessoa jurdica de direito privado prestadora de
servio pblico.
104
@@@. & 0ratando&se de ato omissivo do poder pblico, a responsabilidade civil por tal ato
9 subjetiva, pelo 2ue eHie dolo ou culpa, numa de suas trMs vertentes, neliMncia,
imper-cia ou imprudMncia, n.o sendo, entretanto, necess+rio individualiz+&la, dado 2ue
pode ser atribu-da ao servi)o pblico, de forma en9rica, a faute de service dos
franceses.
V. - Ao julgada procedente, condenado o Estado a indenizar a me do presidirio que foi
morto por outro presidirio, por dano moral. Ocorrncia da faute de service. V. - R.E. no
conhecido.
R(SP'5SA3@A@DAD( D' (S0AD' P'R A0'S A(B@SAA0@C'S
Em regra no cabe responsabilizao do Poder Legislativo pelo dano causado pela
Lei. Para Edimur Ferreira de Faria, em seu Curso de Direito Administrativo Positivo, 3
edio, Del Rey, p.548-5499, sendo de natureza geral a lei, em princpio destina-se
comunidade como um todo e no ao indivduo. Por esse motivo, seria impossvel identificar-
se dano individual provocado por lei geral. No entanto, adverte:
6os tribunais v,m admitindo a responsabilidade do @stado nos casos de les"es
causadas por leis posteriormente declaradas inconstitucionais em virtude
principalmente do princ/pio dos efeitos ex tunc da deciso .udicial !ue declara a
inconstitucionalidade da lei& %islumbra-se tamb7m a responsabilidade do @stado em
virtude de leis de efeito concreto& @stas leis materialmente so verdadeiros atos
administrativos emitidos pelo 1egislativo& Fessa nature0a a lei alcana indiv/duos
definidos e no a sociedade em geral& <or isso 7 poss/vel a provocao de dano ao
administrado destinat$rio da lei .ustificando assim a reparao patrimonial ao
lesado&H

No caso de omisso legislativa, ou seja, em caso de falta de norma
regulamentadora, ficando caracterizada a omisso do Poder Legislativo, possvel a
interposio de ao indenizatria contra danos individuais provocados. O STF j decidiu
assim:
K mandado de in.uno, no se destina a constituir direito novo, nem a ense.ar
ao <oder Nudici$rio o an*malo desempenho de fun'es normativas !ue l#e so
institucionalmente estranhas Bcomo legislarD& ?econ#ecido o estado de mora
inconstitucional do ongresso >acional % nico destinat!rio do comando para
satisfa3er a prestao legislativa reclamada - e considerando !ue j! houve
comunicao e o ongresso absteve-se de cumprir a obrigao !ue l#e 7
constitucionalmente imposta torna-se dispens$vel nova comunicao
assegurando%se aos impetrantes do mandado de injuno, desde logo, a
possibilidade de a.ui0arem ao de reparao de nature3a econ2mica contra o
Legislativo +ederal 9''4114J' Ein& :elso de Eello)&
R(SP'5SA3@A@DAD(S P'R A0'S D' P'D(R E/D@C@GR@'
105
:;4>> 1OO% - o @stado indeni0ar$ o condenado por erro .udici$rio assim como o !ue ficar
preso al7m do tempo fixado na sentena;
Um caso clssico em que cabvel indenizao d-se no caso de algum ficar preso
por homicdio e, aps alguns anos, a vtima aparea s e salvo.
RE 219117 / PR - PARANA
RECURSO EXTRAORDNRO
Relator(a): Min. LMAR GALVO
Julgamento: 03/08/1999 rgo Julgador: PRMERA TURMA

EMENTA : RESPONSABLDADE OBJETVA DO ESTADO. ATO DO PODER JUDCRO. O
princpio da responsabilidade objetiva do Estado no se aplica aos atos do Poder Judicirio,
salvo os casos expressamente declarados em lei. Orientao assentada na Jurisprudncia
do STF. Recurso conhecido e provido.
O Cdigo de Processo Civil, Lei n 5.869 de 11/1/1973, prev em no art. 133, que possvel
o juiz responder por perdas e danos. Trata-se, neste caso, de responsabilidade subjetiva.
)rt& 1AA& ?esponder$ por perdas e danos o .ui0 !uando:
I - no exerc/cio de suas fun"es proceder com dolo ou fraude;
II - recusar omitir ou retardar sem .usto motivo provid,ncia !ue deva ordenar de
of/cio ou a re!uerimento da parte&
<ar$grafo =nico& ?eputar-se-o verificadas as #ipteses previstas no n
o
II s depois
!ue a parte por interm7dio do escrivo re!uerer ao .ui0 !ue determine a provid,ncia
e este no I#e atender o pedido dentro de 12 9de0) dias&
P'50' $$ a D'FO5@' PJ3A@C' '/ 3(5S PJ3A@C'S
$$.$ & C'5C(@0'

:digo :ivil )rt& J>& Fo pblicos os bens do dom/nio nacional pertencentes 4s
pessoas jur(dicas de direito pblico interno; todos os outros so particulares
se.a !ual for a pessoa a !ue pertencerem&
O Cdigo Civil anterior, ao classificar os bens pblicos, denominava-os de "bens em
relao ao titular do domnio: bens pblicos e particulares, isto fez com que a doutrina,
inclusive Celso, entenda que "o conjunto de bens pblicos forma o "domnio pblico, que
inclui tanto os bens imveis como mveis.
Pois bem. So pblicos os bens pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico
interno. So pessoas jurdicas de direito pblico interno a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios, suas autarquias, fundaes pblicas e associa)*es pblicas.
Quanto s fundaes de direito pblico, para Celso Antnio Bandeira de Mello, no passam
106
de autarquias designadas pela base estrutural que possuem. Este mesmo autor faz, ainda,
um adendo ao conceito legal de bens pblicos: so tambm bens pblicos os que "embora
no pertencentes a tais pessoas, estejam afetados prestao de um servio pblico.
Os bens particulares so os de propriedade das pessoas jurdicas de direito privado -
a includas as empresas pblicas e sociedades de economia mista -, estas ltimas desde
que no estejam preordenadas a prestao de um servio pblico, ou seja, desde que no
exerccio de atividade econmica. So tambm particulares os bens de propriedade das
pessoas fsicas.
Resumindo: so impenhorveis os bens das pessoas jurdicas de direito privado
prestadoras de servios pblicos, ai includas as integrantes da Administrao Pblica,
empresas pblicas e sociedades de economia mista, que estejam preordenadas a prestao
de um servio pblico, ou seja, desde que no exeram atividade econmica.
$$." a CAASS@F@CA6I' D'S 3(5S PJ3A@C'S
Suanto 8 titularidade4 federais, estaduais, distritais ou municipais, conforme pertenam,
respectivamente, Unio, aos Estados, ao Distrito Federal ou aos Municpios, ou as suas
autarquias e fundaes de direito pblico.
Suanto 8 destina).o4 Cdigo Civil Art. 99. So bens pblicos:
I - os de uso comum do povo tais como rios mares estradas ruas rodovias
avenidas e praas; (PERCEBE-SE QUE ESTES BENS ESTO AFETADOS A UM
DESTNO PBLCO, ESTA AFETAO TANTO PODE PROVR DE DESTNO
NATURAL DO BEM, QUANTO POR LE OU POR ATO ADMNSTRATVO QUE
DETERMNE A APLCAO DE UM BEM DOMNCAL OU DE USO ESPECAL AO
USO COMUM DO POVO).

II - os de uso especial tais como edif/cios ou terrenos destinados a servio ou
estabelecimento da administrao 9reparti"es p=blicas) federal estadual Fistrital
ou municipal inclusive os de suas autarquias assim como os de fruio geral
como museus universidades par!ues etc&;
III - os dominicais (TAMBM CONHECDO POR DOMNAS) !ue constituem o
patrim2nio dispon(vel das pessoas jur(dicas de direito pblico como ob.eto de
direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades& (EM RESUMO: SO
AQUELES NO APLCADOS AFETADOS - NEM AO USO COMUM, NEM AO USO
ESPECAL).
<ar$grafo =nico& Ro dispondo a lei em contr$rio consideram%se dominicais os
bens pertencentes 4s pessoas jur(dicas de direito pblico a que se tenha dado
estrutura de direito privado& (PARA CELSO, A REDAO EST
GROSSERAMENTE ERRADA. ESTE PARGRAFO "PRETENDEU DZER QUE
SERO CHAMADOS DOMNCAS OS BENS DAS PESSOAS DA
ADMNSTRAO NDRETA QUE TENHAM ESTRUTURA DE DRETO PRVADO,
SALVO SE A LE DSPUSER EM CONTRRO).
107
.rt. /K1. 7 uso comum dos bens pblicos pode ser gratuito ou retribu(do,
conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administrao
pertencerem.
Suanto 8 disponibilidade4
I B bens indispon(veis por nature3a; so aqueles que dada a sua natureza no-
patrimonial, no podem ser alienados ou onerados pelas entidades a que pertenam. So
bens insuscetveis de alienao. Ex: bens de uso comum do povo, como regra geral, como
mares, rios, estradas, etc.
II B bens patrimoniais indispon(veis; so aqueles que o Poder Pblico no pode
dispor, embora tenham natureza patrimonial, em virtude de estarem afetados a uma
destinao especfica. Ex: bens de uso especial ou de uso comum do povo, suscetveis de
avaliao patrimonial, sejam mveis ou imveis.
III B bens patrimoniais dispon(veis; so todos aqueles que possuem natureza
patrimonial e, por no estarem afetados a certa finalidade pblica, podem ser alienados, na
forma e nas condies que a Lei estabelecer. Ex: bens dominiais.

$$.N a CARAC0(ROS0@CAS D'S 3(5S PJ3A@C'S
A doutrina afirma que em regra os bens pblicos so inalienveis, impenhorveis e
imprescritveis.
@5AA@(5A3@A@DAD( - so @nalien+veis porque, enquanto estiverem afetados
ao uso comum ou especial, n.o podem ser vendidos. S podero ser
alienados observando-se os termos da lei - Lei 8.666/93, art. 17 se forem
desafetados prvia avaliao, licitao pblica e, caso se trate de bem
imvel, autorizao legislativa. Esta desafetao ocorre por lei ou por ato
administrativo, passando-os a categoria de bens pbicos dominicais. O
Cdigo Civil, art. 100, no deixa dvidas ao afirmar que "os bens pblicos de
uso comum do povo e os de uso especial so inalienveis, enquanto
conservarem a sua qualificao, o mesmo Cdigo Civil, art. 101, cristalino:
"os bens pblicos dominicais podem ser alienados observadas as exigncias
da lei. Portanto, esta caracterstica no absoluta, somente so
absolutamente inalienveis aqueles bens que, por sua prpria natureza, no
gozam de valor patrimonial, ou seja, so os bens de uso comum do povo,
insuscetveis de valorao econmica.
@FP(51'RA3@A@DAD( a a penhora um instituto de natureza constritiva
que recai sobre o patrimnio do devedor para propiciar a satisfao do credor
na hiptese de no pagamento da obrigao. Essa caracterstica dos bens
pblicos impede sejam eles, como regra geral, oferecidos em garantia para
cumprimento das obrigaes contradas pela Administrao Pblica. Esta
regra deriva da CF, art. 100, que determina um mtodo especfico para
satisfao dos credores da fazenda pblica: atravs de precatrios. Conclui-
se, portanto, que a execuo contra a Fazenda Pblica segue um
procedimento especfico, que em nada se assemelha quelas regras
previstas no Cdigo de Processo Civil em se tratando de entidades
108
particulares. Exceo: crditos alimentares e os de pequeno valor art. 100 da
CF + 78 ADCT + 86 ADCT
@FPR(SCR@0@3@A@DAD( - so imprescrit-veis porque n.o podem ser
ad2uiridos atrav9s de usucapi.o. Neste caso, a imprescritibilidade se
aplica inclusive aos bens pblicos dominiais. Por fora da Constituio,
art. 183, 3, os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio, bem
como o Cdigo Civil, em seu art. 102, rezar que "os bens pblicos no esto
sujeitos a usucapio. OBS: pacificada na doutrina a impossibilidade da
aquisio de bens mveis por este instituto tambm.
5.o&onerosidade a onerar um bem significa deix-lo em garantia para o
credor no caso de inadimplemento da obrigao. So institutos que acarretam
a onerosidade o penhor, a anticrese e a hipoteca (CC, art. 1225). Assim, o
credor da Fazenda Pblica no pode ajustar garantia real incidente sobre
bem pblico, sob pena de nulidade absoluta da garantia.
'3S4 AF(0A6I' ( D(SAF(0A6I' a exceo para os dominicais, todos os bens pblicos
(de uso comum ou de uso especial) so adquiridos ou incorporados ao patrimnio pblico
para uma destinao especfica. A essa destinao especfica PE que podemos chamar de
afetao. A retirada dessa destinao, com a incluso do bem dentre os dominiais (que
compem o patrimnio disponvel), corresponde desafetao.
$$.% & AA@(5A6I' e AS/@S@6I' D'S 3(5S PJ3A@C'S
S/ADR' R(S/F' DA AA@(5A6I' D( 3(5S DA ADF@5@S0RA6I' PJ3A@CA
A alienao dos bens da Administrao Pblica, encontra-se disciplinada na Lei 8.666/93
e obedecer, quando se tratar de bens imveis, a duas regras bsicas a depender de como
ocorreu a aquisio de tais bens.
R(BRA $4 3(5S @F>C(@S C/EA AS/@S@6I' 1AEA D(R@CAD' D( PR'C(D@F(50'S
E/D@C@A@S a a eHemplo da penhora & '/ DA6I' (F PABAF(50',
Lei 8666/93, Art. 19. Os bens imveis da Administrao Pblica, cuja aquisio haja
derivado de procedimentos judiciais ou de dao em pagamento, podero ser alienados por
ato da autoridade competente, observadas as seguintes regras:
& avalia).o dos bens alienveis;
- comprova).o da necessidade ou utilidade da alienao;
- adoo do procedimento licitatrio, sob a F'DAA@DAD( D( C'5C'RR^5C@A '/
A(@AI'.
(m resumo4
a; justifica).o da necessidade ou utilidade da aliena).o, ou seja, do interesse pblicoR
b; avalia).o dos bensR
c; licita).o na modalidade concorrMncia ou leil.o.
R(BRA "4 D(FA@S 3(5S @F>C(@S
109
Lei 8.666/93, art. 17, " A aliena).o de bens da Administra).o Pblica, subordinada 8
eHistMncia de interesse pblico devidamente justificado, ser+ precedida de avalia).o e
obedecer+ 8s seuintes normas4
- 2uando imKveis, depender de autoriza).o leislativa para Kr.os da
administra).o direta e entidades aut+r2uicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as
entidades paraestatais, depender de avalia).o pr9via e de licita).o na modalidade de
concorrMncia. (----)
Em resumo: Kr.os da administra).o direta e entidades aut+r2uicas e fundacionais4
a; justifica).o da necessidade ou utilidade da aliena).o, ou seja, do interesse pblicoR
b; avalia).o dos bensR
c; autoriza).o leislativaR
d; licita).o na modalidade concorrMncia.
Em resumo: demais entidades da Administra).o Pblica.
a; justifica).o da necessidade ou utilidade da aliena).o, ou seja, do interesse pblicoR
b; avalia).o dos bensR
c; licita).o na modalidade concorrMncia.
R(BRA N4 3(5S F>C(@S
Lei 8.666/93, art. 17, " A aliena).o de bens da Administra).o Pblica, subordinada
8 eHistMncia de interesse pblico devidamente justificado, ser+ precedida de avalia).o
e obedecer+ 8s seuintes normas4
: &&&&&&&&&;
- 2uando mKveis, depender de avalia).o pr9via e de licita).o. (A MODALDADE DE
LCTAO R DEPENDER DO VALOR DO BEM)
(m resumo4
a; justifica).o da necessidade ou utilidade da aliena).o, ou seja, do interesse pblicoR
b; avalia).o dos bensR
c; licita).o :a modalidade ir+ depender do valor da aliena).o;.
A absoluta inalienabilidade est no art. 225, 5 CF e se relaciona apenas as
terras devolutas ou arrecadadas por meio de ao discriminatria e necessrias proteo
dos ecossistemas naturais.
Pode a alienao decorrer de:
Venda e compra: lei autorizativa, avaliao prvia e concorrncia;
ncorporao: transferncia de bens para a pessoa jurdica instituda pela entidade
estatal;
Retrocesso: quando a Administrao no mais necessita do bem expropriado e o
particular o aceita em retorno;
nvestidura: incorporao rea do particular de rea resultante de obra pblica ou
de qualquer rea inaproveitvel;
110
Concesso de domnio: forma de alienao hoje admitida apenas para terras
devolutas da Unio, Estados e Municpios;
Legitimao de posse: uso prolongado por particular de terra devoluta ou rea
pblica, seja para cultivo ou edificao residencial, que permite a transferncia de domnio.
$$.V a AS/@S@6I' D'S 3(5S P(AA ADF@5@S0RA6I'
1ei >&5554JA )rt& 'A A
o
. concorr:ncia a modalidade de licitao cab(vel
!ual!uer !ue se.a o valor de seu ob.eto @.>@7 >. 7EPQ. 7? .L)#>.UV7 &#
W#>F )EXI#)F.
A aquisio de bens pela Administrao segue, em boa medida, as regras
pertinentes ao direito privado, com a incidncia concomitante das normas de direito
pblico. So formas usuais de aquisio a compra, a doao, a dao em
pagamento e a permuta, a acesso, a transmisso de herana, o usucapio, alm de
outras que refogem ao direito privado, como a desapropriao, o confisco e a perda
de bens em razo de ilcitos penais e de ato de improbidade administrativa, a
investidura e o registro de parcelamento do solo.
A aquisio de bens imveis pode ser pela compra e venda, permuta, dao em
pagamento, doao em regra. Mas tambm decorrer de usucapio, por desapropriao,
por disposio testamentria, em razo do registro de parcelamento do solo, por confisco e
perda de bens. Vejamos de forma resumida as mais significativas:
Compra e venda e permuta: contrato pelo qual uma das partes, chamada vendedor,
transfere o domnio de certo imvel que integra o seu patrimnio ao outro contratante,
chamado comprador, mediante recebimento em dinheiro, de determinado preo. As compras
promovidas pela Administrao devem estar abrigadas em procedimento administrativo,
dependem de autorizao legislativa, avaliao prvia e, via de regra, de licitao,
dispensada esta na hipteses de o imvel destinar-se ao atendimento das finalidades
precpuas daquela, e suas necessidades condicionarem a sua escolha.
Dao em pagamento: a dao de bem imvel em pagamento de dvida mantida com o
Poder Pblico constitui forma de aquisio da propriedade, mas depende de lei autorizativa
e de avaliao prvia. A lei indispensvel porque o crdito, em princpio, deve ser satisfeito
na forma legalmente disposta, sendo excepcional o modo de pagamento pela dao.
Doao: contrato segundo o qual uma pessoa, chamada doador, por liberalidade, transfere
um bem do seu patrimnio para o patrimnio de outra, designada donatrio, que o aceita. As
doaes com encargos, porm, devem sujeitar-se prvia aprovao legislativa.
Usucapio: os bens pblicos no podem ser objeto de usucapio porque dotados de
imprescritibilidade. Mas nada impede que a entidade estatal, atuando em posio de
identidade com os particulares, possa adquiri a propriedade imobiliria pelo usucapio. Os
requisitos so os mesmos aplicveis aos particulares, no havendo a necessidade de lei
autorizativa ou avaliao.
Sucesso: A entidade estatal tanto poder figurar como herdeira ou legatria, em disposio
de ltima vontade (testamento), como tambm ser beneficiada na hipteses de herana
jacente, desde que observado o prazo de cinco anos de abertura da sucesso sem que seja
111
conhecido qualquer herdeiro ou sucessor. Os bens, conforme a localizao, ser revertidos
para o patrimnio do Municpio, do Distrito Federal ou da Unio (se situado em territrio), cf.
CC/16, art. 1.619; CC/2002, art. 1844. Os Estados somente recebero se contemplados em
testamento.
Registro de parcelamento do solo: independentemente de qualquer pagamento ou ato de
vontade, bens imveis identificados como destinados a vias de circulao, praas, espaos
livres e a equipamentos urbanos passam a integrar o patrimnio pblico quando do registro
do parcelamento do solo. Assim, promovido determinado loteamento, quando do seu
registro, imediatamente adquire a entidade estatal (Municpio e Distrito Federal) parte da
terra destacada da gleba de terras parceladas em quadras e lotes. A Lei n. 6.766/79 a lei
de regncia.
$$.W a /S' D'S 3(5S PJ3A@C'S
Trata-se de situao em que bens pblicos so utilizados, no todo ou em parte, por
particulares, afastando outros usos. Nesse caso, os particulares no se apresentam, em
relao ao bem, como usurios annimos, nem como beneficirios de servios pblicos.
So pessoas fsicas ou jurdicas s quais se atribui o uso especfico, parcial ou total, de um
bem pblico. Na lio de Odete Medauar, refere-se a maneira com que o particular usa o
bem, distinguindo:
a) Uso com benfeitorias fixas e uso sem benfeitorias fixas;
b) Uso conforme destinao do bem, por exemplo: mercados municipais,
explorao de instalaes em portos, aeroportos, estaes rodovirias; uso
somente compatvel com a destinao, por exemplo: quiosque em praas, mesas
e cadeiras em frente a restaurante e lanchonetes;
c) Uso em que se conciliam o interesse privado e o pblico, por exemplo: bancas de
jornais em ruas;
d) Uso que predomina o interesse pblico, por exemplo:rea pblica usada por
construtor privado que executa viaduto (obra pblica).
11.6.1 - regime jurdico da utilizao de bens pblicos por particulares:
Compatibilidade com o interesse pblico;
Consentimento da Administrao;
Observncia de condies fixadas pela Administrao;
Pagamento de preo, admitindo-se tambm usos gratuitos;
Precariedade.
$$.W." a @nstrumentos: representam os meios mais comuns e clssicos pelos quais
consentido que os particulares utilizem privativamente bens pblicos. So eles: Autorizao
de uso, Permisso de uso, Concesso de uso, Concesso de direito real de uso, Concesso
de uso especial para fins de moradia. Alm destes temos outros instrumentos menos
utilizados: locao arrendamento, aforamento ou enfiteuse, cesso de uso. Analisaremos
trs dos institutos, s a ttulo ilustrativo, para demonstrar como se deve estudar o tema.
Autorizao de uso: ato administrativo discricionrio e precrio, no qual a
Administrao consente ou apenas permite e faculta o uso do bem pelo particular, de modo
a no prejudicar o interesse pblico e atender ao interesse predominante do particular. Pode
112
incidir sobre qualquer tipo de bem. De regra o prazo de uso curto; poucas e simples so
suas normas disciplinadoras; independe de autorizao legislativa e licitao; pode ser
revogada a qualquer tempo. Ex: uso de rea municipal para instalao de circo; para
reformar canteiro de obra pblica.
Permisso de uso: ato administrativo discricionrio e precrio pelo qual se atribui ao
particular o uso privativo de bem pblico. Ex: bancas de jornais em ruas, mesas e cadeiras
em frente a restaurante s e bares. Qualquer bem pode ser objeto de permisso de uso;
independe de autorizao legislativa; quanto a licitao, embora de regra no se exige,
melhor parece que seja feita para garantir a isonomia e se houver disputa; pode ser
outorgada por prazo certo ou indeterminado.
Concesso de uso: contrato administrativo pelo qual a Administrao consente que
particular utilize privativamente bem pblico. Em geral, a concesso se efetua para uso
conforme a destinao do bem, pois inerente do bem este uso pelo particular. Ex: boxes
em mercados pblicos, cantinas de escolas pblicas. Depende de autorizao legislativa,
licitao pblica na modalidade concorrncia, salvo excees legais. (ver art.188 e 189 da
CF).
$$.X a 3(5S PJ3A@C'S (F (SP<C@(
Terras Devolutas - significa terra sem proprietrio, que retornou ao domnio pblico por estar
sem dono. No sentido jurdico, corresponde rea de terra cuja propriedade no detida
pelo particular nem utilizada pelo Poder Pblico. ntegra o patrimnio pblico e, por no
possuir qualquer destinao, integram a categoria de bens dominiais.
Plataforma continental integram o patrimnio da Unio e compreende " o leito e o subsolo
das reas submarinas que se estendem alm de seu mar territorial, em toda a extenso do
prolongamento natural de seu territrio terrestre, at o bordo exterior da margem continental,
ou at uma distncia de duzentas milhas martimas das ilhas de base, a partir das quais se
mede a largura do mar territorial.
Terras ocupadas pelo ndios pertencem a Unio, so inalienveis, indisponveis e
demarcadas administrativamente, para necessria sobrevivncia das populaes indgenas
que as habitam. A posse permanente assegurada aos ndios, tendo em conta a sua
sobrevivncia fsica e cultural, assegurando-lhes, ainda, o instituto do usufruto exclusivo.
Terrenos de Marinha Pertencem a domnio da Unio (art. 20, V, da CF), correspondendo
"todos os que banhados pelas guas do mar ou dos rios navegveis, em sua foz, vo at a
distncia de 33 metros para a parte da terra, contados desde o ponto em que chega a
preamar mdia. Busca assegurar a defesa nacional, conquanto seja admitida a incidncia
de leis municipais quando localizados na rea urbana ou urbanizvel. A utilizao privativa,
por particular, dos terrenos de marinha, se efetua mediante enfiteuse ou aforamento.
lhas podendo ser lacustres ou fluviais, conforme estejam em rios de guas comuns ou em
lagoas. Martimas, quando havidas no mar; ocenicas ou costeiras, se distantes ou na
costa. As fluviais e lacustres pertencem Unio se localizadas na faixa de fronteira, ou,
como dita a CF, pertencem Unio "as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com
outros pases; as praias martimas; as ilhas ocenicas e as costeiras, excludas, desta as
113
que contenham a sede de Municpios, exceto aquelas reas afetadas ao servio pblico e a
unidade ambiental federal (EC 46/05)
P'50' $" & C'50R'A( DA ADF@5@S0RA6I' PJ3A@CA
$ a C'5C(@0'
a atribuio de vigilncia, orientao e correo de certo rgo ou agente pblico
sobre a atuao de outro ou de sua prpria atuao, visando confirm-la ou desfaz-la,
conforme seja ou no ilegal, conveniente, oportuno e eficiente. No primeiro caso tem-se o
heterocontrole; no segundo o autocontrole ou respectivamente, controle externo e controle
interno. (Diogenes Gasparini, Direito Administrativo, 6 edio, pg.743, editora Saraiva).
0@P'S D( C'50R'A(:
Quanto ao rgo controlador: interno, externo.
Quanto natureza do controle: legalidade, mrito.
Quanto oportunidade : prvio (a priori) concomitante, posterior.
Quanto iniciativa : ex-of/cio (de ofcio) a pedido 9provocado)&
C'50R'A( @50(R5'
A CF/88 prev sistema de controle interno no mbito de cada um dos poderes com
objetivos bem definidos de controle das operaes de crdito (emprstimos), avaliao do
cumprimento das metas previstas nas leis oramentrias e de avaliao de resultados
quanto eficincia e eficcia da gesto pblica, destacando-se ainda o apoio ao controle
externo.
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada,
sistema de controle interno com a finalidade de:
- avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos
programas de governo e dos oramentos da Unio;
- comprovar a lealidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia,
da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da
administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de
direito privado;
- eHercer o controle das opera)*es de cr9dito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da Unio;
V - apoiar o controle eHterno no exerccio de sua misso institucional.
1. Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob
pena de responsabilidade solidria.
114
2. Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima
para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de
Contas da Unio.
Este controle exercido sobre a funo administrativa. A funo administrativa, como
vimos, constitui-se em atribuio tpica do Poder Executivo, o Judicirio e o Legislativo a
exercem de forma atpica.

Existem duas caracter-sticas peculiares ao controle administrativo. (m primeiro
luar, a iniciativa do controle da prKpria administra).o (de ofcio, ex-ofcio) ou pode ser
provocado pelo interessado. (m seundo luar, as decis*es resultantes deste controle
podem ser revistas pelo Poder Eudici+rio face ao princpio da unidade de Jurisdio. Ao
contrrio do que ocorre na Frana, pas no qual vigora o sistema de dualidade de jurisdio,
ou seja, existe uma jurisdio denominada de "contencioso administrativo e a jurisdio
tradicional, 5o 3rasil, por adotarmos o sistema de jurisdi).o nica, decis*es
administrativas no 3rasil n.o fazem coisa julada.
Por fim, cabe real)ar 2ue o controle eHercido sobre as entidades da
administra).o indireta, denominado de superviso ministerial, de natureza finalstica no
sentido de se aferir se as entidades esto perseguindo os objetivos para os quais foram
criadas, a harmonia com a poltica do governo para o setor de atuao e se atua
eficientemente. nexiste, face a autonomia financeira, administrativa e patrimonial
da2uelas entidades, vnculo hierrquico de subordinao entre elas e o poder central.
C'50R'A( (=0(R5'
Nossa Carta Poltica de 1988 dispe, nos artigos 70 e 71, que fiscaliza).o cont+bil,
financeira, or)ament+ria e patrimonial ser exercida, no mbito da Unio, pelo
Conresso 5acional mediante C'50R'A( (=0(R5' e pelo sistema de controle interno
de cada Poder.
No exerccio do controle externo o Conresso 5acional ter o auxlio do 0ribunal de
Contas da /ni.o. Registre-se que o controle externo dar-se- sobre a fun).o
administrativa 'r)ament+ria dos Poderes (Hecutivo, Aeislativo e Eudici+rio e as
demais entidades 2ue comp*em a Administra).o Pblica. nsisto, no se exerce o
controle externo no que se refere s funes tpicas do Poderes Judicirio, assim como
tambm no se exerce o controle externo quanto ao mrito (convenincia e oportunidade)
dos atos administrativos.
O controle externo observar aspectos de legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicao das subvenes e renncia de receitas, no mbito da Administrao Direta e
ndireta.
C'50R'A( PARAAF(50AR
Quando estudamos a funo legislativa (elaborar leis) vimos que a mesma constitui-
se em atividade tpica do Poder Legislativo. Para muitos autores, a fun).o fiscalizadora
sobre os demais poderes, em especial sobre o Poder (Hecutivo, mediante controle
eHterno, 9 tamb9m fun).o t-pica do Poder Aeislativo.
115
A CF/88 dispe no Art. 49 Tcompete eHclusivamente ao Conresso 5acionalT4

Sustar os atos normativos do Poder (Hecutivo 2ue eHorbitem do poder
reulamentar ou dos limites da delea).o leislativa (art. 49, V).
Eular anualmente as contas apresentadas pelo Presidente da Repblica (art. 49,
X).
Fiscalizar e controlar, diretamente, ou por 2ual2uer de suas Casas, ou atos do
Poder (Hecutivo, inclu-dos os da administra).o indireta (art. 49, X).
Apreciar os atos de concess.o e renova).o de concess.o de emissoras de r+dio e
televis.o (art. 49, X).
C'50R'A( P(A'S 0R@3/5A@S D( C'50AS
Ao tratarmos do tema do controle da Administra).o Pblica, em especial do
controle eHterno, surge inevitavelmente a figura dos Tribunais de Contas. Por isso, mesmo
que de forma sinttica, devemos nos debruar sobre as atribuies destes rgos
autnomos.
A competncia do TCU, art. 71, circunscreve&se ao Pmbito da Administra).o
Pblica Federal. Os recursos Estaduais so fiscalizados pelos TCEs-Tribunais de Contas
dos Estados. Os recursos municipais pelos Tribunais de Contas dos Municpios ,onde
houver, caso no exista, a aplicao dos recursos do Municpios ficar a encargo dos
Tribunais de Contas dos Estados.
So vrias as atribuies do TCU, encontram-se nos incisos a X do art. 71 1 a
4, combinado com o art. 75.
Apreciar, para fins de registro, a lealidade dos atos de admiss.o de pessoal, a
2ual2uer t-tulo, na administra).o direta e indireta, includas as fundaes institudas
e mantidas pelo Poder Pblico, eHcetuadas as nomea)*es para caro de provimento
em comiss.o, bem como (ou seja, analisar tambm) a lealidade das concess*es de
aposentadorias, reformas e pens*es, ressalvadas as melhorias posteriores 2ue
n.o alterem o fundamento leal do ato concessrio;
Ao verificar ilealidade de ato administrativo o 0ribunal de Contas determinar as
providncias cabveis e assinar prazo para que o rgo ou entidade as adote. Se a
administrao no atender o prprio Tribunal de Contas poder+ sustar a eHecu).o do
ato impunado, comunicando esta deciso Cmara dos Deputados e ao Senado
Federal.
A providMncia ser+ diferente 2uando se tratar de contrato administrativo. Neste
caso a susta).o ser+ adotada pelo Conresso 5acional, que solicitar de imediato ao
Poder Executivo as medidas cabveis. No entanto, se no prazo de 90 dias o Congresso
116
Nacional ou o Poder Executivo no tomar as providncias o Tribunal de Contas decidir
a respeito.
Compete ao 0ribunal de Contas da /ni.o apreciar as contas anuais do Presidente da
Repblica mediante parecer pr9vio (CF, Art. 71, ). O julamento ser efetuado pelo
Conresso 5acional (CF, Art. 49, X). O mesmo se aplica as contas dos Governadores,
os respectivos pareceres prvios sero elaborados pelos TCE's e as contas sero
julgadas pelas respectivas Assemblias Legislativas; 5o caso das contas dos
Prefeitos o parecer prvio do Tribunal de Contas sK deiHar+ de prevalecer por
decis.o de dois ter)os :"!N; dos membros das CPmaras Funicipais.
0er.o suas contas juladas pelo 0ribunal de Contas os demais administradores
pblicos e demais pessoas f-sicas ou jur-dicas respons+veis por bens e valores
pblicos da administra).o direta e indireta, inclu-das as funda)*es e sociedades
institu-das e mantidas pelo Poder Pblico, e as contas daqueles que derem causa a
perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio (CF, arts. 70,
pargrafo nico e 71, ).
(F@CGC@A DAS D(C@S7(S D'S 0R@3/5A@S D( C'50AS
CF Art. 71, 3 As decis*es do tribunal de 2ue resulte imputa).o de d9bito ou multa
ter.o efic+cia de t-tulo eHecutivo.
sto significa tais decises podem ser executadas mediante processo de execuo
sem necessidade de serem submetidas ao processo de conhecimento.
C'50R'A( PR<C@', C'5C'F@0A50( ( P'S0(R@'R
Tradicionalmente a idia de controle prvio, concomitante e posterior relaciona o
momento de realizao do controle ao momento da execuo da despesa; se o controle
ocorre antes da execuo da despesa (diz-se o controle prvio); se durante (o controle
ser concomitante); se o controle ocorre posteriormente a execuo da despesa (o controle
ser posterior). Perceba que sobre uma mesma despesa pode-se realizar o controle nos
trs momentos.
(=(FPA' PRG0@C'
Para ilustrar transcrevo o artigo 113 da Lei 8.666/93 que dispes sobre licitaes e
contratos
.rt. //1. 7 controle das despesas decorrentes dos contratos e demais
instrumentos regidos por esta Lei ser! feito pelo @ribunal de ontas
competente Beis um e$emplo de controle concomitante % se for reali3ado
durante a e$ecuo do contrato%, e de controle posterior T quando reali3ado
ap"s a e$ecuo do contratoD na forma da legislao pertinente ficando os rgos
interessados da )dministrao respons$veis pela demonstrao da legalidade e
regularidade da despesa e e$ecuo nos termos da :onstituio e sem pre.u/0o
do sistema de controle interno nela previsto&
117
%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%%

6 S
o
7s @ribunais de ontas e os "rgos integrantes do sistema de
controle interno podero solicitar para e$ame, at o dia til imediatamente
anterior 4 data de recebimento das propostas, c"pia de edital de licitao j!
publicado, Beis aqui um e$emplo de controle prvio % porque est! sendo
reali3ado antes da e$ecuo do contratoD obrigando%se os "rgos ou entidades
da .dministrao interessada 4 adoo de medidas corretivas pertinentes que,
em funo desse e$ame, lhes forem determinadas.
C'50R'A( E/R@SD@C@'5AA
No Estado moderno no cabe as pessoas o exerccio da justia pelas prprias mos.
A atribuio de dizer o direito e solucionar os conflitos entre pessoas, fsicas ou jurdicas,
compete ao Poder Judicirio. Princpio da inafastabilidade da jurisdio.
5o 2ue diz respeito ao ato administrativo cabe ao Judicirio, 2uando provocado,
o exame do ato 2uanto ao aspecto da lealidade. Observe-se que o controle judicial no
comporta o eHame de m9rito do ato administrativo (juzo de convenincia e oportunidade).
Ademais, o Poder Judicirio no exerce controle de of-cio age apenas quando provocado.
Alguns exemplos de controle judicial so: o mandado de segurana, a ao popular e
a ao civil pblica (arts. 5, LXX, LXX, e art. 129, , respectivamente).
F(@'S D( C'50R'A( E/R@SD@C@'5AA.
FA5DAD' D( S(B/RA56A
:;4 >> 1OIO % conceder%se%! mandado de segurana para proteger direito
l(quido e certo, no amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o
respons!vel pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pblica ou
agente de pessoa jur(dica no e$erc(cio de atribui'es do Poder Pblico*
So palavras chaves que permitem identificar o mandado de segurana:
Prote).o de direito l-2uido e certoR
Contra ilealidade ou abuso de poder cometido autoridade pblica ou agente
de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico.
' Direito n.o pode ser amparado por 9abeas orpus ou 9abeas data
Direito l-2uido e certo Para Gabriel Dezen Jnior aquele cuja titularidade possa
ser ine2uivocamente demonstrada por quem o pretenda (certo) e que esteja delimitado
em sua extenso, ou seja, que se tenha exatamente dimensionado o alcance do direito
pretendido (lquido)
' titular do direito l-2uido e certo tanto pode ser pessoa f-sica como jur-dica,
nacional ou estrangeira, alm das universalidades reconhecidas por lei a exemplo do
espKlio e da massa falida e tambm Kr.os pblicos despersonalizados, mas dotados
118
de capacidade processual (chefia do Poder Executivo, Mesa do Congresso, Senado,
Cmara, Tribunal de Contas, Ministrio Pblico, entre outros)
Ateno: O direito de requerer mandado de segurana eHtinuir&se&+ decorridos
$"# dias contados da cincia, pelo interessado, do ato impugnado (art. 8, lei 1.533/51)
Mais informaes: lei n 1.533, de 31.12.1951 e lei n 4.348, de 26.06.64, que
estabelecem normas processuais relativas a mandado de segurana.
A6I' P'P/AAR
A(B@0@F@DAD( ( '3E(0'
:;4>> 1OOIII % qualquer cidado parte leg(tima para propor ao popular que
vise a anular ato lesivo ao patrim2nio pblico ou de entidade de que o #stado
participe, 4 moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrim2nio
hist"rico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m!%f, isento de custas
judiciais e do 2nus da sucumb:ncia*
Vejam que no se trata de proteo a direito do particular, como no mandado de segurana.

So palavras chaves que identificam a ao popular:
2ual2uer cidad.o parte legtima
anular ato lesivo ao (patrimLnio pblico, moralidade, meio&ambiente,
patrimnio histrico e cultural).
Custas Eudiciais so valores pagos aos cofres pblicos (taxas) pela prtica de atos
processuais conforme tabela prevista em lei.
Ynus da sucumbMncia a obrigao que resulta para a parte vencida no processo de
ressarcir parte vencedora todos os gastos que antecipou, inclusive honorrios
advocatcios. Os honorrios advocatcios so fixados pelo Juiz entre 10%

a 20% sobre o
valor da condenao (CPC, art. 20, 3).
A lei n 4.717, de 29-6-1965, regula a ao popular e dispe que:
)rt& 1 A ) prova da cidadania para ingresso em .u/0o ser$ feita com o t/tulo
eleitoral ou com documento !ue a ele corresponda&
)rt& 1 ( <ara instruir a inicial o cidado poder$ re!uerer +s entidades a !ue se
refere este artigo as certid"es e informa"es !ue .ulgar necess$rias bastando para
isso indicar a finalidade das mesmas&
A6I' C@C@A PJ3A@CA
A lei 7.347, DE 24-07-1985, regula a ao civil pblica de responsabilidade por danos
causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico,
histrico e turstico.
119
A(B@0@F@DAD( A0@CA - a ao poder ser proposta pelo Finist9rio Pblico, pela /ni.o,
pelos (stados e Funic-pios. Podero tambm ser propostas por autar2uia, empresa
pblica, funda).o, sociedade de economia mista ou por associa).o 2ue (art. 5):
l - esteja constituda h pelo menos um ano, nos termos da lei civil;
- inclua entre suas finalidades institucionais a proteo ao meio ambiente ao consumidor,
ordem econmica, livre concorrncia, ou ao patrimnio artstico, esttico, histrico,
turstico e paisagstico;
'3E(0'4 A ao civil poder ter por objeto a condena).o em dinheiro ou o cumprimento
de obria).o de fazer ou n.o fazer (art. 3). decorrente de responsabilidade por danos
morais e patrimoniais causados, sem prejuzo da ao popular, (lei 7.347/85 Art. 1):
l - ao meio-ambiente;
ll - ao consumidor;
ordem urbanstica;
V a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico;
V - a qualquer outro interesse difuso ou coletivo.
V - por infrao da ordem econmica e da economia popular;

P'50' $N a A@C@0A6I' PJ3A@CA
Dispe a Constituio federal, em seu art. 37, XX, que, "ressalvados os casos
especificados na legislao, as obras, servio e alienaes sero contratados mediante
processo de licitao pblica que assegure iualdade de condi)*es a todos os
concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as
condies efetivas da proposta, nos termos da lei, a qual somente permitir as exigncias
de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das
obrigaes.
$N.$ & Conceito
"Licitao o procedimento administrativo mediante o qual a Administrao Pblica
seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato do seu interesse (Hely Lopes
Meirelles).
"Licitao um certame que as entidades governamentais devem promover e no
qual abrem disputa entre os interessados em com elas travar determinadas relaes de
contedo patrimonial, para escolher a proposta mais vantajosa s convenincias pblicas
(Celso Antnio Bandeira de Mello).
"Licitao o procedimento administrativo destinado escolha de pessoa a ser
contratada pela Administrao ou ser beneficiada por ato administrativo singular, no qual so
assegurados tanto o direito dos interessados disputa como a seleo do beneficirio mais
adequado ao interesse pblico (Carlos Ari Sundfeld).
120
Afirma, Celso Bastos, que a LCTAO desfruta, no ordenamento jurdico vigente,
do status de princpio constitucional.
$N." & Aeisla).o
Dispositivos Constitucionais Relativos Matria: art. 22, XXV (redao dada
pela EC N 19/98); art. 37, XX, art. 173 (redao dada pela EC N 19/98) e art.
175;
Lei 8.666/93 e alteraes posteriores (diploma bsico geral).
Lei 10.520/02 e regulamentaes posteriores (diploma do prego)
Lei 12.462/11 que estabelece o Regime Diferenciado de Contratao RDC.
A edi).o das bnormas eraisc sobre licita)*es e contratos administrativos 9 de
competMncia eHclusiva da /ni.o, cumprindo aos estados&Fembros, Distrito Federal e
Funic-pios leislar sobre normas espec-ficas acerca da mat9ria, jamais podendo a lei
local confrontar-se com a lei federal.
"5ormas erais correspondem s balizas uniformi0adoras do procedimento, dos
contratos, que fixam s modalidades, as #ipteses de exceo, as disposi"es contratuais,
de interpretao etc.
Aos Municpios, ao Distrito Federal e aos Estados-Membros cumprir mero trabalho
de adaptao das normas gerais fixadas por lei de iniciativa da Unio, jamais podendo a lei
local confrontar-se com a lei federal.
As normas gerais so aplicveis para a Administrao federal, estadual e municipal,
direta e indireta, para as sociedades de economia mista e empresas pblicas, exceto estas
ltimas se tiverem regulamentos prprios (Lei n 8.666/93, art. 119 prega que as empresas
pblicas e as sociedades de economia mista exploradoras de atividades econmicas esto
sujeitas a um tratamento especial (CF, art. 173, 1, ). A lei especial a que faz referncia o
texto constitucional dever observar os princpios da administrao pblica (CF, art. 37).
Pode a Lei n. 8.666/93 ser subsidiariamente aplicvel a espcies de contratos
regidos por normas prprias, como ocorre presentemente com as concesses e permisses
patrocinadas e administrativas contratadas sob o regime das parcerias pblico-privadas (Lei
n. 11.079/2004) e com os consrcios pblicos (Lei n. 11.107/2005).
$N.N & Finalidade
Art. 3 da Lei 8.666/93
Garantia da observncia do princpio constitucional da isonomia (possibilitar que
qualquer interessado possa validamente participar da disputa pelas contrataes);
Permitir a melhor contrata).o poss-vel (seleo da proposta mais vantajosa para a
Administrao).
$N.% & Princ-pios
121
So as proposies bsicas de um sistema, ao qual do sentido lgico, harmonioso,
racional, possibilitando a sua compreenso. So normas de hierarquia-superior das meras
regras, determinando-lhes o alcance e o sentido. Na aplicao do Direito, preleciona
Sundfeld, os princpios cumprem duas funes:
A adequada interpretao das regras;
A saneamento de suas lacunas.
' art. N[ da Aei ].WWW!\N aponta como princ-pios b+sicos da licita).o os seuintes4
1egalidade A licitao deve se desenvolver em estrita observncia s normas
legais;
Impessoalidade Todo o procedimento deve ser dirigido finalidade de interesse
pblico, no permitindo a interferncia de favoritismos que indevidamente
privilegiem a uns e prejudiquem a outros licitantes. Est intimamente ligado aos
princpios da isonomia e do julgamento objetivo;
Eoralidade e <robidade )dministrativa Para Marcelo Figueiredo, in Probidade
Administrativa (2 edio, 1997), esses dois princpios esto intrinsecamente
relacionados. O princpio da moralidade administrativa, porm, de alcance
maior que o da probidade administrativa, afirma o citado autor. E acrescenta: "
conceito mais genrico a determinar a todos os "poderes e funes do Estado
atuao conforme o padro jurdico da moral, da boa-f, da lealdade, da
honestidade. J, a probidade, tambm denominada moralidade administrativa
qualificada, volta-se a particular aspecto da moralidade administrativa. Parece-
nos que a improbidade est exclusivamente vinculada ao aspecto da conduta (do
ilcito) do administrador. Assim, em termos gerais, diramos que viola a probidade
o agente pblico que em suas ordinrias tarefas e deveres atrita os denominados
"tipos legais. A probidade, desse modo, seria o aspecto "pessoal-funcional da
moralidade administrativa. Nota-se de pronto a substancial diferena. Dado
agente pode violar a moralidade administrativa e nem por isso violar
necessariamente a probidade, se na anlise de sua conduta no houver a
previso legal por ato de improbidade.
Igualdade Consubstancia-se no dever no apenas de a Administrao tratar
igualmente todos os que aflurem licitao, mas tambm no de ensejar
oportunidade de participao a quaisquer interessados que apresentem as
devidas condies previstas. Esse princpio veda a incluso no ato convocatrio
de clusulas que frustrem, restrinjam ou comprometam o carter competitivo do
procedimento licitatrio;
<ublicidade impe que os atos e termos da licitao - no que inclui a motivao
das decises - sejam efetivamente expostos ao conhecimento de quaisquer
interessados, permitindo-lhes exercer o direito de fiscalizao do procedimento;
%inculao ao Instrumento :onvocatrio Obriga a Administrao a respeitar
estritamente as regras que haja previamente estabelecido para a licitao;
122
Nulgamento Kb.etivo Dele deriva a exigncia de que o julgamento das
propostas seja feito segundo os critrios fixados no ato convocatrio. O
julgamento h de basear-se nos parmetros objetivos, firmes e concretos,
definidos no ato de convocao, e nos termos especficos das propostas.
A lei ainda faz men).o a bprinc-pios correlatosc. Dentre esses, podemos citar4
<rinc/pio da :ompetitividade O procedimento deve ensejar ampla e justa
disputa;
<rinc/pio da ;iscali0ao Todos os interessados tm o direito de fiscalizar o
andamento do certame e, portanto, a observncia das regras que o governam;
<rinc/pio do ;ormalismo Formalismo, como averba Sundfeld, enquanto
obedincia as etapas rgidas e previamente seriadas, para lisura do certame,
evitando a intempestiva e indevida criao de fases ou prtica de atos que
beneficiem concorrentes especficos. As formalidades prprias do procedimento
so, na verdade, instrumento da igualdade e da moralidade (art. 4, pargrafo
nico);
<rinc/pio da Eotivao princpio geral do Direito Administrativo. Traduz-se na
exigncia reiterada, da Lei 8.666/93, de que as decises na licitao sejam
acompanhadas de exposio de motivos que as justifiquem;
<rinc/pio da )d.udicao :ompulsria No magistrio de Maria Sylvia Zanella Di
Pietro, significa que a Administrao no pode, concludo o procedimento, atribuir
o objeto da licitao a outrem que no o vencedor;
<rinc/pios do :ontraditrio e da )mpla Fefesa Assegurados pelos direitos de
manifestao prvia dos licitantes em caso de desfazimento da licitao, por
revogao ou anulao (art. 49), e de aplicao de sanes (art. 86 e 87), por
exemplo.
1elQ Feirelles ainda cita como princ-pio da licita).o o do siilo na apresenta).o
das propostas, como consect+rio da iualdade 2ue deve eHistir entre os licitantes,
embora a Aei ].WWW!\N n.o o mencione no art. N[.
De forma majoritria, h aceitao dos seguintes princpios: procedimento formal;
publicidade; igualdade; sigilo na apresentao das propostas; julgamento objetivo;
vinculao ao edital e adjudicao compulsria ao vencedor.
$N.V & 'bjetivo
Art. 2 da Lei 8.666/93.
Obras;
Servios, inclusive de publicidade;
Compras;
Alienaes;
123
Concesses;
Permisses;
Locaes.
$N.W a 'briatoriedade
Fundamento Constitucional Art. 37, inciso XX;
Fundamento legal Art. 2 da Lei 8.666/93.
Para 1elQ Feirelles, a eHpress.o bobriatoriedade de licita).oc tem um duplo
sentido, sinificando4
A compulsoriedade da licitao, em geral;
A compulsoriedade da modalidade prevista em lei para a espcie.
$N. X a Dispensa e @neHiibilidade
A lei dispe que, em determinadas hipteses, o procedimento licitatrio no
obrigatrio. Quando tal ocorrer, teremos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitao.
Dispensa A licitao possvel, mas razes de natureza administrativa no a
recomendam. Atende a legitima convenincia da Administrao e ao interesse pblico.
expresso da competncia discricionria da Administrao. Todavia, s poder incidir
quando ocorrente uma das hipteses previstas no art. 24 :licita).o dispens+vel;.
Existem, contudo, casos de dispensa que escapam discricionariedade
administrativa, porque a lei determina serem tais situaes vinculadas, na medida em que
impe ao Estado que seja dispensada a licitao e no dispensvel; o que decorre do art.
17, incisos e :licita).o dispensada;, da Lei 8.666/93 (com as alteraes posteriores). A
lei enumera as hipteses em que a Administrao no est obrigada a proceder licitao,
contratando diretamente. a lio da Professora Di Pietro. A matria, todavia, complexa,
recebendo outros enfoques da parte de especialistas igual mente notveis.
Nmero significativo de administrativas (Hely Meirelles, Jorge Ulisses Jacoby
Fernandes, dentre outros) promovem distino mais acentuada entre a dispensa, nos
termos do art. 24, utilizando a expresso "licitao dispensvel e aquela prevista no art. 17,
e , referindo-se como licitao dispensada, mostrando o carter discricionrio da primeira
e vinculado da segunda.
A distino tem utilidade, argumenta Jacoby, em seu "Contratao Direta Sem
Licitao, da Editora Braslia Jurdica. A principal distino, diz ele, entre a licitao
dispensada (art. 17 e ) e as dispensas do art. 24, "repousa no sujeito ativo que promove a
alienao, figurando no primeiro caso a Administrao no interesse de ceder parte do seu
patrimnio, vender bens ou prestar servios e, nos casos do art. 24, a situao oposta,
estando a Administrao na condio de compradora ou tomadora dos servios.
Mas no o objetivo da Administrao Pblica que varia, pois nesse caso a
conjugao do verbo "dispensar suficiente para estabelecer a diferena entre as formas
de dispensa.
'bs4 ' Supremo 0ribunal Federal, na AD@n \"X&N&RS, suspendeu por decis.o
liminar parte do dispositivo da Aei ].WWW!\N, no art. $X, @, b e c, al9m do Z $[, assim, a
norma 2ue limitava as doa)*es para Kr.os ou entidades da prKpria Administra).o,
de 2ual2uer esfera de Boverno, bem como a permuta de imKvel nas mesmas
124
condi)*es e a possibilidade de revers.o de bem objeto de doa).o, deiHou de ser
aplicada.
Em sntese: as hipteses de dispensa so determinadas em razo do valor, de
situaes excepcionais, do objeto e da pessoa. A lei enumera taHativamente as hipKteses
de dispensa (art. 24 e incisos).
@neHiibilidade Nos casos de inexigibilidade, a competio invivel. A
enumerao legal no taxativa (art. 25 e incisos), pois a lei pode definir outras
possibilidades alm daquelas previstas no dispositivo citado.
a) nas compras de materiais, equipamentos ou gneros que s possam ser
fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a
preferncia de marca.
b) Nas contrataes de servios tcnicos enumerados pela lei no seu art. 13, de
natureza singular, com profissionais de notria especializao, desde que no se
refiram a servios de publicidade.
c) Nas contrataes de profissionais do setor artstico, diretamente ou por
empresrio exclusivo, desde que o profissional detenha aceitao pela crtica e
pela opinio pblica.
$N.] a (scolha licitatKria pelos Crit9rios
:rit7rio Xuantitativo O preo estimado do futuro contrato;
:rit7rio Xualitativo A natureza do objeto a ser contratado.
A modalidade a ser observada determinada em razo do valor da contratao
(2uantitativo) ou do objeto a ser contratado (2ualitativo). Em regra,
contrataes de maior vulto ou valor devem ser licitadas segundo a modalidade
concorrncia; a tomada de preos reservada para contratao de valor
intermedirio, deixando-se o convite para as de menor valor, enquanto o leilo e
o concurso ficam ajustados para objetos especficos. O prego modalidade que
pode ser adotada apenas para a aquisio de bens e servios comuns.
$N.\ a Fodalidades de Aicita).o4 Conceitos Aeais :Art. "";
oncorr:ncia " a modalidade de licitao entre quaisquer interessados que,
na fase inicial de habilitao preliminar, comprovem possuir os requisitos mnimos
de qualificao exigidos no edital para execuo de seu objeto ( 1);
?e!uisitos da concorr,ncia: /niversalidade: decorre da amplitude de participantes
potenciais no certame licitatrio; ampla publicidade: meio garantidor universalidade;
habilita).o preliminar: realizada como fase inicial onde a administrao verificar se os
concorrentes detm condies para participar; julamento da concorrMncia: realizado por
comisso (permanente ou especial) de, no mnimo trs membros, podendo apenas dois ser
servidores e o terceiro convidado, que analisar a capacidade jurdica, a regularidade fiscal,
a qualificao tcnica e a idoneidade econmico-financeira.
125
@omada de Preos " a modalidade de licitao entre interessados
devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condies exigidas para
cadastramento at o terceiro dia anterior data do recebimento das propostas,
observada a necessria qualificao ( 2);
onvite " a modalidade de licitao entre interessados do ramo pertinente ao
seu objeto, cadastrados ou no, escolhidos e convidados em nmero mnimo de
3 (trs) pela unidade administrativa, a qual afixar, em local apropriado, cpia do
instrumento convocatrio e o estender aos demais cadastrados na
correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedncia
de at 24 (vinte e quatro) horas da apresentao das propostas ( 3);
Por se tratar da modalidade mais simples, o julgamento tanto poder ser realizado por
comisso como por servidor nico. A ordem de servio ou a nota de emprenho podem
substituir o instrumento do contrato, dando incio execuo do que foi pactuado.
oncurso " a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para
escolha de trabalho tcnico, cientfico ou artstico, mediante instituio de
prmios ou remunerao aos vencedores, conforme critrios constantes de edital
publicado na imprensa oficial com antecedncia mnima de 45 (quarenta e cinco)
dias ( 4);
Leilo " a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para a venda
de bens mveis inservveis para a Administrao ou de produtos legalmente
apreendidos ou penhorados, ou para a alienao de bens imveis prevista no art.
19, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliao ( 5).
Dois tipos de leilo so encontrados na legislao. O leilo a que se refere a Lei de
Licitaes e o tratado no Plano Nacional de Desestatizao.
O leilo, segundo a Lei 8.666/93, a modalidade obrigatria para:
a) venda de bens mveis inservveis para a Administrao;
b) venda de produtos legalmente apreendidos ou penhorados;
c) venda de bens imveis cuja aquisio tenha derivado de procedimentos judiciais ou de
dao em pagamento (admitindo-se tambm a concorrncia).
Essa modalidade pode ser comum, realizada por leiloeiro oficial e regida por lei
prpria (Decs. N. 21.981/32 e 22.427/33), observadas as peculiaridades da Administrao
licitante; o leilo administrativo prprio para as alienaes descritas na letra b (comumente
para objetos apreendidos em rodovirias, aeroportos, postos de fronteira etc.). Qualquer que
seja o tipo exige prvia avaliao do bem posto venda e ampla publicidade.
admitido tambm para a alienao de aes, dissoluo de sociedade com
alienao de seus ativos, locao, comodato, concesso, permisso ou autorizao de
servios pblicos, para cumprimento do Plano nacional de Desestatiza).o. Nas
privatizaes admite-se a aplicao dessa modalidade licitatria, regida atualmente pelas
Leis n. 8.031/90 e 9.491/97. realizado nas Bolsas de Valores, exigindo habilitao prvia
e ampla publicidade (exemplos: Eletropaulo, Cesp, Telesp etc.)
Prego a modalidade de licitao utilizada para a aquisio de bens e
servios comuns, qualquer que seja o valor estimado da contratao, em que a
126
disputa pelo fornecimento feita por meio de propostas e lances em sesso
pblica.
Esta modalidade tem Lei prpria, 10.520/2002, utilizando a Lei 8.666/93 de forma
subsidiria para as contrataes realizadas com o emprego da modalidade (art. 9), sendo
obrigatrio o critrio de menor preo no julgamento das propostas (art. 4, X). ' pre.o tem
procedimento distinto das demais modalidades, sendo realizado em duas fases
distintas4 @nterna e eHterna.
nterna ou preparatria, reservada para a justificao da necessidade da contratao
(inclusive com o oramento dos bens a serem licitados), definio do objeto (clara, precisa,
vedadas especificaes irrelevantes e excessivas), das exigncias de habilitao, critrios
de aceitao das propostas, indicao das sanes aplicveis por inadimplemento e as
clusulas do contrato. O procedimento contar com a designao do leiloeiro e da "equipe
de apoio (que recebero as propostas, faro a classificao, a habilitao e a adjudicao
ao vencedor). A equipe deve ser integrada em sua maioria por servidores ou empregados
pblicos (de preferncia do quadro permanente art. 3, 1);
Externa, que tem incio com a convocao dos interessados (aviso na imprensa
oficial ou jornal de circulao local) e conduz sesso pblica de julgamento. O prazo para
a apresentao das propostas no poder ser inferior a oito dias. Os licitantes apresentaro
propostas (cuja validade ser de, no mnimo, sessenta dias) contendo a indicao do objeto
e do preo. Conhecidas as ofertas, a de menor valor e as que excederem em at 10%
podero apresentar lances verbais e sucessivos, at que seja proclamado o vencedor (o
critrio sempre ser o de menor preo). Depois de proclamada a melhor proposta (e
classificadas todas as propostas), o leiloeiro examinar os documentos (reunidos em um
invlucro) de habilitao do licitante. A habilitao compreende a verificao de regularidade
com a Fazenda (Nacional, Estadual e Municipal), Seguridade Social e FGTS, alm do
atendimento de exigncias tcnicas e econmico-financeiras. Habilitado, o autor da menor
proposta ser declarado vencedor; caso contrrio, sero examinadas as ofertas
subseqentes e que atendam s exigncias do edital.
Qegime &iferenciado de ontratao BQ&D mais nova modalidade
de licitao utilizada para ser aplicado nas situaes especificamente
postas na lei que o regulamenta e ter durao at a concluso dos
eventos referidos no art. 1., apesar de estar sendo estendido o seu uso a
outros tipos de contratos .
(sta modalidade de licita).o foi institu-da pela Aei $".%W"!$$, resultante da
Fedida ProvisKria n[ V"X do mesmo ano, 2ue teve por objeto as contrata)*es
necess+rias 8 realiza).o de aluns eventos, 2uais sejam4
a) Dos jogos Olmpicos e Paraolmpicos de 2016, constantes da Carteira de
Projetos Olmpicos e a ser definida pela Autoridade Pblica Olmpica (APO);
b) Da Copa das Confederaes da Federao nternacional de Futebol Associao
FFA 2013 e da opa do Mundo Fifa 2014, definidos pelo Grupo Executivo
Gecopa 2014 do Comit Gestor institudo para definir, aprovar e supervisionar as
aes previstas no Plano Estratgico das Aes do governo Brasileiro para a
realizao da copa do Mundo Fifa 2014 CGCOPA 2014, restringindo-se, no
caso de obras pblicas, s constantes da matriz de responsabilidade celebrada
entre a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios;
127
c) De obras de infraestrutura e de contratao de servio para os aeroportos das
capitais dos Estados da Federao distantes at 350 km das cidades sedes dos
mundiais referidos nos incisos e .
Apesar destas situaes autorizadas explicitamente, o RDC vem sendo utilizado para
outros objetos devido a leis posteriores que vieram trazer esta abertura, alterando o art. 1 ,
caput e 3 da lei. Estas alteraes so fruto da Lei 12.688/12 e 12.722/12, para prever,
respectivamente, a aplicao do regime diferenciado aes integrantes do Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC) e para a realizao de obras e servios de engenharia no
mbito dos sistemas de ensino pblico. Alm disso, a Lei 12.745/12 acrescentou um inciso
V no art. 1 da lei do RDC para estender o mesmo as obras e servios de engenharia
celebrados no mbito do Sistema nico de Sade SUS. Com estas ltimas alteraes, a
Lei do RDC deixa de ter carter temporrio.
Vale ressaltar que a adoo do RDC no obrigatria para a construo dos
estdios, aeroportos e obras de infraestrutura. ato discricionrio da Administrao Pblica
optar pelo regime de contratao que lhe parecer mais conveniente, ou seja, usar a lei
8.666/92 (empreitada), a lei 8.987/95 (concesso e permisso de servio pblico) ou lei
11.079/04 (parcerias pblico-privadas).
$N.$# a 0ipos de Aicita).o :art. %V;
A definio do tipo licitao implica no critrio de seleo utilizado para escolha da
proposta mais vantajosa pelo setor pblico, cuja definio no se d de forma aleatria, pois
a legislao define, de acordo com o objeto do contrato administrativo, qual seria o tipo
apropriado para cada caso.

Eenor preo Quando o critrio de seleo da proposta mais vantajosa
para a Administrao determinar que ser vencedor o licitante que
apresentar a proposta de acordo com as especificaes do edital ou
convite e ofertar o menor preo;
Eelhor tcnica (o material mais eficiente, mais rentvel, melhor);
@cnica e preo 9preo mais vantajoso e melhor preo);
Eaior lance ou oferta Nos casos de alienao de bens ou concesso
de direito real de uso. (oferta em leilo)
$N.$$ a Procedimentos da Aicita).o :art. %N;
O procedimento licitatrio desenvolve-se em fases ou momentos, conforme a lei
determina, podendo haver variao ou diferena na maneira dessas fases a depender da
modalidade de licitao realizada. Sinteticamente, o procedimento licitatrio assume as
seguintes etapas:
.to onvocat"rio Carta-convite ou edital. Dentre outras, so funes
do ato convocatrio: dar publicidade ao certame; identificar seu objeto,
delimitando os detalhes da proposta; estabelecendo os critrios para
anlise e avaliao dos proponentes e das propostas; fixando as clusulas
do futuro contrato etc. a "lei interna da licitao;
128
O prazo de convocao dos interessados ser, no mnimo, de N# :trinta; dias nas
concorrncias; %V :2uarenta e cinco) dias nos concursos; $V :2uinze; dias nas tomadas de
preo e leilo e #V :cinco; dias teis nos convites.
O prazo para impuna).o do edital e seus termos expira, para o licitante, no
seundo dia til que antecede a abertura dos envelopes de habilitao nas concorrncias
ou dos envelopes com as propostas nos convites, tomadas de preo, concursos e leiles.
Para o cidado, o prazo de impugnao de at cinco dias teis antes daquela data
(abertura).
9abilitao Tambm chamada de qualificao. O desatendimento gera
a inabilita).o e inibe o conhecimento da proposta. Fase do exame das
condies pessoais necessrias participao no certame. Tais
condies referem-se a:
Cabilitao Nur/dica Respeitante comprovao da capacidade da
pessoa fsica ou jurdica para contrair direitos ou obrigaes.
Xualificao ou :apacidade D7cnica Refere-se a requisitos de
capacitao profissional para executar o futuro ajuste.
Xualificao @con*mico -Financeira ou idoneidade financeira
Capacidade para suportar o nus econmico-financeiro decorrente do
contrato.
?egularidade ;iscal Comprovao de que o licitante est em dia no
cumprimento das exigncias do Fisco.
Se nenhum interessado for habilitado haver a licitao fracassada, que pode
ensejar a contratao direta. Antes, porm, dever a Administrao conceder o prazo de oito
dias para os interessados reapresentarem suas documentaes, suprindo as falhas.
A inabilitao , pois, ato administrativo vinculado que exclui o interessado do
procedimento licitatrio, por no satisfazer os requisitos de participao.
Hulgamento o ato pelo qual se confrontam as ofertas, classificam-se
as propostas e escolhe-se o vencedor a que dever ser adjudicado o
objeto da licitao.
Fesclassificao a eliminao da proposta pela sua
desconformidade com a lei ou o ato convocatrio.
:lassificao a ordenao das propostas segundo seu grau de
vantajosidade.
Ser privativo da comisso, nas concorrncias e tomadas de preo; da comisso ou
do servidor nomeado, nos convites. O julgamento ser uniforme, sempre de acordo com os
critrios de avaliao descritos no edital; havendo empate, aplica-se o critrio da preferncia
deferida a bens ou servios produzidos no Brasil (Lei 8.666/93, art. 45, 2); mantido o
empate, aplica-se o sorteio.
'bs4 A habilitao restringe-se ao proponente, a classificao atinge a proposta.
9omologao Ato de controle pelo qual a autoridade confirma a
correo jurdica da licitao. Corresponde aprovao do certame e de
seu resultado. realizada pela autoridade administrativa no participante
da comisso de licitao e indicada pela lei local.
Q um ato entre o ordenador de despesa e a comisso
Ao contrrio do que ocorria no sistema anterior (dec. Lei n. 2.300/86), a Lei n.
8.666/93 impe a inverso do procedimento, ocorrendo a homologao antes da
adjudicao. A homologao corresponde aprovao do certame e de seu resultado.
129
realizada pela autoridade administrativa no participante da comisso de licitao e indicada
pela lei local. Em regra, ser aquela que ordenou a abertura da licitao.
Pode tal agente pblico:
a) homologar o resultado, procedendo na sequncia adjudicao do objeto ao
vencedor;
b) anular o certame, ante qualquer ilegalidade;
c) revogar o certame, se presente causa que o autorize;
d) sanar os vcios ou irregularidade que no contaminem o resultado da licitao.
.djudicao Ato pelo qual se atribui ao vencedor o objeto da licitao
para a subseqente efetivao do contrato. a expectativa do vencedor
do direito ao futuro contrato.
Q um ato entre o ordenador e o vencedor da licitao 9cria expectativa de
direito no sentido de !ue se a administrao !uiser contratar tem !ue
com a empresa vencedora)&
A adjudicao produz os seguintes efeitos jurdicos:
a) confere ao vencedor o direito a contratao futura (trata-se de mera expectativa de direito
j que incerta a formalizao do contrato);
b) impede a Administrao de proceder abertura de outra licitao com idntico objeto;
c) libera todos os demais participantes, inclusive as garantias por eles oferecidas;
d) vincula o vencedor nos termos do edital e da proposta consagrada;
e) sujeita o vencedor (dito ad.udicat$rio) s penalidades previstas no edital se no assinar o
contrato no prazo estabelecido.
'bserva).o: A ordem das fases licitatrias acima espelha o pensamento de Hely Meirelles,
Carlos Sundfeld, Ulisses Jacoby, dentre outros. Entretanto, autores de igual renome
entendem que a homologao antecede a adjudicao. Assim, Di Pietro, van Rigolin, Odete
Medauar, por exemplo.
$N.$" a @nvalida).o da licita).o4 Revoa).o e Anula).o4 Art. %\ da Aei ].WWW!\N
A invalidao da licitao pode decorrer de anulao ou revogao.
a) ?evogao Somente poder ocorrer por razes de interesse pblico
decorrente de fato superveniente devidamente comprovado (art. 49),
pertinente e suficiente para justificar tal conduta; pode ensejar o direito a
indenizao ao licitante vencedor e que teve para si o objeto adjudicado.
Assim, a revogao opera efeitos ex nunc.
b) )nulao Dar-se-, de ofcio ou por provocao de terceiros, mediante
parecer escrito e devidamente fundamentado, quando contiver ilegalidade.
Anula-se pela ilegalidade conhecida no procedimento, operando efeitos ex
tunc e no gerando direito a indenizao (RT, 212:164), carecendo o ato
ser fundamentado e publicado. A ilegalidade do certame licitatrio
contamina o contrato firmado.
P'50' $% a C'50RA0'S ADF@5@S0RA0@C'S
$%.$ a @deia Beral sobre Contrato e Conceito de Contrato Administrativo
130
Contrato, em sentido amplo, " todo acordo de vontades, firmado livremente
pelas partes, para criar obrigaes e direitos recprocos (Hely Meirelles).
Contrato administrativo, por sua vez, " o ajuste que a Administrao Pblica,
agindo nessa qualidade, firma com particular ou outra entidade administrativa
para a consecuo de objetivos de interesse pblico, nas condies
estabelecidas pela prpria Administrao (Hely Meirelles).
" um tipo de avena travada entre a Administrao e terceiros na qual, por fora
de lei, de clusulas pactuadas ou do tipo de objeto, a permanncia do vnculo e
as condies preestabelecidas sujeitam-se a cambiveis imposies de interesse
pblico, ressalvados os interesses patrimoniais do contratante privado (Celso
Antnio Bandeira de Mello).
1+ tamb9m um conceito no par+rafo nico do art. "[ da Aei ].WWW!\N.
Lei 8.666/93, Art. 2
o
As obras, servios, inclusive de publicidade, compras,
alienaes, concesses, permisses e locaes da Administrao Pblica,
quando contratadas com terceiros, sero necessariamente precedidas de
licitao, ressalvadas as hipteses previstas nesta Lei.
Pargrafo nico. Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e qualquer
ajuste entre rgos ou entidades da Administrao Pblica e particulares, em que
haja um acordo de vontades para a formao de vnculo e a estipulao de
obrigaes recprocas, seja qual for a denominao utilizada.
$%." a Aeisla).o 3+sica
Lei 8.666/93 e alteraes posteriores.
$%.N a Peculiaridades
Segundo o magistrio do saudoso administrativista Hely Meirelles, o contrato
administrativo sempre consensual (refletem um acordo de vontades) e, em regra, formal,
oneroso (remunerado), comutativo (compensaes recprocas) e realizado, em regra,
intuitu personae. Sem prejuzo, podem ser, ainda, personalssimos (aqueles cujo objeto
somente possa ser executado por pessoa determinada). Mas o que realmente o tipifica e o
distingue do contrato privado a participao da Administrao na relao jurdica com
supremacia de poder para fixar as condies iniciais do ajuste.
)to consensual como um acordo de vontades mesmo !ue o contrato se reali0e nos
6moldesH de um contrato de adeso pois a concesso se materiali0a na vontade de
participar do processo de licitao&
) mesmo !ue a administrao no cumpra com a sua parte o contratado no pode
suspender a prestao dos servios pelo principio da continuidade do servio
p=blico visto !ue um dos pr7-re!uisitos para a licitao 7 a sa=de financeira da
empresa&
K contrato deve ser formal no se admitindo contratos verbais 9exceto contratos de
pronto pagamento para compras de pe!ueno valor)&
:omutativo: por!ue o contrato imp"e presta"es rec/procas 9prestao por parte do
contratado e pagamento por parte da )dministrao)&
131
Kneroso
Intuito persona: !uem vai participar do certame 7 a empresa ou pessoa f/sica !ue vai
reali0ar a prestao&
K trao mais marcante 7 a participao da administrao numa posio sobressalente com
supremacia da poder !ue so denominadas de cl!usulas e$orbitantes 9no direito
administrativo 7 condio sine !ua non a perman,ncia e continuidade do contrato)&
No , portanto, o objeto, nem a finalidade pblica, nem o interesse pblico
que caracterizam o contrato administrativo, pois o objeto normalmente idntico ao
do Direito Privado (obra, servio, compra, alienao, locao) e a finalidade e o
interesse pblico esto sempre presentes em quaisquer contratos da Administrao,
sejam pblicos ou privados, como pressupostos necessrios de toda a atuao
administrativa. A nota distintiva, reitere-se, a participao da Administrao, numa
posio sobressalente, com supremacia de poder.
Dessa caracterstica essencial resultam para o contrato administrativo certas
peculiaridades que os contratos comuns, sujeitos s normas do Direito Privado, no
ostentam. Tais peculiaridades constituem, genericamente, as clusulas exorbitantes.
Dita "exorbitncia, como preleciona Celso Antnio Bandeira de Mello, "ocorre em
relao ao direito privado e consiste em abrigar disposies nele inadmissveis ou
incomuns.
Hely Meirelles conceitua clusulas exorbitantes como as que excedem do
Direito Comum para consignar uma vantagem ou uma restrio Administrao. Para Celso
Antnio, na esteira do Direito Administrativo francs, a clusula exorbitante caracteriza-se
por seu carter incomum em um contrato de direito privado, seja porque a seria nula, seja
porque inadaptada a ele ainda que no for nula. No mesmo sentido, diz Sundfeld: As
clusulas exorbitantes ou derrogatrias do Direito Comum so as estipulaes que,
inseridas nos contratos privados, seriam impossveis, invlidas ou ao menos imprprias.
As principais, para Hely Meirelles, so as que se exteriorizam: Na
possibilidade de alterao e resciso unilateral do contrato; no equilbrio econmico e
financeiro; na reviso dos preos e tarifas; na inoponibilidade da exceo de contrato no
cumprido; no controle do contrato; na ocupao provisria e na aplicao de penalidades
contratuais pela Administrao. J, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, menciona como principais
clusulas exorbitantes as seguintes:
1) Exigncia de garantia art. 56, 1;
2) Alterao unilateral arts. 58, e 65, ;
3) Resciso unilateral arts. 58, e 79, e 78, ao X e 79, ;
4) Fiscalizao arts. 58, e 67;
5) Aplicao de penalidades art. 58, V;
6) Anulao art. 59;
7) Retomada do objeto art. 80 +
8) Restries ao uso da "exceptio non adimpleti contractus (exceo do contrato
no cumprido).
(HiMncia de arantia a art. VW, Z $[R
132
Lei 8.666/93, Art. 56. A critrio da autoridade competente, em cada caso, e desde que
prevista no instrumento convocatrio, poder ser exigida prestao de garantia nas
contrataes de obras, servios e compras.
1
o
Caber ao contratado optar por uma das seguintes modalidades de garantia:
- cauo em dinheiro ou em ttulos da dvida pblica, devendo estes ter sido emitidos sob a
forma escritural, mediante registro em sistema centralizado de liquidao e de custdia
autorizado pelo Banco Central do Brasil e avaliados pelos seus valores econmicos,
conforme definido pelo Ministrio da Fazenda
- seguro-garantia;
- fiana bancria.
Altera).o unilateral arts. 58, e 65,
possvel alterao unilateral das cl+usulas de servi)o e isso se d de acordo com
o interesse pblico. Se a parte financeira for alterada, como consequncia, a empresa ser
recompensada.
Lei 8.666/93, Art. 58. O regime jurdico dos contratos administrativos institudo por esta Lei
confere Administrao, em relao a eles, a prerrogativa de:
- modific-los, unilateralmente, para melhor adequao s finalidades de interesse pblico,
respeitados os direitos do contratado;
Lei 8.666/93, Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as
devidas justificativas, nos seguintes casos:
- unilateralmente pela Administrao:
a) quando houver modificao do projeto ou das especificaes, para melhor
adequao tcnica aos seus objetivos;
b) quando necessria a modificao do valor contratual em decorrncia de acrscimo
ou diminuio quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei (at
25%);
Rescis.o unilateral a arts. V], @@ e X\, @ e X], @ ao =@@ e X\, @R
Art. 58. O regime jurdico dos contratos administrativos institudo por esta Lei confere
Administrao, em relao a eles, a prerrogativa de:
- rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados no inciso do art. 79 desta Lei;
Fiscaliza).o arts. 58, e 67:
Em regra nos contratos civis no h fiscalizao, sendo possvel a Administrao
colocar dentro da empresa uma pessoa para fiscalizar as atividades da empresa (isso com
base no interesse pblico)
Aplica).o de penalidades art. 58, V
133
Essa penalidade tem que estar prevista, previamente, no contrato de licitao, e tem
que ser compatvel com a prpria prestao da atividade.
Art. 58. O regime jurdico dos contratos administrativos institudo por esta Lei confere
Administrao, em relao a eles, a prerrogativa de:
V - aplicar sanes motivadas pela inexecuo total ou parcial do ajuste;
Anula).o art. 59: est sempre ligada ilegalidade
Art. 59. A declarao de nulidade do contrato administrativo opera retroativamente
impedindo os efeitos jurdicos que ele, ordinariamente, deveria produzir, alm de
desconstituir os j produzidos.
Pargrafo nico. A nulidade no exonera a Administrao do dever de indenizar o
contratado pelo que este houver executado at a data em que ela for declarada e por outros
prejuzos regularmente comprovados, contanto que no lhe seja imputvel, promovendo-se
a responsabilidade de quem lhe deu causa.
Retomada do objeto art. 80 + :
Se a empresa tiver prejuzo com a retomada ser indenizada
Art. 80. A resciso de que trata o inciso do artigo anterior acarreta as seguintes
conseqncias, sem prejuzo das sanes previstas nesta Lei:
- assuno imediata do objeto do contrato, no estado e local em que se encontrar, por ato
prprio da Administrao;
Restri)*es ao uso da be$ceptio non adimpleti contractusc :eHce).o do contrato n.o
cumprido;.
Com efeito, enquanto nos contratos entre particulares lcito a qualquer das
partes cessar a execuo do avenado quando a outra no cumpre a sua obrigao, nos
ajustes regidos pelo direito administrativo essa faculdade s pode ser usada contra a
Administrao com acentuada restrio, em razo do princpio da continuidade do servio
pblico.
Enquanto no direito civil representa uma garantia para as partes, no direito
administrativo h uma proibio expressa da utilizao desta clusula.
$%.% a 0ipos de Cl+usulas
Qegulamentares ou de Fervio Aquelas que dispem sobre o objeto do
contrato e seu modo de execuo. Somente estas so alterveis unilateralmente;
Possibilitam uma alterao unilateral da Administrao. Se houver alterao na
parte econmica a parte tem que ser indenizada.
#con2micas Aquelas atinentes remunerao do contrato. Definem a
equao ou o equilbrio econmico-financeiro (proporo entre encargos do
134
contratado e sua remunerao, no momento da celebrao do contrato)
contratual.
$%.V a Formaliza).o
A matria est na seo da lei (arts. 60 e 64).
A formalizao refere-se ao modo como os contratos se exteriorizam, se expressam.
Como vimos, os contratos administrativos so, em regra, formais. Portanto,
manifestar-se-o por instrumento que ser juntado ao processo que lhes deu origem (art.
60). Em se tratando de contratos relativos a imveis, a formalizao se efetua por
instrumento lavrado em cartrio de notas.
As clusulas essenciais dos contratos administrativos esto previstas no art. 55 da
Lei 8.666/93.
O contrato verbal somente existir nos termos do pargrafo nico do art. 60: Com
relao a pequenas compras de pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor no
superior a 5% do limite estabelecido no art. 23, inciso , alnea "a da Lei 8.666/93, feitas em
regime de adiantamento.
O "termo de contrato, entretanto, poder ser substitudo por outros documentos,
conforme prev o art. 62, caput e 4.
Quanto s outras questes relativas formalizao, recorra-se diretamente a lei,
considerando os dispositivos retro mencionados.
$%.W a (Hecu).o
Executar o contrato, preleciona Hely Meirelles, "cumprir suas clusulas segundo a
comum inteno das partes no momento da celebrao. A execuo refere-se no s
realizao do objeto do contrato como, tambm, perfeio tcnica dos trabalhos, aos
prazos contratuais, s condies de pagamento e a tudo o mais que for estabelecido no
ajuste ou constar das normas legais como encargo de qualquer das partes.
Executar o contrato , pois, "cumpri-lo no seu objeto, nos seus prazos e nas suas
condies.
Aqui realamos que o contrato administrativo, como, de resto, qualquer contrato,
deve ser executado fielmente, exercendo cada parte seus direitos e obrigaes.
Para Hely, o principal direito da Administrao o de exercer suas prerrogativas
(alterao unilateral, resciso unilateral, fiscalizao etc.) diretamente, sem interveno do
Judicirio, a que pode o interessado recorrer, caso se considere prejudicado.
J para o contratado, nos contratos de colaborao, o seu principal direito o de
receber o preo, a que se segue o direito manuteno do equilbrio financeiro, e outros
mais (preservao da identidade do objeto, exceo do contrato no cumprido, resciso
judicial etc.). Nos contratos de atribuio, por outro lado, como bvio, o direito principal do
contratado a prestao devida pela Administrao.
A seo V da Lei 8.666/93 (Da Execuo dos Contratos) ainda menciona o poder da
Administrao de fiscalizar a execuo do ajuste (art. 67). Para tanto, designar um
representante a quem tocar, com o auxlio ou no de pessoa contratada para esse fim,
registrar as ocorrncias e determinar as correes pertinentes.
Por fim, destaque-se o disciplinamento legal atinente ao recebimento do objeto do
contrato (arts. 73 a 76):
135
Aei ].WW!\N, Art. XN. Executado o contrato, o seu objeto ser recebido:
- em se tratando de obras e servios:
a) provisoriamente, pelo responsvel por seu acompanhamento e fiscalizao,
mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes em at 15 (quinze) dias da
comunicao escrita do contratado;
b) definitivamente, por servidor ou comisso designada pela autoridade competente,
mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, aps o decurso do prazo de
observao, ou vistoria que comprove a adequao do objeto aos termos
contratuais, observado o disposto no art. 69 desta Lei;
- em se tratando de compras ou de locao de equipamentos:
a) provisoriamente, para efeito de posterior verificao da conformidade do material
com a especificao;
b) definitivamente, aps a verificao da qualidade e quantidade do material e
conseqente aceitao.
1
o
Nos casos de aquisio de equipamentos de grande vulto, o recebimento far-se-
mediante termo circunstanciado e, nos demais, mediante recibo.
2
o
O recebimento provisrio ou definitivo no exclui a responsabilidade civil pela solidez e
segurana da obra ou do servio, nem tico-profissional pela perfeita execuo do contrato,
dentro dos limites estabelecidos pela lei ou pelo contrato.
3
o
O prazo a que se refere a alnea "b" do inciso deste artigo no poder ser superior a
90 (noventa) dias, salvo em casos excepcionais, devidamente justificados e previstos no
edital.
4
o
Na hiptese de o termo circunstanciado ou a verificao a que se refere este artigo no
serem, respectivamente, lavrado ou procedida dentro dos prazos fixados, reputar-se-o
como realizados, desde que comunicados Administrao nos 15 (quinze) dias anteriores
exausto dos mesmos.
Aei ].WW!\N, Art. X%. Poder ser dispensado o recebimento provisrio nos seguintes casos:
- gneros perecveis e alimentao preparada;
- servios profissionais;
- obras e servios de valor at o previsto no art. 23, inciso , alnea "a", desta Lei,
desde que no se componham de aparelhos, equipamentos e instalaes sujeitos
verificao de funcionamento e produtividade.
Pargrafo nico. Nos casos deste artigo, o recebimento ser feito mediante recibo.
Aei ].WW!\N, Art. XV. Salvo disposies em contrrio constantes do edital, do convite ou de
ato normativo, os ensaios, testes e demais provas exigidos por normas tcnicas oficiais para
a boa execuo do objeto do contrato correm por conta do contratado.
136
Aei ].WW!\N, Art. XW. A Administrao rejeitar, no todo ou em parte, obra, servio ou
fornecimento executado em desacordo com o contrato.
Executado o contrato, vem o momento em que o objeto do contrato recebido pela
Administrao. Esta rejeitar, no todo ou em parte, obra, servio ou fornecimento
desconformes ao contrato (art. 76). A lei prev o recebimento provisrio e o definitivo, e
explicita como devem ocorrer:
Recebimento provisrio o que se efetua em carter experimental, dentro de
um perodo determinado, para verificao da perfeio do objeto do contrato; )
)dministrao vai verificar a prestao ocorreu dentro dos padr"es especificados
pela prpria )dministrao&
Recebimento definitivo " o que a Administrao faz em carter permanente,
incorporando o objeto do contrato ao seu patrimnio e considerando o ajuste
regularmente executado pelo contratado (Hely Meirelles).
Significa dizer que as partes cumpriram suas obrigaes contratuais.
$%.X a @neHecu).o
nexecuo ou inadimplMncia o descumprimento das clusulas contratuais, no
todo ou em parte. Pode ocorrer por ao ou omisso, culposa (em qualquer das
modalidades de culpa) ou dolosa, de qualquer das partes (art. 77).
Aei ].WW!\N, Art. XX. A inexecuo total ou parcial do contrato enseja a sua resciso, com
as conseqncias contratuais e as previstas em lei ou regulamento.
O descumprimento do pactuado leva imposio de sanes, penalidades e
apurao da responsabilidade civil, criminal e administrativa do contratado, propiciando,
ainda, a resciso do contrato. A inexecuo dolosa ou culposa (decorrente de negligncia,
imprudncia ou impercia) leva responsabilizao.
Mas h hipteses em que se apresenta justificada a inexecuo contratual; aplica-se
a estas a chamada teoria da impreviso, como causa justificadora da inexecuo do
contrato (fora maior, caso fortuito, fato do prncipe, fato da administrao e interferncias
imprevistas).
$%.] a (Htin).o
5ormal
oncluso do 7bjeto ontratual: tudo foi feito de acordo com o !ue
devia&
137
@rmino do pra3o: encerrou o pra0o para a prestao do servio
Anormal
Qesciso: acontece durante a execuo e alei vai dispor !ue essa resciso
tamb7m pode ser por tipos previstos na prpria lei&
.nulao:
Rescis.o a Sinteticamente, 9 o desfazimento do contrato durante sua eHecu).o. A lei
disp*e 2ue a rescis.o pode ser :art. X\;4
Administrativa;
Amigvel;
Judicial.
Aei ].WWW!\N, Art. X\. A rescis.o do contrato poder ser:
- determinada por ato unilateral e escrito da Administrao, nos casos enumerados
nos incisos a X e XV do artigo anterior;
- amigvel, por acordo entre as partes, reduzida a termo no processo da licitao,
desde que haja convenincia para a Administrao;
- judicial, nos termos da legislao;
A resciso poder ser por ato unilateral da Administrao, nos casos enumerados
nos incisos a X e XV do art. 78; poder ser amigvel desde que haja convenincia para
a Administrao e judicial, nos termos da legislao.
As rescises administrativa e amigvel devero ser precedidas de autorizao
escrita e fundamentada da autoridade competente ( 1 do art. 79).
A resciso pleiteada pelo contratado, com base num dos motivos indicados no art. 78
e que circunstanciam faltam da Administrao s pode ser judicial ou amigvel.
Na hiptese de resciso com base no inciso X do art. 78, ser cabvel indenizao
( 2 do art. 79).
A anulao dos contratos administrativos est prevista no art. 59 da Lei 8.666/93.
$%.\ a @ncidMncia da 0eoria da @mprevis.o nos Contratos Administrativos :art. WV, @@,
bdc da Aei ].WWW!\N;
Vale ressaltar a indiscutvel possibilidade de incidncia da "teoria da impreviso nos
contratos administrativos, sempre que se verificar a ocorrncia de lea (ou risco) econmica
ou administrativa extraordinria e extracontratual. A teoria da impreviso consiste no
reconhecimento de que eventos novos, imprevistos e imprevisveis, no imputveis s
partes, refletindo sobre a economia ou a execuo do contrato, autorizam sua reviso, para
138
ajust-lo s circunstncias supervenientes. a aplicao da velha clusula rebus sic
stantibus aos contratos administrativos, assevera Hely Meirelles.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, lea econmica que d lugar aplicao da
teoria da impreviso " todo acontecimento externo ao contrato, estranho vontade das
partes, imprevisvel e inevitvel, que causa desequilbrio muito grande, tornando a execuo
do contrato excessivamente onerosa.
As principais formas de expresso da teoria da impreviso so o caso fortuito, a
fora maior, o fato do prncipe e o fato da administrao, mas os efeitos da teoria da
impreviso sob os contratos tambm incide sob a ocorrncia de fato da administrao,
quando a natureza da ao da Administrao Pblica que compromete a execuo do
contrato administrativo no seja nem inevitvel nem imprevisvel.
Fora maior: evento decorrente da vontade do homem que repercute negativamente na
execuo do contrato, impondo, no por desejo das partes (em especial do contratado),
obstculo intransponvel, que no pode ser evitado. Exemplos: greve, paralisaes de
trabalhadores, rebelies, conturbaes sociais etc.
Caso fortuito: evento decorrente da fora da natureza que, por ausncia de qualquer
inteno das partes, impe obstculos execuo regular do contrato, sem que possa ser
evitado. Exemplos: enchentes, inundaes, tufes, vendavais etc.
Fato do prncipe: ;ait du prince todo ato geral, imprevisvel, do Poder Pblico que,
incidindo indiretamente ou reflexamente no contrato, onera de modo substancial a sua
execuo ou impe obrigao insuportvel para o contratado, como por exemplo, a de
importao de produtos cujo fornecimento tenha sido contratado. H quem entenda o fato
do prncipe residente apenas no poder de alterar unilateralmente o contrato, mas tal
entendimento resta vencido na doutrina.
Fato da administrao: ato da administrao que, incidindo diretamente sobre o contrato,
impede a sua regular execuo, equiparando-se, nos efeitos a fora maior, como ocorre, por
exemplo, na interrupo prolongada e imotivada de pagamentos devidos ao contratado ou
na no-liberao de rea, local ou objeto necessrio execuo do contrato. Est
diretamente relacionado ao contrato em si.
nterferncias imprevistas: a doutrina aponta, ainda, a possibilidade de ocorrncia de fatos
materiais imprevistos, mas existentes ao tempo da celebrao do contrato, nominando a
hiptese de interferncias imprevistas, ou de fatos imprevistos. Tome-se, como exemplo, a
diversidade de terrenos conhecidos somente no curso da execuo de uma obra pblica,
tornando ainda mais complexa e onerosa a execuo do contrato.
$%.$# a (sp9cies de Contratos Administrativos :seundo 1elQ Feirelles; a n.o 9
assunto de prova
$%.$ & Contrato de 'bra Pblica " todo ajuste administrativo que tem por objeto uma
construo, uma reforma ou uma ampliao de imvel destinado ao pblico ou ao servio
pblico. Pode ser por empreitada (por preo unitrio, global ou integral) ou tarefa. A
celebrao, via de regra, depende de licitao, mas independe de autorizao legislativa.
139
$%." & Contrato de Servi)o " todo ajuste administrativo que tem por objeto uma atividade
prestada Administrao, para atendimento de suas necessidades ou de seus
administrados. Os servios podem ser comuns independem de habilitao especfica ou
tcnicos profissionais exigem habilitao especial (generalizados engenharia,
arquitetura, advocacia ou especializados consultoria, gerenciamento, superviso de
obras, estudos).
$%.N & Contrato de Fornecimento " o ajuste administrativo pelo qual a Administrao
adquire coisas mveis (materiais, produtos industrializados, gneros alimentcios etc.)
necessrios realizao de suas obras ou manuteno dos seus servios. As aquisies
devem ser licitadas, salvo se o valor autorizado a dispensa. Pode ser de trs modalidades:
integral, parcelada ou fornecimento contnuo. Na primeira hiptese o contrato exaure-se com
a entrega da coisa adquirida. Na segunda, apenas com a entrega final, e na terceira, como a
entrega sucessiva, nas datas prefixadas.
$%.% & Contrato de Concess.o de /so de 3em Pblico " o destinado a outorgar ao
particular a faculdade de utilizar um bem da Administrao segundo a sua destinao
especfica, tal como um hotel, um restaurante, um logradouro turstico ou uma rea de
mercado pertencente ao Poder Pblico concedente.
$%.V & Contrato de Concess.o de Servi)o Pblico " o que tem por objeto a
transferncia da execuo de um servio do Poder Pblico ao particular, que se remunerar
dos gastos com o empreendimento, a includos os ganhos normais do negcio, atravs de
uma tarifa cobrada aos usurios. Exige licitao na modalidade concorrncia.
$%.W & Contrato de Concess.o de 'bra Pblica " o ajuste administrativo que tem por
objeto a delegao a um particular da execuo e explorao de uma obra pblica ou de
interesse pblico, para uso da coletividade, mediante remunerao ao concessionrio, por
tarifa. Exige a realizao de licitao na modalidade concorrncia e depende de
autorizao legislativa. Em razo da Lei n 11.079/04, foi institudo o regime de contratao
denominado "parceria pblico-privada, mas a Lei n 8.987/95 segue sendo aplicvel s
concesses em geral. Assim, h modalidades distintas de concesso de obras ou servios
pblicos:
a) concess*es comuns, regidas pela Lei n 8.987/95;
b) concess*es patrocinadas, regidas pela Lei n 11.079/2004;
c) concess*es administrativas, regidas pela Lei n 11.079/2004;
Para as duas ltimas modalidades so aplicveis, subsidiariamente, as
regras gerais fixadas na Lei 8.987/95.

$%.X & Contrato de erenciamento a Trata-se do contrato pelo qual o Poder Pblico
transfere ao contratado a conduo de um empreendimento, conservando, porm, a
capacidade decisria. atividade de mediao, representativo de servio tcnico
profissional especializado, comum em grandes obras (como nas hidroeltricas, rodovias
etc.)
$%.] & Contrato de est.o Contrato administrativo pelo qual o Poder (contratante)
instrumentaliza parceria com o contratado (entidade privada ou da Administrao Pblica
ndireta), constituindo autntico acordo operacional, mediante o qual o contratante passa a
140
ser destinatrio de benefcios previstos em lei. Esta modalidade est prevista na CF art. 37,
8, como meio de ampliao da autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos
e entidades da Administrao direta e indireta.
$%.\ & ConvMnios corresponde a acordo de vontades pelo qual o Poder Pblico firma com
entidades pblicas ou privadas associaes visando o atingimento de interesse comum.
Difere substancialmente dos contratos por que: a) os interesses no so conflitantes, mas
comuns; b) h mtua colaborao entre os partcipes do acordo; c) os pagamentos so
integralmente voltados para a consecuo do objetivo expresso no instrumento, e no como
contraprestao remuneratria. Os convnios estabelecem formas de cooperao.
$%.$# & ConsKrcios corresponde a ajuste de vontade firmado por entidades estatais da
mesma espcie (Municpios, Estados-Membros), visando interesses comuns. No se cria
uma nova pessoa jurdica. Como haver o emprego de recursos pblicos, dever estar
calcada na Lei 8.666/93 e de outras normas de controle (como a fiscalizao pelo Tribunal
de Contas) dos repasses e de aplicaes. Tratando-se de ajuste firmado por entidades
diversas (Unio e Estados-Membros, por exemplo) tem-se o convnio, e no o consrcio
administrativo.
$%.$$ & ConsKrcio pblico a gesto associada de servios pblicos ganhou, a partir de 6
de abril de 2005, novo e importante instrumento de atuao, os chamados consrcios
pblicos, previstos pela Lei 11.107/05, que regulamentou o disposto no art. 241 da CF. O
propsito o de permitir a conjugao de recursos materiais, financeiros e humanos de
cada um dos consorciados para o desenvolvimento de aes conjuntas, assegurando-se
eficincia e economicidade. ntegram a Administrao indireta, podendo ser constitudas sob
a forma de associao pblica ou com personalidade jurdica de direito privado (art. 1, 1,
da Lei 11.107/05). Ter prazo certo de durao. Esta Lei passou a prever a existncia de
associaes pblicas como espcie de pessoa jurdica de direito pblico, ao lado das
autarquias e Fundaes Pblicas. Seriam, assim, mais uma integrante da Administrao
Pblica ndireta. OBS: a lei dever ser totalmente lida.
$%.$" & Parceria Pblico&privada aplicvel s concesses de servios pblicos ou
concesses de obras pblicas que envolvam a realizao de investimentos pelo Poder
Pblica concedente, subsistindo as concesses comuns regidas pela Lei 8.987/95. Trata-se,
assim, de um novo regime jurdico, aplicvel a determinadas concesses de obras ou
servios pblicos. Diga-se que no se trata de forma de privatizao, mas de novo
instrumento de concesso da explorao de servio ou de obras pblicas.
P'50' $V a A@F@0A6I' A' D@R(@0' D( PR'PR@(DAD(
O Poder Pblico pode limitar o direito de propriedade assegurado ao particular. Estas
restries, porm, devem limitar-se ao fomento do bem-estar social, do cumprimento da
funo social da propriedade. Dependem de expressa previso legal, existindo situaes
excepcionais (Estado de Stio e de Defesa) onde se admite a imposio de limitao sem lei
anterior.
A Lei n10.257, de 10de julho de 2001 Estatuto da Cidade instituiu novos
instrumentos de poltica urbana e normas que "regulam o uso da propriedade em prol do
141
bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio
ambiental.
$V.$ & Fodalidades
As restries ao direito de propriedade privada so: limitao administrativa,
ocupao temporria, tombamento, requisio e servido administrativa, alm da
desapropriao, nica a operar a transferncia da propriedade e, por isso, a mais gravosa.
15.1.1 Limitaes Administrativas imposta por ato administrativo genrico, no
direcionada a propriedades determinadas, visando atender ao interesse pblico por meio de
obrigao de no fazer (se a obrigao for de fazer tem-se a imposio da servido). Ex:
limitao de altura de edifcios, a metragem mnima de recuo para a construo de imveis,
dentre outras.
15.1.2 Ocupao temporria aproveitamento de propriedade particular para utilizao
pelo Poder Pblico, remunerada ou no, para e execuo de obras, servios, ou atividades
pblicas ou de interesse pblico (CF, art 5, XXV). A ocupao pode incidir, ainda, nos
imveis necessrios pesquisa e lavra de petrleo e de minrios nucleares (Decs.Lei n
1.864/81 e 1.865/81).
15.1.3 Tombamento a declarao editada pelo Poder Pblico (Unio, estados-
Membros, Distrito federal e Municpios) acerca do valor histrico, artstico paisagstico,
arqueolgico, turstico, cultural ou cientfico de bem mvel ou imvel com o fito de preserv-
lo.O tombamento atribui ao bem uma caracterstica de imodificabilidade, que pode ser
acompanhada de inalienabilidade.
Modalidades:
De ofcio: incide sobre bens pblicos;
Voluntrios: incidente sobre bens particulares com a anuncia de seus proprietrios;
Compulsrio: incidente sobre bens particulares e impostos coativamente, depois de
regular procedimento administrativo. As restries podem ser:
ndividuais: sobre determinado bem;
Gerais: sobre todos os bens de uma regio, bairro, coletividade, etc.
15.1.4 Requisio administrativa a coativa utilizao de bens particulares em situao
emergenciais. O Poder Pblico pode, havendo fundada razo, requisitar imvel pertencente
a particular para evitar a ocorrncia de "perigo pblico (CF, art. 5, XXV). A requisio pode
ser civil, para evitar danos coletividade, ou militar, realizada por autoridades militares para
a manuteno da segurana nacional. O perigo pblico pode estar retratado em incndio,
inundaes, epidemias, etc.
15.1.5 Servido administrativa para possibilitar a realizao de obras e servios
pblicos. No transfere o domnio ou a posse do imvel, mas limita o direito de usar e fruir
do bem. imprescindvel, para a sua instituio, ato administrativo de contedo declaratrio
editado pelo Poder Pblico (entes federados), podendo ser formalizado por acordo ou
sentena judicial. As servides devem ser levadas a registro no Cartrio de registro de
mveis. O Poder Pblico apenas indenizar o particular se comprovada a ocorrncia de
danos ou prejuzos, porquanto dele no se retira o domnio ou a posse, como dito.
142
15.1.3 Desapropriao o procedimento administrativo pelo qual o Poder Pblico ou
seus delegados, mediante prvia declarao de necessidade pblica, utilidade pblica ou
interesse social, impe ao proprietrio a perda de um bem, substituindo-o em seu patrimnio
por justa indenizao.
A Constituio federal prev trs modalidades de desapropriao com carter
sancionatrio. Duas esto relacionadas ao no cumprimento da funo social da
propriedade(art. 182, 4 e 186 da CF). A terceira a prevista no art. 243, que trata da
expropriao de glebas de terras: Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer
regio do Pas onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrKpicas ou a
eHplora).o de trabalho escravo na forma da lei ser.o eHpropriadas e destinadas 8
reforma ar+ria e a proramas de habita).o popular, sem qualquer indenizao ao
proprietrio e sem prejuzo de outras sanes previstas em lei, observado, no que couber, o
disposto no art. 5.(EC n 81 de 5/6/14). A Emenda aumentou a destinao destas
propriedades que antes s seriam destinadas especificamente ao assentamento rural,
visando ao cultivo de produtos alimentcios e medicamentosos.
Todo e qualquer bem de valor econmico podem ser expropriados (ou
desapropriado), inclusive o subsolo, carecendo sempre de declarao regular, que aponte
de descreva o bem a ser objeto da expropriao, bem como o fundamento ftico e jurdico
desta. A desapropriao pode, ainda, incidir sobre: posse, desde que legtima e de valor
econmico; aes, quotas e direitos de qualquer sociedade (STF, smula 476); bens
pblicos desde que pertencentes a entidade estatal inferior (ou seja, a Unio pode
desapropriar bens dos Estados-Membros, Municpios e Distrito Federal; os Estados-
Membros podem desapropriar bens dos Municpios; estes ltimos no podem desapropriar
bens de outra entidades estatais.
15.1.3.1 Procedimento a desapropriao opera-se em procedimento administrativo
bifsico: a fase declaratria, com a indicao do bem, da necessidade, da utilidade pblica
ou do interesse social ao ser alcanado, seja por lei ou decreto; a fase executria, com a
estimativa da justa indenizao e a consolidao da transferncia do domnio para o Poder
expropriante.
A desapropriao indireta tambm denominada pela doutrina "apossamento
administrativo ou "desapropriao extraordinria. Ocorre quando o Poder Pblico se
apossa de um bem ou parte de um bem, sem o consentimento do proprietrio ou sem o
devido processo legal, que a desapropriao. Reflete-se em ao ajuizada, ao ordinria
de indenizao por apossamento administrativo ou por desapropriao indireta. Nessa ao
invertem-se as posies dos sujeitos da ao expropriatria: o autor da ao o
proprietrio; o ru o poder pblico.
A desapropriao por zona incide em reas beneficiadas por obras ou servios
pblicos e que em razo disso sofreram valorizao extraordinria. O ato declaratrio de
utilidade pblica dever, antes, consignar as reas que sero, ao trmino das obras e
servios, alienadas para terceiros.
Somente a Unio poder promover a desapropriao para fins de reforma agrria
(art. 184, CF), que incidir sobre bens imveis localizados na zona rural e que no cumpram
a sua funo social.
A necessidade pblica a caracterizada por situao inesperada, emergencial,
inadivel e premente, isto , que no pode ser removido, nem procrastinado e para cuja
soluo indispensvel incorporar-se ao domnio do Estado o bem particular.
A utilidade pblica denotada quando conveniente e vantajosa ao interesse coletivo,
mas no constitui um imperativo irremovvel.
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O interesse social caracterizado pela convenincia social da desapropriao, como
ocorre nas expropriaes para reforma agrria, necessria melhoria nas condies de vida
social, a mais equitativa distribuio da riqueza, atenuao das desigualdades em
sociedade.
Retrocesso corresponde obrigao do expropriante de ofertar ao expropriado o
bem sempre que receber destinao diversa da pretendida e indicada no ato expropriatrio,
mediante a devoluo da indenizao paga. O Supremo Tribunal Federal j decidiu que a
retrocesso se trata de um direito real e no de uma obrigao pessoal. Assim, acompanha
a coisa, transmitindo-se o direito a herdeiros, cessionrios e sucessores.
Tredestinao corresponde ao desvio de finalidade havido na desapropriao.
evidente pelo no-uso do bem ou porque a destinao ulterior no corresponde indicao
no ato expropriatrio. fundamental que o destino no corresponda a nenhuma hiptese de
necessidade ou utilidade pblica, ou interesse social para que seja configurada a
"tredestinao.
P'50' $W a @50(RC(56I' 5A 'RD(F (C'5YF@CA
A interveno estatal na ordem econmica excepcional e est presente
sempre que o Poder Pblico atua em segmento prprio da iniciativa privada.
$W.$ a 5atureza a a natureza suplementar, excepcional, em face do que dispe os art. 170
e 173 da CF e que consideram a ordem econmica fundada na "livre iniciativa e sua
explorao direta pelo Estado somente ser aceita quando necessrio "aos imperativos da
segurana nacional ou relevante interesse coletivo.
$W." a Fodalidade de @nterven).o a a interveno pode decorrer de:
monoplio;
represso ao abuso do poder econmico;
controle de abastecimento e
tabelamento de preos.
16.2.1 Monoplio por monoplio entende-se a exclusividade de determinada atividade,
ou a atuao com exclusividade de mercado, com a excluso de qualquer concorrncia. A
Constituio estabelece hipteses de monoplio exclusivo da Unio (art. 177), como: a
pesquisa de lavra de jazidas de petrleo e gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos; a
refinao do petrleo nacional e estrangeiro; a importao e exportao dos produtos e
derivados bsicos resultantes dessa atividade; etc.
16.2.2 Represso ao abuso do Poder Econmico est presente em medidas estatais
que positivam impedimentos formao ilegal de cartis ou a prticas comerciais abusivas
(art. 173, 4). A fiscalizao exercida pelo CADE, autarquia instituda pela Unio. So em
nmero de quatro as modalidades abusivas:
a) limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrncia ou a livre iniciativa;
b) dominar mercado relevante de bens e servios;
c) aumentar arbitrariamente os lucros;
d) exercer de forma abusiva posio dominante.
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16.2.3 Controle de abastecimento de alada da Unio e por ele permite-se a adoo
de instrumentos capazes de compelir o fornecimento ao mercado de produtos, bens e
servios indispensveis produo. Em 1986 o Pas assistiu aplicao dessa modalidade
de interveno, quando o Governo Federal, durante o Plano Cruzado (Jos Sarney),
desapropriou bovinos para o fornecimento populao.
16.2.4 Tabelamento de Preos a medida excepcional incidente sobre preos
praticados pelo setor privado, buscando adequ-los ao mercado. Ele no incide sobre os
preos pblicos, fixados pela Administrao livremente, ou semiprivados, tambm fixados
pela Administrao, mas a partir de influncia do mercado privado. Apenas a Unio pode
ordenar o tabelamento de preos.
OBS: o chamado "preo poltico, que tambm no abriga qualquer hiptese de
tabelamento, corresponde ao valor fixado pela Administrao para servir de indicativo da
poltica de preos do estado.
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