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Volume XI - N 1
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Revista Controle.
Ano 1, n.1 (jun. 1998- ). Fortaleza: Tribunal de
Contas do Estado do Cear, 1998-
Periodicidade irregular (1998-2004)
Anual (2005-2008)
Semestral (2009- )
ISSN 1980-086X
1. Tribunal de Contas - Cear - Peridicos. 2. Cear.
Tribunal de Contas - Peridicos. I. Tribunal de Contas
do Estado do Cear.
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Nota do Editor
sempre uma grata satisfao apresentar mais um nmero da revista
Controle. No artigo inicial, o professor Fernando Rezende, grande expoente
do estudo das fnanas pblicas brasileiras, refete sobre o interesse popular
acerca do oramento pblico. A partir de uma pesquisa conduzida pela Escola
Brasileira de Administrao Pblica (Ebape)/FGV, o autor aponta que embora
o pblico no desconhea a importncia do oramento, persiste neste a viso
de que se trata de instrumento com baixa efetividade para o planejamento e o
controle do gasto pblico. Alm disso, aponta-se que a linguagem oramentria
pouco acessvel ao cidado comum, o que tambm constitui causa do
desinteresse. Um dos dados mais reveladores da pesquisa que quase 60%
dos brasileiros afrmam no ter conhecimento do oramento e que apenas
4,3% informam conhec-lo bem.
No artigo seguinte, a Procuradora de Contas Maria Ceclia Borges defende
a ideia de que tanto a sano de ressarcimento ao errio quanto a sano de
multa aplicadas pelos Tribunais de Contas so transmitidas aos sucessores do
gestor pblico falecido, nos limites do patrimnio transferido. O argumento
central que tais sanes ensejam uma relao obrigacional e no penal. Para
defender seu argumento contrrio ao pensamento predominante no momento
- a autora discorre sobre a natureza jurdica da multa-sano aplicada em
decorrncia de julgamento de contas, bem como do ressarcimento ao errio.
Na sequncia, a professora Cynara Mariano trata da boa-f e do direito
adquirido como obstculos ao ressarcimento ao errio diante da resciso de
sentenas judiciais. Basicamente, o argumento da professora que incabvel
a devoluo mesmo que assim disponha o art. 46 da Lei n 8.112/1990.
que a boa-f de quem recebe o pagamento (amparado em deciso judicial)
e o direito adquirido so garantias constitucionais a serem observadas pelos
rgos da administrao pblica, especialmente pelos rgos de controle, no
devendo o princpio da legalidade estrita sobrepor-se a direitos e garantias
fundamentais.
A revista traz 20 artigos, o que no nos permite tecer comentrios sobre
todos. Mas destaco ainda o trabalho da professora Julianna Vasconcelos e de
Juliana Rodrigues, que trata da competncia dos tribunais de contas estaduais
para julgar contas dos prefeitos que tambm atuam como ordenadores de
despesa. Para tanto, alm de uma anlise sobre a natureza jurdica das cortes
de contas, as autoras analisam as posies doutrinrias e jurisprudenciais,
concluindo favoravelmente tese de que as contas dos prefeitos que atuam
como gestores pblicos devem ser julgadas pelos tribunais de contas.
Vrios trabalhos mereceriam comentrios, mas a limitao de espao
s me permite destacar ainda o trabalho de Flvio Toledo, que defende que a
permuta entre dotaes oramentrias de mesma categoria no transposio,
remanejamento ou transferncia de recursos oramentrios, de Rafael
Barroso, sobre federalismo fscal no Brasil, que traz uma srie de anlises e
dados relevantes, de Antnio Frana da Costa, que trata da importante fgura
do fscal de contratos pblicos. Merecem certamente a leitura e a refexo
muitos dos trabalhos aqui apresentados, todos tratando de temas candentes
para a administrao pblica, como o princpio da publicidade, a Lei de
Responsabilidade Fiscal, o controle na execuo oramentrias, os contratos
administrativos e suas alteraes, a certido de regularidade previdenciria,
o suprimento de fundos e at o desenvolvimento de uma metodologia para
seleo de amostras de contratos de obras pblicas, apenas para citar alguns.
Agradecemos os autores pelo envio dos artigos e as inmeras
manifestaes de apoio e elogio revista. Crticas construtivas tambm so
bem-vindas.
Conselheiro Edilberto Carlos Pontes Lima
Editor da Revista Controle
pontes.lima@uol.com.br
SUMRIO
O oramento pblico e o pblico
Fernando Rezende..................................................................................................................12
Da aplicao das sanes de multa e ressarcimento ao Errio pelos Tribunais de Contas
e de sua transmissibilidade aos sucessores do gestor pblico falecido
Maria Ceclia Borges...............................................................................................................19
A boa-f e o direito adquirido como obstculos ao ressarcimento ao Errio diante
da resciso de sentenas judiciais: o caso dos planos econmicos
Cynara Monteiro Mariano.......................................................................................................30
A competncia dos Tribunais de Contas estaduais acerca do julgamento das contas
dos prefeitos que exercem a funo de ordenadores de despesa
Juliana Silva Rodrigues / Julianna Vasconcelos de Alcntara....................................................47
Permuta entre dotaes de mesma categoria no transposio, remanejamento,
nem transferncia de recursos oramentrios
Flavio C. de Toledo Jr.............................................................................................................70
Federalismo fscal no Brasil: o impacto das transferncias oramentrias
na desconcentrao de receitas entre as esferas de governo
Rafael Mendes Cunha Barroso.................................................................................................79
Aspectos gerais sobre o fscal de contratos pblicos
Antnio Frana da Costa......................................................................................................106
A divulgao do aviso de edital de prego em jornal de grande circulao: cotejo
entre o princpio da publicidade e a interpretao do Art. 4, inc. I, da Lei 10.520/02
Bruno Gameiro Martins.........................................................................................................130
A contribuio da lei de responsabilidade fscal na gesto pblica
Aline Antunes Martins / Heitor Romero Marques...................................................................146
Clima organizacional e sua infuncia na satisfao dos servidores do Tribunal
de Contas do Cear
Anzia Procpio Martins........................................................................................................171
Controle na execuo oramentria municipal: principais irregularidades
apuradas em municpios cearenses
Anny Kariny Feitosa / Fabiana Helcias Oliveira / Francisco Gennison Vales Lins
Thiago Avelino da Silva.........................................................................................................190
Alterao de contratos administrativos: estudo sobre vcios nos aditamentos
aos contratos administrativos
Eber dos Santos Chaves.........................................................................................................212
Certido de regularidade previdenciria e dfcit atuarial dos regimes prprios
de previdncia social dos municpios cearenses: do caos previdencirio
das entidades previdencirias municipais no estado do Cear
Francisco Wilson Ferreira da Silva / Rafael Gonalves Maciel de Deus.......................................235
Aquisio de materiais de informtica por suprimento de fundos: uma viso tcnica
Roosevelt dos Santos Figueiredo............................................................................................254
A construo da democracia brasileira na perspectiva da participao dos atores
sociais na elaborao das leis oramentrias
Ana Paula de Oliveira Gomes...............................................................................................265
Breves consideraes sobre administrao municipal
Marcos Antnio Martins........................................................................................................287
O comprometimento da receita corrente lquida com as despesas com pessoal
evidenciado no Relatrio de Gesto Fiscal dos anos de 2010 a 2012 um estudo
aplicado ao municpio de Maranguape
Taissa Castro Ximenes vila / Francisco Nelson de Andrade Figueiredo................................300
Tecnologia da informao, governabilidade e democracia
Leonarda do Vale Feitosa e Castro.........................................................................................325
O fscal do contrato
Simone Aparecida Pelegrini...................................................................................................331
Metodologia para seleo de amostras de contratos de obras pblicas
(jurisdicionados) utilizando a programao linear aplicativo Solver
Andr Mainardes Berezowski.................................................................................................338
12
O oramento pblico e o pblico
Fernando Rezende
1
Resumo
O oramento pblico desperta baixo interesse pblico, revela pesquisa
recentemente conduzida pela Escola Brasileira de Administrao Pblica
(Ebape)/FGV. No que o pblico desconhea a importncia desse instrumento,
mas a baixa credibilidade e a falta de compreenso sobre sua linguagem e dos
meios de acesso informao so decisivos para explicar o baixo interesse.
Apenas setores organizados da sociedade e que tm interesses especfcos sobre
as decises que se mobilizam para entender e infuenciar as decises de
gasto pblico. Como resultado, 60% dos brasileiros desconhecem o oramento
pblico e, daqueles que conhecem, apenas 4,3% informam conhecer bem a
matria.
Palavras-chaves: oramento pblico; sociedade; tributos.
Abstract
The public budget down arouses public interest, reveals recent research
conducted by the Brazilian School of Public Administration (Ebape) / FGV.
Not that the public unaware of the importance of this instrument, but the low
credibility and lack of understanding of their language and the means of access
to information are crucial to explain the low interest. Only organized sectors
of society and who have specifc interests of the decisions is that mobilize to
1Professor da Ebape/FGV. Foi presidente do IPEA.
13
REVISTA
understand and infuence the decisions of public spending. As a result, 60% of
Brazilians are unaware of the public budget, and those who know, only 4.3%
reported knowing the subject well.
Keywords: public budget; society; taxes.
Introduo
Inmeros estudos sobre o oramento pblico tm sido produzidos
recentemente por entidades pblicas, instituies de pesquisa e especialistas
na matria. O foco desses estudos varia de acordo com seus objetivos e com
a diversidade de abordagens possveis. Invariavelmente, entretanto, eles
ressaltam a perda de importncia do oramento enquanto instrumento de
planejamento, de controle do gasto pblico e de revelao das prioridades
adotadas nas decises sobre a utilizao dos recursos compulsoriamente
extrados da populao por via da tributao. Para muitos, o oramento se
transformou em uma pea de fco.
As explicaes para os problemas apresentados pelo oramento no
Brasil variam conforme a orientao adotada pelo analista. Uns atribuem ao
enrijecimento do oramento a causa principal de sua anemia; outros destacam
a falta de transparncia como o seu principal pecado. Terceiros denunciam
o encurtamento do horizonte temporal como fator preponderante da perda
de qualidade do gasto. A lista de problemas inclui ainda o confito entre os
poderes Executivo e Legislativo, a inefccia dos mecanismos de avaliao e
a baixa qualidade da gesto pblica como razes importantes para o desgaste
que o oramento pblico sofreu ao longo do tempo.
Curiosamente, apesar do realce que o assunto adquiriu nos meios de
comunicao em funo de denncias sobre a ausncia de controle sobre
o crescimento do gasto, que impede a reduo dos impostos exigidos para
fnanci-los, muito baixo o interesse que o oramento desperta nos cidados
brasileiros, conforme revela uma pesquisa indita promovida pelo Programa de
Estudos Fiscais da EBAPE e recm-concluda. claro que essa falta de interesse
poderia ser intuda em razo do desgaste sofrido pelo oramento, mas faltava
comprov-la. Disso, e das demais evidncias colhidas pela pesquisa junto a
distintos setores da sociedade brasileira, resultam signifcativas lies para as
14
lideranas polticas nacionais e para um amplo debate sobre a importncia de
uma profunda reforma oramentria.
O baixo interesse revelado pela pesquisa no signifca que o pblico
desconhece a importncia do oramento. a ausncia de credibilidade,
acompanhada da difculdade de compreenso que decorre do hermetismo
da linguagem e da falta de transparncia do oramento que concorrem para
o desinteresse. A isso, somam-se o difcil acesso a informaes e o pouco
conhecimento dos meios para obt-las. Com isso, o custo de participao
torna-se muito alto e contribui para distanciar o pblico do oramento.
O interesse cresce e passa a justifcar um maior envolvimento com o tema
quando interesses particulares esto envolvidos. Assim, setores organizados,
com maior capacidade de mobilizao e recursos para disporem de assessoria
especializada, se esforam para infuenciar nas decises de gasto, o que
no ocorre com a grande maioria da populao que no dispe dos meios
necessrios para tanto.
O oramento pblico, como o nome sugere, deve ser um
instrumento importante de fortalecimento da democracia e de promoo do
desenvolvimento da economia e do bem-estar social. Devolver credibilidade
ao oramento e criar condies para que os cidados brasileiros possam
participar do processo de elaborao e execuo do oramento deve ser um
objetivo importante a ser perseguido. Os principais resultados da pesquisa em
tela so adiante resumidos.
1. Como o pblico v o oramento?
Os dados so contundentes. A maioria dos entrevistados (45%) declara
que apenas ouviu falar do oramento, e 13% deles informam que nunca
ouviram falar a respeito. Portanto, quase 60% dos cidados brasileiros no
tm conhecimento do oramento. E da parcela restante apenas 4,3% dizem
conhec-lo bem.
claro que essa situao muda quando se toma em conta o nvel de
escolaridade e a renda dos entrevistados, mas, ainda assim, o nmero daqueles
com escolaridade mdia que informam no ter conhecimento do oramento
15
REVISTA
(cerca de 57%) no muito diferente dos que tm escolaridade inferior a 8
anos, e um tero dos cidados com curso superior declara desconhecer o
oramento.
O baixo conhecimento se refete nas respostas pergunta que solicita
aos entrevistados enumerar as trs ideias que vm cabea quando a palavra
oramento pronunciada. Na primeira rodada, 27% declaram no ter
qualquer ideia a respeito do oramento; 24% associam o oramento a gastos,
cerca de 15% a servios pblicos e 8% a impostos. Adicionadas as respostas
s outras duas rodadas, a associao do oramento a gastos feita por 40%
dos entrevistados e a impostos e servios pblicos por 30%. interessante
observar a diferena entre gastos e impostos na primeira resposta colhida na
entrevista, que estaria refetindo a difculdade que o cidado enfrenta para
avaliar o tamanho da carga tributria que suporta em face da complexidade
do sistema tributrio brasileiro.
certo que o nvel de escolaridade afeta os resultados; a total falta de
noo a respeito do oramento muito maior nos cidados que possuem
um baixo nvel de escolaridade. Mais de 70% daqueles que tm menos de
oito anos de escolaridade declaram ter nenhuma ideia sobre o oramento.
De outra parte, bem maior entre os que possuem escolaridade mdia, ou
superior, a associao do oramento com a corrupo e os servios pblicos
em torno de 30%. E s naqueles com escolaridade superior, gastos e impostos
so igualmente percebidos como aspectos do oramento.
2. Conhecimento e interesse
O conhecimento e a noo que os cidados tm do oramento so
baixos, mas e o interesse? O conhecimento baixo porque no h interesse,
ou h outras razes para isso?
De acordo com os resultados da pesquisa, a falta de interesse no a
principal explicao para o desconhecimento. Apenas 1/5 dos entrevistados
declara no ter qualquer interesse nos gastos do governo e nos impostos que
so cobrados para fnanci-los. O interesse maior no caso dos impostos: 40%
dos cidados declaram ter muito interesse nos impostos e apenas 23% dizem
o mesmo com respeito aos gastos. Informaes complementares obtidas em
16
reunies com grupos focais indicam que os cidados reconhecem que o peso
dos impostos no tem uma contrapartida adequada sob a forma de prestao
de servios pblicos.
A manifestao de interesse tambm cresce com a escolaridade 70%
dos que tm curso superior declaram ter grande interesse nos impostos e
pouco menos da metade informa o mesmo com respeito aos gastos.
O ndice de interesse nos impostos coerente com a declarao desse
grupo com respeito ao conhecimento do oramento, o que indicaria que os
cidados que possuem um nvel mais elevado de escolaridade relacionam
mais fortemente o oramento a impostos do que a gastos. Cabe acrescentar
que este resultado refete principalmente a percepo do grupo que rene
empregadores, empresrios e profssionais liberais, o nico que registra um
grau de interesse em impostos e gastos semelhantes ao indicado acima.
A anlise da relao entre conhecimento e interesse no oramento
pblico permite agrupar os cidados em quatro categorias: com conhecimento
e com interesse; com conhecimento e sem interesse; sem conhecimento
e com interesse; e sem conhecimento e sem interesse. Como vimos que o
interesse se relaciona diretamente com o grau de escolaridade, de modo geral
o primeiro grupo congrega os cidados com escolaridade superior (56% dos
que tm curso superior) e est fortemente representado pelos empresrios e
profssionais liberais.
Na outra ponta, dos sem interesse e sem conhecimento no oramento,
esto predominantemente os que tm baixa escolaridade (pouco menos de
dos que tm menos de oito anos). Mas interessante observar que expressivo
o percentual de entrevistados com escolaridade acima da mdia que declaram
ter conhecimento mas no interesse (cerca de 28%) e que ainda maior a
parcela dos que esto abaixo da escolaridade mdia que tm interesse mas
no conhecimento (55%).
Tais resultados sugerem que o espao que a mdia vem dedicando
ao debate sobre a carga tributria nos ltimos anos concorre para destacar
o conhecimento e o interesse dos cidados que tm maior escolaridade,
especialmente empresrios e profssionais liberais, no oramento, que so
tambm os que tm maior acesso a essas matrias. Sugerem, de outra parte,
que o desconhecimento sobre o peso dos impostos que suportam contribui
para explicar o interesse, mas o desconhecimento que dos cidados de menor
17
REVISTA
escolaridade a respeito do oramento.
Contudo, o acesso aos meios de comunicao no a nica explicao
para que os cidados no conheam o oramento; deles informam no
procurar se informar a esse respeito e embora esse percentual seja menor
no caso dos que tm nvel superior de escolaridade, cerca da metade destes
tambm no buscam se informar sobre o oramento. claro que esse resultado
seria esperado para o grupo que declarou no ter interesse no oramento,
mas, mesmo entre aqueles que tm, a procura por informaes insignifcante
entre os que tm interesse, mas no conhecimento apenas 20% dos que
se enquadram nesta categoria o fazem. E a maioria dos que tm interesse e
conhecimento (55%) tambm despreza a busca por informaes.
A principal explicao para a contradio apontada vem da resposta
pergunta sobre a difculdade em compreender o oramento. Mais de 70%
dos entrevistados, inclusive os com escolaridade superior, declaram ter
difculdade em compreender o oramento, o que difculta o acompanhamento
do oramento e a fscalizao dos governantes.
3. O oramento e a poltica
A forma como a mdia aborda o oramento, com particular interesse em
difundir matrias que abordam escndalos relacionados a desvio de verbas
e malversao de recursos, refetida nas respostas fornecidas pergunta
que procura captar a percepo dos cidados com respeito a quais interesses
predominam nas decises que tratam de impostos e gastos. De modo geral,
grande a percepo de que os interesses dos polticos tm um peso mais
importante, opinio essa que particularmente clara no grupo de entrevistados
com escolaridade maior do que oito anos, que tm maior acesso a jornais
e revistas especializadas. Mais de 2/3 desse grupo destacam o interesse dos
polticos, no caso dos impostos e mais da metade afrma o mesmo para o
caso dos gastos. Mas mesmo aqueles cuja escolaridade inferior a oito anos
indicam que os interesses dos polticos predominam nas decises que se
referem a impostos (mais de 50% das respostas) e rivalizam em importncia
com os interesses da populao no que diz respeito a gastos (cerca de 45%
em ambos os casos).
18
A percepo de que a poltica predomina no oramento pblico se
manifesta ainda no fato de dos entrevistados concordarem com a proposio
de que o governo defne o que vai gastar pensando mais nas prximas eleies
do que no futuro do pas. Contraditoriamente, entretanto, no existe disposio
para mudar essa realidade mediante o uso do voto. Cerca de apenas 40% dos
cidados declaram ter sempre em considerao os impostos e os gastos na
hora de votar e 30% deles pensam nisso nunca ou raramente.
Provavelmente a contradio apontada deve-se percepo de que
o oramento no traduz a realidade, pois 80% dos entrevistados acreditam
que existe uma grande diferena entre os gastos que o oramento pblico
contempla e o que de fato ocorre.

Consideraes fnais
As evidncias colhidas na pesquisa suscitam questes interessantes que
devem ser objeto de novas investigaes sobre o tema:
a) Por que o reconhecimento da importncia do oramento no se
traduz na busca por conhecimento e informao? mero descaso, ou o
reconhecimento de que o oramento no traduz o que de fato gasto?
b) Por que os meios de comunicao no atribuem maior importncia
divulgao do oramento?
c) Por que os tributos tm posio mais elevada nos itens que despertam
o interesse dos cidados?
d) Qual a importncia de estudos e anlises peridicos voltados para a
transparncia oramentria?
19
REVISTA
Da aplicao das sanes de multa e ressarcimento ao Errio
pelos Tribunais de Contas e de sua transmissibilidade aos
sucessores do gestor pblico falecido

Maria Ceclia Borges
1
Resumo
Defende-se, no presente trabalho, que tanto a sano de ressarcimento ao errio
quanto a sano de multa aplicadas pelos Tribunais de Contas, transmitem-
se aos sucessores causa mortis do gestor pblico falecido, nos limites do
patrimnio transferido, notadamente em razo do carter obrigacional de
referida condenao. Demonstra-se que a premissa invocada por aqueles que
defendem que, em julgamentos proferidos pelos Tribunais de Contas, a sano
de multa no ultrapassaria a pessoa do condenado, equivocada, j que
embasados em dispositivos de eminente natureza penal. Demonstra-se ainda
que o que ora se defende certamente confere efetividade aos comandos e
preceitos constitucionais.
Palavras-chaves: multa; Tribunal de Contas; sucessores; gestor pblico
falecido
1 Mestre em direito administrativo pela Universidade Federal de Minas Gerais. Membro da
Associao Nacional do Ministrio Pblico de Contas. Procuradora do Ministrio Pblico junto
ao Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais.
20
Abstract
The present article demonstrates that the sanctions of penalty and recovery
to Public Treasury, applied from the Audit Courts, are transferred to the
successors causa mortis of public administrator decedent, limited to the wealth
transferred, especially because of the heritable obligation of the sanctions. The
mistaken premise that the sanction doesnt pass from the person of the convict
is based on penal dispositives, which is wrong. The defense that it is done in
this article is based on constitutional precepts, and imputes force and effectivity
to constitutional principles.
K e y w o r d s: penalty; Audit Courts; successors; public administrator decedent
Sumrio
Introduo 1. Natureza da multa-sano aplicada em decorrncia do
julgamento de contas 2. Transmissibilidade da multa aos sucessores causa
mortis nos limites do patrimnio transferido 3. Transmissibilidade do
dever de ressarcimento ao errio aos sucessores causa mortis nos limites do
patrimnio transferido 4. Concluso 5. Referncias.
Introduo
Apresentar-se- a tese da transmissibilidade das sanes aplicadas pelos
Tribunais de Contas, de multa e de ressarcimento ao errio, aos sucessores causa
mortis do gestor pblico falecido. Isso porque os precedentes que afastam tal
transmisso, na verdade, fundamentam-se em dispositivos constitucionais que
ostentam natureza eminentemente penal, ao passo que as sanes aplicadas
ensejam uma relao obrigacional, e no penal.
Para tanto, sero desenvolvidos os tpicos especfcos sobre as sanes
de multa e de ressarcimento ao errio cominadas pelos Tribunais de Contas,
destacando-se interpretao do dispositivo constitucional invocado. Far-se-o
tambm consideraes acerca da natureza das sanes imputadas aos gestores
pblicos, e, em decorrncia disso, da natureza das normas aplicveis e das
21
REVISTA
relaes jurdicas que da se formem.
Ao fnal, foi concludo que a tese aqui defendida atende aos preceitos e
princpios constitucionais, notadamente aos da efcincia e ao poder-dever de
controle externo dos Tribunais de Contas, com apresentao de fundamentos
acerca da indispensabilidade da funo exercida por estes rgos de controle
por excelncia, a cujas funes no podem renunciar, garantindo-se a
efetividade necessria e esperada da atuao fscalizadora e controladora das
Cortes de Contas.
1. Natureza da multa-sano aplicada em decorrncia do julgamento
de contas1
Tradicionalmente, tanto a doutrina ptria (CAVALCANTI, 2013) quanto
o Tribunal de Contas da Unio TCU (AC-0021-06/01-P; AC-0089-04/03-P,
2012), com base no disposto no inciso XLV do art. 5 da Constituio Federal
de 1988 CF/88 , tm sustentado que a multa-sano, cuja cominao se
d como represso ao gestor que tenha suas contas julgadas como irregulares
ou rejeitadas pelos Tribunais de Contas, no pode ultrapassar a pessoa do
condenado, no sendo transmitida aos sucessores causa mortis. Contudo,
a norma que se depreende do retrocitado dispositivo constitucional possui
natureza penal.
Assim, em razo da natureza penal de que se reveste o dispositivo
constitucional citado art. 5, inciso XLV , no poderia ser aplicada multa-
sano cominada pelos tribunais de contas, j que essa se reveste de natureza
administrativa. Alm disso, alm da natureza administrativa da sano de
multa, o dever que da decorre de seu pagamento possui natureza obrigacional.
Nesse sentido, incide no sobre a pessoa, mas sobre o patrimnio do gestor
pblico a quem a sano se aplica. Nesse sentido, lapidar a lio de Mauro
Aguiar (2006):
O princpio da intransmissibilidade da pena consta de dispositivo
nitidamente da esfera penal. Por sua vez, o poder de sancionar
atribudo ao TCU nitidamente no pode ser considerado como
pertencente esfera penal stricto sensu. E, no que se refere s
penalidades de multa, inapropriado o atual entendimento
22
jurisprudencial de conferir-lhes um colorido quase penal,
tornando obrigatrio que sua aplicao observe as mesmas regras
do processo penal. Isso porque os institutos em que se encontram
previstas as competncias atribudas ao TCU para aplicar multas
tm natureza administrativa, no que tange a seus aspectos cveis.
Dessa feita, possvel concluir que a multa-sano aplicada no mbito
do Tribunal de Contas possui carter obrigacional, motivo pelo qual recai
sobre o patrimnio e no sobre a pessoa do gestor contra quem dirigida.
2. Transmissibilidade da multa aos sucessores causa mortis nos limites
do patrimnio transferido
Inicialmente, vale notar que o falecimento do gestor responsvel pela
prestao de contas no obsta imprescindvel emisso de parecer prvio por
parte dos Tribunais de Contas, nas contas do chefe do Executivo.
Nesse sentido, tem-se julgado do Tribunal de Contas do Estado de Minas
Gerais TCE/MG (2013):
O Tribunal Pleno, em sesso realizada no dia 12.12.12, decidiu
que o falecimento do gestor no obsta a continuidade do
exame das contas anuais pelo TCEMG, considerando a emisso
de parecer prvio um compromisso inafastvel, instrumento
imprescindvel ao controle social. Em 28.02.12, o relator, Cons.
Cludio Couto Terro, ao examinar a Prestao de Contas
Municipal sob comento, pugnou pela extino do processo, sem
resoluo de mrito, em razo do falecimento do responsvel
pelas contas de governo. Na ocasio, a matria foi afetada ao
Tribunal Pleno, uma vez que o entendimento expendido nos
autos contrariava o parecer exarado na Consulta n.490.442.
Na sesso de 12.09.12, o Cons. Jos Alves Viana solicitou vista
dos autos. Posteriormente, em 07.11.12, em sede de retorno de
vista, apresentou parecer divergente daquele defendido pelo
relator, ao afrmar que o falecimento do prestador no acarreta a
extino do processo de prestao de contas, que transcende os
23
REVISTA
limites de uma tica personalssima, havendo apenas a excluso
do gestor falecido da relao processual e o prosseguimento da
anlise do mrito pelo Tribunal. Diante da divergncia, o Cons.
Eduardo Carone Costa pediu vista dos autos, trazendo na sesso
plenria de 12.12.12 novo posicionamento sobre a questo.
Inicialmente, lembrou que o tema j foi discutido na Consulta
n. 490.442, tendo sido adotado o posicionamento de que em
caso de falecimento do Chefe do Executivo Municipal, a Cmara
deve atender disposio constitucional mencionada, ou seja,
julgar as contas do Prefeito. Saliente-se, no entanto, que deve ser
preservado o direito de defesa do responsvel pelas contas do
Municpio, nos termos do artigo 5, LV, da Constituio Federal,
e em caso de seu falecimento, sem que tenha apresentado suas
alegaes acerca dos fatos constantes do processo de prestao de
contas, necessrio que se d vista do mesmo a seus sucessores.
Aduziu que o entendimento frmado poca deve ser mantido,
pois a emisso de parecer prvio no est voltada para a atuao
pessoal do administrador, mas visa avaliao do alcance e a
repercusso dos atos de governo no decorrer de determinado
exerccio fnanceiro, razo pela qual a ocorrncia de falecimento
do gestor pblico responsvel no constitui bice fscalizao
contbil, fnanceira, oramentria, operacional e patrimonial
exercida pelo TCEMG. Constatou ser adequada a continuidade
do processo, no sendo possvel o Tribunal esquivar-se do exame
das contas do Chefe do Poder Executivo, j que o destinatrio
da prestao de contas o Poder Legislativo, nos termos do art.
71 da CR/88 e dos arts. 73, II e 74, da CE/89. Asseverou, sob o
prisma da contabilidade pblica, ser de grande relevncia no s
que o governante saiba acerca das variaes das contas pblicas,
mas tambm, e principalmente, que a sociedade tenha acesso s
contas que pertencem a ela mesma. Entendeu que, mesmo no
caso de bito do Chefe do Executivo, relevante a demonstrao,
perante a sociedade, dos aspectos oramentrios, patrimoniais,
fnanceiros e operacionais evidenciados nos registros contbeis.
Inferiu que, ao sopesar a necessidade de divulgao das contas,
24
a possvel difculdade de coletar elementos defensivos e o
prejuzo que possivelmente adviria de um eventual julgamento
desfavorvel a algum j falecido, h que se entender pela
indisponibilidade do interesse pblico. [...] O voto foi aprovado,
vencido em parte o Cons. Jos Alves Viana, no ponto exposto
acima, e o Cons. Cludio Couto Terro e Cons. Mauri Torres, que
entenderam pela extino do processo de prestao de contas,
sem resoluo de mrito, em razo do falecimento do responsvel
pelas contas de governo. [grifos nossos]
Nessa linha de raciocnio, foroso ento reconhecer que, caso ocorra
o falecimento do gestor, este deve ser substitudo por seus sucessores nos
processos que contra ele ainda tramitem nos Tribunais de Contas.
E, em assim sendo, os sucessores causa mortis devero suportar, nos
limites do patrimnio a eles transmitido, tanto a eventual condenao de
ressarcimento ao errio quanto as multas que venham a ser aplicadas, em
razo do carter obrigacional que ostentam.
Soluo diversa no poderia ser dada, j que se trata do mesmo
patrimnio, que, durante toda a vida do gestor, foi apto a responder por
essa multa, no perdendo tal condio com a morte do agente, uma vez
que conjunto de direitos e obrigaes no se extingue juntamente com seu
detentor.
Ademais, preciso ter em conta que a multa-sano no possui como
nico destinatrio o responsvel pela prtica dos atos apurados pela Corte
de Contas, j que esta cumpre, a um s tempo, a fnalidade de estimular seu
destinatrio a no reincidir na conduta irregular por ele praticada, bem como
de evitar, pelo exemplo, que atos dessa mesma natureza sejam praticados por
outros agentes pblicos. Diante disso, [...] no se pode afrmar [...] que o fato
de a multa eventualmente subsistir aps o bito do responsvel no tenha
fnalidade adequada (AGUIAR, 2006).
Ademais, a hermenutica fundante da presente tese tem como base a
efetividade e efccia dos comandos constitucionais, notadamente os princpios
constitucionais da efcincia CF/88, art. 37, caput , da economicidade
CF/88, art. 70, caput e o poder-dever de controle externo, funo extrada
diretamente da Carta Federal e que se trata da razo prpria de ser dos
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REVISTA
Tribunais de Contas, estes, rgos constitucionais que tm seu arcabouo
normativo estruturado pelo prprio poder constituinte (BRITTO, 2012, p. 9),
tanto no plano da funo que exerce como no plano de suas competncias,
atribuies e do regime jurdico dos seus agentes.
O controle funo estatal prpria, desenvolvida por Poderes do Estado
e por rgos especializados, como os Tribunais de Contas. O controle ou
fscalizao a funo tpica, defnidora e justifcadora da prpria existncia
dessas Cortes, extrada diretamente da Constituio Federal de 1988. Sendo
assim, a funo de controle externo, emanada diretamente da Constituio
Federal e confada aos Tribunais de Contas, indelegvel, irrenuncivel e
insuscetvel de mitigao por intermdio de legislao infraconstitucional.
3. Transmissibilidade do dever de ressarcimento ao errio aos
sucessores causa mortis nos limites do patrimnio transferido
Deve-se registrar ainda ser possvel que o Tribunal de Contas determine
o ressarcimento ao errio, com base no art. 37, 5, c/c o art. 71, VIII, da
CF/88, em casos em que haja dano. Tal dispositivo do art. 37, por si s,
j prev a possibilidade de serem impetradas aes de ressarcimento em
razo de atos ilcitos que causem prejuzo ao errio, inclusive ressalvando a
imprescritibilidade de tais aes.
Tambm a Constituio Estadual de Minas Gerais de 1989 CEMG/89
, em seu art. 76, III, determina que ao Tribunal de Contas compete fxar
a responsabilidade de quem tiver dado causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que tenha resultado prejuzo ao Estado ou entidade da
administrao indireta.
No mesmo sentido, muitas das leis orgnicas dos Tribunais de
Contas estaduais conferem competncia ao Tribunal de Contas para apurar
irregularidade de que resulte dano ao errio estadual ou municipal. Com
base na mesma previso constitucional citada acima, do art. 5, inciso XLV,
confgura-se a transmissibilidade do dever de reparar o dano aos herdeiros, no
limite do patrimnio do administrador falecido.
Segundo Benjamin Zymler, o julgamento das contas do gestor pblico
se desdobra em duas naturezas, sendo elas os exames da responsabilidade
civil e da responsabilidade administrativa, o que, no primeiro caso, resulta a
26
obrigao de ressarcir os cofres pblicos dos prejuzos causados. Nos termos
do autor (ZYMLER, 2009, p. 236):
[...] A essa dimenso da responsabilidade do gestor pblico
aplicam-se as diretivas gerais delineadas na Constituio Federal
e no Cdigo Civil, para os atos ilcitos que imponham prejuzos s
pessoas em geral (responsabilidade extracontratual).
Observa-se, por exemplo, que o processo de julgamento
de contas pelo TCU, em regra, alcanar os sucessores de
administrador falecido, visto que a eles estende-se a obrigao de
reparar o prejuzo apurado, at o limite do patrimnio transferido
na sucesso, consoante explicita o inciso XLV do art. 5 da
Constituio Federal. Tal orientao foi expressamente acolhida
pela Lei n 8.443/1992, em seu art. 5, inciso VIII.
Desse modo, indiscutvel a obrigao de ressarcimento ao errio
dos prejuzos causados pelo desvio de verbas pblicas, bem como a
transmissibilidade desta aos sucessores causa mortis, nos limites do patrimnio
do responsvel.
Por fm, pode-se inclusive sustentar que a obrigao dos sucessores
de arcar com as sanes aplicadas, tanto de multa quanto de ressarcimento
ao errio, encontra fundamento no inciso XLV do art. 5 da CF/88, valendo,
nesse sentido, conferir seus exatos termos (BRASIL, 2013): art. 5: [...] XLV
nenhuma pena passar da pessoa do condenado, podendo a obrigao de
reparar o dano e a decretao do perdimento de bens ser, nos termos da lei,
estendidas aos sucessores e contra eles executadas, at o limite do valor do
patrimnio transferido; [grifos nossos]
Ora, no est dito pelo texto constitucional que a obrigao de reparar
o dano seja apenas o dano ao errio, j que tal reparao decorre tanto da
condenao ao pagamento de multa como da condenao ao ressarcimento
de dbito imputado ao gestor pblico. Assim, tambm diante da interpretao
literal e sistemtica do texto constitucional, cabvel e perfeitamente
defensvel a tese da transmissibilidade das sanes de multa e ressarcimento
aos sucessores do gestor pblico falecido.
Assim, a interpretao que embasa a presente tese se funda na
27
REVISTA
efetividade e efccia dos preceitos constitucionais, notadamente os princpios
constitucionais da efcincia CF/88, art. 37, caput , da economicidade
CF/88, art. 70, caput e o poder-dever de controle externo, funo extrada
diretamente da Carta Federal e que se trata da razo prpria da existncia
jurdico-constitucional dos Tribunais de Contas no Estado Democrtico
Brasileiro.
Concluso
guisa de concluso, entendeu-se que os sucessores causa mortis se
tornam responsveis, nos limites do patrimnio transferido, tanto pela multa
aplicada ao gestor em funo de contas rejeitadas ou julgadas irregulares,
quanto pela determinao de ressarcimento ao errio. O fundamento da
aplicao de referidas sanes , notadamente, o carter obrigacional de
referidas prestaes.
Demonstrou-se, ainda, que a premissa invocada por aqueles que
defendem que, em julgamentos proferidos pelos Tribunais de Contas, a sano
de multa no ultrapassaria a pessoa do condenado, equivocada, j que
embasados em dispositivos de eminente natureza penal. O mesmo dispositivo
constitucional, como visto, d margem interpretao ora defendida no
presente trabalho.
Por fm, verifca-se que a tese defendida neste artigo jurdico tem o
condo de conferir efetividade aos comandos e preceitos constitucionais,
notadamente aos princpios constitucionais da efcincia, da economicidade
e do poder-dever de controle externo, funo extrada diretamente da Carta
Federal e que se trata da razo prpria de ser dos Tribunais de Contas. Como
rgos constitucionais, os Tribunais de Contas tm seu arcabouo normativo
estruturado pelo poder constituinte, tanto no plano da funo que exerce
como no plano das suas competncias, atribuies e regime jurdico dos seus
agentes.
O controle funo estatal prpria, desenvolvida por Poderes do Estado
e por rgos especializados, como o caso dos Tribunais de Contas. O controle
ou fscalizao a funo tpica, defnidora e justifcadora da prpria existncia
dessas Cortes, extrada diretamente da Constituio Federal de 1988. Sendo
assim, a funo de controle externo, emanada diretamente da Constituio
28
Federal e confada aos Tribunais de Contas, indelegvel, irrenuncivel e
insuscetvel de mitigao por intermdio de legislao infraconstitucional e,
nesse sentido, atende aos preceitos constitucionais a tese ora defendida.
Referncias
AGUIAR, Mauro da Motta. A possibilidade de aplicao de multas pelo Tribunal
de Contas da Unio, e a permanncia de sua validade, no caso de gestores
ou responsveis que venham a falecer. In: SOUSA JUNIOR, Jos Geraldo de.
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________ Tribunal de Contas da Unio. AC-0021-06/01-P. Braslia, DF.
Disponvel em: <www.tcu.gov.br>. Acesso em: 23 fev. 2012.
________ Tribunal de Contas da Unio. AC-0089-04/03-P. Braslia, DF.
Disponvel em: <www.tcu.gov.br>. Acesso em: 23 fev. 2012.
BRITTO, Carlos Ayres. O regime constitucional dos Tribunais de Contas.
Revista Dilogo Jurdico, Salvador, CAJ - Centro de Atualizao Jurdica, v.
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br>. Acesso em: 26 jan. 2012.
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SOUZA, Alfredo Jos de et al. O novo tribunal de contas: rgo protetor dos
direitos fundamentais. 3. ed. Belo Horizonte: Frum, 2005.
CAVALCANTI, Augusto Sherman. O processo de contas no TCU: o caso de
gestor falecido. Disponvel em: <http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/
docs/769536.PDF>. Acesso em: 28 fev. 2013.
29
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MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 13.ed. So Paulo:
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MINAS GERAIS. Constituio do Estado de Minas Gerais. Belo Horizonte:
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______________ Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Prestao
de Contas Municipal n. 685.606, j. 12.12.12. Informativo de Jurisprudncia
n. 82. Disponvel em: <http://www.tce.mg.gov.br/Informativo-de-
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SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 22.ed. So
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ZYMLER, Benjamin. Direito administrativo e controle. 2. ed. Belo Horizonte:
Frum, 2009. p. 236.
30
A boa-f e o direito adquirido como obstculos ao
ressarcimento ao Errio diante da resciso de sentenas
judiciais: o caso dos planos econmicos
Cynara Monteiro Mariano
1
Resumo
O presente artigo aborda algumas situaes sujeitas legalmente ao dever de
reposio ao Errio, dentro do exerccio do controle da Administrao Pblica.
Prope-se a enfrentar, especialmente, o aparente dever de ressarcimento de
parcelas remuneratrias usufrudas pelos administrados em virtude de decises
judiciais posteriormente desconstitudas por ao rescisria, como ocorreu na
cena poltica e jurdica brasileira nos casos clebres envolvendo os sucessivos
planos econmicos. Contudo, ao lado do poder-dever do exerccio das
atividades de controle, fundamentado, na espcie, no art. 46 da Lei Federal
n. 8.112/1990, o artigo confronta a aplicao da lei e a fora retroativa do
juzo rescisrio com o princpio da boa-f e a garantia do direito adquirido,
para demonstrar que a devoluo de valores percebidos em razo de sentenas
judiciais rescindidas vai de encontro aos ditames constitucionais.
Palavras-chaves: Controle da Administrao Pblica. Ressarcimento ao Errio.
Boa-f.
1 Ps-doutora em Direito Econmico pela Universidade de Coimbra, Doutora em Direito Cons- Ps-doutora em Direito Econmico pela Universidade de Coimbra, Doutora em Direito Cons-
titucional pela Universidade de Fortaleza, Mestre em Direito Pblico pela Universidade Federal
do Cear e Professora Adjunta da UFC.
31
REVISTA
Abstract
This article discusses some situations legally subject to the obligation of
reimbursement to the Public Treasury, within the control exercise of the
Public Administration. It proposes to especially deal with the apparent duty of
reimbursement of remuneratory installments enjoyed by the administered due
to court decisions later deconstituted by rescission action, as it happened under
the Brazilian political and juridical scenario in the famous cases involving the
successive economic plans. However, besides the power-duty exercise of the
control activities, based, on the species, in art. 46 of Federal Law n 8.112/1990,
the article confronts the law enforcement and the retroactive strength of the
rescission judgment with the principle of good faith and guarantee of the
acquired right, to demonstrate that the reimbursement of amounts received due
to rescinded judicial sentences goes against the constitutional principles.
Keywords: Public Administration Control. Reimbursement to the Public
Treasury. Good faith.
Introduo
No cenrio das lides envolvendo a Fazenda Pblica, tem sido comum
nos ltimos tempos certa polmica em torno da efccia do juzo rescisrio que
desconstitui deciso judicial passada em julgado, que garantira a percepo
de parcelas remuneratrias a servidores pblicos, a ttulo de reajuste salarial
e reposio de perdas decorrentes da implantao de sucessivos planos
econmicos (Bresser, URP/89, Collor etc.).
Mais propriamente, discute-se se a resciso de muitos desses julgados,
motivada por mudanas posteriores de entendimento dos tribunais (do
Supremo Tribunal Federal, em particular), que afastaram o direito percepo
de tais verbas pelos servidores, alm de acarretar a supresso da parcela
remuneratria, tem como efeito a restituio de todas as importncias recebidas
em virtude da deciso judicial rescindida.
O entendimento sustentado pelos rgos de controle e defesa
32
fazendrios, que advogam a devoluo dos valores, aparentemente encontra
fundamento no caput e no pargrafo 3 do art. 46 da Lei Federal n. 8.112/90
(Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio). No entanto, parece certo
que a melhor exegese do direito, nessa situao, no deve cingir-se apenas
vinculao do administrador pblico a um mandamento infraconstitucional,
muito menos concluso de que a efccia da resciso, em todo e qualquer
caso, produz necessariamente efeitos retroativos.
Essa situao, retratada no presente estudo, demanda o exame da
compatibilidade do art. 46 da Lei n 8.112/90 (e, portanto, da aplicao
da estrita legalidade) com os direitos e garantias fundamentais, pois tanto a
legalidade quanto a aparente fora retroativa da resciso da sentena judicial
passada em julgado, encontram obstculos no princpio da boa-f e na garantia
do direito adquirido.
A importncia dessa anlise reside no fato de que a lgica interpretativa
aplicada ao caso dos planos econmicos tambm pode ser empregada a todas
as situaes em que os benefcirios de verbas remuneratrias, em virtude
de deciso judicial posteriormente rescindida ou at mesmo reformada, so
impelidos a devolv-las ao Errio por ao dos sistemas de controle interno
ou de controle externo da Administrao Pblica. Segundo as consideraes
feitas neste estudo, em tais situaes a boa-f dos benefcirios ou a garantia
constitucional do direito adquirido tambm impedem o ressarcimento.
1. O aparente confronto entre o dever de ressarcimento ao Errio e o
princpio da boa f e a garantia do direito adquirido
Segundo reza o art. 70 do texto constitucional:
A fscalizao contbil, fnanceira, oramentria, operacional e
patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta
e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida
pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo
sistema de controle interno de cada Poder.
Conforme a redao do citado dispositivo constitucional, e seguindo
uma das tradicionais classifcaes da doutrina administrativista, o controle
33
REVISTA
dos atos administrativos quanto ao posicionamento do rgo controlador
pode ser interno ou externo. Interno quando o agente controlador integra o
prprio rgo ou entidade da Administrao Pblica que objeto do controle.
Externo quando o controle exercido por um agente ou poder que no integra
a Administrao Pblica, caracterizando-se tal espcie de controle quando
realizado, portanto, pelo judicirio e pelo legislativo, nesse ltimo caso, com
o auxlio dos Tribunais de Contas.
Ou, como tambm sintetiza Odete Medauar (2013, p. 423):
Quando o agente controlador integra a prpria Administrao,
est-se diante de um controle interno, exercido pela prpria
Administrao sobre seus rgos e suas entidades da
Administrao indireta. Se o controle efetuado por rgo, ente
ou instituio exterior estrutura da Administrao, qualifca-
se como controle externo, situando-se nesta espcie o controle
realizado por instituies polticas, por instituies tcnicas e por
instituies precipuamente jurdicas.
A redao do caput do art. 70 da Constituio Federal de 1988 ainda
diz mais. Ele estabelece ampla abrangncia do controle, podendo revestir-se
de natureza contbil, fnanceira, oramentria, operacional e patrimonial, no
que tange aos aspectos da legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao
das subvenes e renncia de receitas.
A legalidade se refere ao controle da obedincia das normas pelo
responsvel fscalizado, verifcando o cumprimento das formalidades e
preceitos previstos na ordem jurdica positiva. A legitimidade um conceito
mais amplo, que ultrapassa a simples verifcao das formalidades legais,
dizendo respeito a valores, princpios e fns que regem a ao administrativa
(MILESKI, 2003, p. 249). J a economicidade pressupe uma avaliao
qualitativa entre os custos e os resultados, isto , um exame comparativo
entre os meios mais adequados para se atender s necessidades pblicas e
razoabilidade dos custos.
Logo, como bem se observa, o controle pode ter por fundamento
esses trs aspectos essenciais. precisamente no que tange legalidade que
reside o caso do dever de ressarcimento ao Errio de parcelas remuneratrias
percebidas pelos administrados por fora de deciso judicial rescindida, pois
34
a justifcativa legal encontra assento no caput e 3 do art. 46 da Lei Federal
n 8.112/90 com redao da Medida Provisria n 2.225-45, de 04.09.2001:
Art. 46. As reposies e indenizaes ao errio, atualizadas at 30
de junho de 1994, sero previamente comunicadas ao servidor
ativo, aposentado ou ao pensionista, para pagamento, no prazo
mximo de trinta dias, podendo ser parceladas, a pedido do
interessado.
1 - O valor de cada parcela no poder ser inferior ao
correspondente a dez por cento da remunerao, provento ou
penso.
2 - Quando o pagamento indevido houver ocorrido no ms
anterior ao do processamento da folha, a reposio ser feita
imediatamente, em uma nica parcela.
3 - Na hiptese de valores recebidos em decorrncia de
cumprimento a deciso liminar, a tutela antecipada ou a sentena
que venha a ser revogada ou rescindida, sero eles atualizados
at a data da reposio.
Extrai-se das disposies legais acima que o dever de reposio ao
Errio se deve a duas situaes: a ocorrncia de uma falha administrativa ou
a existncia de uma deciso judicial que perdeu a validade ou efccia. Em
ambas as situaes, a lei preconiza que dever do servidor pblico restituir
Administrao Pblica os valores percebidos indevidamente.
Por sua vez, tambm poder-dever dos agentes pblicos a aplicao da
lei, no caso, para corrigir a situao de percepo remuneratria supostamente
indevida por servidores pblicos, podendo ser acionado o sistema de
fscalizao, tanto na sua modalidade de controle interno ou externo, como
faculta o art. 70 da CF/88, em sua parte fnal.
Na hiptese do controle externo, destaca-se a possibilidade de atuao
dos Tribunais de Contas, tanto pelo uso da competncia genrica constante
do inciso X do art. 71 da CF/88 (sustar, se no atendido, a execuo de ato
impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado
Federal), do qual decorre a regra legal mais especfca prevista no art. 5,
inciso II, da Lei 8.443/92 (Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio):
35
REVISTA
Art. 5 A jurisdio do Tribunal abrange:
I - Omissis;
II - aqueles que derem causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte dano ao errio.
O art. 5 da LOTCU, como se sabe, enuncia a abrangncia da jurisdio
da Corte de Contas. Seu inciso II, mais especifcamente, amplia o universo
de atuao do Tribunal para alcanar tambm aqueles que, sem serem
responsveis por atos de gesto, provocarem fato ou situao ensejadora de
perda, extravio ou outra irregularidade que resulte em dano ao Errio.
Essa competncia do TCU no uso da funo denominada corretiva
autoriza a defesa genrica da Fazenda, incluindo, alm da sustao de atos,
as aes de indenizao e, no nosso entender, as aes de ressarcimento
fulcradas no art. 46 da Lei 8.112/90, relativa situao dos servidores
pblicos que perceberam verbas remuneratrias por fora de deciso judicial
posteriormente rescindida.
Contudo, no exemplo dos planos econmicos, as medidas de
ressarcimento ao Errio foram tomadas, na sua grande maioria, pelos rgos
de controle interno da Administrao Pblica Federal, os quais passaram a
determinar o desconto parcelado dos valores percebidos indevidamente pelos
servidores, na folha de pagamento, imediatamente entrada em vigor da
Medida Provisria n. 2.225-45, de 04.09.2001, que conferiu a redao atual
do art. 46 da Lei 8.112/90.
Essa atitude generalizada no mbito da Administrao Pblica Federal
provocou o ingresso profuso de aes judiciais, individuais e coletivas, as
quais fndaram por ser acolhidas pelos rgos judicirios, sob o entendimento
de que a devoluo de parcelas remuneratrias percebidas por fora de
deciso judicial rescindida viola a coisa julgada, o direito adquirido e a boa-
f, mesmo diante da supervenincia de entendimento em sentido contrrio
pelo Supremo Tribunal Federal.
De fato, o direito fundamental coisa julgada traduz-se como garantia
processual de inegvel importncia estabilidade da ordem jurdica, que
estaria em constante insegurana se os pronunciamentos do Poder Judicirio
no adquirissem a imutabilidade e a indiscutibilidade, perpetuando-se
indefnidamente os litgios e a instabilidade das relaes jurdicas.
36
Uma vez albergados pela res judicata, mesmo aps a desconstituio
da sentena pelo juzo rescisrio, os servidores pblicos incorporaram
defnitivamente em seu patrimnio jurdico o direito de permanecer com as
verbas remuneratrias j usufrudas em decorrncia dos reajustes e perdas
oriundas da implantao dos planos econmicos, produzindo a resciso
da sentena, nesse caso, efeitos somente para o futuro. Assim, legtima
a suspenso do pagamento dos reajustes, mas ilegtima a devoluo das
importncias j usufrudas.
Isso porque a aquisio desse direito, na maior parte dos casos
submetidos anlise judicial, ocorreu antes da alterao do pargrafo 3 do art.
46 da Lei n 8.112/90, pela Medida Provisria n 2.225-45 de 04 de setembro
de 2001. Consumado ou adquirido o direito percepo da remunerao
com o acrscimo dos reajustes decorrentes dos planos econmicos, no
pode posteriormente, por resciso de deciso judicial e com respaldo em
alterao posterior de lei por medida provisria, esse direito sofrer abalo com
a imposio de restituio ao Errio.
Essa concluso afronta as garantias fundamentais do art. 5, inciso
XXXVI, da Constituio Federal de 1988. A vinculao dos agentes pblicos
ao comando legal constante do pargrafo 3 do art. 46 da Lei n 8.112/90
no pode se sobrepor aos ditames constitucionais, como alerta, com inteira
propriedade, Ingo Wolfgang Sarlet (2001, p. 327):
(...) a vinculao aos direitos fundamentais signifca que os rgos
administrativos devem executar apenas as leis que queles sejam
conformes, bem como executar estas leis de forma constitucional,
isto , aplicando-as e interpretando-as em conformidade com os
direitos fundamentais. A no invalidao (sic) destes postulados
poder, por outro lado, levar invalidao judicial dos atos
administrativos contrrios aos direitos fundamentais, problema
que diz com o controle jurisdicional dos atos administrativos...

Desta feita, se de acordo com o princpio da legalidade administrativa,
o administrador est vinculado lei em sentido estrito, com muito mais razo
a supremacia constitucional sua atuao tambm se encontra vinculada
s normas constitucionais, notadamente quelas que veiculam os direitos e
garantias fundamentais, dentre as quais se destacam o direito adquirido e a
coisa julgada.
37
REVISTA
A tese de obedincia legalidade, portanto, no autoriza a ao de
ressarcimento ao Errio nessa situao.
Por outro lado, tambm no assiste melhor razo tese de que a devoluo
dos valores percebidos pelos servidores pblicos encontraria fundamento na
teoria da invalidao dos atos administrativos, mais precisamente na concepo
de que a invalidao dos atos nulos possui efeitos ex tunc, uma vez que a
situao de que se cuida no trata de nulidade, mas de anulabilidade, a qual,
uma vez proclamada, opera efeitos apenas prospectivos.
Isto , a percepo das verbas remuneratrias s pode ser reputada
indevida aps a resciso da sentena passada em julgado. Antes disso,
sua fruio legtima, eis que amparada em deciso proferida pelo Poder
Judicirio, cujas decises, diferentemente das proferidas pela Administrao
Pblica e pelas Cortes de Contas ( exceo, talvez, das decises proferidas
nos processos de contas)
2
, fazem coisa julgada.
Essa efccia ex nunc da resciso entendimento que vem sendo
pacifcado na doutrina ptria, sepultando o antigo dogma da nulidade absoluta
da lei ou do ato normativo declarados inconstitucionais, como se pode
observar pelo magistrio de Jos Carlos Barbosa Moreira (1998, p. 194-195):

A deciso que, no iudicium rescindens, acolhe o pedido de
resciso da sentena , como se disse, constitutiva. Ensinamento
tradicional, muito difundido entre ns, atribui s sentenas
constitutivas efccia apenas ex nunc (223), com ressalva de
expressa disposio legal em contrrio. Uma vez que inexiste
no Cdigo tal disposio, ter-se-ia de concluir que a anulao
da sentena, no iudicium rescindens, embora a faa desaparecer
da em diante, no a apaga no passado. Levando o raciocnio s
ltimas consequncias, foroso seria convir que sempre subsiste
todo e qualquer efeito da sentena rescindida, cuja produo
remonte ao lapso de tempo anterior resciso.

Em obra de nossa autoria, intitulada Controle de Constitucionalidade e
Ao Rescisria em Matria Tributria (2006), foi abordado que a atribuio
de efeitos prospectivos ao juzo rescisrio, especialmente nos casos em que
2 Conferir, nesse sentido, estudo de Jacoby Fernandes (1996, p. 39-71), que, aps distinguir as decises
proferidas em processos de contas daquelas relativas a outros processos de controle externo, conclui
que somente os processos de contas podem ensejar a constituio de coisa julgada.
38
a retroatividade opera contra o cidado, seria a interpretao mais harmnica
com a ontologia da Constituio e a gnese dos direitos fundamentais. Essa
atribuio de efeitos ex nunc ao juzo rescisrio , tambm, a medida que
mais realiza o princpio da proporcionalidade, tendo em vista que impede a
afronta aos direitos e garantias fundamentais do cidado e, ao mesmo tempo,
autoriza a desconstituio, para o presente e futuro, de situaes lesivas ao
Errio.
Tudo isso porque, como afrma Bonavides (2002, p. 22), as Constituies
existem para o homem e no para o Estado; para a sociedade e no para
o Poder. Segundo a ontologia do constitucionalismo, associada ideia de
limites ao poder ou de juridicizao do poder, o sentido da Constituio, ao
estabelecer os direitos e garantias fundamentais, foi o de proteger o cidado
contra as investidas do Estado. Se o erro, ento, da Administrao Pblica
ou da Justia, pouco importa. A retroatividade no pode operar contra
o cidado, especialmente quando ele age de boa-f e quando implica em
devoluo de verbas alimentares.
Veja-se, a propsito, o seguinte aresto do Superior Tribunal de Justia:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL - MILITAR -
PENSO ESPECIAL DE EX-COMBATENTE - RECEBIMENTO
EM VIRTUDE DE TUTELA ANTECIPADA POSTERIORMENTE
CASSADA - RESTITUIO AO ERRIO DOS VALORES
INDEVIDAMENTE PAGOS - VERBA DE NATUREZA ALIMENTAR
IMPOSSIBILIDADE - VIOLAO DO ART. 97 DA CARTA
MAGNA - DESCABIMENTO.
1. O STJ tem adotado o posicionamento de que no deve
haver ressarcimento de verbas de natureza alimentar, como as
decorrentes de benefcios previdencirios, recebidas em virtude
de antecipao de tutela, posteriormente revogada.
2. O princpio da irrepetibilidade das prestaes de carter
alimentcio e a boa-f da parte que as recebeu por fora de
deciso judicial obstam a devoluo das quantias auferidas.
3. Decidida a questo jurdica sob o enfoque da legislao
federal, sem qualquer juzo de incompatibilidade vertical com a
Constituio Federal, inaplicvel a regra da reserva de plenrio
prevista no art. 97 da Carta Magna.
4. Agravo regimental no provido.
(Segunda Turma, AgRg no AREsp 28008 / SC, Rela. Ministra Diva
Malerbi, DJe 19/03/2013).
39
REVISTA
Assim, outro obstculo que serve de anteparo fora retroativa da
resciso e vinculao do agente pblico lei inegavelmente o princpio da
boa-f. No caso dos planos econmicos, os servidores pblicos perceberam
os reajustes e as diferenas remuneratrias em virtude de deciso judicial que
passou em julgado, e no na ilegalidade. Perceberam as verbas na confana
e na certeza de que seu comportamento era legtimo, j que assim o fora
declarado pelo Poder Judicirio.
Essa condio do comportamento segundo a boa-f afasta o dever de
ressarcimento ao Errio at mesmo em face de ato praticado pela prpria
Administrao Pblica, motivado pela errnea ou m aplicao da lei,
como demonstram os acrdos do Superior Tribunal de Justia a seguir, que
espelham o entendimento que felizmente restou vencido nos Tribunais:
ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL. SERVIDORES
PBLICOS. ERRNEA INTERPRETAO LEGAL POR PARTE
DA ADMINISTRAO. DEVOLUO. VALORES RECEBIDOS
INDEVIDAMENTE. BOA-F. IMPOSSIBILIDADE.
Firmou-se o entendimento, a partir do julgamento do REsp
488.905/RS por esta Quinta Turma, no sentido da inviabilidade
de restituio dos valores pagos erroneamente pela Administrao
em virtude de desacerto na interpretao ou m aplicao da lei,
quando verifcada a boa-f dos servidores benefciados. Agravo
regimental desprovido.
(Quinta Turma, AgRg no REsp 612101/RN, Rel. Ministro Felix
Fischer, DJ 01.07.2005, p. 599).
RECURSO ESPECIAL. APELAO EM MANDADO DE
SEGURANA. SERVIDOR APOSENTADO. VALORES PAGOS
A MAIOR PELA ADMINISTRAO. ART. 46 DA LEI 8.112/90.
BOA-F DO BENEFICIADO. RESTITUIO. INVIABILIDADE.
1. Consoante recente posicionamento desta Corte Superior
de Justia, incabvel o desconto das diferenas recebidas
indevidamente pelo servidor, em decorrncia de errnea
interpretao ou m aplicao da lei pela Administrao Pblica,
quando constatada a boa-f do benefciado. Precedentes.
2. Recurso desprovido.
(Quinta Turma, REsp 645165/CE, Rel. Ministra Laurita Vaz, DJ
28.03.2005 p. 307).
ADMINISTRATIVO. REAJUSTES SALARIAIS EFETUADOS
INDEVIDAMENTE PELA ADMINISTRAO. RESTITUIO DOS
40
VALORES RECEBIDOS DE BOA-F. INVIABILIDADE. RECURSO
DESPROVIDO.
I - O Superior Tribunal de Justia vinha se manifestando no
sentido de que a Administrao Pblica, aps constatar que
estava procedendo erroneamente o pagamento de valores, podia
efetuar a correo do ato administrativo, de forma a suspender
tal pagamento, bem como proceder ao desconto das diferenas
recebidas indevidamente pelo servidor.
II - Em recente julgado a Eg. Quinta Turma, revendo o
posicionamento anterior, entendeu que diante da presuno de
boa-f no recebimento de gratifcao pelo servidor, incabvel
a restituio do pagamento efetuado erroneamente pela
Administrao. Precedente.
III - Agravo interno desprovido.
(Quinta turma, AgRg no REsp 675260/CE, Rel. Ministro Gilson
Dipp, DJ 07.03.2005 p. 338).
RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL
CIVIL. SERVIDORES. GRATIFICAO. RECEBIMENTO
INDEVIDO EFETUADO PELA ADMINISTRAO POR
SUA RESPONSABILIDADE. BOA-F NO RECEBIMENTO.
RESTITUIO DOS VALORES. DESCONTO EM FOLHA.
INVIABILIDADE.
Ante a presuno de boa-f no recebimento da Gratifcao em
referncia, descabe a restituio do pagamento indevido feito
pela Administrao em virtude de errnea interpretao ou m
aplicao da lei.
Recurso desprovido.
(Quinta turma, REsp 488905/RS, Rel. Ministro Jos Arnaldo da
Fonseca, DJ 13.09.2004 p. 275).
Sobre a matria, o Tribunal de Contas da Unio j sumulou entendimento,
como se pode observar pela redao do verbete n 235:
Os servidores ativos e inativos, e os pensionistas, esto obrigados,
por fora de lei, a restituir ao Errio, em valores atualizados, as
importncias que lhes forem pagas indevidamente, mesmo que
reconhecida a boa-f, ressalvados apenas os casos previstos na
Smula n 106 da Jurisprudncia deste Tribunal.
Por sua vez, a Smula 106 do TCU, ao contemplar a exceo do dever
de reposio ao Errio, excepcionou os casos de percepo de verbas segundo
a boa-f dos administrados:
41
REVISTA
O julgamento, pela ilegalidade, das concesses de reforma,
aposentadoria e penso, no implica por si s a obrigatoriedade
da reposio das importncias j recebidas de boa-f, at a data
do conhecimento da deciso pelo rgo competente.
Neste mesmo sentido o teor da Smula n 34 da Advocacia-Geral da
Unio: No esto sujeitos repetio os valores recebidos de boa-f pelo
servidor pblico, em decorrncia de errnea ou inadequada interpretao da
lei por parte da Administrao Pblica.
Obviamente, os casos acima somente se aplicam, para efeito de afastar
o ressarcimento ao Errio, quando o erro da prpria Administrao Pblica
ocorre por equivocada interpretao da lei, no alcanando, portanto, as
hipteses de meros erros de procedimento ou de sistema, diante dos quais
a percepo das verbas pelos servidores j no pode ser entendida como de
boa-f:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. SERVIDOR PBLICO.
RESSARCIMENTO
AO ERRIO. POSSIBILIDADE.
1. O STJ frmou o entendimento de que quando a Administrao
Pblica interpreta erroneamente uma lei, resultando em
pagamento indevido ao servidor, cria-se uma falsa expectativa
de que os valores recebidos so legais e defnitivos, impedindo,
assim, que ocorra desconto dos mesmos, ante a boa-f do servidor
pblico (Resp 1.244.182/PB, submetido a regime do artigo 543-
C do CPC e da Resoluo 8/STJ).
2. Todavia, in casu, o que aconteceu foi simplesmente erro
no Sistema de Pagamentos do Ministrio da Fazenda, e
no interpretao errnea do texto legal. O Tribunal a quo
expressamente registrou: (...) o que houve, na verdade, foi um
equvoco do Sistema de Pagamentos, do Ministrio da Fazenda
que, uma vez constatado, obriga a Administrao Pblica a san-
lo e a buscar a restituio da situao dos envolvidos ao seu status
quo ante.
3. Agravo Regimental provido.
(STJ, Segunda Turma, AgRg no REsp 1278089 / RJ, Rel. Min.
Herman Benjamin, DJe 15/02/2013).
Por fm, vale ainda ressaltar que no direito ptrio a via da ao rescisria,
nos termos do art. 485 do Cdigo de Processo Civil, o nico remdio
processual existente para desconstituir sentenas passadas em julgado, de
42
modo que, no exemplo dos planos econmicos, no cabe aqui a tese de que
as aes de ressarcimento ao Errio so imprescritveis, devendo-se respeitar o
prazo decadencial de dois anos para a rescisria.
No entanto, este tema no pacfco, sendo clssica na doutrina a
bipolaridade de entendimentos. H duas teses: a primeira, minoritria, entende
que as aes de ressarcimento do patrimnio pblico so imprescritveis, ex vi
do art. 37, 5 da Constituio Federal:
Art. 37. A Administrao Pblica direta e indireta de qualquer
dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios obedecer aos princpios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e efcincia e, tambm,
ao seguinte:
()
5. a lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos
praticados por qualquer agente, servidor ou no, que causem
prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas aes de
ressarcimento (grifos nossos).
Essa interpretao adotada, entre outros, por Jos Afonso da Silva
(2003, p. 653):
Se a Administrao no toma providncia sua apurao e
responsabilizao do agente, a sua inrcia gera a perda do seu
ius persequendi. o princpio do art. 37, 5. que dispe: ().
V-se, porm, que h uma ressalva ao princpio. Nem tudo
prescrever. Apenas a apurao e a punio do ilcito, no, porm,
o direito da Administrao ao ressarcimento, indenizao,
do prejuzo causado ao errio. uma ressalva constitucional
e, pois, inafastvel, mas, por certo, destoante dos princpios
jurdicos, que no socorrem quem fca inerte (dormientibus non
sucurrit ius). Deu-se assim Administrao inerte o prmio da
imprescritibilidade na hiptese considerada.

No mesmo sentido, Celso Antnio Bandeira de Mello (2006, p. 995):
() por fora do art. 37, 5, da Constituio Federal, so
imprescritveis as aes de ressarcimento por ilcitos praticados
por qualquer agente, servidor ou no, que causem prejuzo ao
errio.
43
REVISTA
J a segunda corrente sustenta que h prazo prescricional, possuindo
algumas variantes. A primeira delas entende que o prazo seria de 20 anos na
vigncia do Cdigo Civil de 1916 e de 10 anos na vigncia do novo Cdigo
Civil de 2002. Outra entende que se aplica o prazo previsto no art. 54 da Lei
n 9.784/1999 (Processo Administrativo Federal), ou seja, de cinco anos. Uma
terceira corrente faz analogia com os crditos de natureza tributria, mas a
mesma j foi afastada pela jurisprudncia do STF que frmou entendimento de
que os crditos da Unio decorrentes de acrdos condenatrios do TCU ao
ressarcimento ao Errio no possuem natureza tributria, mas de dvidas ativas
ordinrias, prescrevendo assim no prazo do Cdigo Civil (MS 21.468-CE, Rel.
Min. Ilmar Galvo).
No nosso entender, a tese da imprescritibilidade das aes de
ressarcimento ao Errio no possui sustento. O prprio comando constitucional
do art. 37, 5, deixa claro que ela somente se aplicaria em se tratando de
ressarcimento derivado de ato ilcito praticado por agente pblico, agindo
nessa condio. Logo, em se tratando de ressarcimento derivado de atos
praticados pelos administrados, ou mesmo de agentes pblicos agindo
nessa qualidade (de administrados e no de agentes), as respectivas aes
prescrevem. O mesmo ocorre, obviamente, na ausncia de ilicitude dos atos
praticados.
Contudo, na situao especfca analisada no decorrer deste trabalho
no se aplicaria o prazo de prescrio do art. 54 da Lei n 9.784/1999 ou os
prazos previstos no Cdigo Civil. No se pode falar em ilicitude, visto que os
servidores pblicos perceberam as verbas remuneratrias por fora de deciso
judicial. E, uma vez que essa deciso judicial tenha passado em julgado, o
prazo a se aplicar o decadencial de 2 (dois) anos para o ajuizamento da ao
rescisria.
Concluso
Feitas estas breves digresses a respeito da cogncia do dever de
ressarcimento ao Errio de importncias remuneratrias percebidas por
servidores pblicos em virtude de sentenas judiciais posteriormente
rescindidas, conclui-se que as normas legais que servem de amparo restituio
o caput e o 3 do art. 46 da Lei n. 8.112/90 no podem ser aplicadas
44
pelos rgos e setores de controle interno e externo da Administrao Pblica,
uma vez que isso importaria em privilegiar a legalidade estrita em detrimento
do princpio da boa-f e da garantia do direito adquirido.
Em primeiro lugar, as aes de ressarcimento que visem impor aos
administrados a reposio ao Errio so prescritveis, devendo respeitar
o prazo decadencial de dois anos para a ao rescisria, que o nico
instrumento jurdico processual hbil a desconstituir a sentena judicial
passada em julgado. Em segundo, ainda que o juzo rescisrio determine a
desconstituio da sentena, a resciso no pode surtir efeitos retroativos. A
supremacia constitucional determina, nesse caso, que se observe a boa-f e
a garantia do direito adquirido, especialmente em se tratando de restituio
retroativa de verbas de natureza alimentar.
Desse modo, em que pese o dever de vinculao dos agentes pblicos
ao princpio da legalidade, e apesar da importncia da preveno e reparao
dos danos ao Errio, a legalidade estrita no pode se sobrepor aos direitos e
garantias fundamentais, desobrigando e desautorizando a ao do controle
que vise devoluo de importncias recebidas pelos administrados em
virtude de decises judiciais posteriormente rescindidas ou reformadas.
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Malheiros, 2002.
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BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Acrdo proferido no REsp 645165/
CE. Quinta turma, Rel. Ministra Laurita Vaz. Dirio da Justia da Unio de
28.03.2005.
45
REVISTA
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Acrdo proferido no AgRg no REsp
675260/CE. Quinta Turma, Rel. Ministro Gilson Dipp. Dirio da Justia da
Unio de 07.03.2005.
BRASIL. Superior Tribunald e Justia. Acrdo proferido no REsp 488905/RS.
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47
REVISTA
A competncia dos Tribunais de Contas estaduais acerca do
julgamento das contas dos prefeitos que exercem a funo
de ordenadores de despesa
Juliana Silva Rodrigues
1
Julianna Vasconcelos de Alcntara
2
Resumo
O Tribunal de Contas exerce, conjuntamente ao Poder Legislativo, o contro-
le externo sobre a Administrao Pblica de acordo com o que rege a Cons-
tituio Federal de 1988. A Corte de Contas possui duas atribuies princi-
pais, que so a apreciao das contas do Chefe do Poder Executivo atravs
de parecer prvio e o julgamento dos ordenadores de despesa. Pelo princ-
pio da simetria federativa, o Tribunal de Contas Estadual possui as mesmas
atribuies do Tribunal de Contas da Unio. Permanece atualmente o ques-
tionamento jurisprudencial e doutrinrio acerca da possibilidade do Tribu-
nal de Contas Estadual exercer o julgamento das contas do Prefeito quando
o mesmo agir como ordenador de despesa e, assim, contribuir ainda mais
para o fortalecimento da democracia no pas e para a proteo dos cofres
pblicos contra os administradores que agem alheios ao interesse pblico.
Palavras-chaves: Competncia. Tribunal de Contas Estadual. Julgamento.
Prefeito.
1 Graduanda em Direito pela Universidade de Fortaleza (UNIFOR).
2 Mestra em Direito Pblico pela Universidade Federal do Cear (UFC); Especialista em Di-
reito (Direito e Desenvolvimento) e em Processo Tributrio pela Universidade de Fortaleza
(UNIFOR);Professora de graduao e ps-graduao de Direito Administrativo.
48
Abstract
The Audit Offce exercises, jointly with the Legislative Power, the ex-
ternal control over the Public Administration in accordance with the
Federal Constitution of 1988. The Audit Offce has two major assign-
ments, which are the examination of the accounts of the Head of the
Executive Power through a preliminary opinion and the judgment of
the authorizing expenditure. By the principle of federative symmetry,
the State Audit Offce has the same assignments of the Federal Audit
Offce. Currently remains the doctrinal and jurisprudential inquiry
concerning the possibility of the State Audit Offces to exercise judg-
ment over the accounts of a Mayor when he acts as an expenditure
authorizing offcer and, thus, further contribute to the strengthening
of democracy in the country and for the preservation of the public sa-
fes against the administrators that act oblivious to the public interest.
Keywords: Competence. State Audit Offce. Judgment. Mayor.
Introduo
O Tribunal de Contas, instituio antiga no cenrio brasileiro, sempre
apresentou celeuma tanto na seara jurdica quanto na natureza de suas deci-
ses e na sua posio na estrutura da Federao, temas debatidos por doutri-
nadores e estudiosos do direito. O presente trabalho se prope a enfrentar um
novo o questionamento: O Tribunal de Contas dos estados tem competncia
para julgar as contas do Prefeito quando o mesmo enquadrado como gestor
e chefe do poder executivo? Ressaltando-se que esta situao ocorre normal-
mente em pequenos municpios onde o prefeito acumula as duas funes.
Sobre tal desdia, tramita no Supremo Tribunal Federal o Recurso Extra-
ordinrio n 597362 RG/BA, no qual a questo foi considerada repercusso
geral.
A pesquisa mostra-se de suma importncia para toda a coletividade j
que controlar os gastos pblicos dos administradores e chefes do Executivo
essencial numa sociedade democrtica.
49
REVISTA
Pra tanto, usou-se para compilar as informaes a melhor doutrina e
jurisprudncia.
1. Breve histrico
A ideia de prestar contas remonta Roma Antiga, poca em que o te-
souro romano era guardado, protegido e fscalizado no Templo de Saturno.
Entretanto, foi na Grcia, com a implantao da Repblica, que foresceu o
pensamento de controle fnanceiro. Contudo, no decorrer de anos, exigiu-se
uma atividade de controle mais tcnica e especializada.
Voltando-se para o Brasil, convm ressaltar que na poca do Imprio
no havia controle sobre as contas do Imperador, pois a sua vontade era sagra-
da. Dessa forma, somente com a implantao da Repblica que se cogitou
numa instituio de controle. Em 1890, o ministro da Fazenda Rui Barbosa
propugnou pela instituio do Tribunal de Contas como auxiliar do Legislativo
e do Executivo, sendo editado o Decreto n 966-A. Porm, o rgo ainda no
existia de fato.
Apenas com a Constituio Federal de 1891 que foi disciplinada sua
criao e sua instalao, a qual ocorreu em 1893. A Corte de Contas tinha
atribuies de liquidar os gastos pblicos e verifcar a legalidade dos mesmos
antes de serem enviados ao Congresso. Desde ento, a fgura do Tribunal de
Contas fez-se presente em todas as Constituies.

2. Posio do tribunal de contas na constituio federal de 1988
De acordo com a Carta Magna de 1988, o Brasil adotou o regime re-
publicano e, conforme reza no art. 2 do Texto Constitucional: So Poderes
da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judicirio. Portanto, o Tribunal de Contas no nem Poder, nem funo. Ao
examinar os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, observa-se tambm
que Tribunal de Contas no faz parte de suas estruturas internas.
Nosso pas possui dois controles considerados principais: o controle
interno e o externo. O interno se efetiva em cada Poder sobre seus prprios
atos, de acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2013, p. 779): O controle
interno feito, normalmente, pelo sistema de auditoria que acompanha a exe-
50
cuo do oramento, verifca a legalidade na aplicao do dinheiro pblico e
auxilia o Tribunal de Contas no exerccio de sua misso institucional.
A Constituio Federal menciona no art. 71 que o controle externo, a
cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de
Contas. Segundo Fernanda Marinela (2013, p. 1017): O controle externo o
que se realiza por rgo estranho Administrao responsvel pelo ato con-
trolado, criado por Lei ou pela Constituio Federal e destinado a tal tarefa.
Portanto, em matria fnanceira, o controle externo de todos os Poderes ser
feito pelo Congresso e pelo Tribunal de Contas.
Ao analisar a expresso auxiliado pelo Tribunal de Contas, no se
deve entender que tal instituio goza de inferioridade hierrquica, funcio-
nalmente subalterno ou age no mero campo da auxiliaridade. Sua existncia
indispensvel ao controle das contas pblicas, assim como o Poder Legisla-
tivo. Marlia Soares de Avelar Monteiro (2009, p. 29) ensina:
O Tribunal de Contas tm natureza de rgos constitucionais
dotados de autonomia administrativa e fnanceira sem qualquer
relao de subordinao com os Poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio, tendo em vista que eles agem ora em colaborao com
o Poder Legislativo, ora no exerccio de competncias prprias.
Portanto, prevalece o entendimento de que as Cortes de Contas so
rgos independentes de importncia singular no controle externo dos Pode-
res no que se refere s contas pblicas, uma vez que elaboram seu prprio
regimento interno e gozam de autonomia administrativa e fnanceira, alm de
decidirem quanto a sua economia interna e seu pessoal.

3. O tribunal de contas e a transparncia das contas pblicas
Devido ao fato de que a Carta Constitucional instituiu o modelo repu-
blicano democrtico para o Brasil, o Poder Poltico pertence ao povo, o qual
deve dar legitimidade para que os governantes atuem em seu nome e faam a
gesto da coisa pblica para atender seus interesses.
Dessa forma, o Tribunal de Contas de suma importncia na democra-
cia do Pas, uma vez que tem como funo basilar informar ao povo como os
representantes procedem com os recursos pblicos. A fscalizao pela socie-
51
REVISTA
dade ser mais efcaz e aumentar a transparncia pblica. Adverte Guilher-
me Augusto F. Fregapani e Ana Cristina Melo de Pontes Botelho (2012, p. 17):
A transparncia pblica , pois, uma ao mais abrangente do
que a simples divulgao de dados sobre a gesto pblica. Nesse
sentido, os rgos e entidades devem observar aspectos quali-
tativos das informaes divulgadas, a fm de permitir a efetiva
participao do cidado, visto que a gesto pblica, ao tornar-se
transparente, submete-se ao escrutnio, s crticas dos cidados
que so, em ltima instncia, aqueles que devem se benefciar
das polticas pblicas.
O Tribunal de Contas tem a misso de assegurar e efetivar a fscalizao
dos recursos pblicos em benefcio da coletividade como importante rgo
efetivador e participativo da Lei n 12.527/11, de 18 de novembro de 2011,
denominada Lei de Acesso Informao.
Pode-se afrmar que o rgo que mais se aproxima do controle fsca-
lizador a que o povo faz jus, portanto, as funes atribudas ao Tribunal de
Contas no podem ser cerceadas por nenhum dos Poderes, j que o mesmo
fundamental para garantir a Repblica e a Democracia.
4. O tribunal de contas da unio, dos estados e dos municpios
O Tribunal de Contas da Unio, sediado no Distrito Federal, composto
por nove ministros, dos quais seis so escolhidos pelo Congresso Nacional
e trs pelo Presidente da Repblica, a escolha feita pelo Chefe do Executivo
Federal recair sobre dois auditores e membros do Ministrio Pblico junto ao
Tribunal. Integram ainda o Tribunal trs auditores concursados que devero
ser nomeados pelo Presidente.
A Constituio Federal de 1988 trata especifcamente sobre as compe-
tncias do Tribunal de Contas da Unio no art. 71 e ao observar o rol de suas
atribuies constata-se o papel relevante que esse rgo desempenhar junto
sociedade no controle da gesto pblica. Dentre as importantes tarefas exe-
cutadas, tem-se no inciso I a apreciao de contas prestadas anualmente pelo
Presidente da Repblica e no inciso II o julgamento das contas dos adminis-
tradores e demais responsveis por valores e bens ligados ao Poder Pblico.
A Carta Maior trata do Tribunal de Contas da Unio dos arts. 70 a 74,
52
no que se refere ao Tribunal de Contas dos Estados e Municpios, o art. 75
dispe:
As normas estabelecidas nesta seo aplicam-se, no que couber,
organizao, composio e fscalizao dos Tribunais de Con-
tas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e
Conselhos de Contas dos Municpios.
Pargrafo nico. As Constituies estaduais disporo sobre os
Tribunais de Contas respectivos, que sero integrados por sete
Conselheiros.
Assim, os Tribunais de Contas Estaduais sero disciplinados pelas res-
pectivas Constituies e passam a exercer atribuies semelhantes ao rgo
federal dentro de sua esfera de atuao. Aplica-se no caso o princpio da si-
metria federativa.
O art. 1 da Constituio Federal afrma que o Brasil uma Repblica
Federativa formada pela unio indissolvel dos Estados, Municpios e do Dis-
trito Federal, j o art. 18 afrma que Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios so todos autnomos. Pela interpretao combinada destes dois
artigos percebemos que os entes da federao possuem a capacidade de se au-
to-organizar, entretanto s podem faz-lo nos limites da prpria Carta Maior.
Portanto, os membros da federao podem se organizar normativamen-
te seguindo a simetria da Constituio, ou seja, o Tribunal de Contas dos
Estados e Municpios devem seguir o modelo de organizao do Tribunal de
Contas da Unio presente na Carta Maior, como entende Alexandre de Mora-
es (2008, p. 430):
Os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municpios esto
sujeitos, em matria de organizao, composio e atribuies
fscalizadoras de seus Tribunais de Contas, ao modelo jurdico
estabelecido pela Constituio da Repblica.
Tambm acerca do princpio da simetria federativa aplicado ao Tribunal
de Contas Estadual, Leonardo dos Santos Macieira (2009, p. 51) argumenta:
Por fora de disposio constitucional e observando o princpio
da simetria, os Estados so obrigados a organizar seus Tribunais
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REVISTA
segundo o modelo federal, ou seja, os Tribunais estaduais devem
seguir o modelo de organizao, composio e de fscalizao
do Tribunal de Contas da Unio (TCU) detalhados na Constitui-
o Federal de 1988, havendo, inclusive, julgados do STF nesse
sentido.
O art. 31 1 da CF/88 estabelece que o controle externo da Cmara
Municipal ser exercido com o auxlio dos Tribunais de Contas dos Estados
ou do Municpio ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municpios,
onde houver.
Os Tribunais de Contas estaduais, regra geral, tm jurisdio sobre o
Estado e seus Municpios, exceto dos Municpios que tenham um Tribunal
especfco ou do Estado que possua um Tribunal de Contas dos Municpios,
responsvel pelas contas de todos os seus municpios.
Convm ressaltar que o 4 do art. 31 do Texto Constitucional veda
a criao de Tribunais, Conselhos ou rgos de Contas Municipais, fcando
apenas em vigor os j existentes.
fundamental explicar que no h qualquer hierarquia entre o Tribunal
de Contas da Unio e as Cortes estaduais e municipais. O Tribunal de Contas
da Unio serve como base para a organizao e o funcionamento dos demais
Tribunais de Contas.
A anlise tcnica realizada pelo do Tribunal de Contas dividida segun-
do os tipos de atos praticados pelos administradores dos recursos pblicos em
contas de governo e contas de gesto.
4.1. Prestao de contas de governo, parecer prvio do tribunal de con-
tas
Estudar-se- agora a modalidade de prestao de contas constante no
inciso I do artigo 71 da Carta Magna, o qual rege que compete ao Tribunal de
Contas apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica,
mediante parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar
de seu recebimento.
O inciso se refere prestao de contas do governo, a qual consiste
numa srie de documentos, dentre eles, o ofcio de encaminhamento da pres-
tao de contas alusiva ao exerccio em anlise Cmara Municipal; o balan-
54
o geral da gesto compreendendo o balano oramentrio, o balano fnan-
ceiro, o balano patrimonial e a demonstrao das variaes patrimoniais;
as cpias de leis e decretos de abertura de crditos adicionais; as cpias de
contratos de operaes de crdito e respectivas leis autorizativas, alusivas s
cifras registradas no balano geral; a norma que instituiu o rgo central do
sistema de controle interno do poder executivo e que regulamentou o seu
funcionamento; o relatrio do rgo central do sistema de controle interno
do Poder Executivo sobre a execuo dos oramentos; o cadastro do conta-
dor responsvel pela elaborao do balano geral do municpio; o quadro
demonstrativo da aplicao em manuteno e desenvolvimento do ensino; o
quadro demonstrativo das receitas destinadas e despesas realizadas pelo Fun-
do de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao
dos Profssionais da Educao FUNDEB; o quadro demonstrativo da aplica-
o nas aes e servios pblicos de sade; a relao dos restos a pagar ins-
critos e reinscritos discriminando os processados e no processados, os pagos
e os cancelados no exerccio, bem como os inscritos em exerccios anteriores
e processados no exerccio; a relao dos bens de natureza permanente, iden-
tifcando os mveis, imveis, industriais e semoventes, incorporados e baixa-
dos do patrimnio no exerccio, observando-se ainda que, quando a baixa de-
correr de alienao, deve ser identifcado o nmero do processo licitatrio e,
em se tratando de bens imveis, a respectiva lei autorizativa; a declarao da
dvida ativa inscrita, cobrada e prescrita no exerccio, especifcando os valores
alusivos aos crditos de natureza tributria e no tributria; e a comprovao
de inscrio dos valores de dvida ativa no tributria.
Estes documentos devero ser enviados s Cortes de Contas anualmente
pelo Chefe do Poder Executivo nas esferas Federal, Estadual, Distrital e Mu-
nicipal.
Aps analisar documentao, o Tribunal de Contas elabora um parecer
prvio no vinculante, o qual ser posteriormente julgado pelo respectivo Po-
der Legislativo, ou seja, o Congresso Nacional, as Assembleias Legislativas e
as Cmaras Municipais.
Este parecer prvio trata de uma anlise fnanceira dos resultados glo-
bais anuais do exerccio do administrador, os chamados atos de governo, ou
atos polticos, de responsabilidade exclusiva do Chefe do Poder Executivo,
praticados no perodo de janeiro a dezembro e fnalizados em um balano
55
REVISTA
geral, no qual consta uma anlise dos investimentos gerais feitos nas reas
sociais, como por exemplo, na rea da educao e sade.
Como mencionado, o julgamento dessa prestao de contas de com-
petncia exclusiva das Casas Legislativas, devendo o Tribunal emitir somente
um parecer tcnico de carter opinativo, o qual poder ser votado favoravel-
mente ou no. Trata-se de um julgamento poltico, ou seja, que no feito por
tcnicos especializados.
4.2. Prestao de contas de gesto
A prestao de contas de gesto est elencada no inciso II do artigo
71 da Constituio Federal, no qual consta outra atribuio do Tribunal de
Contas, a de julgar as contas dos administradores e demais responsveis por
dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas
as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e
as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade
de que resulte prejuzo ao errio.
A prestao de contas de gesto resultado de uma anlise tcnica dos
documentos enviados pelo administrador denominado ordenador de despe-
sas, o qual, segundo o que dita o pargrafo 1 do art. 80 do Decreto-Lei n
200, de 25 de fevereiro de 1967, toda e qualquer autoridade de cujos atos
resultarem emisso de empenho, autorizao de pagamento, suprimento ou
dispndio de recursos da Unio ou pela qual esta responda. Portanto, o termo
ordenador de despesa abrange toda e qualquer pessoa que seja encarregada
de tais funes.
O ordenador de despesas enviar a documentao dos seus atos de ges-
to, referente ao perodo de mandato, a qual deve constar, dentre outros itens,
o fuxo fnanceiro, ou seja, as movimentaes das contas de sua responsa-
bilidade, demonstrado atravs dos extratos bancrios completos de todas as
contas existentes, as licitaes realizadas, as despesas efetuadas com dispensa
ou inexigibilidade de licitao e os contratos assinados no perodo, o saldo
remanescente no fnal do exerccio, o processamento das fases da execuo
da despesa: empenho, liquidao e pagamento, os restos a pagar inscritos e
as disponibilidades de caixa existentes no fnal do exerccio, o cumprimento
das normas legais referentes gesto de pessoal (limites mximos e mni-
56
mos estabelecidos na legislao, encargos sociais, contrataes temporrias,
terceirizao de mo de obra, o controle da gesto patrimonial referente ao
tombamento de bens pblicos e movimentao de material no almoxarifado),
as alienaes de bens mveis e imveis, de acordo com lei autorizativa, obe-
dincia s normas de transparncia fscal com a comprovao de audincia
pblica e envio do relatrio resumido da execuo oramentria e do relatrio
de gesto fscal.
Convm destacar que a caracterizao do administrador pblico como
Chefe do Poder Executivo ou como ordenador de despesas o que gera a sria
divergncia jurisprudencial e doutrinria acerca da respectiva competncia do
Tribunal de Contas para julgar as contas do seu exerccio.
A importncia do questionamento dos juristas e magistrados do pas
acerca da prestao de contas de gesto est no fato de ser esta a modalida-
de que receber o julgamento tcnico-jurdico da Corte de Contas, ou seja,
o administrador ter suas contas julgadas como regulares quando estiverem
totalmente de acordo com os princpios da legalidade, legitimidade e econo-
micidade, com ressalva quando possurem irregularidades de natureza apenas
formal e no resultem dano ao errio, e como irregulares quando houver omis-
so no dever de prestar contas; grave infrao a norma legal ou regulamentar
de natureza contbil, fnanceira, oramentria, operacional ou patrimonial;
injustifcado dano ao errio, decorrente de ato de gesto ilegal, ilegtimo ou
antieconmico; ou quando houver desfalque, desvio de dinheiros, bens ou
valores pblicos (v. Art. 1, 1 e 15 da Lei n 12.509/95 Lei Orgnica do
Tribunal de Contas do Estado do Cear).
Entretanto, o julgamento de contas de gesto uma deciso administra-
tiva e poder sempre ser revisto, j que uma das caractersticas da jurisdio
brasileira a sua unidade. De acordo com Jorge Ulisses Jacoby Fernandes
(2009-2010, p. 6): Parece unssono entre ns tanto no Direito Administra-
tivo quanto no Processual, o entendimento de que o Brasil adota o sistema
de jurisdio nica, ou ingls, signifcando que somente o Poder Judicirio
exerce a funo jurisdicional.
A Corte de Contas poder aplicar ao responsvel pelas irregularidades
as sanes de multa, ressarcimento ao errio e nota de improbidade adminis-
trativa resultante de irregularidades insanveis, a qual poder acarretar a inele-
gibilidade do gestor. Conforme a Lei Complementar n 64, de 18 de maio de
57
REVISTA
1990, art. 1, alnea g, sero inelegveis os que tiverem suas contas relativas
ao exerccio de cargos ou funes pblicas rejeitadas por irregularidade insa-
nvel que confgure ato doloso de improbidade administrativa, e por deciso
irrecorrvel do rgo competente, aplicando-se o disposto no inciso II do art.
71 da Constituio Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem excluso
de mandatrios que houverem agido nessa condio, redao esta dada pela
Lei Complementar n 135, de 2010, a denominada Lei Ficha Limpa.
5. Controle externo do tribunal de contas estadual
O Tribunal de Contas do Estado do Cear foi criado pelo Decreto n 124
em 20 de setembro de 1935 pelo ento Governador Menezes Pimentel. No
incio do governo de Getlio Vargas, o mesmo acabou sendo extinto, sendo
substitudo por uma espcie de Conselho Administrativo e retornando apenas
em 1945. De acordo com Eduardo Fontes e Antnio de Pdua Saraiva Cmara
(1985, p 26):
Em razo da extino, os conselheiros fcaram em disponibilida-
de, os funcionrios foram distribudos por outras unidades admi-
nistrativas, e a documentao recolhida ao Arquivo Pblico. Este
hiato na vida da instituio perdurou por mais de seis anos, uma
vez que, somente a 14.12.45, com os acenos da redemocratiza-
o do Pas, o Tribunal de Contas do Cear renasceu.
Com relao a sua normatizao e competncia, o Tribunal de Contas
Estadual, pelo princpio da simetria federativa, possui a mesma rea de compe-
tncia do Tribunal de Contas da Unio, conforme mencionado anteriormente.
A simetria tambm deve ocorrer para o Legislativo, como afrma Wremy
Scliar (2009, p. 254):
Observa-se, por igual, que o disposto no artigo 70 modelo obri-
gatrio, em razo da simetria federativa adotada em 1988, para
as Cartas Estaduais, ou seja, a fscalizao atribuda como dever-
-poder ao Congresso Nacional tambm dever-poder das Assem-
bleias Legislativas, Cmaras Municipais e Cmara Legislativa do
Distrito Federal.
58
Assim, o Tribunal de Contas do Estado possui as mesmas competncias
para apreciar as contas do Chefe do seu respectivo Poder Executivo e para
julgar as contas dos ordenadores de despesa.
De acordo com o art. 76 da Constituio do Estado do Cear, compete
ao Tribunal de Contas: I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Go-
vernador do Estado, mediante parecer prvio que dever ser elaborado em
sessenta dias, a contar do seu recebimento; II - julgar as contas dos adminis-
tradores e demais responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos da ad-
ministrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e
mantidas pelo Poder Pblico Estadual, e as contas daqueles que deram causa a
perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo Fazenda Esta-
dual. O 3 do mesmo artigo rege que as decises do Tribunal de que resulte
imputao de dbito ou multa tero efccia de ttulo executivo.
O art. 1, incisos I e III da Lei n 12.509/95 Lei Orgnica do Tribu-
nal de Contas do Estado do Cear, de 06 de dezembro de 1995, repete as
competncias do TCE delineadas na Constituio Estadual e os arts. 4 e 5
delimitam a jurisdio do TCE e afrmam que o mesmo tem jurisdio prpria
e privativa, em todo o territrio estadual, sobre as pessoas e matrias sujeitas
sua competncia.
Esto sujeitos jurisdio do TCE: I qualquer pessoa fsica, rgos
ou entidades que utilizem, arrecadem, guardem, gerenciem ou administrem
dinheiro, bens e valores pblicos ou pelos quais o Estado responda, ou que,
em nome deste, assumam obrigaes de natureza pecuniria; II aqueles que
derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano
ao errio; III os dirigentes ou liquidantes das empresas encampadas, sob
interveno ou que de qualquer outro modo venham a integrar, provisria
ou permanentemente, o patrimnio do Estado ou de outra entidade pblica
estadual; IV os responsveis pelas contas estaduais das empresas ou consr-
cios interestaduais de cujo capital social o Estado participe, de forma direta ou
indireta, nos termos de acordo, convnio ou ato constitutivo; V os respon-
sveis por entidades dotadas de personalidade jurdica de direito privado que
recebam contribuies parafscais e prestem servio de interesse pblico ou
social; VI todos aqueles que lhe devam prestar contas ou cujos atos estejam
sujeitos sua fscalizao por expressa disposio de Lei.
59
REVISTA
Os arts. 6 e 7 afrmam que todas as pessoas relacionadas anterior-
mente esto sujeitas a prestar contas ao TCE e que, na prestao de contas
enviada anualmente por elas ao Tribunal, devem constar todos os recursos
oramentrios e extraoramentrios, geridos ou no pela unidade ou entidade
administrativa respectiva. Por fm, no mesmo art. 7 consta que o Tribunal
apreciar os processos individuais de responsabilidade dos gestores pblicos
antes de emitir parecer defnitivo sobre as contas gerais e de gesto dos exer-
ccios fnanceiros respectivos.
Os arts. 10, 14 e 15 tratam do julgamento de contas pelo TCE. Segundo
o art. 10 a deciso em processo de tomada ou prestao de contas pode ser
preliminar, defnitiva ou terminativa: I Preliminar a deciso pela qual o
Tribunal, antes de se pronunciar sobre o mrito das contas, resolve sobrestar
o julgamento; ordenar a citao ou audincia dos responsveis; determinar di-
ligncias necessrias ao saneamento do processo, ou impor multa por motivo
de impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal ou, ainda, pela
prtica de ato de gesto ilegal, ilegtimo ou antieconmico que no seja de
natureza grave e que no represente grande prejuzo ao Errio; II Defnitiva
a deciso pela qual o Tribunal julga as contas regulares, com ressalva ou
irregulares; III Terminativa a deciso pela qual o Tribunal ordena o tranca-
mento das contas que forem consideradas iliquidveis, ou seja, quando, por
caso fortuito ou fora maior, contrrios vontade do responsvel, se tornar
impossvel o julgamento de mrito das contas.
Preceituam os arts. 14 e 15 que, ao julgar as contas, o Tribunal decidir
se estas so regulares, regulares com ressalvas ou irregulares. J o art. 23 afr-
ma que a deciso do Tribunal de Contas, de que resulte imputao de dbito
ou cominao de multa, aps o trnsito em julgado, torna a dvida lquida e
certa e tem efccia de ttulo executivo.
O art. 42 trata da competncia do TCE para apreciar as contas dos atos
de governo, as quais consistiro nos balanos gerais do Estado e no relatrio
do rgo central do sistema de controle interno do Poder Executivo sobre a
execuo dos oramentos e sero prestadas anualmente pelo Governador. As
contas sero analisadas mediante parecer prvio, a ser elaborado em 60 (ses-
senta) dias, a contar do seu recebimento, o qual ser encaminhado Assem-
bleia Legislativa e ao Governador do Estado. Entretanto, a deciso decretada
pela Assembleia ser conclusiva, no cabendo mais qualquer apreciao por
60
parte do Tribunal de Contas j que se trata de julgamento poltico.
No art. 46 percebe-se os tipos de atos de gesto que sero fscalizados
pelo TCE no julgamento das contas, como a publicao do Dirio Ofcial do
Estado e mediante consulta a sistemas informatizados pela administrao esta-
dual ou por outro meio adequado dos editais de licitao: contratos em geral,
convnios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congneres, a aplicao de
quaisquer recursos repassados pelo Estado mediante convnio, acordo, ajuste
ou outros instrumentos congneres, Unio, ao Estado, ao Distrito Federal ou
ao Municpio. J o art. 50 afrma que quando for verifcada a ocorrncia de
fraude comprovada licitao, o Tribunal declarar a inidoneidade do licitan-
te fraudador para impedi-lo de participar, por at cinco anos, de licitao na
Administrao Pblica Estadual.
Por fm, os arts. 61 e 62 tratam da sano de multa a ser aplicada no
julgamento de contas de gesto pelo TCE, a qual poder ser de at 100% (cem
por cento) do valor atualizado do dano causado ao errio.
Da competncia do Tribunal de Contas Estadual para julgar surgiu a
divergncia acerca da possibilidade de julgamento dos Prefeitos como orde-
nadores de despesa, mesmo estando os mesmos na condio de Chefes do
Poder Executivo.
6. Julgamento das contas dos prefeitos pelo tribunal de contas estadual
O Tribunal de Contas Estadual possui o dever constitucional de apreciar
as contas prestadas anualmente pelo Governador do Estado, mediante parecer
prvio, e de julgar as contas dos administradores e demais responsveis por
dinheiro, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, incluindo
as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico estadual
e as contas daqueles que causarem a perda, extravio ou outra irregularidade
de que resulte prejuzo Fazenda Estadual.
O questionamento existente tem por base recursos que chegaram s es-
feras superiores do Judicirio devido a julgados dos Tribunais de Contas Esta-
duais das contas dos Prefeitos, os quais receberam verbas estaduais realizando
atos de gesto e, portanto, foram considerados como ordenadores de despesa,
alm de Chefes do Poder Executivo.
Convm lembrar primeiramente que essa questo foi considerada de
61
REVISTA
repercusso geral no Recurso Extraordinrio n 597362 RG/BA, oriundo do
Recurso Especial Eleitoral n 33747 pelo entendimento do Supremo Tribunal
Federal, em 2009. O processo encontra-se ainda em anlise pela Corte Supe-
rior.
Parte da doutrina corrobora com o entendimento de que somente o
Poder Legislativo teria a competncia para julgar as contas dos Prefeitos Muni-
cipais. Autores como Afonso Gomes Aguiar e Mrcio Paiva de Aguiar (2003,
p. 25) argumentam que o Legislativo o juiz natural dos Chefes de Poder
Executivo e que o fato de o Prefeito ordenar pessoalmente as despesas no lhe
retira o status de Chefe do Poder Executivo municipal. Portanto, consideram
que o critrio para o julgamento das contas pela pessoa do administrador.
No Recurso Especial Eleitoral n 29535, DJ 22/09/2008, o Ministro Mar-
celo Henriques Ribeiro de Oliveira do TSE julgou da seguinte maneira:
De fato, o art. 71 da Constituio Federal distingue as contas
prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica das contas
dos administradores e demais responsveis por dinheiro, bens
e valores pblicos, defnindo que, na primeira hiptese, caber
ao Tribunal de Contas da Unio apenas a apreciao, ou seja,
o juzo consultivo, e na segunda circunstncia, lhe competir o
julgamento. Pela leitura do dispositivo constitucional invocado,
observa-se que a mencionada distino levou em conta a quali-
dade da pessoa que presta as contas. Em outras palavras, as con-
tas prestadas pelo Presidente da Repblica sero sempre julgadas
pelo Congresso Nacional, com parecer prvio do TCU, e aquelas
apresentadas por pessoa diversa, que exera a funo de admi-
nistrador, ou que seja responsvel por dinheiro bens e valores
pblicos, sero julgadas pelo TCU.
No mesmo tambm h o argumento de que as normas do art. 71 se
aplicam somente no que couber aos demais Tribunais de Contas dos Estados
e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos
Municpios.
No julgamento do Recurso Extraordinrio n 132.747-2/DF, DJ 07-12-
1995, pelo Ministro Marco Aurlio do STF, o mesmo entendeu que o Tribunal
de Contas Estadual no competente para julgar Prefeito ainda que o mesmo
atue como ordenador de despesa.
62
Tambm no Recurso Ordinrio n 75.179/TO, DJ 08/09/2010, julgado
pelo Min. Arnaldo Versiani do TSE, h o entendimento de que, de acordo com
o que rege o artigo 31 da Constituio Federal, a competncia para o julga-
mento das contas de Prefeito da Cmara Municipal, cabendo ao Tribunal
de Contas a emisso de parecer prvio, o que se aplica, inclusive, a eventuais
atos de ordenao de despesas.
Entretanto, entende-se que esse argumento no deve prevalecer, tendo
em vista que a mesma norma do artigo 31 de aplicao especfca para a
esfera municipal e se refere somente ao julgamento das contas do Prefeito
pela Cmara, o que no afasta a incidncia do art. 71, inciso II da Constituio
Federal, ou seja, do modelo nacional de responsabilidade pela prestao de
contas.
No que concerne inelegibilidade de Prefeito decorrente da desaprova-
o das suas contas pelo Tribunal de Contas, o Min. Arnaldo Versiani do TSE,
no julgamento do mesmo processo referido anteriormente, argumentou que a
alnea g do inciso I do artigo 1 da Lei Complementar n 64/90, introduzida
pela Lei Complementar n 135/2010, no alcana os chefes do Poder Execu-
tivo, ou seja, o prefeito que tiver as suas contas desaprovadas em julgamento
da Corte de Contas no seria considerado inelegvel, segundo a denominada
Lei Ficha Limpa, pois suas contas somente poderiam ser julgadas pela Cmara
Municipal.
Entretanto, percebe-se que o constituinte originrio, ao redigir o inciso
II do art. 71 da Carta Maior, no especifcou que tipo de administrador ter
as suas contas julgadas pelo Tribunal de Contas, ou seja, no excluiu o Chefe
do Poder Executivo da possibilidade de enquadramento nesse inciso. Pode-se
supor apenas que a ressalva teria sido feita, se fosse necessrio ao inciso I do
mesmo artigo.
No julgamento do Recurso Especial Eleitoral n 8.974/SE, DJ 01/09/90,
o Min. Rel. Pedro da Rocha Acioli decidiu que, se for demonstrada a impro-
bidade administrativa do ordenador de despesas pelo Tribunal de Contas,
aplicvel o artigo 15, inciso V, da Constituio, reconhecendo-se a inelegibili-
dade do candidato, o que refora a ideia de que a Corte de Contas atua com
importncia maior do que mera parecerista das contas pblicas dos prefeitos
ordenadores de despesa.
Corrobora-se com a opinio de Fabiana Augusta Arajo Pereira (2011)
63
REVISTA
de que a ausncia de fscalizao das contas dos Prefeitos pelo Tribunal de
Contas Estadual acarretaria prejuzo Administrao Pblica pelo simples fato
de a Cmara Municipal no possuir competncia para aplicar multa ou impu-
tar dbito ao administrador.
De fato, no chamado julgamento poltico no h modo de se restituir
aos cofres pblicos os gastos indevidos nem responsabilizar os maus gestores
pelas irregularidades comprovadas nas contas.
Como entende Jos de Ribamar Caldas Furtado (2007, p. 75): Isso pro-
duziria privilgio discriminatrio que consistiria em imunidade para os admi-
nistradores municipais, sem paralelo em favor dos gestores estaduais e fede-
rais.
Analisando tambm o artigo 80 do Decreto-Lei 200 de 1967 c/c artigo
71, inciso II da Constituio Federal, percebe-se que no h nenhum impe-
dimento para que o Chefe do Poder Executivo seja tambm ordenador de
despesa.
Flvio Stiro Fernandes (1991, p.77-78) argumenta:
Ora, sabido que um dos princpios que regem a fscalizao
contbil, oramentria, fnanceira e patrimonial dos negcios p-
blicos a universalidade, ou seja, obrigada a prestar contas de
seus atos toda e qualquer pessoa que utilize dinheiro pblico ou
dele tenha a guarda. No caso em que os Prefeitos so ordenado-
res de despesa, querer que eles no se sujeitem ao julgamento do
Tribunal signifca querer que ningum se responsabilize por tais
despesas, pois outra pessoa no poder, na hiptese, ser chamada
a prestar contas se no foi ela a sua ordenadora.
Se fosse considerado que apenas a Cmara Municipal possa julgar as
contas dos Prefeitos, mesmo que os mesmos acumulem a funo de ordena-
dores de despesa, diminuir-se-ia ento o rgo de Contas a um nvel subsidi-
rio e sempre dependente do Poder Legislativo. Subestimar-se-ia a funo para
a qual este Tribunal foi criado sendo esta a fscalizao e responsabilizao de
toda e qualquer pessoa que cause prejuzo aos cofres pblicos.
Tambm importante observar que nos pequenos Municpios onde o
Prefeito atua constantemente como ordenador de despesa, em certos casos, o
julgamento da Cmara pode ser infuenciado por vontades alheias ao interesse
pblico. No incomum, no jogo poltico do nosso pas, que os membros
64
eleitos do Legislativo sejam, na maioria, apoiadores do Chefe do Executivo e
que, por esse motivo, os mesmos no observem com clareza o parecer prvio
elaborado pelo Tribunal de Contas.
Acerca do julgamento poltico das Casas Legislativas, entende Carlos
Ayres Britto (2001, p. 2):
No que a funo de julgamento de contas seja desconhecida
das Casas Legislativas. Mas que os julgamentos legislativos se
do por um critrio subjetivo de convenincia e oportunidade,
critrio esse que forma discricionria de avaliar fatos e pesso-
as. Ao contrrio, pois, dos julgamentos a cargo dos Tribunais de
Contas, que s podem obedecer a parmetros de ordem tcnico-
-jurdica; isto , parmetros de subsuno de fatos e pessoas
objetividade das normas constitucionais e legais.
O julgamento dos Prefeitos pelo Tribunal de Contas permite que a Ad-
ministrao Pblica atue com maior efcincia ao realizar os gastos pblicos.
Segundo entendimento de Valdecir Fernandes Pascoal (2000, p. 184):
Os gestores da coisa pblica, ante a atuao efetiva do Tribunal
de Contas e para evitar todas as consequncias de ordem poltica,
administrativa, civil e penal, que podem advir de um julgamento
negativo do Tribunal de Contas, tendero a velar muito mais pela
observncia dos princpios e normas legais que condicionam o
comportamento daqueles responsveis pela aplicao das recei-
tas pblicas.
No julgamento do Recurso Especial 18180/TO, DJ 06/12/2012, o Min.
Henrique Neves da Silva do Tribunal Superior Eleitoral argumentou em defesa
ao julgamento do TCE:
Como j asseverei em outras oportunidades e rogando vnia
douta maioria, considero que, independentemente da competn-
cia prevista no art.71, I, da Constituio Federal, as Cortes de
Contas podem, pelos meios prprios, julgar as contas dos admi-
nistradores e demais responsveis por dinheiro, bens e valores
da administrao direta, indireta e as daqueles que derem causa
a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo
ao errio, conforme previsto no inciso II, do mencionado artigo.
Diferencio, portanto, as contas relativas administrao fnancei-
65
REVISTA
ra da Prefeitura que reproduzem a gesto anual daquelas que
so prestadas, algumas vezes pelo prprio Prefeito, como ordena-
dor de despesas.
Por todos estes motivos, torna-se complexo prever qual argumentao
ser adotada pelo Supremo Tribunal Federal quando o mesmo decidir conclu-
sivamente acerca desta matria. Entretanto, o que se quer deixar claro que o
julgamento das contas dos Prefeitos pelos Tribunais de Contas Estaduais tem
importncia fundamental para o exerccio do controle externo, sem o qual
nosso pas no seria plenamente democrtico, j que no haveria quem res-
guardasse os cofres pblicos daqueles que no vislumbram ao bem comum,
ou seja, ao interesse pblico.
Concluso
O Tribunal de Contas, rgo de natureza singular, est presente na le-
gislao do nosso Pas desde a Constituio Federal de 1891. Sua atribuio
bsica, conforme o artigo 70 da Lei Magna de 1988, a de auxiliar o Poder
Legislativo no exerccio do controle externo atravs de duas funes presentes
nos incisos do artigo 71 da mesma: a apreciao de contas prestadas anual-
mente pelo Presidente da Repblica e o julgamento das contas dos adminis-
tradores e demais responsveis por valores e bens ligados ao Poder Pblico.
Estas funes normatizadas pelo constituinte originrio constituem-se
basicamente para o Tribunal de Contas da Unio, entretanto, pelo princpio da
simetria federativa as mesmas aplicam-se tambm para os Tribunais de Contas
estaduais e municipais. Portanto, o Tribunal de Contas do Estado possui os
mesmos deveres constitucionais de defesa das contas pblicas, no limite da
sua competncia.
Resta o questionamento doutrinrio e jurisprudencial acerca da possi-
bilidade de julgamento das contas dos Prefeitos pelo Tribunal de Contas do
Estado quando o mesmo atuar como ordenador de despesa, realizando atos
com verbas estaduais, e como Chefe do Poder Executivo, fato este que ocorre
comumente em municpios menores.
Analisando julgados do Tribunal Superior Eleitoral e do Supremo Tribu-
nal Federal, percebe-se que os mesmos divergem acerca da matria. Enquanto
66
alguns magistrados decidiram que apenas a Cmara tem a competncia para
julgar os Chefes do Poder Executivo, outros argumentaram que o Tribunal de
Contas a possui no caso especfco de o Prefeito atuar tambm como ordena-
dor de despesa.
Verifca-se que, constitucionalmente, no h impedimento para que o
Prefeito possa acumular ambas as funes, devendo por isso ser julgado pela
Corte de Contas Estadual, a qual pode, resguardada posterior avaliao pelo
Tribunal Eleitoral, considerar o mau administrador inelegvel, se o mesmo
praticou de irregularidade insanvel.
Afrma-se aqui a complexidade na anlise da matria, a qual dever ser
feita pela Corte Maior, e reitera-se a argumentao de que o julgamento feito
pela Corte de Contas Estadual essencial para o exerccio do controle exter-
no, para o fortalecimento da democracia no pas e para a proteo dos Cofres
Pblicos contra os administradores que agem alheios ao interesse pblico.
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67
REVISTA
37 e no 2o do art. 216 da Constituio Federal; altera a Lei no 8.112, de
11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e
dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e d outras providn-
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70
Permuta entre dotaes de mesma categoria no
transposio, remanejamento, nem transferncia de recursos
oramentrios
Flavio C. de Toledo Jr
1
Muitos ainda acham que transposio, remanejamento ou transferncia
o mesmo que intercambiar dotao entre elementos de despesa ligados
a uma mesma categoria de programao, entendida, no caso, como o tipo
mais prximo da ao concreta de governo, que pode ser uma Atividade,
um Projeto ou uma Operao Especial, segundo classifcao da Portaria n
42/1999, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
A partir desse raciocnio, a troca oramentria supracitada dispensaria
autorizao legal, no onerando, por consequncia, o percentual concedido
de forma genrica no diploma oramentrio (art. 165, 8 da CF), tampouco
solicitando especfco instrumento legal, se esgotada aquela margem prvia.
Em suma, essa transformao seria feita por Decreto do chefe do Poder
Executivo ou instrumento semelhante nos demais Poderes estatais (Resoluo
e Portaria).
Se a permuta entre objetos de gasto signifca remanejamento,
transposio ou transferncia e, desde que estas trs fguras pedem uma lei
especfca somente quando mobilizadas diferentes categorias de programao
(art. 167, VI da CF), ento, conclui-se a linha de pensamento supracitada
onde, em sentido contrrio, desnecessria a autorizao do Parlamento se o
intercmbio acontecer dentro de uma mesma classe programtica.
Se assim fosse, o ato fnanceiro de subtrair recurso do elemento Sentenas
Judiciais para reforar o atinente a Subvenes Sociais dispensaria amparo
legal, desde que ambos fzessem parte da mesma Atividade, por exemplo, da
1 Assessor Tcnico do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo
71
REVISTA
Operao da Administrao Geral do Municpio.
De outra parte, tanto a doutrina adiante comentada, bem como a
legislao da Unio e dos Estados, vm afastando tal entendimento, motivo
pelo qual alguns Tribunais de Contas rejeitam a falta de permissivo legal para
aquela alterao entre elementos econmicos.
Com efeito, o Tribunal de Contas de Santa Catarina recusa o balano
de Prefeitos vista dos seguintes desacertos: dfcit consolidado de execuo
oramentria; abertura de crdito suplementar por conta de remanejamento
de recursos, sem prvia autorizao legislativa; e aplicao a menor em
manuteno e desenvolvimento da educao bsica (vide http://www.tce.
sc.gov.br/web/noticias/noticia/2875).
Outras Cortes recusam contas quando o nvel de alterao oramentria
superou o de autorizao legal, sendo que, na imensa parte das vezes, o
excesso nada mais do que a troca de dotaes ligadas a uma mesma ao
de governo.
De todo modo, parece-nos severo o imediato parecer desfavorvel
contra o Prefeito que se fundamentou em uma prtica h muito realizada
pelos contadores pblicos do pas. Em outras palavras e vista da misso
pedaggica que, cada vez mais, se instala no agir dos Tribunais de Contas,
preciso antes ensinar o caminho certo para, s depois, efetivar a punio que
hoje conduz, quase sempre, inelegibilidade do agente poltico.
Este artigo mostrar o equvoco de igualar a transferncia, o
remanejamento e a transferncia com permuta oramentria em um mesmo
grupo de programao, alm de propor, com base na lei oramentria do Estado
de So Paulo, uma soluo para as difculdades que essa nova compreenso
enseja na administrao fnanceira dos Municpios.
Feita esta preliminar, h de se dizer que a Constituio de 1988 dispe
formas de modifcar o que foi antevisto na lei de oramento anual; eis os
institutos da transposio, do remanejamento e da transferncia, a exigir
diploma autorizativo especfco:
Art. 167. So vedados:
VI - a transposio, o remanejamento ou a transferncia de
recursos de uma categoria de programao para outra ou de um
rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa.
72
Pe-se aqui o estorno de verbas a que se referiam as Constituies do
Brasil anteriores.
importante ilustrar que, a modo da transcrita norma, a categoria de
programao abrange distintas classifcaes do gasto pblico: a econmica,
subdividida nas categorias corrente e capital, a de carter programtico,
decomposta em funo, subfuno, programa, atividade, projeto operaes
especiais
J, rgo oramentrio a clula administrativa de primeiro escalo que
coordena a movimentao das verbas aportadas s unidades oramentrias
subalternas (ex.: rgo oramentrio: Secretaria da Sade; unidades
oramentrias vinculadas: Gabinete do Secretrio; Hospital do bairro;
Departamento do Programa Sade da Famlia).
De outra banda a Lei 4.320 prev, desde 1964, que o oramento possa
ser alterado, no decorrer de sua execuo, por crditos adicionais, desdobrados
sob trs espcies: suplementares, especiais e extraordinrios.
Sob tal dinmica, os crditos suplementares e especiais precisam
revelar sua fonte de cobertura, sendo que, para o caso em debate, interessa
a anulao parcial ou total de outras dotaes; eis o inciso III, 1 do art. 43
daquela disciplina fnanceira, que atualmente tem o status de complementar
Constituio:
Art. 43. A abertura dos crditos suplementares e especiais
depende da existncia de recursos disponveis para ocorrer a
despesa e ser precedida de exposio justifcativa.
1 Consideram-se recursos para o fm deste artigo, desde que
no comprometidos:
III - os resultantes de anulao parcial ou total de dotaes
oramentrias ou de crditos adicionais, autorizados em Lei.
Para Heraldo da Costa Reis, J. Teixeira Machado Jr. e Jos Ribamar
Caldas Futado
2
, a transposio, o remanejameto e a transferncia so
instrumentos para a Administrao alterar seu curso operacional, repriorizar
2 In: livro A Lei 4.320 Comentada 30. ed. IBAM, Rio de Janeiro e, quanto ao Conselheiro
do TCE Maranho, Jos Ribamar Caldas Furtado, artigo Crditos adicionais versus transposio,
remanejamento ou transferncia de recursos, publicado no Jus Navigandi.
73
REVISTA
as aes de governo, modifcar as intenes originais da lei de oramento,
enquanto o crdito adicional, indiferente vontade poltica, serve para
remediar imprevises, omisses e erros no momento em que se elabora a
pea oramentria, circunstncia que abrange, obviamente, a simples troca
entre elementos de despesa de uma mesma espcie programtica.
Dito de outra forma, necessria a transposio, o remanejamento ou a
transferncia quando, ao longo da execuo do oramento, a prioridade passa
a ser a Sade, no mais as Obras Virias; de sua parte o crdito adicional
acionado quando o oramentista, por erro de programao, alocou dotao
insufciente nas rubricas de pessoal.
Para aqueles trs doutrinadores a diferena entre aquelas fguras
constitucionais pode ser sintetizada da seguinte foma:
O remanejamento para atender a uma reforma administrativa, que
exige realocao de verbas de um rgo para outro, inclusive os integrantes
da Administrao indireta, por exemplo, a extino da Secretaria da Cultura e,
encampao de suas atividades pela Secretaria da Educao.
A transposio uma mudana programtica dentro do mesmo rgo
de governo, por exemplo: agentes polticos decidirem no mais construir um
posto de sade, transpondo o recurso para outro programa da Sade, como o
combate epidemia de dengue.
A transferncia uma modifcao nas categorias econmicas (corrente
e capital), situadas no mesmo programa de certo rgo oramentrio,
por exemplo se os dirigentes queiram pagar, de uma s vez, a dvida
com precatrios judiciais, nessa hiptese e em certo programa da funo
Administrao, faz-se reforo em Sentenas Judiciais (categoria corrente)
custa do elemento Obras e Instalaes (categoria de capital). Decididamente,
essa operao muito se assemelha do crdito adicional por esvaziamento,
total ou parcial, de outra dotao.
De qualquer modo, essa trade constitucional no pode aumentar o total
fxado na lei oramentria. justamente isso que visto na lei de diretrizes
oramentrias da Unio para o ano de 2013:
Art. 46. - .........................................
Pargrafo nico. A transposio, a transferncia ou o
remanejamento no poder resultar em alterao dos valores
74
das programaes aprovadas na Lei Oramentria de 2013 ou
em crditos adicionais, podendo haver, excepcionalmente,
adaptao da classifcao funcional e do Programa de Gesto,
Manuteno e Servio ao Estado ao novo rgo (grifos nossos).
Ante a importncia poltica e operacional da transposio,
remanejamento e transferncia, fcil concluir que estas formas diferem, e
muito, da mera permuta entre objetos de gasto de uma mesma categoria de
programao.
Tanto assim que, para a Constituio (art. 167, VI), se usam aqueles
trs instrumentos quando so realocados, sob lei prpria
3
, recursos para
outros rgos ou ocorrem mudanas programticas na mesma clula de
governo, da evidenciado que tal s se consuma quando h mudana nas
polticas de governo, na vontade dos governantes, nos objetivos originais da
lei oramentria anual.
Vai da que modifcao nas polticas pblicas solicita o exame
particular, de interesse pblico, do Legislativo (art. 167, VI da CF) e no as
difusas margens gnericas, da lei oramentria anual, s quais, via de regra,
escoram os crditos suplementares. Em resumo, o que foi introduzido por
uma lei - a oramentria - s pode ser mudado por outra lei formal.
Eis ali hiptese que solicita bastante ateno dos responsveis pelo
Controle Interno, porquanto crditos adicionais no podem suprir contextos
prprios da debatida trade constitucional de realocao oramentria.
Autorizados sempre por lei formal especfca, a transposio, o
remanejamento e a transferncia, no podem ser autorizados, de forma
prvia e genrica, na prpria lei de oramento anual, visto que, do
princpio oramentrio da exclusividade, s escapam a abertura de crditos
suplementares e as operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita
(art. 165 8, da CF) nada mais que isso. Do contrrio, estaria inserida matria
estranha no oramento.
Com efeito, nas contas do Governador do Estado de So Paulo, exerccio
3 Esse requisito da lei especfca deixa sem amparo constitucional o pargrafo nico, art. 66,
da Lei 4.320, de 1964, para o qual a Administrao, por ato prprio, pode movimentar, entre
unidades oramentrias, dotaes de pessoal, quando isso for indispensvel movimentao
de servidores pblicos.
75
REVISTA
de 2011, assim recomendou o Tribunal Paulista de Contas:
Nos termos do art. 176, inciso VI, da Constituio Estadual, a
transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos
oramentrios exige sempre lei especfca, e no a genrica
margem da lei de oramento para crditos suplementares (grifos
nossos).
Neste ponto, vale reiterar que, aquele trio constitucional no tem relao
alguma com o crdito adicional e, no mbito deste, nem com intercmbio
entre elementos de despesa fxados numa mesma categoria de programao.
Ento, se a troca oramentria entre elementos de despesa no
transferncia, transposio ou remanejamento, nesse cenrio, tal movimento
s pode mesmo ser um crdito adicional por anulao parcial ou total de
dotaes oramentrias, previsto no antes transcrito incio III, 1, do art. 43
da Lei n 4.320, de 1964.
Decorre disso como j foi comentada a permuta, o crdito adicional que
, e onera, o percentual prvio e genrico da lei oramentria anual (art. 165,
8, da CF) e, desde que esgotada tal margem, h de se solicitar, a licena
para abrir o necessrio crdito adicional ao rgo legislativo.
Do contrrio, restaria afrontado o inciso V do art 167, da Constituio:
Art. 167 So vedados:
V a abertura de crdito suplementar ou especial sem
prvia autorizao legislativa e sem indicao dos recursos
correspondentes
Todavia, abrir crdito adicional toda vez que permutados elementos
de despesa, por certo, bem difculta a execuo oramentria, levando-se em
considerao que vrias Cortes de Contas exigem o cumprimento do art. 15
da Lei n 4.320, de 1964, ou seja, o gasto h de estar aprovado at o nvel
do elemento, no se limitando, como quer a Secretaria do Tesouro Nacional
(STN), ao segmento mais agregado, o do grupo de natureza. Pensam assim
aqueles Tribunais para dar efccia lei e aos princpios da transparncia e da
especifcao da despesa.
76
De fato e guisa de exemplo, o grupo Outras Despesas Correntes
rene um robusto e diversifcado elenco de objetos de dispndio, entre os
quais Precatrios, Servios de Terceiros, Subvenes Sociais, Contribuies,
Despesas de Exerccios Anteriores, Auxlio-Alimentao e Material de
Consumo. Desde que o detalhamento se limitasse quele grupo de natureza
e no, ao elemento de despesa, nesse cenrio desejado pela Secretaria do
Tesouro Nacional (STN), de que forma o Parlamento e o Controle Externo
poderiam identifcar, no oramento, se a dotao de precatrios atendeu, de
fato, ao art. 100 da Constituio? De que modo saber se as subvenes sociais,
auxlios e contribuies estavam previstos na medida em que o Executivo
ir distribu-los, a atender isso ao art. 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal?
Como saber, no grupo de Pessoal, quanto gastar a Administrao com ativos,
inativos e pensionistas?
Aqui, salta aos olhos que a imensa parte dos municpios conta com
baixo nvel de particularizao de seus programas, bem diferente da alta
decomposio dos oramentos da Unio e dos grandes Estados. Ento,
sobretudo para os governos locais, no se pode dizer que a detalhamento por
elemento de gasto providncia acessria ante a prevalncia operacional da
classifcao programtica.
Diante disso e para evitar transtornos na realizao da despesa, os
Municpios, vista do projeto de lei oramentria, poderiam se balizar no
oramento do Governo do Estado de So Paulo, nisso solicitando, Cmara
dos Vereadores, dois tipos de permisso para crditos suplementares: um geral
e outro somente bancado pela anulao, parcial ou total, de outra dotao.
Nesse escopo, importante visualizar a aludida passagem da Lei estadual
n 14.925, de 28 de dezembro de 2012, sobre o oramento do Estado de So
Paulo para 2013:
Artigo 8 - Fica o Poder Executivo autorizado a:
I - abrir, durante o exerccio, crditos suplementares at o limite
de 17% (dezessete por cento) da despesa total fxada no artigo
4 desta lei, observado o disposto no artigo 43, da Lei federal n
4.320, de 17 de maro de 1964;
II - abrir crditos adicionais at o limite da dotao consignada
como Reserva de Contingncia.
1 - No oneraro o limite previsto no inciso I deste artigo, os
crditos:
77
REVISTA
1. ..............
2. abertos mediante a utilizao de recursos na forma
prevista no artigo 43, 1, inciso III, da Lei federal n 4.320, de
17 de maro de 1964, at o limite de 20% (vinte por cento) do
total da despesa fxada no artigo 4 desta lei (grifos nossos).
Ante o exposto, pode a Prefeitura requerer, na proposta oramentria, a
concesso para abrir, at determinado limite, genricos crditos suplementares,
apesar de tambm pedir licena para trocas, at certo teto, entre elementos de
despesa ligados, ou no, mesma categoria de programao; aqui, com lastro
no art. 43, 1, III, da Lei 4.320.
Se assim for, restar demonstrado ao Controle Externo que no se abriu
qualquer crdito adicional sem prvia autorizao do Legislativo.
De qualquer modo e vista da misso pedaggica que, cada vez mais,
orienta as Cortes de Contas, pensa-se que devem estas, primeiro, orientar
os jurisdicionados sobre autorizao legal para intercmbio entre dotaes
de mesma categoria e depois deveria haver a recusa da conta por aquele
ultrapassado entendimento.
Concluso
A partir deste trabalho, so possveis as seguintes concluses:
Sob pena de afronta ao princpio oramentrio da exclusividade (art.
165, 8, da CF), a lei de oramento anual no pode autorizar, de forma
prvia e genrica, margens para transposio, remanejamento e transferncia.
Nem mesmo a lei de diretrizes oramentrias pode conceder aquela
margem difusa e inespecfca. De fato, no caso de subtrair recurso da Sade
para reforar Obras Virias, ou retirar verba da manuteno de creches para
viabilizar um prdio para ensino profssionalizante evidencia-se mudana na
inteno original da lei oramentria anual, o que demanda exame especfco
de interesse pblico por parte do Legislativo e, portanto, lei individual.
No se pode utilizar crdito adicional quando a situao exige aquele
trio constitucional, uma vez que este indica alterao nas polticas de governo,
a sempre exigir lei especifca e no as margens prvias, genricas e difusas
da lei oramentria; j o crdito adicional s para remediar imprevises,
omisses e erros quando se elabora o oramento, sendo certo que a espcie
78
suplementar pode se escorar, por decreto executivo, naquelas autorizaes
prvias e genricas (art. 165, 8, da CF).
Tendo em vista que transposio, remanejamento e transferncia
respaldam mudanas nas polticas de governo, incorreto dizer que tais
institutos so para suportar o intercmbio de dotaes entre elementos de
despesa de uma mesma ao governamental, seja ela Atividade, Projeto ou
Operao Especial.
Nesse sentido a permuta supracitada , um crdito adicional por
esvaziamento, parcial ou total, de outra dotao, o que tambm solicita
autorizao legal, quer pela margem prvia da lei de oramento, quer mediante
diploma especfco.
Para evitar difculdades na execuo da despesa, o Municpio pode, a
exemplo da lei oramentria do Estado de So Paulo, requerer, em seu projeto
de oramento, permisso para, at certo limite, proceder ao intercmbio entre
dotaes, com lastro no art. 43, 1, III, da Lei n 4.320, de 1964.
79
REVISTA
Federalismo fscal no Brasil: o impacto das transferncias
oramentrias na desconcentrao de receitas entre as
esferas de governo
Rafael Mendes Cunha Barroso
1
Resumo
Este artigo faz uma avaliao do impacto do sistema de transferncias
intergovernamentais de recursos oramentrios existente no Brasil na
diminuio da desigualdade das receitas entre os estados que compem a
federao e entre os municpios. A anlise feita usando dados da Secretaria
do Tesouro Nacional de 2009, em termos representativos da participao
dos entes federados nas receitas totais, por meio do coefciente de Gini e
da curva de Lorenz. Os resultados mostram que as transferncias diminuem
consideravelmente a concentrao de recursos em termos per capita. Contudo,
dada a natureza quantitativa da anlise, o artigo se encerra chamando ateno
para uma necessria anlise do impacto das transferncias em termos de
avaliao da qualidade do servio pblico prestado e de uma maior equidade
neste servio.
Palavras-chaves: Federalismo; Descentralizao Fiscal; Transferncias
Intergovernamentais; Coefciente de Gini.
1 Graduao em Economia FEAACS/UFC, Mestrado em Economia PIMES/UFPE
80
Abstract
This article assesses the impact of the system of intergovernmental transfers of
budgetary resources existing in Brazil in reducing inequality of income among
the states of the federation and among municipalities. The analysis is done
using data from the National Treasury in 2009, in proportional terms of the
participation of federal agencies in total revenues, using the Gini coeffcient
and the Lorenz curve. The results demonstrate that the transfers considerably
reduce the concentration of resources in per capita terms. However, given the
quantitative nature of the analysis, the article ends up calling attention to a
much-needed analysis of the impact of transfers in terms of assessing the quality
of public service and a greater equity in this service.
Keywords: Federalism; Fiscal Decentralization; Intergovernmental Transfers;
Gini Coeffcient.
1. Introduo
Aps a reforma constitucional de 1988, o Brasil passou por um amplo
processo de descentralizao fscal, elevando o grau de autonomia fnanceira
de suas esferas inferiores de governo, no s ampliando a participao destas
esferas na receita tributria global e na receita disponvel do setor pblico,
mas tambm aumentando suas atribuies e responsabilidades (especialmente
nas reas de Educao e Sade). Essa autonomia fnanceira signifcaria para
os estados e os municpios a capacidade de institurem e arrecadarem seus
prprios tributos, bem como de aplicarem seus recursos, dando a estes nveis
de governo a capacidade de aprovar e executar seu prprio oramento.
Entretanto, como afrmam Barbosa e Barbosa (2005), nos anos 90 ocorreram
algumas mudanas institucionais que resultaram numa recentralizao de
receita promovida pela Unio embora a nveis ainda inferiores aos anteriores
Constituio de 88
2
, que ampliaram a guerra fscal entre os estados, mas
2 Como mostram Gasparini e Ramos (2004), a participao da esfera federal na receita tributria
total passou de 78,3% no ano de 1980 para 58,3% em 1990 e depois para 69,1% em 2000.
Enquanto isso, a participao das esferas no federais (estados e municpios) passou de 21,7%
em 1980 para 41,7% em 1990 e depois para 30,9% em 2000.
81
REVISTA
permitiram um maior controle e transparncia na execuo e publicao do
gasto pblico e do nvel de endividamento das esferas de governo (isso com a
promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal).
Mesmo com esse aumento de capacidade de arrecadao tributria
por parte das esferas subnacionais de governo, o volume de transferncias
constitucionais da Unio para estados e municpios e dos estados para os
municpios signifcativo. Por exemplo, vejamos os valores constantes nas
tabelas a seguir, onde podemos ver os totais das receitas e despesas das trs
esferas de governo (Tabela 1.1), bem como o total transferido do Governo
Federal aos governos estaduais e municipais (Tabela 1.2). O total das
transferncias constitucionais da Unio para estados e municpios corresponde
a 26,95% das receitas e a 28,50% das despesas.
Tabela 1.1: Resultado Nominal do Governo Geral 2009 (*) - Valores em R$ mil
correntes.
Natureza Governo
Geral
Federal Estadual Municipal
(**)
Total das
Receitas
1.226.901.202 737.062.261 424.915.547 256.910.195
Total das
Despesas
1.162.752.222 696.996.253 406.439.348 251.303.423
(*) No inclui as operaes do Banco Central nem de empresas estatais.
(**) Grau de cobertura de 94,12% dos municpios brasileiros.
Fonte: STN.
Tabela 1.2: Total das Transferncias Constitucionais da Unio 2009. Valores em
R$ mil correntes.
Localidade Destino Valor Transferido
Estados 117.994.513
Municpios 80.601.854
Fonte: Portal Oramento do Senado Federal. Clculos e elaborao prprios.
82
Isso se justifca pelo fato de o Brasil ser um pas marcado por altos nveis
de desigualdade inter e intrarregionais, resultando numa desigual capacidade
de arrecadao das diferentes esferas de governo em diferentes regies do
pas. Em consequncia, a qualidade do regime fscal federativo brasileiro
depende muito de seu sistema de transferncias intergovernamentais.
Este trabalho procura verifcar o impacto das transferncias como um todo
na diminuio da desigualdade na distribuio das receitas governamentais.
Alm desta introduo, o artigo traz na seo seguinte um resumo do que
a literatura da Economia do Setor Pblico nacional mais recente apresenta
como justifcativa para a adoo de transferncias intergovernamentais e
os possveis problemas advindos dela. A terceira seo apresenta as duas
principais transferncias constitucionais: os fundos de participao dos
estados e o dos municpios. A quarta seo estuda o grau de concentrao das
receitas, fazendo uso do coefciente de Gini e plotando as respectivas curvas
de Lorenz, fazendo tal anlise tanto a nvel estadual quanto municipal. Em
seguida vm as concluses do trabalho. Os dados utilizados so da Secretaria
do Tesouro Nacional (STN) e se referem ao ano de 2009.
2. Transferncias Oramentrias Intergovernamentais: por que faz-
las?
Um regime fscal federativo depende crucialmente da estruturao
efciente do sistema de competncias tributrias, da atribuio
equilibrada de encargos e da formatao de um sistema efciente
de transferncias intergovernamentais (Prado, 2003, p. 41).
Entender como funcionam as transferncias intergovernamentais
um importante passo para a compreenso do federalismo fscal existente
em um pas, pois permite um maior entendimento do arranjo institucional
que determina o relacionamento entre os governos subnacionais membros
da federao e o governo central. Mas o que justifcaria a existncia das
transferncias intergovernamentais? Lima (2003) cita as razes a seguir:
a) Internalizao de externalidades: quando a
esfera mais alta de governo incentiva a proviso de
83
REVISTA
bens ou servios que tambm benefciem outras
comunidades. Por exemplo, quando estudantes
de estados da federao estudam na universidade
estadual de um estado vizinho. O governo central
usaria transferncias para compensar fnanceiramente
o governo do estado que estaria criando uma
externalidade positiva ao matricular os alunos de
estados vizinhos em sua universidade estadual, o que
o permitiria at mesmo ampliar a oferta de vagas sem
que tenha que aumentar a carga tributria sobre seus
residentes. Outro exemplo seria quando o hospital
de um municpio atende pacientes de municpios
vizinhos e recebe do governo central por isso.
b) Melhoria do sistema tributrio como um todo: a
busca por maior efcincia. Devem-se concentrar
alguns tributos na esfera de governo com melhores
condies de administr-los para depois reparti-los
com as demais esferas. A literatura cita o exemplo
dos impostos sobre valor agregado (IVA) que so
melhores administrados pela esfera mais alta de
governo vis--vis cada esfera ter seu prprio IVA.
Torna-se mais fcil a uniformidade de alquotas, a
administrao do mecanismo de crditos e dbitos
caractersticos desse sistema e fscalizao (LIMA,
2003, p. 129). J Barbosa e Barbosa (2005, p. 293)
afrmam que impostos sobre fatores de produo
com grande mobilidade so mais adequados para o
governo central, enquanto impostos sobre fatores sem
mobilidade so mais apropriados para os governos
locais.
c) Correo de inefcincias na oferta de equilbrio de
bens pblicos locais (transferncia com fnalidade de
se alcanar determinado padro nacional): quando o
84
governo central defne algum patamar mnimo para a
oferta ou qualidade de algum servio especfco. Por
exemplo, uma quantidade mnima de gasto por aluno
no ensino fundamental.
d) Equalizao fscal entre jurisdies: muito
importante em federaes com grandes desigualdades
entre os estados e municpios. o caso do Brasil,
caracterizado por possuir renda per capita muito
distinta entre os estados.
J Duarte et al. (2009) aponta tambm os
motivos a seguir:
e) Infuenciar as prioridades locais: estabelecimento
de transferncias de propsito especfco, mediante
contrapartida, com o objetivo de fazer as esferas
inferiores seguir prioridades estabelecidas pelo
governo central.
f) Lidar com defcincias de infraestrutura e criar
estabilidade macroeconmica nas regies mais
pobres: esse o caso em que as transferncias de
capital so mais apropriadas, principalmente no
sentido de lidar com as defcincias de infraestrutura
nas localidades mais pobres (DUARTE et al., 2009,
p. 19).
Mas na literatura tambm encontramos crticas aos sistemas de
transferncias, sendo as trs principais comentadas abaixo:
a) O fato de que muitas vezes as transferncias retiram
recursos dos mais pobres das jurisdies mais ricas
para os ricos das jurisdies mais pobres.
b) Como politicamente desagradvel cobrar imposto,
85
REVISTA
os polticos teriam maiores incentivos de buscar
mais e mais recursos federais em vez de explorar as
bases tributrias locais, ou seja, as transferncias sem
prazo para acabar resultariam no relaxamento por
parte dos recebedores que esperariam sempre pelo
recebimento dos recursos ao invs de explorarem
suas bases tributrias.
No Brasil, h exemplos nesse campo, vejamos o caso de
muitos pequenos municpios que no recolhem tributos de sua
competncia, como o Imposto sobre Propriedade Territorial
Urbana (IPTU), optando por fnanciar seus gastos exclusivamente
por recursos transferidos pelo governo federal e estadual (LIMA,
2003, p. 132).
c) Flypaper effect: basicamente, esse efeito implica
que os estados e municpios tenham maior propenso
de gastar recursos transferidos que recursos obtidos
por meio de suas prprias bases tributrias (LIMA,
2003, p. 132), ou seja, os governos subnacionais
tenderiam a aumentar mais suas despesas quando
recebem transferncias comparativamente ao
aumento que resultaria de um crescimento equivalente
na renda de seus contribuintes. Cossio e Carvalho
(2001), utilizando uma amostra de 3.500 municpios
brasileiros, estimaram a elasticidade-renda e a
elasticidade-transferncia dos dispndios municipais
e encontraram que a segunda mais de oito vezes
superior primeira: 0,107 e 0,835, respectivamente.
Isto comprova a existncia do fypaper effect nos
gastos dos municpios brasileiros. Fazendo a anlise
para as regies do pas, verifcaram que esta diferena
ainda maior nas regies Norte e Nordeste: para
o Nordeste os valores estimados foram de 0,040 e
0,862 e para o Norte 0,075 e 0,919, respectivamente.
86
3. Os Fundos de Participao (FPE e FPM)
3.1. O Fundo de Participao dos Estados (FPE)
Os critrios do FPE foram originalmente defnidos pela Lei n 5.172 de
1966 e exigiam que 95% dos recursos fossem distribudos segundo coefcientes
derivados do tamanho da populao e do inverso da renda per capita. Em 1975,
foi determinada a Reserva Especial para o Norte e para o Nordeste, segundo
a qual 20% dos recursos do fundo seriam destinados exclusivamente paras
estas regies, sem prejuzo da manuteno da sua participao na distribuio
dos 80% restantes. Os coefcientes individuais atuais da participao de cada
estado no FPE foram estabelecidos pelo anexo da Lei Complementar n 62 de
28 de dezembro de 1989, resultando em 85% do fundo para os estados das
regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, e 15% para os estados das regies
Sudeste e Sul (ver Tabela 3.1).
Esses critrios, em particular a incluso da renda per capita,
tm garantido para esse fundo uma atuao fortemente
redistributiva. Eles garantiam tambm um ajustamento dinmico
satisfatrio, na medida em que deslocamentos ou taxas distintas
de crescimento populacionais, assim como diferenas no ritmo
de desenvolvimento econmico, se refetiriam nos critrios de
distribuio. (PRADO, 2003, p. 64).

O total de recursos do FPE corresponde a 21,5% da receita lquida
arrecadada do Imposto de Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR) e
do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). As dedues, segundo
Barbosa e Barbosa (2005), so referentes a incentivos fscais (FINAM, FINOR
e FUNRES), restituies, retifcaes, todo o imposto de renda retido na
fonte dos servidores da Unio e 5,6% do total calculado com base nos itens
anteriores para compor o Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF).
Na Tabela 3.1, encontramos a proporo cabida a cada regio do
pas no rateio dos Fundos de Participao defnidas em lei, e na Tabela 3.2,
encontramos os valores recebidos por cada estado e sua representatividade
na partilha dos recursos do FPE em 2009. Analisando esta tabela, vemos que
os estados com maior representatividade na partilha do fundo so da regio
Nordeste: Bahia (9,42%), Cear (7,35%), Maranho (7,23%) e Pernambuco
87
REVISTA
(6,92%). Por outro lado, aqueles com menor representatividade so o
Distrito Federal (0,69%) e So Paulo (1%). Isto nos d uma ideia do carter
redistributivo do fundo.
Tabela 3.1: Coefcientes de rateio dos fundos de participao (Lei Complementar
62/89)
Fundos/Regio FPE FPM interno
Norte 25,37% 7,07%
Nordeste 52,46% 34,07%
Sudeste 8,48% 32,94%
Sul 6,52% 18,79%
Centro-Oeste 7,17% 7,13%
Fonte: dados do TCU (2008). Elaborao prpria.
Tabela 3.2: Fundo de Participao dos Estados em R$ correntes - 2009.
ESTADOS UF Valor Proporcionalidade
(%)
Acre AC 1.548.276.666,56 3,43
Alagoas AL 1.882.778.649,62 4,17
Amap AP 1.544.203.435,20 3,42
Amazonas AM 1.262.879.628,79 2,80
Bahia BA 4.252.533.532,26 9,42
Cear CE 3.320.535.245,38 7,35
Distrito Federal DF 312.370.814,15 0,69
Esprito Santo ES 678.870.213,34 1,50
Gois GO 1.286.730.602,36 2,85
Maranho MA 3.266.813.982,56 7,23
Mato Grosso MT 1.044.509.710,41 2,31
Mato Grosso do
Sul
MS 602.836.749,29 1,34
Par PA 2.766.169.829,19 6,13
88
Tabela 3.2: Fundo de Participao dos Estados em R$ correntes - 2009.
Paraba PB 2.167.361.043,07 4,80
Paran PR 1.304.879.066,03 2,89
Piau PI 1.955.779.826,58 4,33
Pernambuco PE 3.122.893.497,33 6,92
Rio de Janeiro RJ 691.406.683,25 1,53
Rio Grande do
Norte
RN 1.875.120.032,70 4,15
Rio Grande do Sul RS 1.065.735.718,90 2,36
Rondnia RO 1.274.284.648,44 2,82
Roraima RR 1.122.715.558,81 2,49
Santa Catarina SC 579.212.065,98 1,28
So Paulo SP 452.580.142,21 1,00
Sergipe SE 1.880.606.264,99 4,16
Tocantins TO 1.878.154.649,78 4,16
Total 45.156.256.500,71 100
Valores j descontados da parcela de 20% destinados ao FUNDEB.
3.2. O Fundo de Participao dos Municpios (FPM)
O FPM surgiu com a Emenda Constitucional n 18/1965 e, em sua
formulao original, privilegiava municpios pequenos (exclua as capitais)
com dotaes que diminuam medida que crescia o tamanho da populao
municipal at certo patamar, a partir do qual se mantinha constante. O Ato
Constitucional n 35 de 1967 determinou que 10% dos recursos seriam
destinados s capitais, e isso, de acordo com Mendes et al. (2008), teve
como objetivo a limitao de seu recebimento por parte das capitais, pois
estas teriam uma maior capacidade arrecadatria. Em 1981, o Decreto-Lei
n 1881 remodelou os critrios de distribuio de recursos que permanecem
praticamente inalterados at hoje. A principal alterao ocorreu em 1989, por
ocasio da reunio do Conselho Nacional de Poltica Fazendria (CONFAZ),
onde foram fxadas (congeladas) as dotaes individuais de cada estado do
89
REVISTA
FPE e do FPM, assim como a participao de cada capital nos 10% para ela
reservados neste ltimo. Sobre a fxao dos fundos de participao, Prado
(2003, p. 66) faz a seguinte observao:
Com a fxao dos critrios de partilha interestadual e do FPM
para capitais, os fundos de participao mantiveram algum papel
de realocao dinmica ou seja, subordinada a parmetros que
refitam ainda que imperfeitamente a evoluo no tempo das
carncias sociais apenas no que se refere distribuio dos
recursos para municpios no interior de cada estado. No que h
de mais importante na atuao desses fundos a realocao dos
recursos entre estados e regies os critrios de rateio passaram
a ser estticos.
Segundo Villela (1995, apud Silva et al., 2004), a grande motivao para
o estabelecimento desse congelamento seria o milagre da multiplicao dos
pes, que como o autor denominou o fato de que, na sistemtica anterior
ao FPM, o desdobramento de um municpio em dois menores, ao colocar
cada um deles em faixas inferiores de populao, resultava num aporte
maior de recursos recebidos pela mesma populao. Isto era um incentivo
multiplicao de micromunicpios em todo o pas.
Como os recursos totais eram dados, o ganho obtido pelo
desdobramento era fnanciado pela totalidade dos municpios
do pas. A LC exigia que, no caso de criao de novos municpios,
a nova dotao para esses municpios fosse retirada apenas dos
demais municpios do estado, sem gerar impacto sobre o restante
do pas. (SILVA et al., 2004, p. 41).
Silva et al. (2004) ainda chamam ateno para as pequenssimas revises
dos percentuais feitas pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), que quem
defne a participao de cada estado no fundo, para uma maior adaptao aos
dados obtidos com os Censos Demogrfcos (atualizaes progressivas dos
coefcientes s mudanas populacionais).
O Cdigo Tributrio Nacional (Lei n 5.172 de 25 de outubro de 1966)
estabelece a seguinte distribuio do FPM:
10% so para os municpios das capitais dos estados;
86,4% para os demais municpios;
90
O restante (3,6%) para os municpios do interior com mais de 156.216
habitantes, conforme o Decreto-Lei n 1.881.
O FPM obtido aplicando-se uma alquota de 23,5%, percentual que
passou a vigorar em 1993, sobre a mesma base de clculo do FPE (arrecadao
lquida de IR + IPI). Na Tabela 3.3, vemos o quanto recebeu cada capital
referente ao FPM e sua representatividade em 2009. Fortaleza a capital com
maior entrada de recursos (10,21%), seguida por Salvador (7,35%).
Tabela 3.3: Fundo de Participao dos Municpios em R$ correntes Capitais
2009.
ESTADOS
UF Valor
Proporcionalidade
(%)
Acre AC 117.573.093,85 2,94
Alagoas AL 204.119.954,38 5,10
Amazonas AM 130.636.771,05 3,27
Amap AP 91.445.739,83 2,29
Bahia BA 293.932.734,22 7,35
Cear CE 408.239.908,41 10,21
Distrito Federal DF 65.318.385,78 -
Esprito Santo ES 52.254.708,59 1,31
Gois GO 117.573.093,85 2,94
Maranho MA 204.119.954,38 5,10
Minas Gerais MG 195.955.156,24 4,90
Mato Grosso do
Sul
MS 78.382.062,69 1,96
Mato Grosso
MT
65.318.385,78
1,63
Par PA 228.614.348,91 5,72
Paraba PB 163.295.963,55 4,08
Pernambuco PE 228.614.348,91 5,72
Piau PI 175.031.565,47 4,38
Paran PR 146.966.367,29 3,67
91
REVISTA
Tabela 3.3: Fundo de Participao dos Municpios em R$ correntes Capitais
2009.
Rio de Janeiro RJ 114.307.174,69 2,86
Rio Grande do
Norte
RN 117.573.093,85 2,94
Rondnia RO 104.509.416,81 2,61
Roraima RR 221.129.384,44 5,53
Rio Grande do
Sul
RS 102.876.457,25 2,57
Santa Catarina SC 52.254.708,59 1,31
Sergipe SE 104.509.416,81 2,61
So Paulo SP 97.977.578,32 2,45
Tocantins TO 117.573.094,03 2,94
Total 4.000.102.867,97 100
Valores j descontados da parcela de 20% destinados ao FUNDEB.
Fonte: dados da STN. Clculos e elaborao prprios.
Na Tabela 3.4, encontramos o total do FPM que os municpios
receberam, agregados por estados, e a representatividade dos estados na
partilha do fundo em 2009. So Paulo (13,22%) e Minas Gerais (13,11%)
foram os que mais receberam recursos.
Tabela 3.4: Fundo de Participao dos Municpios em R$ correntes - 2009.
ESTADOS
UF Valor
Proporcionalidade
(%)
Acre AC 208.468.239,23 0,52
Alagoas AL 947.300.321,15 2,37
Amap AP 139.554.502,93 0,35
Amazonas AM 560.988.980,65 1,40
Bahia BA 3.634.172.065,78 9,09
Cear CE 2.079.121.735,28 5,20
Distrito Federal DF 65.318.385,78 -
92
Esprito Santo ES 687.803.546,52 1,72
Gois GO 1.448.491.389,39 3,62
Maranho MA 1.662.486.892,63 4,16
Mato Grosso MT 737.368.955,41 1,84
Mato Grosso do
Sul
MS 607.227.405,68 1,52
Minas Gerais MG 5.242.391.651,13 13,11
Par PA 1.453.107.720,43 3,63
Paraba PB 1.288.685.249,66 3,22
Paran PR 2.733.594.110,59 6,83
Pernambuco PE 2.004.445.390,70 5,01
Piau PI 1.026.456.686,26 2,57
Rio de Janeiro RJ 1.176.139.895,48 2,94
Rio Grande do
Norte
RN 989.113.432,34 2,47
Rio Grande do Sul RS 2.711.125.050,04 6,78
Rondnia RO 362.471.910,52 0,91
Roraima RR 250.540.706,49 0,63
Santa Catarina SC 1.551.745.920,87 3,88
So Paulo SP 5.288.255.412,32 13,22
Sergipe SE 579.345.808,14 1,45
Tocantins TO 565.309.461,72 1,41
Total 40.001.030.827,12 100
Valores j descontados da parcela de 20% destinados ao FUNDEB.
Fonte: dados da STN. Clculos e elaborao prprios.
4. Anlise das Receitas Municipais e Estaduais e Seu Grau de
Concentrao
Nesta seo feito um estudo da receita oramentria dos municpios
e dos estados de modo a verifcar o carter redistributivo das transferncias
93
REVISTA
intergovernamentais. Utiliza-se o coefciente de Gini, que mede a concentrao
(desigualdade) na distribuio de uma varivel qualquer, com o auxlio
da curva de Lorenz. O coefciente de Gini um nmero entre 0 (zero) e
1 (um) obtido pela razo entre a rea de concentrao (rea compreendida
entre curva de Lorenz e a reta de perfeita igualdade) e o tringulo de mxima
concentrao. Portanto, quanto mais prximo de 1 se situar o valor do Gini,
maior a concentrao na distribuio da varivel; quanto mais prximo de
zero, menor a concentrao.
A curva de Lorenz comparada com a reta de perfeita igualdade (a
diagonal na representao grfca da curva), que corresponde a uma situao
terica em que a varivel em questo seria igualmente distribuda entre a
populao: por exemplo, no caso da distribuio das receitas oramentrias
per capita municipais, todos os municpios teriam a mesma receita por
habitante. Entre a curva de Lorenz e a reta de perfeita igualdade, defne-se uma
rea de concentrao. Quanto maior for esta rea, maior ser a concentrao
de riqueza. Os resultados obtidos nesta seo foram calculados por meio do
programa R com o uso do pacote ineq, verso 0.2-9
3
.
Como estamos trabalhando com as Receitas Correntes e a Receita
Tributria das esferas inferiores de governo, importante esclarecer a diferena
entre elas. Segundo a Lei n 4.320/64, que defne as normas para elaborao e
controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do
Distrito Federal, a Receita Oramentria que representa toda a arrecadao
ocorrida durante o exerccio oramentrio compreende as classifcaes
de Receitas Correntes e de Receitas de Capital. As Receitas Correntes, por
sua vez, correspondem soma das seguintes entradas: Receita Tributria,
Receitas de Contribuies, Receita Patrimonial, Receita Agropecuria,
Receita Industrial, Receita de Servios, Transferncias Correntes (aqui esto
includas as Transferncias Intergovernamentais) e Outras Receitas Correntes.
As Transferncias Correntes so receitas recebidas de outras pessoas de
direito pblico, inclusive as de origem constitucional (aqui esto includas as
transferncias constitucionais) ou legal convnios e semelhantes (aqui esto
includas as transferncias voluntrias) ou advindas de pessoas privadas,
quando destinadas a atender despesas de manuteno e funcionamento, nas
condies estabelecidas pelos repassadores ou pela prpria administrao
3 A referncia Zeileis (2009).
94
da entidade, e que se destinam a atender a despesas correntes. J a Receita
Tributria corresponde soma das entradas: Impostos, Taxas e Contribuio
de Melhoria. Sendo assim, as Receitas Correntes englobam as transferncias
constitucionais e voluntrias (via entrada de Transferncias Correntes) e a
Receita Tributria (que corresponde arrecadao de tributos).
As receitas correntes e tributrias em valores totais e per capita dos
municpios agregados por estado encontram-se na Tabela 4.2. Na Tabela 4.4,
temos as receitas municipais em termos relativos. Quanto aos estados, suas
receitas correntes e tributrias em valores totais e per capita esto na Tabela 4.3
e em termos relativos na Tabela 4.5. J a Tabela 4.1 nos d a representatividade
de cada regio nas receitas tanto ao nvel estadual quanto municipal. Ao
observarmos a Tabela 4.1, vemos uma grande concentrao na regio mais
desenvolvida do pas em Rec. Tributria, o Sudeste, com 66,28% nas receitas
municipais e 55,3% nas estaduais. J o Nordeste tem representatividade de
apenas 11,65% nas receitas municipais e 14,32% nas estaduais. Mas quando as
Rec. Correntes (ps-transferncias) so avaliadas, nota-se que a diferena entre
as regies diminui. O Sudeste tem representatividade de 50,21% e 47,86%
e o Nordeste tem representatividade de 21,52% e 19,63%, respectivamente.
Tabela 4.1: Representatividade percentual de cada regio nas
receitas.
Regio Receitas dos Municpios Receitas dos Estados
Rec. Correntes Rec. Tributria Rec. Correntes Rec. Tributria
Norte
5,93 3,54 8,35 5,35
Nordeste
21,52 11,65 19,63 14,32
Sudeste
50,21 66,28 47,86 55,3
Sul
16,11 13,92 14,72 15,72
Centro-Oeste
6,22 4,62 9,44 9,33
Fonte: dados das Tabelas 4.4 e 4.5. Clculos e elaborao prprios.
95
REVISTA
Tabela 4.3: Receita dos estados - preos correntes (R$) de 2009.
ESTADO
UF Populao Rec. Correntes
Rec.
Correntes
Per Capita
Rec. Tributria
Rec
Tributria
Per Capita
Acre
AC 691.132 3.091.974.481,66 4.473,78 588.057.187,13 850,86
Alagoas AL 3.156.108 4.882.240.265,36 1.546,92 1.975.458.613,19 625,92
Amap AP 626.609 2.694.377.619,31 4.299,93 470.843.014,55 751,41
Amazonas AM 3.393.369 8.302.362.353,56 2.446,64 4.642.084.686,99 1.367,99
Bahia BA 14.637.364 20.915.399.691,11 1.428,90 10.840.388.417,88 740,60
Cear CE 8.547.809 11.992.539.968,44 1.403,00 5.799.444.303,05 678,47
Distrito
Federal
DF 2.606.885 11.912.482.064,17 4.569,62 7.392.530.032,69 2.835,77
Esprito Santo ES 3.487.199 10.537.451.579,76 3.021,75 7.285.004.187,18 2.089,07
Gois GO 5.926.300 12.564.799.098,10 2.120,18 8.121.869.937,13 1.370,48
Maranho MA 6.367.138 8.285.809.593,63 1.301,34 2.927.064.522,18 459,71
Mato Grosso MT 3.001.692 8.873.418.409,63 2.956,14 4.867.978.763,16 1.621,74
Mato Grosso
do Sul
MS 2.360.498 6.977.155.190,52 2.955,80 4.622.041.837,51 1.958,08
Minas Gerais MG 20.033.665 41.063.482.874,44 2.049,72 26.800.687.202,07 1.337,78
Par PA 7.431.020 10.841.893.011,32 1.459,00 5.018.175.912,25 675,30
Paraba PB 3.769.977 6.257.240.451,47 1.659,76 2.564.445.337,54 680,23
Paran PR 10.686.247 21.673.425.339,95 2.028,16 14.409.601.839,94 1.348,42
Pernambuco PE 8.810.256 14.657.674.821,45 1.663,71 7.771.719.329,49 882,12
Piau PI 3.145.325 5.245.373.550,35 1.667,67 1.865.161.806,89 592,99
Rio de
Janeiro
RJ 16.010.429 39.100.494.283,86 2.442,19 24.884.732.090,56 1.554,28
Rio Grande
do Norte
RN 3.137.541 6.459.334.482,28 2.058,73 2.925.954.862,09 932,56
Rio Grande
do Sul
RS 10.914.128 26.157.932.905,94 2.396,70 17.859.070.153,92 1.636,33
Rondnia RO 1.503.928 4.398.708.031,49 2.924,81 2.045.629.100,34 1.360,19
Roraima RR 421.499 2.046.508.027,35 4.855,31 427.356.866,08 1.013,90
Santa
Catarina
SC 6.118.743 15.000.023.181,02 2.451,49 9.885.360.765,37 1.615,59
96
So Paulo
SP 41.384.039 113.618.045.091,79 2.745,46 89.345.606.351,76 2.158,94
Sergipe SE 2.019.679 5.134.278.607,80 2.542,13 1.718.787.502,49 851,02
Tocantins TO 1.292.051 4.321.248.163,16 3.344,49 1.142.739.124,45 884,44
TOTAL 191.480.630 427.005.673.138,92 2.230,02 268.197.793.747,88 1.400,65
Fonte: dados da STN. Clculos e elaborao prprios.
Tabela 4.4: Representatividade (%) das receitas dos municpios agregados por estado - 2009.
ESTADO UF Rec. Correntes Rec. Tributria
Acre AC 0,29 0,13
Alagoas AL 1,34 0,54
Amap AP 0,23 0,10
Amazonas AM 1,36 1,09
Bahia BA 5,45 3,69
Cear CE 3,54 1,62
Esprito Santo ES 2,16 1,95
Gois GO 3,00 2,39
Maranho MA 2,45 0,97
Mato Grosso MT 1,62 0,96
Mato Grosso do Sul MS 1,60 1,27
Minas Gerais MG 10,17 7,41
Par PA 2,36 1,31
Paraba PB 1,57 0,64
Paran PR 5,84 5,29
Pernambuco PE 3,52 2,38
Piau PI 1,25 0,39
Rio de Janeiro RJ 9,03 14,45
Rio Grande do
Norte
RN 1,46 0,87
Rio Grande do Sul RS 6,39 5,33
Rondnia RO 0,74 0,46
Roraima RR 0,27 0,12
97
REVISTA
Santa Catarina SC 3,88 3,30
So Paulo SP 28,85 42,47
Sergipe SE 0,94 0,55
Tocantins TO 0,68 0,33
TOTAL 100 100
Fonte: dados da Tabela 4.2. Clculos e elaborao prprios.
Tabela 4.5: Representatividade (%) das receitas dos estados - 2009.
ESTADO UF Rec. Correntes Rec. Tributria
Acre AC 0,72 0,22
Alagoas AL 1,14 0,74
Amap AP 0,63 0,18
Amazonas AM 1,94 1,73
Bahia BA 4,90 4,04
Cear CE 2,81 2,16
Distrito Federal DF 2,79 2,76
Esprito Santo ES 2,47 2,72
Gois GO 2,94 3,03
Maranho MA 1,94 1,09
Mato Grosso MT 2,08 1,82
Mato Grosso do Sul MS 1,63 1,72
Minas Gerais MG 9,62 9,99
Par PA 2,54 1,87
Paraba PB 1,47 0,96
Paran PR 5,08 5,37
Pernambuco PE 3,43 2,90
Piau PI 1,23 0,70
Rio de Janeiro RJ 9,16 9,28
Rio Grande do Norte RN 1,51 1,09
Rio Grande do Sul RS 6,13 6,66
Rondnia RO 1,03 0,76
98
Roraima RR 0,48 0,16
Santa Catarina SC 3,51 3,69
So Paulo SP 26,61 33,31
Sergipe SE 1,20 0,64
Tocantins TO 1,01 0,43
TOTAL 100 100
Fonte: dados da Tabela 4.3. Clculos e elaborao prprios.
4.1. Anlise das Receitas Municipais Per Capita
Comeamos pela anlise das receitas tributrias dos municpios. A
amostra de municpios, a mesma que originou a Tabela 4.2, aquela disponvel
no site da STN para o ano de 2009 (data de acesso: 22/12/10) e compreende
5.332 municpios de um total de 5.565
4
.
Utilizamos o conceito de receita per capita uma vez que o que interessa
a capacidade de gasto por habitante dos governos municipais, levando em
considerao o tamanho de cada municpio. Para isso, calculamos o Gini do
5

das receitas per capita, onde os pesos (frequncias) so baseados na populao
de cada municpio.
O Gini ponderado das receitas tributrias municipais per capita de
0,52654 e a curva de Lorenz encontra-se no Grfco 4.1. Nesse caso, os
10% das populaes municipais com maiores receitas tributrias per capita
possuem 34,65%
6
do total.
4 Nesta seo, utilizamos como fonte de dados para as receitas municipais os arquivos Finbra
disponveis no site da Secretaria do Tesouro Nacional. Segundo a Ouvidoria da STN, os motivos
para que um municpio no tenha seus dados includos nesses arquivos so:
a) o municpio no entregou os dados at a data de extrao para gravao do arquivo;
b) os dados do municpio foram excludos do arquivo por se apresentarem incompletos (algum
quadro no foi preenchido), com inconsistncia contbil (os valores no atendem as normas
contbeis mais simples, tais como ativo igual ao passivo ou despesa oramentria igual
despesa por funo) ou as unidades no foram digitadas em reais (talvez 1000 reais, 100 reais
ou 1/100 reais).
5 Detalhes sobre a rotina no R podem ser vistos em Abensur (2006, p. 46).
6 Os percentuais para os 10% de maior receita per capita foram aproximados por interpolao
linear.
99
REVISTA
Grfco 4.1: Curva de Lorenz das receitas tributrias per capita dos municpios.
J o Gini ponderado das receitas correntes per capita de 0,21366.
A curva de Lorenz est no Grfco 4.2. Com as transferncias, vemos que
a concentrao de receita por habitante diminui consideravelmente, com os
10% das populaes de maiores receitas correntes detendo 18,31% do total.
100
Grfco 4.2: Curva de Lorenz das receitas correntes per capita dos municpios.
4.2. Anlise das Receitas Estaduais Per Capita
Fazendo a anlise para os estados da federao, o Gini ponderado
das receitas tributrias per capita 0,23258. No Grfco 4.3, encontramos a
respectiva curva de Lorenz, na qual os 10% das populaes de maior receita
tributria possuem 16,07% das receitas tributrias totais.
101
REVISTA
Grfco 4.3: Curva de Lorenz das receitas tributrias per capita dos estados.
Finalmente, aps as transferncias, o Gini ponderado das receitas
correntes per capita 0,15208. O Grfco 4.4 mostra a respectiva curva
de Lorenz. Os 10% das populaes com maiores receitas correntes detm
14,88% do total. O impacto das transferncias no caso das receitas estaduais
per capita inferior ao dos municpios.
102
Grfco 4.4: Curva de Lorenz das receitas correntes per capita dos
estados.
Concluses
Diante dos desafos impostos pela descentralizao fscal brasileira,
este trabalho procurou verifcar a efccia do sistema de repartio de receitas
entre as diferentes esferas de governo no Brasil. Usando dados para o ano
de 2009, disponibilizados pela STN em seu site, das receitas tributrias e
103
REVISTA
das receitas correntes de estados e municpios, foram obtidos o coefciente
de Gini e a curva de Lorenz de modo a ser possvel avaliar o impacto das
transferncias em busca de uma maior equalizao de receitas em termos
per capita. Os resultados mostram que as transferncias reduzem bastante
a desigualdade, sendo que seu efeito maior para as receitas municipais.
Na verdade, especialmente a nvel estadual, as receitas correntes per capita
tiveram coefciente de Gini relativamente baixos. Isso nos leva a concluir que
as transferncias intergovernamentais conseguem satisfazer em boa medida
seu intuito de uma maior equalizao na capacidade de gasto por pessoa das
esferas inferiores de governo.
As o contraste observado entre as diferentes regies para um mesmo
nvel de governo na oferta de bens pblicos, especialmente aqueles de carter
social, devem-se tambm ao nvel de desenvolvimento socioeconmico
e poltico-institucional local. Por exemplo, municpios com estruturas
polticas marcadas por comportamentos do tipo rent-seeking, logrolling e
pork-barrel, e com prefeituras cujos servidores so pouco escolarizados e
qualifcados, poderiam apresentar uma inefcincia maior em seus gastos e
em suas polticas sociais. Por isso, alm do impacto distributivo em termos de
capacidade de gasto das esferas inferiores, importante estudarmos o impacto
das transferncias na proviso de servios pblicos de qualidade, pois, como
bem afrmam Duarte et al. (2009, p. 8): as transferncias intergovernamentais
criam incentivos e mecanismos de accountability que afetam a gesto fscal,
a efcincia e a equidade da prestao dos servios pblicos populao.
Tambm importante dizer que como a anlise feita foi apenas para 2009,
esta se trata de uma anlise esttica, possuindo suas limitaes. Uma anlise
da dinmica do Gini numa srie de anos poderia ser mais elucidativa, j que,
desse modo, poderamos ver de que maneira o nvel de concentrao de
receitas das esferas inferiores se comportou ao longo do tempo, medida
que o pas e suas diferentes regies vo crescendo e se desenvolvendo, e, em
particular, com a entrada em vigor de fatores como a Lei de Responsabilidade
Fiscal (Lei Complementar n 101, de 2000) e a Reforma Tributria de 2003
(Emenda Constitucional n 42, de 2003).
104
Referncias
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Concentrao de Riqueza no Brasil: uma comparao entre distribuio de
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105
REVISTA
MENDES, M.; MIRANDA, R. B.; COSIO, F. B. Transferncias
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ZEILEIS, Achim. Measuring Inequality, Concentration, and Poverty. 2009.
Disponvel em: <http://cran.r-project.org/web/packages/ineq/ineq.pdf>.
Acesso em: 21/12/10.

106
Aspectos gerais sobre o fscal de contratos pblicos
Antnio Frana da Costa
1
Resumo
O artigo discorre sobre o fscal de contratos: as peculiaridades que envolvem
sua nomeao; seu papel na materializao dos objetivos da licitao; sua
relevncia para a fase de liquidao da despesa e para o recebimento de obras
e servios; sua importncia na aplicao de penalidades ao contratado; sua
relao com a responsabilidade da Administrao Pblica no que se refere
aos dbitos trabalhistas; e sua responsabilizao em decorrncia de falhas na
fscalizao.
Palavras-chaves: Fiscal. Contratos pblicos. Liquidao da despesa. Dbito
trabalhista. Recebimento provisrio. Sanes contratuais. Responsabilizao.
Abstract
The article discusses about the contracts controller the peculiarities surrounding
1 Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio, mestrando em direito
pblico pela Faculdade de Direito da Universidade Federal da Bahia, especialista em direito
pblico pelo Complexo Jurdico Damsio de Jesus, graduado em direito pela Universidade
Federal do Rio Grande do Sul e graduado em administrao pblica pela Escola de Governo
de Minas Gerias.
107
REVISTA
their appointment; their role in the realization of the objectives of the tender;
their relevance to the liquidation of the expense and for the collection of works
and services; their importance in the application of penalties to the contractor;
their relationship with the responsibility of Public Administration with regard to
labor debts; their liability as a consequence of failures in supervision.
Keywords: Controller. Public contracts. Liquidation of the expenses. Labor
debt. Provisional reception. Contractual penalties. Responsibility.
1. Introduo
O presente trabalho decorreu de um convite feito pela Escola de
Formao Complementar do Exrcito, na cidade de Salvador BA, para que
pudssemos discorrer sobre o papel do fscal de contratos pblicos.
Considerada, na maioria das vezes, apenas mais uma formalidade a ser
cumprida durante a execuo dos contratos, a fscalizao dos contratos tem
sido relegada a um segundo plano, colocada como uma atividade acessria
que se soma a outras atividades ordinrias do servidor.
No incomum que se nomeie o fscal de contratos sem lhe desincumbir
de outras tarefas que lhe so afetas, sem considerar que ser necessrio dedicar
parte de seu tempo ao labor de fscal. Outras tantas vezes, a capacidade tcnica
do servidor a ser nomeado desconsiderada pela autoridade que o nomeia.
Procuraremos nestas breves linhas demonstrar a relevncia do fscal de
contratos para a correta execuo do objeto licitado, as peculiaridades que
envolvem a nomeao do fscal e a distino entre fscal, gestor, terceiros
contratados para auxiliar na fscalizao, prepostos e auditores.
Trataremos tambm do papel do fscal de contratos na aplicao
de penalidades empresa contratada, na liquidao das despesas, na
responsabilidade da Administrao Pblica quanto aos dbitos trabalhistas
em contratos de terceirizao de mo de obra e no recebimento provisrio
de obras e servios. Por fm, abordaremos a responsabilizao do fscal de
contrato pelos atos praticados.
108
2. Garantia dos objetivos da licitao
Segundo o art. 37, XXI, da Constituio Federal, as obras, servios,
compras e alienaes, ressalvados os casos de dispensa e inexigibilidade
previstos em lei, devem ser contratados mediante processo de licitao que
assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que
estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da
proposta.
Por sua vez, o art. 3 da Lei 8.666/1993 estabelece que a licitao se
destina a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia, a
seleo da proposta mais vantajosa para a administrao e a promoo do
desenvolvimento nacional sustentvel.
2
So trs os objetivos pretendidos pelo processo licitatrio: garantir a
isonomia entre todos aqueles que querem ofertar bens e servios para o Poder
Pblico, selecionar uma proposta que seja vantajosa para a Administrao e
promover o desenvolvimento nacional sustentvel.
Para garantir o alcance desses objetivos, a lei de licitaes estabelece
uma srie de mecanismos; assim o faz quando elenca como princpios bsicos
que vo reger o certame a legalidade, a impessoalidade, a moralidade,
a igualdade, a publicidade, a probidade administrativa, a vinculao ao
instrumento convocatrio e o julgamento objetivo.
3
Selecionada a melhor proposta, em uma disputa onde se garanta
o tratamento isonmico entre os licitantes, o contratado tem a obrigao
de manter, durante a execuo do contrato e em compatibilidade com as
obrigaes por ele assumidas, todas as condies de habilitao e qualifcao
exigidas na licitao.
4
Se o contratado pudesse, durante a execuo do contrato, alterar ao seu
talante as condies exigidas em edital e os termos de sua proposta vencedora,
2 A introduo do desenvolvimento nacional sustentvel como um dos objetivos da licitao se deu
recentemente pela lei 12.349, de 2010.
3 Lei 8.666/1993, art. 3.
4 Lei 8.666/1993, art. 55, XIII.
109
REVISTA
os princpios norteadores da licitao estariam sendo postos por terra. A
isonomia, um dos objetivos do certame, estaria sendo quebrada durante a
execuo do contrato.
De nada adiantaria a elaborao de um projeto bsico, devidamente
aprovado, se, por exemplo, os materiais fossem substitudos durante a execuo
do contrato por materiais inferiores. A proposta vencedora, selecionada por
ser a mais vantajosa para a Administrao, perderia, na prtica, essa qualidade.
O fscal de contratos tem a incumbncia de se certifcar que as condies
estabelecidas em edital e na proposta vencedora estejam sendo cumpridas
durante a execuo do contrato, para que os objetivos da licitao sejam
materialmente concretizados.
3. Nomeao do fscal
Segundo disciplina o art. 67 da Lei 8.666/1993, a execuo do contrato
dever ser acompanhada e fscalizada por um representante da Administrao
especialmente designado, permitida a contratao de terceiros para assisti-lo
de informaes pertinentes a essa atribuio.
A Administrao tem o poder-dever de fscalizar o contrato. Deve ser
nomeado formalmente um fscal para verifcar a sua correta execuo. No
cabe aqui juzo de oportunidade e convenincia do gestor em nomear ou no
o fscal.
A propsito, vale registrar que a prerrogativa conferida
Administrao de fscalizar a implementao da avena deve
ser interpretada tambm como uma obrigao. Por isso, fala-se
em um poder-dever, porquanto, em deferncia ao princpio do
interesse pblico, no pode a Administrao esperar o trmino do
contrato para verifcar se o objeto fora de fato concludo conforme
o programado, uma vez que, no momento do seu recebimento,
muitos vcios podem j se encontrar encobertos. [TCU Acrdo
1632/2009 Plenrio]
Os contratos devem ser executados com o devido
acompanhamento e fscalizao a cargo de um Representante da
Administrao especialmente designado para esse fm, conforme
110
exigido pelo art. 67 da Lei n. 8.666/93. [Acrdo 212/2009
TCU Segunda Cmara]
A atribuio de fscal deve recair sobre uma pessoa que pertena aos
quadros da Administrao, permitida, contudo, a contratao de terceiros para
auxili-lo com o fornecimento de informaes tcnicas para que ele possa se
posicionar quanto correta execuo do contrato.
Mantenha representante, pertencente a seus quadros prprios de
pessoal, especialmente designado para acompanhar e fscalizar
a execuo dos contratos que celebrar, permitida a contratao
de agentes terceirizados apenas para assisti-lo e subsidi-lo de
informaes pertinentes a essa atribuio, a teor do art. 67 da Lei
8.666/93. [Acrdo 690/2005 TCU Plenrio]
A fm de se evitar qualquer ingerncia nas atividades de fscalizao, o
fscal de contratos no deve ser subordinado ao gestor de contratos, e, a bem
do princpio da segregao de funes, as atividades de gestor de contratos e
fscal de contratos no devem ser atribudas mesma pessoa: No obstante a
no segregao dessas duas atribuies no possam ser consideradas ilegais,
ela deve ser evitada. (FURTADO, 2012, p. 440)
Ainda em homenagem ao princpio da segregao de funes, deve-se
evitar que pessoas que compuseram a comisso de licitao sejam nomeadas
como fscais (FURTADO, 2012, p.440).
Indique, ao nomear representante da Administrao para
acompanhar e fscalizar a execuo de contratos da Unidade,
servidor fscal que no esteja envolvido diretamente com
a obteno e negociao das prestaes de servios e/ou
fornecimentos, de acordo com as disposies do art. 67 da Lei
n. 8.666/1993. [Acrdo 2455/2003 TCU Primeira Cmara]
A escolha do fscal deve recair sobre pessoa que tenha um conhecimento
tcnico sufciente do objeto que est sendo fscalizado, pois falhas na
fscalizao podem vir a alcanar o agente pblico que o nomeou por culpa
in eligendo.
O defendente era o superior hierrquico responsvel pela equipe
tcnica que atestava os servios. Assim sendo, no poderia
se furtar da responsabilidade de vigiar, controlar e apoiar seus
111
REVISTA
subordinados, buscando os meios necessrios para a efetividade
das aes afetas Superintendncia. Ao se abster dessa
responsabilidade, agiu com culpa nas modalidades in omittendo
e in vigilando. Se considerarmos, ainda, que os componentes
de sua equipe no tinham competncia e formao adequadas
para as atividades que lhes eram afetas, pode-se suscitar que o
defendente teria agido com culpa in eligendo. [Acrdo 277/2010
TCU Plenrio]
Acerca da alegada inexperincia, arguida pelo querelante, aduzo
s consideraes da Serur o entendimento jurisprudencial deste
Tribunal de Contas acerca da culpa in vigilando atribuvel aos
responsveis na aplicao dos recursos pblicos, consubstanciado
no Voto condutor do Acrdo 1.190/2009-TCU-Plenrio:(...)
Ainda que o ex-edil venha a posteriori invocar como eximente
de culpabilidade o fato de no ter acompanhado diretamente a
formalizao e a execuo do contrato, o ento gestor municipal
concorreu para o dano que lhe foi imputado por culpa in eligendo
e culpa in vigilando. Como se depreende dos fatos, o ex-prefeito
atrai para si a responsabilidade civil e administrativa tambm
por no ter bem selecionado agentes probos a quem delegou
tais tarefas operacionais, bem como por no ter devidamente
supervisionado e exigido dos seus subordinados o escorreito
cumprimento da lei. [Acrdo 5.842/2010 TCU 1 Cmara]
Quando se d a qualifcao do servidor a ser nomeado fscal de contratos,
a necessidade de formao em engenharia para o caso de fscalizao de obras
e servio dessa natureza ponderada. Segundo entendimento do Tribunal de
Contas da Unio, a fscalizao de contrato se d por fora de dispositivo da
Lei de Licitaes, sendo dispensvel a formao especfca em engenharia.
Relatrio [...] A funo de fscal de contratos, mediante o
acompanhamento da execuo do objeto (no caso, obras),
tambm no confgura exerccio ilegal da profsso de engenheiro.
Trata-se de incumbncia prevista no artigo 67 da Lei 8.666/1993,
que no requer habilitao especfca, sob pena de se inviabilizar
o cotidiano da Administrao Pblica. Voto [...] designao do
servidor para integrar a equipe de fscalizao da execuo do
contrato, apesar de sua ausncia de formao em engenharia,
nada teve de irregular, j que constituiu mero desempenho da
incumbncia prevista no art. 67 da Lei 8.666/1993. [Acrdo
2512 TCU Plenrio]
112
Por fm, questiona-se se possvel que haja recusa do servidor em assumir
a atribuio do encargo de fscal de contratos. No mbito da Administrao
Direta Federal, o estatuto dos servidores, Lei 8112/1990, em seu art. 116,
ao elencar como dever dos servidores o exerccio com zelo e dedicao das
atribuies do cargo, a lealdade s instituies a que servir, o cumprimento
de ordens superiores no manifestamente ilegais e, a observncia de normas
legais e regulamentares, impede a recusa imotivada da atribuio da atividade
de fscal de contratos.
O que pode existir a recusa motivada por impedimento, quando
o servidor designado tiver alguma relao de parentesco, for cnjuge ou
companheiro do contratado, ou no detiver conhecimento tcnico que
possibilite a fscalizao do contrato. Alis, neste ltimo caso, a indicao
de uma pessoa no capacitada para o exerccio de fscal de contratato pode
acarretar culpa in eligendo da autoridade que o nomeou.
4. Fiscal, gestor, preposto, terceiros e auditores
O fscal de contrato a pessoa pertencente aos quadros da Administrao,
formalmente designada para acompanhar a execuo do contrato, anotando
em registro prprio todas as ocorrncias relacionadas com a execuo do
contrato e determinando o que for necessrio para regular as faltas ou defeitos
observados.
5
O gestor de contrato, por sua vez, tambm deve pertencer aos quadros
da Administrao, tendo as atribuies de tratar com o contratado, exigir
o cumprimento do pactuado, sugerir eventuais modifcaes contratuais,
comunicar a falta de materiais e recusar o servio (nesse caso, geralmente
subsidiado pelas anotaes do fscal).
A gesto o servio geral de gerenciamento de todos os contratos;
a fscalizao pontual. Na gesto, cuida-se, por exemplo, do
reequilbrio econmico-fnanceiro, de incidentes relativos a
pagamentos, de questes ligadas documentao, ao controle
dos prazos de vencimento, de prorrogao, etc. um servio
5 Lei 8.666/1993, art. 67, 1.
113
REVISTA
administrativo propriamente dito, que pode ser exercido por uma
pessoa ou um setor. J a fscalizao exercida necessariamente
por um representante da administrao, especialmente designado,
como preceitua a lei, que cuidar pontualmente de cada contrato.
(ALVES, 2011, p. 65)
Terceiro a pessoa fsica ou jurdica contratada para auxiliar o
fscal na sua tarefa, conforme facultado pelo art. 67 da Lei 8.666/1993. A
contratao do terceiro no obrigatria, cabendo Administrao verifcar
se a complexidade do contrato exige a assistncia desse terceiro. Trata-se de
uma atividade assistencial, cabendo a responsabilidade pela fscalizao
Administrao Pblica.
O art. 67 da Lei 8.666/1993 exige a designao, pela
Administrao, de representante para acompanhar e fscalizar a
execuo, facultando-se a contratao de empresa supervisora
para assisti-lo. Assim, (...) o contrato de superviso tem natureza
eminentemente assistencial ou subsidiria, no sentido de que a
responsabilidade ltima pela fscalizao da execuo no se
altera com sua presena, permanecendo com a Administrao
Pblica. [Acrdo 1930/2009 TCU Plenrio]
Quanto aos auditores, Almeida (2009, p. 54) explica que a fscalizao
de contrato se distingue da auditoria de contrato, esta consiste na verifcao
das aes de gestores e fscais, de maneira a permitir a avaliao geral dos
procedimentos implementados, tanto do ponto de vista estritamente legal
quanto do ponto de vista da qualidade da gesto e da fscalizao.
O art. 113, da Lei 8.666/199 submete expressamente o controle das
despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos regidos pela Lei
de Licitaes aos respectivos Tribunais de Contas e aos rgos de controle
interno, que devero analisar a legalidade e a regularidade da despesa.
O preposto o representante do contratado, e dever ser formalmente
designado para servir como interlocutor junto Administrao. Como
invivel que o principal responsvel pela empresa esteja disponvel a todo
momento para tratar com a Administrao, ele nomeia um preposto, mediante
procurao, que ir falar pela empresa, receber as demandas e reclamaes
da Administrao, acompanhar e fscalizar a execuo do objeto, anotar
114
ocorrncias, tomar medidas para o saneamento de eventuais falhas e, solicitar
Administrao providncias a seu cargo.
A indicao de preposto um dever do contratado, nos termos do art.
68, da Lei 8.666/1993: o contratado dever manter preposto, aceito pela
Administrao, no local da obra ou servio, para represent-lo na execuo
contrato..
Caso a Administrao, motivadamente, no concorde com a indicao
de um determinado preposto, esta poder recus-lo, cabendo contratada
indicar outro.
5. Terceiro contratado para auxiliar na fscalizao
Conforme faculta o art. 67 da Lei 8.666/1993, a Administrao poder
contratar terceiros para auxiliarem o fscal de contratos. Alguns contratos tm
objetos extramente complexos, como obras e servios de engenharia, e nesses
casos a Administrao pode se valer do apoio de terceiros para auxiliar na
fscalizao. Trata-se de uma faculdade da Administrao, que dever avaliar
caso a caso.
Se decidir pela contratao deste terceiro, a Administrao dever
realizar o devido processo licitatrio, mesmo que se trate de uma empresa
contratada para a elaborao de um projeto bsico ou executivo.
6
1. A contratao de empresa para elaborao do projeto executivo
no confere, por si s, direito subjetivo a essa empresa de ser
tambm contratada para prestao dos servios de superviso. 2.
A contratao de servios de coordenao, superviso e controle
de obras, no se insere nas hipteses de dispensa e inexigibilidade
de que trata a Lei de Licitaes. [Acrdo 20/2007 TCU
Plenrio]
6 Nos termos do art. 9, I, II, da Lei 8.666/1993, no poder participar da licitao ou da execuo de
obra ou servio e do fornecimento de bens a eles necessrios o autor do projeto, bsico ou executivo,
seja pessoa fsica ou jurdica. Essa proibio alcana inclusive a empresa, isoladamente ou em con-
srcio, responsvel pela elaborao do projeto bsico ou executivo ou do qual o autor do projeto seja
dirigente, gerente, acionista ou detento de mais de 5% do capital com direito a voto ou controlador, res-
ponsvel tcnico ou subcontratado. Entretanto, o 1 do mesmo artigo autoriza a contratao do autor
do projeto bsico da empresa a que ele pertence, como consultor tcnico, nas funes de fscalizao,
superviso ou gerenciamento, exclusivamente a servio da Administrao interessada.
115
REVISTA
A contratao de terceiro no transfere para este a responsabilidade
pela fscalizao do contrato, que continua sendo da Administrao, mas a
atividade de assessoria defciente pode levar responsabilizao do terceiro
contratato.
3. Nos casos em que o parecer do profssional de fundamental
importncia para embasar o posicionamento a ser adotado pelas
instncias decisrias, uma manifestao contaminada por erro
tcnico, de difcil deteco, acarreta a responsabilidade civil
do parecerista pelos possveis prejuzos da advindos. [Acrdo
20/2007 TCU Plenrio]
6. Aplicao de penalidades
Segundo o art. 54 da Lei 8.666/1993, os contratos administrativos
regulam-se pelas suas clusulas e pelos preceitos de direito pblico, aplicando-
se-lhes, supletivamente, os princpios da teoria geral dos contratos e as
disposies gerais de direito privado. Os contratos administrativos se regem
pelas normas de direito administrativo, que tm como base a indisponibilidade
do interesse pblico e a supremacia do interesse pblico sobre o interesse
privado.
Nos contratos administrativos se inserem as chamadas clusulas
exorbitantes, que conferem Administrao privilgios em face do particular,
como a obrigatoriedade de o contratado aceitar acrscimos e supresses no
objeto contratado, dentro dos limites traados no art. 65 da Lei 8.666/1993.
Tambm prerrogativa da administrao a aplicao de penalidades e a
reciso contratual, sem a necessidade de se recorrer ao Poder Judicirio, o que
no dispensa a instaurao do devido processo administrativo, com garantia
de ampla defesa e contraditrio ao contratado.
O art. 78 da Lei 8.666/1993 elenca uma srie de causas que do ensejo
reciso contratual, tais como: o no cumprimento ou o cumprimento irregular
de clusulas contratuais, especifcaes, projetos ou prazos; a lentido do seu
cumprimento, levando a Administrao a comprovar a impossibilidade da
concluso da obra, do servio ou do fornecimento, nos prazos estipulados; o
atraso injustifcado no incio da obra, servio ou fornecimento; a paralisao
116
da obra, do servio ou do fornecimento, sem justa causa e prvia comunicao
Administrao; a subcontratao total ou parcial do seu objeto, a associao
do contratado com outrem, a cesso ou transferncia, total ou parcial, bem
como a fuso, ciso ou incorporao, no admitidas no edital e no contrato;
o desatendimento das determinaes regulares da autoridade designada para
acompanhar e fscalizar a sua execuo, assim como as de seus superiores; o
cometimento reiterado de faltas na sua execuo, anotadas na forma do 1
do art. 67 da Lei 8.666/1993.
O art. 87 da mesma lei, por sua vez, elenca as sanes que a
Administrao poder aplicar contratada em decorrncia inexecuo total ou
parcial do contrato: advertncia multa; suspenso temporria de participao
em licitao e impedimento de contratar com a Administrao, por prazo no
superior a 2 (dois) anos; e declarao de inidoneidade para licitar ou contratar
com a Administrao Pblica.
Para verifcao da inexecuo do contrato e de outras faltas de suma
relevncia a correta fscalizao do contrato e o devido registro das falhas. So
esses elementos que sero levados ao processo administrativo e que serviro
de motivao para a prtica do ato administrativo de resciso contratual ou de
aplicao de sanes.
Como materializar a inexecuo parcial do contrato ou o desatendimento
das determinaes emanadas pelo fscal do contrato seno fazendo o devido
registro dessas falhas? No mesmo sentido, o cometimento reiterado de faltas
s fcar caracterizado se houver no histrico o registro dessas faltas. Alis,
quanto a esse ponto, a Lei 8.666/1993 expressa ao dizer que causa para
a resciso unilateral do contrato o cometimento de reiteradas faltas na sua
execuo, anotadas em registro prprio de ocorrncias relacionadas com a
execuo do contrato (art. 67, 1, Lei 8.666/1993).
Mais uma vez a relevncia da atividade de fscal de contrato, que tem
a incumbncia de anotar em registro prprio todas as ocorrncias, para que,
em uma eventual resciso unilateral do contrato ou aplicao de alguma
penalidade, a Administrao tenha as razes de fato devidamente delineadas.
7
7 A motivao enseja a demonstrao das razes de direito (dispositivo legal) e as razes de fato (o que
faticamente ocorreu).
117
REVISTA
7. Liquidao da despesa
A despesa pblica passa por trs etapas: o empenho, a liquidao e o
pagamento. O empenho o ato emanado de autoridade competente que cria
para o Estado a obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de
condio
8
. Com o empenho destaca-se parte do oramento para a realizao
de determinada despesa, sendo vedado o empenho de despesas que exceda
o limite dos crditos oramentrios, bem como a realizao de despesas sem
prvio empenho.
9
O simples empenho no autoriza o pagamento, que somente ir ocorrer
aps sua regular liquidao.
10
A liquidao da despesa consiste na verifcao do direito adquirido
pelo credor tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do
respectivo crdito.
11
O objetivo da liquidao certifcar se houve o
implemento da condio por parte do contratado, ou seja, se ele cumpriu o
que foi pactuado. A liquidao visa verifcar a origem e o objeto do que se
deve pagar, a importncia exata a pagar, e a quem se deve pagar a importncia
para extinguir a obrigao.
12
na fase da liquidao da despesa que o fscal de contrato se mostra
em relevo, ao atestar as medies, ao no apontar ressalvas na prestao do
servio em seus registros, ou ao apont-las e exigir glosas nos pagamentos.
Com o atesto do fscal de contratos, a despesa pode ser devidamente liquidada
e o pagamento, que o despacho exarado por autoridade competente,
determinando que a despesa seja paga
13
, poder ser realizado.
O registro da fscalizao, na forma prescrita em lei, no ato
8 Lei 4.320/1964, art. 58.
9 Lei 4.320/1964, arts. 59 e 60
10 Lei 4.320/1964, art. 62
11 Lei 4.320/1964, art. 63
12 Lei 4.320/1964, art. 63, 1.
13 Lei 4.320/1964, art. 64
118
discricionrio. elemento essencial que autoriza as aes
subsequentes e informa os procedimentos de liquidao
e pagamento dos servios. controle fundamental que a
administrao exerce sobre o contratado. Propiciar aos
gestores informaes sobre o cumprimento do cronograma das
obras e a conformidade da quantidade e qualidade contratadas
e executadas. E, nesses termos, manifesta-se toda a doutrina e
jurisprudncia.
No h nenhuma inovao na exigncia do acompanhamento da
execuo contratual. Inicialmente previsto no art. 57 do Decreto-
lei 2.300/1986, revogado pela Lei 8.666/1993, que manteve a
exigncia em seu art. 67, esse registro condio essencial
liquidao da despesa, para verifcao do direito do credor,
conforme dispe o art. 63, 2, III, da Lei 4.320/1964. A falta
desse registro, desse acompanhamento pari passu, propicia
efetiva possibilidade de leso ao errio. [Acrdo 767/2009
TCU Plenrio]
Efetue o pagamento de parcelas contratada em estrita
consonncia com o quantitativo de servios e etapas medidos e
efetivamente executados na obra, conforme atestado pelo fscal
do contrato e de acordo com o novo cronograma fsico-fnanceiro
a ser estabelecido. [Acrdo 1.270/2005 TCU Plenrio]
Assim, o fscal deve ser diligente no acompanhamento da execuo do
contrato, no atestando de forma desatenta a prestao do servio, a entrega
do bem e a realizao da obra, pois esses atos compem a liquidao da
despesa, reconhecem o implemento da condio por parte do contratado,
fazendo nascer para ele um crdito perante a Administrao, permitindo
autoridade competente realizar o devido pagamento.
8. Dbitos previdencirios e trabalhistas
Segundo o art. 71 da Lei 8.666/1993, o contratado responsvel
pelos encargos trabalhistas, previdencirios, fscais e comerciais resultantes
da execuo do contrato. Assim, em uma primeira leitura do dispositivo
em comento, o pagamento de salrios, vale transporte, ticket alimentao,
119
REVISTA
frias, 13 salrio (encargos trabalhistas), contribuio para o INSS(encargos
previdencirios), pagamento de impostos decorrentes da atividade do
contratado (tal como imposto de renda sobre lucro), imposto sobre servio
(encargos fscais) ou o pagamento de fornecedores de materiais para prestao
de servios de limpeza (encargos comerciais), por exemplo, fcam por conta
do contratado, que deve incluir esses custos na composio de seu preo que
constaro de sua proposta para a Administrao.
O 1 do citado art. 71 refora a responsabilidade do contratado
quanto aos encargos trabalhistas, fscais e comercias, deixando claro que
a inadimplncia do contratado, com referncia aos encargos trabalhistas,
fscais e comerciais no transfere Administrao Pblica a responsabilidade
por seu pagamento, nem poder onerar o objeto do contrato ou restringir a
regularizao e o uso das obras e edifcaes, inclusive perante o Registro de
Imveis.
Em se tratando dos casos de terceirizao de mo de obra como tpico
dos servios de limpeza, conservao, zeladoria, vigilncia e segurana , o
2 do mesmo artigo deixa expresso que a Administrao Pblica responde
solidariamente com o contratado pelos encargos previdencirios resultantes
da execuo do contrato, nos termos do art. 31 da Lei n 8.212, de 24 de julho
de 1991.
14
14 Segundo a redao do Art. 31 da Lei 8.212/1991, dada pela Lei n 9.528, de 10.12.97, O contratante de
quaisquer servios executados mediante cesso de mo de obra, inclusive em regime de trabalho temporrio,
responde solidariamente com o executor pelas obrigaes decorrentes desta Lei, em relao aos servios
prestados, exceto quanto ao disposto no art. 23, no se aplicando, em qualquer hiptese, o benefcio de
ordem. Posteriormente, esse artigo sofreu alteraes pela Lei 11.488/2007, pela MP 447/2008 e, por ltimo,
pela Lei 11.933/2009. Com a alterao de 2007, passou a se exigir que a empresa contratante dos servios
executados mediante cesso de mo de obra, inclusive em regime de trabalho temporrio, retivesse onze por
cento do valor bruto da nota fscal ou da fatura de prestao de servios e recolhesse, em nome da empresa
cedente de mo de obra. Com essa alterao, alguns autores defendem que houve derrogao do 2 do Art.
71, da Lei 8.666/1993, j que a responsabilidade pela reteno e recolhimento dos encargos previdencirios
passou a ser da Administrao Pblica. Redao atual do art. 31 da Lei 8.212/1991: Art. 31. A empresa
contratante de servios executados mediante cesso de mo de obra, inclusive em regime de trabalho tem-
porrio, dever reter 11% (onze por cento) do valor bruto da nota fscal ou fatura de prestao de servios
e recolher, em nome da empresa cedente da mo de obra, a importncia retida at o dia 20 (vinte) do ms
subsequente ao da emisso da respectiva nota fscal ou fatura, ou at o dia til imediatamente anterior se no
houver expediente bancrio naquele dia, observado o disposto no 5 do art. 33 desta Lei.
120
Assim, com base nos dispositivos da Lei 8.666/1993, a Administrao
no responde pelos dbitos trabalhistas, fscais e comerciais, mas responde
solidariamente pelos dbitos previdencirios no caso de terceirizao de mo
de obra, devendo, neste caso, fazer a reteno de 11% da fatura ou nota fscal
e fazer o recolhimento ao INSS em nome da empresa contratada.
No entanto, especifcamente no que diz respeito aos dbitos trabalhistas,
o Tribunal Superior do Trabalho entendeu diferente. Segundo a redao
original da Smula 331 do TST, nos casos de terceirizao de mo de obra:
IV - O inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do
empregador, implica a responsabilidade subsidiria do tomador
dos servios, quanto quelas obrigaes, inclusive quanto aos
rgos da administrao direta, das autarquias, das fundaes
pblicas, das empresas pblicas e das sociedades de economia
mista, desde que hajam participado da relao processual e
constem tambm do ttulo executivo judicial.
Assim, para a Justia do Trabalho, se a empresa prestadora dos servios
terceirizados inadimplisse com as obrigaes trabalhistas, a Administrao
Pblica, desde que tivesse participado da relao processual (fosse arrolado
com a reclamada) e constasse no ttulo executivo, responderia subsidiariamente
pelos dbitos trabalhistas, ou seja, caso a empresa contratada no arcasse com
esses dbitos, a Administrao Pblica teria que quit-los.
Pela redao original da Smula 331 do TST, tratava-se de
responsabilidade objetiva da Administrao Pblica, bastando a existncia do
inadimplemento da obrigao trabalhista, a participao da Administrao na
relao processual e que fgurasse no ttulo executivo para que surgisse a sua
responsabilidade subsidiria pelo dbito trabalhista.
O entendimento do TST era o de que o 1 do art. 71 da Lei 8.666/1993,
quanto aos dbitos trabalhistas, era inconstitucional, por deixar o trabalhador
ao desamparo.
Entretanto, em Sesso de 24/11/2010, o STF, ao apreciar a ADC n
16, foi pela constitucionalidade do 1 do art. 71 da Lei 8.666/1993 e pela
impossibilidade da transferncia consequente e automtica dos encargos
121
REVISTA
trabalhistas, fscais e comerciais resultantes da execuo do contrato para a
Administrao Pblica.
Em decorrncia da deciso do STF, a Smula 331 do TST foi alterada
passando a ter a seguinte redao:
15
IV - O inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte
do empregador, implica a responsabilidade subsidiria do
tomador dos servios quanto quelas obrigaes, desde que haja
participado da relao processual e conste tambm do ttulo
executivo judicial.
V - Os entes integrantes da Administrao Pblica direta e indireta
respondem subsidiariamente, nas mesmas condies do item
IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento
das obrigaes da Lei n. 8.666, de 21.06.1993, especialmente
na fscalizao do cumprimento das obrigaes contratuais e
legais da prestadora de servio como empregadora. A aludida
responsabilidade no decorre de mero inadimplemento das
obrigaes trabalhistas assumidas pela empresa regularmente
contratada.
Com a alterao procedida na Smula 331, a responsabilidade
subsidiria da Administrao Pblica passou a ser subjetiva: no decorre do
mero inadimplemento das obrigaes trabalhistas. Alm de constar na relao
15 Smula n 331 do TST - CONTRATO DE PRESTAO DE SERVIOS. LEGALIDADE (nova redao do item
IV e inseridos os itens V e VI redao) - Res. 174/2011, DEJT divulgado em 27, 30 e 31.05.2011 : I - A contratao
de trabalhadores por empresa interposta ilegal, formando-se o vnculo diretamente com o tomador dos servios,
salvo no caso de trabalho temporrio (Lei n 6.019, de 03.01.1974). II - A contratao irregular de trabalhador, me-
diante empresa interposta, no gera vnculo de emprego com os rgos da Administrao Pblica direta, indireta
ou fundacional (art. 37, II, da CF/1988). III - No forma vnculo de emprego com o tomador a contratao de ser-
vios de vigilncia (Lei n 7.102, de 20.06.1983) e de conservao e limpeza, bem como a de servios especializados
ligados atividade-meio do tomador, desde que inexistente a pessoalidade e a subordinao direta. IV - O inadim-
plemento das obrigaes trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiria do tomador
dos servios quanto quelas obrigaes, desde que haja participado da relao processual e conste tambm do ttulo
executivo judicial. V - Os entes integrantes da Administrao Pblica direta e indireta respondem subsidiariamen-
te, nas mesmas condies do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigaes da
Lei n. 8.666, de 21.06.1993, especialmente na fscalizao do cumprimento das obrigaes contratuais e legais da
prestadora de servio como empregadora. A aludida responsabilidade no decorre de mero inadimplemento das
obrigaes trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada. VI A responsabilidade subsidiria do
tomador de servios abrange todas as verbas decorrentes da condenao referentes ao perodo da prestao laboral.
122
processual e no ttulo executivo, dever ser evidenciada a conduta culposa da
Administrao no cumprimento das obrigaes contratuais, especialmente na
fscalizao do cumprimento das obrigaes contratuais e legais da prestadora
de servio como empregadora.
Aqui reside a importncia do fscal de contratos. Uma falha na
fscalizao do contrato pode atrair para a Administrao a responsabilidade
subsidiria para com os dbitos trabalhistas.
No necessrio que o fscal de contrato tenha agido com dolo; basta
sua culpa stricto sensu negligncia, imprudncia, impercia na fscalizao
do contrato. Assim, deve o fscal de contrato, antes de atestar a boa qualidade
dos servios terceirizados, verifcar se os salrios foram pagos, se houve
entrega do vale transportes e se houve pagamento de frias, dentre outros
encargos trabalhistas.
Acompanhe rigorosamente o cumprimento das obrigaes
trabalhistas e previdencirias relacionadas ao respectivo contrato,
exigindo cpias dos documentos comprobatrios da quitao
dessas obrigaes. [Acrdo 1525/2007 TCU Segunda
Cmara]
No mbito da Administrao Pbica Federal, foi editada IN n 02/2008
que traz uma relao de obrigaes que devem ser verifcadas nos contratos
de terceirizao de mo de obra.
16
16 IN 02/2008, art. 34. A execuo dos contratos dever ser acompanhada e fscalizada por meio de instrumentos
de controle, que compreendam a mensurao dos seguintes aspectos, quando for o caso: I - no caso de empresas
regidas pela Consolidao das Leis Trabalhistas: a) a prova de regularidade para com a Seguridade Social, conforme
dispe o art. 195, 3 da Constituio federal sob pena de resciso contratual; b) o recolhimento do FGTS, referente
ao ms anterior, caso a Administrao no esteja realizando os depsitos diretamente, conforme estabelecido no
instrumento convocatrio; c) o pagamento de salrios no prazo previsto em Lei, referente ao ms anterior; d) o
fornecimento de vale transporte e auxlio alimentao quando cabvel; e) o pagamento do 13 salrio; f) a concesso
de frias e correspondente pagamento do adicional de frias, na forma da Lei; g) a realizao de exames admissio-
nais e demissionais e peridicos, quando for o caso; h) os eventuais cursos de treinamento e reciclagem que forem
exigidos por lei; i) a comprovao do encaminhamento ao Ministrio do Trabalho e Emprego das informaes
trabalhistas exigidas pela legislao, tais como: a RAIS e a CAGED; j) o cumprimento das obrigaes contidas em
conveno coletiva, acordo coletivo ou sentena normativa em dissdio coletivo de trabalho; e k) o cumprimento
das demais obrigaes dispostas na CLT em relao aos empregados vinculados ao contrato. Art. 35. Quanto
resciso contratual, o fscal deve verifcar o pagamento pela contratada das verbas rescisrias ou a comprovao de
que os empregados sero realocados em outra atividade de prestao de servios, sem que ocorra a interrupo do
123
REVISTA
9. Recebimento provisrio de obras e servios
Outra responsabilidade do fscal de contratos diz respeito ao recebimento
de obras e servios, quando de sua concluso.
As obras e servios, segundo o art. 73, I, da Lei 8.666/1993, so recebidos
em duas etapas: provisria e defnitivamente.
No caso de recebimento provisrio, compete ao responsvel pelo
acompanhamento e fscalizao do contrato receber seu objeto, mediante
termo circunstanciado, assinado pelas partes em ate quinze dias, contados a
partir do momento em que o contratado comunica, por escrito, a concluso
do objeto.
Providencie o recebimento provisrio das obras pelo responsvel
pela sua fscalizao, mediante termo circunstanciado assinado
pelas partes, conforme determina o art. 73, inciso I, alnea a, da
Lei n 8.666/93. [Acrdo 471/2003 TCU Plenrio]
10. Responsabilizao do fscal de contratos
O fscal de contratos formalmente designado para acompanhar
a correta execuo do contrato. A ele cabe anotar em registro prprio as
ocorrncias, propondo correes, sugerindo glosas e outras penalidades ou
relatando aos seus superiores quando as medidas a serem tomadas no forem
de sua competncia.
Os registros do fscal vo nortear a liquidao das despesas e autorizar o
consequente pagamento. Compete a ele o recebimento provisrio de obras e
servios, bem como zelar para que no recaia sobre a Administrao Pblica
o dever de arcar com dbitos trabalhistas e previdencirios, oriundos dos
contratos de terceirizao de mo de obra.
Verifca-se, pois, que uma atuao defciente do fscal de contratos tem
contrato de trabalho. Pargrafo nico. At que a contratada comprove o disposto no caput, o rgo ou entidade
contratante dever reter a garantia prestada, podendo ainda utiliz-la para o pagamento direto aos trabalhadores
no caso de a empresa no efetuar os pagamentos em at 2 (dois) meses a partir do encerramento da vigncia
contratual, conforme previsto no instrumento convocatrio e no art. 19-A, inciso IV desta Instruo Normativa.
124
potencial para causar dano ao errio, o que atrai para si a responsabilizao
pela irregularidade praticada.
A negligncia de fscal da Administrao na fscalizao de obra
ou acompanhamento de contrato atrai para si a responsabilidade
por eventuais danos que poderiam ter sido evitados, bem como
s penas previstas nos arts. 57 e 58 da Lei n 8.443/92. [Acrdo
859/2006 TCU Plenrio]
Ao atestar notas fscais concernentes a servios comprovadamente
no prestados, o agente administrativo [...] tornou-se responsvel
pelo dano sofrido pelo errio e, consequentemente, assumiu
a obrigao de ressarci-lo [...] [Acrdo 2512/2009 TCU
Plenrio]
A Lei 8.666/1993 deixa expresso em seu art. 82 que os agentes
administrativos que praticarem atos em desacordo com os preceitos desta lei
ou visando a frustrar os objetivos da licitao sujeitam-se s sanes previstas
nesta lei e nos regulamentos prprios, sem prejuzo das responsabilidades
civil e criminal que seu ato ensejar.
O agente administrativo incumbido da funo de fscal de contratos, que
atua de forma lesiva, poder responder por sua ao, culposa (negligncia,
impercia, imprudncia) ou dolosa, nas esferas civil (dever de ressarcir o dano),
criminal (caso a conduta seja tipifcada como crime), administrativa (nos
termos do estatuto a que tiver submetido) e por improbidade administrativa.
17
Caber, ainda, a responsabilizao perante o respectivo Tribunal de
Contas, que poder imputar dbito ao responsvel, referente ao dano causado,
cominar-lhe multa e ainda inabilit-lo para exerccio de cargo ou funo de
confana.
18
O art. 67 da Lei 8.666/1993 traz uma salvaguarda para o fscal de
contratos: as decises e providncias que ultrapassarem a competncia do
17 A Lei 8.429/1992 elenca, em seus arts. 9, 10, 11, trs categorias de atos de improbidade administrativa: os que
importam enriquecimento ilcito, os que causam prejuzo ao errio e os que atentam contra os princpios da Ad-
ministrao Pblica.
18 No que tange ao Tribunal de Contas da Unio, essas penalidades esto previstas na Lei 8.443/1992, arts. 19, 57,
58 e 60.
125
REVISTA
representante devero ser solicitadas a seus superiores em tempo hbil para a
adoo das medidas convenientes.
Assim, diante de uma irregularidade na execuo contratual, o fscal
de contratos deve anot-la e, no sendo de sua competncia solucionar a
pendncia, deve solicitar aos seus superiores as providncias cabveis.
Concluso
obrigatria a designao de um fscal de contratos por parte da
autoridade competente. Ao fscal incumbe acompanhar a correta execuo
do contrato, anotando em registro prprio as ocorrncias, tomando as
providncias que lhe couber para sanar as falhas detectadas e relatando aos
seus superiores aquelas cuja soluo foge sua alada.
No exerccio de seu labor, o fscal pode ser auxiliado por terceiro
especifcamente contratado, mediante o devido certame licitatrio, mas
a responsabilidade pela fscalizao do contrato ainda continua sendo da
Administrao.
A atividade do fscal de contratos visa garantir a materializao dos
objetivos da licitao isonomia, proposta vantajosa para a administrao e
promoo do desenvolvimento nacional sustentvel na medida em que ele
deve se certifcar se a proposta vencedora na licitao esta sendo devidamente
executada, de acordo com o edital e os termos da prpria proposta vencedora.
O fscal de contratos tambm tem importncia crucial na aplicao de
penalidades contratada, pois acompanha a execuo do contrato e anota
as falhas em registro prprio, anotaes essas que sero as razes de fato
para uma eventual aplicao de penalidade ou mesmo resciso unilateral do
contrato.
Ao atestar a correta execuo do contrato, o fscal est participando da
fase de liquidao da despesa, reconhecendo que houve o adimplemento por
parte do contratado, fazendo nascer para o contratado um crdito perante
a Administrao e permitido autoridade competente realizar o devido
pagamento.
Com a alterao ocorrida na Smula n 331 do TST, falhas na
126
fscalizao dos contratados de terceirizao de mo de obra podem atrair
para a Administrao Pblica a responsabilidade subsidiria pelo pagamento
dos dbitos trabalhistas, o que aumentou ainda mais a responsabilidade do
fscal na verifcao da correta execuo desses contratos.
Compete tambm ao fscal de contrato o recebimento provisrio de
obras e servios mediante termo circunstanciado.
A gama de atividades do fscal de contratos tem potencial para causar
dano ao errio, podendo ele vir a responder civil, penal e administrativamente
e por ato de improbidade administrativa, estando ainda sujeito s sanes dos
Tribunais de Contas.
Por tudo quanto exposto, fca patente a necessidade de se dar mais
ateno atividade de fscal de contratos, destacando para esse labor um
servidor que detenha capacidade tcnica para verifcar o cumprimento do
objeto pactuado, disponibilizando-lhe tempo sufciente para que possa exercer
a atividade de fscal de contrato pblico.
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7/5/2013.
130
A divulgao do aviso de edital de prego em jornal de
grande circulao: cotejo entre o princpio da publicidade e
a interpretao do Art. 4, inc. I, da Lei 10.520/02
Bruno Gameiro Martins
1
Resumo
Este trabalho pretende debater os requisitos essenciais publicidade em jornal
de grande circulao para licitaes na modalidade prego que so consideradas
de vulto, nos termos do art. 4, I, da Lei 10.520/02. Pretende-se demonstrar que
o princpio da publicidade, insculpido no art. 37, caput, da Constituio da
Repblica, no determina que os entes pblicos, ao regulamentarem o tema,
tenham necessariamente que estabelecer como licitao de vulto aquela que
tenha valor idntico modalidade concorrncia ou que a abrangncia territorial
do veculo de publicao deve ser, no mnimo, regional ou estadual.
Palavras-chaves: Prego. Publicidade do aviso de edital. Defnio de
licitao de vulto. Abrangncia territorial do veculo de publicao. Princpios
constitucionais da publicidade e razoabilidade. Autonomia entre os entes
pblicos.
Abstract
This paper intends to discuss the essential requirements to advertising in
a newspaper of general circulation for bids in the form of trading that are
1 Analista de Controle Externo, Especialidade Direito, do Tribunal de Contas do Estado do Rio
de Janeiro; Ex-Procurador Municipal de Iguaba Grande/RJ; Advogado.
131
REVISTA
considered major under art. 4, I, of Law 10.520/02. We intend to demonstrate
that the principle of publicity, included in art. 37, caput, of the Constitution, it
states that public entities, to regulate the issue, must necessarily establish how
bidding major one that has equal value to the sport competition or territorial
scope of the vehicle must be published in least regional or state.
Keywords: Advertising warning notice. Defnition of major bidding. Territorial
scope of publishing vehicle. Constitutional principles of advertising and
reasonableness. Autonomy among public entities
1. Introduo
A Constituio da Repblica, inaugurando no Brasil um Estado
Democrtico de Direito, trouxe em seu texto uma srie de diretrizes que
visavam conferir aos cidados a possibilidade de verifcar a atuao de seus
representantes. Pretendia-se, com isso, no permitir que se reproduzissem os
abusos autoritrios cometidos durante o perodo ditatorial que precedeu
promulgao da Carta Cidad de 1988.
Por essa razo, a Constituio veio impregnada de diversas formas
de estimular e propiciar efetivamente a participao do cidado na vida
poltica nacional, principalmente mediante a instaurao de instrumentos que
conferem maior transparncia aos atos pblicos. Possibilitava-se, igualmente,
a maior fscalizao de toda a sociedade nos atos dos exercentes de Poder,
notadamente no Poder Executivo.
No que toca ao objeto deste artigo, ganha relevo a publicidade dos
atos praticados pela Administrao Pblica, elevada categoria de princpio
constitucional, nos termos do art. 37, caput, da Constituio de 1988.
Nas palavras de Jos dos Santos Carvalho Filho (2008, p. 24), o princpio
da publicidade:
132
Indica que os atos da Administrao devem merecer a mais ampla
divulgao possvel entre os administrados, e isso porque constitui
fundamentos do princpio propiciar-lhes a possibilidade de
controlar a legitimidade da conduta dos agentes administrativos.
S com a transparncia dessa conduta que podero os indivduos
aquilatar a legalidade ou no dos atos e o grau de efcincia de
que se revestem.
Esse princpio ganha especial relevo no que toca s licitaes pblicas
para contratao de obras, servios, compras e alienaes promovidas pelos
entes pblicos. Isso ocorre porque a obedincia ao princpio da publicidade
a forma mais fcil e efetiva de concretizar no seio dos certames pblicos
a incidncia de outros princpios constitucionais, da impessoalidade e
moralidade, e dos princpios especfcos da matria, tais como os da isonomia,
da seleo da proposta mais vantajosa, da economicidade e da probidade
administrativa, nos termos do art. 3, caput, da Lei 8.666/93.
Nas palavras do Ministro aposentado do Supremo Tribunal Federal, Dr.
Eros Grau, Relator da Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 2.716:
A licitao um procedimento que visa satisfao do interesse
pblico, pautando-se pelo princpio da isonomia. Est voltada
a um duplo objetivo: o de proporcionar Administrao a
possibilidade de realizar o negcio mais vantajoso - o melhor
negcio - e o de assegurar aos administrados a oportunidade
de concorrerem, em igualdade de condies, contratao
pretendida pela Administrao. (...) Procedimento que visa
satisfao do interesse pblico, pautando-se pelo princpio
da isonomia, a funo da licitao a de viabilizar, atravs
da mais ampla disputa, envolvendo o maior nmero possvel
de agentes econmicos capacitados, a satisfao do interesse
pblico. A competio visada pela licitao, a instrumentar a
seleo da proposta mais vantajosa para a Administrao, impe-
se seja desenrolada de modo que reste assegurada a igualdade
(isonomia) de todos quantos pretendam acesso s contrataes da
Administrao (...).
Em que pese a inequvoca importncia do princpio da publicidade,
sua assuno por operadores do direito como justifcativa para ampliar os
requisitos de publicidade dos avisos de edital de licitaes pblicas em possvel
133
REVISTA
confronto com o disposto na lei ordinria que rege o tema notadamente na
modalidade prego parece no se coadunar com a ordem jurdica vigente.
Esse aparente descompasso o objeto deste texto, que visa estabelecer a
interpretao do art. 4, I, da Lei 10.520/02 de forma a coaduna-lo no s com
o princpio da publicidade, mas tambm com a autonomia de entes pblicos.
2. O princpio da publicidade no prego: o papel do legislador
infraconstitucional
Como nsito a sua categoria, os princpios previstos na Constituio
da Repblica de 1988 possuem um carter naturalmente fuido, com elevado
grau de abstrao.
Como leciona Lus Roberto Barroso (2005):
O reconhecimento de normatividade aos princpios e sua
distino qualitativa em relao s regras um dos smbolos do
ps-positivismo. Princpios no so, como as regras, comandos
imediatamente descritivos de condutas especfcas, mas sim
normas que consagram determinados valores ou indicam fns
pblicos a serem realizados por diferentes meios. A defnio
do contedo de clusulas como dignidade da pessoa humana,
razoabilidade, solidariedade e efcincia tambm transfere para o
intrprete uma dose importante de discricionariedade. Como se
percebe claramente, a menor densidade jurdica de tais normas
impede que delas se extraia, no seu relato abstrato, a soluo
completa das questes sobre as quais incidem. Tambm aqui,
portanto, impe-se a atuao do intrprete na defnio de seu
sentido e alcance.
A partir disso, denota-se no ser possvel aferir com absoluta certeza se
determinada conduta concreta ofende ou no a um princpio. No raro, para
alguns intrpretes o princpio restar fulminado, enquanto que para outros
permanecer inclume.
A fm de evitar subjetivismos exacerbados e no intuito de conferir maior
segurana jurdica s relaes travadas na sociedade, faz-se essencial que
134
em alguns campos do direito haja uma maior parametrizao dos preceitos
insculpidos nos princpios.
Aqui, ganha relevo a atuao do legislador. Como representante
da vontade popular, o principal legitimado a aquilatar a forma como
determinado princpio deve reger casos mais especfcos. Ou seja, o prprio
legislador pondera e gradua o princpio ao estabelecer a regra.
Essa frmula privilegia tanto o legislador constituinte quanto o legislador
ordinrio hodierno e molda o princpio aos anseios atuais da sociedade, mas
mantm viva sua essncia. Em razo disso, as leis gozam de presuno de
constitucionalidade, que s pode ser afastada por deciso judicial (ou dos
Tribunais de Contas smula n. 347, do Supremo Tribunal Federal).
Sempre atento a tais conceitos, na hiptese em estudo, o Congresso
Nacional tratou da publicidade da modalidade de licitao Prego no art. 4,
I, da Lei 10.520/02, que prev o seguinte:
Art. 4 A fase externa do prego ser iniciada com a convocao
dos interessados e observar as seguintes regras:
I - a convocao dos interessados ser efetuada por meio de
publicao de aviso em dirio ofcial do respectivo ente federado
ou, no existindo, em jornal de circulao local, e facultativamente,
por meios eletrnicos e conforme o vulto da licitao, em jornal
de grande circulao, nos termos do regulamento de que trata o
art. 2.
Considerando o texto colacionado, nota-se que o legislador nacional,
inspirado pelo princpio da publicidade e procurando dele extrair a regra
aplicvel modalidade de licitao criada pela Lei 10.520/02, determinou
que para Preges de vulto, a publicidade tambm se desse em jornal de
grande circulao, nos termos do regulamento de que trata o art. 2. Destarte,
o regulamento editado por cada ente pblico poder defnir o que seria
considerado licitao de vulto, conceito capaz de atrair a necessidade de
publicidade em jornal de grande circulao.
Nota-se que o termo grande circulao, diversamente do que consta
no art. 21, III, da Lei 8.666/93, no est qualifcado com a abrangncia
territorial da publicao. Esse dado, tal como a defnio do vulto da licitao,
por inequvoco silncio eloquente do legislador, foi deferido ao regulamento
135
REVISTA
a ser editado pelos entes pblicos.
Em outras palavras, conferiu-se aos entes pblicos resolver sobre: (1) o
valor considerado de vulto e (2) o alcance territorial do veculo de publicao
considerando o vulto do certame.
essa a expresso do princpio da publicidade que foi defnida
pelo legislador nacional no que toca modalidade de licitao prego,
principalmente considerando que a ento nova modalidade veio lume
justamente no intuito de simplifcar alguns requisitos formais insculpidos na
Lei 8.666/93, de forma a conferir maior celeridade e menor dispndio ao
certame, sem olvidar de preceitos que resguardam o interesse pblico.
3. O art. 4, I, da Lei 10.520/02 e a compatibilidade dos regulamentos
com o Princpio da Publicidade
Em que pese a inteno de legislador ordinrio de deferir aos entes
pblicos a possibilidade de defnir critrios relevantes relacionados
publicidade da licitao em veculos no ofciais, importa igualmente frisar
que a legislao federal no conferiu um cheque em branco aos entes
pblicos. Com efeito, o regulamento deve tambm buscar luzes no princpio
constitucional da publicidade, agora sob a infuncia do tambm constitucional
princpio da razoabilidade.
No se pode deixar de citar, exemplifcando certas municipalidades do
Estado do Rio de Janeiro, que algumas regulamentaes notoriamente no
cumprem o desiderato do art. 4, I, da Lei 10.520/02 e, em ltima anlise,
desobedecem ao prprio princpio da publicidade e ao da razoabilidade.
o caso do Municpio de Duque de Caxias, que no art. 10, do Decreto
Municipal n.4.296/2003, previu o seguinte:
Art. 10. A fase externa do prego ser iniciada com a convocao
dos interessados mediante a publicao de aviso em boletim
ofcial do Municpio, e por divulgao por meios eletrnicos no
caso do prego eletrnico.
136
Nota-se que a regulamentao fcou aqum do comando da legislao
federal, vez que no estipulou tanto o valor tido como de vulto, com o
alcance territorial do veculo de publicao considerando o vulto do certame.
Essa defcincia na regulamentao desgua em conferir ao gestor uma
discricionariedade exacerbada, vez que este, sob o plio da legislao local,
poderia limitar indevidamente a publicidade do prego em certames com
estimativa oramentria considervel.
Tambm o Municpio de Angra dos Reis fcou aqum do comando da
Lei 10.520/02 ao elaborar o Decreto Municipal n. 4.748/05, que contm o
seguinte no art. 11, inciso I:
Art. 11. A fase externa do prego ser iniciada com a convocao
dos interessados, atravs da divulgao do edital e aviso
especfco, observadas as seguintes regras:
I a convocao dos interessados ser efetuada por meio
de publicao de aviso em rgo de publicao ofcial do
Municpio ou, no existindo, em jornal de circulao local, e
facultativamente, por meios eletrnicos e conforme o vulto da
licitao, em jornal de grande circulao na regio;
Como se percebe, o Decreto Municipal deixou de estabelecer o vulto da
licitao que exigiria a publicidade em jornal de grande circulao.
Outro exemplo ocorre com o Decreto Municipal n. 2.510/09 de Belford
Roxo, que no art. 11, I, do Anexo I, praticamente (e ilegalmente) reprisou os
termos do art. 4, I, da Lei 10.520/02. Vejamos:
Art. 11. A fase externa do Prego ser iniciada com a convocao
dos interessados e observar as seguintes regras, como
determinado pela Lei n 10.520/2002:
I a convocao dos interessados ser efetuada por meio de
publicao de aviso em dirio ofcial do respectivo ente federado
ou, no existindo, em jornal de grande circulao local, e
facultativamente, por meios eletrnicos e conforme o vulto da
licitao, em jornal de grande circulao;
Em sentido semelhante, o Municpio de Valena, que pretendeu
regulamentar o tema da seguinte forma no art. 6, I, do Decreto Municipal n.
50/2003:
137
REVISTA
Art. 6. A fase externa do prego ser iniciada com a convocao
dos interessados e observar as seguintes regras:
I a convocao dos interessados ser efetuada por meio de
publicao de aviso especfco no Boletim Ofcial do Municpio,
e facultativamente, por meios eletrnicos e conforma o vulto da
licitao, em jornal de grande circulao;
Por fm, o Municpio de Queimados frustrou a legislao federal ao
restringir a publicidade dos preges publicao dos avisos correlatos apenas
no Boletim Ofcial de Queimados. o que encontramos no art. 10, caput, do
Decreto Municipal n. 736/06:
Art. 10 A fase externa da licitao por Prego ser iniciada com
a convocao dos interessados, obrigatoriamente, por meio de
publicao de aviso especfco no Boletim Ofcial de Queimados
(BOQ).
O grande desafo se d quando a atuao do legislador regional ou
local edita um regulamento que se situa fora de uma zona de certeza positiva
(onde o regulamento efetivamente cumpre os princpios da publicidade
e razoabilidade) e de uma zona de certeza negativa (onde h inequvoca
infringncia aos princpios referidos, tal como ocorre nos exemplos adrede
referidos).
nessa rea de penumbra que ganha importncia a atuao dos rgos
judicantes, em especial das Cortes de Contas, visto que se aferir, no caso
concreto, se a administrao pblica, legitimada a tratar do tema em razo da
redao de norma nacional, atuou ou no em conformidade com o princpio
constitucional da publicidade.
Nessa seara, parece ter adquirido relevncia uma interpretao restritiva
do poder regulamentar adstrito deferido aos entes pblicos, que deveriam
estar aos preceitos da Lei 8.666/93. Assim, partindo de uma interpretao
sistemtica da Lei de Licitaes e Contratos Administrativos com a Lei
10.520/02, passou-se a entender que as licitaes com um valor estimado
acima de R$650.000,00 deveriam observar de forma mais rigorosa o princpio
da publicidade, a culminar na publicao do aviso do edital de prego em
138
jornal de grande circulao regional ou nacional.
Essa interpretao ganhou adeptos principalmente considerando que
diversos entes pblicos, ao regulamentarem a matria, efetivamente balizaram
o vulto do prego s faixas de valores que foram estimadas na Lei 8.666/93
como parmetro de utilizao das diversas modalidades de licitao.
o que encontramos no art. 11, I, c, do Decreto Federal n. 3.555/2000:
Art. 11. A fase externa do prego ser iniciada com a convocao
dos interessados e observar as seguintes regras:
(...)
c) para bens e servios de valores estimados superiores a R$
650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais): (Redao dada
pelo Decreto n 3.693, de 2000)
1. Dirio Ofcial da Unio;
2. meio eletrnico, na Internet; e
3. jornal de grande circulao regional ou nacional;
No mesmo sentido, o Decreto n. 31.863/2002, do Estado do Rio de
Janeiro, determina o seguinte:
Art. 10 A licitao por prego ser regida, sem prejuzo da
legislao mencionada no art. 2, pelas seguintes normas:
I a convocao dos interessados ser efetuada, obrigatoriamente,
por meio de publicao de aviso especfco no Dirio Ofcial
do Estado do Rio de Janeiro e por meio eletrnico, na Internet,
sendo que, para bens e servios de valores estimados acima de
R$ 160.000,00 (cento e sessenta mil reais), at R$ 650.000,00
(seiscentos e cinquenta mil reais), tambm dever haver
publicao de aviso em jornal de grande circulao local e, para
valores acima de R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil
reais), alm dos avisos obrigatrios, a publicao em jornal de
grande circulao regional ou nacional.
Seguindo essa vereda citamos o Decreto n. 44.786/2008, do Estado
de Minas Gerais, o Decreto n. 5.721/2003, do Estado de Gois e o Decreto
n. 30.538/2009, do Municpio do Rio de Janeiro, que respectivamente
estabelecem o seguinte:
139
REVISTA
Art. 8 - A fase externa do prego ser iniciada com a convocao
dos interessados e observar as seguintes regras:
I - a convocao dos interessados ser efetuada por meio de
publicao de aviso em funo dos seguintes limites:
(...)
c) para bens e servios de valores estimados superiores a R$
650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais):
Art. 11. A fase externa do prego ser iniciada com a convocao
dos interessados e observar as seguintes regras:
(...)
c) para bens e servios de valores estimados superiores a R$
650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais):
1. por meio eletrnico, atravs da Internet;
2. no Dirio Ofcial do Estado de Gois;
3. em jornal de grande circulao regional ou nacional;
Art. 7 A fase externa do Prego observar as seguintes regras:
I - a convocao dos interessados ser efetuada por meio de
publicao de aviso em funo dos seguintes limites:
(...)
c) atravs de aviso publicado no D.O. RIO, em meio eletrnico,
na internet e no jornal de grande circulao regional ou nacional
para aquisies de bens ou servios comuns de valores estimados
acima de R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais).
Todavia, deve-se ressaltar que inexiste vinculao ou subordinao
entre as regulamentaes editadas pelos diversos entes pblicos sobre o tema.
Nos termos da doutrina de Maral Justen Filho
2
:
A Unio legisla sobre licitao por fora de dispositivo
constitucional que lhe atribui competncia para dispor sobre
normas gerais (CF/88, art. 22, inc. XXVII). No se pretende, nesse
ponto, reabrir a trgica discusso sobre o conceito de normas
gerais. O que irrebatvel a titularidade de cada ente federal da
competncia para regulamentar as normas gerais de acordo com
o seu interesse peculiar.
Mais do que isso, a competncia do Chefe do Executivo federal
para regulamentar leis federais no pode ser utilizada para dispor
sobre normas gerais, com fora vinculante para os demais entes
federais.
2 JUSTEN FILHO, Maral. Prego: Comentrios Legislao do Prego Comum e Eletrnico.
5.ed. So Paulo: Dialtica. 2009. 22p.
140
(...)
Isso signifca que, havendo competncia legislativa dos demais
entes da Federao, o Presidente de Repblica somente dispor
de competncia para editar regulamentao federal. que o
regulamento federal no veicula normas gerais, mas especfcas,
detalhadas, destinadas a adaptar as normas gerais s circunstncias
e caractersticas da organizao estatal.
Logo, apesar desses regulamentos estarem situados na denominada
rea de certeza positiva, no h obrigatoriedade de que determinado estado
ou municpio da federao adote o padro da Unio ou mesmo do Estado
membro em sua prpria regulamentao. Seu nico parmetro, como j
ressaltado, o prprio princpio da publicidade, infuenciado pelo princpio
da razoabilidade.
Sendo assim, nota-se que a interpretao sistemtica acima referida
minimiza indevidamente o poder regulamentar deferido aos gestores pelo art.
4, I, da Lei 10.520/02 (e, em ltima anlise, prpria autonomia dos entes
pblicos) e vincula a atuao regulamentar aos preceitos da Lei 8.666/93, ou
seja, as licitaes de vulto seriam aquelas de valor acima de R$650.000,00
(art. 23, II, c, Lei 8.666/93), a atrair a necessidade de publicidade em jornal
de grande circulao no estado (art. 21, III, da Lei 8.666/93). Vejamos os
dispositivos legais ora referidos:
Art. 23. As modalidades de licitao a que se referem os incisos I a
III do artigo anterior sero determinadas em funo dos seguintes
limites, tendo em vista o valor estimado da contratao:
(...)
II - para compras e servios no referidos no inciso anterior:
(Redao dada pela Lei n 9.648, de 1998).
(...)
c) concorrncia - acima de R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta
mil reais). (Redao dada pela Lei n 9.648, de 1998).
Art. 21. Os avisos contendo os resumos dos editais das
concorrncias, das tomadas de preos, dos concursos e dos
leiles, embora realizados no local da repartio interessada,
devero ser publicados com antecedncia, no mnimo, por uma
vez: (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994):
(...)
141
REVISTA
III - em jornal dirio de grande circulao no Estado e tambm, se
houver, em jornal de circulao no Municpio ou na regio onde
ser realizada a obra, prestado o servio, fornecido, alienado ou
alugado o bem, podendo ainda a Administrao, conforme o
vulto da licitao, utilizar-se de outros meios de divulgao para
ampliar a rea de competio (Redao dada pela Lei n 8.883,
de 1994).
Com a devida vnia dos que pensam dessa forma, essa no parece ser
a melhor interpretao. Nos termos do supracitado, o legislador ordinrio,
ao deixar de defnir o valor do certame e a abrangncia territorial do veculo
de publicao, atou em silncio eloquente, portanto, com a inequvoca
inteno de diferenciar a modalidade de licitao prevista na Lei 10.520/02
das institudas na Lei 8.666/93. Frisa-se: essa foi a concretizao do princpio
da publicidade que o legislador nacional conferiu modalidade de licitao
prego.
No fosse assim, se pretendesse determinar uma aplicao linear e
sistemtica entre todas as modalidades licitatrias, apenas deixaria de tratar
do tema na Lei do Prego, a fazer incidir subsidiariamente a Lei 8.666/93, nos
termos do art. 9, da Lei 10.520/02.
Assim sendo, no se pode afrmar categoricamente que h
inconstitucionalidade por ofensa ao princpio da publicidade na hiptese da
regulamentao editada por determinado ente pblico fxar como licitao de
vulto certame cujo valor estimado suplante aquele previsto no art. 23, II, c,
da Lei 8.666/93, a ensejar necessariamente publicidade em jornal de grande
circulao no estado, conforme preceitua o art. 21, III, do mesmo diploma
legal.
A bem da verdade, tal exegese que ferta com a inconstitucionalidade,
vez que denota ser ofensiva autonomia dos entes pblicos, segundo consta
no art. 18, caput, da Constituio da Repblica.
No por outra razo que, no tema, diversos outros entes federados
regulamentaram o prego sem se ater aos ditames da Lei 8.666/93. A prpria
Unio o fez no Decreto 5.450/05, quando estipulou o seguinte ao tratar do
prego eletrnico:
Art. 17. A fase externa do prego, na forma eletrnica, ser iniciada
com a convocao dos interessados por meio de publicao de
142
aviso, observados os valores estimados para contratao e os
meios de divulgao a seguir indicados:
(...)
II - acima de R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais) at
R$ 1.300.000,00 (um milho e trezentos mil reais):
a) Dirio Ofcial da Unio;
b) meio eletrnico, na internet; e
c) jornal de grande circulao local;
Em sentido semelhante, o Decreto n. 12.234/2006 do Estado de
Rondnia:
Art.15 A Fase externa do prego, na forma presencial, ser
iniciada com a convocao dos interessados por meio de
publicao de aviso observados os valores estimados para
contratao e os meios de divulgao a seguir indicados:
I at R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais):
a) Dirio Ofcial do Estado de Rondnia; e
b) facultativamente por meio eletrnico, na Internet;
II acima de R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais) at
R$ 1.300.000,00 (um milho e trezentos mil reais):
a) Dirio Ofcial do Estado de Rondnia;
b) Jornal de grande circulao local; e
c) facultativamente por meio eletrnico, na Internet;
III - superior a R$ 1.300.000,00 (um milho e trezentos mil reais):
a) Dirio Ofcial do Estado de Rondnia;
b) Jornal de grande circulao regional ou nacional; e
c) facultativamente por meio eletrnico, na Internet.
Outro caso com regulamentao diferenciada, mas no ofensiva ao
princpio da publicidade, se d no Estado de So Paulo, que estabeleceu o
seguinte no Decreto n. 47.297/2002:
Artigo 8 - A convocao dos interessados em participar do
certame ser efetuada:
I - por meio de publicao de aviso no Dirio Ofcial do Estado e
por meio eletrnico, quando o valor estimado para a contratao
for inferior a R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais);
II - por meio de publicao de aviso no Dirio Ofcial do Estado,
por meio eletrnico e em jornal de grande circulao local
quando o valor estimado para a contratao for igual ou superior
a R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais).
143
REVISTA
No Estado do Rio de Janeiro, vale ressaltar o caso do Municpio de
Maca, um grande polo da indstria petrolfera. Vejamos o teor do art.12, I,
da Lei Municipal n. 2.888/2007 com a redao dada pela Lei Municipal n.
3.071/2008:
Art. 12. (...)
I a convocao dos interessados ser efetuada por meio de
publicao de aviso em funo dos seguintes limites:
a) para bens e servios de valores estimados em at R$ 650.000,00
(seiscentos e cinquenta mil reais);
imprensa ofcial no Municpio conforme Lei Orgnica Municipal;
meio eletrnico, na internet, nos stios ofciais da Administrao;
e jornal de grande circulao local;
b) para bens e servios de valores estimados acima de R$
650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais) at R$1.300.000,00
(um milho e trezentos mil reais);
imprensa ofcial no Municpio conforme Lei Orgnica Municipal;
meio eletrnico, na internet, nos stios ofciais da Administrao;
e jornal de grande circulao local;
c) para bens e servios de valores estimados acima de
R$1.300.000,00 (um milho e trezentos mil reais);
imprensa ofcial no Municpio conforme Lei Orgnica Municipal;
meio eletrnico, na internet, nos stios ofciais da Administrao;
e jornal de grande circulao regional e nacional;
O Municpio de Campos dos Goytacazes, localidade que situa vrias
bacias petrolferas, foi um pouco mais alm. Com efeito, o art. 13, do Decreto
Municipal n. 065/2005, estabeleceu como licitao de vulto aquela com
valor superior a R$1.500.000,00. Vale reproduzir o texto regulamentar:
Art. 13. (...)
I a convocao dos interessados ser efetuada por meio de
publicao de aviso em funo dos seguintes limites:
a) para bens e servios de valores estimados em at R$ 650.000,00
(seiscentos e cinquenta mil reais);
1. Dirio Ofcial do Municpio;
2. meio eletrnico, na internet.
b) para bens e servios de valores estimados acima de R$
650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais) at R$1.500.000,00
144
(um milho e quinhentos mil reais);
1. Dirio Ofcial de Municpio;
2. jornal de grande circulao local;
3. meio eletrnico, na internet.
c) para bens e servios de valores estimados acima de
R$1.500.000,00 (um milho e quinhentos mil reais);
1. Dirio Ofcial do Municpio;
2. jornal de grande circulao regional ou nacional;
3.meio eletrnico, na internet
Diversos outros entes pblicos deixaram de seguir os padres de Lei
8.666/93. Isso, contudo, no implica em concluir pela inconstitucionalidade
da regulamentao.
Assim sendo, desde que o vulto da licitao e a abrangncia territorial
do veculo de publicidade de grande circulao sejam estabelecidos em
parmetros razoveis, a anlise pelos rgos de controle acerca da publicao
do aviso de edital de prego no deve se descurar do poder regulamentar que
foi deferido aos entes pblicos, nos termos do art. 4, I, da Lei 10.520/02.
Respeita-se, dessa forma, a vontade do legislador nacional ao tratar da matria,
os desideratos almejados pela criao da modalidade de licitao prego e, por
fm, a autonomia entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
constitucionalmente estabelecida.
Concluso
Por todo o exposto, a defnio do que pode ser considerado como
licitao de vulto pode variar entre cada um dos entes da federao brasileira,
de modo a diferenciar tambm a abrangncia territorial do veculo de
publicidade do aviso do edital de prego.
Portanto, no h base constitucional ou legal capaz de inferir sejam os
regramentos editados com fulcro no art. 4, I, da Lei do Prego, necessariamente
vinculados com os ditames da Lei 8.666/93 sobre a matria.
Logo, a nica exigncia e aferio que os rgos de controle devem
efetuar nos regulamentos sobre a matria se estes obedeceram ao princpio
da razoabilidade. No se pode constituir um padro uniforme e vinculante
145
REVISTA
aplicvel a todos os entes pblicos.
Essa saudvel variao respeita tanto os ditames do art. 4, I, da Lei
10.520/02 quanto a autonomia entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios, sem que isso conduza necessria ofensa ao princpio
constitucional da publicidade, tal qual lanado no art. 37, caput, da
Constituio da Repblica.
Referncias
BARROSO, Lus Roberto. Neoconstitucionalismo e constitucionalizao do
Direito. O triunfo tardio do Direito Constitucional no Brasil. Jus Navigandi,
Teresina, ano 10, n. 851, 1nov. 2005. Disponvel em: <http://jus.com.br/
revista/texto/7547>. Acesso em: 2 abr. 2013.
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo.
22.ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2008. 24p.
146
A contribuio da lei de responsabilidade fscal na gesto
pblica
1
Aline Antunes Martins
2
Heitor Romero Marques
3
Resumo
O presente estudo analisa a gesto pblica aps a promulgao da Lei
Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000, a Lei de Responsabilidade
Fiscal; aponta pontos relevantes da Lei para a gesto fscal responsvel que
deve seguir normas de planejamento e controle para se alcanarem todas as
metas e objetivos traados pelo administrador pblico; estuda o cumprimento
de prazos, determinaes e elaborao de demonstrativos capazes de oferecer
aos rgos fscalizadores a correta anlise das contas pblicas e a avaliao
da gesto fscal, abrangendo pontos importantes na tomada de deciso
do administrador; aborda e conceitua cada instrumento de planejamento,
transparncia e controle da gesto fscal, como o Plano Plurianual, a Lei de
Diretrizes Oramentrias, a Lei Oramentria Anual, o Relatrio Resumido da
Execuo Oramentria, o Relatrio da Gesto Fiscal e a Prestao de Contas
1 Artigo apresentado Universidade Catlica Dom Bosco, para concluso do curso de espe-
cializao lato sensu em Contabilidade Financeira e Controladoria. 2013.
2 Bacharel em Cincias Contbeis pela FIRVE Faculdades Integradas de Rio Verde. Contato:
antunesemartins@gmail.com
3 Licenciado em Cincias e Pedagogia [FUCMT], Especialista em Filosofa e Histria da Educa-
o [FUCMT], Mestre em Educao [UCDB] Doutor em Desenvolvimento Local e Planejamento
Territorial [UCM- Madri]. Orientador. Contato: heiroma@ucdb.br; heiroma@ig.com.br
147
REVISTA
alm de comentar sobre a execuo oramentria e o cumprimento de metas.
Palavras-chaves: Responsabilidade fscal. Gesto pblica. Contabilidade
fnanceira.
Abstract
This study examines public management after the enactment of Complementary
Law. 101 of May 4, 2000, the Fiscal Responsibility Law; points relevant points
of law for responsible fscal management should follow standard planning
and control to achieve all the goals and objectives outlined by the public
administrator; consider meeting deadlines, determinations and preparation
of statements capable of providing oversight agencies the correct analysis of
public accounts and the evaluation of fscal management, covering key points
in the decision of the administrator; discusses and defnes each instrument of
planning, control and transparency of fscal management, as the Multi-Year
Plan, the Budget Guidelines Law, the Annual Budget Law, the Budget Execution
Summary Report, the Report of the Fiscal Management and Accountability
besides commenting on budget execution and fulfllment of goals.
Keywords: Fiscal responsibility. Public management. Financial accounting.
Introduo
Devido ao fato de o ambiente de negcios estar se tornando cada vez
mais complexo nos ltimos anos, chegando na rea pblica, no somente no
Brasil, mas em todo o mundo, vm se buscando a maior efcincia e efccia na
gesto pblica, com a fnalidade de tornar o Estado mais produtivo e efciente,
controlando os gastos e dando maior transparncia na aplicao dos recursos
pblicos. Assim a Lei de Responsabilidade Fiscal, veio sanar a defcincia
dos controles das fnanas pblicas, pois baseia-se na responsabilidade com
o dinheiro pblico oriundo dos tributos pagos pelos cidados, que passam a
compor os cofres pblicos. Com isso, a Lei trouxe uma srie de novos desafos
aos administradores pblicos do Brasil. Dentre os princpios da Lei esto
o planejamento, a transparncia em relao aos gastos e a participao da
sociedade.
148
O objetivo deste artigo demonstrar o impacto da Lei de
Responsabilidade Fiscal na gesto fscal das contas pblicas no Brasil, o
compromisso dos governantes com o plano de governo e oramento pblico,
obtendo transparncia, e a necessidade de apresentao e aprovao pelo
Poder Legislativo. O presente trabalho pretende expor, em resumo, o que a
Lei de Responsabilidade Fiscal, sua aplicabilidade e o seu impacto na gesto
pblica.
1. Lei de responsabilidade fscal
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), aprovada em 2000 pelo
Congresso Nacional, introduziu novas obrigaes para o gestor pblico dos
trs poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio, impondo disciplina fscal
em relao elaborao e execuo dos oramentos da Unio, do Distrito
Federal, dos Estados e dos Municpios.
1.1. fatores determinantes para o surgimento da lei de responsabilidade
fscal
At meados da dcada de 1980, as contas pblicas brasileiras tinham
como principal defcincia a carncia de dados confveis sobre a execuo
oramentria e fnanceira dos governos. As poucas informaes existentes
eram disponibilizadas sempre fora do prazo e com nveis de detalhamento
inadequado s necessidades de anlise. A situao era mais assustadora no
Governo Federal, devido multiplicidade de peas oramentrias.
A urgncia de informaes tempestivas e confveis, com vistas ao
adequado gerenciamento das contas pblicas a partir das crises fscais vividas
na dcada de 1980, coincidiu com o surgimento de novas tecnologias de
informao e comunicao. Esse cenrio estimulou uma ampla reforma
institucional no governo brasileiro, acompanhada da introduo de modernas
149
REVISTA
ferramentas de gesto, o que transformou radicalmente a gesto das fnanas
pblicas brasileiras.
Os primeiros estudos para reforma das fnanas pblicas se iniciaram
ainda no governo Joo Batista Figueiredo e tiveram forte impulso no governo
Jos Sarney, tendo sido fundamental nos dois perodos a liderana de Malson
da Nobrega, primeiro na condio de Secretrio-Geral do Ministrio da
Fazenda e depois Ministro daquela pasta (ALBUQUERQUE, 2008).
Os governantes dos perodos seguintes deram continuidade tarefa
e a Lei de Responsabilidade Fiscal, a qual foi o ltimo grande marco desse
processo. No incio dos anos 1980, tudo o que o governo podia apresentar
para a sociedade e para seus credores eram as chamadas cartas de inteno,
termo que se tornou sinnimo de promessas vazias, visto que o pas no
dispunha de instrumentos que propiciassem a governana das contas pblicas.
Atualmente, as metas de resultado so discutidas em mincias. Esse
cenrio de total falta de controle na Gesto Pblica fez com que o legislador
se preocupasse em elaborar uma lei que orientasse os gestores pblicos
no sentido de se buscarem resultados positivos entre receitas e despesas
governamentais, com a fnalidade de se reduzir o nvel de endividamento e
trazer o equilbrio oramentrio.
O governo federal, ao recorrer ao Fundo Monetrio Internacional (FMI),
em 1999, assumiu o compromisso de executar um ajuste no setor pblico,
de maneira a garantir a sustentabilidade e reduzir a vulnerabilidade do Pas,
que enfrentava sucessivas crises, prejudicando a confana das instituies
fnanceiras nacionais e internacionais (DEBUS, 2002).
1.2. Origens e modelos para a criao da lei de responsabilidade fscal
A Lei de Responsabilidade Fiscal tem sua origem na Carta Magna, a qual
autoriza a criao de uma Lei Complementar para regulamentar normas gerais
de fnanas pblicas a serem observadas pelos trs nveis de governo: Federal,
Estadual e Municipal. A LRF vem atender prescrio do artigo 163 da CF de
1988, cuja redao a seguinte:
150
Lei complementar dispor sobre:
I - fnanas pblicas;
II - dvida pblica externa e interna, includa a das autarquias,
fundaes e demais entidades controladas pelo poder pblico;
III - concesso de garantias pelas entidades pblicas;
IV - emisso e resgate de ttulos da dvida pblica;
V - fscalizao das instituies fnanceiras;
VI - operaes de cmbio realizadas por rgos e entidades da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios;
VII - compatibilizao das funes das instituies ofciais de
crdito da Unio, resguardadas as caractersticas e condies
operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.
A LRF atende tambm ao artigo 169 da Carta Magna, que determina
o estabelecimento de limites para as despesas com pessoal ativo e inativo
da Unio a partir de Lei Complementar. A Lei atende ainda prescrio do
artigo 165 da Constituio, mais precisamente, o inciso II do pargrafo 9:
Cabe Lei Complementar: [...] II - estabelecer normas de gesto fnanceira
e patrimonial da administrao direta e indireta, bem como condies para a
instituio e funcionamento de fundos.
No que diz respeito a experincias de outros pases, a LRF incorpora
alguns princpios e normas, que sero analisados a seguir, sendo que alguns
foram modelos tomados como referencial para a sua elaborao.
O FMI tem editado e difundido algumas normas de gesto pblica em
diversos pases. Este tem como princpios norteadores a transparncia dos atos,
o planejamento e a publicidade das prestaes de contas e relatrios fscais
(VARGAS, 2007). A Comunidade Econmica Europeia (CEE) contribuiu com o
Tratado de Maastricht o qual defnia critrios para verifcao da sustentao
fnanceira de cada governo, como em uma confederao. H uma comisso
que monitora o oramento e estoque da dvida para identifcar desvios: h
metas e punies (DEBUS, 2002).
Da experincia norte-americana, tomou-se o modelo que exige a
limitao da despesa garantir limites e metas oramentrias, a compensao
da renncia de receitas e das novas despesas obrigatrias de reproduo
continuada. Da Nova Zelndia, adotou-se o Relatrio de Gesto Fiscal
(ALBUQUERQUE, 2008). Assim, elaborou-se a Lei de Responsabilidade Fiscal,
151
REVISTA
com o auxilio e contribuies de experincias anteriores de outros pases, uma
Lei para atender s expectativas da sociedade na busca pela responsabilidade
e pelo bom uso dos recursos pblicos.
1.3. Princpios norteadores da LRF
Ao se estudar o pargrafo 1 do artigo 1 da LRF, percebe-se que a
gesto fscal est ligada a trs princpios bsicos:
1.3.1. Ao planejada e transparente
A sntese deste princpio planejar antes de executar, ou seja, a ao
deve ser planejada a fm de se obter o cumprimento das metas preestabelecidas.
Deve haver transparncia, a qual est diretamente ligada ao princpio da
publicidade, garantindo sociedade o acesso s informaes de todos os atos
e aes praticados pelos governantes, cuja previso de ampla divulgao,
inclusive por meios eletrnicos, alm da realizao de audincias pblicas
demonstrando detalhadamente o planejamento, a transparncia e o controle
da execuo oramentria.
1.3.2. Preveno de riscos
O Administrador Pblico deve estar apto a prever os possveis riscos
e efetuar a correo de desvios que possam afetar o equilbrio das contas
pblicas. Para tanto, este deve se valer de assessorias tcnicas especializadas
nas respectivas reas de atuao.
1.3.3. Equilbrio das contas pblicas
A mxima a ser seguida a de no gastar mais do que se arrecada, pois
se deve garantir o equilbrio nas contas mediante o cumprimento de metas de
resultado entre receitas e despesas, obedecendo aos limites e condies para
152
a renncia da receita e a gerao de despesas. Assim, o gestor pblico tem o
dever, desde a vigncia da LRF, de conduzir todo o seu planejamento em favor
da administrao dos recursos fnanceiros do rgo de sua responsabilidade,
visando o controle das contas pblicas, planejando cada ao, prevenindo
riscos futuros, preestabelecendo normas que contribuam para a melhoria da
economia e buscando investimentos externos, e tudo isso acompanhado de
transparncia.
Para se alcanar tal objetivo, o administrador pblico deve se limitar a
certas condies e restries dispostas na lei em estudo, os quais daro base
para a gesto fscal responsvel.
1.4. Abrangncia da LRF
A LRF j em seu Art. 1, delimita a amplitude de suas disposies
esclarecendo que o seu propsito estabelecer normas de fnanas pblicas
tendo como respaldo as disposies contidas no Capitulo II do Ttulo VI da
Constituio Federal de 1988. Essa parte da Constituio estabelece que lei
infraconstitucional complementar a normatizao sobre fnanas pblicas.
Dessa forma, quando o caput do artigo 1 da LRF enuncia o estabelecimento
de normas de fnanas pblicas, compreende-se que estas normas tm carter
geral constituindo normatizao superior, aplicvel a todas as esferas de
governo do Pas.
A LRF em seu pargrafo 2 dispe que a lei alcanar as trs esferas
de governo em todo o Pas, ou seja, a Unio, os Estados, os Municpios e o
Distrito Federal. Sua abrangncia estabelecida no pargrafo 3:
I - Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios,
esto compreendidos:
a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os
Tribunais de Contas, o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico;
b) as respectivas administraes diretas, fundos, autarquias,
fundaes e empresas estatais dependentes;
II - a Estados entende-se considerado o Distrito Federal;
III - a Tribunais de Contas esto includos: Tribunal de Contas da
Unio, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal
de Contas dos Municpios e Tribunal de Contas do Municpio.
153
REVISTA
A LRF tambm cita as empresas estatais dependentes, que so as
empresas controladas que recebem do ente controlador recursos fnanceiros
para pagamento de despesa com pessoal ou de custeio em geral ou de capital,
excludos, no ltimo caso, aqueles provenientes de aumento de participao
acionria. Considera-se ainda que uma empresa seja controlada pelo governo
quando a maioria de seu capital social, com direito a voto, pertena direta ou
indiretamente a um determinado ente da federao.
2. Gesto fscal
A defnio de gesto : ato de gerir, gerncia, administrao
(FERREIRA, 1986, p. 849). O termo pode ser utilizado quando se fala em
administrao de negcios e gerenciamento empresarial com a fnalidade de
se atingirem certos objetivos para os quais se depende de aptido, refexes e
poderes para decidir. Administrar tomar decises, utilizando-se de recursos
e com a fnalidade de atingir metas predeterminadas.
Referente gesto fscal, trata-se de uma das atividades do Estado, ao
lado da jurisdio e da legislao, a administrao pblica, cujo objetivo a
prestao do servio pblico, que pode ser defnido como toda a atividade
desempenhada direta ou indiretamente pelo Estado, com a fnalidade de
solver as necessidades essenciais do cidado, da coletividade e do prprio
Estado (VARGAS, 2007).
Com relao ao termo administrao pblica, Di Pietro (2005) traz
duas interpretaes que devem ser observadas: sentido subjetivo ou formal e
sentido objetivo ou material. O primeiro caso diz respeito prpria estrutura
da Administrao, compreendendo o conjunto de entidades, rgos e agentes
polticos com suas respectivas competncias que do forma Administrao
Pblica. Por outro lado, ao se empregar o sentido objetivo ou material, est
se tratando da atividade administrativa, que designa a natureza da atividade
exercida pelos respectivos entes. Neste caso, invocada a prpria noo do
servio pblico prestado, ou seja, o dever jurdico que se impe ao aparelho
estatal.
Trata o segundo caso da funo poltica, a qual tem por objetivo traar
as diretrizes governamentais e a funo administrativa que as executa. Sob este
154
aspecto, a gesto pblica nada mais do que o ato de administrar recursos
pblicos por meio do planejamento, com transparncia e controle para que
as metas sejam atingidas. Assim, pode-se dizer que gerir os servios pblicos
no apenas prest-los, mas de faz-los com efccia e efcincia, garantido
a satisfao de necessidades coletivas variadas, como segurana, educao,
cultura, sade e bem-estar da populao.
Logo, o objetivo do Estado organizar e fazer com que funcionem
corretamente os servios pblicos, e isto ocorre por intermdio do conjunto
de rgos e agentes que convencionalmente so chamados de administrao,
por meio dos quais o Estado pratica a gesto de atividades que lhe so prprias
(VARGAS, 2007).
A LRF em seu primeiro pargrafo conceitua a gesto fscal como ao
planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios
capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento
de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e
condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal
da seguridade social e outros, dvida consolidada e mobiliria, operaes de
crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio
em Restos a Pagar.
A Lei de Responsabilidade Fiscal na gesto fscal objetiva controlar
o dfcit pblico para estabilizar a dvida em um nvel suportvel para a
condio de economia emergente. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios devero fazer previses de mdio prazo, que vo de 3 (trs)
a 4 (quatro) anos para todas as suas receitas e despesas, e acompanh-las,
mensalmente, bem como dispor de um bom sistema de controle de suas
fnanas.
3. Limites para as contas pblicas
Para poder executar uma gesto de forma planejada e transparente e
manter o equilbrio das contas, o gestor pblico deve estar atento aos limites,
condies e regras estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, como
segue nos tpicos:
155
REVISTA
3.1. Despesa com pessoal
Entende-se como despesa com pessoal a somatria de gastos da entidade
com os servidores ativos, inativos e pensionistas, relativos a vencimentos e
vantagens fxas variveis, subsdios, aposentadorias, reformas e penses,
inclusive adicionais, horas extras, encargos sociais e contribuies; incluindo
tambm as despesas com pessoal terceirizado. A apurao de gastos com
pessoal realizada em um perodo de doze meses que devem ser apresentada
no Relatrio de Gesto Fiscal (RGF). A LRF estabelece limites distintos para a
esfera Federal:
I - UNIO: 50% da Receita Corrente Lquida;
II ESTADOS: 60% da Receita Corrente Lquida;
III MUNICPIOS: 60% da Receita Corrente Lquida;
Os limites so repartidos entre os poderes pblicos com percentuais
especfcos para cada poder dentro das esferas federal, estadual e municipal.
No so consideradas as despesas com indenizaes de qualquer tipo,
inclusive as referentes sentena judicial transitada em julgado. Alm disso,
o gestor pblico fca proibido de ter sua despesa com pessoal aumentada
nos ltimos 180 dias do mandato, para que no deixe uma despesa alta com
pessoal ou contrataes sem necessidade para o prximo governante.
3.2. Renncia de receita
O Administrador Pblico pode renunciar a receita como instrumento
econmico bastante utilizado pelos governantes, cuja fnalidade incentivar
atividades econmicas especfcas ou alavancar o desenvolvimento de regies
mais carentes. As formas de renuncia de receita estabelecidas na LRF so por
meio de anistia, remisso, subsdio, alterao de alquotas, entre outras.
Para o governante que optar pela renncia de receitas, a Constituio
Federal, em seu artigo 165, 6, dispe que o oramento anual se faa
acompanhar de um demonstrativo no qual a administrao revele os efeitos
fscais decorrentes de tais isenes ou qualquer outro benefcio de natureza
fnanceira, tributria e creditcia ou que se demonstrem as consequncias
156
fscais sobre a receita que se deixou de arrecadar. A LRF, em seu artigo 14, d
maior rigor questo:
Art. 14. A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de
natureza tributria da qual decorra renncia de receita dever
estar acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-
fnanceiro no exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois
seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes oramentrias e
a pelo menos uma das seguintes condies:
I - demonstrao pelo proponente de que a renncia foi
considerada na estimativa de receita da lei oramentria, na forma
do art. 12, e de que no afetar as metas de resultados fscais
previstas no anexo prprio da lei de diretrizes oramentrias;
II - estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo
mencionado no caput, por meio do aumento de receita,
proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de
clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio.
1
o
A renncia compreende anistia, remisso, subsdio, crdito
presumido, concesso de iseno em carter no geral, alterao
de alquota ou modifcao de base de clculo que implique
reduo discriminada de tributos ou contribuies, e outros
benefcios que correspondam a tratamento diferenciado.
2
o
Se o ato de concesso ou ampliao do incentivo ou benefcio
de que trata o caput deste artigo decorrer da condio contida no
inciso II, o benefcio s entrar em vigor quando implementadas
as medidas referidas no mencionado inciso.
3
o
O disposto neste artigo no se aplica:
I - s alteraes das alquotas dos impostos previstos nos incisos
I, II, IV e V do art. 153 da Constituio, na forma do seu 1o;
II - ao cancelamento de dbito cujo montante seja inferior ao dos
respectivos custos de cobrana.
Esta se preocupa com o impacto oramentrio-fnanceiro no exerccio
em que deva iniciar sua vigncia e nos dois subsequentes, obrigando, ainda,
os governantes a demonstrarem que a renncia de receitas no prejudicar as
metas propostas na Lei de Diretrizes Oramentrias, ou que a perda pela no
arrecadao ser compensada por aes que resultem no aumento da receita
tributria prpria, tal como a elevao de alquotas, a ampliao da base de
clculo ou outras decises que compensem a perda da receita de modo a no
afetar o oramento.
157
REVISTA
3.3. Dvida pblica
A LRF impe limites e condies para a dvida pblica dos entes da
Federao. No Art. 29 so especifcados os casos de dvida pblica:
Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, so adotadas as
seguintes defnies:
I - dvida pblica consolidada ou fundada: montante total,
apurado sem duplicidade, das obrigaes fnanceiras do ente da
Federao, assumidas em virtude de leis, contratos, convnios ou
tratados e da realizao de operaes de crdito, para amortizao
em prazo superior a doze meses;
II - dvida pblica mobiliria: dvida pblica representada por
ttulos emitidos pela Unio, inclusive os do Banco Central do
Brasil, Estados e Municpios;
III - operao de crdito: compromisso fnanceiro assumido em
razo de mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de ttulo,
aquisio fnanciada de bens, recebimento antecipado de valores
provenientes da venda a termo de bens e servios, arrendamento
mercantil e outras operaes assemelhadas, inclusive com o uso
de derivativos fnanceiros;
IV - concesso de garantia: compromisso de adimplncia
de obrigao fnanceira ou contratual assumida por ente da
Federao ou entidade a ele vinculada;
V - refnanciamento da dvida mobiliria: emisso de ttulos para
pagamento do principal acrescido da atualizao monetria.
1
o
Equipara-se a operao de crdito a assuno, o
reconhecimento ou a confsso de dvidas pelo ente da Federao,
sem prejuzo do cumprimento das exigncias dos arts. 15 e 16.
2
o
Ser includa na dvida pblica consolidada da Unio a
relativa emisso de ttulos de responsabilidade do Banco Central
do Brasil.
3
o
Tambm integram a dvida pblica consolidada as operaes
de crdito de prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham
constado do oramento.
4
o
O refnanciamento do principal da dvida mobiliria no
exceder, ao trmino de cada exerccio fnanceiro, o montante
do fnal do exerccio anterior, somado ao das operaes de
crdito autorizadas no oramento para este efeito e efetivamente
realizado, acrescido de atualizao monetria
158
A dvida pblica classifcada em dvida futuante e dvida consolidada
(ou fundada). A dvida futuante aquela que o Tesouro contrai por um breve
ou indeterminado perodo de tempo se para atender a eventuais insufcincias
de caixa ou como administrador dos bens e valores de terceiros (KOHAMA,
2006. Trata-se do Passivo Financeiro do Balano Patrimonial correspondente
aos valores exigveis de curto prazo. So compromissos cujo pagamento
independe de autorizao oramentria, nos quais se enquadram os depsitos
em cauo, as fanas e consignaes (administrao de valores de terceiros),
alm dos Restos a Pagar e dos Dbitos em Tesouraria. J a dvida consolidada
ou fundada composta por dbitos de longo prazo, cuja exigibilidade
superior a doze meses, assumidos por contratos ou pela emisso de ttulos
com o objetivo de atender ao desequilbrio oramentrio, conforme determina
o artigo 98 da Lei Federal n. 4.320/64.
Conforme previsto no Art. 30 da LRF, cabe ao Presidente da Republica
submeter ao Senado Federal, sempre que necessrio propostas de limites
globais para o montante da dvida consolidada da Unio, dos Estados e dos
Municpios.
Se for verifcado que um ente ultrapassou o limite ao fnal de um
quadrimestre, devero ser adotadas medidas para que o nvel de endividamento
volte ao limite, nos trs quadrimestres seguintes, com a eliminao de 25%
do excesso no primeiro perodo. Enquanto estiver acima dos limites, o ente
federado estar sujeito s seguintes sanes:
1. Estar proibido de realizar operaes de crdito internas ou
externas, inclusive por antecipao da receita, ressalvado o refnanciamento
do principal atualizado da dvida mobiliaria.
2. Obter resultado primrio necessrio reconduo da dvida
ao limite, promovendo, entre outras medidas, a limitao de empenho.
As restries acima se aplicam imediatamente se o montante da dvida
exceder o limite no primeiro quadrimestre do ltimo ano do mandato do
Chefe do Poder Executivo. Vencido o prazo para retorno da dvida ao limite,
e enquanto perdurar o excesso, o ente tambm fcam impedido de receber
transferncias voluntrias da Unio ou dos Estados.

159
REVISTA
4. Responsabilidade do gestor pblico
A LRF institui mecanismos mais rigorosos para os gestores das fnanas
pblicas nas trs esferas de governo, devendo estes observ-los, sob pena
de crime de responsabilidade. As principais mudanas foram sobre a prtica
de muitos gestores de transferir as difculdades fscais, para administraes e
geraes futura, sendo que as autoridades governamentais e agentes pblicos
passaram a ser responsabilizados criminalmente pela m gesto dos recursos
pblicos e pelos atos que causam danos ao Errio( ALBUQUERQUE, 2008).
Dentre as limitaes est o impedimento da herana fscal. Nos ltimos
oito meses do mandato, os governantes no podero contrair obrigao de
despesa que no possa ser cumprida integralmente at o fm do mandato.
Tambm fca vedada a inscrio na conta Restos a Pagar no ltimo ano do
exerccio, quando no houver disponibilidade sufciente de caixa para esse
efeito. Com relao contratao de pessoal, fca proibido o aumento de
despesa com pessoal nos ltimos cento e oitenta dias do mandato, a LRF em
seu Art. 21 pargrafo nico, trata como nulo o ato que resulte em aumento de
despesa com pessoal expedido no referido perodo. Tambm exigida maior
observncia e rigor na contrao de Operaes de Crdito por antecipao da
Receita, devendo essas obrigaes serem liquidadas at o fnal do exerccio
fnanceiro de sua contratao.
Juntamente com a LRF foi editada a Lei n.10.028/2000 que introduziu
no Cdigo Penal Brasileiro, os crimes contra as Finanas Pblicas, o que obriga
os Gestores e Agentes pblicos a cumprir as condies estabelecidas na LRF.
5. Os instrumentos de transparncia na gesto fscal
A LRF em seu Art. 48 menciona os instrumentos de transparncia na
gesto fscal, os quais do subsdios para a transparncia e o controle para a
gesto responsvel das Finanas Pblicas. Para obter este controle, necessria
a elaborao de determinados instrumentos que propiciam, no s ao gestor
pblico, mas comunidade, a transparncia da gesto .
160
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fscal,
aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios
eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de
diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e respectivo
parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria
e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplifcadas desses
documentos.
Conforme citado acima, os instrumentos de transparncia na gesto
sero divulgados, fcando disponveis, em meios eletrnicos de acesso
pblico, alm do Dirio Ofcial da Federao. H dois tipos de instrumentos
de transparncias na gesto fscal: os Instrumentos de Planejamento e os
Instrumentos de Controle e Fiscalizao. Como instrumentos de Planejamento
temos: o Plano Plurianual (PPA), a Lei das Diretrizes Oramentrias (LDO) e a
Lei Oramentria Anual (LOA). Inicialmente, sero vistos os instrumentos de
planejamento.
5.1 Plano plurianual - PPA
Institudo pela Constituio Federal de 1988 (Art. 165 inciso I), o PPA
um instrumento de planejamento estratgico das aes de Goveno, para um
perodo de quatro anos e deve estar comprometido com o desenvolvimento
sustentvel e com a evoluo das estruturas de gerenciamento da
administrao. um planejamento de mdio prazo e deve ter sua vigncia a
partir do segundo ano do mandato do Administrador Pblico at o primeiro
ano de mandato subsequente (VARGAS, 2007). No mbito da esfera federal
um ato legislativo, que deve ser entregue pelo Presidente da Republica ao
Congresso Nacional, at o dia trinta de agosto do primeiro ano de mandato, e
este tem at o fm da sesso legislativa para aprov-lo.
O Plano Plurianual defne de forma regionalizada as diretrizes, objetivos
e metas da administrao pblica para as despesas de capital e outras
decorrentes desta e para as despesas de programas de durao continuada.
A Constituio Federal (Art. 167 ), determina que nenhum investimento
com durao superior a um exerccio fnanceiro poder ser realizado se no
tiver sua incluso no PPA ou sem lei que o autorize, sob pena de crime de
161
REVISTA
responsabilidade, tendo por objetvos organizar as aes do governo em
programas orientados a um fm especfco, promovendo a transparncia na
aplicao dos recursos pblicos e estimulando a concretizao de parcerias
com outros entes pblicos e privados, bem como aferir os resultados alcanados
por meio de avaliao de programas e do plano.
5.2 Lei das diretrizes oramentrias - LDO
A LDO tinha como funo bsica orientar a elaborao dos oramentos
anuais, alm de estabelecer as prioridades e metas da administrao,
no exerccio fnanceiro subsquente. Nos termos do Art. 4, da Lei de
Responsabilidade Fiscal, a LDO recebe novas e importantes funes:
I - equilbrio entre as receitas e despesas;
II - critrios e forma de limitao de empenho;
III - normas relativas ao controle de custos e avaliao de
programas fnanciados com recursos do oramento;
IV - demais condies e exigncias para as transferncias de
recursos a entidades pblicas privadas;
V - metas fscais, que constaro de anexo prprio;
VI - riscos fscais, que tambm constaro de anexo prprio.
A LDO dever estabelecer os parmetros necessrios alocao de
recursos no oramento anual, de forma a garantir a realizao das metas e
objetivos contemplados no PPA. Trata-se, de um instrumento que se torna
um elo entre o PPA e os oramentos anuais, compatibilizando as diretrizes
do Plano estimativa das disponibilidades fnanceiras para determinado
exerccio (DEBUS, 2002).
O Art 35, do Ato das Disposies Transitrias (ADCT), da Constituio
Federal de 1988, estabelece que o projeto de lei de diretrizes oramentrias
ser encaminhando at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio
fnanceiro e devolvido para sano at o encerramento da primeira sesso
legislativa.Estes prazos dizem respeito Unio, prevalecendo para Estados
e Municpios o que estiver disposto nas suas respectivas Constituies e Leis
Orgnicas.
162
A LDO estabelece regras gerais substantivas, traa metas anuais e indica
os rumos a serem seguidos e priorizados no decorrer do exerccio fnanceiro.
Seu papel , de forma resumida em ajustar as aes de Governo, previstas no
PPA, s reais possibilidades de caixa.
Integram a LDO, os anexos de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais,
que fxaro previses para contingncias. O Anexo de Metas Fiscais um
anexo trazido pela LRF, no qual se estabelecem as metas anuais, em valores
correntes e constantes, relativas s receitas, despesas, resultados nominal e
primrio, previses do montante da dvida pblica para os trs exerccios
subsequentes.
Ser previsto o que se pretende arrecadar e gastar no prximo trinio,
fazendo com que sobrem recursos, conhecidos como supervit primrio, com
o objetivo de se pagar os juros e o principal da dvida futuante ou permanente.
Ao se calcular o supervit primrio, excluem-se todos os valores relativos
aos pagamentos ou recebimentos da dvida pblica, haja vista que um dos
objetivos da LRF fazer com que o supervit primrio abata aquela dvida.
No Anexo de Riscos Fiscais sero avaliados os passivos contingentes
e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas. Assim, ser avaliada
a ocorrncia de pagamentos incertos, eventuais, que sobrevm ao longo
da execuo oramentria, bem como, se informaro quais providncias
sero tomadas caso venham a se concretizar. Geralmente esses riscos so
representados por grandes demandas judiciais que podero resultar em
signifcativas indenizaes a serem pagas pela administrao em futuro
prximo.
5.3 Lei oramentria anual (LOA)
A LOA tem por fnalidade a concretizao dos objetivos e metas
estabelecidas no Plano Plurianual. um processo contnuo, dinmico e
fexvel, que traduz, em termos fnanceiros para um exerccio fnanceiro, os
planos e programas de trabalho do governo. o cumprimento ano a ano das
etapas do PPA, em consonncia com a LDO e a LRF ( CARVALHO, 2008).
A LOA o instrumento mais importante de gerenciamento oramentrio e
fnanceiro da Administrao Pblica, sua principal fnalidade administrar o
163
REVISTA
equilbrio entre receitas e despesas pblicas. O projeto de lei oramentria
da Unio deve ser encaminhando ao legislativo at quatro meses antes do
encerramento do exerccio e ter vigncia no exerccio seguinte.
A LRF criou regras adicionais a serem respeitadas, tanto no processo de
elaborao quanto no processo de execuo oramentria, bem como nos
registros contbeis e na preparao e divulgao de demonstrativos os quais
esta especifca.
A LRF implementou o sistema oramentrio, os demonstrativos de
compatibilidade da programao do oramento com as metas da LDO previstas
no respectivo Anexo de Metas Fiscais, a previso da reserva de contingncia,
em percentual da Receita Corrente Liquida, destinada ao pagamento de restos
a pagar e passivos contingentes, alm de outros imprevistos fscais. A LOA
tambm dever apresentar as despesas relativas divida pblica, mobiliaria
ou contratual e respectivas receitas, sendo o refnanciamento da dvida
demonstrado de forma separada, tanto na LOA como nas leis de crditos
adicionais.
Art. 5
o
O projeto de lei oramentria anual, elaborado de forma
compatvel com o plano plurianual, com a lei de diretrizes
oramentrias e com as normas desta Lei Complementar:
I - conter, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da
programao dos oramentos com os objetivos e metas constantes
do documento de que trata o 1
o
do art. 4
o
;
II - ser acompanhado do documento a que se refere o 6o do art.
165 da Constituio, bem como das medidas de compensao a
renncias de receita e ao aumento de despesas obrigatrias de
carter continuado;
III - conter reserva de contingncia, cuja forma de utilizao e
montante, defnido com base na receita corrente lquida sero
estabelecido na lei de diretrizes oramentrias, destinada ao:
a) (VETADO)
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos
fscais imprevistos.
1
o
Todas as despesas relativas dvida pblica, mobiliria
ou contratual, e as receitas que as atendero, constaro da lei
oramentria anual.
2
o
O refnanciamento da dvida pblica constar separadamente
na lei oramentria e nas de crdito adicional.
3
o
A atualizao monetria do principal da dvida mobiliria
164
refnanciada no poder superar a variao do ndice de preos
previsto na lei de diretrizes oramentrias, ou em legislao
especfca.
4
o
vedado consignar na lei oramentria crdito com fnalidade
imprecisa ou com dotao ilimitada.
5
o
A lei oramentria no consignar dotao para investimento
com durao superior a um exerccio fnanceiro que no esteja
previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua incluso,
conforme disposto no 1o do art. 167 da Constituio.
6
o
Integraro as despesas da Unio, e sero includas na lei
oramentria, as do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e
encargos sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a
benefcios e assistncia aos servidores, e a investimentos.
O disposto no pargrafo 5 do artigo 165 da Constituio federal,
determina os componentes da Lei Oramentria Anual o oramento fscal, o
oramento de investimento e o oramento de seguridade social. O Oramento
Fiscal compreende as receitas e despesas dos Poderes constitudos, seus
fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta.
O Oramento de Investimento se refere ao investimento das empresas
nas quais os entes da federao detenham a maioria do capital com direito a
voto. E o Oramento de seguridade Social compreende as entidades e rgos
a ela vinculados, quer seja da administrao direta ou indireta, bem como os
fundos e fundaes mantidos pelo Poder Pblico
5.4 Relatrio resumido de execuo oramentria (RREO)
Foi institudo pela Constituio Federal de 1988 (Art. 165, 3) que o
Relatrio Resumido de Execuo Oramentria deve ocorrer em at 30 dias
aps o encerramento de cada bimestre sendo composto por duas peas, o
balano oramentrio que especifca, por categoria econmica, as receitas e
as depesas, e o demonstrativo de execuo das receitas e despesas (DEBUS,
2002).
O RREO e seus demonstrativos abrangero os rgos da Administrao
Direta, dos Poderes e entidades da Administrao Indireta, constituda pelas
autarquias, fundaes, fundos especiais, empresas pblicas e sociedades de
165
REVISTA
economia mista que recebem recursos dos Oramentos Fiscais e da Seguridade
Social. O RREO ser elaborado pelo poder executivo da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios.
5.5 Relatrio de gesto fscal (RGF)
O RGF ocupa posio central no que diz respeito ao acompanhamento
das atividades fnanceiras do Estado. Cada um dos Poderes, alm do Ministrio
Pblico, deve emitir o seu prprio RGF, abrangendo todas as variveis
imprescindveis consecuo das metas fscais e observncia dos limites
fxados para as despesas e dvidas (DEBUS, 2002).
O RGF dos Poderes e rgos abrange a Administrao Direta, dos
Poderes e entidades da Administrao Indireta, constituda pelas autarquias,
fundaes, fundos especiais, empresas pblicas e sociedades de economia
mista que recebem recursos dos Oramentos Fiscais e da Seguridade Social.
A LRF determina que o RGF conter demonstrativos com informaes
relativas despesa total com pessoal, divida consolidada, concesso de
garantias e contragarantias, bem como operaes de crdito devendo, no
ultimo quadrimestre, ser acrescido de demonstrativos referentes ao montante
das disponibilidades de caixa no dia trinta e um de dezembro, das inscries
em Restos a Pagar e da despesa com servios de terceiros.
Tambm determinado pela LRF que o relatrio dever ser publicado
e disponibilizado ao acesso pblico, inclusive em meios eletrnicos, em at
trinta dias aps o encerramento do perodo a que corresponder.
Caso no divulgue o relatrio no prazo estabelecido, o ente da Federao
fca impedido de receber transferncias voluntrias e contratar operaes de
crdito, exceto as destinadas ao refnanciamento do principal atualizado da
dvida mobiliria.
6. Execuo oramentria e cumprimento de metas

O Art. 8 da LRF dispe que em at trinta dias aps a publicao dos
oramentos, nos termos do que dispuser a lei oramentria, o Poder Executivo
estabelecer a programao fnanceira e o cronograma de execuo mensal
de desembolso.
166
O pargrafo nico do Art. 8 determina a vinculao de recursos
fnalidade especfca e em carter exclusivo, ainda que em exerccio diverso
daquele em que ocorrer o ingresso. No Art. 9 fca prevista a limitao
de empenho e movimentao fnanceira, nos trinta dias subsequentes, se
verifcado, ao fnal de um bimestre, que a realizao da receita poder no
comportar as metas de resultado primrio e nominal estabelecidos para o
exerccio.
O cumprimento das metas fscais de cada quadrimestre passa a ser
demonstrado, pelo chefe do Executivo, em audincia pblica perante a
comisso ou as Casas Legislativas estaduais e municipais.
7. Fiscalizao da gesto fscal
A responsabilidade pela fscalizao quanto ao cumprimento das
normas de gesto atribuda ao Poder Legislativo, este com o auxilio do
Tribunal de Contas, e aos sistemas de controle interno de cada Poder e do
Ministrio Pblico. Os principais aspectos a serem fscalizados so relativos
a: 1) o cumprimento das metas previstas na lei de diretrizes oramentrias; 2)
a observncia dos limites e das condies para a realizao de operaes de
crditos e a inscrio de despesa em restos a pagar, 3) a adoo de medidas
para a adequao das despesas com pessoal e das dvidas mobiliria e
consolidada aos respectivos limites, 4) a observncia das normas relacionadas
destinao dos recursos oriundos de alienao de ativos e com respeito aos
limites aplicveis aos gastos do Poder Legislativo municipal, quando houver.
Os Tribunais de Contas devem alertar os Poderes, entes da Federao
ou rgos, quando constatarem que o nvel de gastos est prximo aos limites
fxados pela LRF. Compete ainda aos Tribunais de Contas verifcar os clculos
dos limites da despesa total com pessoal de cada ente da Federao e de cada
Poder. Ao Tribunal de Contas da Unio foi dada a incumbncia de acompanhar
a legalidade das operaes com ttulos pblicos, realizadas entre a Unio, por
intermdio do Tesouro Nacional, e o Banco Central do Brasil.
167
REVISTA
8. Sanes institucionais e penais para o descumprimento da LRF
Em caso de no cumprimento de suas normas, a LRF estabelece vrias
sanes institucionais e pessoais. Um exemplo de sano institucional
a suspenso das transferncias voluntrias para aquele governo que no
instituir, prever e arrecadar impostos de sua competncia. No caso de limites
de despesas com pessoal, se as regras da LRF no forem cumpridas e enquanto
no for feito o ajuste, ou se houver excesso no primeiro quadrimestre do ltimo
ano de mandato, fcam suspensas as transferncias voluntrias, a obteno de
garantias e a contratao de operaes de crdito, exceto para refnanciamento
da dvida e reduo de despesas com pessoal.
Quanto as sanes pessoais, o descumprimento da LRF poder
representar para o administrador pblico a aplicao de penalidades penais e
administrativas, de acordo com a Lei n 10.028, de 10-10-2000, a chamada
Lei de Crimes (DEBUS, 2002). A sano penal, nos termos da Lei de Crimes,
recair sobre aquele administrador pblico que no seguir as regras gerais da
LRF, desde a elaborao das leis oramentrias nos termos da LRF (Art. 4) at
a publicao de todos os relatrios exigidos, passando pela observao dos
limites para contratao de pessoal, servios terceirizados e endividamento.
As sanes pessoais recairo diretamente sobre o agente administrativo,
importando na cassao de mandato, multa de 30% (trinta por cento) dos
vencimentos anuais, inabilitao para o exerccio da funo pblica e deteno,
que poder variar entre 6 meses e 4 anos (DEBUS, 2002). As penalidades
alcanam todos os responsveis dos Trs Poderes da Unio, dos Estados e dos
Municpios, e todo cidado ser parte legtima para denunciar.
Concluso
A LRF e seu impacto na gesto pblica trouxeram muitas mudanas
no sistema de planejamento e na gesto das contas pblicas, principalmente
por engessar os gestores em um processo de planejamento, execuo e
apresentao para a sociedade dos resultados alcanados na administrao
dos recursos pblicos. Entre os objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, o
principal a gesto fscal responsvel, cuja caracterstica o planejamento, a
168
transparncia e o controle das contas pblicas, por meio dos instrumentos de
transparncia da gesto pblica e dos limites e condies que do fundamento
execuo oramentria. Verifca-se que, a partir da LRF, o desequilbrio
oramentrio, o gasto excessivo com pessoal, as operaes irresponsveis de
crdito e o descuido com o patrimnio pblico passaram a ser fscalizados e
passveis de sano.
No que se refere ao controle e fscalizao da gesto fscal, foi analisada
a necessidade dos instrumentos de transparncia, pois por meio deles que
se faz o controle e a fscalizao do correto emprego do dinheiro pblico.
por intermdio do controle interno que o prprio ente administrativo dispe
da avaliao do cumprimento de suas metas. Por sua vez, o controle externo
exercido pelo Poder Legislativo, com o auxlio dos Tribunais de Contas,
que se promove o controle tcnico, avaliando o cumprimento da gesto fscal
e determinando restries de modo a adequ-la Lei de Responsabilidade
Fiscal.
por meio dos citados instrumentos que se d a transparncia da
administrao pblica, permitindo a fscalizao dos atos praticados pelo
administrador, dando oportunidade de se avaliar sua responsabilidade no
sentido de planejar, prevenir riscos e corrigir os desvios capazes de afetar o
correto equilbrio das receitas e despesas pblicas. Por meio desse controle
nas fnanas pblicas trazido pela LRF, pode-se identifcar os desvios e ainda
punir os gestores que fazem a m aplicao do dinheiro pblico, tendo esta
Lei uma contribuio signifcativa no combate corrupo.
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169
REVISTA
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Acesso em: 08/05/13.
171
REVISTA
Clima organizacional e sua infuncia na satisfao dos
servidores do Tribunal de Contas do Cear
Anzia Procpio Martins
1

Resumo
O presente estudo apresenta uma pesquisa sobre modelo de Clima
Organizacional implementado no Tribunal de Contas do Estado do Cear
(TCE) e o impacto na motivao e satisfao de seus colaboradores. A amostra
foi composta de 38 servidores que responderam a um questionrio contendo
quinze questes fechadas. Inicialmente faz-se sntese da fundamentao
terica que norteia o tema. Os resultados obtidos confrmam que uma boa
gesto de clima organizacional uma ferramenta gerencial que permite, alm
de mapear o ambiente da organizao, propor planos de ao para melhorias
na produtividade, relaes de trabalho, bem-estar e qualidade de vida dos
servidores.
Palavras-chaves: Gesto de pessoas. Qualidade de vida no trabalho. Tribunal
de Contas do Cear.
Resmen
Este trabajo presenta una investigacin sobre el modelo de clima organizacional
implementado en la Corte del Estado de Cear (TCE) y el impacto en la motivacin
1 Bacharela em Servio Social (FUNECE), especialista em Auditoria e Controle Externo (UFC), mes-
tranda em Cincias Administrativas pela Uniamricas. Servidora do Tribunal de Contas do Cear h
vinte e seis anos, onde exerce o cargo de Auxiliar de Controle Externo e a funo de Chefe do Ncleo
da Sala de Sesses. E-mail: aniziaprocopio@yahoo.com.br.
172
y la satisfaccin de sus empleados. La muestra estuvo conformada por 38
servidores que respondieron a un cuestionario con quince preguntas cerradas.
Inicialmente se trata de una sntesis de los fundamentos tericos que guan el
tema. Los resultados confrman que una buena gestin de la organizacin es
una herramienta de gestin que permite, adems de la cartografa entorno de
la organizacin, proponer planes de accin para la mejora de la productividad,
relaciones laborales, bienestar y calidad de vida de los servidores.
Palabras-clave: Personas. Gestin. Calidad de vida laboral. Corte del Estado
de Cear
Introduo
A competitividade entre as organizaes modernas tem feito que se
invista cada vez mais nas pessoas, como forma de melhorar a relao entre
homem e trabalho, por meio de programas que buscam tanto a qualidade
comportamental quanto tcnica, fsica, social e psicolgica dos seus
colaboradores, em busca de um melhor rendimento funcional e qualidade do
processo produtivo.
O setor pblico brasileiro tambm sentiu que a construo de um novo
projeto de sociedade moderna exigia mudanas na forma como o servio era
oferecido populao, e passou a investir na modernizao de seus servidores,
democratizando suas relaes de trabalho e implementando, assim, a gesto
do clima organizacional.
Diante desse novo cenrio, o Tribunal de Contas do Estado do Cear
(TCE) tem implantado um plano estratgico continuado que contempla a
gesto de pessoas e o clima organizacional, primando pela qualidade de
vida (QV) de seus servidores, procurando sempre cumprir com sua misso e
sua razo de existir, elevando ininterruptamente seu desempenho perante a
sociedade e garantindo a sustentabilidade e a efetividade de sua atuao e de
seu papel constitucional.
O presente artigo objetiva verifcar, por meio de uma pesquisa realizada
com colaboradores do TCE, os fatores interferentes no clima organizacional
de seus servidores e o ndice de satisfao dos servidores no ambiente de
173
REVISTA
trabalho do TCE, a partir do programa de qualidade de vida adotado. Aliada
a essa pesquisa, por meio de uma reviso bibliogrfca, traa-se o histrico
e conceitos de temas abordados. Nesse sentido, buscou-se responder
seguinte problemtica: Qual a percepo dos servidores do TCE no clima
organizacional com a implementao do programa de qualidade de vida
daquela instituio?
O trabalho se justifca no fato de que a promoo de um clima
organizacional positivo estimula as relaes interpessoais, conforme descrito
por Chiavenato (2005), de que o capital humano realmente um conjunto
de talentos, mas para que seja excelente ele precisa atuar em um contexto
organizacional que lhe d estrutura, retaguarda e impulso. Essa promoo
relevante no s para o TCE, mas tambm para seus servidores e para toda a
sociedade.
1. Referencial terico
Na sociedade atual, a forma acelerada como tem se dado as mudanas
provocadas pela informatizao de sistemas tem gerado tambm muitas
variaes no conhecimento, forando uma mudana da gesto tradicional
de pessoas para uma gesto estratgica de pessoas, na qual os servidores
acrescentam valores s organizaes, constituindo-se, assim, em diferenciais
competitivos.
Dada importncia dessa questo, buscou-se oferecer um referencial
terico com algumas consideraes e conceitos acerca do tema estudado no
presente artigo.
1.1 Gesto estratgica de pessoas
Nos primrdios, o homem vivia uma verdadeira barbrie. O chefe era
aquele que tinha mais fora, que melhor defendesse o grupo. Com a evoluo
da sociedade, a forma de eleger um lder mudou bastante.
No fm da Idade Mdia, a expresso competncia era associada
faculdade, atribuda a algum ou a alguma instituio, de apreciar e
174
julgar questes jurdicas. Por extenso, passou a designar a capacidade de
pronunciar-se em relao a determinado assunto e, posteriormente, a partir
de uma abordagem mais genrica, passou a ser utilizado para qualifcar o
indivduo capaz de realizar determinado trabalho (ISAMBERT-JAMATI, 1997).
Ao comentar sobre a origem da gesto de pessoas, Vitria (2012) narra
que na era da Teoria Clssica da Administrao, desenvolvida por Fayol, o
trabalhador era tido apenas e unicamente como uma pea da prpria mquina
que operava. Deste, eram aproveitadas toda sua fora fsica e capacidade
mental para proveito exclusivo da organizao em que trabalhava. A fm de
explorar ainda mais este recurso, notou-se, na poca, a necessidade de manter
um supervisor, responsvel por delegar ordens e manter no s o ritmo das
tarefas executadas, como tambm a disciplina entre o grupo de trabalhadores,
estabelecendo assim a relao chefe-subordinado.
Fleury e Fleury (2000) destacam o surgimento da gesto de pessoas ao
exporem que:
O primeiro marco de estruturao e formalizao do sistema de
gesto de pessoal aconteceu com a introduo do taylorismo-
fordismo nas empresas, quando se defniram alguns princpios para
gesto de pessoal e contratualizao das relaes empregatcias.
[...] As pessoas eram selecionadas a partir da premissa de o
homem certo para o lugar certo. (p.58)
No Brasil, Bittencourt (2008) dividiu a evoluo histrica da gesto
de pessoas em quatro etapas, assim sintetizadas: fase contbil (at 1930), os
trabalhadores eram vistos como custo para a organizao; fase legal (de 1930
a 1950), houve algumas alteraes com a criao do Ministrio do Trabalho,
da Indstria, do Comrcio e do Departamento Nacional do Trabalho,
Consolidao das Leis Trabalhistas, e outras. Porm a administrao de
pessoal focava apenas atividades burocrticas e disciplinares. Fase tecnicista
(de 1950 a 1964), com a expanso do parque industrial brasileiro, surgiram
oportunidades de emprego, elevou-se o nvel de qualifcao dos trabalhadores
e alterou-se o perfl dos gestores. Fase estratgica (ps-1985), exigiu-se maiores
habilidades ao profssional da rea de gesto frente s mudanas ocorridas
interna e externamente nas organizaes.
175
REVISTA
Dutra (2008) comenta que no Brasil, durante a dcada 1980, algumas
empresas demandavam novos conceitos e instrumentos de gesto, mas o
desconforto com essas questes s se consolida nos ltimos anos da dcada
1990.
Segundo Dutra (2001) a Gesto de Pessoas por competncias veio
suprir a necessidade de criao de novos conceitos e ferramentas que
acompanhassem as mudanas ocorridas nas empresas, a partir das ltimas
duas dcadas do sculo XX.
Chiavenato (2002) cita que a Gesto de Pessoas se baseia em trs aspectos
fundamentais: as pessoas como seres humanos; as pessoas como mero recurso
(humano) organizacional; as pessoas como parceiras da organizao.
Dutra (2008) defne Gesto de Pessoas como um conjunto de polticas e
prticas que permitem a conciliao de expectativas entre a organizao e as
pessoas para que ambas possam realiz-las ao longo do tempo.
Os desafos da sociedade atual levam as instituies a se comprometerem
com a busca contnua de novas ideias e oportunidades de aperfeioamento
de seu capital humano que, como membros atuantes nas organizaes e na
sociedade, precisam se esforar para o desenvolvimento pessoal e contnuo, a
fm de manterem a dinmica do ambiente de trabalho, refetindo na qualidade
de vida pessoal e do trabalho.
1.2 Qualidade de Vida no Trabalho (QVT)
O tema Qualidade de Vida no Trabalho somente passou a ser estudado
de modo mais sistemtico a partir da Revoluo Industrial, quando o trabalho
passou a ser visto como um mecanismo de se atingir altos nveis de efcincia
e produtividade (SANTANNA, 1997).
No entanto, Rodrigues (1994) relata que, historicamente, Euclides (300
a.C.), de Alexandria, j ensinava princpios de geometria como forma de
melhoria do mtodo de trabalho dos agricultores margem do Nilo, e a Lei
das Alavancas, de Arquimedes (287 a.C.), permitia a diminuio de esforo
fsico dos trabalhadores.
Os autores Goulart e Sampaio (1999) descrevem que a expresso
176
Qualidade de Vida no Trabalho teve seu marco inicial em meados de 1950,
na Inglaterra, em estudos feitos por Eric Trist e mais alguns colaboradores,
para designar experincias baseadas no trinmio indivduo, trabalho e
organizao. A partir desses estudos surgiu tambm a abordagem sociotcnica
da organizao do trabalho, tendo como base a satisfao do trabalhador com
o trabalho.
Moraes e Kilimnik (1995) afrmam que a verdadeira origem dos
estudos de qualidade de vida no trabalho encontra-se no surgimento da
teoria comportamental nas organizaes, nas dcadas 1950 e 1960. Tais
estudos propem criticar a desumanizao da sociedade e viabilizar o
aprofundamento de investigaes sobre a satisfao no ambiente de trabalho.
Os autores acrescentam que a noo de qualidade de vida no trabalho
decorreu, inicialmente, de um movimento de reao aos mtodos tayloristas,
da necessidade de apresentar uma alternativa a eles, promovendo-se um
processo de humanizao do trabalho.
Moraes, Kilimnik e Ramos (1994) observaram que as pesquisas de QVT
no Brasil na dcada 2000 leva a concluir que os estudos vm evoluindo e
encontram-se em estgio intermedirio, tendendo a uma reestruturao de
metodologias e tcnicas.
Em pesquisa na literatura sobre o assunto, pode-se observar que no h
um consenso na defnio do termo Qualidade de Vida no Trabalho. Porm,
h um ponto em comum nos autores que dissertam sobre o assunto: que ela
importante para a empresa e para o trabalhador. Assim, os conceitos tm
abordagens diversas de acordo com os achados.
De acordo com Chiavenato (2004), antes que o trabalhador tenha a
qualidade de vida no trabalho imprescindvel a existncia da qualidade de
vida propriamente dita, a qual defnida pelo autor como criar, manter e
melhorar o ambiente de trabalho, seja em suas condies fsicas higiene e
segurana , seja em suas condies psicolgicas e sociais.
Bowditch e Buono (2004) destacam que a compreenso da Qualidade de
Vida no Trabalho (QVT) deve envolver no somente aspectos relacionados ao
empregado individualmente, mas tambm sob as perspectivas do empregador
e da sociedade.
Para Goulart e Sampaio (1999), foi na dcada 1970 que se iniciaram
muitas pesquisas e novos estudos referentes Qualidade de Vida no Trabalho.
177
REVISTA
Foi nesse perodo que realmente se deu um grande desenvolvimento do tema,
conforme destaca Frana (2007):
Qualidade de vida no trabalho a capacidade de administrar
o conjunto de aes, incluindo diagnstico, implantao de
melhorias e inovaes gerenciais, tecnolgicas e estruturais
no ambiente de trabalho alinhado e construdo na cultura
organizacional, com prioridade absoluta para o bem-estar das
pessoas da organizao (p. 168).
Para a Organizao Mundial da Sade, a QVT defnida como um
conjunto de percepes individuais de vida no contexto dos sistemas de
cultura e de valores em que vivem e em relao a suas metas, expectativas,
padres e preocupaes (THE WHOQOL, 1994 apud FLECK, 2000, p. 179).
Fernandes (1996, p. 45) defne Qualidade de Vida no Trabalho como
a gesto dinmica e contingencial de fatores fsicos, tecnolgicos e scio-
psicolgicos que afetam a cultura e renovam o clima da organizao, com
refexo no bem-estar do trabalhador e na produtividade das empresas.
1.3 Clima Organizacional
De acordo com Luz (1996), em 1912, Frederick W. Taylor j afrmava
que a funo do gestor estudar o carter, a natureza e o desempenho de cada
trabalhador, com o objetivo de descobrir suas limitaes e as possibilidades
de desenvolvimento por meio do treinamento.
Vzquez (1996) narra que as primeiras pesquisas consideradas cientfcas
sobre o estudo do clima organizacional remontam dcada de 1930. Ainda
segundo o autor, nos anos 1935, 1939 e 1951, a obra de Kurt Lewin descrevia
o crescente estmulo para o interesse pelo contexto social, mas foi com o
trabalho experimental realizado junto com Lippitt e White que a palavra
clima passou a ser vinculada pessoa e ao ambiente, abrindo caminho para
o estudo do que viria a ser clima organizacional.
Foi Chester Barnard que, em 1938, destacou a necessidade de se alcanar
responsabilidade, entusiasmo e esforo dos empregados para melhorar os
178
resultados de uma organizao. Depois da Segunda Guerra Mundial, devido
preocupao dos governos com a populao, cresceu o interesse dos
psiclogos em estudar e pesquisar o comportamento humano. (LUZ, 1996).
Oliveira (1996) aponta que nos anos 1960 e, mais acentuadamente,
na dcada seguinte, surgiu a Teoria dos Sistemas, em que a organizao
vista em razo de comportamentos inter-relacionados, atribuindo-se maior
destaque aos papis dos indivduos.
De acordo com Litwing e Stringer Jr. (1968), o Clima Organizacional um
conjunto de propriedades mensurveis do ambiente de trabalho, percebidas
direta ou indiretamente pelos indivduos que trabalham neste ambiente e que
infuenciam a motivao e o comportamento dessas pessoas.
Segundo Chiavenato (1992), o Clima Organizacional constitui o meio
interno de uma organizao, a atmosfera psicolgica e caracterstica que existe
em cada organizao, o ambiente humano dentro do qual as pessoas de uma
organizao fazem o seu trabalho.
Para Luz (1996), o Clima Organizacional considerado um conjunto de
valores, atitudes e padres de comportamentos existentes em uma organizao,
que retrata o grau de satisfao das pessoas no trabalho. o refexo do estado
de esprito ou do nimo das pessoas em um determinado perodo.
H que se destacar que a preocupao com o Clima Organizacional na
Qualidade de Vida dos servidores no menos relevante quando se trata de
organizaes pblicas, como o Tribunal de Contas do Estado do Cear, objeto
deste estudo, que ser detalhado no prximo item.
1.4 Qualidade de vida no trabalho no Tribunal de Contas do Cear
O Tribunal de Contas do Cear foi criado em 5 de outubro de 1935,
tendo como misso exercer o controle externo da Administrao Pblica
estadual para assegurar a sociedade a regular e efetivar gesto dos recursos
pblicos.
Conta, hoje, com 208 servidores concursados e 37 nomeados para
cargos comissionados, alm dos colaboradores terceirizados que prestam
servios por intermdio de empresas contratadas.
O Ncleo de Recursos Humanos a rea responsvel pelas relaes
179
REVISTA
do TCE com seus colaboradores. Dentre suas atribuies esto: treinamento,
desenvolvimento, benefcios, qualidade de vida, cadastro e pagamento,
contratao e desligamento de pessoal, dentre outros.
Nos ltimos anos, o TCE desenvolveu um programa de Gesto Estratgica
contemplando Gesto de Pessoas. Nesse contexto, est inserido o programa
de qualidade de vida que tem por objetivo a motivao, a valorizao e o
comprometimento de seus servidores.
Em consequncia, a partir das diretrizes lanadas, do esforo da gesto,
da dedicao e do comprometimento do quadro de colaboradores do Tribunal,
percebeu-se grandes conquistas, tais como: a certifcao ISO 9001:2008 e
sua manuteno, o redesenho de fuxo de processos, a realizao de pesquisa
institucional, o aumento signifcativo de oportunidades de treinamentos, a
realizao de concurso e a posse de auditores e procuradores de contas, a
introduo do plano de cargos e carreiras, o estabelecimento da produtividade,
a ampliao substancial do parque tecnolgico, o aprimoramento da
estrutura organizacional, a instituio da Escola de Contas, a criao da
Assessoria de Planejamento e Gesto e a ampliao do espao fsico (TCE,
2013).
Todas essas conquistas tm contribudo para desenvolver e aperfeioar
as capacidades de seus servidores, respeitando os limites e valores pessoais
de cada um, gerando maior produtividade, conforme estudos publicados por
Westley (1979) e Hackman e Oldham (1975), os quais defendiam uma forma
de gesto do trabalho mais humanizada.
2. Metodologia
A presente pesquisa considerada exploratria, se considerados os seus
fns. Quanto aos meios, trata-se de uma reviso bibliogrfca e pesquisa de
campo com enfoque quantitativo e descritivo. O campo de investigao foi
o TCE, com coleta de dados por meio de um questionrio contendo quinze
questes fechadas.
O perodo da pesquisa esteve compreendido entre os meses de Janeiro
180
e Fevereiro de 2013, no prprio TCE, onde os servidores receberam os
questionrios e os devolveram pesquisadora, sem alterao de suas rotinas
de trabalho.
A populao estudada de 208 servidores do TCE, sendo a amostra
constituda de 38 servidores, o que corresponde a 18,26% da populao
estudada, contemplando somente servidores concursados com mais de dez
anos de servio no TCE. Quanto aos instrumentos para coleta dos dados, foi
elaborado um questionrio, contendo ao todo 15 (quinze) perguntas fechadas,
simples e objetivas, sendo questes especfcas, preservando-se o anonimato
dos entrevistados, cuja coleta foi realizada individualmente.
O questionrio era apresentado ao servidor do TCE, juntamente com
explicaes sobre o objetivo da pesquisa, bastando que o mesmo demonstrasse
interesse em participar da pesquisa para preench-lo. Como critrio de
excluso, o servidor no poderia estar afastado por algum motivo. Tambm
foi excludo o pessoal terceirizado e de cargo comissionado, tendo em vista
sua sazonalidade no rgo.
Para tabulao dos dados, o programa ao qual se recorreu foi o Excel
2007, para anlise, consolidao dos dados e desenho de grfcos. Os dados
obtidos foram digitados e organizados em planilha eletrnica e tratados
por tcnicas estatsticas descritivas, que, segundo Bastos (2007), descreve a
situao no momento em que ocorre a investigao e estabelece relao entre
as variveis. Foi estabelecida a contagem das respostas que foram expressas
em porcentagem e, posteriormente, feita a anlise e interpretao dos dados.
Os servidores do TCE receberam antecipadamente as informaes e
explicaes necessrias quanto aos objetivos da pesquisa, sendo-lhes garantida
a privacidade das respostas colhidas.
181
REVISTA
3. Anlise e discusso dos resultados
Na primeira parte da pesquisa de campo foi feita uma anlise descritiva
das caractersticas relacionadas com o perfl dos servidores entrevistados.
Na segunda parte, fez-se uma anlise quantitativa da percepo do clima
organizacional por parte dos servidores.
Quanto caracterizao do perfl da amostra, observou-se que 80%
dos entrevistados correspondem ao sexo feminino. Quanto ao estado civil,
49% dos servidores so casados. Da amostra pesquisada, 96% possuem o
ensino superior completo. A formao com mais frequncia bacharelado em
Administrao, com 18% de frequncia.
Diante disso, procurou-se conhecer, na segunda parte do questionrio,
por 15 questes fechadas diretamente relacionadas ao clima organizacional
e qualidade de vida no trabalho, quais os refexos das motivaes
comportamentais e as relaes estabelecidas entre os servidores pesquisados
e o TCE. O resultado consta na tabela que se segue:
Tabela 01: Fatores interferentes no clima organizacional dos servidores do
TCE/2013
182
Pergunta Sim % No % P % NR % Total
100%
1. Voc tem liberdade
para expressar opini-
es contrrias s de
sua chefa com rela-
o ao andamento
dos trabalhos na sua
rea?
25 65,79 04 10,53 09 23,68
- -
38
2. Na sua rea de
atuao, existe uma
constante preocupa-
o em inovar mto-
dos e procedimentos
dentro dos trabalhos
executados?
15 39,47 06 15,79 17 44,74 - - 38
3. Existe em sua equi-
pe de trabalho moti-
vao e objetivos co-
muns?
17 44,74 03 7,89 17 44,74 01 2,63 38
4 - A parcela de poder
de deciso e autono-
mia includas em seu
trabalho sufciente
para desenvolver ati-
vidades sob sua res-
ponsabilidade?
13 34,21 07 18,42 18 47,37 - - 38
5. A produtividade
prejudicada por falta
de organizao e pla-
nejamento entre os
setores de sua rea?
03 7,89 26 68,42 09 23,68 - - 38
183
REVISTA
Pergunta Sim % No % P % NR % Total
100%
6. As pessoas so en-
volvidas em um tra-
balho de auditoria,
atuam de forma coesa
ou como se perten-
cessem a setores dife-
rentes?
12 31,58 09 23,68 14 36,84 03 7,89 38
7 Sua capacidade
profssional devida-
mente reconhecida?
14 36,84 06 15,79 18 47,37 - - 38
8. Voc tem tranqui-
lidade para executar
as tarefas dentro de
um ritmo normal,
com carga de trabalho
equilibrada?
24 63,16 04 10,53 10 26,32 - - 38
9. Os nveis de co-
mentrios informais
(fofocas) so altos na
rea?
05 13,16 18 47,37 14 36,84 01 2,63 38
10. O contedo das
ordens que voc
recebe em sua rea
claro?
29 76,32 01 2,63 08 21,05 - - 38
11. Seu superior ime-
diato se manifesta po-
sitivamente quando
voc demonstra um
desempenho acima
do esperado?
27 71,05 03 7,89 06 15,79 02 5,26 38
184
Pergunta Sim % No % P % NR % Total
100%
12. As mudanas
so comunicadas e
explicadas com an-
tecedncia?
13 34,21 06 15,79 17 44,74 02 5,26 38
13. As ordens re-
cebidas vm acom-
panhadas da infor-
mao necessria
execuo do traba-
lho?
23 60,53 03 7,89 10 26,32 02 5,26 38
14. O relaciona-
mento no ambiente
de trabalho ami-
gvel?
33 86,84 00 0,00 03 7,89 02 5,26 38
15. Voc percebe a
existncia de com-
petitividade exage-
rada no ambiente
de trabalho?
03 7,89 22 57,89 11 28,95 02 - 38
Fonte: Pesquisa da autora
P: Parcialmente
NR: No responderam
Verifca-se, dos dados coletados, que 65,79% dos servidores
entrevistados disseram ter liberdade para expressar opinies contrrias s
de sua chefa (n=25), o que bom, pois deixa transparecer democracia nas
relaes de trabalho. Na pergunta n 04, ao serem questionados sobre essa
parcela de poder de deciso e autonomia no trabalho, 47,37% disseram
que a mesma parcialmente sufciente para desenvolver atividades sob sua
responsabilidade, enquanto 34,21% disseram ser totalmente sufciente, o que
caracteriza que ter liberdade para desenvolver uma atividade no trabalho gera
satisfao e produtividade.
De acordo com a opinio de 39,47%, existe uma preocupao de
inovao dos mtodos e procedimentos dentro dos trabalhos executados do
185
REVISTA
TCE; para 44,74% esta preocupao apenas parcial.
Com relao motivao da equipe e objetivos comuns do trabalho,
17 pessoas pesquisadas responderam afrmativamente ou parcialmente, o que
corresponde a 44,74% do total. Para 68,42% a produtividade no prejudicada
por falta de organizao e planejamento entre os setores de sua rea, uma
vez que cada setor tem suas atividades defnidas por um Procedimento de
Controle Interno (PCI).
Dos entrevistados, 36,84% disseram que as pessoas que so envolvidas
em um trabalho de auditoria atuam de forma coesa ou como se pertencessem
a setores diferentes. Esse questionamento, por gerar duplicidade de resposta,
gerou dvidas que no puderam ser sanadas, e em consequncia, no ser
considerada nesta pesquisa.
Com relao ao reconhecimento da capacidade profssional, 47,37%
disseram ser apenas parcial e 63,16% responderam ter tranquilidade para
executar as tarefas dentro de um ritmo normal, com carga de trabalho
equilibrada.
Um nmero bem considervel, de 76,32%, disse que o contedo das
ordens que recebe em sua rea claro, e 71,05% responderam que o superior
imediato se manifesta positivamente quando o entrevistado demonstra um
desempenho acima do esperado.
Para 44,74% dos pesquisados no sempre que as mudanas so
comunicadas e explicadas com antecedncia, mas para 60,53% as ordens
recebidas vm acompanhadas das informaes necessrias execuo do
trabalho, provando assim que existe uma inter-relao entre gestores e geridos.
Com relao ao ambiente de trabalho, 47,37% disseram que os nveis
de comentrios informais (fofocas) no so relevantes no TCE. Do total de
entrevistados, 86,84% afrmaram ter um relacionamento no ambiente de
trabalho amigvel e 57,89% no perceberam a existncia de competitividade
exagerada no ambiente de trabalho.
Consideraes fnais
O clima organizacional funciona como um medidor da satisfao
e interao dos servidores com os aspectos e as caractersticas de uma
186
organizao, com a cultura organizacional, o sistema de gesto, os programas
de recompensas, entre outros.
Extraiu-se da pesquisa realizada que o TCE desenvolve polticas e planos
que proporcionam um clima favorvel na organizao, criando harmonia
entre os diversos elementos que infuenciam a qualidade de vida e o clima
organizacional de seus colaboradores.
Os servidores pesquisados disseram ter liberdade para expressar
opinies contrrias s de sua chefa e que a produtividade no prejudicada
por falta de organizao e planejamento entre os setores de sua rea, alm de
terem tranquilidade para executar as tarefas dentro de um ritmo normal, com
carga de trabalho equilibrada.
Tambm obteve-se que o contedo das ordens recebidas pelos servidores
em sua rea claro e que o superior imediato se manifesta positivamente
quando o colaborador demonstra um desempenho acima do esperado.
Apesar de 44,74% dos pesquisados terem respondido que no sempre que
as mudanas so comunicadas e explicadas com antecedncia, ressalte-se a
existncia da intranet, em que as decises da direo para os servidores so
amplamente comunicadas, podendo ser acessadas livremente sem maiores
difculdade.
Completando o que foi colhido, percebe-se que os nveis de comentrios
informais no so relevantes no TCE e que h um relacionamento no ambiente
de trabalho amigvel, no sendo percebida a existncia de competitividade
exagerada.
Dessa forma, fca clara a importncia do clima organizacional no
TCE, demonstrando que o programa de qualidade de vida no trabalho ora
implementado vem surtindo efeito, tendo em vista o bom relacionamento entre
gestores e colaboradores. Salienta-se que o TCE vem mantendo a certifcao
pela Norma ISO 9001: 2000, concedida em setembro de 2005, migrando no
ano de 2009 para a Norma 9001: 2008, sendo o primeiro Tribunal de Contas
do Brasil a ser certifcado por essa nova verso da norma, garantindo sua
crescente produtividade.
187
REVISTA
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190
Controle na execuo oramentria municipal:
principais irregularidades apuradas em municpios cearenses
Anny Kariny Feitosa
1
Fabiana Helcias Oliveira
2
Francisco Gennison Vales Lins
3
Thiago Avelino da Silva
4
Resumo
Este estudo teve o objetivo de verifcar as irregularidades apontadas nos
Pareceres Prvios das Prestaes de Contas de Governo dos Prefeitos dos
Municpios do Estado do Cear, com o intuito de constatar os fatos que
esto maculando a execuo oramentria e prejudicando a harmonia das
fnanas pblicas. Para tanto, foram realizadas pesquisa bibliogrfca e anlise
documental de 114 Pareceres Prvios de Prefeitos Municipais, do relatrio
emitido pelo Tribunal de Contas dos Municpios do Estado do Cear (TCM/
CE) Justia Eleitoral atualizado at 5 de junho de 2012. Constatou-se que
a execuo oramentria, nos pareces consultados, no ocorreu dentro
1 Economista, Mestranda em Economia do Setor Pblico pela Universidade Federal do Cear. Do-
cente no Instituto Federal do Cear IFCE. Contato: Rua Genrio de Oliveira, 1460, Lagoa Seca,
Juazeiro do Norte CE. Email: akfeitosa@hotmail.com. Telefone: (88) 9624 8900.
2 Contabilista, Mestranda em Economia do Setor Pblico pela Universidade Federal do Cear. Audi-
tora de Controle Externo no Tribunal de Contas dos Municpios - TCM/CE
3 Contabilista, Mestrando em Economia do Setor Pblico pela Universidade Federal do Cear. Audi-
tora de Controle Externo no Tribunal de Contas dos Municpios/CE
4 Contabilista, Mestrando em Economia do Setor Pblico pela Universidade Federal do Cear. Audi-
tor no Instituto Federal do Cear - IFCE
191
REVISTA
dos preceitos legais, havendo afronta principalmente lei n 4.320/64,
Constituio Federal e Lei de Responsabilidade Fiscal, o que aponta m gesto
dos recursos pblicos e aumento do endividamento na execuo oramentria
nos municpios cearenses.
Palavras-chaves: Oramento Pblico. Controle. Prestao de Contas.
Abstract
This study aimed to verify the irregularities in the Preliminary Opinions
rendered Accounts Government Mayors of Municipalities of the State of Cear,
with the purpose to reveal the facts that are tarnishing the budget execution
and undermining the harmony of public fnances. To do so, bibliographical
research and documentary analysis of 114 Opinions Prior to Municipal Mayors,
the report issued by the Municipal Court of the State of Cear (TCM / CE) to the
Electoral updated until June 5, 2012. It was found that the budget execution in
seem consulted, did not occur within the legal precepts, having affront mainly
to Law No. 4.320/64, the Constitution and the Fiscal Responsibility Law, which
indicates mismanagement of public resources and increased indebtedness in
budget execution in the municipalities of Cear.
Keywords: Public Budget. Control. Accountability
1. Introduo
Conforme preceitua a Constituio Federal, dever prestar contas
qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade,
guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos
quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de
natureza pecuniria.
Observa-se, pelo exposto, a normatizao do controle dos recursos
pblicos. Dentro deste cenrio, o Gestor deve ter o zelo com a administrao
dos recursos e o conhecimento dos normativos que dever cumprir, buscando
a harmonia das fnanas pblicas, o atendimento s demandas da sociedade e
a aprovao de suas contas.
192
O Oramento pblico a pea fundamental para a Gesto dos recursos
pblicos. Para realizar uma boa administrao pblica, o Gestor deve realizar
um sistema moderno de oramento, destarte o posicionamento de Silva,
(2009):
O Oramento Pblico um instrumento que refete a estratgia
de alocao das despesas do governo, bem como as expectativas
de receitas que permitiro seu atendimento, ambos alinhados ao
planejamento em cada exerccio fnanceiro. Um sistema moderno
de oramento deve atender a trs requisitos bsicos:
- Controle, transparncia e responsabilidade na gesto dos
recursos pblicos;
-manuteno da estabilidade econmica, por meio dos ajustes
fscais;
- qualidade do gasto pblico, associada s prioridades e ao
planejamento de curto e mdio prazos do governo.
Considerando a importncia da execuo oramentria, a presente
pesquisa visa verifcar a efetividade desta atividade desempenhada pelos
Gestores Municipais. Considerando a amplitude do estudo e a quantidade
de Gestores existentes nos Municpios do Estado do Cear, optou-se por
restringir o universo da pesquisa s Prestaes de Contas de Governo de
responsabilidade dos Prefeitos Municipais que obtiveram Pareceres Prvios
Desfavorveis pelo Tribunal de Contas dos Municpios do Estado do Cear.
Para realizao do trabalho foi considerado o Relatrio emitido pelo
Tribunal de Contas dos Municpios do Estado do Cear (TCM/CE) Justia
Eleitoral, atualizado at 5 de junho de 2012, contendo a relao dos 141
Prefeitos Municipais responsveis por Prestaes de Contas de Governo,
em decorrncia de Pareceres Prvios Desfavorveis ou Favorveis do TCM/
CE, ou que os resultados de julgamentos da Cmara Municipal no tenham
sido informados ao TCM/CE. Para a anlise no foram considerados os que
possuam Parecer Prvio Favorvel, sendo realizado o exame dos dados
dos 114 Gestores com Pareceres Prvios Desfavorveis por parte do TCM/
CE com o intuito de verifcar quais as irregularidades apontadas. O resultado
da pesquisa foi dividido em dois grupos: o primeiro com as irregularidades
apontadas em alguns Pareceres como sendo as mais graves, que por si j
193
REVISTA
maculariam o certame; e o segundo grupo com as demais irregularidades
elencadas nos pontos negativos dos Pareceres.
O objetivo da presente pesquisa consiste em verifcar, por meio dos
Pareceres Prvios Desfavorveis, quais as principais irregularidades apontadas
pelo TCM/CE, servindo de alerta para os futuros Gestores, bem como espera-
se que este trabalho contribua para uma melhoria na gesto pblica, uma
vez que alertados sobre as irregularidades que podem ser apontadas em suas
futuras Prestaes de Contas, e de suas consequncias, estes possam realizar
uma administrao mais proba e disciplinada nos amparos legais. O referido
trabalho tambm demonstrar sociedade o controle realizado, bem como
tende a colaborar com o controle social, uma vez que realiza o disciplinamento
de assuntos fundamentais para o conhecimento da sociedade.
A pesquisa, quanto abordagem do problema, caracteriza-se por ter
natureza qualitativa. Quanto aos objetivos, trata-se de pesquisa exploratria
e descritiva, uma vez que realizado um levantamento bibliogrfco e
documental, bem como uma anlise e interpretao dos fatos, a fm de
fundamentar os resultados observados.
Para atender ao objetivo do trabalho, a pesquisa est estruturada em
cinco sees, includa a introduo. Na segunda seo so apresentados os
principais aspectos do oramento, fazendo uma breve abordagem do conceito
de oramento pblico, elencando o sistema integrado de planejamento do
oramento, ciclo oramentrio, receitas, despesas e as inovaes da lei de
responsabilidade fscal. Devido importncia de se evidenciar o controle
da execuo oramentria, ser apresentada na terceira seo a funo do
controle externo, dando nfase ao controle realizado pelo Tribunal de Contas
dos Municpios do Estado do Cear na apreciao das contas dos Prefeitos
Municipais. Na quarta seo, ser verifcada a metodologia do trabalho
e, a seguir, na quinta seo, ser apresentado o resultado do trabalho por
meio do estudo sobre as principais irregularidades apuradas nos Pareceres
Desfavorveis. Ao fnal, apresenta-se a concluso da pesquisa realizada.
2. Oramento pblico
A Constituio Federal de 1988 adaptou-se ao desenvolvimento e s
194
necessidades da sociedade e, consequentemente, do Estado, trazendo uma
nova concepo de oramento, tendo em vista que o oramento, do ponto
de vista da constituio anterior, era utilizado apenas como uma mera pea
contbil, destinado apenas para o controle entre as receitas e as despesas
pblicas. Com o advento da CF/88, chegou esta viso mais ampla e moderna
de oramento, trazendo o entendimento que nele esto inseridos todos os
projetos e programas do governo federal, contendo assim todos os projetos
de polticas pblicas a serem desenvolvidos, pelo qual se busca nortear toda
programao poltica, fnanceira e social, passando a ser um instrumento de
planejamento.
Conforme professor Aliomar Baleeiro, citado por Pascoal (2008,p.16), o
Oramento Pblico defnido como:
Ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo,
por certo perodo e, em por menor, s despesas destinadas ao
funcionamento dos servios pblicos e outros afns adotadas
pela poltica econmica do Pas, assim como a arrecadao das
receitas criadas em lei.
Dentro desta abordagem moderna e mais ampla de oramento so
colocados os programas de polticas pblicas com fnalidades sociais, e
so levados em considerao em seu planejamento os aspectos poltico,
econmico e tcnico.
So utilizadas como principais determinaes legais para construo de
um oramento as seguintes normas:
I- A Constituio Federal (Cap.II As Finanas Pblicas, arts. 165 ao
169);
II- A Lei 4.320/1964, que estabelece as normas especfcas sobre a
elaborao e organizao oramentria;
III- A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101 de 2000).
A Lei n 4.320, de 17 de Maro de 1964, dispe assim sobre a lei do
oramento:
195
REVISTA
Art.2. A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e
despesa, de forma a evidenciar a poltica econmico-fnanceira e o programa
de trabalho do Governo, obedecidos os princpios da unidade, universalidade
e anualidade. (BRASIL,1964)
O Governo deve seguir os princpios da Administrao Pblica, dentre
estes ressalta-se o da legalidade, que dispe que o Poder Pblico somente est
autorizado a fazer o que a lei determina, portanto seu oramento deve ser
planejado segundo as instituies legais. A seguir ser realizado breve relato
sobre o sistema integrado de planejamento do oramento.
2.1 Sistema Integrado de Planejamento do Oramento
A Constituio Federal estabelece trs instrumentos legais de
planejamento, em seu art. 165:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais.(BRASIL,1988)
O Plano Plurianual, tambm denominado de PPA, estruturado
conforme art.1 da Constituio Federal, devendo ser realizado de forma
regionalizada, e dispor sobre as diretrizes, metas e os objetivos da administrao
pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes, e para
as relativas aos programas de durao continuada.
O planejamento das aes governamentais se traduz objetivamente
no instrumento denominado Plano Plurianual, que a lei que estabelece o
planejamento de mdio prazo, contendo o estabelecimento das prioridades e
direcionamentos das aes do governo, para um perodo de quatro anos. Vale
destacar que o PPA a pea mais abrangente do planejamento governamental,
uma vez que promove a convergncia do conjunto das aes pblicas e dos
meios oramentrios para viabilizao dos gastos pblicos.
A elaborao dos planos e programas nacionais, regionais e setoriais,
assim como a elaborao das leis de diretrizes oramentrias e dos oramentos
196
anuais, ser realizada em consonncia com o Plano Plurianual.
A Lei de Diretrizes Oramentrias, denominada de LDO, foi introduzida
com a Constituio Federal de 1988, sendo o instrumento que elenca as
prioridades dentro dos programas governamentais expressos no PPA. Conforme
2 do art. 165 da Carta Magna, a LDO compreender as metas e prioridades
da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o
exerccio fnanceiro subsequente, orientar a elaborao da lei oramentria
anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a
poltica de aplicao das agncias fnanceiras ofciais de fomento.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art.4, contempla ainda outras
importantes funes da Lei de Diretrizes Oramentrias, que dispor sobre
o equilbrio entre as receitas e despesas, controle de custos e avaliao dos
resultados dos programas; critrio e forma de limitao de empenho, disciplina
as transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas, dentre outras
atribuies, que faz da LDO o principal instrumento de regularizao das
contas pblicas, de equilbrio e austeridade fscais.
A LDO dever ser enviada pelo chefe do Poder Executivo at oito
meses e meio antes do encerramento do primeiro exerccio fnanceiro ao
Poder Legislativo, devendo ser devolvido para sano at o encerramento do
primeiro perodo da sesso legislativa. Caso o Legislativo assim no proceder,
no poder dar incio a seu recesso at que esta seja aprovada, conforme
preceitua o art. 35 do ADCT da CF. Referidos prazos podem ser diversos ao
preceituado, caso os Municpios fxem outros prazos em suas Constituies e
Leis Orgnicas.
Conforme mencionado, a LDO ser elaborada em harmonia com o Plano
Plurianual e orientar a elaborao da LOA. Logo, a Lei Oramentria Anual
(LOA) dever estar compatvel com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes
Oramentria.
A Constituio Federal trata dos oramentos pblicos anuais
estabelecendo que a lei oramentria abranger trs suboramentos: o
oramento fscal; o de investimento e o da seguridade social, destacando
ainda que o fscal e o de investimento devero ser compatibilizados com o
Plano Plurianual e tero entre seus objetivos o de reduzir as desigualdades
entre as regies, segundo o critrio populacional.
A Lei Oramentria Anual deve estimar as receitas e fxar as despesas,
197
REVISTA
podendo ainda conter autorizao para a abertura de crditos suplementares
e para a contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de
receita, devendo ainda ser acompanhada por um demonstrativo, regionalizado,
sobre os efeitos da concesso de anistia, iseno, remisses, subsdios e
benefcios de natureza fnanceira, tributria e creditcia.
O art.5 da Lei de Responsabilidade Fiscal enfatizou alguns itens que
devem ser observados na elaborao da Lei Oramentria Anual, dentre estes
citamos: a LOA dever conter, em anexo, demonstrativo da compatibilidade
da programao dos oramentos com os objetivos e metas constantes da LDO;
bem como deve conter previso para a reserva de contingncia em percentual
da receita corrente lquida, estabelecida na lei de diretrizes oramentrias,
destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos
fscais imprevistos; deve conter todas as despesas relativas dvida pblica,
mobiliria ou contratal, e as receitas que as atendero, e veda a consignao
de crdito com fnalidade imprecisa ou com dotao ilimitada.
O prazo para encaminhamento, aprovao e sano da LOA, coincide
com o do PPA, isto , o projeto de lei oramentria ser encaminhado at
quatro meses antes do encerramento do exerccio fnanceiro, ou seja, 31/08, e
devolvido para sano at o encerramento da seo legislativa. A LOA ter sua
vigncia por um prazo de um ano, que, por fora do art. 34 da Lei 4320/64,
coincide com o ano civil.
Quanto necessidade de alteraes destes dispositivos o Governo
pode propor alteraes no PPA, bem como pode propor um projeto de lei
alterando a LDO, no obstante, quanto s alteraes da LOA estas s podem
ser realizadas de um projeto de lei denominado Lei de Crditos Adicionais.
Gama (2009) defne crditos adicionais como sendo instrumentos de
ajustes oramentrios, que visam, dentre outras coisas, corrigir planejamentos
mal formulados, atender situaes inesperadas, emergenciais, imprevisveis,
estando respaldado pelos arts. 40 a 46 da lei n 4320/64.
Os crditos adicionais so classifcados conforme art.41 da Lei
n 4320/64 como: suplementares, os destinados a reforo de dotao
oramentria; especiais, os destinados a despesas para as quais no haja
dotao oramentria especfca; e extraordinrios, os destinados a despesas
urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoo intestina ou calamidade
pblica.
198
Os crditos suplementares e especiais sero autorizados por lei e
abertos por decreto executivo. Sua abertura depende da indicao dos
recursos disponveis, que sustentaro a abertura dos respectivos crditos
e ser precedida da exposio de justifcativa, enquanto que os crditos
extraordinrios sero abertos por decreto do Poder Executivo, que deles dar
imediato conhecimento ao Poder Legislativo.
Gama (2009, p.61) dispe as fontes de recursos para a abertura de
crditos suplementares e especiais:
- O supervit fnanceiro apurado em balano patrimonial do
exerccio anterior;
- Os provenientes de excesso de arrecadao, descontados os
crditos extraordinrios abertos no exerccio;
- Os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio
do projeto de lei oramentria anual, fcarem sem despesas
correspondentes, desde que haja prvia e especfca autorizao
legislativa;
- Os resultantes de anulao parcial ou total de dotaes
oramentrias ou de crditos adicionais, autorizados em lei;
- O produto de operacionalizao de crditos autorizadas, em
forma que juridicamente possibilite ao Poder Executivo realiz-
las;
- Os resultantes da reserva de contingncia,estabelecidos na
LOA.
Destaca-se que os crditos adicionais tero vigncia adstrita ao exerccio
fnanceiro em que forem abertos, salvo expressa disposio legal em contrrio,
quanto aos especiais e extraordinrios, quando abertos nos ltimos quatro
meses do exerccio.
A seguir sero abordadas as fases pelas quais passa o oramento,
denominado de Ciclo Oramentrio.
2.2 Ciclo Oramentrio
O oramento passa por diversas fases at estar pronto para ser executado.
Inicia-se com uma proposta, que se transformar em projeto de lei e ser
apreciado, emendado, aprovado, sancionado e publicado. Posteriormente, h
199
REVISTA
a execuo, momento em que ocorre a arrecadao da receita e a realizao
da despesa, dentro do exerccio fnanceiro. Finalmente h o acompanhamento
e a avaliao da execuo, realizada pelos controles internos e externos. A
seguir, sedo feito breve comentrio sobre as fases do ciclo oramentrio,
dando respaldo para a fase de controle.
Elaborao: etapa que consiste na defnio das metas e prioridades,
bem como programas e estimativas de receitas realizadas por cada unidade
gestora de forma parcial e consolidada pelo Poder Executivo, a quem compete
constitucionalmente o envio da proposta consolidada do oramento para o
Poder Legislativo;
Aprovao: etapa em que o Poder Legislativo aprecia os termos da
proposta enviada pelo Executivo, podendo emend-lo, e, em situaes
extremas, rejeit-lo;
Execuo: nesta fase o Poder Executivo, em observncia ao art. 8 da
Lei de Responsabilidade Fiscal, ter at 30 (trinta) dias para estabelecer por
decreto, a programao fnanceira e o cronograma de execuo mensal de
desembolso. Aps o cumprimento do ditame legal podero ser efetivados a
arrecadao de receitas e o processamento de despesa.
Controle: consiste no acompanhamento e na avaliao do processo
de execuo oramentria, que, segundo a legislao em vigor, ser interno,
quando realizado pelos agentes do prprio rgo, ou externo, quando
realizado pelo Poder Legislativo, auxiliado pelo Tribunal de Contas, os quais
podero apreciar e julgar se a aplicao dos recursos pblicos ocorrer nos
termos previstos nas leis oramentrias e nas demais espcies normativas que
vinculam a gesto de recursos pblicos.
2.3 Receita
Receita, em seu sentido amplo, conforme Pascoal (2008, p.88), toda
entrada ou ingresso de recursos que, a qualquer ttulo, insere-se nos cofres
pblicos, independentemente de haver contrapartida no passivo.
As receitas podem ser classifcadas, quanto a sua natureza, em
oramentrias, aquela arrecadada regularmente em cada perodo fnanceiro,
e em extraoramentria, sendo as decorrentes de situaes excepcionais.
200
Vale destacar que as receitas oramentrias passam por quatro estgios, que
so: previso, que consiste em estimar quanto se espera arrecadar durante o
exerccio fnanceiro; lanamento, que consiste na verifcao da procedncia
do crdito fscal, a pessoa que lhe devedora e inscreve em dbito do
contribuinte; arrecadao, quando o Estado recebe dos contribuintes, por
reparties fscais, agentes ou rede bancria os valores que lhe so devidos;
e recolhimento, que consiste na entrega, pelos agentes arrecadadores, dos
recursos arrecadados Conta nica do Tesouro Pblico.
Dentre os itens relacionados s Receitas Pblicas, ser destacado o
da Dvida Ativa que se constitui em um conjunto de direitos ou crditos de
natureza tributria ou no tributria, em favor da Fazenda Pblica, com prazos
estabelecidos na Legislao pertinente, vencidos e no pagos pelos devedores,
podendo ser tributria ou no tributria. Vale destacar que responsabilidade
dos Gestores a Inscrio e Cobrana da Dvida Ativa.
2.4 Despesa

As Despesas so os desembolsos efetuados pelo Estado para fazer face
as suas diversas responsabilidades junto sociedade.
As Despesas so classifcadas quanto natureza em despesas
oramentrias e extraoramentrias. As primeiras passam por quatro estgios:
fxao, que consiste no valor total da despesa prevista na LOA; empenho, que
compreende o ato emanado da autoridade competente que cria para o Estado,
a obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio;
liquidao, que trata-se da verifcao do direito adquirido pelo credor, tendo
por base os ttulos e documentos do respectivo crdito; e pagamento, entrega
do numerrio correspondente, recebendo a devida quitao.
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceu regras para que os
gestores obtenham uma gesto administrativa comprometida com o equilbrio
oramentrio, com vista a fomentar o crescimento da receita e a controlar
o montante da despesa pblica; para isto estabeleceu medidas de limitao
de empenho de despesa, bem como regras para gerao de novas despesas.
Dentre estas, deve ser realizada estimativa do impacto oramentrio e
201
REVISTA
fnanceiro que entrar em vigor e nos dois subsequentes, bem como declarao
do ordenador de despesas de que o aumento tem adequao oramentria
e fnanceira, estabelece regras para as despesas de carter continuado, bem
como fxa limites para as despesas de pessoal, despesas nulas, transferncias
voluntrias, despesas de competncia de outro ente e inscries em restos a
pagar.
Diante do exposto, os Gestores devem fcar atentos ao executar suas
despesas, devendo observar as regras emanadas pela Lei de Responsabilidade
Fiscal. Destaca-se que, alm das regras da Lei de Responsabilidade Fiscal,
quanto execuo de despesa o Gestor deve observar os limites constitucionais
de aplicao de no mnimo 25% em educao e 15% em sade.
2.5 Lei de Responsabilidade Fiscal
O modelo oramentrio foi aprimorado considerando os efeitos
provocados pela aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal, denominada de
LRF, que assinalou um marco nas fnanas pblicas brasileiras, ao representar
a institucionalizao do compromisso com a gesto fscal responsvel e com
o equilbrio das contas pblicas.
Segundo Pereira (2009, p.320), a Lei de Responsabilidade Fiscal
apresenta-se como um cdigo de conduta para os administradores pblicos
de todo o pas, nos trs poderes e nas trs esferas de governo, Unio, estados
e municpios. Logo, os gestores passaram a ter que realizar uma gesto
fnanceira e oramentria mais efciente, efcaz e transparente.
A principal fnalidade da Lei de Responsabilidade Fiscal consistiu
em formular regras de fnanas pblicas, instituindo o planejamento e a
transparncia como seus pilares. Alm disso, os gastos pblicos passaram
a ser vistos sob uma nova perspectiva, que engloba no somente a anlise
fnanceira e oramentria, como tambm exige a demonstrao dos resultados
obtidos em prol da sociedade.
Em suma, a LRF vem fazer que este entenda de noes administrativas,
alm de impor limites ao Gestor, tendo em vista que para gerenciar o oramento
preciso ter uma viso voltada para a administrao fnanceira. Em relao
fscalizao, a LRF preceitua em seu art.59, que caber ao Poder Legislativo,
diretamente auxiliado pelo Tribunal de Contas e os rgos de controle interno
202
de cada Poder, verifcar se foram atingidas as metas estabelecidas na Lei de
Diretrizes Oramentrias, assim como os limites e as condies para realizao
de operaes de crdito e inscrio nos restos a pagar, dentre outras coisas.
Na prxima seo, ser abordada breve contextualizao do controle
da execuo oramentria do Poder Executivo Municipal, realizado pelo
Tribunal de Contas dos Municpios do Estado do Cear por meio das Contas
de Governo.
3. O controle da execuo oramentria
A noo fundamental de Prestao de Contas consiste no fato de que
algum, pessoa fsica ou jurdica, justifque o adequado uso de determinada
quantia ou mesmo de determinado objeto, instrumento ou ato, no se
restringindo apenas a valores fnanceiros.
Prestao signifca o ato ou efeito de prestar, prestamento, que por sua
vez, converge para demonstrar, comprovar.
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 considera a
Prestao de Contas um princpio constitucional. Assim, caso este princpio
seja desrespeitado, a Carta Magna autoriza, em medida de exceo, a Unio a
intervir nos Estado, e, os Estados, por sua vez, a intervirem em seus respectivos
Municpios, a fm de restabelecer a normalidade da prestao de contas. Essa
interpretao extrada dos arts. 34 a 36 da Constituio Federal, que tratam
do instituto da interveno.
Ainda a Constituio Federal de 1988, em seu art. 70, pargrafo nico,
prev que prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens,
valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta,
assuma obrigaes de natureza pecuniria.
A prestao de contas, princpio constitucional, conforme vimos,
tambm norteada por outros dois princpios especfcos da Administrao
Pblica: princpio da supremacia do interesse pblico e princpio da
indisponibilidade.
A cidadania tambm fundamenta tal aspecto de controle da
Administrao Pblica, pois confere aos cidados o direito de acesso s
informaes sobre prestao de contas dos governantes, acesso s demais
203
REVISTA
informaes oramentrias e fnanceiras, por meio da transparncia fscal,
culminando no denominado controle social.
Destaca-se que conforme a natureza e origem do recurso pblico que
o ente estiver utilizando, se recurso prprio ou de transferncia voluntria,
os rgo e /ou entidades que recebero a prestao de contas para anlise e
julgamento sero distintos. No caso do Tribunal de Contas dos Municpios do
Estado do Cear, o regramento para fscalizao dos Municpios est prevista
no art. 31 da Constituio Federal.
Art. 31. A fscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder
Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos
sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na
forma da lei.
1 - O controle externo da Cmara Municipal ser exercido com
o auxlio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Municpio
ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municpios, onde
houver.
2 - O parecer prvio, emitido pelo rgo competente sobre
as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, s deixar de
prevalecer por deciso de dois teros dos membros da Cmara
Municipal.
3 - As contas dos Municpios fcaro, durante sessenta dias,
anualmente, disposio de qualquer contribuinte, para exame
e apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos
termos da lei.
4 - vedada a criao de Tribunais, Conselhos ou rgos de
Contas Municipais.(BRASIL,1988)
Destarte do regulamento citado que o controle oramentrio-fnanceiro
da Administrao Pblica Municipal, em sentido amplo, exercido pelas
Cmaras Municipais, que so auxiliadas tecnicamente pelos Tribunais de
Contas.
O art. 71, inciso I, da Constituio Federal de 1988 a seguir transcrito,
apresenta as competncias do Tribunal de Contas quanto apreciao das
contas do Presidente da Repblica, enquanto o art. 75 da Carta Magna prev
que as normas estabelecidas nesta seo aplicam-se, no que couber,
organizao, composio e fscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados
204
e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos
Municpios.. Considerando o exposto no art.75, estende-se para os Tribunais
de Contas dos Municpios a apreciao das contas do Prefeito Municipal.
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser
exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual
compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da
Repblica, mediante parecer prvio que dever ser elaborado em
sessenta dias a contar de seu recebimento;
Considerando por simetria ao exposto no art. 71 da Constituio Federal,
cabe ao Tribunal de Contas dos Municpios do Estado do Cear apreciar as
contas do Prefeito Municipal mediante parecer prvio, conforme Art. 78,
inciso I, da Constituio Estadual, combinado com o Art. 1 inciso I, e Arts. 6
e 7 da Lei Estadual n. 12.160/93.
Destarte o exame das Contas dos Governos Municipais constitui a
mais nobre, complexa e abrangente tarefa atribuda ao Tribunal de Contas
dos Municpios do Estado do Cear, pela Constituio Federal e legislao
correlata, seja por sua singular relevncia, por permitir sociedade o
conhecimento do resultado da atividade da Administrao Pblica Municipal,
seja pela amplitude dos temas tratados e profundidade das anlises realizadas
por este Tribunal. importante salientar que o exame das Contas de Governo,
com a emisso do competente Parecer Prvio, constitui uma apreciao global
das receitas e dos gastos pblicos, das mutaes patrimoniais dependentes ou
no da execuo oramentria e uma apreciao macro do desempenho da
mquina administrativa durante toda uma gesto.
Ressalte-se que este Parecer Prvio no afasta o julgamento que feito
pelo Tribunal de Contas dos Municpios do Estado do Cear, em consonncia
ao art. 71, inciso II, quanto s contas dos ordenadores de despesas e demais
responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e
indireta, fcando ressalvadas as eventuais responsabilidades, porquanto sero
objeto de apreciao especfca, mediante tomadas e prestaes de contas de
gesto.
O Parecer Prvio leva em conta os demonstrativos contbeis e fnanceiros
do ente estatal por meio do qual se procura demonstrar o que foi gasto e o
205
REVISTA
que foi arrecadado no exerccio encerrado, enfatizando o desempenho do
oramento pblico e dos programas e realizaes do Governo.
Vale destacar que compete ao Tribunal de Contas a emisso do Parecer
Prvio quanto s Contas do Poder Executivo, no obstante, por tratar-se da
autoridade maior, cabe ao Poder Legislativo a Competncia para Julgar as
contas, em relao aos Municpios, o parecer prvio vincula, at certo ponto,
o Legislativo Municipal, na medida em que s deixar de prevalecer por
deciso de 2/3 (dois teros) dos membros da Cmara de Vereadores.
Quanto anlise das Contas de Governo, o Regimento Interno do
Tribunal de Contas dos Municpios do Estado do Cear, em seu artigo 118,
assim preceitua, verbis:
Art. 118 As contas consistiro do balano geral do municpio e
do relatrio de controle interno do Chefe do Executivo Municipal
sobre a execuo do oramento e demais matrias:
1 - O balano geral abranger os registros de todos os rgos
e unidades oramentrias, inclusive os da cmara municipal,
fundos especiais e demais entidades da administrao indireta
inclusive fundaes institudas ou mantidas pelo municpio.
2 - A documentao das Contas de Governo do municpio ser
estabelecida e disciplinada atravs de Instruo Normativa.
J o artigo 119 do Regimento Interno do Tribunal de Contas dos
Municpios do Estado do Cear dispe acerca dos prazos para remessa das
Contas de Governo s Cmaras Municipais, e ao Tribunal de Contas, vejamos:
Art. 119 As Contas de Governo do municpio relativas de cada
exerccio devero ser remetidas pelo Prefeito cmara municipal
at 31 de janeiro e por esta ao Tribunal de Contas at 10 de abril
do ano subsequente.
ainda de bom alvitre informar que as funes bsicas do Tribunal
de Contas podem ser agrupadas da seguinte forma: fscalizadora, consultiva,
informativa, judicante, sancionadora, corretiva, normativa e de ouvidoria.
Algumas das atuaes assumem ainda o carter pedaggico.
Sendo assim, este trabalho reportar, na prxima seo a metodologia
206
utilizada para a anlise pretendida e, na seo seguinte, ser realizado o exame
das Contas de Governo Municipais, por meio do estudo dos Pareceres Prvios
do Tribunal de Contas dos Municpios do Estado do Cear, com o intuito de
verifcar quais as irregularidades mais frequentes e graves que consubstanciam
os Pareceres Prvios Desfavorveis, verifcando assim em que aspectos devem
ser realizados esforos por parte de novos gestores para garantir a harmonia
das fnanas pblicas.
4. Metodologia
A pesquisa, quanto abordagem do problema, caracteriza-se por ter
natureza qualitativa, uma vez que, conforme Beuren et al., 2008, p. 91, esta
metodologia pode descrever a complexidade de determinado problema,
analisar a interao de certas variveis, compreender e classifcar processos
dinmicos vividos por grupos sociais. Quanto aos objetivos, trata-se de
pesquisa exploratria e descritiva, uma vez que realizado um levantamento
bibliogrfco e documental, bem como uma anlise e interpretao dos fatos,
a fm de fundamentar os resultados observados.
Considerando o relatrio emitido pelo Tribunal de Contas dos
Municpios do Estado do Cear (TCM/CE) Justia Eleitoral, atualizado at 5 de
junho de 2012, contendo a relao dos 141 Prefeitos Municipais responsveis
por Prestaes de Contas de Governo, em decorrncia de Pareceres Prvios
Desfavorveis ou Favorveis do TCM/CE, ou que os resultados de julgamentos
da Cmara Municipal no tenham sido informados ao TCM/CE. No caso
dos Pareceres Prvios Desfavorveis, fcou constatada a existncia de 114
gestores, que tiveram seus dados analisados, com o intuito de verifcar quais
as irregularidades apontadas. O resultado da pesquisa foi dividido em dois
grupos: o primeiro, com as irregularidades apontadas em alguns Pareceres
como sendo as mais graves, que por si j maculariam o certame; e o segundo
grupo, com as demais irregularidades elencadas nos pontos negativos dos
Pareceres.
A pesquisa consiste em discriminar o resultado por assunto,
demonstrando o nvel de relevncia por meio da percentagem que estas
irregularidades ocorrem no exame dos Pareceres, bem como em cada assunto
207
REVISTA
foram obsevadas quais as falhas comumente apontadas e os ditames legais
maculados.
Destarte que o critrio adotado para a emisso dos Pareceres Prvios teve
como fundamento uma apreciao com segurana e de forma isonmica das
contas sob o enfoque legal da Constituio Federal, Lei Federal n. 4.320/64,
Constituio Estadual, Lei Complementar n.101/2000 (LRF) e Instrues
Normativas do TCM.
5. Resultados
Nesta seo esto apresentados os principais resultados da anlise
realizada, sendo demonstrada por meio de tabelas. A primeira descrever as
falhas consideradas como mais graves que por si j maculam a Prestao de
Contas.
Tabela 1 Irregularidades Graves
ASSUNTO RELE-
VNCIA
IRREGULARIDADES MAIS COMUNS
CRDITOS
ADICIONAIS
71,05% Ausncia de cpias de Lei e Decretos que autorizaram a
abertura dos crditos Adicionais; (Lei n 4320/64)
Divergncia entre o montante de crditos adicionais au-
torizados na LOA com o montante aberto;
Falta de comprovao da respectiva fonte de recursos
para a abertura de crditos adicionais;
Possvel erro de planejamento, uma vez que foi consta-
tado abertura de crditos adicionais em sua totalidade
por anulao de dotao;
DVIDA ATIVA 85,96% Baixa Cobrana da Dvida Ativa, demonstrando que o
Gestor no est implantando aes neste sentido;
Falta de comprovao da inscrio na dvida ativa dos
valores das multas aplicadas pelo TCM/CE.
208
ASSUNTO RELE-
VNCIA
IRREGULARIDADES MAIS COMUNS
EDUCAO 28,07% Descumprimento do art 77 da Constituio Federal.
SADE 11,40% No aplicao do mnimo Constitucional, descumpri-
mento do art. 77 do ADCT.
DUODCIMO 62,28% Repasse ao Legislativo em atraso ou fora do limite, des-
cumprimento do art. 29 da Constituio Federal.
DESPESA COM
PESSOAL
20,18% Descumprimento do art. 21 da LRF.
RESTOS A PA-
GAR
63,16% Ausncia de relao de restos a pagar, inscritos, pagos,
e cancelados, assim como o cancelamento de restos a
pagar processados.
Relao sem discriminar os Processados dos no pro-
cessados.
Contratao de despesa sem lastro fnanceiro, art.42 da
LRF.
Cancelamento de Restos a Pagar Processados.
Fonte: Elaborao prpria, 2013.
Destaca-se que as falhas elencadas nos Pareceres no aparecem
isoladamente, sendo um conjunto de irregularidades, podendo, portanto,
haver mais de uma falha grave no mesmo Parecer; ademais, destaca-se que o
nvel de relevncia indicado na tabela signifca a percentagem de Pareceres
que as elencam. Logo, como situao problemtica nos Municpios, encontra-
se principalmente a ausncia de medidas para cobrana da Dvida Ativa,
e em muitos casos a ausncia de inscrio das mesmas. Destaca-se, ainda,
a falta ou o erro de planejamento, resultando em aberturas de crditos
adicionais muitas vezes em sua quase totalidade por anulao de dotaes,
bem como a ausncia de comprovao das fontes que foram utilizadas. Alm
disso, h o comprometimento do oramento subsequente, havendo ainda o
descumprimento de vrios preceitos legais.
A seguir sero elencadas outras irregularidades que foram frequentemente
irregularidades apontadas nos Pontos Negativos dos Pareceres Prvios.
209
REVISTA
Tabela 2 Demais irregularidades
ASSUNTO RELEVNCIA IRREGULARIDADES MAIS COMUNS
BALANO GERAL 87,72% Omisso dos extratos bancrios e/ou conci-
liaes bancrias;
Ausncia de Demonstrativos;
Defeituaes nas Demonstraes Contbeis;
Dfcit oramentrio, dfcit fnanceiro, df-
cit na gesto patrimonial.
DA GESTO FISCAL 77,19% Envio intempestivo, ausncia/divergncia
de anexos dos RREO e RGF, ausncia de pu-
blicao, descumprimento dos preceitos da
LRF.
DOS INSTRUMEN-
TOS DE PLANEJA-
MENTO
28,95% No envio ou envio em atraso da LDO ou da
LOA
No envio da elaborao de programa fnan-
ceira e oramentria e/ou cronograma de
execuo mensal de desembolso
Metas oramentrias no foram cumpridas
em sua plenitude
PRESTAO DE
CONTAS
30,70% Enviada incompleta e/ ou intempestivamente
Fonte: Elaborao prpria, 2013.
Com base nos dados apurados, constata-se o comprometimento da
execuo oramentria. Destaca-se que o estudo no exauriu todas as
irregularidades apontadas nos Pareceres Desfavorveis, apenas as mais graves
e mais frequentes, procurando demonstrar as que estavam mais ligadas ao
oramento.
Observa-se que algumas irregularidades no so to graves, como: envio
incompleto e ou intempestivo de peas, no obstante tais falhas comprometam
o controle a ser efetivado.
Das divergncias apuradas, destacam-se ainda a comprovao do
no cumprimento das metas oramentrias estabelecidas; a constatao de
210
dfcits oramentrio, de arrecadao, fnanceiro e na gesto patrimonial,
que demonstram um maior descomprometimento com o oramento pblico
municipal.
Concluso
A evidncia do resultado da pesquisa pode demonstrar descumprimento,
despreparo e m administrao nos recursos pblicos, destarte que, conforme
mencionado, as irregularidades apontadas so passveis de Desaprovao das
Contas dos Gestores.
Conforme mencionado, o Tribunal emite o Parecer Prvio das Contas
de Governo, cabendo ao Legislativo julgar. No obstante, nos casos dos
municpios o Parecer Prvio do Tribunal s deixar de prevalecer por deciso
de dois teros dos membros da Cmara Municipal.
Considerando a recente Lei da Ficha Limpa, a qual disciplina diversas
situaes em que as pessoas podero fcar impedidas de participar das eleies
como candidatos, uma destas situaes consiste na rejeio das Contas
Polticas pelo Legislativo.
Diante do exposto, observa-se a importncia dos conhecimentos da
legislao para realizao de uma boa gesto pblica, destacando ainda a
relevncia da presente pesquisa, pois oportunizar aos futuros gestores,
e demais interessados no tema, obter o conhecimento das principais
irregularidades apuradas nos pareceres desfavorveis do relatrio emitido
pelo TCM/CE, utilizado como base para esta anlise, para que as evitem, pois
alm de causar a desaprovao das contas municipais, podero acarretar a
inexigibilidade, alm de outras sanes previstas em legislao especfca.
Referncias
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outras Providncias. Dirio Ofcial [da] Repblica Federativa, Braslia, DF, 05
211
REVISTA
mai.2000.
______. Lei 4.320, de 17 de maro de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito
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dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Dirio Ofcial [da] Repblica
Federativa, Braslia, DF, 04 mai.1964.
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SILVA, Anderson Campos (Coord.) et al. Dvida Pblica. A Experincia
Brasileira. Braslia: Secretaria do Tesouro Nacional: Banco Mundial. 2009.
212
Alterao de contratos administrativos: estudo sobre vcios
nos aditamentos aos contratos administrativos
Eber dos Santos Chaves
1
Resumo
A alterao do contrato representa uma das prerrogativas atribudas
Administrao Pblica, nos termos dos artigos 58, I e 65 da Lei n. 8.666/93.
Tal prerrogativa se justifca pelo dever atribudo a esta de bem tutelar o interesse
pblico, cabendo-lhe, pois, em face de determinadas circunstncias, realizar
as necessrias adequaes do contrato frmado. Todavia, essas alteraes
no se constituem em regra, nem tampouco algo ilimitado, mas devem ser
excees, cuja ocorrncia pressupe as devidas justifcativas legais que devem
ser formalizadas por meio de instrumento usualmente denominado termo de
aditamento, comumente denominado termo aditivo. Ocorre que, em algumas
situaes, quando da formalizao das alteraes dos contratos administrativos,
por meio de termo de aditamento, alguns aspectos legais so deixados de
lado, tornando esse ato administrativo em um ato vicioso. Esse artigo tem
como objetivo discutir e analisar a legalidade nos aditamentos de contratos
administrativos, buscando compreender os principais problemas (vcios)
encontrados nas alteraes de contratos administrativos. Para isso, realizou-
se uma anlise comparativa entre algumas prticas em confronto com os
ditames da Lei n 8.666/93, contribuindo desta maneira para o aprimoramento
profssional dos gestores pblicos e servidores da rea administrativa responsvel
pela contratao de fornecedores e/ou prestadores de servio. Neste estudo,
conclumos que as alteraes contratuais constituem, na maioria das vezes,
fruto da m especifcao do objeto do contrato ou da falta de planejamento
1 Bacharel em Administrao pela Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia. Tcnico de Nvel M-
dio - Prefeitura Municipal de Vitria da Conquista/BA. E-mail: eber.chaves79@gmail.com
213
REVISTA
dos agentes pblicos.
Palavras-chaves: Contrato Administrativo. Alterao. Aditamento. Vcios.
Legalidade. Segurana Jurdica.
Abstract
The contract amendment is one of the prerogatives assigned to the Public
Administration, pursuant to art. 58, I, of Law n. 8.666/93. This prerogative is
justifed by the duty assigned to this well protect the public interest, and shall,
therefore, in view of certain circumstances, make the necessary adjustments to
our agreement. However, these changes do not constitute a rule, or something
unlimited, but must be exceptions, the occurrence of which involves the legal
justifcations that must be formalized through an instrument usually called
term amendment, commonly called an addendum. It happens that, in some
situations when formalizing changes of government contracts through the end
of addition, some legal aspects are left aside, making this administrative act
vicious. This article aims to discuss and analyze the legality of administrative
contracts in the riders, trying to understand the main problems (defects) found
changes in contracts. For this, we carried out a comparative analysis of some
practices in confict with the dictates of the Law 8.666/93, thus contributing
to the professional development of managers and public servants of the
administration responsible for hiring vendors and / or service providers. In this
study, we conclude that the contract changes are, for the most part, the result of
misspecifcation of the object of the contract, or the lack of planning of public
offcials.
Keywords: Administrative Agreement. Amendment, Addition; Addictions;
Legality; Legal Security.
1. Introduo
O contrato administrativo um tipo de contrato da administrao regido
integralmente por normas de Direito Pblico, em que o interesse pblico tem
prioridade sobre o interesse do particular, contendo clusulas exorbitantes
e derrogatrias do direito comum. O doutrinador Meirelles (2010, p. 215)
conceitua contrato Administrativo como o ajuste que a Administrao
214
Pblica, agindo nessa qualidade, frma com particular ou outra entidade
administrativa para a consecuo de objetivos de interesse pblico, nas
condies estabelecidas pela prpria Administrao.
A alterao do contrato administrativo o refexo jurdico da
sobreposio do interesse pblico sobre o privado, contudo as alteraes
nas clusulas contratuais no dependem to somente do livre-arbtrio da
Administrao, elas precisam ser justifcadas pela ocorrncia de situaes de
fato ou de direito que comprovem a necessidade da mudana. Para tanto, os
atos administrativos necessitam estar pautados nos princpios expressos no
art. 37 da Constituio, que prescreve que a Administrao Pblica Direta e
Indireta dever observar o princpio da legalidade, devendo fazer apenas o
que a lei permitir. Isso se deve porque a vontade da Administrao Pblica
a que decorre da lei, ou seja, a submisso do Estado lei, sendo que
suas atividades sero desenvolvidas em conformidade dos preceitos legais
preestabelecidos, alm de observar os princpios da impessoalidade, da
moralidade, publicidade e efcincia.
Em razo do interesse pblico essencial aos contratos administrativos e
a frequncia com que as alteraes contratuais so praticadas, resolvemos nos
inclinar mais aprofundadamente na matria, a fm de investigar o fundo do
Direito aplicvel questo.
A atividade administrativa exercida por meio de atos ou fatos jurdicos.
Dentre os atos produzidos pela Administrao encontra-se como base para
o desenvolvimento deste artigo o aditamento ao contrato administrativo, ato
jurdico bilateral, produzido pelo Estado, concreto, complementar da lei, e
sujeito ao controle de legitimidade por rgo jurisdicional.
Os temas abordados foram conduzidos nos termos da Lei n 8.666/1993
que instituiu normas gerais de licitaes e contratos para a Administrao
Pblica, alm de lies da doutrina e jurisprudncia ptrias sobre os temas.
215
REVISTA
Considerando a necessidade de uma melhoria contnua e atualizao
diante da legislao que rege os temas da gesto dos contratos da
Administrao Pblica, a relevncia da pesquisa conduzida neste trabalho
est na oportunidade de fornecer aos gestores pblicos subsdios importantes
para cumprimento da legislao relacionada aos contratos administrativos,
assegurando assim que os atos administrativos relacionados s alteraes de
contratos, estejam pautados nos princpios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e efcincia.
Esse artigo tem como objetivo discutir e analisar a legalidade nos
aditamentos de contratos administrativos, buscando compreender os principais
problemas (vcios) encontrados nas alteraes de contratos administrativos.
Para isso, realizou-se uma anlise comparativa entre algumas prticas em
confronto com os ditames da Lei n 8.666/93, contribuindo desta maneira
para o aprimoramento profssional dos gestores pblicos e servidores da rea
administrativa responsvel pela contratao de fornecedores e/ou prestadores
de servio.
Cabe salientar que o tema Alterao de Contratos Administrativos
vasto e abrangente, no sendo exaurido pelas obras doutrinrias existentes.
Este material no tem a pretenso de esgotar o assunto, mas constitui-se numa
fonte de consulta rpida e simplifcada sobre o tema.
Os exemplos citados neste trabalho so fctcios e nomes de rgos,
entidades, empresas no foram mencionados.
2. Alterao de contratos administrativos
O art. 58, I, da Lei n. 8.666/93 confere administrao a prerrogativa
de alterar seus contratos. Tal prerrogativa justifcada pelo dever atribudo
a esta de bem tutelar o interesse pblico, cabendo-lhe, pois, em face de
determinadas circunstncias, realizar as necessrias adequaes do contrato
frmado. De acordo com pertinente lio de Marques (1998, p. 105):
216
O fato que quando a Administrao perfaz um ajuste
administrativo, presume-se que esteja a perseguir um cometimento
que de interesse coletivo, geral, pblico. Dessume-se, portanto,
que se no devir desta avena surgirem circunstncias ou fatores
imprevistos, imprevisveis, mal previstos, supervenientes,
enfm que imponham alteraes no ajuste, seria absolutamente
contraditrio negar ao Poder Pblico a mudana no contrato na
precisa medida necessria a contornar os bices supervenientes.
Segundo Niebuhr (2011, p. 825), as alteraes dos contratos
administrativos no se constituem em regra, nem tampouco algo ilimitado,
as modifcaes devem ser excees, cuja ocorrncia pressupe as devidas
justifcativas. A Administrao deve ser responsvel em seu planejamento
inicial, realizando estudos prvios e consistentes.
Encarecendo o entendimento de que a alterao do contrato, em face
das circunstncias do caso concreto, constitui poder-dever da administrao
pblica, Justen Filho (2005, p. 540) assevera que:
A modifcao contratual derivar da constatao tcnica da
inadequao da previso original. Logo, depender de critrios
tcnicos que comprovem que a soluo adotada anteriormente
antieconmica, inefcaz ou invivel. Enfm, deriva da
demonstrao cientfca de que a soluo que melhor atende aos
interesses fundamentais no aquela consagrada no contrato
original. Logo, a modifcao ser obrigatria. A Administrao
Pblica ter o dever de promov-la. Dever apresentar os motivos
tcnicos aos quais se vincula sua deciso, fundamentando-a. (...)
Se a Administrao deixar de exercitar seu poder, estar
atuando mal e seus agentes podero ser responsabilizados pelo
descumprimento de seus deveres funcionais.
2.1. Alterao unilateral
Ao contrrio das modifcaes consensuais, as alteraes unilaterais
so as geradas pela Administrao e independem da anuncia do contratado.
Assim sendo, o particular no ter direitos imutveis com relao ao objeto
contratado, nem tampouco com relao s clusulas regulamentares que
217
REVISTA
dispem sobre o modo de sua execuo do contrato. Entretanto, dever ser
assegurado seu direito com relao ao equilbrio econmico fnanceiro inicial
do contrato, em qualquer alterao unilateral, conforme o art. 37, inciso XXI
da Constituio Federal e inciso 6 do art. 65 da Lei 8.666/93, sob pena de
enriquecimento ilcito da Administrao. Ou seja, a equao econmico-
fnanceira da proposta inicial dever ser mantida durante toda a execuo
do contrato, de modo a evitar a onerao do particular ou at mesmo da
Administrao.
A alterao unilateral no um ato arbitrrio, mas uma obrigao
quando existir a necessidade, no sentido de proteger o interesse pblico.
Assim, as modifcaes sempre devem ser motivadas e justifcadas, sob pena
de nulidade.
2.2. Alterao qualitativa
De acordo com o art. 65, inc. I, letra a, da Lei n 8666/93, as alteraes
qualitativas se caracterizam pela adequao tcnica do objeto contratual a
novas especifcaes, diferentemente das alteraes quantitativas que so
destinadas a modifcar a dimenso do objeto.
No h meno na Lei n 8666/93 sobre os limites para as alteraes
qualitativas, logo no existem dvidas a respeito das alteraes qualitativas que
esto dentro do limite estabelecido para as alteraes quantitativas. A questo
principal est na possibilidade ou no de ultrapassar estes limites, uma vez
que o legislador no estabeleceu explicitamente os limites s modifcaes de
natureza qualitativa.
Para o autor Justen Filho (2010, p. 830), as alteraes qualitativas podem
extrapolar os limites estabelecidos no pargrafo 1 e 2 do art. 65 da Lei de
Licitaes e indica o seguinte:
Se o legislador quisesse que tais limites servissem tambm para
alteraes qualitativas, ele o teria feito expressamente. No
correto aplicar os limites preceituados nos pargrafos 1 e 2 do
218
art. 65 da Lei n 8.666/93 em relao s alteraes qualitativas,
o que ensejaria uma espcie de interpretao extensiva, que foge
aos lindes da prpria legalidade mesmo em seu sentido amplo.
Do entendimento do autor citado conclui-se que, quando surge
uma nova necessidade, a Administrao poder alterar o contrato de
modo a adequ-lo nova realidade em percentuais superiores aos limites
estabelecidos para as alteraes quantitativas. Mas a liberdade com relao
aos limites das alteraes qualitativas deve possuir parmetros. A fm de evitar
atos abusivos e desvirtuamentos, faz-se necessrio observar no s o princpio
da razoabilidade, mas os demais princpios do Direito Administrativo, tais
como os da proporcionalidade, economicidade, fnalidade, efcincia etc. Em
harmonia com os princpios, a alterao qualitativa no pode transformar o
objeto de modo a alterar a sua funcionalidade bsica, a identidade do objeto
deve ser preservada.
2.2.1. Pressupostos para a alterao qualitativa
So pressupostos para a alterao qualitativa:
a) Fato superveniente ou de conhecimento superveniente, sufciente
para ensejar a alterao. No possvel alterar o contrato, quando a causa
da modifcao for a falta de planejamento adequado ou de cautela na
contratao;
b) Existncia de um motivo de ordem tcnica, devidamente justifcado
no processo, que seja impretervel para a consecuo do interesse pblico
visado na contratao;
c) Manuteno do objeto inicialmente convencionado, no podendo ser
alterada a essncia do objeto, sob pena de violao ao preceito constitucional
do dever de licitar;
d) Respeito aos direitos adquiridos dos licitantes (manuteno do
equilbrio econmico-fnanceiro e adequao dos prazos de execuo s
mudanas ocorridas).
219
REVISTA
2.3. Alterao quantitativa
So as alteraes que aumentam ou diminuem a quantidade contratada.
As alteraes quantitativas ocorrem quando existe a necessidade de adequar a
dimenso do objeto s novas demandas decorrentes do interesse pblico. No
1 do art. 65, a lei determina que o contratado fca obrigado a aceitar, nas
mesmas condies contratuais, os acrscimos ou as supresses que se fzerem
nas obras, servios ou compras. Conclui-se com isto que as alteraes a que
refere-se esse pargrafo so unilaterais e independem da concordncia do
contratado. Sendo estas alteraes limitadas a 25% do valor inicial atualizado
do contrato para acrscimos e supresses, no caso de reforma de edifcio ou
de equipamento, o limite de 50% para seus acrscimos, permanecendo o
limite de 25% para as supresses. H uma exceo no limite da supresso que
poder ultrapassar o limite de 25%, somente quando a alterao for de modo
consensual.
Podemos concluir que, no caso dos acrscimos consensuais, devem ser
considerados os mesmos limites estabelecidos nas alteraes unilaterais. Isto
se explica visto que com o acrscimo h majorao da remunerao. Com o
aumento do encargo, e o acrscimo do quantitativo, a Administrao ter que
aumentar, na mesma proporo, a remunerao do contratado, observando
sempre o equilbrio contratual, a fm de reestabelecer a equao econmico-
fnanceira original.
Na verdade, os limites indicados no 1 do art. 65 no incidem
exatamente sobre as dimenses do objeto, mas o quanto esta alterao do
objeto resulta no valor inicial atualizado do contrato. Para elucidar esta
importante distino, citamos exemplo formulado por Niebuhr (2011, p. 827):
Por exemplo, a Administrao contratou a pavimentao de 10
(dez) quilmetros de uma rodovia. Ela pretende formalizar aditivo
para que sejam pavimentados outros 2 (dois) quilmetros. Muitos,
apressadamente, concluem que tal aditivo permitido, porque
importa acrscimo no superior a 25% (vinte e cinco por cento)
sobre a dimenso do objeto inicial. Como dito, tal concluso
apressada, porque o limite de 25% (vinte e cinco por cento)
deve ser aferido sobre o quanto a alterao repercute no valor do
contrato. Ou seja, se os 2 (dois) quilmetros a mais no gerarem
220
despesa superior a 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial
atualizado do contrato, ento o aditivo permitido.
3. Vcios nos aditamentos aos contratos administrativos
A Administrao pode modifcar seus contratos nos casos permitidos
em lei. Tais modifcaes devem ser formalizadas por meio de instrumento
usualmente denominado termo de aditamento, tambm conhecido como
termo aditivo.
O termo de aditamento o instrumento apropriado e indispensvel,
conforme prev o art. 60 da Lei federal das Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica, para adicionar no texto do contrato vigente as
alteraes e/ou o novo prazo. Assim sendo, mesmo que consubstanciados
em instrumentos distintos, o contrato e seu termo de prorrogao e/ou
alterao passam a ser, juridicamente, um s documento. Deve ser celebrado
o correspondente termo para cada alterao dessa natureza, de modo que at
o fm do contrato pode-se ter mais de um termo de aditamento. Para cada um
procede-se da mesma forma, observando-se as exigncias prprias que devem
ser atendidas caso a caso. Esses vrios termos podem ser designados, para
facilitar eventual citao ou pesquisa, por primeiro, segundo ou terceiro termo
de aditamento (ou termo aditivo).
Ocorre que, em algumas situaes, quando da formalizao das
alteraes e/ou prorrogaes dos contratos administrativos, por meio de termo
de aditamento, alguns aspectos legais so deixados de lado, tornando esse ato
administrativo vicioso.
Possui vcio o ato que no obedecer ou enquadrar-se s normas que lhe
so superiores e lhe servem de fundamento de validade. A comprovao de
que um ato portador de vcio se d por um juzo. Assim, qualquer que seja
o vcio, em ateno ao prprio atributo de presuno de legitimidade, todos
os contratos viciados so vlidos at que algum rgo competente declare o
contrrio.
221
REVISTA
3.1. Requisitos do termo de aditamento contratual
Toda e qualquer modifcao contratual deve dar-se mediante a
celebrao de termo aditivo, seja ela unilateral ou consensual. Esse instrumento
dever ser utilizado, ainda, em casos como: alterao de nome ou denominao
empresarial da contratada, alterao do endereo da contratada, retifcao de
clusula contratual e retifcao de dados (CNPJ, p. ex.) da empresa contratada
(quando, por equvoco, ocorrer falha no registro desses dados).
Os arts. 60, caput, e 61, pargrafo nico, da Lei n 8.666/93, instituem
requisitos formais para a celebrao dos contratos administrativos, com vistas
a lhes conferir o carter de ofcialidade, abrangendo, inclusive, a formalizao
de aditamentos aos ajustes originrios.
Art. 60. Os contratos e seus aditamentos sero lavrados nas
reparties interessadas, as quais mantero arquivo cronolgico
dos seus autgrafos e registro sistemtico do seu extrato, salvo
os relativos a direitos reais sobre imveis, que se formalizam por
instrumento lavrado em cartrio de notas, de tudo juntando-se
cpia no processo que lhe deu origem.
Art. 61 - Pargrafo nico. A publicao resumida do instrumento
de contrato ou de seus aditamentos na imprensa ofcial, que
condio indispensvel para sua efccia, ser providenciada
pela Administrao at o quinto dia til do ms seguinte ao de
sua assinatura, para ocorrer no prazo de vinte dias daquela data,
qualquer que seja o seu valor, ainda que sem nus, ressalvado o
disposto no art. 26 desta Lei.
O TCU decidiu, no Acrdo 554/2005-Plenrio, que ser observado no
aditamento de contratos administrativos, o princpio de que a execuo de
itens do objeto do contrato em quantidade superior prevista no oramento
da licitao deve ser previamente autorizada por meio de termo aditivo
contratual, o qual dever atender aos requisitos a seguir:

I. Ser antecedido de procedimento administrativo no qual
fque adequadamente consignada a motivao das alteraes
tidas por necessrias, que devem ser embasadas em pareceres e
222
estudos tcnicos pertinentes, bem assim caracterizar a natureza
superveniente, em relao ao momento da licitao, dos fatos
ensejadores das alteraes.
II. Ter seu contedo resumido publicado, nos termos do art. 61,
pargrafo nico, da Lei n 8.666/1993.
3.2. Termo de aditamento contratual com alteraes sem previso legal
De forma geral, a Lei Magna, em seu artigo 37, estabelece os princpios
que norteiam os atos da Administrao:
A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
efcincia e, tambm, ao seguinte....
Com efeito, o Direito Administrativo rege-se essencialmente pelos seus
princpios; no h um Cdigo Administrativo. Da lio de Meirelles (2006,
p. 87), temos:
(...) por esses padres que devero se pautar todos os atos e
atividades administrativas de todo aquele que exerce o poder
pblico. Constituem, por assim dizer, os fundamentos da ao
administrativa, ou, por outras palavras, os sustentculos da
atividade pblica. Releg-los desvirtuar a gesto dos negcios
pblicos e olvidar o que h de mais elementar para a boa guarda
e zelo dos interesses sociais.
A alterao contratual no constitui ato discricionrio da administrao
contratante, tomado por juzo de convenincia e oportunidade. Exige-se desta
a devida exposio dos motivos ensejadores da mudana contratual. Vale
dizer que, conforme esclarecedora lio de Justen Filho (2005, p. 538):
A Administrao, aps realizar a contratao, no pode impor
alterao da avena merc da simples invocao da sua
competncia discricionria. Essa discricionariedade j se exaurira
porque exercida em momento anterior e adequado. A prpria
Smula n. 473 do STF representa obstculo alterao contratual
que se reporte apenas discricionariedade administrativa.
223
REVISTA
A Administrao tem de evidenciar, por isso, a supervenincia de
motivo justifcador da alterao contratual. Deve evidenciar que
a soluo localizada na fase interna da licitao no se revelou,
posteriormente, como a mais adequada. Deve indicar que os fatos
posteriores alteraram a situao de fato ou de direito e exigem
um tratamento distinto daquele adotado. Essa interpretao
reforada pelo disposto no art. 49, quando ressalva a faculdade
de revogao da licitao apenas diante de razes de interesse
pblico decorrente de fato superveniente (...).
necessrio lembrar ainda que, no caso concreto, devem ser avaliados
o princpio da mutabilidade do contrato administrativo e o da inalterabilidade
do objeto. Deste modo, em caso de necessidade de adequao do contrato
para melhor atender ao interesse pblico, cabe autoridade administrativa
competente realizar juzo de ponderao, no se admitindo que seja
desnaturada a essncia do objeto do contrato entabulado. Portanto, no se
pode ocasionar a transfgurao do objeto originalmente contratado em outro
de natureza e propsito diversos.
3.2.1. No vinculao ao edital de licitao
por meio do Edital que a instituio compradora estabelece todas as
condies da licitao que ser realizada e divulga todas as caractersticas do
bem ou servio que ser obtido. Para a concretizao de uma boa compra ou
contratao so essenciais a correta elaborao do edital e a defnio precisa
das caractersticas do bem ou servio pretendido pela entidade licitadora.
O contrato administrativo flia-se ao ato que lhe deu origem. Ele
produto de atos anteriores, que lhe do determinada confgurao. Assim
sendo, deve ser interpretado em consonncia com o ato convocatrio da
licitao ou com as condies norteadoras da dispensa ou inexigibilidade
da licitao. Tanto assim que a Lei prev ser clusula obrigatria nesses
contratos aquela que estabelea a vinculao ao edital de licitao ou ao
termo que a dispensou ou a inexigiu, ao convite e proposta do licitante
vencedor (art. 55, inciso XI da Lei n 8.666/93).
224
Art. 54. Os contratos administrativos de que trata esta Lei regulam-
se pelas suas clusulas e pelos preceitos de direito pblico,
aplicando-se-lhes, supletivamente, os princpios da teoria geral
dos contratos e as disposies de direito privado.
1 Os contratos devem estabelecer com clareza e preciso
as condies para sua execuo, expressas em clusulas que
defnam os direitos, obrigaes e responsabilidades das partes,
em conformidade com os termos da licitao e da proposta a que
se vinculam.
Essa mesma lei estabelece ainda em seu art. 66 que O contrato dever
ser executado felmente pelas partes, de acordo com as clusulas avenadas
e as normas desta Lei, respondendo cada uma pelas consequncias de sua
inexecuo total ou parcial. Por tanto, a alterao unilateral no se constitui
em ato arbitrrio, mas uma obrigao quando existir a necessidade, no sentido
de resguardar o interesse pblico. Desta forma, as modifcaes sempre devem
ser motivadas e justifcadas, sob pena de nulidade.
3.2.2. No observncia ao equilbrio dos preos fxados no contrato
Sob pena de responsabilizao dos agentes envolvidos, deve-se
observar o equilbrio dos preos fxados no Contrato, de maneira a evitar
que, por meio de termos aditivos futuros, o acrscimo de itens com preos
supervalorizados ou eventualmente a supresso ou a modifcao de itens
com preos depreciados viole princpios administrativos.
Porm, h casos em que, por falta de critrios de aceitabilidade de
preos unitrios, nem todos os valores da planilha oramentria da proposta
vencedora so os menores diante dos demais concorrentes, ainda que o valor
global da oferta seja o menos dispendioso para o errio. Nessa hiptese, a
Administrao Pblica no est necessariamente jungida obrigao imposta
ao contratado pelo art. 65, 1, da Lei 8.666/96.
Na ocorrncia de celebrao de termo aditivo, com acrscimo de
quantidade de servio nos limites legais, cujo preo unitrio seja superior ao
de mercado, a Administrao no estar obrigada a seguir o valor unitrio
inicialmente estabelecido na avena. Pois, permitindo a continuidade de
sobrepreo desse item, restaria vulnerado o interesse pblico. Dessa forma,
225
REVISTA
deve a Administrao contratante exigir que o preo unitrio das quantidades
acrescidas pelo aditivo tenha por limite mximo o preo de mercado.
Na licitao decidida pelo critrio do menor preo global, em que
no houve critrio de aceitabilidade dos preos unitrios, no h direito
do contratado utilizao dos preos unitrios inicialmente cotados para
remunerar os quantitativos acrescidos por termo aditivo, mormente quando
esses esto acima dos preos de mercado. O art. 65, 1, da Lei 8.666/96
exprime benefcio para a Administrao e no para o contratado. Logo, se a
alterao contratual trouxer prejuzo para a Administrao, caber sempre o
juzo de oportunidade e convenincia por parte do administrador pblico,
j que, ao contrrio da contratada, no se encontra ele jungido obrigao
de aceitao da alterao. Portanto, poder o administrador, fracassadas as
tratativas para reduo de preo excessivo de item cujo quantitativo necessita
ser ampliado, contratar esse acrscimo com outra empresa ou, se invivel a
partio do servio, rescindir unilateralmente o contrato se entender que isso
melhor atender o interesse pblico.
3.2.3. Alteraes com valores superiores queles comportados pela
modalidade licitada
Segundo o Acrdo n 402/2006 do Tribunal de Contas da Unio,
vedado aditar contratos em valores superiores queles comportados pela
modalidade licitada, contrariando o art. 23 da Lei n 8.666/1993.
Alguns autores apartam-se deste entendimento do TCU, considerando o
fato de que nem sempre as alteraes necessrias so previsveis. Ao contrrio,
a Administrao promove modifcao em seus contratos, em decorrncia de
fatos supervenientes, para atender melhor ao interesse pblico. Ao comentar
as modifcaes contratuais e modalidade de licitao, Justen Filho (2006, p.
287) esclarece:
Se o interesse pblico exigir a modifcao contratual, no seria
cabvel impedi-la sob o argumento de que o valor superveniente
(obtido em virtude da modifcao) seria incompatvel com a
modalidade de licitao adotada. A escolha da modalidade
da licitao, em face de certo panorama ftico e jurdico, no
226
pode ser um fator conducente ao sacrifcio do interesse pblico.
Ademais, so questes diversas, at mesmo do ponto de vista
cronolgico. Um evento a determinao da modalidade de
licitao; outro, desvinculado daquele, a alterao contratual.
Por outro lado, poder haver caso em que a modifcao seja
imposta pelo princpio da isonomia, tal como se passa nos casos
de recomposio do equilbrio econmico-fnanceiro do contrato.
No se admitir a modifcao, porm, quando previsvel de
antemo. Se a Administrao sabia que a modifcao poderia
vir a ocorrer e adotou a modalidade mais restrita e depois
pretender prevalecer-se da faculdade de elevar quantitativos
e valores, caracteriza-se desvio de fnalidade. Haver defeito
na atuao administrativa e dever reprovar-se a pretenso de
elevao dos quantitativos. A situao, ento, ser semelhante
do fracionamento do objeto, aplicando-se soluo similar para
ambos os casos.
Os juristas que defendem a vinculao das alteraes contratuais que
ensejam aumento no preo contratado, aos valores mximos previstos para
a modalidade licitatria aplicada ao caso, fazem-no com a justifcativa de
evitarem-se supostas fraudes lei. Essa parte da doutrina argumenta que a
Administrao poderia pactuar um contrato aps a realizao de convite, por
exemplo, e depois realizar sucessivas prorrogaes, at chegar ao valor de
uma concorrncia, fraudando, dessa forma, a obrigatoriedade de licitar.
Entre os que alegam a impossibilidade do acrscimo alm do valor
mximo para a modalidade de que resultou o contrato, est o professor Jess
Torres Pereira Junior. Para esse doutrinador, no permitido Administrao
fazer uso da modalidade licitatria mais restrita, quanto competitividade,
caso se tenha cincia de que o valor do objeto corresponde modalidade
mais ampla. Para ele, a ilegalidade no acrscimo referido estaria por parte da
burla competitividade; pois, se o valor estimado do objeto tivesse logo no
incio includo o valor a ser acrescido, a modalidade de licitao cabvel seria
outra, o que possibilitaria uma amplitude de participao e competitividade.
3.2.4. Jogo de planilhas
o termo utilizado para a prtica ilegal de se efetivar contratao de
proposta de menor preo global, mas com grandes disparidades nos preos
227
REVISTA
unitrios, de forma a possibilitar aditamentos ao contrato com o aumento dos
quantitativos dos itens de preos unitrios elevados e reduo dos quantitativos
dos itens de preos inferiores. Segundo a lei, o critrio de aceitabilidade dos
preos unitrio e global, conforme o caso, permitida a fxao de preos
mximos e vedada a fxao de preos mnimos, deve ser um item de contedo
obrigatrio do edital.
A falta de tais critrios de aceitabilidade de preos unitrios, devido
omisso da previso em edital, pode dar margem ao que chamado de jogo de
planilhas. Neste caso, pode ocorrer inicialmente a contratao de proposta de
menor preo global, contudo, com grandes disparidades nos preos unitrios.
Com isso, durante a vigncia contratual, existe a possibilidade de aditamento
do contrato com o aumento dos quantitativos dos itens de preos unitrios
elevados e reduo dos quantitativos dos itens de preos inferiores.
Assim, a proposta, que parecia ser a melhor, acaba sendo mais onerosa
para a Administrao, ocorrendo um superfaturamento no valor fnal do
contrato. Deve-se atentar, quando da elaborao do edital, para o cumprimento
do disposto no art. 40, X, da Lei 8.666/93 a fm de se evitar tal prtica.
A disparidade nos preos unitrios pode ocorrer tambm em relao ao
momento de realizao dos servios. Tal prtica pode dar margem ao jogo
de planilha e se caracteriza pela contratao de servios iniciais (que sero
executados no comeo do contrato) com preos unitrios elevados e de servios
fnais com preos reduzidos, em relao aos de mercado. Isso poder ocasionar
prejuzos Administrao, pois ao pagar por servios iniciais superfaturados
como se estivesse ocorrendo uma antecipao de pagamentos. Tambm
poder ocasionar a paralisao da obra pelo desinteresse da empresa em sua
concluso (em que pesem as penalidades previstas em lei), tendo em vista o
desequilbrio criado no valor do saldo dos servios que ainda sero realizados.
4. A segurana jurdica nos atos administrativos
Se fosse possvel afrmar que existe um princpio comum a todo e
qualquer tipo de ordenamento jurdico, tal princpio seria o da segurana
jurdica. Ordem, segurana, estabilidade, so todos valores indispensveis s
relaes sociais, ao convvio entre homens. No se afrma com isso que a
228
segurana jurdica seja um princpio supra-jurdico, um princpio de direito
natural. No isso que se quer dizer. Acontece que a prpria razo de
ser do Direito vincula-se ideia de segurana. por propiciar segurana -
estabilizando as relaes sociais qualifcadas como juridicamente relevantes
- que o Direito se faz imprescindvel na vida do homem em sociedade.
Apenas a observncia, pelo administrador pblico, dos princpios da
legalidade, como expressamente determina o caput do art. 37 da Constituio
da Repblica de 1988, e do princpio da segurana jurdica, consagrado
dentre os direitos e garantias individuais, que assegurar a estabilidade que
se espera da prtica dos atos administrativos e, consequentemente, o respeito
aos direitos dos indivduos, posto que no haver espao para arbitrariedades
a serem praticadas pelo administrador pblico.
Assim sendo, no h como negar que a segurana jurdica alcanou
um nvel de tamanha importncia na atualidade que no se pode conceber
a prtica de atos administrativos sem sua observncia, pois sendo a funo
primordial do Estado assegurar o bem-estar de todos e a convivncia harmnica
em sociedade, deve a estabilidade das relaes jurdicas ser sempre o foco
do administrador, j que inaceitvel a prtica de atos que conduzam a
instabilidade das relaes jurdicas, situao que comprometeria a prpria
razo de ser do Estado Democrtico de Direito.
O princpio da segurana jurdica ou da estabilidade das relaes
jurdicas impede a desconstituio injustifcada de atos ou situaes jurdicas,
mesmo que tenha ocorrido alguma inconformidade com o texto legal durante
sua constituio. Muitas vezes o desfazimento do ato ou da situao jurdica
por ele criada pode ser mais prejudicial do que sua manuteno, especialmente
quanto a repercusses na ordem social. Por isso, no h razo para invalidar
ato que tenha atingido sua fnalidade, sem causar dano algum, seja ao interesse
pblico, seja a direitos de terceiros. Muitas vezes as anulaes e revogaes
so praticadas em nome da restaurao da legalidade ou da melhor satisfao
do interesse pblico, mas na verdade para satisfazer interesses subalternos,
confgurando abuso ou desvio de poder. Mesmo que assim no seja, a prpria
instabilidade decorrente desses atos um elemento perturbador da ordem
jurdica, exigindo que seu exame se faa com especial cuidado, vide princpio
da estabilidade.
Resta claro, portanto, que a segurana jurdica encontra sua razo de
229
REVISTA
ser para que a justia se concretize e sejam assim atingidos os fns do Direito
e, por que no dizer, os prprios fundamentos e objetivos do Estado, pois
concede aos indivduos a garantia imprescindvel ao desenvolvimento das
relaes entre particulares.
4.1. A segurana jurdica na preservao dos efeitos dos atos
administrativos viciados
Parte da atuao administrativa se volta precipuamente para garantir,
para dar segurana contornos de certeza a uma dada situao que lhe
posta. Desta forma, a atuao do Estado est relacionada segurana jurdica.
Sempre que o Estado age traz consigo a presuno de que o faz legitimamente
(de acordo com a lei e buscando um fm de interesse pblico).
Compete ao Estado produzir normas de aplicao geral e cogente
(funo legislativa), dar execuo a estas normas (funo administrativa) e
dirimir confitos havidos em sua aplicao (funo jurisdicional), tudo isto de
acordo com os ditames estabelecidos na Constituio. Em qualquer dessas
atividades, a presuno de legitimidade dos atos estatais se faz presente.
Isso no quer dizer que tais atos no possam ser desconformes s diretrizes
constitucionais ou s leis ordinrias (em se tratando de atividade infralegal) e,
consequentemente, suscetveis de invalidao. Signifcar dizer apenas que,
num primeiro momento, gozam de uma presuno de legitimidade, presuno
que admite prova em contrrio.
Nos atos administrativos, acompanhada da presuno de legalidade
segue a autoexecutoriedade, isto , a condio de serem aplicados diretamente,
sem a necessidade de pronunciamento judicial prvio. Embora exista a
possibilidade de os atos administrativos sofrerem invalidao - requerida por
terceiros ou promovida pela prpria Administrao -, a tendncia natural,
previsvel, de seu destino a permanncia no ordenamento jurdico. Sua
retirada posterior, mesmo que promovida por motivo de ilegalidade, desaponta
esta previsibilidade e com isso a segurana que se deposita em tais atos.
Disto deriva uma das razes para que os atos produzidos com vcio
devam ter seus efeitos preservados. As situaes por eles geradas provocam
o fundamentado anseio de perenidade, pois so gerados com a expectativa
230
no s dos administrados, mas expectativa do prprio sistema jurdico de
que perdurem pelo prazo indicado em seu escopo (do ato administrativo).
Frustrar esta expectativa no a primeira das alternativas dada pelo sistema
no caso de vcio no ato. A desconstituio de seus efeitos remdio extremo,
s adotado quando o ato no suportar convalidao, ou quando a situao
gerada no estiver protegida por normas ou princpios que lhe garantam a
existncia (e o da segurana jurdica reclama, em determinados casos, esta
providncia).
4.2. O princpio da segurana jurdica e o dever de convalidar
No Direito Administrativo Brasileiro, o instituto da convalidao est
expressamente previsto no art. 55 da Lei n 9.784/99 (lei que regula o Processo
Administrativo Federal), admitindo-se, portanto, que a Administrao aproveite
os atos administrativos com vcios superveis, confrmando-os integralmente
ou parcialmente.
O objetivo da convalidao o de conservao do ato viciado. Uma
vez eliminado o defeito, o ato apresenta-se em plena conformidade com o
ordenamento. Afasta-se, assim, a possibilidade de o ato ser fulminado em
razo do requisito de validade sobre o qual recaiu a convalidao.
A legalidade violada por um ato viciado estaria restabelecida tanto pela
convalidao quanto pela invalidao do ato produzido com vcio; e como
seria uma deciso a ser tomada discricionariamente pela Administrao:
convalidar ou invalidar? A atitude a ser adotada dependeria exclusivamente
de critrios de convenincia e oportunidade do administrador. Esta tendncia,
no entanto, no mais dominante.
Couto e Silva (2007, p. 30) conclui ser tanto o ato de invalidar quanto
o de convalidar uma manifestao de um dever, e no de um poder da
Administrao:
importante que se deixe bem claro, entretanto, que o dever
(e no o poder) de anular os atos administrativos invlidos s
existe, quando no confronto entre o princpio da legalidade e o
da segurana jurdica o interesse pblico recomende que aquele
seja aplicado e este no. Todavia, se a hiptese inversa verifcar-
231
REVISTA
se, isto , se o interesse pblico maior for de que o princpio
aplicvel o da segurana jurdica e no o da legalidade da
Administrao Pblica, ento a autoridade competente ter o
dever (e no o poder) de no anular, porque se deu a sanatria
do invlido, pela conjuno da boa f dos interessados com a
tolerncia da Administrao e com o razovel lapso de tempo
transcorrido.
Se a convalidao no for possvel, a Administrao deve invalidar o
ato administrativo, desconstituindo seus efeitos retroativamente. Este o meio
que resta para preservar a legalidade, na impossibilidade de convalidar o ato.
Esta regra, no entanto, neutralizada em determinadas situaes por outras
normas jurdicas, ou por princpios gerais do Direito dentre eles o princpio
da segurana jurdica que atuam no sentido de impedir que se proceda
invalidao e consequente desconstituio dos efeitos do ato administrativo
viciado.
O princpio da segurana jurdica no atua sempre no sentido de
preservar os efeitos dos atos administrativos viciados. Num sistema de Direito
positivo, a segurana jurdica est garantida com a observncia da Lei, o que,
nos casos em que no fosse possvel convalidar, implicaria a invalidao do
ato viciado, provocando a desconstituio dos efeitos por ele produzidos.
5. Consideraes fnais
De tudo o que foi exposto, conclumos que as alteraes contratuais
constituem, na maioria das vezes, fruto da m especifcao do objeto
do contrato, ou da falta de planejamento dos agentes pblicos. Afnal, a
Administrao, deve planejar adequadamente obras, servios e compras (art.
7, 2 e art. 15, 7 da Lei 8.666/93), defnindo seu objeto da melhor forma
possvel. Atitude contrria signifca deixar uma porta permanentemente aberta
para o desvio de poder, o que vai contra o interesse pblico.
certo que os erros de planejamento devem ser corrigidos para atender
ao interesse pblico. Porm a Administrao deve apurar se as alteraes
foram provocadas levando-se em considerao o interesse pblico ou se para
favorecer um fornecedor ou uma empreiteira. Destarte, posicionamo-nos ao
232
lado daqueles que consideram que as alteraes contratuais, qualitativas ou
quantitativas, devam ser investigadas pela prpria Administrao.
Restou evidente, ainda, que qualquer ato da Administrao Pblica
somente ter validade se respaldado em lei. Por isso, buscou-se compreender
a importncia dos princpios da legalidade e da segurana jurdica nos atos
administrativos, no ordenamento jurdico brasileiro, apontando que a soluo
a ser adotada diante de determinado vcio do contrato deve visar ao melhor
atendimento do interesse pblico. Ressalva-se que o interesse pblico no
se apresenta como um dado imutvel, que se coloca a priori. Deve ser
identifcado no caso concreto, levando-se em considerao a multiplicidade
de interesses envolvidos na questo.
Por fm, vale ressaltar que a Lei de Licitaes e Contratos, Lei Federal
n 8.666/93, prev, nas entrelinhas de seus artigos, que o Administrador
Pblico deve organizar e introduzir em rgos pblicos um sistema de
gesto de contratos, compreendendo o gerenciamento, acompanhamento
e a fscalizao da execuo at o recebimento do objeto. Dessa forma, a
Administrao Pblica deve orientar e auxiliar seus servidores da rea
administrativa na execuo de suas funes cotidianas, mormente no que se
refere s instrues necessrias execuo de todo o ciclo de contratao de
fornecedores de produtos, mercadorias ou servios, isto , desde a elaborao
do projeto bsico at o arquivamento do processo.
Referncias
BRASIL, Presidncia da Repblica. Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993.
Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, institui normas
para licitaes e contratos da Administrao Pblica e d outras providncias.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 12 mar. 2013.
________, Presidncia da Repblica. Lei n 9.784/99, de 29 de janeiro
de 1999. Estabelece normas bsicas sobre o processo administrativo no
mbito da Administrao Federal direta e indireta, visando, em especial,
proteo dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fns da
Administrao. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em:
12 mar. 2013.
233
REVISTA
_________, Tribunal de Contas da Unio. Consulta sobre a possibilidade
de alterao de contrato administrativo Conhecimento. Acrdo
554/2005-Plenrio, Ministro Relator: Jos Antonio B. de Macedo, DOU
21/05/1999. Disponvel em: <portal2.tcu.gov.br/.../03_licitacoes_e_contratos
_lucas_furtado.ppt>. Acesso em: 15 mar. 2013.
_________, Tribunal de Contas da Unio. Consulta sobre a possibilidade de
alterao de contrato administrativo. Conhecimento Acrdo n 402/2006
TCU-Plenrio, Ministro Relator: Jos Antonio B. de Macedo, DOU 21/05/1999.
Disponvel em: <portal2.tcu.gov.br/.../03_licitacoes_e_contratos_lucas_
furtado.ppt>. Acesso em: 20 mar. 2013.
_________, Tribunal de Contas da Unio. Consulta sobre a possibilidade de
alterao de contrato administrativo. Conhecimento 1755/2004 Plenrio
TCU-Plenrio, Ministro Relator: Jos Antonio B. de Macedo, DOU 21/05/1999.
Disponvel em: <portal2.tcu.gov.br/.../03_licitacoes_e_contratos_lucas_
furtado.ppt>. Acesso em: 20 mar. 2013.
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de Licitaes e Contratos
Administrativos. 11. ed. So Paulo: Dialtica, 2005.
_________ Comentrios lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 11.
ed. 2. reimpr. So Paulo: Dialtica, 2006.
_________ Comentrios lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 14.
ed. So Paulo: Dialtica, 2010.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 32 ed., So Paulo:
Malheiros Editores, 2006.
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NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitao Pblica e Contrato Administrativo. 2.
ed. Belo Horizonte: EF Editora Frum, 2011.
234
PEREIRA JUNIOR, Jess Torres. Comentrios Lei de Licitaes e Contrataes
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SILVA, Almiro do Couto e. Princpios da Legalidade da Administrao
Pblica e da Segurana Jurdica no Estado de Direito Contemporneo. Porto
Alegre: TRF 4 Regio, 2007 (Currculo Permanente. Caderno de Direito
Administrativo: mdulo 2).
235
REVISTA
Certido de regularidade previdenciria e dfcit atuarial
dos regimes prprios de previdncia social dos municpios
cearenses: do caos previdencirio das entidades
previdencirias municipais no estado do Cear
Francisco Wilson Ferreira da Silva
1
Rafael Gonalves Maciel de Deus
2
Resumo
O presente trabalho aborda a situao de regularidade dos regimes prprios
de previdncia social institudos no estado do Cear, em especial quanto
emisso do Certifcado de Regularidade Previdenciria CRP, pelo Ministrio
da Previdncia Social, tendo como objetivo especfco verifcar o quantitativo
dessas entidades que esto com a CRP vencida, e, de modo geral, apurar o
montante do dfcit atuarial dos RPPS institudos no estado do Cear. A
metodologia utilizada tem carter quantitativo, por meio de pesquisa no
Portal do MPAS (Internet) e da legislao inerente aos Regimes Prprios de
Previdncia Social RPPS. Concluiu-se que dos 54 (cinquenta e quatro)
Regimes Prprios de Previdncia Social RPPS institudos no Estado do Cear,
21 esto com o Certifcado de Regularidade Previdenciria CRP com prazo
de validade vencido. Concluiu-se, tambm, que o dfcit atuarial das entidades
previdencirias municipais institudas no Estado do Cear, no montante de
R$ 10.471.448.550,41 (dez bilhes quatrocentos e setenta e um milhes
1 Graduado em Cincias Atuariais pela Universidade Federal do Cear. Tcnico de Controle Externo
lotado no Gabinete do Auditor David Matos, do Tribunal de Contas dos Municpios do Estado do Ce-
ar. Especialista em contabilidade pblica pela FA7; especialista em controle externo e auditoria pela
Faculdade Tecnolgica Darcy Ribeiro; especialista em controle externo pela Universidade Estadual
Vale do Acara.
2 Graduando em Cincias Contbeis pela Universidade Estadual do Cear. Estagirio lotado no Gabi-
nete do Auditor David Matos, do Tribunal de Contas dos Municpios do Estado do Cear.
236
quatrocentos e quarenta e oito mil quinhentos e cinquenta reais e quarenta e
um centavos), demasiadamente insufciente para a cobertura dos benefcios
futuros (aposentadorias e penses), com grande probabilidade de quebra,
de acordo com os ltimos demonstrativos do resultado da avaliao atuarial
encaminhados pelos entes ao MPS, tendo como principais fomentadores do
dfcit apurado os municpios de Fortaleza (R$ 5.267.862.368,14), Russas
(R$ 442.824.487,08), Quixad (R$ 441.215.897,22) e Quixeramobim (R$
346.804.443,14), estabelecendo-se, pois, o caos previdencirio no estado do
Cear.
Palavras-chaves: Regime Prprio de Previdncia Social; RPPS. Certifcado de
regularidade previdenciria; CRP. Ministrio da Previdncia Social.
Abstract
This paper discusses the situation of regularity of specifc social security
established in the state of Cear, in particular on the issue of the Certifcate
of Compliance Social Security - CRP, the Ministry of Social Security, with
the specifc objective to verify the amount of these entities are with CRP
unsuccessful, and generally determine the amount of the actuarial defcit of
RPPS instituted in the State of Cear. The methodology used is quantitative
character, through research on the MPAS (Internet) Portal and research inherent
in the Special Social Security legislation RPPS. It was concluded that of the
54 ( ffty-four ) Special Social Security - RPPS instituted in the State of Cear,
21 are with the Certifcate of Compliance Social Security - PRC, with expiry
date. Also concluded that the actuarial defcit of the municipal pension entities
established in the state of Cear, in the amount of R $ 10,471,448,550.41 (ten
billion four hundred seventy-one million fve hundred and ffty reais and forty-
one cents), is too insuffcient to cover future benefts (pensions) , with high
probability break , according to the recent statements of the result of the
actuarial valuation referred by the MPS loved having as main promoters of
the defcit determined the municipalities of Fortaleza ( R$ 5,267,862,368.14),
Russas (R$ 442,824,487.08), Quixad (R$ 441,215,897.22) and Quixeramobim
(R$ 346,804,443.14), establishing therefore the social security chaos in the
state of Cear .

Keywords: Private Social Security System; RPPS; regularity of pension certifcate,
PRC,Ministry of Social Welfare.
237
REVISTA
Introduo
A principal motivao dos municpios que migram do Regime Geral de
Previdncia Social (RGPS) para o RPPS a economia de aproximadamente
45% (quarenta e cinco por cento) na folha de pagamento em relao
contribuio social paga ao Instituto Nacional de Seguro Social (INSS)
3
.
Adotando o RPPS, os servidores contribuiro com o limite mnimo de
11% (onze por cento), de acordo com a Ementa Constitucional 41/2004,
e a prefeitura poder vir a contribuir no mximo com at o dobro dessa
porcentagem, conforme fcar estabelecido com o Estudo Tcnico Atuarial,
assinado por Aturio devidamente inscrito no Ministrio do Trabalho e no
Instituto Brasileiro de Aturia IBA, conforme Decreto Lei n. 806/69.
Os municpios que migram para o RPPS tm, ainda, o direito
compensao previdenciria cujo objetivo receber o repasse fnanceiro
dessa compensao junto ao INSS. Apesar de entidade integrante da
administrao pblica direta ou indireta do ente pblico que o instituiu, possui
particularidades distintas dos demais rgos da administrao regidos pela
Contabilidade Pblica. De fato, conforme Lima (2005; p. 23), essa diferena
peculiar pelos seguintes aspectos:
Viso de longo prazo: a preocupao que a entidade se perpetue,
para que seja possvel o cumprimento de seu objeto social;
Foco no patrimnio: diferentemente da maioria dos rgos
pblicos, a preocupao dos RPPS no voltada exclusivamente para a
execuo oramentria e fnanceira, mas tambm para o fortalecimento de
seu patrimnio, objetivando garantir as condies de honrar os compromissos
previdencirios sob sua responsabilidade;
Trazer as provises para o balano: Na Contabilidade Pblica,
no muito comum trazer em seus balanos compromissos futuros, com
valores estimados, que se tornaro obrigaes para a entidade, mas, nos RPPS,
essa informao fundamental, para se aferir sua capacidade de garantir a
cobertura desses compromissos assumidos no momento do ingresso do
servidor ao regime.
3 Clculo da Confederao Nacional dos Municpios, publicadas no site www.cbn.org.br.
238
O objetivo do trabalho, pois, realizar uma abordagem do quantitativo
e da situao de regularidade dos regimes prprios de previdncia social
municipais, institudos no estado do Cear, em especial quanto situao de
regularidade dos Certifcados de Regularidade Previdenciria CRP, emitidos
pelo Ministrio da Previdncia Social, assim como apurar o montante do dfcit
atuarial dessas entidades municipais, a partir dos ltimos demonstrativos do
resultado da avaliao atuarial DRRAs, encaminhadas ao MPS.
1. Desenvolvimento
1.1 Da Instituio dos Regimes Prprios de Previdncia
A Constituio Brasileira, em seu art. 40, com redao dada pela
Emenda Constitucional n. 41, de 19 de dezembro de 2003, assegurou aos
servidores titulares de cargos efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e Municpios, includas suas autarquias e fundaes, o regime de previdncia
de carter contributivo e solidrio, os denominados regimes prprios de
previdncia social, mediante contribuio do respectivo ente pblico, dos
servidores ativos e inativos e dos pensionistas, desde que preservados os
critrios de equilbrio fnanceiro e atuarial.
Considera-se de carter contributivo, conforme o art. 24 da Orientao
Normativa n 02, de 31 de maro de 2009, da Secretaria de Previdncia Social
SPS, o regime prprio que se enquadre nos seguintes critrios:
Previso expressa, em texto legal, das alquotas de contribuio
do ente federativo e dos segurados ativos, dos segurados inativos e dos
pensionistas;
Repasse mensal e integral dos valores das contribuies unidade
gestora do RPPS;
Reteno pela unidade gestora do regime, dos valores devidos
pelos segurados inativos e pensionistas relativos aos Benefcios cujo pagamento
esteja sob sua responsabilidade;
O pagamento unidade gestora do RPPS dos valores relativos a
dbitos de contribuies parceladas mediante acordo.
239
REVISTA
O equilbrio fnanceiro aquele que garante que, em um exerccio
fnanceiro, as receitas previdencirias pagaro as respectivas despesas.
Para as cincias atuariais, o equilbrio atuarial considera a incidncia da
totalidade de efeitos sobre o plano previdencirio em decorrncia das variveis
de natureza demogrfca, econmica, fnanceira e das relativas s polticas de
recursos humanos do ente federativo. Utiliza-se ainda de premissas atuariais
como expectativa de vida, tbuas de mortalidade e sobrevivncia, taxa de
infao, crescimento real da remunerao, taxa de juros atuariais, dentre
outras.
Conforme Da Silva e Duque (2000, p. 3):
Nos fundos de penso, o dimensionamento de seus compromissos
presentes e futuros com todos os seus associados defnido atravs
de processos denominados avaliaes atuariais. Nesse processo
busca-se verifcar o nvel ideal de recursos para que a entidade
possa honrar seus compromissos, de modo a proporcionar
segurana aos administradores quanto viabilidade econmico-
fnanceira da entidade, inibindo a criao ou ampliao de
benefcios sem a respectiva fonte de custeio e assegurando, dessa
forma, aos seus associados, a realizao de suas expectativas
relacionadas obteno de um benefcio previdencial privado.
Desta forma, o regime prprio de previdncia social dever garantir
um aporte de recursos que sejam necessrios ao pagamento das despesas
projetadas no decorrer do tempo, em exerccios posteriores, com previso
legal do clculo atuarial.
A Secretaria de Previdncia Social SPS, na forma do inciso I do art. 2.
da Orientao Normativa n 03, de 13 de agosto de 2004, assim defniu os
regimes prprios de previdncia social:
O sistema de previdncia, estabelecido no mbito de cada ente
federativo, que assegure, por lei, ao servidor titular de cargo efetivo, pelo
menos os benefcios de aposentadoria e penso por morte previstos no art. 40
da Constituio Federal.
O dispositivo legal que gerencia as regras gerais para a organizao
e o funcionamento dos regimes prprios de previdncia social - RPPS
dos servidores pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal, a Lei n 9.717,
de 27 de novembro de 1998.
240
1.2 Dos Aspectos Legais da Lei n 9717/1988
Para que seja institudo um Regime Prprio de Previdncia Social, a
entidade Estadual ou Municipal deve seguir os aspectos legais contidos na Lei
n 9717/1988, a seguir detalhados:
O art. 1. da Lei dos RPPS determina que, para garantir o equilbrio
fnanceiro e atuarial, os regimes prprios devero ser organizados e baseados
em normas gerais de contabilidade e aturia, obedecendo aos critrios contidos
nos incisos I a XI do artigo retromencionado:
I - realizao de avaliao atuarial inicial e em cada balano
utilizando-se parmetros gerais, para a organizao e reviso
do plano de custeio e benefcios; II - fnanciamento mediante
recursos provenientes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios e das contribuies do pessoal civil e militar,
ativo, inativo e dos pensionistas, para os seus respectivos
regimes; III - as contribuies e os recursos vinculados ao Fundo
Previdencirio da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios e as contribuies do pessoal civil e militar, ativo,
inativo, e dos pensionistas, somente podero ser utilizadas
para pagamento de benefcios previdencirios dos respectivos
regimes, ressalvadas as despesas administrativas estabelecidas
no art.6, inciso VIII, desta Lei, observados os limites de gastos
estabelecidos em parmetros gerais; IV - cobertura de um
nmero mnimo de segurados, de modo que os regimes possam
garantir diretamente a totalidade dos riscos cobertos no plano de
benefcios, preservando o equilbrio atuarial sem necessidade de
resseguro, conforme parmetros gerais; V - cobertura exclusiva
a servidores pblicos titulares de cargos efetivos e a militares,
e a seus respectivos dependentes, de cada ente estatal, vedado
o pagamento de benefcios, mediante convnios ou consrcios
entre Estados, entre Estados e Municpios e entre Municpios; VI
- pleno acesso dos segurados s informaes relativas gesto
do regime e participao de representantes dequios servidores
pblicos e dos militares, ativos e inativos, nos colegiados e
instncias de deciso em que os seus interesses sejam objeto de
discusso e deliberao; VII - registro contbil individualizado
das contribuies de cada servidor e dos entes estatais,
conforme diretrizes gerais; VIII - identifcao e consolidao em
demonstrativos fnanceiros e oramentrios de todas as despesas
fxas e variveis com pessoal inativo civil, militar e pensionistas,
241
REVISTA
bem como dos encargos incidentes sobre os proventos e penses
pagos; IX - sujeio s inspees e auditorias de natureza atuarial,
contbil, fnanceira, oramentria e patrimonial dos rgos de
controle interno e externo; X - vedao de incluso nos benefcios,
para efeito de percepo destes, de parcelas remuneratrias pagas
em decorrncia de local de trabalho, de funo de confana ou
de cargo em comisso, exceto quando tais parcelas integrarem a
remunerao de contribuio do servidor que se aposentar com
fundamento no art. 40 da Constituio Federal, respeitado, em
qualquer hiptese, o limite previsto no 2 do citado artigo;
XI - vedao de incluso nos benefcios, para efeito de percepo
destes, do abono de permanncia de que tratam o 19 do art.
40 da Constituio Federal, o 5 do art. 2 e o 1 do art. 3
da Emenda Constitucional n. 41, de 19 de dezembro de 2003.
A essncia do artigo tem como cerne o equilbrio do Regime Prprio
de Previdncia Social quanto aos aspectos fnanceiro e atuarial. O equilbrio
fnanceiro trata da moderao entre a despesa e a receita do RPPS no exerccio
fnanceiro; o equilbrio atuarial trata do controle dos gastos futuros e dos ativos
constitudos pelo Regime Prprio, devendo as contribuies consignadas dos
salrios dos servidores e a contribuio patrocinada pelo Ente Municipal serem
sufcientes para o custeio, o pagamento de benefcios futuros (aposentadorias,
penses, dentre outros), bem como para o atendimento de continncias.
O art. 2 determina que a contribuio dos entes federativos (a Unio,
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, includas suas autarquias e
fundaes), aos regimes prprios de previdncia social a que estejam
vinculados seus servidores no poder ser inferior ao valor da contribuio
do servidor ativo, nem superior ao dobro desta contribuio. Na forma do
pargrafo 1 os entes federativos, em caso de pagamento de benefcios
previdencirios, so responsveis pela cobertura de eventuais insufcincias
fnanceiras do respectivo regime prprio.
O art. 3 assevera que as alquotas de contribuio dos servidores ativos
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios para os respectivos RPPS
no sero inferiores s dos servidores titulares de cargos efetivos da Unio,
observando-se ainda que, em caso das contribuies sobre os proventos dos
inativos e sobre as penses, devero ser aplicadas as mesmas alquotas s
remuneraes dos servidores em atividade do respectivo ente estatal.
242
Tendo sido revogado o art. 4. , o artigo 5 exige que os RPPS dos
servidores pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
dos militares dos Estados e do Distrito Federal no concedam benefcios
distintos dos previstos no Regime Geral de Previdncia Social, tratados na Lei
n. 8.213, de 24 de julho de 1991.
O art. 6 facultou Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios, a constituio de fundos integrados de bens, direitos e ativos,
com a fnalidade previdenciria, e dentro dos critrios estabelecidos no art.
1, desde que mantenham conta do fundo distinta do Tesouro da Unidade
Federativa, a aplicao dos recursos esteja dentro do estabelecido pelo
Conselho Monetrio Nacional, no utilizem recursos do fundo de bens, direitos
e ativos para emprstimos de qualquer natureza; no apliquem recursos em
ttulos pblicos, exceo de ttulos do Governo Federal, a avaliao de bens,
direitos e ativos de qualquer natureza integrados ao fundo sejam realizados
de acordo com a Lei n. 4.320/64 e estabelecidos limites para a taxa de
administrao do fundo.
Os artigos 7 e 8 impuseram sanes ao no cumprimento do disposto
na Lei n. 9.717/98 pelos Estados, Distrito Federal e Municpios, quais sejam:
I a suspenso das transferncias voluntrias de recursos pela
Unio; II o impedimento para celebrar acordos, contratos,
convnios ou ajustes, bem como receber emprstimos,
fnanciamentos, avais e subvenes em geral de rgos ou
entidades da Administrao direta e indireta da Unio; III a
suspenso de emprstimos e fnanciamentos por instituies
fnanceiras federais. IV a suspenso do pagamento dos valores
devidos pelo Regime Geral de Previdncia Social em razo da Lei
n. 9.796, de 5 de maio de 1999.
Na conformidade do art. 8, os dirigentes do rgo ou da entidade
gestora do regime prprio de previdncia social dos entes estatais, bem como
os membros dos conselhos administrativo e fscal dos fundos de que trata o
art. 6, respondem diretamente por infrao ao disposto nesta Lei, sujeitando-
se, no que couber, ao regime repressivo da Lei n 6.435, de 15 de julho
de 1977, que dispe sobre as entidades privadas de previdncia, apurando-
se as infraes mediante processo administrativo, assegurado ao acusado o
contraditrio e a ampla defesa.
243
REVISTA
O art. 9 delimita as competncias do Ministrio da Previdncia e
Assistncia Social, em relao aos regimes prprios de previdncia social,
quais sejam:
I - a orientao, superviso e o acompanhamento dos regimes
prprios de previdncia social dos servidores pblicos e dos
militares da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, e dos fundos a que se refere o art. 6, para o fel
cumprimento dos dispositivos desta Lei; II - o estabelecimento e a
publicao dos parmetros e das diretrizes gerais previstos nesta
Lei; III - a apurao de infraes, por servidor credenciado, e a
aplicao de penalidades, por rgo prprio, nos casos previstos
no art. 8 desta Lei. Pargrafo nico. A Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios prestaro ao Ministrio da Previdncia e
Assistncia Social, quando solicitados, informaes sobre regime
prprio de previdncia social e fundo previdencirio previsto no
art. 6 desta Lei.
Por fm, o art. 10 determina que, em caso de extino de regime
prprio de previdncia social, a Unio, o Estado, o Distrito Federal e os
Municpios assumem integralmente a responsabilidade pelo pagamento dos
benefcios concedidos durante sua vigncia, bem como daqueles benefcios
cujos requisitos necessrios a sua concesso foram executados anteriormente
extino do regime prprio de previdncia social.
2. Da Certido de Regularidade Previdenciria (CRP)
Com o objetivo de se atestar o cumprimento dos critrios e das exigncias
retromencionados pelos regimes prprios de previdncia social dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios, o Ministrio da Previdncia e Assistncia
Social, pelo Decreto n 3.788, de 11 de abril de 2001, instituiu no mbito da
administrao Pblica Federal o Certifcado de Regularidade Previdenciria
-CRP.
Os atos necessrios expedio da Certido de Regularidade
Previdenciria CRP, na forma do Art. 3 do Decreto n. 3.788/01, esto
dispostos na Portaria n. 204, de 10 de julho de 2008.
A Certido de Regularidade Previdenciria - CRP um documento sem
o qual a administrao dos Estados, Distrito Federal e Municpios no poder
realizar as seguintes transaes:
244
Realizao de transferncias voluntrias de recursos da Unio;
Celebrao de acordos, contratos, convnios ou ajustes, bem
como de emprstimos, fnanciamentos, avais e subvenes em geral;
Realizao de transferncias voluntrias de recursos pela Unio;
Celebrao de acordos, contratos, convnios ou ajustes, bem
como de emprstimos, fnanciamentos, avais e subvenes em geral de rgos
ou entidades da Administrao direta e indireta da Unio;
Celebrao de emprstimos e fnanciamentos por instituies
fnanceiras federais;
Pagamento dos valores devidos pelo Regime Geral de Previdncia
Social em razo da Lei n 9.796, de 05 de maio de 1999 (compensao
fnanceira entre o Regime Geral de Previdncia Social e os regimes prprios
de previdncia social da Unio, dos Estados, Distrito Federal e Municpios),
nos casos de contagem recproca de tempo de contribuio para efeito de
aposentadoria.
2.1 Critrios para a Obteno do Certifcado de Regularidade
Previdenciria CRP.
Para a obteno do Certifcado de Regularidade Previdenciria (CRP),
conforme a Portaria n 204 de 10 de julho de 2008, do Ministrio da
Previdncia Social, o ente federativo, Estado ou Municpio, deve encaminhar
para anlise e atualizao do Cadastro de Regime prprio de previdncia
social, Secretaria de Previdncia Social (SPS) do Ministrio da Previdncia
e Assistncia Social, a legislao especfca que trata da previdncia, regime
jurdico dos servidores, Constituio Estadual ou Lei Orgnica, inclusive
quando ocorrer a extino do regime prprio.
O ente federativo que no encaminhar SPS toda a legislao que
regulamenta ou extingue o regime prprio no receber o CRP. Nos casos de
extino, obrigatrio que isso ocorra por meio de lei, no se considerando
extinto o regime prprio, caso a lei local disponha apenas sobre a extino da
pessoa jurdica encarregada de gerenciar o regime, isto , a unidade gestora.
As normas devem ser enviadas em documentos originais ou cpias
autenticadas em cartrio ou por servidor pblico devidamente identifcado
245
REVISTA
por nome, cargo e matrcula. Dever acompanhar a legislao, o comprovante
de publicao na imprensa ofcial ou afxao no local prprio.
Aps receber a legislao, a SPS verifcar os seguintes critrios e
exigncias:
Carter contributivo do regime prprio de previdncia social esse
critrio determina a necessidade de previso expressa, em lei, das alquotas
de contribuies dos entes federativos e seus segurados, bem como o repasse
integral das respectivas contribuies ao rgo ou entidade gestora do
regime prprio de previdncia social;
Cobertura exclusiva a servidores pblicos titulares de cargos efetivos
e a militares, isto , todos os que prestaram concurso e seus respectivos
dependentes, no podendo amparar aqueles servidores que ocupam,
exclusivamente, os cargos em comisso, tambm chamados de cargos de
confana, e os servidores temporrios. Nesta ltima categoria, esto includos
aqueles que exercem os mandatos eletivos e, ainda, os contratados por tempo
determinado em razo de excepcional interesse pblico;
Utilizao dos recursos vinculados ao regime prprio de previdncia
social apenas para o pagamento de benefcios previdencirios. Tais recursos
podem ser utilizados para conceder assistncia mdica e auxlio fnanceiro
de qualquer espcie. Nesse critrio, existe uma exceo: as despesas
administrativas do regime de previdncia social;
O pagamento de benefcios no pode ser feito por meio de
convnios, consrcios ou outra forma de associao entre Estados, entre
Estados e Municpios e entre Municpios, ou seja, os benefcios devem ser
concedidos diretamente pelo regime prprio que o instituiu;
garantido o pleno acesso dos segurados s informaes relativas
gesto do regime prprio de previdncia social;
Para o clculo do valor dos benefcios, bem como sua percepo,
no permitida a incluso de parcelas remuneratrias temporrias, como
aquelas pagas em decorrncia de funo de confana, de cargo em comisso
ou do local de trabalho;
A conta do regime prprio de previdncia social deve ser distinta da
conta do ente federativo, Estado ou Municpio, possibilitando a comprovao
da utilizao adequada dos recursos previdencirios;
garantida a participao de representantes dos segurados nos
246
colegiados e instncias de deciso nos rgos ou entidades responsveis pela
gesto do regime prprio de previdncia social, nas questes em que seus
interesses sejam objetos de discusso e deliberao;
Devem ser disponibilizados aos segurados os registros
individualizados das contribuies do servidor, militar e ente federativo;
Os recursos do regime prprio devem ser aplicados conforme as
regras fxadas pelo Conselho Monetrio Nacional;
As solicitaes do Ministrio ou do Auditor da Previdncia Social
devem ser atendidas dentro do prazo estipulado;
Tambm necessrio o encaminhamento SPS do Demonstrativo
das receitas e despesas previdencirias, conhecido como Demonstrativo
Previdencirio, at 30 dias aps o encerramento de cada bimestre;
Os municpios com populao inferior a cinquenta mil habitantes
podem optar pelo encaminhamento em at 30 dias aps o encerramento de
cada semestre;
Os benefcios concedidos pelo regime prprio no podem ser
distintos daqueles concedidos pelo Regime Geral de Previdncia Social
RGPS. A respeito da concesso de benefcios, deve-se considerar que a
previso de requisitos e critrios de concesso, bem como a defnio de
dependente, no podem ser diferentes daqueles utilizados pelo RGPS;
No permitida a concesso de benefcios com requisitos diversos
daqueles previstos na Constituio Federal;
Devem ser encaminhados SPS os seguintes documentos:
- Avaliao atuarial inicial do regime prprio de previdncia social
(por ocasio da criao do regime prprio de previdncia social);
- Demonstrativo de Resultado da Avaliao Atuarial (DRAA), at 31
de julho de cada exerccio.
3. Dos Certifcados de Regularidade Previdncia - CRP, no Estado do
Cear, com Prazos de Validade Vencidos no Exerccio de 2012.
No Exerccio de 2012, dos 184 (cento e oitenta e quatro) municpios
criados no Estado do Cear, 54 (cinquenta e quatro) haviam institudo Regime
prprio de previdncia social RPPS com uma populao de 100.975 (cem
247
REVISTA
mil novecentos e setenta e cinco) servidores e servidoras, sendo 84.273
(oitenta e quatro mil duzentos e setenta e trs) ativos e 16.702 (dezesseis mil
setecentos e dois) inativos, distribudos conforme a Tabela a seguir:
Tabela 1. Situao da Populao dos RPPS Municipais Cearenses
Situao da Populao Coberta Quantidade
Sexo Feminino Sexo Masculino
Ativos 54.196 30.077
Aposentados por Tempo de Contri-
buio
8.482 2.631
Aposentados por Idade 861 231
Aposentados Compulsoriamente 37 23
Aposentados por Invalidez 385 141
Pensionistas 2993 918
Fonte: Portal do Ministrio da Previdncia Social
De acordo com a pesquisa realizada no Portal do Ministrio da
Previdncia Social, na data de 30/03/2013, 21 (vinte e um) regimes prprios
de previdncia municipais no Estado do Cear, 38,88% (trinta e oito vrgula
oitenta e oito por cento) dos RPPS institudos esto com o Certifcado de
Regularidade Previdenciria vencido.
248
Tabela 2. Situao de Validade da CRP dos RPPS Municipais Cearenses
Municpio Data da Emisso Data de Validade Situao de Validade
Acopiara 30/01/2013 29/07/2013 REGULAR
Alto Santo 18/08/2011 14/02/2012 VENCIDA
Amontada 05/12/2012 03/06/2013 REGULAR
Aracati 26/01/2013 25/07/2013 REGULAR
Aracoiaba 18/01/2013 17/07/2013 REGULAR
Araripe 16/11/2012 15/05/2013 REGULAR
Beberibe 13/11/2012 12/05/2013 REGULAR
Boa Viagem 07/03/2013 03/09/2013 REGULAR
249
REVISTA
Municpio Data da Emisso Data de Validade Situao de Validade
Juazeiro do
Norte
20/08/2012 16/02/2013 VENCIDA
Maracana 19/11/2012 18/05/2013 REGULAR
Maranguape 11/09/2012 10/03/2013 VENCIDA
Morada Nova 12/07/2012 08/01/2013 VENCIDA
Nova Olinda 22/01/2013 21/07/2013 REGULAR
Ocara 26/11/2012 25/05/2013 REGULAR
Pacajus 18/07/2011 14/01/2012 VENCIDA
Pacatuba 30/11/2012 29/05/2013 REGULAR
Pacoti 24/01/2013 23/07/2013 REGULAR
Palhano 03/01/2013 02/07/2013 REGULAR
Palmcia 25/05/2012 21/11/2012 VENCIDA
Potiretama 20/08/2012 16/02/2013 VENCIDA
Quiterianpolis 15/12/2011 12/06/2012 VENCIDA
Quixad 29/01/2013 28/07/2013 REGULAR
Quixeramobim 27/06/2012 24/12/2012 VENCIDA
Redeno 10/02/2012 08/08/2012 VENCIDA
Russas 18/10/2011 15/04/2012 VENCIDA
Santa Quitria 30/12/2010 28/06/2011 VENCIDA
So Gonalo do
Amarante
28/03/2013 24/09/2013 REGULAR
Tau 29/11/2012 28/05/2013 REGULAR
Tejucuoca 26/12/2012 24/06/2013 REGULAR
Viosa do
Cear
16/01/2013 15/07/2013 REGULAR
Fonte: Portal do Ministrio da Previdncia Social
A situao no parece ser alarmante, dado que a maior parte dos
250
RPPS institudos est regular junto ao Ministrio da Previdncia. Entretanto,
pesquisando-se mais amide, verifcou-se, de acordo com os ltimos
Demonstrativos do Resultado da Avaliao Atuarial DRRA, informados
pelos entes, que apenas os municpios de Amontada e Itarema apresentaram
supervit atuarial, estes nos valores de R$ 31.835.710,33 (trinta e um milhes
oitocentos e trinta e cinco mil setecentos e dez reais e trinta e trs centavos) e
R$ 38.159,24 (trinta e oito mil cento e cinquenta e nove reais e vinte e quatro
centavos), respectivamente.
Os demais regimes previdencirios prprios municipais no Estado
do Cear apresentaram um dfcit atuarial estimado em cerca de R$
10.471.448.550,41 (dez bilhes quatrocentos e setenta e um milhes
quatrocentos e quarenta e oito mil quinhentos e cinquenta reais e quarenta e
um centavos).
Os maiores dfcits atuariais esto concentrados nos Municpios de
Fortaleza (R$ 5.267.862.368,14), Russas (R$ 442.824.487,08), Quixad (R$
441.215.897,22) e Quixeramobim (R$ 346.804.443,14).
Os dfcits apresentados, de acordo com o art. 18 da Portaria MPS
403/2008, deveriam prever nos pareceres atuariais um plano de amortizao
para seu equacionamento, estabelecendo um prazo mximo de 35 (trinta e
cinco) anos para isso, mas os demonstrativos encaminhados ao Ministrio da
Previdncia Social no corroboram esses equilbrios requeridos pela Norma
Legal, razo pela qual existe uma grande probabilidade de crash (quebra)
desses regimes prprios de previdncia municipais, no Estado do Cear, em
um curto prazo, salvo melhor juzo.
Consideraes Finais
A Constituio Cidad, em seu art. 40, assegurou aos servidores de
cargos efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
includas suas autarquias e fundaes, regime de previdncia de carter
contributivo e solidrio, mediante contribuio do respectivo ente pblico,
dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, desde que preservados
o equilbrio fnanceiro e atuarial, observando-se: previso legal e efetiva
das alquotas de contribuio do ente federativo e dos servidores ativos,
251
REVISTA
inativos e pensionistas, determinadas pelo clculo atuarial; repasse mensal e
integral dos valores das contribuies unidade gestora do regime prprio;
reteno pela unidade gestora do regime, dos valores devidos pelos segurados
inativos e pensionistas relativos aos benefcios cujo pagamento esteja sob sua
responsabilidade.
Dentro dessa premissa, o Ministrio da Previdncia Social instituiu a
Certido de Regularidade Previdenciria, e o trabalho que se fnaliza tinha
essa misso especfca: verifcar o quantitativo dos RPPS municipais no
Estado do Cear e desses, o quantum dos que estavam com a Certido de
Regularidade Previdenciria, concluindo-se que, dos 54 institudos, 22 estavam
IRREGULARES com este certifcado; eis que as CRPs emitidas estavam com
validade VENCIDA.
Entretanto, deve-se observar que a emisso da Certido de Regularidade
Previdenciria CRP, no garante aos aposentados e pensionistas o recebimento
de seus direitos previdencirios, pois a situao atuarial desses RPPS, segundo
avaliao introdutria por ns realizada, de iminente insolvncia.
De fato, o que mais chamou a ateno no trabalho foi a apurao do
dfcit atuarial que demonstrou importar em cerca de 10 bilhes de reais,
insufcientes para a cobertura dos benefcios futuros (aposentadorias e
penses), o que levou a crer que a possibilidade de crash (quebra) dessas
entidades, no curto prazo, demasiadamente grande, tendo como principais
fomentadores do dfcit previdencirio apurado os municpios de Fortaleza,
Russas, Quixad e Quixeramobim.
Tem-se conhecimento, no entanto, que o Tribunal de Contas dos
Municpios do Estado do Cear (TCM-CE), rgo responsvel pela fscalizao
oramentria, fnanceira, contbil, patrimonial e operacional da administrao
pblica municipal cearense, ainda no tem uma metodologia prpria para
a fscalizao dessas entidades previdencirias municipais, pois, tendo
como foco a gesto contbil e fnanceira, no geral as contas da gesto dos
responsveis pelos regimes prprios de previdncia municipal, no Estado do
Cear, em sua maior parte, tendem a ser julgados como regulares, uma vez
que a maior parte dos recursos despendidos por essas unidades gestoras esto
concentrados no pagamento de benefcios previdencirios (aposentadorias e
penses).
Devem, pois, os rgos de controle interno e externo dos regimes
252
prprios de previdncia social envidar esforos para a apurao dos respectivos
dfcits atuariais, e o aporte necessrio para seu equilbrio, uma vez que suas
insolvncias (mormente a capacidade de pagamento dos benefcios no longo
prazo), poder causar um caos social no Estado do Cear e, absorvido pelo
Regime Geral de Previdncia (o Instituto Nacional do Seguro Social INSS),
um caos social de propores incalculveis.
Referncias

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel no site
www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Nova-consti/Main.htm. Acesso
em: 30 Mar. 2013.
_____. Emenda Constitucional n. 41, de 19 de dezembro de 2003. Modifca
os arts. 37, 40, 42, 48, 96, 149 e 201 da Constituio Federal, revoga o
inciso IX do 3 do art. 142 da Constituio Federal e dispositivos da Emenda
Constitucional n 20, de 15 de dezembro de 1998, e d outras providncias.
Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/
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_____. Lei n. 8.213, de 24 de julho de 1991. Dispe sobre os Planos de
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8213cons.htm. Acesso em 30. Mar.
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Federal e dos Municpios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal e d
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Acesso em: 30 Mar. 2013.
_____. Decreto n. 3.788, de 11 de abril de 2.001. Institui, no mbito da
Administrao Pblica Federal, o Certifcado de Regularidade Previdenciria.
http://www81.dataprev.gov.br/sislex/. Acesso em: 30 Mar. 2013.
253
REVISTA
______. Decreto-Lei n. 806, de 04 de setembro de 1969. Dispe sobre a
Profsso de Aturio e d outras Providncias. http://www.atuarios.org.br/?pag
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DA SILVA, Eduardo Luiz dos Santos, DUQUE, Carlos Frederico Aires.
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SOUZA, Ricardo. Previdncia Prpria dos Municpios e Gesto
Previdenciria Municipal: A importncia do Legislativo na Construo de
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SPS Secretaria da Previdncia Social. Orientao Normativa MPS/SPS N
02, de 31 de maro de 2009. Disponvel em http://www010.dataprev.gov.br/
sislex/paginas/56/MPS-SPS/2009/2.htm. Acesso em 30 Mar. 2013.
254
Aquisio de materiais de informtica por suprimento de
fundos: uma viso tcnica
Roosevelt dos Santos Figueiredo
1

Resumo
O presente trabalho cientfco aborda uma viso tcnica no tocante aplicao
do regime de adiantamento de recursos, denominado suprimento de fundos,
voltado aplicao de despesas com aquisio e gesto de bens de informtica.
Utilizou-se o mtodo de pesquisa cientfca qualitativa, com uma abordagem
na legislao federal e nas orientaes tcnicas de maior relevncia e
enfrentamento pelos agentes pblicos de execuo oramentria e fnanceira.
A abordagem do aspecto oramentrio essencial para a classifcao e
caracterizao do dispndio, uma vez que a classifcao contbil e patrimonial
sero os catalisadores do entendimento cientfco, especialmente no tocante
distino entre o bem de uso e consumo, do bem de uso permanente. O
trabalho pormenoriza ainda a distino da classifcao contbil do upgrade
nos bens de informtica e a sua aquisio de forma isolada para estoque.
Palavras-chaves: Upgrade; Conconta, Lisconta.
1 Coordenador Geral do Fundo de Reaparelhamento da Justia, graduado em Cincias Contbeis pela
Universidade Estadual do Piau, Ps Graduado em Auditoria e Percia Contbil pelo CEUT e Mes-
trando em Gesto pela Universidade Lusfona de Lisboa PT. E-mail: rooseveltdossantosfgueiredo@
gmail.com
255
REVISTA
Abstract
The present scientifc work covers a technical vision with regard to the
application of thesystem of advance features, named Fund supply, aimed for the
implementation ofexpenditure on the acquisition and management of computer
assets. We used the methodof qualitative research, with an approach on federal
legislation and the guidelines mostrelevant techniques and coping by public
agents of budgetary execution and fnancial. Theapproach to the budgeting
aspect is essential to the classifcation and characterization ofthe expenditure,
behold the accounting and asset classifcation will be the catalysts ofscientifc
understanding, especially regarding the distinction between the right of use
andconsumption, the right of permanent use. The work details the distinction
of accountingclassifcation of computer goods and upgrade their purchase in
isolation for stock.
Keywords: Upgrade; Conconta; Lisconta.
Introduo
Para a realizao de pequenas despesas, a Administrao Pblica utiliza-
se de um instrumento legal, denominado Suprimento de Fundos, instrumento
que carece de entendimentos por diversos agentes pblicos. O suprimento
de fundos, nada mais que um regime especial de adiantamento, no qual o
dinheiro colocado disposio de um servidor pblico para fazer em face
de despesas de pequeno vulto que no possam passar pelo procedimento
normal da despesa pblica, qual seja a licitao.
O regime de adiantamento, ou suprimento de fundos, aplicvel aos
casos de despesas expressamente defnidas em lei e consiste na entrega de um
numerrio ao servidor, sempre precedida de empenho na dotao prpria, a
fm de realizar despesas que pela excepcionalidade, a critrio do Ordenador
de Despesa e sob sua inteira responsabilidade, no possam se subordinar ao
processo normal de aplicao, nos seguintes casos:
256
Para atender despesas eventuais, inclusive em viagem e com servios
especiais, que exijam pronto pagamento;

a) Quando a despesa deva ser feita em carter sigiloso, conforme se
classifcar em regulamento;
b) Para atender despesas de pequeno vulto, assim entendidas aquelas
cujo valor, em cada caso, no ultrapassar o limite estabelecido em Portaria do
Ministro da Fazenda;
Os valores de um suprimento de fundos entregues ao suprido podero
se relacionar a mais de uma natureza de despesa, desde que precedidos dos
empenhos nas dotaes respectivas, respeitando os valores de cada natureza.
A concesso de suprimento de fundos dever ocorrer no Governo
Federal, por meio do Carto de Pagamento, e nos demais entes,
regulamentados por cada poder, no tocante forma de concesso, aplicao,
operacionalizao e prestao de contas. Por oportuno, levando em
considerao a difculdade operacional dos municpios, o mais adequado a
utilizao de suprimentos de fundos com conta bancria especfca.
No Governo Federal, em carter excepcional, onde comprovadamente
no seja possvel a utilizao do carto, os rgos dos Poderes Legislativo
e Judicirio, do Ministrio Pblico e dos Comandos Militares podero
movimentar suprimentos de fundos por meio de conta corrente bancaria.
No campo prtico, a maior necessidade atual est direcionada utilizao
de suprimentos de fundos para fazer em face de despesas relacionadas
aquisio e gesto dos equipamentos e materiais de informtica, por meio
de recursos de suprimento de fundos, dispondo orientaes bsicas sobre os
seguintes aspectos:
1. Determinantes Oramentrios
Na Administrao Pblica so observados diversos dispositivos legais
que tratam da regularidade quanto utilizao dos crditos oramentrios,
dentre os quais se destacam os transcritos abaixo:
257
REVISTA
Art. 167. So vedados:
I - o incio de programas ou projetos no includos na lei
oramentria anual;
II - a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes
diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais;
(Constituio Federal/1988) (grifos nossos).
1
o
Para os fns desta Lei Complementar, considera-se:
I - adequada com a lei oramentria anual, a despesa objeto
de dotao especfca e sufciente, ou que esteja abrangida por
crdito genrico, de forma que somadas todas as despesas da
mesma espcie, realizadas e a realizar, previstas no programa de
trabalho, no sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o
exerccio;
II - compatvel com o plano plurianual e a lei de diretrizes
oramentrias, a despesa que se conforme com as diretrizes,
objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos
e no infrinja qualquer de suas disposies. (Artigo 16 da Lei
Complementar n 101/2000 LRF) (grifos nossos).
Art. 42. So vedados quaisquer procedimentos pelos
ordenadores de despesa que viabilizem a execuo de despesas
sem comprovada e sufciente disponibilidade de dotao
oramentria. (Lei n 11.178/2005 LDO) (grifos nossos).
Art. 109. As unidades responsveis pela execuo dos crditos
oramentrios e adicionais aprovados processaro o empenho
da despesa, observados os limites fxados para cada categoria
de programao e respectivos grupos de natureza da despesa,
fontes de recursos, modalidades de aplicao e identifcadores de
uso, especifcando o elemento de despesa. (Lei n 11.178/2005
LDO) (grifos nossos).
Art. 73. Nenhuma despesa poder ser realizada sem a
existncia de crdito que a comporte ou quando imputada a
dotao imprpria, vedada expressamente qualquer atribuio
de fornecimento ou prestao de servios cujo custo exceda aos
limites previamente fxados em lei. (Decreto-Lei n 200/1967)
(grifos nossos).
Art. 16. As contas sero julgadas:
(...)
III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes
ocorrncias:
258
a) omisso no dever de prestar contas;
b) prtica de ato de gesto ilegal, ilegtimo, antieconmico, ou
infrao norma legal ou regulamentar de natureza contbil,
fnanceira, oramentria, operacional ou patrimonal (Lei n
8.443/1992 Lei Orgnica do TCU) (grifos nossos).
Observa-se, ainda, na jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio,
que somente dever ser realizado o procedimento licitatrio quando houver
previso oramentria para cobrir a despesa a ser contratada, indicando
no respectivo edital a dotao oramentria que cobrir as mencionadas
despesas, nos termos do caput do art. 38 da Lei n 8.666/1993 (Acrdo TCU
n 301/2005 Plenrio). Quanto formulao do contrato, a Administrao
deve especifcar a clusula indicando o crdito oramentrio pelo qual correr
a despesa, com a indicao da classifcao funcional programtica e da
categoria econmica, em obedincia ao disposto no inciso V do art. 55 da
mesma lei (Deciso TCU n 1140/2002 Plenrio).
Assim, a regularidade na aquisio de material e equipamento de
informtica consiste em utilizar a dotao correta (investimento ou despesa
corrente), evitando a aplicao de crdito disponvel em despesa corrente
para se adquirir material permanente, ou vice-versa.
Ocorrendo a situao citada, torna-se exigvel o registro da irregularidade
e da notifcao unidade gestora para a devida regularizao, conforme
artigo 139 do Decreto n 93.872/86. O Tribunal de Contas ser cientifcado,
caso no seja corrigido o procedimento irregular.
2. Classifcao Contbil e Controle Patrimonial
A Secretaria do Tesouro Nacional, na condio de rgo central do
sistema de Contabilidade Federal, expediu a Portaria n 448/2002, na qual
evidenciada a distino entre material de consumo e material permanente,
bem como so, estabelecidos parmetros excludentes, tomados em conjunto,
para a identifcao do bem permanente:
Art. 2 - Para efeito desta Portaria, entende-se como material de
consumo e material permanente:
259
REVISTA
I - Material de Consumo, aquele que, em razo de seu uso
corrente e da defnio da Lei n. 4.320/64, perde normalmente
sua identidade fsica e/ou tem sua utilizao limitada a dois anos;
II - Material Permanente, aquele que, em razo de seu uso
corrente, no perde a sua identidade fsica, e/ou tem uma
durabilidade superior a dois anos.
Art. 3 - Na classifcao da despesa sero adotados os
seguintes parmetros excludentes, tomados em conjunto, para a
identifcao do material permanente:
I - Durabilidade, quando o material em uso normal perde ou tem
reduzidas as suas condies de funcionamento, no prazo mximo
de dois anos;
II - Fragilidade, cuja estrutura esteja sujeita a modifcao,
por ser quebradio ou deformvel, caracterizando-se pela
irrecuperabilidade e/ou perda de sua identidade;
III - Perecibilidade, quando sujeito a modifcaes (qumicas ou
fsicas) ou que se deteriora ou perde sua caracterstica normal de
uso;
IV - Incorporabilidade, quando destinado incorporao a outro
bem, no podendo ser retirado sem prejuzo das caractersticas
do principal; e.
V - Transformabilidade, quando adquirido para fm de
transformao. (grifos nossos).
Seguindo essa orientao, o Plano de Contas da Administrao Pblica
Federal classifca as aquisies de equipamentos de informtica na conta
contbil 34490.52.35 (Equipamentos de processamento de dados), sendo
listados a seguir os bens passveis de serem registrados nessa conta, conforme
consulta realizada na transao conconta, do SIAFI:
Registra o valor das despesas com todas as mquinas, aparelhos e
equipamentos utilizados em processamento de dados de qualquer
natureza, exceto quando for aquisio de peas destinadas a
reposio ao equipamento ou mesmo para estoque. Caneta
ptica computador controladora de linhas urna eletrnica
disco e fta magnticos impressora kit multimdia leitora
micro e minicomputadores mesa digitalizadora modem
monitor de vdeo placas processador scanner teclado para
micro pen drive e outos. (grifos nossos).
260
Nota-se que, na descrio acima, existe uma exceo para peas
destinadas reposio do equipamento anteriormente adquirido como
permanente seja para utilizao imediata ou para estoque. Nesse caso, o
Plano de Contas classifca tais aquisies como material de consumo, na conta
33390.30.17 (Material de processamento de dados), conforme observado na
funo da conta:
Registra o valor das despesas com materiais utilizados no
funcionamento e manuteno de sistemas de processamento
de dados, inclusive peas de reposio. Cartuchos de tinta
capas plsticas protetoras para micros e impressoras CD-ROM
virgem disquetes etiquetas em formulrio contnuo mouse
(reposio) mouse pad peas e acessrios para computadores
perifricos recarga de cartuchos de tinta toner para impressoras
laser cartes magnticos pen drive (reposio) - licenas de
software e outos. (grifos nossos).
No mbito do Poder Executivo do Estado do Piau, necessrio
observar o disposto no Plano de Contas da Administrao Pblica Estadual,
que classifca as aquisies de equipamentos de informtica na conta contbil
34490.52.07(equipamentos de processamento de dados), sendo listados a
seguir os bens passveis de serem registrados nessa conta, conforme consulta
realizada na transao lisconta, do SIAFEM:
Registra o valor despesas com equipamentos e acessrios de
processamento de dados, exceto p/reposio: caneta ptica,
computador, modem, monitor, placas, scanner, controlador
de linhas, data show, ftas discos magnticos, impressora, kit
multimdia, teclado, urna eletrnitca etc....
A exceo vale para peas destinadas reposio do equipamento
anteriormente adquirido como permanente, seja para utilizao imediata ou
para estoque. Nesse caso, o Plano de Contas classifca tais aquisies como
material de consumo, na conta 33390.30.26(material de processamento de
dados), conforme observado na funo da conta:
261
REVISTA
Registra o valor das despesas com materiais utilizados no
funcionamento e manuteno de sistema de processamento de
dados: cartuchos de tinta, capa plstica protetora p/micros e
impressoras, CD-ROM virgem, disquetes, formulrio continuo e
afns.
Quanto ao controle patrimonial dos bens de informtica, a STN tem o
seguinte entendimento:
Quanto ao tombamento entendemos, no caso especfco de
equipamentos de processamento de dados, que a incorporao
dever ser feita de forma separada, isto , um tombamento para
cada equipamento. Portanto, na aquisio de um computador, o
correto efetuar tombamentos individuais, ou seja, tombamento
para teclado, monitor, CPU, impressora, mesa, etc. No caso
de substituio de qualquer um destes equipamentos citados,
o correto proceder baixa do equipamento inservvel e
incorporar o adquirido com novo tombamento. Quanto ao mouse
e teclado, precisa ser analisado o custo-benefcio deste controle
individualizado, ou seja, efetuar tombamento se o valor destes for
expressivo. Caso contrrio dever ser agregado ao da CPU e, no
caso de substituio, ser contabilizado como despesa de material
de consumo. A placa, por ser uma pea interna ao equipamento,
deve ser incorporado ao tombamento de toda CPU e tambm
no momento da substituio ser classifcada como despesa de
material de consumo.
Com o intuito de tornar mais evidente nossa posio tcnica, so
apresentadas abaixo orientaes especfcas sobre o assunto:
2.1 Upgrade
O Dicionrio Aurlio da Lngua Portuguesa, verso eletrnca, 3.0,
conceitua upgrade como:
1 Atualizao ou modernizao de programa ou de equipamento.
2 Equipamento de modelo mais moderno ou aprimorado, ou
programa em verso mais atualizada.
262
A STN se posiciona da seguinte forma:
Quando a aquisio de peas confgurarem otimizao do
microcomputador (upgrade) em valores expressivos, a aquisio
deve ser feita como material permanente, sendo esse valor
incorporado ao tombamento do bem modifcado e sua descrio
devidamente atualizada.
Orienta-se que no h restries realizao de upgrade em
equipamentos de informtica, entendidas como tal as aes destinadas a
atualizar, modernizar ou tornar mais poderoso o equipamento ou programa,
mediante adio ou substituio de partes. A efetivao de medidas desta
espcie, no entanto, depender da disponibilidade de recursos na rubrica
oramentria de investimentos e dever ser precedida do competente e
imprescindvel processo licitatrio, sendo as despesas apropriadas na conta
34490.52.35(equipamentos de processamento de dados).
Orienta-se, ainda, analisar a viabilidade econmica da recuperao do
bem, ou seja, a importncia orada relativa ao upgrade deve representar no
mximo cinquenta por cento do valor de mercado do bem, observando o
disposto no pargrafo nico do artigo 3 do Decreto n 99.658/90. Caso
contrrio, recomendvel que o processo licitatrio seja para aquisio de
novos computadores, com a confgurao que o bem teria aps o upgrade.
2.2 - Monitores, impressoras, scanners e afns.

Devero ser adquiridos como material permanente (natureza da despesa
- 449052) e tombados individualmente.
2.3 - Teclados, mouses e kits multimdia.
Quando adquiridos juntamente com o computador, devero ser
classifcados como permanentes e incorporados ao tombamento do
computador. Entretanto na ocorrncia do valor do bem ser expressivo,
procede-se o tombamento individualizado.
263
REVISTA
Esses bens sero considerados como material de consumo (natureza
da despesa 339030) quando adquiridos para substituio/reposio ou em
funo do pequeno valor econmico
2.4 - Placas, processadores e demais componentes internos ao
computador.
Sero contabilizados como material permanente (natureza de despesa
449052) quando adquiridos juntamente com o computador, devendo ser
tombados pelo conjunto com o mesmo nmero patrimonial do computador.
Destaca-se que a aquisio com fnalidade de realizao de upgrade
(atualizar, modernizar ou tornar mais poderoso equipamento ou programa)
dever ser feita como material permanente, incorporando ao valor do bem e
atualizando a descrio do mesmo no sistema de controle patrimonial.
J os materiais adquiridos exclusivamente para substituio/reposio
de peas de caractersticas iguais (por exempo,: troca da memria RAM de
64 MB por outra de 64 MB, troca de processador de 1 GHz por outro de 1
GHz, licenas de softwares, etc...) devero ser classifcadas como material de
consumo (natureza de despesa 339030).
Caso os referidos bens sejam adquiridos como material de consumo em
funo do pequeno valor econmico, devero ser controlados por simples
relao-carga, observando o disposto no artigo 14 do Decreto-Lei n 200/67
c/c o item 8.2.1 da IN/SEDAP n 205/88.
2.5 - Canetas pticas e pen drives.
A aquisio ser como material de consumo, na natureza da despesa
- 339030, tendo em vista que, normalmente, so peas destinadas para
o estoque. Os bens sero controlados como materiais de uso duradouro,
por simples relao-carga, na modalidade de Termo de Responsabilidade,
com verifcao peridica das quantidades de itens requisitados, devendo
ser considerado o princpio da relao do custo/benefcio para a instituio
264
pblica, ou seja, o custo do controle no pode exceder os benefcios que dele
decorram.
2.6 - Cartuchos de tinta, CD-ROM virgem, disquetes, mouse pad, toner
para impressoras a laser, cartes magnticos e afns.
Devero ser adquiridos como material de consumo, pois so bens
utilizados no funcionamento e manuteno de sistemas de procedimento de
dados.
Concluso
Conclumos que pelo destaque da abrangncia de despesas por meio
de suprimentos de fundo,na qual evidencia a necessidade de capacitao
continuada dos agentes pblicos envolvidos, especialmente dos profssionais
do setor contbil, os mesmos devem proceder com a classifcao correta
das despesas realizadas por este tipo de adiantamento. Acreditamos que
este trabalho poder servir como instrumento tcnico para melhor utilizar a
ferramenta legal do adiantamento, remetendo os gastos com informtica de
pequeno vulto, necessrios ao bom funcionamento da gesto pblica efciente
e efcaz . A conjuno dos princpios constitucionais aos regramentos tcnicos
de aplicao da despesa pblica.
Referncias
Brasil. Ministrio da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Receitas
pblicas: manual de procedimentos: aplicado Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios / Ministrio da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional,
Ministrio o Planejamento, Oramento e Gesto, Secretaria de Oramento
Federal 4. ed. Braslia: Secretaria do Tesouro Nacional, Coordenao-
Geral de Contabilidade, 2007. p. 233.
265
REVISTA
A construo da democracia brasileira na perspectiva
da participao dos atores sociais na elaborao das leis
oramentrias
Ana Paula de Oliveira Gomes
1
Resumo
Do ideal democrtico, irradiam-se inmeros efeitos, o que sempre instiga a
curiosidade cientfca. O presente trabalho intenciona abordar a questo da
democracia pela perspectiva do oramento participativo, destacando as suas
razes, caractersticas e falhas. Ser que, de fato, atingido o seu propsito?
Investigar-se- o assunto a partir do paradigma democrtico grego, aps o que
ser inserido o processo oramentrio brasileiro e a temtica do oramento
participativo. Acredita-se que a efetivao do modelo requesta a qualifcao
dos atores envolvidos, o que envolve o debate educacional na ordem
constitucional brasileira. Trata-se de estudo eminentemente bibliogrfco e
relacional. Justifca-se a pesquisa pela atualidade e transdisciplinaridade do
assunto.
Palavras-chaves: Oramento participativo. Democracia. Qualifcao dos
interlocutores.
Rsum

Lidal dmocratique rayonnent de nombreux effets, qui encourage toujours
la curiosit scientifque. Cet article se propose daborder la question de la
1 Professora, Esp., do Centro de Cincias Administrativas da Universidade de Fortaleza (Unifor),
mestranda em Direito Constitucional pela mesma instituio de ensino superior, advogada, servido-
ra pblica cearense concursada, Bela. em Cincias Contbeis pela Universidade Federal do Cear
(UFC), cum laude. E-mail: anapaulace@uol.com.br
266
dmocratie du point de vue du budget participatif, en soulignant ses racines, les
caractristiques et les dfauts. Ont atteint leur but? La question sera examine
partir du paradigme dmocratique grec. Aprs, la recherche scientifque tudiera
le processus budgtaire du Brsil et le thme de la budgtisation participative.
On croit que la ralisation du modle a besoin de la qualifcation des acteurs
impliqus, ce qui implique le dbat sur lducation dans lordre constitutionnel
brsilienne. Ltude est minemment bibliographique (il veut tablir des
rapports). La recherche justife par la nature transdisciplinaire du objet.

Les mots-cls: le budget participatif - la dmocratie - la qualifcation des
interlocuteurs.
Introduo
A pesquisa acadmica almeja aprofundar, de modo sistemtico e
impessoal, o estudo de determinado assunto mediante a confrontao de
dados e informaes considerados relevantes. O que democracia? Por que a
democracia?
Tais indagaes inquietaram autores do porte de Norberto Bobbio
e Kelsen. Plato, inclusive, questionava-se a propsito de sua gnese
e problemas. O assunto, portanto, sempre desafou o estudo cientfco,
notadamente, na rea das cincias sociais, jurdicas e da flosofa. O tema
sempre atual.
O presente trabalho objetiva analisar a democracia pela perspectiva
do oramento participativo brasileiro. Releve-se, inicialmente, que estudar o
oramento pblico compreender a dinmica das receitas e despesas estatais
e sua interferncia na transferncia de poupana do setor privado em favor do
fnanciamento das aes governamentais.
Justifca-se a pesquisa por questes de ordem pessoal, social e cientfca.
A ttulo pessoal, as experincias profssionais vivenciadas, em regra se deram
no setor pblico, o que defnitivamente, amadureceu o interesse acadmico-
profssional pelo direito fnanceiro. Pelo prisma social, a opo brasileira
pela modelagem oramentria autorizativa - com defnio de tetos para
execuo das despesas obrigatrias e discricionrias - constitui um forte
instrumento de controle social por parte do Poder Executivo. Como, a priori,
267
REVISTA
esta centraliza arrecadaes, acaba por liberar os recursos a posteriori. Logo,
a depender da ideologia utilizada, manipula com maior ou menor intensidade
a populao por meio da poltica de gastos.
Pela perspectiva cientfca, o trabalho ganha importncia pelo papel
que o oramento participativo pode desempenhar no processo de (re)
democratizao das relaes sociais no Brasil. Ademais, h vrias experincias
acumuladas. A ttulo ilustrativo, relevam-se as vivncias oramentrias
participativas em Icapu, no interior cearense e; em Porto Alegre, capital
gacha entre outras. Todas elas foram objeto de pesquisa acadmico-cientfca
tanto em nvel nacional como internacional, ensejando, inclusive, dissertaes
de mestrado e teses de doutorado.
Investigar-se- o assunto a partir do paradigma democrtico grego,
aps o que ser inserido o processo oramentrio brasileiro e a questo da
representao versus oramento participativo, bem como as contradies
nas relaes entre a aplicao do paradigma participativo e outras instncias
estatais, regidas pela lgica tradicional da representao (intermediao)
burocrtica e, no raras vezes, fsiolgicas dos interesses sociais, o que aporta
a temtica das falhas de governo, sendo a principal delas a corrupo, um
verdadeiro cncer social. Efetivamente, o oramento participativo, no
Brasil, altera a dinmica da produo do poder local no contexto normativo
eminentemente autorizativo?
A seguint hiptese cientfca ser testada: acredita-se que a efetivao
do modelo requesta, necessariamente, a qualifcao dos atores envolvidos
no debate, o que envolve a temtica educacional na ordem constitucional
brasileira. A metodologia utilizada ser do tipo bibliogrfco-relacional,
visto que sero realizadas consultas a doutrinas, artigos cientfcos, normas
jurdicas, stios institucionais e outras fontes ou materiais disponveis. Por
todo o exposto, como se trata de assunto sempre atual e desafador, almeja-se
que provoque o bom debate e incentive a continuidade de pesquisas numa
perspectiva transdisciplinar.
1. A gnese do modelo democrtico
Existem, de fato, esquemas dualistas entre a democracia antiga e a
moderna? Na plis grega, em Atenas (sculos IV a II a.C.), o cidado participava
268
direta e pessoalmente das deliberaes pblicas e da tomada de decises.
Contudo, afrmar que a democracia nasceu na Grcia resumir por demais
o processo histrico. Trata-se de fenmeno complexo.
De acordo com Goyard-Fabre (2003), a democracia grega era
excludente. S participava das decises polticas uma parcela mnima da
populao da cidade-estado ateniense. A ttulo de ilustrao, no votavam os
escravos e as mulheres. A concepo de indivduo e sociedade, em face do
Estado, s surgiu na idade moderna com tericos como Maquiavel e Hobbes.
Portantam na Grcia do sculo IV a.C no existiam tais noes. Como
funcionava, ento, o autogoverno grego?
As decises eram tomadas e as leis elaboradas com a participao
de todos, luz do melhor argumento (e no pelo costume, mas pela fora
bruta), o que, per si, retrata uma conquista histrica da humanidade. No tocante
s questes de difcil consenso, prevalecia a opinio da maioria (todos os
interessados tinham oportunidade de participar). Entende-se, ento, que as
razes do Estado legitimado pelo direito e o devido processo legal remontam
democracia grega, a qual tambm, estatua: responsabilizao do mandatrio,
rotatividade no exerccio da funo pblica e sorteio no preenchimento de
cargos.
Releva-se que, de acordo com Goyard-Fabre (2003), a compreenso
dos vetores conceituais da democracia, hoje, relaciona-se experincia
vivenciada por Atenas, sobretudo, o que pertinente cidadania, a soberania
do povo, a representao, o sufrgio universal, a regra da maioria e a equidade
social.
Paradoxalmente, Plato denunciava os seus perigos: se todos tm
pretenso de mandar, quem h de obedecer? A plis, luz do citado flsofo,
deveria ser governada por sbios, posto que o mesmo movimento inspirador
da esperana, da liberdade e da igualdade, poderia fazer eclodir as paixes
humanas. No obstante, na maturidade, Plato admitiu a necessidade de
alguma forma de consenso e participao populares legitimadoras do governo.
O fato que, seja a democracia uma aspirao (ou no), esta suscita
severas querelas ideolgicas. O pluralismo constitui sua essncia e sua
vulnerabilidade. Efetivamente, possvel atribuir uma unidade vontade geral
do povo? Seria crvel a unidade na pluralidade? Estaria a democracia fadada a
269
REVISTA
se desagregar? No contexto atual da ps-modernidade, da transitoriedade, das
superfuidades, do acirramento da sociedade de consumo, faz-se indispenstvel
um novo paradigma de democracia?
O certo que o regime democrtico, para se perpetuar, deve ser
refexivo e atento s splicas da coletividde
2
. Os confitos blicos mundiais
provaram historicamente a necessidade de o governante se submeter a limites,
ou seja, aos direitos fundamentais. Destarte, antigas, modernas ou ps-
modernas, as democracias repousam no preceito antropocntrico que, por
sua vez, refete a sua grandeza e mediocridade.
Sobre essa anttese nsita, j conclura Rousseau que o humanismo
inspirador de todas as democracias implica, inexoravelmente, um modelo
imperfeito. Em clssico trabalho, Rocha (1995) leciona que: a simples
proclamao dos direitos pelas normas no tem o poder mgico de assegurar
a concreta realizao. A leitura que se faz do excerto que: os mandamentos
de qualquer Carta Poltica, per si, no (re) produzem a democracia.
Assim sendo, infere-se que, para vivenci-la, torna-se imprescindvel
a maturao da liberdade-autonomia e da liberdade-participao (ideias
que remontam a Kant). Deve se levar em pauta as vontades opostas que se
procuram exprimir. Ps II Guerra Mundial, o princpio democrtico encontra
limites, devendo a vontade geral se submeter aos direitos humanos e ao
primado da vedao ao retrocesso.
Analisada a gnese do paradigma democrtico, no prximo item,
examinar-se- a legitimao dos gastos pblicos por intermdio da lei
oramentria anual, aps o que ser detalhada a temtica do oramento
participativo no Brasil.
2. A legitimao social dos gastos pblicos pela aprovao de
oramentos peridicos
Compreendida a gnese da democracia, passa-se ao estudo
da legitimao social dos gastos pblicos mediante aprovao de leis
oramentrias peridicas. Nos Estados contemporneos, a manuteno da paz
social guarda imediata correlao com a execuo das polticas pblicas em
2 O que implica gastos pblicos mediante alocaes oramentrias. Esse aspecto ser analisado no
item seguinte.
270
prol do bem-estar coletivo, o que requer autorizao legislativa e depende
das caractersticas histricas e culturais da sociedade. Nesse sentido, Oliveira
(2010):
S se pode compreender o direito positivo de um povo, quando
se atenta para o fato de que o direito no um mero conjunto de
normas conectado estaticamente. No um conjunto inexpressivo
e arbitrrio de normas. Ao contrrio, plasma-se num todo
uniforme e sistemtico que vai informar a vida de determinada
comunidade. S tem sentido se h o destino de disciplinar a vida
em sociedade e permitir que a liberdade e a vida mantenham sua
expresso mxima.
As Revolues Francesa e Industrial, movimentos do sculo
XVIII, iniciados na Frana e na Inglaterra, respectivamente, originaram
no campo poltico a concepo do Estado liberal, caracterizado pelo no
intervencionismo governamental na economia. Com fulcro no pensamento de
Melo (2010, p.40):
O Estado Liberal propiciou a ascenso do regime capitalista como
modelo econmico, porquanto permitiu o acmulo de capital da
burguesia industrial europeia. Por outro lado, o crescimento da
classe operria europeia, as duas Segundas Guerras Mundiais e a
crise fnanceira de 1929 expuseram as profundas desigualdades
geradas pelo Estado Liberal Clssico. Ento, surge, em resposta
ao regime anterior ideia do Estado Social. Este se obrigava a
participar ativamente no campo econmico, visando a reduzir as
desigualdades oriundas da concepo clssica.
Cada etapa do capitalismo repercute em termos oramentrios, haja
vista que a funo alocativa estatal operacionaliza a ideologia dominante
de Estado mnimo, passando pela fase intervencionisa e, chegando a Estado
supostamente essencial. Historicamente, o oramento pblico evoluiu de uma
concepo eminentemente liberal-burguesa (alocar os recursos necessrios ao
fnanciamento de um Estado mnimo, a flosofa do oramento clssico ou
tradicional), a uma concepo programtica, cuja nfase consiste nas demandas
coletivas a serem atendidas (caracterizao das fases intervencionista e
essencial).
271
REVISTA
Neste contexto, o oramento governamental aloca recursos, redireciona
a renda e riqueza entre estratos sociais e, j na perspectiva do Estado
essencial (nem mnimo, nem mximo), torna-se imprescindvel a polticas de
estabilizao macroeconmica via impacto das compras governamentais na
demanda agregada.
Releve-se que a lei de meios representa importante conquista histrica,
sendo seu ponto referencial a Magna Carta de 1217, em que os vassalos
ingleses impuseram ao Rei Joo Sem Terra uma Constituio. Dispunha que
nenhum tributo ou auxlio seria institudo no reino, seno por seu conselho
comum, e que os auxlos deveriam ser razoveis em seu montante, o que
guarda imediata interface com o direito fnanceiro medida que impe limites
principal fonte de arrecadao pblica: a tributria. A decorrncia lgica
imediata seria o controle dos gastos pblicos. Sobre a temtica da legalidade
leciona Canotilho (2003):
O princpio da primazia da lei servia para a submisso ao
direito do poder poltico sob um duplo ponto de vista: (1) os
cidados tm garantia de que a lei s pode ser editada pelo rgo
legislativo, isto , o rgo representativo da vontade geral [...];
(2) em virtude da sua dignidade obra dos representantes da
Nao a lei constitui a fonte de direito superior [...] e, por isso,
todas as medidas adoptadas pelo poder executivo a fm de lhe
dar execuo deviam estar em conformidade com ela (princpio a
legalidade da administrao) [...] (grifo original).
No Brasil, a legalidade oramentria remonta Carta de 1824.
Todas as Constituies trataram do assunto, sendo autorizativa a modelagem
estabelecida, com a imposio de limites mximos despesa. Sobre o carter
autorizativo do oramento brasileiro, Abrucio e Loureiro (2004) ressaltam
que d uma enorme margem de liberdade para os governos efetuarem seus
gastos. Destarte, o simples fato de o gasto haver sido fxado no implica,
necessariamente, sua execuo, o que causa bices implementao das
vrias polticas pblicas.
Relevam-se os esforos no tocante modernizao oramentria
no pas. Segundo Giacomoni (2005), j contam com mais de cinquenta
anos: O Estado do Rio Grande do Sul foi a primeira unidade governamental
brasileira a implantar o Oramento-programa [] essas primeiras experincias
272
antecederam a prpria Lei 4.320/1964.O signifcado imanente disso : uma
mudana de perspectiva. Do simples controle da legalidade do objeto (ou
elemento) de gasto, percebe-se tambm ser importante a nfase no problema
social, nas demandas da coletividade, o que foi encampado pela Carta Poltica
vigente.
3
A anatomia oramentria brasileira extramente complexa:
plano plurianual (PPA), planos e programas nacionais regionais e setoriais
(compatibilizados com o plano plurianual), lei de diretrizes oramentrias
(LDO) e oramentos anuais. O modelo , portanto, sistmico. Explicando
melhor: as diversas unidades oramentrias elaboram as suas propostas
parcais, sob a coordenao de um rgo central, que se encarrega de efetuar
eventuais ajustes (decorrncia lgica do sistema de freios e contrapesos
checks and balances), aps o que realizada a consolidao do oramento
global do ente federativo. A proposta oramentria deve estar em sintonia
com a LDO e com o PPA. A LDO deve necessria observncia ao PPA. Caso
haja alguma inadequao, ocorre vcio de inconstitucionalidade passvel
de controle concentrado.
4
No tocante ao processo, vinculado e especial,
pois vincula a funo executiva em sua iniciativa, possuindo as normas
oramentrias: objeto certo e, contedo determinado constitucionalmente.
Compreendida a questo da legitimao social dos gastos pblicos
mediante aprovao de oramentos peridicos, examinar-se-, no prximo
item, a temtica oramentria, por uma perspectiva participativa no contexto
da democracia representativa brasileira.
3. Participao social na perspectiva do oramento-programa: o
oramento participativo (OP)
No item anterior, evidenciou-se que o oramento pblico evoluiu, de
uma concepo elementar, de lei de meios, a uma proposta programtica,
cujo principal mrito reside em primar pelas demandas da coletividade a
3 Sem olvidar o controle da legalidade relevante conquista histrica das naes democrticas.
4 Independentemente de sua densidade normativa, as normas oramentrias no esto imunes a
esse tipo de controle.
273
REVISTA
serem atendidas. Nesse contexto, erige a temtica do oramento participativo:
um aprimoramento do oramento-programa. Segundo Cavalcante, Pinheiro et
al (2003):
O Oramento Participativo (OP) parte da ideia de que a realidade
injusta e essa injustia se deve falta de participao popular
em todos os nveis e aspectos da atividade humana. Assim,
entende-se que fundamental que o Oramento seja elaborado
e executado sobre os princpios e parmetros da participao e
transparncia, pois trata-se de um assunto de interesse geral e no
individual.
O oramento participativo possui razes eminentemente democrticas,
guardando imediata afnidade com o direito achado na rua, posto que visa
a incluir, no processo de elaborao das leis oramentrias, a sociedade
civil organizada.
5
A proposta que os atores sociais sejam protagonistas do
processo de alocao dos gastos pblicos, o que implica tambm uma viso
consciente do processo de tomada de deciso, no tocante ao que se espera das
aplicaes de recursos pblicos. Infalivelmente, priorizar dispndios passa
por um drstico exame da relao entre custo benefcio no que concerne s
alternativas abandonadas (ideia do custo de oportunidade).
Ademais, a ideia do oramento participativo no engloba somente a
discusso das alocaes oramentrias, mas todo o ciclo oramentrio, ou
seja, a fase de elaborao das propostas, da discusso comunitria, de debates
parlamentares, do acompanhamento do processo de emendas, da verifcao
da legitimidade dos vetos propostos pela funo executiva com o consequente
aval (ou no) do Legislativo, do controle da execuo oramentria da,
avaliao dos impactos das aes pblicas (estudo de efccia, efcincia e
efetividade da despesa governamental). eis o efetivo controle social.
Releva-se que o Fundo Monetrio Internacional (FMI), em meados
da dcada de 1990, se manifestou favoravelmente pela democratizao
do controle oramentrio, at porque uma efetiva gesto participativa
pode colaborar no combate corrupo. Um oramento, conscientemente
participativo, inexoravelmente, altera a dinmica da produo do poder local,
5 O direito achado na rua vertente do direito alternativo, signifca o reconhecimento da efetiva existn-
cia de mais de uma ordem normativa no mesmo espao geopoltico, o que inquieta o olhar cientfco.
274
porque provoca um natural afastamento de prticas paternalistas e fsiolgicas.
6

Ainda a propsito da questo da participao popular na fscalizao da gesto
pblica, Cavalcante, Pinheiro et al (2003) registram:
Em 2000, o economista-chefe do Banco Mundial, Robert Stern,
resumindo estudos do Banco Mundial, disse Ao redor do mundo,
v-se que a participao popular funciona. As escolas operam
melhor se os pais participam, os programas de irrigao so
melhores se os camponeses participam. As reformas dos pases
so muito mais efetivas se forem geradas no pas e dirigidas pelo
pas. A participao prtica podersa
A literatura oramentria destaca experincias positivas no que concerne
gesto participativa: Bolonha (Itlia); Barcelona (Espanha); Yokohama (Japo);
Portland, Auburn e Minesota (Estados Unidos da Amrica); Assuncin e Villa
Elisa (Paraguai); Porto Alegre e Icapu (Brasil).
Para Cavalcante, Pinheiro et al (2003): As experincias de participao
no aconteceram apenas no mbito local. Alguns pases tm [] aperfeioado
seus sistemas de interao com a sociedade, como o caso do Canad,
Frana, Sua e Nova Zelndia. Observa-se que, nesses Estados, a educao
prima por aspectos qualitativos, diferentemente da realidade brasileira.
Percebe-se, de plano, que o exerccio consciente da cidadania se relaciona
questo educacional. A educao s gera externalidades positivas, o que
comprovado pela Cincia das Finanas. Todavia, no parece ser razovel
a viso elitista (e simplista) de que a elevao do padro educacional uma
condio de viabilidade do OP, muito embora o aprimore.
Em que pese o Brasil ser um pas perifrico, com nsitas contradies,
merecem destaque algumas experincias participativas. poca do regime
militar, paradoxalmente, registram-se movimentos de OP em Lages (SC),
Pelotas (RS) e Vila Velha (ES). Com o advento da redemocratizao, citam-se
vivncias participativas em inmeros municpios paulistas, inclusive na regio
metropolitana. Na regio Nordeste, Icapu (CE) foi o primeiro municpio a
implementar o modelo, no fnal da dcada de 1990. Quixad e Sobral, cidades
6 O FMI infuenciou consideravelmente da edio da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000),
sem o que no lograria xito o processo de renegociao da dvida externa brasileira. Um dos princ-
pios da LRF exatamente a transparncia (accountability).
275
REVISTA
cearenses, tambm experimentaram o OP.
Passa-se agora a examinar bices implantao e/ou aprimoramento de
um oramento efetivamente participativo no Brasil. A primeira questo que
se levanta , ainda hoje, a incipincia comunitria no tocante compreenso
do processo de participao. A fragilidade de uma cultura de educao fscal
acarreta uma viso distorcida a respeito do paralelismo entre arrecadaes
e gastos. Na verdade, receitas e despesas se encontram eminentemente
relacionadas. Em tese, dispndios pblicos devem ser suportados por
embolsos. Ademais, preciso perquirir a qualidade do gasto em si em face
das reais necessidades da coletividade.
Nesse diapaso, torna-se imprescindvel o exame do sistema
representativo ptrio por uma perspectiva crtica. O sistema eleitoral adotado
privilegia o individualismo poltico em detrimento de uma ao partidarizada
(problema mais evidente nos sistemas presidencialistas subdesenvolvidos, a
exemplo do brasileiro), o que difculta o controle dos representantes pelos
representados (accountability vertical). Acrescem-se:
a) as promessas de campanha (mesmo que registradas em cartrio, uma
verdadeira falcia) no constiturem obrigao do mandatrio pblico
eleito, em razo do sistema do civil law e do primado da legalidade;
b) a falta de uma exata conexo entre os candidatos e os interesses
dos seus apoiadores fnanceiros, tudo num contexto de oramento
eminentemente autorizativo, que no impe o gasto; to somente,
autoriza-o.
Nesse cenrio h que ser compreendido o oramento participativo
brasileiro, estatudo ofcialmente pela combinao dos arts. 1 e 48 Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), cuja matriz ideolgica fundada no modelo de
transparncia da Nova Zelndia. Sua lgica fundamental consiste na oitiva da
sociedade civil organizada por ocasio da elaborao das leis oramentrias,
o que pode ocorrer de vrias formas.
Nos municpios, normalmente, utilizam-se arenas presenciais.
Nos estados e Unio, usualmente, so promovidas audincias pblicas na
modalidade documental, mediante auxlio dos recursos da tecnologia da
276
informao. Ressalta-se que a grande divulgao do OP por ocasio da
elaborao da proposta oramentria anual. No tocante elaborao dos
projetos de PPA e LDO, a participao popular ainda deixa muito a desejar.
Teoricamente, inegvel que representa um avano democrtico.
Na prtica, obriga o Poder Pblico, to somente, oitiva da populao por
ocasio da elaborao dos projetos de leis oramentrias. Isso o que a norma
manda. A lei, contudo, no determina a incluso, nas leis oramentrias, das
splicas porventura formuladas.
inegvel que o OP brasileiro, hoje, resta mais amadurecido. Porm,
poderia ter avanado muito mais se associado melhoria no aspecto
qualitativo da educao nacional. O ideal seria a obrigatoriedade da disciplina
de educao fscal nas bases curriculares, o que aprimoraria a qualifcao
dos atores sociais, sobretudo, das classes menos favorecidas, no sentido de
que possam se inserir com mais vez e voz nas lutas institucionais travadas.
Esclarece-se que as alocaes oramentrias, em qualquer pas do
mundo, enfrentam um dilema entre necessidades pblicas crescentes e
recursos pblicos escassos. No processo oramentrio, ocorre uma presso
natural envidada por distintos grupos de interesses (rent seeking). A questo,
inclusive, no sculo XIX, foi enfrentada pelo economista alemo Adolph
Wagner, mediante trabalho emprico que fcou conhecido por lei dos
dispndios pblicos crescentes.
Nesse cenrio, o exame da justa deciso poltica se baseia no ideal
do bem comum a ser obtido de modo economicamente racional, razo de
ser da teoria da escolha pblica (public choice). Os grupos de interesses
so representados por um conjunto de agentes econmicos ou sociais com
propsitos comuns, a exemplo de organizaes empresariais, organizaes
no governamentais, associaes profssionais e sindicatos (stakeholders).
Estes se unem para exercer infuncia sobre o governo no tocante
aprovao de projetos favorveis aos seus objetivos. O problema quando
esses grupos barganham privilgios corporativistas em desfavor do interesse
pblico primrio; quando objetivam, to somente, perpetuar o status quo.
Segundo Borsani (2004):
277
REVISTA
No fcil mensurar o custo das atividades rent seeking.
Geralmente ele medido pelo crescimento provvel do PIB se os
gastos empregados em obter o privilgio do governo tivessem sido
empregados de forma mais produtiva. As difculdades empricas
de mensurao se traduzem numa grande variedade de resultados
em diferentes pesquisas. Porm, a maioria dos estudos empricos
aponta para um custo alto, variando entre 15% e 45% do PIB [...].
Com suporte na teoria da escolha pblica, infere-se que, nos processos de
deciso coletiva das democracias, infalivelmente, produzem-se inefcincias
econmicas (custos sociais) em razo do problema da corrupo, da assimetria
ou desconhecimento de informaes, desiguais capacidades de ao coletiva,
injusta distribuio de renda e riqueza entre camadas sociais.

Assim sendo, arranjos institucionais so desejveis no sentido de
otimizao dos recursos da coletividade, o que passa pelo aprimoramento das
estruturas de governana, transparncia, controle e responsabilizao no setor
pblico. No item seguinte, aprofundar-se- a questo da educao como forma
de qualifcao dos sujeitos para sua melhor insero na vida democrtica.
4 A temtica educacional, na ordem constitucional brasileira, em face
da problemtica oramentria
Compreendida que a efetivao do oramento participativo implica
na incluso dos sujeitos nos embates institucionais travados, passa-se
problemtica da qualifcao dos atores sociais, o que insere a questo da
educao.
Conforme dados da Fundao Instituto Brasileiro de Geografa e
Estatstica (IBGE), a pesquisa nacional por amostra de domiclios (PNAD)
apontou que, em 2009, houve uma reduo do ndice de analfabetismo entre
jovens maiores de quinze anos e adultos: de 11,5% em 2004 para 9,7%
em 2009. Contudo, o PNAD evidenciou que o indicador de analfabetismo
funcional (pessoas com menos de quatro anos de estudo; normalmente, no
conseguem entender o que leem, posto que a leitura no fora incorporada em
suas vidas), tambm na mesma faixa etria, ainda elevado, muito embora
haja ocorrido reduo no interregno verifcado: de 24,4% para 20,3%.
278
Destaca-se que o Nordeste apresenta nmeros bem acima das demais
regies, em que pese sua performance educacional tenha melhorado no
perodo. Acresce-se que o direito educao encontra referencial basilar na
Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948):
A presente Declarao Universal dos Diretos Humanos como o
ideal comum a ser atingido por todos os povos e todas as naes,
com o objetivo de que cada indivduo e cada rgo da sociedade,
tendo sempre em mente esta Declarao, se esforcem, atravs do
ensino e da educao, por promover o respeito a esses direitos
e liberdades, e, pela adoo de medidas progressivas de carter
nacional e internacional, por assegurar o seu reconhecimento e
a sua observncia universais e efetivos, tanto entre os povos dos
prprios Estados-Membros, quanto entre os povos dos territrios
sob sua jurisdio.
Releva-se, por oportuno, a temtica relativa educao na perspectiva
do Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC)
tratado internacional do qual o Brasil signatrio:

Os Estados Partes no presente Pacto reconhecem o direito de toda
a pessoa educao. Concordam que a educao deve visar ao
pleno desenvolvimento da personalidade humana e do sentido da
sua dignidade e reforar o respeito pelos direitos do homem e das
liberdades fundamentais.
Contextualizado o tema, tece-se, agora, um breve histrico
constitucional. As Cartas de 1824 e de 1891 no trataram especifcamente
da educao, a qual s conquistou status constitucional a partir de 1934.
7

Desde ento, todas as Cartas Polticas ptrias dedicaram diversos dispositivos
ao tema.
A Carta promulgada de 1934 adotou como flosofa poltica a questo
socioeconmica, em contradio ao modelo liberal vigente, o que explica
a sua vigncia por apenas trs anos; alm, claro, da questo ideolgica.
Preponderaram as diretrizes sociais, inovando-se com a insero de ttulos
7 As Cartas de 1824 e de 1891 liberavam o Estado de efetivar a educao. Filosofa extremamente
elitista. A educao era privilgio da elite ento dominante.
279
REVISTA
correlatos no texto constitucional. Tratou da educao e cultura dos arts. 148
a 158.
Com a Lei Fundamental de 1934, a educao foi compreendida
constitucionalmente como direito de todos e dever do Estado e da famlia,
uma relevante conquista histrica. A referida norma reiterou a proposta de
um Estado laico; estatuiu imunidade tributria a entidades sem fns lucrativos
setoriais; garantiu a liberdade de ctedra; trouxe a raiz normativa do que,
hoje, conhece-se por fundo de manuteno e desenvolvimento da educao
bsica e de valorizao dos profssionais da educao (FUNDEB); determinou
a regra do concurso pblico obrigatrio ao magistrio ofcial.
A Constituio de 1937 outorgada pelo Estado Novo disciplinou
a educao e a cultura dos arts. 128 a 134. Sob inspirao da Constituio
ditatorial polonesa de 1935, observa-se a natural mudana da flosofa
poltica.
8
A Carta Polaca estatuiu a obrigatoriedade e gratuidade do ensino
primrio, dever do Estado, muito embora houvesse a possibilidade de sua
efetivao pelo setor privado. Outros traos caractersticos da Constituio
de 1937 foram o compromisso com o Estado laico e a compulsoriedade da
educao fsica, da disciplina de moral e civismo e de trabalhos manuais, sob
a bandeira de preparar a juventude para a economia e a defesa da ptria.
Com o fm do governo de Getlio Vargas, inicia-se um processo de
redemocratizao do pas que culminou com a promulgao da Constituio
de 1946.
9
Tratava a educao e cultura dos arts. 166 a 175. Na Carta de 1946,
destaca-se que a educao deveria inspirar-se nos princpios da liberdade e
nos ideais de solidariedade humana, o que representou enorme avano em
termos histricos.
10
Renovou-se o compromisso com o Estado laico e com
a compulsoriedade e gratuidade do ensino primrio, dever do Estado (em
que pese houvesse a possibilidade de sua efetivao pelo setor privado).
As entidades privadas industriais, comerciais e agrcolas, com mais de 100
(cem) empregados, eram obrigadas a manter ensino primrio gratuito para
8 Pelo que a Carta brasileira de 1937 restou apelidada de Constituio Polaca
9 O fm da era Vargas se deve, entre vrios fatores, infuncia das lideranas militares egressas da II
Guerra Mundial. Seria um paradoxo os militares lutarem contra o nazismo e o fascismo na Europa se,
em solo ptrio, ocorria uma ditadura.
10 Nesse sentido, a Carta de 1946 muito mais ousada do que a Constituio de 1988.
280
os trabalhadores e seus flhos. Assegurou a liberdade de ctedra e a regra do
concurso pblico obrigatrio ao magistrio ofcial, inovando com a garantia da
vitaliciedade aos docentes admitidos por certame pblico de provas e ttulos.
Vinculou receitas dos impostos dos entes federativos s aes de manuteno
e desenvolvimento do ensino.
A Carta de 1967, ofcialmente promulgada, representou, em termos
prticos, um ato de outorga do ento Presidente Humberto Castello Branco
ao Congresso Nacional. Basicamente, limitou-se a garantir os direitos relativos
educao at ento conquistados, mas um ponto merece destaque: a
obrigatoriedade do ensino, para todos, dos sete aos quatorze anos. O segundo
momento do regime militar no Brasil ocorreu com a Emenda Constitucional
n. 1, de 17 de outubro de 1969 (EC 1/1969), outorgada por uma junta
militar, implicando alteraes na Carta de 1967 mediante o fortalecimento
dos dispositivos de controle parlamentar. A questo da educao foi tratada
simultaneamente com os temas famlia e cultura. A EC 1/1969, no que
concerne temtica da educao, em termos objetivos, conjugou fragmentos
da Carta de 1946 com dispositivos da Constituio de 1967, o que refetiu
contradies naturais para o contexto histrico de crise ento vigente.
No tocante Lei Maior de 1988, o direito social educao se relaciona
imediatamente ao princpio da dignidade da pessoa e ao objetivo fundamental
de erradicao da pobreza, da marginalizao e da reduo das desigualdades
sociais e regionais, o que se coadune moderna tendncia das atuais naes
democrticas. Esta compreende a educao como direito de todos, dever do
Estado e da famlia. H que ser promovida e incentivada com a colaborao
da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para
o exerccio da cidadania e sua qualifcao para o trabalho. Garantiram-se
conquistas histricas no contexto do neoliberalismo econmico. Observa-se
a sistematizao do tema nos arts. 205 a 214. Destaca-se, por oportuno, o
seguinte excerto: Art. 205. A educao [...] ser promovida e incentivada com
a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa,
seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualifcao para o trabalho.
Relevam-se, por oportuno, alguns arcabouos jurdicos no sentido
de efetivao da incluso social, ou seja, da preparao da pessoa para o
exerccio da cidadania: o Estatuto da Criana e do Adolescente e a Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional. De acordo com Finley (1988): Meu
281
REVISTA
raciocnio pretende demonstrar [] que h maior fonte de esperana em uma
volta ao conceito clssico de governo como um esforo constante no sentido
da educao do povo.
Pensar a cidadania, hoje, signifca compreender que os diversos
sujeitos tm o direito de participar dos desafos com paridade de armas.
A educao se insere como instrumento, onde difcil compreender uma,
independente da outra, pois ambas convergem busca do ideal de justia ou,
pelo menos, reduo das tenses sociais. Para Bauman (2007):
[] vivir, trabajar y tratar de comprender sin certeza, y quiz sin
esperanza, de que jams habremos de alcanzar el fnal del camino
que inspira nuestros esfuerzos. Puesto que nunca es posible saber
si estamos en el sendero recto, recorrerlo pacientemente es lo ms
aconsejable, Es muy posible que, tarde o temprano, abandonemos
el sendero al igual que antes muchos otros, y nos encaminemos
por outras vas urgidos por nuestros nuevos intereses; pero nada
nos garantiza que el nuevo camino pueda ser de ningn modo
mejor o ms fnal que el anterior. Cada nueva generacin debe
reescribir la historia a su man...]
Numa traduo e leitura livres: viver, trabalhar e compreender sem a
certeza e, talvez, sem a esperana de que (algum dia) haveremos de alcanar,
ao fnal do caminho, o que inspira os nossos esforos, posto que no (ou ser)
possvel saber se estamos na trilha correta. Revis-la, pacientemente, o mais
aconselhvel. muito possvel que, cedo ou tarde, abandonemos o caminho
e nos redirecionemos por outras vias, de acordo com nossos novos interesses.
Contudo, nada nos garantir que o novo caminho poder ser melhor que o
anterior. Cada nova gerao deve reescrever a histria a seu modo.
Tentando sintetizar o pensamento de Bauman: o povo h que se
assenhorear do seu destino, da sua histria. Nesse processo, a educao
representa uma pea-chave. Numa perspectiva transdisciplinar, Oliveira
ressalta (2010):
Antes de qualquer coisa, imperioso que se democratize a
sociedade, propiciando todos os acessos aos bens da vida. Depois,
282
que se consiga alimentar a populao. Apenas com educao
e um povo alimentado que se pode pensar no restante. No
apenas um povo alfabetizado, mas preparado para o exerccio da
cidadania.
Por todo o exposto, ousa-se propor mudanas nas bases curriculares
estabelecidas. preciso estimular a solidariedade nos indivduos, alm da
criatividade, da liberdade-autonomia e da liberdade-participao, o que, h
algum tempo, j fora defendido por Paulo Freire em estudo sobre pedagogia
da autonomia.
Assim, a incluso de disciplinas jurdicas (no de modo esttico, mas
com dinamismo), nas bases curriculares do ensino fundamental, viabiliza
o entendimento dos distintos microssistemas, entre eles, o oramento
participativo o que imprescindvel ao efetivo exerccio da cidadania. Deve-
se vivenciar os saberes jurdicos no apenas a partir de uma produo estatal,
mas como direito-criao do povo. A educao no constitui uma espera
vazia, mas a esperana de um futuro melhor, fundado no primado do bem
comum.
Concluses
O presente trabalho objetivou analisar a importncia da qualifcao
dos interlocutores, para a efetivao da democracia, na perspectiva do
oramento participativo brasileiro. Com esse propsito, utilizaram-se os
recursos da pesquisa bibliogrfca e relacional.
Aps o desenvolvimento de todo o processo metodolgico que
norteou o presente estudo, a primeira considerao que se faz que, sejam,
antigas, modernas ou contemporneas, as democracias repousam no preceito
antropocntrico que, por sua vez, refete a sua fora e fraqueza. Efetivamente,
para vivenci-la, torna-se imprescindvel a maturao da liberdade-autonomia
e da liberdade-participao. Em uma sociedade realmente democrtica, o
debate h que ser prtica constante. Democracia isso: assumir riscos, ser
questionado, errar e acertar.
Em seguida, demonstrou-se a relevncia do papel que o oramento
governamental pode cumprir na democratizao das relaes sociais em
nosso pas e, sobretudo, no combate corrupo, um verdadeiro cncer
283
REVISTA
social. Um oramento, conscientemente participativo, infalivelmente, altera a
dinmica da produo do poder local, porque provoca um natural afastamento
de prticas paternalistas e fsiolgicas.
O FMI e o Banco Mundial incentivam prticas oramentrias
participativas por fomentarem a transparncia, o dever de prestar contas. O
controle social difculta a corrupo. A pesquisa evidenciou vrias experincias
nacionais e internacionais. A sustentabilidade do regime democrtico, na ps-
modernidade, necesria ateno s splicas da coletividade, o que signifca
no somente ouvi-las, mas envidar esforos no sentido do seu atendimento.
O modelo do oramento participativo, teoricamente, representa um
avano democrtico. No obstante, na realidade brasileira poltico-normativa,
no to simples a sua operacionalizao em razo da modelagem
oramentria to somente autorizativa. Para os fns de efetivao do interesse
pblico primrio, arranjos institucionais, por parte da sociedade civil
organizada, so desejveis e necessrios para otimizao dos recursos da
coletividade, o que passa pelo aprimoramento das estruturas de governana,
transparncia, controle e responsabilizao no setor pblico.
Ento, com a fnalidade de coibir manipulaes sociais, a efetividade
do OP requesta, necessariamente, a melhor conscientizao dos atores,
sobretudo, das classes menos favorecidas (so afetadas diretamente pelo
processo de tomada de decises e, no raras vezes, nem chegam a participar
do processo substancialmente), tudo no sentido de que possam se inserir com
mais vez e voz nas lutas institucionais travadas.
Registra-se que no se comunga com uma viso elitista e simplista
de que a elevao do padro educacional condio de viabilidade do
OP, at porque a pesquisa evidenciou experincias exitosas que, no
necessariamente, estavam atreladas ao nvel de escolaridade. No obstante,
o modelo de oramento participativo brasileiro poderia ter avanado mais
se associado ao recrudescimento de padres qualitativos educacionais, no
sentido de impulsionar o exerccio da cidadania ativa. A educao s implica
externalidades positivas. Por todo o exposto, a hiptese cientfca com a qual
se trabalhou resta parcialmente comprovada.
Ento, so propostas mudanas nas bases curriculares estabelecidas,
no intuito de fomentar o desenvolvimento de indivduos mais solidrios,
criativos e participativos. Releva-se que a qualifcao dos sujeitos no estado
284
democrtico de direito brasileiro, pela educao, coadune-se ao princpio
basilar da dignidade da pessoa. O assunto encontra referencial na Declarao
Universal dos Direitos Humanos (1948) e no Pacto Internacional sobre Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC).
Com a presente pesquisa, espera-se tambm haver demonstrado dois
grandes embates democrticos atuais: a formao de espaos pblicos para
o exerccio efetivo da cidadania e o resgate de uma viso humanista. No
primeiro caso, tem-se o oramento participativo como uma oportunidade de
incluso social. J a questo do resgate humanstico desafa novas pesquisas,
notadamente, numa perspectiva holstica.
Por oportuno, sugere-se o desenvolvimento de novos trabalhos
cientfcos no tocante relao existente entre a temtica oramentria e o
direito achado na rua. Ademais, estudos de casos relativos a experincias
concretas de OP so recomendados a quem desejar aprofundar o tema.
Finalmente, ousa-se propor, numa perspectiva transdisciplinar, mudanas
nas bases curriculares estabelecidas para o ensino fundamental, no intuito
desenvolver indivduos mais solidrios, criativos e participativos.
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287
REVISTA
Breves consideraes sobre administrao municipal

Marcos Antnio Martins
1
Resumo
No presente trabalho so apresentadas sugestes para as administraes
municipais, dando um enfoque especial aos problemas bsicos existentes no
municpio, que, apesar de parecerem bvios e requerer simples solues, no
so resolvidos de maneira adequada e efciente.
Palavras-chaves: administrao pblica; efcincia; aposentadoria; servidor;
servios pblicos; municpio; contratao; concurso pblico; frequncia;
controle interno.
Abstract
In this present article, there will be presented suggestions to the municipals
administrations, also by giving a special highlight to the basic problems faced in
the municipality which, in spite of seeming predictable and easily solved, they
are not treated properly and in a effcient way.
Keywords: Public administration; effciency; retirement; servant; public
services; municipality; hiring; public examination; frequency; internal control.
no municpio que as coisas acontecem; nele que residimos,
realizamos nossas atividades, usufrumos dos servios pblicos, ou seja,
onde tudo que diz respeito convivncia em sociedade se materializa. Por
isso que o tema administrao municipal se reveste de grande importncia;
1 Auditor Fiscal de Controle Externo, Administrador - CRA 3436, com ps-graduao em Adminis-
trao e Auditoria aplicada ao Controle Externo.
288
assim, com o objetivo de contribuir para este tema so apresentadas algumas
sugestes para o assunto.
Desse modo, a administrao pblica municipal deve colocar
efetivamente em prtica os princpios constitucionais aplicveis, em especial
os princpios da: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
efcincia. Neste trabalho se dar nfase especial ao princpio da efcincia.
Assim, vale a pena mencionar o conceito de efcincia para a Cincia da
Administrao, que, segundo Idalberto Chiavenato, o seguinte:
(...) efcincia est voltada para a melhor maneira (the best way)
pela qual as coisas devem ser feitas ou executadas (mtodos) a
fm de que os recursos (pessoas mquinas, matrias-primas) sejam
aplicados da forma mais racional possvel. A efcincia preocupa-
se com os meios, os mtodos e procedimentos mais indicados
que precisam ser devidamente planejados e organizados a fm de
assegurar a otimizao da utilizao dos recursos disponveis. A
efcincia no se preocupa com os fns, mas simplesmente com
os meios. O alcance dos objetivos visados no entra na esfera de
competncia da efcincia; um assunto ligado efccia.
medida que o administrador se preocupa em fazer corretamente
as coisas, ele estar se voltando para a efcincia (melhor
utilizao dos recursos disponveis). Porm, quando ele utiliza
estes instrumentos fornecidos por aqueles que executam para
avaliar o alcance dos resultados, isto , para verifcar se as coisas
bem-feitas so as coisas que realmente deveriam ser feitas, ento
ele estar se voltando para a efccia (alcance dos objetivos por
meio dos recursos disponveis).
Assim, a seguir so apresentadas algumas consideraes e sugestes
com o objetivo de colaborar no aperfeioamento da administrao pblica
municipal, tornando-a mais efciente e efcaz, em consonncia com os
princpios que regem a administrao pblica.
1. Organizar o setor responsvel pela arrecadao de impostos do
Municpio, com a criao de uma Secretaria da Receita, a qual ser
responsvel apenas pela arrecadao de tributos, tendo um quadro de
pessoal competente e treinado, admitido por meio de concurso pblico,
exclusivamente, para atuar nesta rea. Ainda, para o bom funcionamento
desta Secretaria, deve ser realizado periodicamente recadastramento com
289
REVISTA
reformulao da base de clculo do Imposto Predial e Territorial Urbano
- IPTU e demais impostos e taxas municipais e, se for o caso, efetuar
adequao do valor desses impostos e dessas taxas. Tal medida se torna
necessria para que se possa fazer investimento em obras e servios
nas diversas localidades, em especial nas reas menos favorecidas. Por
ltimo, deve ser criada uma Procuradoria forte, composta por servidores
concursados, para atuar na defesa do municpio, principalmente na
cobrana de tributos. Este um setor importante, pois sem arrecadao
no se faz obra, no se faz nada. Por isso, deve receber uma ateno
especial do administrador municipal e ser fortalecido logo no incio
do mandato eletivo, pois s assim o municpio se desenvolver com
sustentabilidade.
2. Criar um setor de controle de qualidade e criatividade, ligado
diretamente ao Prefeito, o qual ter como atribuio buscar solues
mais simples e de menor custo para a prefeitura. Neste setor dever
ser lotado servidor com potencial criativo e que conhea os principais
problemas do municpio. Pode tambm funcionar nesta estrutura a
ouvidoria do municpio. Ainda, ressalta-se que toda sugesto recebida
da populao deve ser respondida, para que a pessoa tenha a garantia
de que sua sugesto foi recebida e avaliada pela autoridade competente.
Ainda, usar sempre a criatividade, pois muitas vezes o problema no a
falta de recursos, mas de criatividade. Tambm dever buscar solues
utilizadas em outros municpios brasileiros.
3. Criar um rgo de controle interno forte para que no haja desvio
de recursos pblicos, o qual dever realizar auditorias permanentes em
todos os setores da Prefeitura, avaliando, inclusive, se os objetivos de
cada setor esto sendo alcanados. Todos os atos que gerarem despesas
devem receber parecer do controle interno quanto a sua legalidade,
devendo haver ainda uma especial ateno quanto aos atos de licitaes
pblicas e de pessoal. Nesse sentido, o prefeito dever se cercar de
gente competente, pois ter que prestar contas de sua administrao no
futuro. Uma sugesto que esse, no incio de sua gesto, faa um curso
de administrao municipal para saber o que pode e o que no pode
fazer.
290
4. Avaliaes permanentes do secretariado e dos demais ocupantes
de cargos de direo e chefa, verifcando se esto sendo atingidos os
objetivos de cada setor dentro dos prazos e condies previstos.
5. Construir uma sede prpria para a administrao municipal,
se possvel na rea central do municpio, pois sua administrao
permanente e no temporria, o que justifca a construo de uma
sede prpria. Alm disso, uma sede bem cuidada poder se tornar uma
atrao turstica. A sede deve ser simples, porm funcional. Junto a ela
podero funcionar projetos que valorizem a preservao do patrimnio
histrico e artstico, bem como uma boa biblioteca.
6. Investir em saneamento bsico, com apoio do Estado e da Unio,
com objetivo de dar melhores condies de vida aos moradores do
municpio e no permitir a poluio de rios, lagos e forestas. O tratamento
de esgoto fundamental para as futuras geraes. Vale destacar que
esse somente ser efciente se for devidamente fscalizado. Assim, no
basta s construir rede de tratamento de esgoto, devendo haver tambm
uma fscalizao rigorosa quanto s ligaes das residncias na rede.
Caso contrrio, ser um faz-de-conta, pois ligao inadequada na rede
resultar em tratamento de esgoto inefciente e inefcaz.
7. A rea da educao dever ter um tratamento especial, pois se trata
de uma rea extremamente importante para o bom desenvolvimento do
municpio. Assim, as instalaes educacionais devem ser preservadas
de forma adequada, garantindo segurana aos estudantes e professores.
Ainda, estes devem ser treinados de forma permanente e, na medida do
possvel, bem remunerados. Tambm deve haver um controle rigoroso
quanto qualidade do ensino, inclusive com avaliao peridica dos
professores, ou seja, a carreira do magistrio tem que ser atraente. Ainda,
devero ser criados programas de combate s drogas e programas para
evitar a evaso escolar.
8. Elaborar um plano diretor com apoio dos moradores do municpio
e coloc-lo em prtica.
291
REVISTA
9. Investir na construo e reforma de caladas, bem como fscalizar
com rigor a construo de novas caladas por moradores, pois muitas
so construdas fora das normas e at mesmo do bom senso. Investir
nessa rea investir no bem-estar social.
10. Cobrar dos rgos competentes a fscalizao com rigor do
estacionamento de carros em cima de caladas. Basta andar pelo centro
de alguns municpios para se verifcar que h muitos carros estacionados
em cima de caladas, colocando, assim, vidas em perigo.
11. Regularizar e cadastrar as construes existentes no municpio,
visando preservar o meio ambiente e evitar novas construes em
rea de preservao. A regularizao importante pois poder
haver construes ilegais, principalmente em reas urbanas. Com o
cadastramento, o municpio poder, se assim entender, cobrar impostos
dessas construes e realizar um servio pblico de melhor qualidade,
j que ocorrer um aumento de arrecadao.
12. Melhorar, com apoio do rgo competente, se for o caso, a
iluminao pblica, trocando as lmpadas antigas por lmpadas de
melhor qualidade em todos os bairros do municpio. Isso tambm
segurana pblica.
13. Solicitar ao Estado, com o apoio de associaes dos municpios, se
for o caso, que faa uma ampla campanha com objetivo de conscientizar
os cidados quanto preservao do patrimnio pblico, pois sua
destruio grande e precisa ser combatida. A campanha dever ser feita
pelo Estado, preferencialmente, pois assim atingir todos os municpios
do Estado.
14. Colocar um ouvidor, se possvel, em cada bairro, com o objetivo
de verifcar quais so as principais obras a serem realizadas no local,
bem como verifcar se h obras de menor custo a serem realizadas,
como desentupimento de rios e bueiros ou tapar buracos em estradas, e
outros servios emergenciais para deixar a cidade mais bonita e segura
292
contra enchentes e outros eventos. Manter permanentemente operao
tapa-buraco nas ruas do municpio, incluindo nesta situao as caladas.
15. Construir um parque industrial com boa infraestrutura para que
empresas se instalem no municpio; levando em considerao sempre a
preservao do meio ambiente.
16. Dar tratamento adequado a todos os bairros do municpio, com
tratamento isonmico entre todos.
17. Sinalizar todas as ruas do municpio com faixa de pedestre e
demais sinalizaes necessrias. Isso tambm investir em segurana.
18. Reforar, com o apoio do Estado, o policiamento no municpio,
pois a segurana da populao fundamental. Um exemplo colocar
policiais em todos os colgios noturnos do municpio, para dar mais
segurana aos estudantes. Contudo, a criao de uma guarda municipal
deve ser analisada com cuidado, pois h confito de competncia com
as polcias militar e civil. O que se deve priorizar o aumento efetivo de
policiais militares e civis, que so de responsabilidade do Estado. No
interessante a prefeitura ter que administrar mais esta situao.
19. Criar um departamento de disciplina administrativa forte e atuante,
para que haja punio ao servidor incompetente e indisciplinado,
quando for o caso. Alm disso, um setor devidamente estruturado vai dar
garantia e segurana tanto para o servidor quanto para a administrao
municipal, evitando com isso demandas judiciais desnecessrias.
20. Toda obra iniciada deve ser concluda com qualidade e no
prazo previsto. Isso deixa a populao confante na administrao do
municpio e evita desperdcio de dinheiro pblico.
21. Realizar obras de conteno de enchentes, fazendo limpeza
permanentemente nos rios e bueiros, pois chuvas so imprevisveis.
Isso muito importante. Alm disso, deve ser efetuada uma campanha
293
REVISTA
educativa alertando a populao no sentido de no jogar lixo nos rios e
bueiros. A Prefeitura, se for o caso, deve ter um programa para coleta de
lixo de maior porte (sofs, cadeiras, mesas) descartado pela populao,
para que esse lixo no tenha como destino os rios e bueiros.
22. Incentivar a populao a fazer bons jardins em suas casas, pois
isso embeleza a cidade e no h despesa para o municpio. A prefeitura
poder dar o exemplo com plantao, quando possvel, de rvores
nativas e ornamentais, bem como mantendo limpos e conservados as
praas e espaos pblicos.
23. Investir no esporte, pois isso muito importante para o futuro do
municpio. Um exemplo a construo de diversos campos de futebol,
devidamente planejados e estruturados, inclusive com instrutores. Outra
sugesto remunerar e treinar mais os professores da rede municipal.
24. Investimento em sade com a construo de um pequeno hospital,
se for o caso, com o apoio do Estado. Pequenas unidades so mais fceis
de administrar e ainda desafogam os grandes hospitais.
25. Editar lei exigindo que os bancos atendam s pessoas em tempo
razovel, como j existe em alguns municpios. Instalar postos dos
Bancos nos setores da prefeitura onde o cidado tem que pagar contas
municipais.
26. Acolher e dar tratamento adequado aos moradores de rua do
municpio, pois todas as pessoas nesta situao devem ser amparadas
pelos rgos pblicos.
27. Acompanhar, por meio de um setor especfco criado na prefeitura,
todos os programas fornecidos pelos governos da Unio e do Estado,
pois comum a prefeitura perder programas fornecidos pelo Estado ou
a Unio e outros rgos pblicos, como a Caixa Econmica Federal e o
Banco do Brasil. Por isso deve haver pessoal devidamente especializado
nesta rea. Ainda, apresentar estes projetos ao Governo do Estado e da
294
Unio com celeridade e fazer um acompanhamento permanente, para
que os mesmos no caiam no esquecimento.
28. Treinar e qualifcar os servidores de forma contnua.
29. Investir no transporte coletivo, regulamentando de forma
competente. Exigir das empresas a prestao de servios com qualidade.
Atualizar de modo constante os horrios e as linhas existentes, bem
como manter em bom estado de conservao os abrigos de nibus,
inclusive fxando nestes locais os horrios em que o nibus passar por
aquela parada (ponto).
30. Construir e fazer a manuteno de estradas no interior do municpio,
pois essas localidades muitas vezes so abandonadas, esquecidas pela
administrao municipal.
31. Apoiar os agricultores do municpio, bem como incentivar a
construo de hortas nas casas das pessoas. Isso melhora a qualidade
de vida do cidado.
32. Construir novas praas se necessrio e, se for o caso, reformar as
j existentes. Isso melhora a qualidade de vida da populao. Construir
parquinhos infantis em reas pblicas e manter adequadamente os j
existentes, pois a segurana desses fundamental para as crianas.
33. Exigir dos novos loteamentos infraestrutura completa, com base
na legislao pertinente; se for o caso, adequar a legislao existente.
34. Exigir de proprietrios de terrenos baldios limpezas peridicas,
principalmente no que se refere ao espao reservado s caladas,
pois terrenos com lixo e mato servem apenas para ladres e criao
de ratos, cobras, baratas e outros bichos que transmitem doenas. Isto
importante para que as pessoas possam fazer caminhadas e realizar
outras atividades fsicas.
295
REVISTA
35. Construir ciclovias para as pessoas andarem de bicicleta com
segurana e outros espaos especfcos para a prtica de esportes.
36. Retirar das caladas todos os obstculos desnecessrios e que
estejam atrapalhando a vida dos pedestres.
37. Na realizao de obras no municpio deve ser utilizado material
de boa qualidade, para que um ms depois a obra no seja danifcada
com facilidade. Ou seja, a obra tem que ser bem feita e com material de
qualidade; s assim ser til para a populao, isso muito importante.
Outro exemplo a espessura da camada do asfalto, que deve ser
apropriada ao trnsito do local, e sua concluso deve ser rigorosamente
fscalizada pela prefeitura. A prefeitura s deve comear uma obra
se tiver condies de terminar, pois obra inacabada sinnimo de
desperdcio e aumenta o descrdito da populao.
38. Incentivar a coleta seletiva de lixo. Isso diminui a poluio.
39. Urbanizar e levar os servios pblicos aos bairros mais pobres do
municpio. Isso tambm investir em segurana pblica e qualidade de
vida.
40. O prefeito, quando possvel, deve acompanhar as obras no local
de execuo, ou seja, deve conciliar o tempo dentro do gabinete com
tempo em visitao de obra.
41. Instalar escolas profssionalizantes no municpio em parceria com
o governo do Estado e da Unio, se for o caso.
42. Atualizao do site ofcial da prefeitura de fundamental
importncia, pois serve de instrumento de divulgao das aes do
rgo. Tambm importante que a Ouvidoria do municpio funcione
de forma adequada e efciente. Assim, um site ofcial desatualizado e
uma Ouvidoria que no funciona de forma efciente so um transtorno
ao rgo. Logo, se no for para funcionar bem melhor no serem
296
implantados. O no funcionamento adequado desses instrumentos
causa irritao e aborrecimento aos usurios.
43. O respeito Lei de Responsabilidade Fiscal, alm de ser obrigatrio,
fundamental para a sade fnanceira do municpio.
44. Toda concesso de vantagem fnanceira para servidores pblicos
deve ser embasada em lei, bem como toda criao de cargo, emprego
e funo pblica.
45. Nomear para cargos em comisso somente pessoas devidamente
qualifcadas, pois no existe nenhum rgo pblico competente que
preste servio com qualidade se no observar este critrio. E em regra, a
nomeao dever ser de servidor efetivo. Ainda, as nomeaes para os
cargos comissionados devem fcar restritas s funes de direo, chefa
e assessoramento, conforme critrios defnidos em lei. A quantidade
de cargos comissionados deve ser a menor possvel, pois a regra para
provimento de cargos o concurso pblico. Alm disso, os servios
pblicos s sero prestados com efcincia se os servidores forem
devidamente qualifcados. Isto , no h servio de qualidade se no
existir uma boa seleo de pessoal por meio do competente concurso
pblico.
46. A realizao de concurso pblico para provimento de cargo
efetivo dever ser pautada pela lisura e correo, para que no
ocorra inconvenincia no decorrer do concurso, e que realmente seja
contratado o servidor mais qualifcado e preparado. Devero constar
do edital de concurso os critrios para aprovao, como nota superior
a 7 (sete) na prova escrita. Isso faz que os melhores candidatos sejam
selecionados e mantidos na relao de aprovados do concurso. Outro
critrio a ser estabelecido, alm da nota mnima, a fxao de um
nmero mximo de aprovados por cargo oferecido no concurso. Ainda,
o prazo de validade do concurso poder ser inferior ao mximo fxado
na Constituio Federal. importante, contudo, que o municpio
edite normas gerais para a realizao de concurso pblico, como j
297
REVISTA
existe na Unio. O grau de difculdade do concurso deve ser limitado
ao necessrio para o exerccio da funo pblica. Exemplo: para um
cargo que exija conhecimento de nvel mdio no poder ser exigido
conhecimento de nvel superior, respeitando sempre a legislao
municipal. Ainda, dever haver atualizao permanente do quadro de
pessoal da prefeitura, fazendo-se a consolidao peridica do quadro,
mencionando os cargos vagos e ocupados para o devido provimento,
quando for o caso.
47. O controle de frequncia do servidor deve ser rigoroso e efciente.
Assim, caso ainda no tenha instalado tal controle, h necessidade de
sua implantao imediata, por um rigoroso controle formal e dirio,
de maneira que fquem registrados em cada perodo trabalhado os
horrios de entrada e sada, ressaltando-se que, quando o registro
se der de forma manual, o ideal para evitar registro posterior ao dia
trabalhado a utilizao de livro-ponto por setor ou lotao, com
o registro obedecendo ordem cronolgica de entrada no local de
trabalho, rubricado diariamente pelo responsvel do rgo ou setor, em
obedincia aos princpios de efcincia, moralidade e interesse pblico.
Ainda, em respeito a tais princpios, a administrao municipal dever
proporcionar aos muncipes o conhecimento da jornada laboral de
seus servidores, inclusive as jornadas especiais, por meio da afxao
dessas informaes no mural da prefeitura. Vale destacar tambm que o
controle de frequncia deve ser aplicado a todos os servidores efetivos,
comissionados e contratados por tempo determinado. Somente assim
sero eliminados os chamados servidores fantasmas.
48. A contratao por tempo determinado deve respeitar rigorosamente
a exceo prevista na Constituio Federal, devendo assim ser atendidas
s seguintes condies para a contratao: previso em lei dos cargos,
tempo determinado, necessidade temporria de interesse pblico e
excepcional interesse pblico para a contratao. Caso contrrio, h
burla ao concurso pblico. Pode-se citar o seguinte exemplo: existindo
servidor em licena para tratamento de interesses particulares, sem
remunerao, no se justifca a contratao temporria para a respectiva
298
funo, sendo que a referida licena poder ser cancelada com o
retorno imediato ao trabalho, uma vez que nesta situao prevalece o
interesse pblico. Ainda, devero ser avaliados os casos de cesso de
servidores, pois, dependendo da situao, poder fcar descaracterizado
o excepcional interesse pblico na contratao temporria para
substituio do servidor cedido. Assim, no incio de uma administrao
municipal, o responsvel dever fazer um levantamento de todos os
servidores municipais, analisando cada situao e procedendo s devidas
correes. Salientando que em caso de manuteno de contrataes
irregulares o atual responsvel tambm ser responsabilizado.
49. A terceirizao de mo de obra deve ser embasada na legislao
pertinente. A extrapolao resultar em burla ao concurso pblico,
fcando o responsvel sujeito s sanes pertinentes. O mesmo ocorre
com as contrataes de estagirios, em que devero ser observadas as
disposies legais, em especial a legislao federal. A contratao de
estagirio acima do limite legal resultar em burla ao concurso pblico.
50. Avaliao especial e peridica dos servidores em estgio probatrio
prevista na Constituio Federal. Cabe destacar que essa avaliao
obrigatria e condio para aquisio da estabilidade no servio pblico,
sob pena de responsabilizao da autoridade competente que deixar de
realizar esta avaliao.
51. A concesso de aposentadoria e penso dos servidores pblicos
municipais fliados ao regime prprio de previdncia administrado
pelo municpio dever obedecer, de forma rigorosa, s disposies
estabelecidas na Constituio Federal. Alm disso, os processos de
concesso de aposentadoria devero ser instrudos com todos os
documentos exigidos pela legislao pertinente, sob pena de no serem
registrados no Tribunal de Contas. Ainda, o ato que conceder o benefcio
dever indicar, dentre outros dados que se mostrem necessrios, as regras
constitucionais permanentes ou de transio aplicadas, o percentual em
relao ao tempo de contribuio, no caso de benefcio proporcional,
e o regime a que fcar sujeita a reviso ou atualizao dos proventos e
das penses por morte.
299
REVISTA
Assim sendo, observa-se que h muito que se fazer com relao
administrao municipal. Problemas bsicos e servios essenciais no so
colocados disposio da populao de forma adequada e efciente, ou seja,
ainda h situaes precrias na maioria dos municpios. Como exemplo pode-
se mencionar: educao pblica de baixa qualidade, servios de sade pblica
inefcientes, obras pblicas inacabadas ou construdas com material de m
qualidade, patrimnio pblico em m conservao, contratao de servidores
por tempo determinado e terceirizao de servios em desacordo com o artigo
37 da Constituio Federal, em fagrante burla ao concurso pblico. H muito
que melhorar.
Referncias
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 34. Ed. Saraiva,
2004.
CHIAVENATO, Idalberto. Introduo teoria geral da administrao. 5. Ed.
So Paulo: Makron Books, 1998.
300
O comprometimento da receita corrente lquida com as
despesas com pessoal evidenciado no Relatrio de Gesto
Fiscal dos anos de 2010 a 2012 um estudo aplicado ao
municpio de Maranguape
Taissa Castro Ximenes vila
1
Francisco Nelson de Andrade Figueiredo
2
Resumo
Este trabalho tem como objetivo verifcar a Receita Corrente Lquida e as
Despesas com Pessoal dos ltimos trs anos do municpio de Maranguape.
Far-se- uma abordagem terica sobre alguns conceitos estabelecidos na
Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, tais como Receita Pblica e Receita
Corrente Lquida, Despesa Pblica e Despesa com Pessoal, Relatrio
Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal, alm de
uma breve apresentao do municpio de Maranguape. Foram utilizados no
desenvolvimento os Relatrios de Gesto Fiscal dos anos de 2010, 2011 e 2012
de Maranguape e os limites aplicados tero respaldo na Lei Complementar
n101, de 4 de Maio de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Palavras-chaves: Receita Corrente Lquida. Despesa com pessoal. Lei de
Responsabilidade Fiscal.

1 Bacharel em Cincias Contbeis pelo Centro Universitrio Estcio do Cear.
2 Ps-Graduado em Contabilidade pela Universidade Federal do Cear. Analista de Controle Externo
do Tribunal de Contas dos Municpios do Estado do Cear. Professor do Centro Universitrio Estcio
do Cear.
301
REVISTA
1. Introduo
A contabilidade aplicada ao setor pblico se apresenta como um
tema cada vez mais importante no comportamento das entidades de direito
pblico, exercendo impactos nos objetivos e nas estratgias em todos os entes
da Federao (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios).
O conceito de Contabilidade Pblica bastante amplo, referindo-se a
todas as esferas do setor pblico. o ramo da contabilidade que administra,
controla, governa e analisa todos os gastos pblicos, a execuo dos oramentos
e patrimnio pertencente administrao pblica.
Segundo Kohama (1998, p.31), Administrao pblica todo
aparelhamento do Estado, preordenado realizao de seus servios, visando
satisfao das necessidades coletivas. Ou seja, o Estado utiliza seus recursos
e os destina para realizar servios para a sociedade.
Portanto, a administrao pblica, como mais utilizada, refere-se ao
controle e gesto dos recursos pblicos.
A Lei Complementar n 101, de 4 de Maio de 2000, denominada de Lei
de Responsabilidade Fiscal - LRF, objetiva proporcionar maior planejamento,
controle e transparncia na gesto dos recursos pblicos.
Acerca da transparncia, assim dispe o art. 48 da LRF:
So instrumentos de transparncia da gesto fscal, aos quais ser
dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso
pblico: aos planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias;
as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio
Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto
Fiscal; e as verses simplifcadas desses documentos. (BRASIL,
2000)
A Lei de Responsabilidade Fiscal a lei complementar nacional que
estabelece normas de fnanas pblicas voltadas para a responsabilidade na
gesto fscal, alm de estabelecer parmetros a serem seguidos relativos aos
gastos pblicos de cada ente da Federao, visando demonstrar se foram
atingidas as metas e os limites estabelecidos na Lei de Responsabilidade
Fiscal, na qual o poder Legislativo, diretamente ou com auxlio dos Tribunais
de Contas, o sistema de controle interno de cada Poder e o Ministrio Pblico
302
fscalizaro o cumprimento das normas desta Lei Complementar, conforme
estabelecido no art. 59 da LRF.
Neste contexto, o objetivo geral deste trabalho analisar o
comprometimento da Receita Corrente Lquida do municpio de Maranguape
com os limites estabelecidos na LRF para as Despesas com Pessoal, com base
nos Relatrios de Gesto Fiscal do ltimo quadrimestre dos ltimos trs anos.
Para alcanar o objetivo geral, foram estabelecidos os seguintes objetivos
especfcos: conceituar Administrao Pblica e suas fontes de fnanciamento;
apresentar os conceitos de Receita Corrente Lquida e Despesa com Pessoal
de acordo com o Relatrio de Gesto Fiscal e o Relatrio Resumido da
Execuo Oramentria; apresentar o municpio de Maranguape, sua histria
e economia; analisar o Relatrio de Gesto Fiscal do ltimo quadrimestre
dos anos de 2010 a 2012 dessa cidade; e apresentar o comprometimento da
Receita Corrente Lquida com as Despesas com Pessoal.
A metodologia empregada para a realizao deste trabalho consiste
em pesquisas bibliogrfcas e documentais, sendo a coleta de informaes
realizada principalmente por meio de dados secundrios, a saber: livros, teses,
pesquisas de instituies e sites de rgos pblicos na internet. Parte deste
material foi coletada em biblioteca e parte pela internet. Posteriormente, foram
realizadas anlise e interpretaes de dados e a consolidao das informaes
obtidas.
2. Administrao Pblica
Em um parmetro geral, a administrao como cincia um processo de
transformao de recursos que so disponibilizados. Tais recursos podem ser
materiais, humanos, de tecnologia e informao.
Quando se fala em gesto pblica refere-se administrao no setor
pblico, na rea pblica, no espao pblico, direcionado a resultados. Com
isso, a administrao pblica consiste na gesto dos bens e recursos para
satisfazer as necessidades da sociedade.
2.1 Aspectos gerais
A contabilidade pblica a cincia que se aplica na administrao
303
REVISTA
pblica, utilizando as tcnicas de registro dos atos e fatos ligados
administrao oramentria, fnanceira, patrimonial e industrial, conforme
evidenciado no art. 89 da lei 4.320/64.
De acordo com Castro e Garcia (2004, p. 40),
O objetivo da Contabilidade Pblica, desde seu nascedouro, foi o de
fornecer informaes a seus usurios por meio da identifcao, da mensurao
e da explicitao do oramento e dos eventos econmicos, consubstanciados
nos relatrios e nas anlises desenvolvidos pelos contadores.
Ou seja, o objetivo primordial da contabilidade pblica de fornecer
informaes relevantes sociedade.
O art. 83 da Lei Federal n 4.320/64 estabelece que A Contabilidade
evidenciar perante a Fazenda Pblica a situao de todos quantos, de
qualquer modo, arrecadarem receitas, efetuem despesas, administrem ou
guardem bens a ela pertencentes ou confados (BRASIL, 1964). Entende-se
que a contabilidade tambm encarregada de acompanhar a execuo da
receita prevista e da despesa fxada no oramento pblico.
A administrao pblica vai abranger os trs poderes quando estiverem
desempenhando funes administrativas.
O Poder Judicirio tem como objetivo julgar. Cabe a ele dirimir
controvrsias, resolver confitos. O Poder Legislativo o que legisla, ou seja,
estabelece as leis. ele que edita as leis e normas de cumprimento obrigatrio.
J o Poder Executivo o que executa, isto , administra.
Porm, a funo administrativa no executada somente pelo Poder
Executivo, os trs poderes possuem tarefas e funes administrativas.
Com isso, a estrutura da Administrao Pblica formada por rgos que
contemplam o Oramento Federal, no qual segmentada em Administrao
Direta e Administrao Indireta.
A Administrao Direta corresponde atuao do prprio Estado e
dos rgos que o integram: tm-se os Ministrios e rgos federais ligados
Unio; as Secretarias Estaduais, rgos estaduais ligados ao estado membro;
e as Secretarias Municipais; rgos municipais ligados esfera municipal de
poder.
A Administrao Indireta composta por pessoas jurdicas de Direito
pblico ou privado, criadas ou institudas a partir de leis especfcas, tais
como as autarquias, as fundaes, as empresas pblicas e as sociedades de
304
economia mista.
O art. 37 da Constituio Federal de 1988 defne que a administrao
pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e efcincia (BRASIL, 1988). Esses
princpios iro assegurar o cumprimento dos fns a que se prope.
O princpio da legalidade prescreve que ningum ser obrigado a fazer
alguma coisa seno em virtude da lei. No princpio da impessoalidade, a
administrao deve ser impessoal, no sendo a atuao atribuda ao agente
pblico, mas entidade estatal. Na moralidade, os atos administrativos
atendem a um s tempo s leis, equidade, moral e aos deveres da boa
administrao. O princpio da publicidade torna obrigatria a divulgao e o
fornecimento de informaes dos atos administrativos. E por fm, o princpio
da efcincia impe tcnicas que assegurem o melhor resultado possvel,
obrigando a entidade a organizar-se de forma efciente.
2.2 Lei de Responsabilidade Fiscal
A Lei Complementar n 101, de 4 de Maio de 2000, denominada Lei de
Responsabilidade Fiscal LRF, estabelece normas e limites para controlar os
gastos pblicos, elaborar oramentos e promover a transparncia da gesto dos
entes da Federao. Surgiu com a necessidade de maior controle, organizao
e transparncia da gesto pblica.
As disposies da LRF aplicam-se Unio, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municpios.
O que a Lei de Responsabilidade Fiscal pretende aprimorar o processo
oramentrio como pea de planejamento, prevenindo desequilbrios
indesejveis. Alm disso, pretende ser um instrumento de representao do
compromisso dos representantes com a sociedade.
A responsabilidade na gesto fscal pressupe a ao planejada
e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de
afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas
de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies
no que tange renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da
seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de
305
REVISTA
crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio
em Restos a Pagar, conforme 1 do art. 1 da LRF.
Nesse contexto, a Lei de Responsabilidade Fiscal visou contribuir para
atender as exigncias de responsabilidade dos administradores em relao
ao equilbrio das contas pblicas, fazendo que a Contabilidade fcasse mais
fortalecida, j que instrumento e base de transparncia da gesto pblica.
Para atender as exigncias da Lei Complementar n 101, a Secretaria
do Tesouro Nacional estipulou normas e procedimentos contbeis a serem
cumpridos com o intuito de padronizar os relatrios fscais dos entes da
federao e torn-los acessveis a todos, no propsito de fornecer informaes
mais precisas e simplifcadas.
Tais relatrios fscais que so exigidos na LRF so: o Relatrio Resumido
da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal, nos quais sero
evidenciados se as normas desta Lei Complementar esto sendo cumpridas.
O respeito lei e s regras estabelecidas pela LRF vai gerar um ajuste
fscal permanente no Brasil e o fortalecimento da situao fscal dos entes
da Federao, possibilitando aumento nas disponibilidades dos recursos e no
investimento nos programas do Governo para o crescimento econmico e
social do pas.
2.3 Receita Pblica
Para suprir suas necessidades, o Estado dispe de recursos arrecadados
para custear seus gastos. Na esfera do governo, cabe Unio, aos Estados,
ao Distrito Federal e aos Municpios arrecadar todos os tributos de sua
competncia. Desse modo, as Receitas Pblicas correspondem a todas as
arrecadaes aos cofres pblicos.
O art. 11 da LRF esclarece que Constituem requisitos essenciais da
responsabilidade na gesto fscal a instituio, previso e efetiva arrecadao
de todos os tributos da competncia constitucional do ente da Federao.
De acordo com o artigo 11 da lei n 4.320/64, a classifcao da receita
dar-se- nas seguintes categorias econmicas: Receitas Correntes e Receitas de
Capital, conforme abaixo:
306
Art. 11 A receita classifcar-se- nas seguintes categorias
econmicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital.
1 - So Receitas Correntes as receitas tributrias, de
contribuies, patrimonial, agropecuria, industrial, de servios e
outras e, ainda, as provenientes de recursos fnanceiros recebidos
de outras pessoas de direito pblico ou privado, quando destinadas
a atender despesas classifcveis em Despesas Correntes.
2 - So Receitas de Capital as provenientes da realizao de
recursos fnanceiros oriundos de constituio de dvidas; da
converso, em espcie, de bens e direitos; os recursos recebidos
de outras pessoas de direito pblico ou privado, destinados a
atender despesas classifcveis em Despesas de Capital e, ainda,
o supervit do oramento Corrente. (BRASIL, 1964)
Como parte integrante dos Relatrios Fiscais, a Receita Corrente
Lquida ser de grande importncia para as anlises e verifcao dos limites
estabelecidos em lei.
2.3.1 Receita Corrente Lquida

A Receita Corrente Lquida o indicador que ir compor o Relatrio
Resumido da Execuo Oramentria, conforme descrito na LRF, e serve
como base para o clculo dos limites estabelecidos na lei complementar.
O inciso IV do art. 2 da LRF defne como Receita Corrente Lquida:
Somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais,
industriais, agropecurias, de servios, transferncias correntes
e outras receitas tambm correntes deduzidos: a) na Unio, os
valores transferidos aos Estados e Municpios por determinao
constitucional ou legal, e as contribuies mencionadas na
alnea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da
Constituio; b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municpios
por determinao constitucional; c) na Unio, nos Estado e
nos Municpios, a contribuio dos servidores para o custeio
do seu sistema de previdncia e assistncia social e as receitas
provenientes da compensao fnanceira citada no 9 do art.
201 da Constituio. (BRASIL, 2000)
307
REVISTA
A partir da Lei de Responsabilidade Fiscal, foram fxados limites
mximos para os gastos dos trs poderes, Executivo, Legislativo e Judicirio,
nas trs esferas do governo. Os limites foram fxados tomando-se como base
de clculo a Receita Corrente Lquida (RCL).
Um dos demonstrativos obrigatrios da LRF o da Receita Corrente
Lquida.
No mbito da Receita Corrente Lquida, classifcam-se como receitas
tributrias as receitas resultantes da cobrana de tributos, no qual pode ser
defnida como a receita de arrecadao mediante aos impostos, taxas e
contribuies de melhorias. As receitas de contribuies so as derivadas de
contribuies sociais, da previdncia social, da sade e assistncia social, de
interveno de domnio econmico e de interesse das categorias profssionais
ou econmicas. As receitas patrimoniais so de rendimentos dos bens do
Estado, de aplicaes das disponibilidades e outros rendimentos. A receita
industrial oriunda da atividade industrial, comercial ou agropecuria.
As receitas agropecurias so o ingresso proveniente da atividade ou da
explorao agropecuria de origem vegetal ou animal. J a receita de servios
resultante das prestaes de servio de sade, transporte, comunicao,
armazenagem etc. As transferncias correntes so recursos recebidos de outras
entidades pblicas ou privadas. E por ltimo, as outras receitas correntes so
arrecadaes decorrentes de multas, cobranas na dvida ativa, restituies e
indenizaes.
2.4 Despesa Pblica

A despesa pblica pode ser conceituada como o desembolso efetuado
pela administrao pblica para a obteno de servios, materiais ou obras
necessrios realizao de suas atividades institucionais nos limites traados
pela Lei.
As atuaes da administrao pblica so desenvolvidas e classifcadas
no conjunto de aes agregadas nas funes de estado, como sade, transporte,
educao, segurana, comunicao etc. Essas aes so realizadas por meio
da execuo dos gastos pblicos, identifcadas com despesas.
O art. 12 da Lei 4.320/64 assim designa: As despesas sero classifcadas
308
nas seguintes categorias econmicas: Despesas Correntes e Despesas de
Capital.
A despesa corrente representa encargos que no produz acrscimo
patrimonial, respondendo, assim, pela manuteno das atividades de cada
rgo ou Entidade.
A despesa de capital a despesa que resulta no acrscimo do patrimnio
do rgo ou Entidade que a realiza, aumentando, dessa forma, sua riqueza
patrimonial.
2.4.1 Despesa com Pessoal
Entendem-se como Despesa com Pessoal as despesas de
natureza salarial decorrentes de cargos, empregos e funes de confana
no setor pblico, bem como os encargos sociais incidentes sobre a folha de
salrio.
O art. 18 da LRF defne como despesa total com pessoal:
O somatrio dos gastos do ente da Federao, com os ativos, os
inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos
e funes ou empregos, civis, militares e de membros de Poder,
com quaisquer espcies remuneratrias, tais como vencimentos e
vantagens, fxas e variveis, subsdios, proventos da aposentadoria,
reformas e penses, inclusive adicionais, gratifcaes, horas
extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como
encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades
de previdncia. (BRASIL, 2000)
A lei estabelece limites para a despesa com pessoal em relao receita
corrente lquida para os trs poderes e para cada nvel de governo, Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios.
De acordo como o art. 19 da LRF:
Para fns do disposto no caput do art. 169 da Constituio, a
despesa com pessoal, em cada perodo de apurao e em cada
309
REVISTA
ente da Federao, no poder exceder os percentuais da receita
corrente lquida, a seguir discriminados: I - Unio: 50% (cinquenta
por cento); II - Estados: 60% (sessenta por cento); III - Municpios:
60% (sessenta por cento). (BRASIL, 2000)
J no art. 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal, estipulam-se limites
globais para cada Ente:
A repartio dos limites globais do art. 19 no poder exceder
os seguintes percentuais: I - na esfera federal: a) 2,5% (dois
inteiros e cinco dcimos por cento) para o Legislativo, includo
o Tribunal de Contas da Unio; b) 6% (seis por cento) para o
Judicirio; c) 40,9% (quarenta inteiros e nove dcimos por
cento) para o Executivo; d) 0,6% (seis dcimos por cento) para
o Ministrio Pblico da Unio; II- Na esfera estadual: a) 3% (trs
por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do
estado; b) 6% (seis por cento) para o Judicirio; c) 49% (quarenta
e nove por cento) para o Executivo; d) 2% (dois por cento) para
o Ministrio Pblico dos Estados; III - na esfera municipal: a) 6%
(seis por cento) para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas
do Municpio, quando houver; b) 54% (cinquenta e quatro por
cento) para o Executivo. (BRASIL, 2000)
A verifcao desses limites apresentados nos artigos 19 e 20 ser
realizada ao fnal de cada quadrimestre, de acordo com art. 22 da LRF.
A LRF prev ainda outros limites, o conhecido como limite de alerta,
no qual estabelecido em 90% do limite legal e o limite prudencial, que no
poder ultrapassar os 95% do limite legal de gastos.
Em relao ao limite de alerta, no cabe penalidades, servindo apenas
de alerta para os entes pblicos de que o limite prudencial e mximo esto
prximos de serem ultrapassados.
De acordo com a LRF, ao exceder o limite prudencial, a prefeitura sofrer
alguns impedimentos devido aos excessos, dentre os quais: concesso de
vantagem, aumento ou adequao de remunerao a qualquer ttulo; criao
de cargo, emprego ou funo; alterao de estrutura de carreira que implique
aumento de despesa; provimento de cargo pblico, admisso ou contratao
de pessoal a qualquer ttulo. O demonstrativo da Despesa com Pessoal ser
apresentado no Relatrio de Gesto Fiscal.
310
2.5 Relatrio Resumido da Execuo Oramentria

A Lei de Responsabilidade Fiscal, como j foi apresentada, expe a
transparncia, o controle e a fscalizao da gesto pblica. Dessa forma,
a LRF instituiu os Relatrios que sero publicados e ter ampla divulgao,
inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico.
O art. 48 da LRF incorpora o princpio da publicidade, que uma
caracterstica do oramento pblico, determinando como instrumentos de
transparncia e controle os Relatrios de Gesto Fiscal, o Relatrio Resumido
de Execuo Oramentria e suas verses simplifcadas.
O Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (RREO) de
competncia dos Poderes Executivos das trs esferas de governo: federal,
estadual e municipal.
O artigo 52 da LRF estabelece que o Poder Executivo publicar at trinta
dias aps o encerramento de cada bimestre o Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria.
facultativo, pelo artigo 63 da LRF, aos municpios com populao
inferior a cinquenta mil habitantes optar pela divulgao de alguns
demonstrativos do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria.
Esse documento o demonstrativo da situao oramentria do ente,
comparando a previso com a execuo no exerccio. Assim, pode-se avaliar
se as metas fscais traadas na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) vo ser
cumpridas ou haver a possibilidade de frustrao.
2.6 Relatrio de Gesto Fiscal
O Relatrio de Gesto Fiscal (RGF) um importante instrumento de
controle e transparncia da gesto responsvel intentada pelo legislador, pois
por esse relatrio que se observar se o administrador est cumprindo as
determinaes da Lei de Responsabilidade Fiscal, no que diz respeito ao
controle de gastos com pessoal, grau de endividamento pblico, demonstrativo
de disponibilidades de caixa, bem como a obedincia s restries de inscrio
de Restos a pagar.
Esse demonstrativo visa assegurar a transparncia da Despesa com
311
REVISTA
Pessoal e verifcar os limites de que trata a Lei.
A LRF, em seu artigo 54, contempla que:
Ao fnal de cada quadrimestre ser emitido pelos titulares dos
Poderes e rgos o Relatrio de Gesto Fiscal, assinado pelo: I
- Chefe do Poder executivo; II - Presidente e demais membros
da Mesa Diretora ou rgo decisrio equivalente, conforme
regimentos internos dos rgos do Poder Legislativo; III - Presidente
de Tribunal e demais membros de Conselho de Administrao ou
rgo decisrio equivalente, conforme regimentos internos dos
rgos do Poder Judicirio; IV - Chefe do Ministrio Pblico, da
Unio e dos Estados. (BRASIL, 2000)
No artigo 55, a LRF exige que o Relatrio de Gesto Fiscal seja
padronizado segundo modelos que podero ser atualizados pelo Conselho de
Gesto Fiscal.
O demonstrativo da Despesa com Pessoal parte integrante do Relatrio
de gesto Fiscal.
A Despesa com Pessoal de cada perodo de apurao no poder
exceder os limites percentuais da receita corrente lquida previstos na lei.
Assim como o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria, pelo
artigo 63 da LRF, facultativo tambm aos municpios com populao inferior
a cinquenta mil habitantes optar por verifcar os limites estabelecidos para as
despesas com pessoal ao fnal do semestre, bem como divulgar semestralmente
o Relatrio de Gesto Fiscal.
A divulgao do relatrio ser publicada at 30 dias aps o encerramento
de cada semestre, com publicao de acesso pblico.
O descumprimento dos prazos previstos impedir, enquanto perdurar a
situao, que o ente da Federao receba transferncias voluntrias e contrate
operaes de crdito, exceto as destinadas ao refnanciamento do principal
atualizado da dvida mobiliria.
3. Maranguape
Como base de estudo deste trabalho, o Municpio de Maranguape
servir de exemplo para as anlises efetuadas nos Relatrios de Gesto Fiscal
312
dos anos de 2010, 2011 e 2012.
3.1 Apresentao
Maranguape um municpio brasileiro do estado do Cear localizado
na regio metropolitana de Fortaleza, com populao de 117.306 habitantes,
de acordo com o Censo 2012.
O nome maranguape vem do tupi-guarani maragoab e signifca Vale da
Batalha. Este nome uma aluso ao lendrio cacique da tribo de ndios que
dominava a regio.
Com rea de 654,8 km, Maranguape tem 16 distritos: Amanari, Antnio
Marques, Cachoeira, Itapebussu, Jubaia, Ladeira Grande, Lages, Lagoa do
Juvenal, Manoel Guedes, Papara, Penedo, So Joo do Amanari, Sapupara,
Tanques, Umarizeiras e Vertentes do Lajedo.
3.2 Histria e economia

De acordo com as informaes contidas no site da Prefeitura de
Maranguape (2013, On line), as origens do municpio retornaram aos
primeiros habitantes destas terras, ndios de vrias etnias, como os potiguaras
e pitaguaris.
No ano 1649, as terras de Maranguape receberam a visita de holandeses
durante a expedio em busca das minas de prata na serra da Taquara e de
Maranguape. Com a sada dos holandeses do Cear, o territrio de Maranguape
passou a ser habitado por portugueses via sesmarias. Com o portugus Joaquim
Lopes de Abreu, nasceu o ncleo original da atual cidade de Maranguape, um
arruado margem esquerda do riacho Pirapora, ao lado de uma capelinha de
Nossa Senhora da Penha, erguida pelo colonizador lusitano.
Maranguape foi elevada categoria de vila em 17 de novembro de
1851. E em 1869 ganhou status de cidade, emancipando-se de Fortaleza.
Em 1875, Maranguape recebe um grande impulso econmico com a
inaugurao da linha frrea Estrada de Ferro de Baturit e a estao de trem.
Esta funcionou at os anos de 1963, quando foi desativada.
A economia de Maranguape tinha por base a agropecuria. Mas,
313
REVISTA
conforme o Censo de 2010, esse cenrio foi mudado para os setores de
servios, indstria e agropecuria. As principais empresas do municpio so
do ramo caladista, de vesturio, eletrodomsticos e indstria de aguardente.
Outra fonte de renda para Maranguape o turismo, devido aos atrativos
naturais como as Serras, nas quais existem vrias trilhas por onde se pode
fazer caminhadas ecolgicas, como a trilha do stio So Zacarias, Pedra do
Urso e Pedra da Rajada. Porm, o turismo ainda pouco explorado na regio.
Maranguape sede tambm do nico Balnerio da regio metropolitana
de Fortaleza em funcionamento contnuo desde sua fundao em 1963, o
Cascatinha Balnerio & Chals. O complexo conta com parque aqutico,
restaurantes, chals e pousadas, cascatas, piscinas naturais, lago com caiaques
e rea para prtica de esportes e jogos.
Maranguape a terra natal do historiador e jurista Joo Capistrano de
Abreu e do humorista Chico Anysio.
4. Resultado das Anlises dos RGF de Maranguape
Com base nos Relatrios de Gesto Fiscal, podem-se observar os valores
da Receita Corrente Lquida e as Despesas com Pessoal que o municpio de
Maranguape apresentou nos anos de 2010, 2011 e 2012. Quanto mais cresce
a Receita Corrente Lquida, mais se expandiro os limites das despesas com
pessoal de acordo com os limites estabelecidos.
Conforme demonstrado no anexo A, no ano de 2010 Maranguape
obteve uma Receita Corrente Lquida de R$ 94.234.282,29 e uma Despesa
com Pessoal de R$ 49.069.510,72, representando um comprometimento de
52,07% da Despesa com Pessoal em relao RCL. Pode-se observar que
nesse ano o ndice ultrapassou o limite prudencial, que de 51,30%.
Em 2011, o total da Despesa com Pessoal sobre a RCL foi de 52,66%,
em que o montante ultrapassou os 95% do limite mximo. O Relatrio de
Gesto Fiscal no anexo B demonstrou R$ 112.524.829,08 de RCL e R$
59.256.318,38 de Despesa com Pessoal.
J no ano de 2012, observa-se que o indicador mantm-se acima do
limite prudencial, chegando a 53,55% da Despesa com Pessoal sobre a RCL,
no qual a Despesa com Pessoal foi de R$ 69.702.438,39 e a RCL de R$
314
130.163.286,52, conforme anexo C.
De acordo com as anlises nos Relatrios de Gesto Fiscal dos ltimos
trs anos, o municpio de Maranguape ultrapassou o Limite Prudencial
das Despesas com pessoal frente Receita Corrente Lquida, ferindo as
determinaes contidas na Lei Complementar nos trs anos analisados.
Conforme demonstrado no grfco abaixo, percebe-se que a Receita
Corrente Lquida e a Despesa com Pessoal de Maranguape aumentam gradativa
e proporcionalmente nos anos de 2010, 2011 e 2012. Verifca-se que a RCL
apresentou aumento de 19% entre os anos de 2010 e 2011. Em contrapartida,
a Despesa com Pessoal obteve aumento de 21%. J entre os anos de 2011
para 2012 houve aumento de 16% e 18% para a RCL e Despesa com Pessoal,
respectivamente.
Grfco 1 Crescimento da RCL com a Despesa com Pessoal
Fonte: Prprios autores (2013)
Com isso, o municpio dever adotar medidas substanciais para se
315
REVISTA
adequar aos limites estabelecidos pela LRF e no ultrapassar o limite mximo
permitido que de 54% para o Poder Executivo municipal.
J no grfco abaixo, pode-se observar o comprometimento da Despesa
com Pessoal em relao Receita Corrente Lquida dos ltimos trs anos. O
grfco mostra que no ano de 2010 seu comprometimento com a RCL foi de
52,07%, aumentando para 52,66% no ano de 2011 e, por ltimo, chegando
ao percentual de 53,55% no ano de 2012.
Grfco 2 Comprometimento da Despesa com Pessoal sobre a RCL
Fonte: Prprios autores (2013)
Portanto, de acordo com o grfco 2, percebe-se claramente o
crescimento gradual do comprometimento da Despesa com Pessoal em
relao RCL que o municpio de Maranguape vem desenvolvendo nesses
ltimos trs anos, a qual demonstra a ultrapassagem do limite prudencial que
pela LRF estabelecido em 51,30%.
316
Concluso

A administrao pblica vem sendo uma pea importante no
gerenciamento de diversas questes das instituies pblicas. Como um ramo
da contabilidade, visa a satisfao coletiva e o controle e gesto dos recursos
pblicos.
Com a Lei de Responsabilidade Fiscal, essa administrao proporcionou
maior transparncia e controle na gesto pblica e contribuiu para atender
as exigncias para o equilbrio das contas pblicas. Dentre as exigncias,
foram criadas normas de padronizao que estabeleceram limites a serem
cumpridos. Uma das razes que levou ao estabelecimento destes limites
foi ser a Despesa com Pessoal um dos principais itens de despesa do setor
pblico no Brasil e seu descontrole poder ter consequncias desfavorveis
administrao pblica.
Existem limites diferenciados para cada esfera de governo, os quais so
distribudos para o Executivo, Legislativo, Judicirio, Ministrio Pblico e o
Tribunal de Contas.
As concluses observadas foram decorrentes de pesquisas exploratrias
e, para alcan-las, desenvolveram-se pesquisas bibliogrfcas, identifcando
os seguintes tpicos da administrao pblica: Receita Corrente Lquida,
Despesa com Pessoal, Relatrio Resumido da Execuo Oramentria,
Relatrio de Gesto Fiscal e a Lei de Responsabilidade Fiscal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal trabalha juntamente com a lei 4.320/64
que normatiza as fnanas pblicas do pas.
Com a anlise dos Relatrios de Gesto Fiscal do municpio de
Maranguape, foi possvel verifcar que o municpio vem ferindo o limite
considerado prudencial estabelecido pela LRF e, com isso, ele alertado
sobre o fato para que os ajustes necessrios sejam realizados a fm de reverter
o quadro nos prximos relatrios.
Portanto, os Relatrios Fiscais da Lei de Responsabilidade Fiscal so
um instrumento importante para a fscalizao do oramento no mbito
municipal. Por meio deles h um maior controle e anlise no que se refere aos
gastos pblicos. Alm disso, possibilitam um planejamento maior do dinheiro
pblico que refete em polticas pblicas mais efcientes para o municpio.
317
REVISTA
Referncias
BRASIL. Lei Complementar n 101 de 4 de Maio de 2000, Lei de
Responsabilidade Fiscal LRF. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em: 15 mar. 2013.
______. Lei n 4.320/64 de 17 de Maro de 1964. Disponvel em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm >. Acesso em: 15 mar. 2013.
______.SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. Disponvel em: <http://
www.tesouro.fazenda.gov.br>. Acesso em: 30 mar. 2013.
CASTRO, Domingos Poubel de. GARCIA, Leice Maria. Contabilidade pblica
no governo federal. So Paulo: Atlas, 2004.
KOHAMA, Heilio. Contabilidade pblica. 6. ed. So Paulo: Atlas, 1998.
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em: <http://www.maranguape.ce.gov.br/conheca-o-municipio/>. Acesso
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______. Transparncia. Disponvel em:< http://www.maranguape.ce.gov.br/
responsabilidade>. Acesso em: 20 mar. 2013.
RIBEIRO, Osni Ribeiro. Contabilidade geral fcil. 3. ed. So Paulo: Saraiva,
2001.
SILVA, Lino Martins da. Contabilidade governamental. 7. ed. So Paulo:
Atlas, 2004.
SLOMSKI, Valmor. Manual de contabilidade pblica. 2. ed. So Paulo: Atlas,
2003.
TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICPIOS. Disponvel em: <http://www.
tcm.ce.gov.br/site/index.php>. Acesso em: 26 mar. 2013.
318
ANEXO A: RELATRIO DE GESTO FISCAL 2010
MUNICPIO DE MARANGUAPE - PODER EXECUTIVO
RELATRIO DE GESTO FISCAL
DEMONSTRATIVO DA DESPESA COM PESSOAL
ORCAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
Set/2010 Dez/ 2010 - 3 Quadrimestre
RGF - ANEXO I (LRF, art. 55, inciso 1, alnea a)2010 R$ 1,00
DESPESAS EXECUTADAS
DESPESA COM PESSOAL
ltimos 12 meses
INSCRITAS EM
RESTOS
LIQUIDADAS (a)
A PAGAR NO
PROCESSADOS
(b)

319
REVISTA
DESPESA BRUTA COM
PESSOAL (I)
51.230.642,15 176.016,11
Pessoal Ativo 48.250.518,28 176.016,11
Pessoal Inativo e Pensio-
nista
2.980.123,87 0
Outras Desp. de Pessoal
Decor. Contratos de Terc.
( 1 do Art. 18 da LRF)
0 0
DESPESAS NO COM-
PUTADAS ( 1 do Art.
19 da LRF)(II)
2.337.147,54 0
Indenizaes por Demis-
so e Incentivos Demis-
so Voluntria
316.773,96 0
Decorrentes de Deciso
Judicial
10.342,59 0
Despesas de Exerccios
Anteriores
9.258,58 0
Inativo e Pensionistas com
Recursos Vinculados
2.000.772,41 0
DESPESA LQUIDA
COM PESSOAL (III) =
(I-II)
48.893.494,61 176.016,11
DESPESA LQUIDA
COM PESSOAL - DPT
(IV)= (IIIa + IIIb)
49.069.510,72
320
APLICAO DO CUMPRIMENTO DO LIMITE LEGAL VALOR
RECEITA CORRENTE LQUIDA - RCL (V) 94.234.282,29
% DA DESPESA TOTAL COM PESSOAL - DTP sobre e RCL
(VI) = (IV/V) * 100
52,07
LIMITE MXIMO (incisos I, II e III do art. 20 da LRF) -
<54%>
50.886.512,44
LIMITE PRUDENCIAL (pargrafo nico do art. 22 da LRF
- <51,30%>
48.342.186,81
321
REVISTA
ANEXO B: RELATRIO DE GESTO FISCAL 2011
MUNICPIO DE MARANGUAPE - PODER EXECUTIVO
RELATRIO DE GESTO FISCAL
DEMONSTRATIVO DA DESPESA COM PESSOAL
ORCAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
Set/2011 Dez/ 2011 - 3 Quadrimestre
RGF - ANEXO I (LRF, art. 55, inciso 1, alnea a)2010 R$ 1,00
DESPESAS EXECUTADAS
DESPESA COM PES-
SOAL
ltimos 12 meses
INSCRITAS EM RES-
TOS
LIQUIDADAS (a)
A PAGAR NO
PROCESSADOS (b)
DESPESA BRUTA COM
PESSOAL (I)
62.219.236,50 0
Pessoal Ativo 58.598.282,53 0
Pessoal Inativo e Pensio-
nista
3.620.953,97 0
Outras Desp. de Pessoal
Decor. Contratos de Terc.
( 1 do Art. 18 da LRF)
0 0
322
DESPESAS NO COM-
PUTADAS ( 1 do Art.
19 da LRF)(II)
2.962.918,12 0
Indenizaes por De-
misso e Incentivos
Demisso Voluntria
358.305,62 0
Decorrentes de Deciso
Judicial
17.699,77 0
Despesas de Exerccios
Anteriores
4.510,00 0
Inativo e Pensionistas
com Recursos Vincula-
dos
2.582.402,73 0
DESPESA LQUIDA
COM PESSOAL (III) =
(I-II)
59.256.318,38 0
DESPESA LQUIDA
COM PESSOAL - DPT
(IV)= (IIIa + IIIb)
59.256.318,38
APLICAO DO CUMPRIMENTO
DO LIMITE LEGAL
VALOR
RECEITA CORRENTE LQUIDA -
RCL (V)
112.524.829,08
% DA DESPESA TOTAL COM
PESSOAL - DTP sobre e RCL (VI) =
(IV/V) * 100
52,66
LIMITE MXIMO (incisos I, II e III
do art. 20 da LRF) - <54%>
60.763.407,70
LIMITE PRUDENCIAL (pargrafo
nico do art. 22 da LRF - <51,30%>
57.725.237,32
323
REVISTA
ANEXO C: RELATRIO DE GESTO FISCAL 2012
MUNICPIO DE MARANGUAPE - PODER EXECUTIVO
RELATRIO DE GESTO FISCAL
DEMONSTRATIVO DA DESPESA COM PESSOAL
ORCAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
Set/2012 Dez/ 2012 - 3 Quadrimestre
RGF - ANEXO I (LRF, art. 55, inciso 1, alnea a) 2012 R$ 1,00
DESPESAS EXECUTADAS
DESPESA COM PESSOAL ltimos 12 meses
INSCRITAS EM
RESTOS
LIQUIDADAS (a)
A PAGAR NO
PROCESSADOS (b)
DESPESA BRUTA COM
PESSOAL (I)
73.611.408,14 567.974,92
Pessoal Ativo 69.286.601,63 567.974,92
Pessoal Inativo e Pensionista 4.324.806,51 0
Outras Desp. de Pessoal
Decor. Contratos de Terc. (
1 do Art. 18 da LRF)
0 0
DESPESAS NO COMPU-
TADAS ( 1 do Art. 19 da
LRF)(II)
4.105.485,71 371.458,96
324
Indenizaes por Demisso e In-
centivos Demisso Voluntria
321.231,09 371.458,96
Decorrentes de Deciso Judicial 39.917,31 0
Despesas de Exerccios Anterio-
res
542.028,26 0
Inativo e Pensionistas com Re-
cursos Vinculados
3.202.309,05 0
DESPESA LQUIDA COM PES-
SOAL (III) = (I-II)
69.505.922,43 196.515,96
DESPESA LQUIDA COM PES-
SOAL - DPT (IV)= (IIIa + IIIb)
69.702.438,39
APLICAO DO CUMPRIMENTO DO
LIMITE LEGAL
VALOR
RECEITA CORRENTE LQUIDA - RCL (V) 130.163.286,52
% DA DESPESA TOTAL COM PESSOAL -
DTP sobre e RCL (VI) = (IV/V) * 100
53,55
LIMITE MXIMO (incisos I, II e III do art.
20 da LRF) - <54%>
70.288.174,72
LIMITE PRUDENCIAL (pargrafo nico do
art. 22 da LRF - <51,30%>
66.773.765,98
325
REVISTA
Tecnologia da informao, governabilidade e democracia
Leonarda do Vale Feitosa e Castro
1

Resumo
Este artigo tem como objetivo debater a importncia do espao virtual no
controle dos gastos pblicos e na formulao de estratgias polticas do
governo brasileiro, em conformidade com a constituio Federal, Lei de
Responsabilidade Fiscal para assegurar a boa informao como marco
do pressuposto de cidadania, participao e controle social, por parte da
comunidade. O e-governo, m-governo e I-governo so uma realidade imutvel
e imprescindvel para a boa governana num Estado Democrtico de Direito.
Palavras-chaves. E governo. Princpios de Administrao Publica. Tecnologia
da Informao e Comunicao. Democracia. Transparncia.
Abstract
This article aims to discuss the importance of space in virtual control of public
spending and the formulation of political strategies of the Brazilian government,
in accordance with the Federal Constitution, Fiscal Responsibility Law, to ensure
good information to mark the assumption of citizenship participation and social
control by the community. The e, m and I-government are an immutable reality
and essential to good governance in a democratic state.
Keywords: I government. Principles of Public Administration. Information
Technology and Communication. Democracy. Transparency.
1 Graduada em Direito - UNIFOR, Graduao em Psicologia - Universidade Catlica de Santos,
Especializao em Psicologia Geral em Hospital Geral. Universidade de So Paulo, Doctorado en
Ciencias Jurdicas y Sociales Universidad del Museo Social Argentino UMSA
326
Introduo
Em tempos atuais, selados pela palavra mudana e imbudos no processo
de acelerao histrica, as chamadas novas tecnologias da informao e
comunicao (NTIC), no planejamento de polticas pblicas e no exerccio
de governo, esto produzindo transformaes em diversas instancias sociais:
segurana, educao, justia, economia, mas a rea mais benefciada a da
democracia, pela socializao de dados e publicidade das contas publicas,
conforme o artigo 37 da Constituio Federal: A administrao pblica direta
e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e efcincia e, tambm, ao seguinte.
O governo eletrnico (e governo) exerce uma democracia participativa,
em que os cidados conhecem mais sobre o que seus governantes realizam
e podem manifestar se para seguir desde diferentes sites, como o portal da
transparncia, que traz o montante dos recursos destinados, a efcincia
da aplicao, em que se pode saber o que sucede e acessar aos servios,
durante as 24 horas do dia e os 365 dias do ano, intentando gerar processos
de participao poltica e controle social atravs da transparncia. Entre os
indicadores constantes da Estrutura de Medio de Desempenho do PEFA,
encontra-se o PI-10: Acesso do pblico a informaes fscais importantes.
Segundo o PEFA, a qualidade das informaes disponibilizadas deve ser
objeto de avaliao, o que inclui verifcar se a linguagem compreensvel, se
a formatao adequada e se h resumos para documentos grandes (PEFA,
2005, p. 33).
1. E governo
Assim, o e-governo pode ser defnido como um instrumento que se
concretiza por uma plataforma tecnolgica que se vale de uma rede mundial
interconectada de dados, que permite gerar espaos de participao social que
correspondem cidadania, em uma inter-relao multifacial entre governo e
cidados, governo e empresas, cidados entre si, governo e empregados e
governos entre si, alcanando a administrao publica direta e indireta. Com o
objetivo de conseguir uma forma de governo mais participativa, gil, efciente,
327
REVISTA
em que se promove o desenvolvimento de capacidades, conhecimento e
democracia.
O chamado Desenvolvimento Baseado em Conhecimento (DBC) e o
e-governo permitem que a gesto dos gastos pblicos, por meis de dados
estruturados, transforme-se em informao, e esta em um dado contexto,
constitui-se em ferramenta para melhorar o pas, a tomar decises estratgicas
que permitam no s acessar facilmente informao apresentada por
organismos governamentais, mas tambm, interatuar, realizar tramitao, ver,
analisar, valorar polticas pblicas e ter ferramentas necessrias para conhecer
gestes, sua transparncia, seu valor para a comunidade a que se objetiva;
detectar falncias e necessidades, denuncias, entre outras.
Pressupe o desenvolvimento de uma cultura de e-governo que inclua
desde a capacitao dos prestadores do servio e a populao usuria, que
contemple a educao e o acesso digital, no mbito das tecnologias, como
um seguimento da ao das autoridades e a participao ativa da populao.
Neste entorno se deve ter em conta, ademais, uma estratgia de
e-governo, consideramos estratgia como a maneira de coordenar os recursos
existentes integralmente para lograr uma posio de vantagem sobre competidores
como nos casos de licitao. Assim, deve-se posicionar as propostas de governo
eletrnico, vale ressaltar que os princpios da administrao publica presentes
no inciso XXI e nos 5 e 6 do art. 37, e outros princpios da Administrao
Pblica (licitao pblica, prescritibilidade dos ilcitos administrativos,
responsabilidade civil da Administrao), alm do clebre princpio da
razoabilidade, tambm denominado de proporcionalidade.
A exposio de dados e a necessidade da contrapartida da sociedade
civil fez o Estado oferecer canais abertos de comunicao, como nos casos da
http://edemocracia.camara.gov.br/principal, nesse caso tambm fundado no
principio da impessoalidade, uma vez que sua existncia representa o ideal de
justia comum, sem privilgios, neutra, visando a coisa pblica em detrimento
da privada. Este princpio se consagra como um dos fundamentos implcitos
da Constituio Federal, tendo em vista que esta est fundada sobre a gide de
um Estado Democrtico de Direito.
O desenho de uma estratgia de governo eletrnico deve levar em
conta a defnio, o alcance e o modelo de referencia para o planejamento
estratgico, por uma administrao efciente e orientada a resultados;
328
enfocada nas necessidades e desejos do cidado; que seja aberta, democrtica
e politicamente, por meio de um governo mvel de interao pela internet
e principalmente pelo principio da legalidade para atender o decreto-lei
200/1967: As atividades da Administrao Federal obedecero aos seguintes
princpios fundamentais: Planejamento, Coordenao, Descentralizao,
Delegao de Competncia e Controle.
2. TIC e democracia
A permanente evoluo das TIC permite desenvolver novas e melhores
formas de prestao de e-governo, transpassar barreiras de tempo e espao;
projetar se em uma multiculturalidade; propagar infnidade de informaes;
diminuir custos de prestao de servios e exceder em processos de
transparncia, efcincia e maiores possibilidades para o usurio cliente e a
democracia eletrnica. Soma-se agora o governo mvel (m-governo), em que
se utiliza a comunicao e informao mveis inalmbricas no setor pblico:
telefones celulares, computadores portteis e assistentes pessoais digitais
(PDA), conectados a redes locais inalmbricas. A iniciativa do m-governo
complementaria e no substitui o e-governo, isso e o governo adequando
se ao cyber cidado, com maiores possibilidades de interveno em sua
realidade social, transformando-se de espectadores em atores de sua prpria
historia de vida cotidiana, sempre por meio da Prestao de Contas; controle
na Administrao Pblica; Controle Externo; Controle Interno e Controle
Social, conforme reza a funo dos tribunais de contas da unio, dos estados
e dos Municpios.
A Democracia e a obrigatoriedade da transparncia pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, fazem que a TIC seja de real valor; processam,
armazenam, sintetizam, recuperam e apresentam informao representada
das mais variadas formas. E um conjunto de ferramentas, suportes e canais
para o tratamento e acesso informao. Constituem novos suportes e canais
para dar forma, registrar, armazenar e difundir contedos informadores de
acessibilidade de dados abertos, interoperabilidade, processos administrativos
eletrnicos, participao, cidadania, segurana da informao, servios
multicanal e usabilidade.
Facilitar as comunicaes, o intercambio de informao e experincias
329
REVISTA
entre as organizaes na esfera local, nacional e internacional, por meio
de redes eletrnicas de baixo custo. Para desenvolver seu objetivo, deve
priorizar por programas estratgicos, temas como direitos humanos,
governabilidade, democracia, combate a corrupo e a participao cidad,
desenvolvimento sustentvel, democratizao do conhecimento, incluso
digital e uso estratgico de tecnologias de informao e comunicao (TIC)
para desenvolvimento.
O gestor pblico hoje no pode prescindir da participao das
redes sociais como forma de organizao da sociedade civil para sugestes,
reivindicaes, mobilizaes como vimos recente desde junho de 2013 nas
ruas do Brasil.
3. Informao e gesto
As vantagens da oferta de informao desde o governo, colocada em
linha de tramites, servios e interao entre governo e cidadania de maneira
endgenas e exgenas, que incidem na apropriao das capacidades da
organizao, constituindo se em uma instancia de gerao de conhecimento
que remete aos saberes que se recriam em diferentes reas, em um processo
dinmico, continuo e acumulativo, que modifca e reelabora as competncias
organizativas do Estado.
Outras vantagens que podemos mencionar so as seguintes: oferecer
grandes benefcios e progressos em sade e educao permitir aprendizagem
interativa e educao distancia e compartir novos conhecimentos para a
empregabilidade que requerem muitas habilidades como integrao,
trabalho em equipe, motivao, disciplina, entre outros . oferecer novas
formas de trabalho, como tele trabalho.
4. Desvantagens
Os benefcios desta revoluo no esto distribudos de maneira
equitativa; junto com o crescimento da rede Internet mantm se a mesma
desigualdade, no tem surgido um novo tipo de pobreza. Tudo permanece,
as assimetrias entre os pases em desenvolvimento da informao, dividindo
os educados dos analfabetos, os ricos dos pobres, os jovens dos velhos, os
330
habitantes urbanos dos rurais, diferenciando as mulheres dos homens.
Outras desvantagens que se pode observar na utilizao das tecnologias
de informao e comunicao so: ataques de hackers que podem fraudar
dados, prejudicar o acesso.
Concluso
Essa estrutura institucional participativa, impulsionada por presso da
sociedade civil organizada, gera um impacto ainda no dimensionado no
aprimoramento das instituies brasileiras e um crescimento critico nessas
inter-relaes multifaciais.
O e-governo atende aos princpios de subsidiariedade, fexibilidade,
coordenao, participao democrtica, transparncia administrativa,
incorporao de avanos tecnolgicos e aprimoramento dos agentess por
meio da cadeia de informao, satisfao na relao entre, Estado e cidado.
A lei 12.527/2012 (dita Lei da Transparncia) corrobora para o
fortalecimento da democracia, do controle social e da disseminao da
informao pela TIC, passando o Estado daquele modelo esttico ditatorial
para literalmente cair na rede, ser e-governo, m-governo e I-governo.
Referncias
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
Braslia Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/
Constituicao.htm> Acesso em: 1 out. 2013.
_______ Decreto-lei 200/1967. < www.camara.gov.br> Acesso em: 4 out.
2013.
_______ Estrutura de Medio de Desempenho do PEFA, 2005, p. 33.
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_______ lei 12.527/2012, < www.camara.gov.br> Acesso em: 4 out. 2013.
331
REVISTA
O fscal do contrato
Simone Aparecida Pelegrini
1
Resumo
Este artigo tem como fnalidade demonstrar, de forma simples e objetiva,
a importncia do fscal do contrato. Para a contratao de terceiros pela
Administrao Pblica, a regra realizar processo licitatrio e formalizar
contrato administrativo para sua execuo. Os fscais podem ser servidores da
prpria Administrao ou contratados especialmente para esse fm. O resultado
esperado a fel execuo do contrato pelas partes e uma gesto pblica tica,
transparente, que atue em prol dos cidados.
Palavras-chaves: fscal de contrato, administrao pblica e licitao.
Abstract
This article aims to demonstrate, in a simple and objective way, the importance
of the fscal contract. To hiring outsourced by the Public Administration, the
rule is to make the bidding process and formalize administrative contract for
execution. The Tax Administration may own servers or hired especially for
this purpose. The expected result is the faithful performance of the contract by
the parties and transparent, ethical public administration acting on behalf of
citizens.
Keywords: fscal contract administration and procurement.
1 Auditora Pblica Externa TCE-MT , simonea@tce.mt.gov.br
332
Introduo
Na contratao de terceiros pela Administrao Pblica, em geral a regra
realizar processo licitatrio e formalizar contrato administrativo para sua
execuo, para obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes,
concesses, permisses e locaes.
Desde o incio da execuo do contrato administrativo, obrigatrio,
por parte da Administrao Pblica, o acompanhamento e a fscalizao do
objeto contratado
2
, para que o contrato seja felmente executado pelas partes.
Nesse momento, surge de forma clara a fgura do fscal do contrato, conforme
o artigo 67
3
da Lei Federal n 8.666/93.
Este um servidor especialmente designado pela Administrao
Pblica, por meio da Portaria, e dever anotar em registro prprio todas
as ocorrncias relacionadas execuo do contrato; este registro pode ser
eletrnico ou manual, planilhas ou livro-ata, da maneira mais simples e
objetiva possvel. Quando necessrio, dever informar ao gestor as faltas e os
defeitos observados, na execuo do contrato, seja na prestao do servio ou
na entrega dos bens
4
.
Este artigo tem como fnalidade valorizar e demonstrar, de forma simples
e objetiva, a importncia do fscal do contrato para que as contrataes
da Administrao Pblica sejam felmente executadas pelas partes e que a
fnalidade pblica dos recursos seja de fato alcanada.
Segundo o Manual de Licitaes & Contratos do TCU (2006, p. 346),
O acompanhamento e fscalizao do contrato instrumento
poderoso que o gestor dispe para defesa do interesse pblico.
dever da Administrao acompanhar e fscalizar o contrato para
verifcar o cumprimento das disposies contratuais, tcnicas
e administrativas, em todos os seus aspectos. A execuo do
contrato deve ser fscalizada e acompanhada por representante
da Administrao, de preferncia do setor que solicitou o bem ou
2 Artigo 58, inciso III, da Lei Federal n
o
8.666/93
3 Art. 67. A execuo do contrato dever ser acompanhada e fscalizada por um representante da Ad-
ministrao especialmente designado, permitida a contratao de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo
de informaes pertinentes a essa atribuio.
4 Art. 67, 1. O representante da Administrao anotar em registro prprio todas as ocorrncias
relacionadas com a execuo do contrato, determinando o que for necessrio regularizao das faltas
ou dos defeitos observados.
333
REVISTA
servio. A Administrao deve manter, desde o incio at o fnal
do contrato, profssional ou equipe de fscalizao habilitada,
com a experincia tcnica necessria ao acompanhamento
e controle do servio que est sendo executado. Os fscais
podem ser servidores da prpria Administrao ou contratados
especialmente para esse fm.

1. Defnio do problema
Durante a realizao de auditorias, quando o enfoque a execuo
dos contratos pela Administrao Pblica, comum encontrar contratos
administrativos sem a designao do fscal do contrato correspondente ou
ainda com designao meramente formal, sem que o fscal do contrato atue de
verdade no processo. Existe at alegao por parte de alguns gestores de que
seria excesso de zelo da Administrao nomear um fscal para cada contrato.
Primeiramente, esta ausncia uma ilegalidade, pois a legislao sobre
contratos no estabeleceu uma faculdade ao gestor; frmou uma determinao
no artigo 67 da Lei Federal n 8.666/93.
Ensina o professor Maral Justen Filho (2008, p. 748) que:
O regime de Direito Administrativo atribui Administrao
o poder dever de fscalizar a execuo do contrato (art. 58,
III). Compete Administrao designar um agente seu para
acompanhar diretamente a atividade do outro contratante. O
dispositivo deve ser interpretado no sentido de que a fscalizao
pela Administrao no mera faculdade assegurada a ela.
Parte-se do pressuposto, inclusive, de que a fscalizao induz
o contratado a executar de modo mais perfeito os deveres a ele
impostos.
A funo do fscal do contrato exigir que os contratos administrativos
sejam felmente executados pelas partes, buscando a fnalidade pblica e a
boa aplicao do dinheiro pblico. certo que no so todos os contratos
que necessitam de acompanhamento por parte do fscal do contrato. Sobre
isto, ainda da obra do professor Maral (ibid., p. 748), extrai-se o seguinte
ensinamento:
334
Haver casos nos quais ser dispensvel aplicao to estrita
do texto legal. A regra ser atendida quando a atividade de
fscalizao puder realizar-se satisfatoriamente no momento
da entrega da prestao. Em muitos casos, basta o controle de
qualidade desenvolvido na ocasio do recebimento da prestao.
Em outros casos, a fscalizao invivel e o disposto no tem
qualquer aplicao. Assim, por exemplo, no haveria sentido
designar um agente para acompanhar a elaborao de um
trabalho jurdico do advogado contratado pela Administrao. A
fscalizao poderia desenvolver-se sob outras modalidades, tais
como a exigncia de relatrios mensais, etc. Enfm, o disposto
apresenta relevncia e aplicabilidade especialmente s hipteses
de obras e servios de engenharia.
1.1 Como fazer?
O objetivo deste artigo demonstrar, de forma simples e objetiva, os
procedimentos mnimos que devem ser adotados por um gestor preocupado
com o atendimento da legislao e a boa aplicao do dinheiro pblico. Desta
forma, citam-se, de maneira exemplifcativa, quais passos o gestor dever
tomar para a correta designao de um fscal de contrato.
1.2 Designao
Deve o gestor se preocupar com a escolha do fscal do contrato antes
da designao, pois deve ser um servidor que tenha capacidade tcnica e
conhecimento do objeto contratado. Por exemplo, no caso de obras e servios
de engenharia, o ideal que o fscal do contrato seja um engenheiro, pois este
tem o domnio tcnico do objeto contratado. Caso o gestor no possua em seu
quadro de servidores um engenheiro, poder contratar terceiros para assisti-lo
e subsidi-lo na fscalizao do objeto contratado, considerando a relevncia
e o valor contratado pela Administrao Pblica.
O primeiro passo a especial designao de um servidor pblico
para a fscalizao do contrato. Esta designao dever ser feita por meio de
Portaria, devidamente publicada, que contenha os dados do servidor e os do
contrato administrativo que ser fscalizado (nmero, objeto, prazo, empresa
contratada etc.).
335
REVISTA
1.3 Preparao
Com o objetivo de buscar o fel cumprimento do contrato, o gestor deve
munir o fscal do contrato com todos os documentos necessrios para que
este execute sua funo da melhor forma possvel. O fscal do contrato deve
ter acesso ao processo licitatrio, termo de referncia, projeto bsico, contrato
frmado e seus aditamentos, enfm, deve ter toda documentao necessria
para que tenha domnio efetivo do objeto a ser fscalizado.
1.4 Acompanhamento
Caber ao fscal registrar, formalmente e periodicamente, as ocorrncias
durante toda a vigncia do contrato, positivas e negativas. No caso de negativas,
o fscal do contrato dever cientifcar o gestor e sugerir as medidas necessrias
para a regularizao das faltas ou dos defeitos observados e, se necessrio,
sugerir as penalidades cabveis, como a notifcao da empresa contratada ou,
ainda, a aplicao da multa correspondente.
A frequncia para a execuo da fscalizao do contrato depender do
objeto contratado. No caso da contratao de servio de limpeza e conservao,
a fscalizao poder ser diria ou semanal, e poder ser executada de forma
simplifcada por meio de check-list desenvolvido com base no termo de
referncia do contrato.
2. Responsabilidade do fscal do contrato
A principal funo a ser desempenha pelo servidor designado como fscal
do contrato exigir seu fel cumprimento e a qualidade nos bens ou servios
entregues
5
, com base no termo de referncia e nas clusulas estabelecidas
no contrato. Deve anotar em registro prprio todas as ocorrncias, a fm de
demonstrar a execuo da fscalizao do contrato.
Na ocorrncia de falhas na execuo, deve notifcar o responsvel
5 Lei n 8.666/93 Art. 69. O contratado obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou
substituir, s suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se verifcarem vcios,
defeitos ou incorrees resultantes da execuo ou de materiais empregados.
336
indicado pela contratada
6
para a regularizao, estabelecendo prazo para
soluo, e deve cientifcar o gestor do cumprimento ou no da notifcao
apresentada, para que o gestor tome as devidas providncias.
O acompanhamento do prazo de vigncia do contrato tambm uma
responsabilidade do fscal do contrato. Deve este, ao identifcar que o contrato
est por fndar, recomendar ao gestor que prorrogue o contrato ou realize
novo processo licitatrio, para a contratao do mesmo objeto.
Por fm, durante toda a execuo do contrato (vigncia), o fscal deve
comparar os preos pagos pela Administrao Pblica com os praticados
efetivamente no mercado local, a fm de propor alterao contratual de reajuste
de preos, para que a Administrao Pblica no pague por bens ou servios
com preos acima dos praticados no mercado local. As oscilaes de preo
ocorrem com frequncia em alguns produtos como o leite, hortifrutigranjeiros,
combustveis etc.
Concluso
A fnalidade principal deste arquivo tentar contribuir para que os
recursos pblicos despendidos nos pagamentos dos contratos administrativos
sejam bem aplicados e atendam sua fnalidade. Entende-se que a fgura do
fscal do contrato foi instituda para isto.
O resultado esperado a fel execuo do contrato pelas partes e uma
gesto pblica tica, transparente, que atue em prol dos cidados.
Referncias
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo. 5. ed.
Rio de Janeiro: Impetus, 2004.
BANDEIRA DE MELO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. 19.
ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2005.
CDIGOS E LEIS. Disponveis em: <www.planalto.gov.br/legislacao>.
Acesso em: 20 abr. 2011.
6 Lei n 8.666/93 Art. 68. O contratado dever manter preposto, aceito pela Administrao, no local
da obra ou servio, para represent-lo na execuo do contrato.
337
REVISTA
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios a Lei de Licitaes e contratos
administrativos. 12 ed. So Paulo: Dialtica, 2008.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. Licitaes e contratos: orientaes
bsicas Tribunal de Contas da Unio. 3. Ed. Braslia: TCU/Secretaria de
Controle Interno, 2006.
338
Metodologia para seleo de amostras de contratos de
obras pblicas (jurisdicionados) utilizando a programao
linear aplicativo Solver
Andr Mainardes Berezowski
1
Resumo
Trata da apresentao de uma metodologia capaz de selecionar dentre os
contratos de obras pblicas (jurisdicionados) realizados sob a jurisdio de
determinado rgo de controle e, utilizando elementos da Matriz de Risco
e a aplicao da Programao linear aplicativo Solver do Excel, obter a
alocao dos recursos na realizao dos trabalhos.
Palavras-chaves: Matriz de Risco. Programao Linear. Solver
Introduo
Em todo o pas, os rgos de controle vm sendo sistematicamente
acusados de no coibir os abusos cometidos pelos gestores pblicos e
direcionar seus trabalhos para as determinadas administraes de acordo com
seu livre arbtrio permitindo que os administradores de rgos que mantm
boas relaes com os Tribunais de Contas fquem menos sujeitos s suas
Auditorias.
Na administrao pblica atual, o princpio da efcincia nas aes
1 Controlador de Recursos Pblicos - Tribunal de Contas do ES - andreng@tce.es.gov.br
339
REVISTA
dos organismos governamentais fundamental e a atual sociedade exige que
os rgos de controle se insiram neste contexto e utilizem seus recursos de
modo a obter os maiores benefcios possveis com menores custos.
Os trabalhos de auditorias de obras no podem ser efetuados em todos
os contratos, desta forma necessrio que se estabelea um critrio para a
seleo das obras a serem examinadas e esse dever priorizar os contratos
mais suscetveis a apresentarem desvios e onde as possveis irregularidades
possam acarretar maiores prejuzos ao errio publico.

Pretendemos neste trabalho responder as seguintes questes:

Quais jurisdicionados devero ser auditados em determinado perodo?
Quanto tempo dever ser gasto em cada jurisdicionado de maneira
que os recursos disponveis nos Tribunais de Contas (TCs) sejam
utilizados da melhor forma para que obtenhamos o mximo resultado
nas auditorias realizadas?
Pretendemos sugerir um mtodo de seleo de contratos que
aperfeioe os recursos disponveis para realizao das Auditorias de
Obras.
Propomos estabelecer uma metodologia para a Seleo dos Contratos
de Obras Pblicas que sero alvo das Auditorias pelos TCs utilizando a
Matriz de Risco e o aplicativo Solver do programa EXCEL.
Consideraes iniciais
Apresentaremos a soluo do problema para uma situao hipottica,
uma vez que o Tribunal de Contas do Esprito Santo ainda no dispe de um
sistema informatizado capaz de fornecer as informaes relativas aos contratos
de obras do Estado necessrios para a elaborao da Matriz de Risco.
Desta maneira, formularemos e resolveremos o problema com base em
dados fctcios.
340
2 . Metodologia para a Seleo de Contratos
Propomos uma metodologia de Seleo de Contratos a partir da
seguinte premissa: o mximo resultado em auditorias obtido quando os
recursos utilizados nos trabalhos so direcionados prioritariamente para os
jurisdicionados que apresentam maiores riscos de ocorrerem fraudes e desvios
na contratao e execuo das Obras de Engenharia, seja pelo volume de
recursos envolvido, pela ausncia de controles adequados ou pelo histrico
apresentado nos ltimos anos.
Evidentemente as variveis envolvidas para o estabelecimento do
critrio de Seleo de Amostras podem ser ampliadas ou at suprimida
alguma varivel considerada neste estudo.
A proposta apresentar um modelo referencial que poder servir de
base para o desenvolvimento de modelos mais aprimorados.
Considerando os fatores de risco que seguem como os fatores
signifcativos na seleo dos contratos:
Valor relativo dos contratos executados no perodo examinado.
Existncia de auditoria interna no rgo.
Resultado de auditorias anteriores.
Propomos resolver a questo utilizando a Matriz de Risco dos
jurisdicionados, utilizando a programao linear e um aplicativo do programa
Excel, chamado Solver.
2.1. Fundamentos da Metodologia a ser utilizada na resoluo do
problema
a) Introduo Otimizao e Programao Linear
Os recursos utilizados diariamente em nossas atividades so escassos e
341
REVISTA
como vamos utiliz-los da melhor forma para atingir determinados objetivos
a questo que a que nos propomos responder.
Nos dias de hoje a utilizao dos recursos disponveis de maneira
otimizada a busca constante das administraes em todo o mundo.
Tipicamente isto envolve determinar como alocar recursos em
determinada ao para maximizar os resultados e diminuir os custos.
Programao Matemtica (PM) a ferramenta da cincia da
administrao utilizada para encontrar o timo e mais efciente caminho para
atingir determinado objetivo utilizando recursos limitados; esta programao
matemtica a que estamos nos referindo a Otimizao.
b) Modelagem e anlise de deciso utilizando a planilha eletrnica
Ao analisarmos diversas opes de resolver um determinado problema,
damos prioridade a determinado nmero de variveis em detrimento de
outras. A formulao de modelos matemticos permite que analisemos as
diversas opes das solues e encontremos uma otimizada.
Esta priorizao de determinadas restries adjuntas ao problema
conduz a diferentes solues que podem ser estudadas por meio de um exame
da sensibilidade do modelo sujeito a determinadas condies, o que pode ser
facilmente resolvido por modelos matemticos com a utilizao das planilhas
eletrnicas.
Muitos problemas complexos que envolvem muitas variveis e grande
nmero de condies restringentes do problema no podem ser resolvidos por
paradigmas mentais e exigem que sejam estabelecidos modelos matemticos
para sua soluo.
c) Caractersticas e benefcios do modelo
Modelos matemticos podem ser resolvidos por planilhas eletrnicas;
o modelo uma simplifcao da realidade e os mais completos representam
melhor a realidade. Sua validade est relacionada s caractersticas relevantes
do problema a ser estudado.
342
A utilizao de modelos permite que com baixo custo se estudem
solues alternativas e se aperfeioe o modelo medida que ele for utilizado.
Por meio deles podemos alterar certos parmetros considerados inicialmente
e verifcar sua infuncia nas solues dos problemas.
Modelos frequentemente nos ajudam a examinar situaes que seriam
impossveis realizar na prtica.
Finalmente e provavelmente o mais importante que os modelos
nos permitem ganhar conhecimento e percepo do problema que estamos
estudando. possvel, no decorrer da construo do modelo, estabelecer e
compreender as variveis envolvidas.
d) Modelo matemtica - Modelo Descritivo
Este tipo de modelo pode ser utilizado na resoluo do problema de
alocao de recursos em auditoria.
O modelo chamado Modelo Descritivo objetiva encontrar o valor das
variveis dependentes.
2.2. Descrio do problema
O modelo que iremos construir usa matemtica para descrever o
problema de deciso. O termo matemtica no se refere somente aos mais
familiares elementos da matemtica, como a lgebra, mas est relacionado
tambm a tpicos de lgica. Frequentemente modelos matemticos descrevem
relaes funcionais, em nosso caso, por exemplo, a efetividade das auditorias
est relacionada s horas gastas nos servios e ao risco dos rgos que esto
sendo seu alvo, isto , essa efetividade diretamente proporcional s horas que
so gastas em sua realizao e ao risco que cada contrato tem de apresentar
desvios; assim:
Ea efetividade das auditorias
hi horas gastas nas auditorias
343
REVISTA
ri risco inerente aos jurisdicionados auditados
O problema consiste em maximizar a funo que representa o produto
das horas de auditoria em cada jurisdicionado pelo risco associado.
Max Ea = f ( hi . ri )

Esta funo representa a efetividade das auditorias como funo direta
das horas gastas e do risco relacionado a cada jurisdicionado.
Ea efetividade das auditorias a varivel dependente
h i varivel independente
r i risco associado a cada jurisdicionado
Pretendemos neste problema maximizar o valor de Ea.

Propomo-nos responder a seguinte questo:
A partir de um banco de dados que contenha todos os contratos de
engenharia realizados em determinado perodo, a questo maximizar o
valor da funo Ea (representa a efcincia obtida pela auditoria) em relao s
horas alocadas em cada jurisdicionado e dos riscos inerentes a eles.
Funo que representa a mxima efetividade obtida nos trabalhos de
Auditoria.
344
n 3
Max Ea = hi x rj x pj
i = 1 j = 1
Onde:
Ea efetividade das auditorias
hi horas gastas em cada jurisdicionado
rj risco associado a cada jurisdicionado
pj peso associado ao risco
n nmero total dos jurisdicionados
O risco associado a cada jurisdicionado pode ser analisado observando
os aspectos relativos a:
Risco 1 - r1 Valor dos contratos realizados em determinado
jurisdicionado dividido pelo total dos contratos realizados na jurisdio do
Tribunal
Risco 2 - r2 Histrico dos ltimos 3 anos das auditorias realizadas nos
jurisdicionados.
Risco 3 - r3 Ausncia ou no ausncia de controle interno.
Estabelecendo os pesos relativos aos riscos apresentados na execuo
das obras:
Admitindo o peso associado ao risco, que o fator mais importante
na seleo da amostra dos contratos que sero auditados seja o seu valor
percentual relativo ao total dos valores dos contratos executados, e que o
histrico, isto , a avaliao de que ocorreram desvios nas duas ltimas
345
REVISTA
auditorias realizadas, e a existncia de controle interno pelo rgo gestor do
contrato tem igual importncia para o critrio de seleo da amostra.
Supomos
1. Peso relativo ao valor dos contratos peso 3
2. Peso relativo ao histrico apresentado nas ltimas 2 auditorias peso 1
3. Peso relativo existncia de controle interno adequado peso 1
- Restries associadas ao problema da maximizao da efcincia das
auditorias.
Ao elaborarmos o modelo que representa a funo efetividade das
auditorias Ea, determinadas restries devem ser consideradas para que
possamos encontrar a soluo desejada para o problema.
As variveis de deciso representam as quantidades de horas que vamos
auditar em cada jurisdicionado hi i = 1, 2, 3,..., n.
As restries em problemas de otimizao so representadas pelas
condies impostas a determinadas variveis:
Em nosso caso, suporemos que dispomos de 10 equipes para os trabalhos
de Auditoria durante 8 meses do ano.
Suporemos tambm que cada Auditoria tenha a durao de no mnimo
120 horas e no mximo de 600.
Queremos tambm auditar um nmero mnimo de 40 jurisdicionados
por ano.
Assim:
- hi < horas totais disponveis para auditoria por ano = 10 equipes x
8 meses x 240h = 19200h
- hi > 120 h nmero mnimo de horas em cada jurisdicionado por ano
- hi < 600 h nmero mximo de horas em cada jurisdicionado por ano
- i > 6 nmero mnimo de jurisdicionados auditados por ano
- Modelando e resolvendo o problema utilizando Programao Linear e
a Planilha Eletrnica
346
Varias tcnicas matemticas existem para resolver problemas de
programao linear envolvendo qualquer nmero de variveis.
Utilizando programas de computador, podemos resolver facilmente
problemas de programao linear. Usaremos a ferramenta do Excel, o Solver,
para resolver os problemas de otimizao; outros programas podem ser
utilizados para isso, contudo os detalhes de execuo podem ser diferentes.
Resolvendo o problema utilizando a planilha eletrnica,
O problema consiste em maximizar a funo objetiva:
n 3
Max Z = h i x r j x p j
i = 1 j = 1
Sujeita s restries:
h i < H total somatrio das horas gastas em auditoria deve ser
menor que o total de horas disponveis para realizao das auditorias.
h i > 120 h cada auditoria deve gastar no mnimo 120h.
h i < 600 h cada auditoria deve gastar no mximo 600h.
i > 6 o nmero mnimo de jurisdicionados auditados.
Os riscos inerentes a cada jurisdicionado so:
A tabela abaixo representa os valores dos fatores de risco para os
jurisdicionados de acordo com o valor percentual relativo do total dos
contratos executados em relao ao total geral.
Juris 1 2 3 4 ............... N
Fator de
risco r 1
347
REVISTA
Fator de risco 1 r 1 valor dos contratos dos jurisdicionados - Vj / valor
total dos contratos Vt:
Supondo que o risco associado ao jurisdicionado cujo valor relativo do
contrato seja < 1,5% do valor total dos contratos realizados no perodo seja
igual a 1.
De 1,5% a 2,5% =2 e assim por diante:
Vj / Vt < 1,5% r 1 = 1
1.5% < Vj / Vt < 2,5% r 1 = 2
2,5% < Vj / Vt < 3,5% r 1 = 3
3,5% < Vj / Vt < 7,0% r 1 = 4
Vj / Vt > 7,0% r 1 = 5
A tabela abaixo representa os valores dos fatores de risco para os
jurisdicionados relacionado ao histrico de avaliao das auditorias nos
ltimos 2 anos.
Juris 1 2 3 4 ............... N
Fator de
risco r2
Fator de risco 2 r 2 relacionado ao histrico de avaliao das
auditorias nos ltimos 2 anos.

O resultado das Auditorias pode ser dividido em:
A Regulares os resultados das auditorias mostraram que no foram
encontradas irregularidades nos contratos que foram objeto de Auditoria.
B Regular com ressalva foram encontradas irregularidades dignas de
nota, mas no foram consideradas como relevantes para que resultassem em
multas.
C Irregular com multa foram encontradas procedimentos contrrios
aos determinados pela legislao e consideradas irregulares as contas sujeitas
348
multa.
D Irregular com multa e ressarcimento neste caso as irregularidades
encontradas geraram multas e ressarcimento ao jurisdicionado.
Consideramos para o nosso estudo fatores de risco associado ao
jurisdicionado variando de 1 a 4, conforme o resultado das auditorias obtido
nos ltimos dois anos.
Regular r 2 = 1
Regular com ressalva r 2 = 2
Irregularidade com multa r 2 = 3
Irregularidade com multa e ressarcimento r 2 = 4
Outro fator importante na avaliao do risco do contrato executado pelo
jurisdicionado apresentar irregularidade est associado existncia ou no de
rgos de controle interno que so responsveis pela fscalizao da execuo
dos contratos pelo prprio executor.
A tabela abaixo representa os valores dos fatores de risco para os
jurisdicionados, relacionados existncia ou no de rgo de auditoria interna.
Juris 1 2 3 4 ............... N
Fator de
risco r3
Fator de risco 3 r 3 relacionado existncia ou no de controle
interno.
Jurisdicionado possui controle interno r 3 = 3
Jurisdicionado no possui controle interno r 3 = 5
Consideramos que os riscos inerentes a cada jurisdicionado tm os
pesos:
349
REVISTA
r 1 peso 3 - associado ao valor dos contratos
r 2 peso 1 associado ao histrico das auditorias dos ltimos 2 anos
r 3 peso 1 associado existncia ou no de controle interno.
Desta forma, teremos para a matriz de risco dos jurisdicionados:
Matriz de Risco - Contratos de Obras de Engenharia
Total de obras Julgamento das
Contas
Controle
Interno
Pontu-
ao
Jurisdicionado R$ Pontua-
o
2003 2002 Pontuao Pontuao Total
1 $1 R1 r2 r2 Media r2 r3 3 r1 + r2
+ r3
2 $2 R1 r2 r2 Media r2 r3
3 - - - - - -
4 - - - - - -
- - - - - - -
- - - - - - -
- - - - - - -
N - - - - - -
TOTAL
$
Quadro 2 Matriz de Risco do jurisdicionado
350
Utilizando o aplicativo Solver do Excel e tendo como parmetros de
entrada a Matriz de risco e as restries envolvidas, teremos:

Figura 1 Tela soluo do software Solver
Concluso
Desta forma, obtemos a quantidade de horas que deve ser utilizada
em cada jurisdicionado de modo que se tenha uma efcincia mxima nos
trabalhos.
Para o exemplo ilustrado teramos:
351
REVISTA
Jurisdicionado Horas que devem ser gastas nos servios
de auditoria (h)
01 300
02 300
03 300
04 0
04 0
05 300
06 120
07 60
08 0
09 120
Quadro 3 Horas alocadas em cada jurisdicionado
O modelo apresentado neste trabalho uma simplifcao com a
fnalidade didtica de apresentar a ferramenta capaz de fazer a Seleo de
Amostras de Auditoria. Evidentemente que, para cada caso, as peculiaridades
locais devem ser corretamente avaliadas e consideradas tanto na elaborao
da Matriz de risco como no estabelecimento das restries do problema.
Referncias
RAGSDALE, C.T. Spreadsheet Modeling Decision Analysis fourth
edition, 2006 Virginia Polytechnic institute and State University, 2006.
INTOSAI, 2005. Implementation guidelines for performance auditing:
standards and guidelines for performance auditing base don INTOSAIs
Auditing Standards and practical experience.
352
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Controle
A Revista Controle Doutrina e Artigos - uma publicao do Tribunal
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do artigo). Cada resumo deve conter no mximo 250 palavras, devendo
ser evitadas as abreviaturas. O resumo em lngua estrangeira deve ser
353
REVISTA
uma verso fel do resumo em portugus, assim como as palavras-chave
em lngua estrangeira. Ao fnal de cada resumo devem constar 03 a 06
descritores ou palavras-chave para indexao.
Texto (contendo introduo, desenvolvimento e concluso, mesmo que
os tpicos recebam designaes diferentes). A estruturao do texto
deve se adequar s exigncias de um trabalho cientfco, contendo
introduo, desenvolvimento, concluso e referncias alinhados
esquerda.

Formatao
Fonte
- Times New Roman
- Resumo 10
- Texto 12
- Citao longa 10
- Nota de rodap 10
- Ttulos
- Ttulo do artigo 14 Caixa baixa - sem negrito
- Ttulos das partes do artigo - 12 Caixa baixa negrito
- Subttulos 12 Caixa baixa itlico
354
- Sub-subttulos 12 Caixa baixa normal
Referncias
- Fonte tamanho 12 (destaque para ttulos das obras em negrito)
Margens
- esquerda: 3,0 cm
- direita: 2,0 cm
- superior: 3,0 cm
- inferior: 2,0 cm
Os artigos devero ter, no mximo, 20, e, no mnimo, 10 pginas, com
espaamento entrelinha de 1,5.
As citaes e referncias devem seguir as normas da Associao
Brasileira de Normas Tcnicas - ABNT (NBR 10520/2002 e NBR
6023/2002), respectivamente. As citaes devero ser cuidadosamente
conferidas pelos autores e suas fontes devero constar no prprio corpo
do texto, conforme os exemplos abaixo:
Citao direta
Segundo Fulano (ano, pgina), entende-se que ... , ou Entende-se
que ... (FULANO, ano, pgina).
355
REVISTA
Citao indireta
A teoria da ... (Cf. FULANO, ano, pgina), ou,
A teoria da ... (FULANO, ano, pgina).
Quanto s referncias
Ao fnal do artigo, o texto dever conter lista de referncias completas
dos documentos utilizados pelo autor para seu embasamento terico.
As referncias devero ser apresentadas em ordem alfabtica e alinhadas
esquerda.
As obras podero ser referenciadas em parte ou no todo, em formato
impresso ou digital, conforme os exemplos abaixo:
Monografas no todo
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Obras pblicas: recomendaes
bsicas para a contratao e fscalizao de obras de edifcaes pblicas.
Braslia: TCU, Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da
Unio, 2002.
Rua Sena Madureira, 1047
CEP: 60 055-080 Centro
Fortaleza - Cear

356
Parte de monografa
QUINTIERE, Marcelo de Miranda Ribeiro. A importncia da dimenso
ambiental nas contas pblicas: alguns temas para anlise no Tribunal de
Contas de Santa Catarina . In: CONCURSO de Monografa do Tribunal
de Contas do Estado de Santa Catarina, 1, 2006 , Florianpolis. Tribunal
de Contas do Estado de Santa Catarina: contas pblicas: transparncia,
controle social e cidadania. Florianpolis: TCE, 2006. p. 73-147.
Artigo ou matria de revista, boletim etc.
CUNHA, Jatir Batista da. Legitimao ativa para exigir quitao. Revista
do Tribunal de Contas da Unio, Braslia, v.31, n.83, p.19-21, jan./mar.
2000.
Trabalho apresentado em evento
Confito de interesses: como identifcar e prevenir. In: ENCONTRO DE
REPRESENTANTES SETORIAIS DA COMISSO DE TICA PBLICA,
5., 2004, BRASLIA. tica na gesto. Braslia : ESAF, 2004. p. 93-104.
CABRAL, Analcia Mota Vianna. Estudo de modelo de efccia da
gesto de obras pblicas municipais. In: SIMPSIO NACIONAL DE
AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS, VII, 2002, Braslia. Disponvel em:
Acesso em: 23 de maro de 2006.
Teses e dissertaes
BUENO, H. Utilizao da sala de situao de sade no Distrito Federal.
Braslia. Dissertao (Mestrado em Cincias da Sade), Universidade de
Braslia, Distrito Federal, 2003.
357
REVISTA
Legislao
BRASIL. Lei n 11.474 , de 15 de maio de 2007. Dirio Ofcial da Unio,
Braslia, DF, Ano 144, n 93, 16 maio 2007. Seo I, p.1.
BRASIL. Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece
normas de fnanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto
fscal e d outras providncias. Braslia, 2000. Disponvel em: . Acesso
em: 8 maio 2006.
Jurisprudncia
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 016/2002-TCU-
Plenrio. Relator: Ministro Ubiratan Aguiar. Braslia, 30 de janeiro de
2002. Dirio Ofcial de Unio, 15 de fev. 2002.
Cada autor receber, sem nenhum nus, trs exemplares do nmero da
revista em que foi publicado o seu trabalho.
Os artigos so de responsabilidade exclusiva dos autores, no
signifcando necessariamente a opinio do Tribunal de Contas do Estado
do Cear e do Instituto Plcido Castelo.