A Anulao ou Invalidao dos atos administrativos

Almir de Oliveria Morgado

1. Introduo[1]
a declarao de invalidade de um ato administrativo ilegtimo ou ilegal, feita pela prpria Administrao ou pelo
Poder Judicirio.
Baseia-se, portanto, em razes de ilegitimidade ou ilegalidade.
Desde que a Administrao reconhea que praticou um ato contrrio ao direito vigente, cumpre-lhe anul-lo o
quanto antes, para restabelecer a legalidade administrativa.
Como a desconformidade com a lei atinge o ato em sua prpria origem, a anulao produz efeitos retroativos data
em que foi emitido (efeitos ex tunc, ou seja, a partir do momento de sua edio).[2]
A anulao pode ser feita tanto pelo Poder Judicirio, como pela Administrao Pblica[3], com base no seu poder
de autotutela sobre os prprios atos, de acordo com entendimento j consagrado pelo Supremo Tribunal Federal por meio
das Smulas transcritas a seguir:
Smula 346: "A Administrao Pblica pode anular seus prprios atos".
Smula 473: "A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais,
porque deles no se originam direitos, ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial".
Para ser feita pelo Poder Judicirio, a anulao depende de provocao do interessado - tendo em vista que a
atuao do Poder Judicirio, diferentemente do que ocorre com a atuao administrativa, pauta-se peloPrincpio da
Demanda - iniciativa da parte -, que pode utilizar-se quer das aes ordinrias, quer dos remdios constitucionais de
controle da administrao (mandado de segurana, ao popular etc.).
O conceito de ilegalidade ou ilegitimidade, para fins de anulao do ato administrativo, no se restringe somente
violao frontal da lei.
Pois abrange no s a clara e direta infringncia do texto legal, como tambm o abuso, por excesso ou desvio de
poder, ou por negao aos princpios gerais do direito.
O ato nulo no vincula as partes, mas pode produzir efeitos vlidos em relao a terceiros de boa-f.
Somente os efeitos, que atingem terceiros, que devem ser respeitados pela administrao.
Torna-se mais fcil entendermos os motivos pelos quais os atos administrativos viciados devem ser anulados quando
percebemos que tais vcios sempre atingiro um dos requisitos de validade dos ditos atos. Como sabemos, esses requisitos
so a competncia ou sujeito, a finalidade, a forma, o motivo ou causa e o objeto ou contedo.
Portanto, violado um desses requisitos, impe-se a decretao da nulidade do ato.[4]
Mas quando saber quando foi violado um desses requisitos?
Nesse particular, socorre-nos a Lei da Ao Popular (Lei 4.717 de 29/06/65), que em seu artigo segundo, ao tratar
dos atos lesivos ao patrimnio pblico, enumera as hipteses em que ficam caracterizados os vcios que podem atingir os atos
administrativos, verbis:
Art. 2 (...).
a)incompetncia
a)Vcio de forma
b)Ilegalidade do objeto
c) Inexistncia dos motivos
d)Desvio de finalidade
Pargrafo nico. Para a conceituao dos casos de nulidade observar-se-o as seguintes normas:
a) a incompetncia fica caracterizada quando o ato no se incluir nas atribuies legais do agente que o
praticou;[5]
b) o vcio de forma consiste na omisso ou na observncia incompleta ou irregular de formalidades
indispensveis existncia ou seriedade do ato[6];
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violao de lei, regulamento ou outro
ato normativo[7];
d) a inexistncia dos motivos se verifica quando a matria de fato ou direito, em que se fundamentou o ato,
materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto,
explcita ou implicitamente, na regra de competncia[8].
2. A controvrsia doutrinria a cerca da Invalidao dos Atos Administrativos
O tratamento da questo relativa invalidao (anulao) dos atos administrativos baseia-se, normalmente, nos
clssicos ensinamentos de Hely L. Meirellles e corresponde a corrente tradicional sobre o tema, razo pela qual a
mantivemos aqui, inicialmente.
Todavia, modernamente, muito se discute sobre esse posicionamento, razo pela qual, se faz necessrio um maior
aprofundamento sobre o tema da nulidade dos atos administrativos, quer pelas mudanas nos paradigmas informadores do
Direito Administrativo, decorrentes mesmo da evoluo dessa cadeira jurdica, quer pela prpria necessidade de adequar-se
os postulados bsicos do direito pblico nova realidade constitucional e legal atual.
3. A Teoria das Nulidades
A questo das nulidades no Direito um dos temas mais tortuosos enfrentados pelos juristas e doutrinadores.
Se mesmo no Direito Civil[9] ainda provoca polmicas, de pode imaginar seus efeitos no Direito Administrativo. Bem
oportuna a lio de Seabra Fagundes, lembrado por Carvalho Filho, que asseverou a deficincia e a falta de
sistematizao dos textos de Direito Administrativo embaraam a construo da teoria das nulidades dos atos da
Administrao Pblica.
As nulidades no direito comum tradicionalmente obedecem a um sistema dicotmico, no qual, dependendo da
intensidade do vcio que atinja o ato jurdico, dependendo do tipo de interesse violado o interesse pblico, ou o interesse
privado-, maculado pelo vcio, a lei o fulmina com a pecha da nulidade ou da anulabilidade, ambas figurando no novo Cdigo
Civil, art. 166 e 171, respectivamente (Art. 145 e 147 do Cdigo de 1916).
Como salienta Celso Antnio Bandeira de Mello, a ordem normativa pode repelir com intensidade varivel
atos praticados em desobedincia s disposies jurdicas, estabelecendo destarte uma gradao no repdio a eles.
No Direito Civil, so duas as diferenas bsicas entre a nulidade e a anulabilidade[10]. A primeira que a nulidade
no admite a convalidao, ao passo que na anulabilidade ela possvel. A segunda que a nulidade pode ser decretada pelo
juiz ex officio (sem provocao da parte interessada), ou ainda mediante provocao pela parte ou pelo Ministrio Pblico;
enquanto que no caso da anulabilidade, esta s pode ser apreciada mediante provocao da(s) parte(s) interessada(s).
A possibilidade de adaptar-se a teoria das nulidades civilistas ao Direito Administrativo provocou enorme ciso na
doutrina, a ponto de dividi-la em dois plos antagnicos: os monistas e os dualistas.
Para os monistas, inaplicvel ao Direito Administrativo a dicotomia das nulidades do Direito Civil. Para estes
autores, o ato administrativo ser nulo ou vlido (esta posio e defendida principalmente por Hely L. Meirelles[11],
Digenes Gasparini, Srgio Ferraz etc).
J para os dualistas, os atos administrativos podem ser nulos ou anulveis, de acordo com a maior ou menor
gravidade do vcio.
Para estes, possvel que o Direito Administrativo admita a existncia da dicotomia entre nulidade e anulabilidade,
inclusive, neste ltimo caso, com o efeito da convalidao de atos defeituosos (posio defendida principalmente por Celso
A. Bandeira de Mello, Cretella Jnior, Lucia Valle Figueiredo e Silvia Di Pietro)[12].
A diferena predominante entre nulidade e anulabilidade em Direito Administrativo, baseia-se, quase que
exclusivamente, na possibilidade de convalidao. Logo, no ato absolutamente nulo, impossvel a sua convalidao,
enquanto que nos atos anulveis possvel que os mesmos sejam saneados pela Administrao.
Esta a posio defendida por Celso A. B. de Mello, para quem, nulos so os atos que no podem ser
convalidados, entrando nessa categoria: os atos que a lei assim o declare; os atos em que materialmente impossvel a
convalidao, pois se o mesmo contedo fosse novamente produzido, seria reproduzida a invalidade anterior ( o que ocorre
com os vcios relativos ao objeto, finalidade, ao motivo, causa); seriam anulveis os que a lei assim declare; os que
podem ser praticados sem vcio ( o caso dos praticados por sujeito incompetente, com vcio de vontade, com defeito de
formalidade).
Di Pietro completa o raciocnio lembrando que as hipteses de nulidade e anulabilidade do direito civil que no
podem ser inteiramente transpostas para o direito administrativo, face s peculiaridades desta cadeira publicista. A
necessidade de manifestao do interessado, exigida na anulabilidade civil, carece de aplicao no campo administrativista,
em virtude da autotutela administrativa; j a possibilidade ou no da convalidao possvel ser transposta, residindo, ai
mesmo, a diferena entre a nulidade e a anulabilidade.
Com o advento da lei federal n 9.784/99 foi positivada a teoria dualista, j que a referida lei admite expressamente
a possibilidade de convalidao dos atos administrativos que apresentarem defeitos sanveis, pelo que se faz imperioso,
hodiernamente, a aceitao de atos administrativos anulveis[13].
Por ltimo, uma outra questo controvertida, a de saber se h prazo para a Administrao anular seus atos.
O art. 54 da lei n 9.784/99 prescreve que o direito da Administrao de anular os atos administrativos de que
decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai[14] em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo
comprovada m-f.
Logo, de se afirmar que a despeito de todas as inmeras controvrsias doutrinrias, a lei acima referida,
estabelece o prazo qinqenal para a administrao anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para
os destinatrios, ressalvada a m-f. Findo tal prazo, o ato no mais poder ser anulado, ocorrendo, via de conseqncia, a
convalidao tcita.[15]
Ressalte-se, todavia, que o prazo qinqenal acima mencionado s pode referir-se, por ilao lgico-jurdica, e
interpretao sistemtica da legislao vigente, aos atos anulveis, e no aos nulos. Os atos nulos, portadores de vcios
insanveis, ou expressamente declarados nulos por disposio expressa de lei podem ser invalidados a qualquer tempo.
que no se pode admitir que a nulidade visceral, deletria do interesse pblico e violadora de expressa
determinao legal, tenha a sua declarao de nulidade sujeita a prazo.
correto que se sujeite a prazo a ao anulatria, mas no a ao de declarao de nulidade. No por outra razo
que o art. 54, acima transcrito menciona que o prazo qinqenal de natureza decadencial. Sabe-se que os prazos de
natureza decadencial ligam-se intimamente ao exerccio dos chamados direitos potestativos. Ora, o direito da administrao
de anular atos administrativos que produzam efeitos favorveis aos destinatrios tpico exemplo de direito potestativo, os
quais devem ter prazo fixado para o seu exerccio, para que no se sujeite aquele a quem o ato beneficie a eterna
possibilidade de interveno em sua esfera jurdica pela simples manifestao de vontade da administrao.
Por outro lado, o princpio da segurana jurdica impede a perpetuao de controvrsias e privilegia a sedimentao
das relaes jurdicas. Por tal razo, mesmo antes do advento da lei n 9.784/99 j se defendia, tanto na doutrina quanto na
jurisprudncia, a existncia de um prazo razovel para se proceder anulao dos atos administrativos de que decorressem
efeitos favorveis para os administrados, ficando, caso a caso, sujeito ao prudente arbtrio do julgador ou do aplicador do
direito a fixao de um prazo tido como razovel. O mrito inegvel da lei n 9.784/99 foi uniformizar esse prazo,
estabelecendo-o como regra imperativa e uniforme para a administrao federal. Ressalte-se que o reconhecimento da
existncia do sub-princpio da segurana jurdica como princpio constitucional o que torna possvel a existncia do prprio
art. 54 da lei n 9.784/99, pois caso contrrio, seria ele mesmo violador do princpio da legalidade.
Logo, tratando-se de ato anulvel, deve a administrao anul-lo ou convalid-lo expressamente dentro do prazo
decadencial de cinco anos, sob pena de depois de exaurido este prazo, o ato tornar-se convalidado tacitamente, e, portanto,
intocvel, por decado o direito de decretar-lhe a anulao.
J no que se refere declarao de nulidade, no se pode aceitar que haja prazo para faz-lo. O que se pode
considerar que os atos administrativos viciados que no se encontrem sob o manto do art. 54, caput, da Lei Federal n.
9.784/99, possam ser administrativamente invalidados a qualquer tempo[16], desde que os terceiros de boa-f prejudicados
tenham seus possveis prejuzos ressarcidos, e, especialmente, que a m-f do beneficirio seja comprovada[17].
Como se poderia entender que a nomeao de servidor pblico para cargo efetivo sem o atendimento a exigncia de
prvia aprovao em concurso pblico esteja sujeita a prazo, diante de sua visceral nulidade e da expressa determinao
contida no pargrafo segundo da Constituio que expressamente o declara nulo? O que se pode aceitar a convalidao dos
atos praticados por tal servidor que atinjam terceiros de boa-f, como antes j foi dito, mas jamais que a nomeao em si
tornou-se inatacvel pela decadncia. O mesmo ocorreria com a expressa determinao de nulidade dos atos mencionados no
art. 21 da lei complementar n 1001/00.
H que se distinguir, portanto, a anulao, sujeita ao prazo decadencial de cinco anos, previsto no art. 54 da lei n
9.784/99, da declarao de nulidade, que pode ser feita a qualquer tempo, justamente por se tratar de mera declarao,
que como tal, no se sujeita a prazo.[18][19]
Por outro lado, fica patente pela anlise integral do art. 54, que o mesmo visou estabilizar, principalmente, os atos
que produzam efeitos patrimoniais, numa preocupao legtima e justificvel, de poupar os administrados dos terrveis
efeitos decorrentes da devoluo de quantias, ou da supresso de vantagens pecunirias j incorporadas ao seu patrimnio,
em flagrante violao a clusula da estabilidade financeira.[20][21]
Ressalte-se que para se proceder invalidao de ato administrativo que afete esfera jurdica de terceiros, deve a
administrao instaurar o devido processo administrativo, para que se garanta os princpios constitucionais da ampla defesa e
do contraditrio.
3. Concluso
Por tudo que se exps anteriormente, conclui-se que atualmente, em virtude da necessidade de conciliar-se a
legalidade e a segurana jurdica, ambos princpios com assento constitucional, necessrio se faz a aceitao da dualidade
nulidade e anulabilidade, tambm no Direito Pblico.
Conclui-se tambm, que apenas a anulao, que pressupe ato eivado de nulidade relativa, est sujeita ao prazo
decadencial de cinco anos previsto na Lei n 9.784/99, desde que presente a boa-f. A declarao de nulidade,
reconhecimento jurdico que se faz a cerca da existncia de nulidade visceral e absoluta, no se sujeita a prazo, em face de
prpria natureza da atividade meramente declaratria, devendo a autoridade administrativa ou judiciria, caso a caso,
verificar se conferir efeitos ex tunc ou ex nunc ao contedo desconstitutivo de tal declarao, tendo em vista razes de
segurana jurdica, analogicamente ao que se faz no Supremo Tribunal Federal quando da declarao de
inconstitucionalidade de lei, em sede de controle concentrado, autorizado que est, expressamente, pela lei especial que
trata do rito desses processos objetivos.

Notas:
[1] No se deve esquecer que devido presuno de legalidade que opera em favor dos atos administrativos, mesmo
o ato viciado pode ser executado, sendo, pois, exigvel, at que sua invalidade seja declarada, e o mesmo retirado do mundo
jurdico, por deciso administrativa ou judicial. O ato nulo eficaz enquanto no se proclama a nulidade, da advindo os
inmeros problemas que esta anomalia jurdica causa no ordenamento e no mundo dos fatos, exigindo cada vez mais,
criativas e inovadoras solues para se preservar a lisura e coerncia do ordenamento, e, ao mesmo tempo, preservar a
segurana jurdica.
[2] complexa a questo da produo e do desfazimento dos efeitos de atos declaradamente nulos.A solene e
costumeira declarao de que a nulidade opera efeitos retroativos ex tunc, deve ser entendida em termos. que em
homenagem aos princpios da segurana jurdica e da boa-f pode se fazer necessrio a manuteno de alguns dos efeitos
decorrentes de ato originariamente nulos, mediante espcie de convalidao tcita. o que ocorre, por exemplo, com os
atos praticados por agente pblico com vcio de nulidade em sua investidura, cujos atos praticados que atingiram
administrados de boa-f devem ser mantidos.
Mesmo no Direito Civil, Washington de Barros Monteiro, mitigando, embora, o conceito clssico de que o nulo jamais
produz efeito, assevera que a teoria das nulidades j comeou a se complicar desde o nascedouro, no mesmo Direito Romano
que a perfilhou, onde foi pouco a pouco suavizada pela atividade pretoriana. Tambm kelsen, refuta a idia de que ato nulo
no produz efeitos.
[3] Di Pietro, na obra j citada anteriormente, pg.227, lembra que vem se firmando o entendimento de que para a
invalidao de ato administrativo que afete interesse de terceiros, necessrio se faz a observncia do contraditrio, devido
ao art. 5, LV da CRFB, o que obrigaria a administrao a instaurar processo administrativo e citar o interessado para
manifestar-se. Cita a autora legislao paulista na qual est regra est positivada. De toda a sorte, no mbito da legislao
federal, a lei n 9.784/90, exige, no art. 50, que a deciso que revogue ou anule ato administrativo tenha que ser
obrigatoriamente motivada.
[4] No pacfico na doutrina o entendimento a cerca da vinculao ou discricionariedade da anulao. Di
Pietro entende ser, de regra, obrigatria a invalidao. Apenas em casos excepcionais, quando o prejuzo decorrente da
invalidao for maior que a manuteno da situao j configurada que a Administrao poder deixar de faz-lo. Este
entendimento reflete muito bem o aparente dualismo que ora pode se instalar entre o Princpio da Legalidade e o Princpio
da Supremacia do Interesse Pblico. Na verdade, a administrao deve anular ou ento, convalidar o ato administrativo, para
a manuteno dos seus efeitos relativamente a terceiros. O que no se toleraria seria a manuteno indefinida de uma
situao de ilegalidade.
[5] Di Pietro pg.228-229- leciona que a competncia sempre est definida em lei, por conseguinte, ser ilegal o ato
praticado por agente que no seja detentor das atribuies previstas em lei, como tambm o ser quando o agente exorbita
de suas atribuies legais. Prossegue a autora apontando que os principais vcios relativos competncia so a usurpao de
funo, o excesso de poder e a funo de fato. A usurpao de funo pblica crime previsto no art. 328 do Cdigo Penal-
ocorre quando o ato foi praticado por quem se quer tinha algum tipo de investidura em cargo pblico. O excesso de poder
ocorre quando o agente, competente em tese para a prtica do ato, excede os limites de sua competncia, ou exaspera no
uso de meios materiais para a execuo do ato.Tal manifestao, juntamente com o chamado desvio de poder ou desvio de
finalidade, constituem, no entendimento da referida autora, hipteses de abuso de autoridade uma das infraes previstas
na lei n 4.898/65.o exerccio de funo de fato seria aquele decorrente de agente irregularmente investido em cargo ou
funo pblica, vale dizer, aquele que embora com investidura, apresenta vcio na mesma.Com relao aos atos praticados
por usurpador de funo pblica, os mesmos seriam inexistentes. Os praticados por agente de fato, seriam
vlidos(convalidados) quando houver uma aparncia de legalidade e atingirem terceiros de boa-f; ou nulos, quando
manifesta e patente a incompetncia. Lembra ainda a autora paulista as hipteses de suspeio e impedimento, previstas
no art. 18 e 20 da Lei n 9.784/99, que acarretariam casos de incapacidade do agente. Entende a autora, que tais hipteses,
diferentemente do que ocorre no processo penal, so, aqui, casos de anulabilidade e no de nulidade.
[6] Quando a lei expressamente exigir determinada formalidade procedimental, ou determinar que determinado
objetivo(finalidade) s possa ser alcanada por ato prprio ou especfico, o desatendimento a tais exigncias implicar em
vcio formal.Nestes casos, diz-se, como no Direito Civil, que a forma essencial requisito indispensvel a validade do ato.
[7] Di Pietro acrescenta que alm de lcito (no importar em violao de lei) o objeto deve ser possvel
(possibilidade jurdica e material), moralmente aceito e determinado.
[8] O desvio de finalidade ocorrer tanto quando o agente praticar ato com fim que no atenda ao interesse pblico
(finalidade em sentido amplo), como ocorre quando atravs de procedimento aparentemente legal e legtimo, se busca
privilegiar e atender interesses de grupo ou pessoa determinada, como tambm ocorrer quando o agente praticar o ato
visando finalidade diversa daquela prevista especificamente para o ato, como ocorre quando se remove servidor com fito
punitivo.No ltimo caso, mais fcil comprovar-se o desvio de finalidade, j no segundo, torna-se mais difcil, pois o ato se
reveste de uma aparente legitimidade, e o desvio de finalidade encontra-se oculto. Di Pietro, citando Cretella Junior, aponta
alguns indcios que podem levar a descoberta do vcio: motivao insuficiente; motivao contraditria; irracionalidade do
procedimento acompanhada pela edio do ato; a camuflagem dos fatos; a inadequao entre os motivos e os efeitos e o
excesso de motivao.
[9] Observa-se tambm as mesmas dificuldades no Direito do Trabalho, quanto aos efeitos dos contratos de trabalho
declarados nulos, e no direito processual civil, recebendo o tema, aqui e acol tratamentos diferenciados, graas
influncia, maior ou menor dos princpios gerais informadores de cada uma dessas disciplinas jurdicas.
[10] Alguns autores denominam as imperfeies dos atos jurdicos simplesmente de nulidade absoluta e nulidade
relativa, correspondendo, respectivamente nulidade e anulabilidade, aqui mencionadas. Em outras classificaes mais
elaboradas, usadas principalmente no direito processual, se segue classificao um pouco diversa, onde se distingue: a) a
nulidade absoluta: onde h violao norma de ordem pblica; b) nulidade relativa: onde o defeito do negcio jurdico
macula norma imperativa, mas de ordem privada; c) anulabilidade: onde se viola norma meramente dispositiva, tambm de
ordem privada.
[11] clssica a posio de Lopes Meirelles, ao no admitir atos administrativos meramente anulveis pela
impossibilidade de preponderar o interesse privado sobre os atos ilegais, ainda que assim o desejem as partes, porque a isto
se ope a exigncia da legalidade administrativa.
[12] Seabra Fagundes, citado por Di Pietro, entende ser possvel aplicar-se a teoria das nulidades do direito civil ao
direito administrativo: tais atos seriam nulos ou absolutamente invlidos quando violarem regras fundamentais atinentes
manifestao da vontade, ao motivo, finalidade ou forma, havidas de obedincia indispensvel pela sua natureza, pelo
interesse pblico que as inspira ou por meno expressa da lei. Seriam anulveis os que infringem regras atinentes aos cinco
elementos do ato administrativo, mas em face de razes concretamente consideradas, se tem como mais bem atendido o
interesse pblico pela sua parcial validez.
[13] Referimo-nos ao art. 55 da Lei n 9.974/99. De fato, se a norma legal admite a existncia de atos
administrativos com defeitos sanveis, possibilitando, para os mesmos, a convalidao, porque fez distino entre vcio
sanvel que gera anulabilidade, e vcios insanveis - que geram as nulidades. Logo, diante de um vcio sanvel, dispe a
administrao da faculdade de san-lo, convalidando-o, ou de desfaz-lo, por anulao. Todavia, diante do ato nulo, impe-
se apenas o dever de declarar-lhe a nulidade, visto serem impassveis de convalidao, mesmo que tcita.
[14] Quanto ao aspecto doutrinrio, os institutos da decadncia e da prescrio distinguem-se, precipuamente, em
razo dos direitos sobre os quais exercem seus efeitos extintivos. Alguns direitos so exercidos por iniciativa de apenas uma
das partes, o titular do direito, que impe e exige a submisso do obrigado aos seus efeitos legais. A atuao unilateral do
titular do direito consubstancia o ato jurdico e seus efeitos. Sobre esses direitos, de cunho potestativo, incidem, em regra,
os prazos extintivos de natureza decadencial. Por sua vez, a prescrio est afeta queles direitos para os quais o titular
pode exigir de outrem a satisfao da pretenso protegida, ou seja, o obrigado tem o dever jurdico de agir ou de se abster
para satisfazer o direito da parte titular do direito Parecer/CJ 2.434/2001 Daniel Demonte Moreira AJU.
[15] Aqui a ponderao entre os princpios da legalidade e da segurana jurdica j foi feita pelo legislador,
competindo ao aplicador apenas verificar se os pressupostos que integram o preceito esto, ou no, concretamente
verificados.
[16] o que determina, o art.114 da lei n 8.112/90 A administrao dever rever seus atos, a qualquer tempo,
quando eivados de vcios de ilegalidade.
[17] O Tribunal de Contas da Unio perfila o entendimento que a decadncia administrativa no se aplica aos
processos de controle externo, como se observa no arresto do GRUPO II - CLASSE V - 2 Cmara, ...o segundo, porque essa
decadncia administrativa no se aplica aos processos de controle externo, conforme j decidido por este Tribunal (Deciso
n 1.020/2000 - Plenrio) e pelo Supremo Tribunal Federal que, em recente deliberao de 04/08/2004, reafirmou, por
unanimidade, a inaplicabilidade do Instituto em tela em caso idntico ao ora examinado.
O Egrgio STJ, em voto de Ministro Felix Fischer apresenta entendimento diverso, como se constata no arresto RESP
571981: Assinalo que a lei no faz distino entre nulidade e anulabilidade, ao tratar da possibilidade de invalidao dos
atos eivados de ilegalidade, e ao estabelecer os limites para o exerccio deste direito. Trate-se de ato nulo ou anulvel, a
regra do art. 54 da Lei 9.784/99 aplicvel. Registro, por fim, que o caso dos autos no se assemelha s hipteses de
inexistncia, absolutamente insanveis, como bem apreendido pelo agente ministerial, em seu parecer. O caso de
nulidade, aps a vigncia da Lei 8.168/91 e, como j examinado, comporta soluo pela aplicao do art. 54 da Lei
9.784/99.
[18] O art. 1 da Lei de Ao Popular faz a diferenciao aqui menciona ao estabelecer Qualquer cidado ser parte
legtima para pleitear a anulao ou a declarao de nulidade de atos lesivos ao patrimnio da Unio, do Distrito Federal,
dos Estados, dos Municpios, de entidades autrquicas, de sociedades de economia mista...
[19] No mesmo sentido, voto do Des. Federal Joo Batista Pinto Silveira, do TRF/RS, na Apelao Civil n
2003.04.011399-0/RS : Apenas quanto aos atos nulos no na acepo que d a esse qualificativo a doutrina do Direito
Privado, mas na conceituao que lhe empresta o Direito Administrativo dos pases europeus mais avanados e o Direito
Administrativo da Unio Europia e que de algum modo, tambm j encontramos incipientemente esboada na Lei da Ao
Popular apenas quanto aos atos nulos no haveria falar em decadncia ou em prescrio, uma vez que incumbe ao juiz
decretarlhes de ofcio a invalidade. Notese, porm, que nulos apenas sero aqueles atos administrativos, inconstitucionais
ou ilegais, marcados por vcios ou deficincias gravssimas, desde logo reconhecveis pelo homem comum, e que agridem em
grau superlativo a ordem jurdica, tal como transparece nos exemplos da licena de funcionamento de uma casa de
prostituio infantil ou da aposentadoria, como servidor pblico, de quem nunca foi servidor pblico. No a hierarquia da
norma ferida que, por si s, implica a nulidade. como mostra o acrdo do STF no MS 22357/DF, que aplicou o princpio da
segurana jurdica para manter atos administrativos contrrios Constituio. A grande maioria dos atos administrativos,
inconstitucionais ou ilegais, no , pois, composta por atos administrativos nulos, mas sim por atos administrativos
simplesmente anulveis, estando o direito a pleitearlhe a anulao sujeito, portanto, decadncia.
[20] A jurisprudncia trabalhista desde muito reconhece a possibilidade de declarao de nulidade de contrato de
trabalho, a qualquer tempo, aceitando a manuteno de alguns de seus efeitos financeiros.
[21] O que se defende aqui tambm a possibilidade de declarao de nulidade com efeitos ex nunc. No de diga
que tal soluo se configura anmala, pois o mesmo feito pelo STF quando da declarao de inconstitucionalidade, que
nada mais do que um caso especfico de nulidade. Os princpios da boa-f e da segurana jurdica autorizam a adoo do
efeito ex nunc para a deciso que decreta a inconstitucionalidade. Ademais, os prejuzos que adviriam para a Administrao
seriam maiores que eventuais vantagens do desfazimento dos atos administrativos." (RE 442.683, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ
24/03/06). No mesmo sentido: RE 466.546, DJ 17/03/06.



Informaes Sobre o Autor
Almir de Oliveria Morgado
Professor Titular de Direito Administrativo da FABEC/RJ, Professor Visitante dos Cursos de Ps-Graduao em Direito
da UGF/RJ, UVA/RJ e UESA/RJ e Coordenador do Curso de Ps-Graduao em Direito Pblico da UNEC/MG.

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