o TRIBUNAL DE CONTAS E O CONTRLE

DA EXECUO ORAMENTRIA
ALIOMAR BALEEIRO
Professor de Cincia das Finanas
na Universidade da Bahia
SUMRIO: Funes constitucionais do Tribunal de Contas. A
histria explica a funo e o rgo. As fases do ciclo ora-
mentrio. Tipos de contrle oramentrio. Prottipo do con-
trle legislativo: Inglaterra, Estados Unidos. Distorso do
prottipo ingls. Tipo judicial prottipo: Frana. Contrle
partidrio: Rssia comunista. Algumas singularidades. Evo-
luco do Tribunal de Contas, no Brasil. Pouca eficcia do
T;ibunal atualmente. Legislao. Prestao de contas dos Go-
vernos Estaduais.
* 1. O Tribunal de Contas, com sede na Capital da Repblica, fun-
ciona como rgo destinado a acompanhar e fiscalizar diretamente, ou
por delegaes, a execuo do oramento com jurisdio, em todo o
territrio nacional.
Seus membros so nomeados pelo Presidente da Repblica com
aprovao prvia do Senado e gozam dos direitos, garantias, prerroga-
tivas e vencimentos dos Juzes do Tribunal Federal de Recursos. Isso
importa em dizer que se acham garantidos pela vitaliciedade, inamo-
vibilidade e irredutibilidade de vencimentos, salvo impostos gerais, o
que lhes assegura independncia funcional.
primeira vista, o Tribunal de Contas poder parecer simples
rgo administrativo, colegiado, com funes jurisdicionais sbre os
ordena dores e pagadores de dinheiros pblico, no intersse da probi-
dade da Administrao.
Assim numa primeira aproximao. Mas, se o analisarmos de-
tidamente, por outros aspectos, chegaremos concluso de que existe
algo de mais importante e profundo nesse rgo "imediato" da Cons-
tituio: - E' a sua funo essencialmente poltica que decorre ds-
ses aspectos menos ostensivos.
* NOTA DA RED.: Conferncia pronunciada em 4-9-52. em curso de Adminis-
trao Pblica. promovido pela Fundao Getlio Vargas.
-11-
o Tribunal de Contas, no sistema de freios e contrapesos da Cons-
tituio, um instrumento tcnico do Congresso. O fato de que, no
texto constitucional, est includo numa das sees do Captulo lI, re-
servado ao "Poder Legislativo" (artigos 76 e 77), onde se traam suas
linhas gerais e suas atribuies, basta para fili-lo ao Congresso.
Mais lgico teria sido que o Congresso escolhesse livremente os
Ministros do Tribunal de Contas. Mas, tolerada a nomeao pelo
Presidente da Repblica, caberia racionalmente Cmara e no ao Se-
nado a aprovao prvia dos cidados escolhidos desde que os pode-
res financeiros daquele ramo do Legislativo so maiores do que os do
ltimo.
O Tribunal de Contas acompanhando e fiscalizando a execuo do
oramento, julga as contas dos responsveis por dinheiros ou outros
bens pblicos e os dos administradores de autarquias, a legalidade dos
contratos, aposentadorias, reformas e penses. No exerccio dessas
atribuies, registra prvia ou posteriormente, conforme a lei o esta-
belecer, atos administrativos de que resultem pagamentos. Controla
a legalidade dsses atos, recusando-Ihes registro, o que tem por con-
seqncia ora proibir em absoluto o pagamento em caso de falta de
saldo no crdito ou de importao a crdito diferente, ora, nos de-
mais casos, o de forar o Presidente da Repblica a interpor a sua
responsabilidade pessoal num despacho ordenatrio, hiptese em que
o registro se far sob reserva, com recurso ex-officio do Tribunal para
o Congresso.
Finalmente, o Tribunal de Contas d parecer prvio sbre as con-
tas que o Presidente da Repblica obrigado a prestar ao Congresso,
at 15 de maio de cada ano. E se o Presidente no lhas envia at 12
de maro, comunicar o fato ao Congresso, apresentando, em qual-
quer dos dois casos, minucioso relatrio do exerccio financeiro en-
cerrado.
Cabe ao Congresso, por fim, julgar as contas do Presidente da
Repblica, luz dsse parecer (art. 65, VIII) .
2. sse mecanismo sumriamente traado j mostra o papel do
Tribunal de Contas, como rgo integrante do sistema poltico-jur-
dico de freios e contrapesos da Constituio.
Recapitulemos, entretanto, um pouco de histria ginasial para que
se torne mais clara a integrao dsse rgo na engrenagem poltica.
Os reis absolutos, quando se viram na freqente necessidade de recor-
rer a tributos novos, foram constrangidos a solicit-los a parlamentos,
que regateavam as contribuies e extorquiam garantias individuais.
Tomemos o caso tpico: - A Inglaterra, depois de sucessivas
invases, estava sob o domnio pacfico dos saxes, quando, no sculo
XI, o duque da Normandia ali desembarcou e conquistou o pas, re-
servando para si prprio a maior parte das terras e subdividindo o
resto por crca de 5.000 cavalheiros normandos que o ajudaram nessa
emprsa. sse duque, que passa histria com o expressivo nome de
Guilherme, o Conquistador, tornou-se o mais rico dos lordes, isto , dos
senhores rurais do pas, e o mais forte dos bares. Vivia dste patrim-
-12 -
nio. Troque-se o nome de bares e lordes por senhores de engenho, coro-
nis de fazendas e logo o caso fica mais claro para ouvidos brasilei-
ros. Com o correr do tempo, seus sucessores querem gastar mais do
que podem e ter homens armados, o que extremamente dispendioso
e arriscado para os demais bares. Ensaiam extorquir dinheiro dos
demais fazendeiros e agregados dstes. Os bares, de armas na mo,
avivam a memria do primus inter pares e estabelecem que sse
negcio do dinheiro dles deve ser pedido, justificado e autorizado em
caso concreto e a ttulo precrio.
Pouco a pouco, os agregados, isto , os "comuns" comearam a
participar dos direitos que tinham os lordes, de autorizarem impos-
tos, e acabaram por absorv-lo de todo. E no s a prerrogativa de
autorizar as receitas, mas tambm a de escolher as despesas, isto ,
os servios pblicos que lhes interessavam. Essa a histria dos ora-
mentos e da democracia que s pode ser escrita em conjunto. E uma
longa histria vai da Carta Magna de 1215, passa pelas revolues
de 1628, 1648, 1688, sofreu a reforma pacfica de 1833 e talvez no
esteja terminada em nossos dias, pois ainda em 1947 a Cmara dos
Comuns amputou mais um pedao do nico poder financeiro que res-
tava aos lordes.
Ora, quem tem o poder de selecionar os servios pblicos que
lhe interessam e o de autorizar os impostos para sse fim restrito,
ser burlado se no tiver outro direito eficazmente assegurado por
um meio tcnico idneo - o de verificar se o dinheiro foi gasto rQ3.l-
mente para o fim especIficamente designado.
Evidentemente, com o desdobramento das funes governamen-
tais, no h Cmara que possa fiscalizar cada uma das parcelas da
despesa e apurar se o dinheiro foi gasto para o fim estritamente
alegado e autorizado ou se o Executivo o desviou para fim diverso.
Surgiu a necessidade de um rgo para controlar a execuo do or-
amento de sorte que o Legislativo no seja ludibriado pelo Executivo.
3. Depois dessa digresso histrica, podemos esquematizar as fa-
ses do oramento, assinalando desde j que le um plano poltico
de govrno: os partidos em maioria, no Parlamento, concordando com
o programa de servios pblicos do Executivo, do autorizao para
as despesas, discriminando-as item por item assim como tambm para
as receitas. Ora, por outras palavras, escolhidas as zonas geogrfi-
cas e os objetivos para as despesas, os impostos determinam quais
os indivduos e quais os grupos profissionais ou econmicos que vo su-
portar e em que medida suportaro o respectivo sacrifcio. Problema
substancialmente poltico de valorao e no tcnico. A obra dos tc-
nicos comea depois de escolhido e objeto da despesa e quem vai pag-la.
As fases do ciclo oramentrio so em decorrncia, as seguintes:
1) Proposta do Executivo sob a superviso poltica do Presi-
dente da Repblica e assistncia de seus rgos tcnicos.
2) Discusso e aprovao dessa proposta pelo Congresso.
3) Sano e execuo do Presidente da Repblica e Ministros.
13-
4) Contrle da execuo do oramento e parecer final sbre as
contas por parte do Tribunal de Contas.
5) Julgamento das contas pelo Congresso, que tem competncia
para recus-las e submeter o Presidente e Ministros a impeachment
em caso de atentados probidade da Administrao lei oramentria,
guarda e legal emprgo dos dinheiros pblicos.
N esse esquema, o Tribunal de Contas o rgo que se manifes-
ta, no s no intersse da moralidade administrativa mas tambm no
da preservao dos objetivos pretendidos pelo Congresso quando au-
torizou despesas e receitas, controla os pagamentos do Executivo,
pode impedi-los se no autorizados e d parecer sbre o conjunto e o
detalhe da execuo. :le vela para que o Presidente e Ministros s
gastem para os fins especficos do oramento e dentro do limite que
o Congresso traa a cada um dsses fins.
4. Um pouco de direito positivo comparado corrobora a nossa
afirmativa de que o Tribunal de Contas exerce a funo precipua-
mente poltica como instrumento do Congresso, ao lado de colaborar
com o Executivo na salvaguarda da probidade administrativa.
Os escritores sbre a matria geralmente apontam, na fase con-
tempornea, trs tipos de contrle de execuo oramentria:
1. Legislativo caracterizado por:
- Competncia de um funcionrio nico, demissvel apenas a cri-
trio do Parlamento;
- Contacto contnuo dsse funcionrio com a Comisso de Con-
tas do Parlamento;
- Eventualmente, contabilidade superintendida por sse fun-
cionrio;
- Ex. Inglaterra, Sua, Sucia, Noruega, EE. UU., Chile, re-
pblicas do Pacfico.
2. Jurisdicional:
- rgo colegiado compsto de membros sem dependncia direta
do Parlamento nem do Executivo;
- processo judicial de apreciao das contas;
- subordinao de contabilidade ao Executivo sob fiscalizao
dsse rgo. Ex. Frana, Itlia, Brasil, etc.
3. Poltico-partidrio:
- contabilidade separada;
- contrle pelo partido nico: Ex. Rssia.
5. Observemos como funciona o contrle das finanas britnicas,
segundo os constitucionalistas Ivor Jennings, Kemp Allen, Wade, God-
frey Phillips e dos financistas A. E. Buck e Frank Harby.
Desde o Exchequer and Audit Departments Act oi 1866 (29 e
30 Vict. c. 391) emendado em 1921 e em 1939, foi criado o cargo do
Comptroller and Auditor General, nomeado pela Coroa, sob a clu-
sula during good behaviour e somente demissvel depois do pronun-
ciamento expresso de ambas as Casas do Parlamento. Alis, o ttulo
- 14-
dsse cargo mais pomposo: Comptroller General of the Receipt and
Issue of his Majesty's Exchequer and Auditor General of Public
Accounts. Goza das mesmas garantias e vantagens dos juzes da Su-
prema Crte.
Por seus subordinados, ou diretamente, sse alto funcionrio
acompanha a execuo do oramento e "se um Ministro tenta condu-
zir o Govrno fora do apoio do Parlamento e da Nao", le "who
can frustate the attempt by refusing to authorize the issue of funds",
como comenta Kemp Allen.
Vigia assim, frente de pequeno batalho de crca de 400 a 500
funcionrios, em Londres e noutros pontos da Gr-Bretanha, a rea-
lidade das contas, sem nenhuma subordinao de qualquer natureza ao
Gabinete de Ministros, embora deva colaborar com o Tesouro.
A tcnica de inspeo curiosa. Ao passo que no contrle do
2. tipo, ou jurisdicional, tdas as contas passam ou devem passar
por exame, que, por isso mesmo, dado a enormssima quantidade de-
las, tende a ser de superfcie e de forma, o do Auditor ingls escolhe,
ao acaso, determinadas sees de cada departamento e as submete a
uma devassa rigorosa. E' o de que l chamam de test audit, cuja
eficcia vem sendo abonada pelo depoimento dos autores. Nenhuma re-
partio sabe exatamente quando ou que seo de sua despesa ser
inopinadamente investigada e sob essa ameaa constante, empenha-se
em manter absoluta regularidade. Alm dsse test audit nos depar-
tamentos fazem-se freqentes test checks tambm de surprsa nas
unidades administrativas locais.
O Comptroller and Auditor General est permanentemente em
contacto, responsvel para com a Comisso de Contas da Cmara dos
Comuns e considerado funcionrio do Parlamento. sse rgo par-
lamentar, criado em 1861, tem o nome de Public Accounting Com-
mittee e composto de 15 deputados, invarivelmente presididos por
um membro da oposio. Alm de apresentar relatrio geral sbre a
execuo oramentria o Comptroller deve informar o Committee
quando observar disperdcios, duplicao de despesas, etc., ainda que
no haja excesso ou estrno de dotaes.
Freqentemente, o Comptroller trabalha no seio da Comisso
Parlamentar, como colaborador desta. le, alis, por sse contacto com
o Public Accounting Committee no est impedido de dirigir-se ao
Presidente da Cmara, ou a esta.
Segundo Young, quando a Comisso Parlamentar faz leve e sua-
ve advertncia, ao Tesouro, como arrulho de pomba, o Tesouro ruge
como leo da Lbia para o Departamento que deu causa falta.
sse prottipo ingls inspirou o sistema de contrle dos pases es-
candinavos, Estados Unidos e algumas repblicas espanomericanas do
Pacfico, por influncia das comisses de peritos que as aconselharam
sob a direo do economista Kemmerer.
6. E' sabido que as prticas oramentrias americanas eram
pouco edificantes at 1921, quando o Congresso, depois de movimento
da opinio pblica durante anos, votou o Budget and Accounting
-15 -
Act de 1921, que criou o Bureau 01 Budget e um alto cargo - o
do Comptroller General dos Estados Unidos, nomeado pelo Presi-
dente da Repblica por um prazo de 15 anos com a prvia consulta
e aprovao do Senado.
Por isso, tem sido entendido que no poder ser demitido sem
pronunciamento do Senado. Pelo menos, a isso conduz a deciso da
Crte Suprema no caso Humphrey, em 1935.
Na expresso de Ferguson e de Mc Henry, em obra de 1950, o
Comptroller General "one of the most conspicous fiscal officials
of the country and certainly the most controversial" .
Pode impugnar qualquer pagamento e imput-lo responsabilida-
de pessoal do funcionrio pagador na apreciao ex-post auditing.
Por isso mesmo, os funcionrios no raro o consultam previamente. A
deciso dle final e conclusiva.
As controvrsias sbre o Comptroller General foram suscita-
das pelas hostilidades que atriburam ao titular do cargo em relao
poltica do N ew Deal, que no dispunha de verbas adequadas. A resis-
tncia do Comptroller irritou profundamente Roosevelt, que, durante
3 anos, deixou de prover substituio do titular demissionrio. Em
1937, Roosevelt tentou a abolio do cargo entregando-se o contrle
ao prprio Tesouro.
Em 1946, o Legislative Reorganization Act, que traou a mo-
dernizao de mtodos do Congresso, declarou expressamente que o
General Accounting Oflice, repartio dirigida pelo Comptroller Ge-
neral, parte do Poder Legislativo. A opinio geral a de que s po-
der ser demitido por impeachment ou deciso conjunta de ambas
as Casas do Congresso. Antes, o Reorganization Act de 1939 excluiu
qualquer modificao nas atribuies do Comptroller, a despeito da-
quelas pugnacious tendencies que Roosevelt atribuiu a Mac Carl,
aps cuja demisso o cargo permaneceu vago por 3 anos.
Estudos exaustivos sbre o oramento e sbre a administrao
financeira foram feitos recentemente pela chamada Hoover Commis-
sion, que no poupou crticas aos mtodos dos Estados Unidos. Pro-
punha le a substituio do Comptroller General por um Auditor
General. Mas a reforma de 1949, aps os trabalhos da Hoover
Commission deixaram inclumes o Comptroller General e o Ge-
neral Accounting Oflice. ~ s t continua a ser uma contadoria central
da Unio, o que conduz anomalia de controlar os seus prprios lan-
amentos.
Na opinio autorizada de Buck, o sistema dos Estados Unidos,
"faz um triste papel comparado, por exemplo, com o Exchequer and
Audit Department ingls. Sugere: a) criao dum rgo qualifica-
do, independente do Executivo para exame a posteriori das contas;
b) criao de uma comisso parlamentar para conhecer dos trabalhos
dsse rgo; c) uma via regular de contacto entre sses dois organis-
mos e o Tesouro para assegurar uma ao legislativa rpida sbre t0-
dos os crticos e recomendaes. E Buck acrescenta textualmente que
-16 -
"o melhor exemplo a Comisso Parlamentar inglsa dominada pela
oposio" .
7. Com a Revoluo Francesa, a Assemblia Nacional de 1790
teve a iluso de poder examinar, em pormenores, diretamente, tdas
as contas da nao. O malgro foi completo.
Sob a denominao bonapartista, criou-se a Cour des Comptes,
por lei de 16-9-1807, com atribuies de contrle posterior sbre as
finanas do pas e das administraes locais.
Aps a queda de Bonaparte, institudo um arremdo de Monar-
quia constitucional do tipo ingls, a Cour des Comptes provou a sua
eficincia quando, sem verbas adequadas, o Ministro da Justia orde-
nou, em 1829, a despesa de 179.000 fr. para instalao dum restau-
rante no Ministrio. Embora, o palcio ganhasse valor com essa
obra, o rei pagou a despesa pessoalmente de seu blso .
Mas a Crte de Contas da Frana tipicamente uma jurisdio
administrativa, pois suas decises podem ser reformadas, em grau de
cassao, pelo Conselho de Estado, o grande rgo que no sistema
francs goza de poder jurisdicional somente comparvel ao nosso Su-
premo ou Crte Suprema dos Estados Unidos. No obstante, ela
comunica as irregularidades administrativas ao Legislativo para os
efeitos da conta geral do ano financeiro e responsabilidade dos Mi-
nistros. Acentuam os comenta dores, que sse elementos chegam se-
rodiamente ao contrle parlamentar. No raro, seis e sete anos de-
pois, segundo a obra recente de Waline.
A Cour des Comptes, alm de estender a sua vigilncia sbre
as administraes departamentais e comunais, colhe nas suas malhas
as instituies de direito privado que recebem subvenes e auxlios
do govrno. Com a tremenda expanso da parafiscalidade, isto , da
delegao do poder tributrio do Estado s autarquias e rgos aut-
nomos, inclusive alguns que, aparentemente, so de direito privado, a
lei n.O 49 - 1950, de 31 de dezembro de 1949, disps sob a sujeio ds-
ses rgos Crte de Contas.
O modlo francs logrou larga imitao no mundo, a comear pela
Blgica e pela Itlia, onde a influncia bonapartina penetrou pelas
baionetas. Durante muitas dcadas, os autores disputaram sbre os in-
convenientes e vantagens respectivas e paralelos dos tribunais de con-
tas de tipo francs, belga ou italiano, isto , contrle a priori ou a
posteriori.
Espanha, Portugal, Alemanha, Japo e vrios pases tm Tribu-
nais de Contas que, com maiores ou menores diferenas, refletem a
cpia do modlo francs.
8. Na estrutura poltica russa, impera o sistema de partido ni-
co, sem qualquer tolerncia para com os grupos minoritrios. Logi-
camente, a prestao de contas do govrno faz-se perante rgo par-
tidrio, o Rabkrin, ou comissariado de inspeo de operrios e cam-
poneses.
Essa experincia nada poderia sugerir ao nosso sistema consti-
tucional expressamente pluri-partidrio base de eleies proporcio-
-17-
nais para representao de tda minoria que alcance certa consis-
tncia ou expresso na opinio pblica.
Mas, em todos os prottipos, resultou claro a funo poltica pri-
macial e importante que exerce o contrle de contas, como vigilncia
sbre a fidelidade dos agentes executivos do poder vontade do povo
atravs de seus rgos de representao.
9. ~ s s s trs tipos de contrle da execuo tributria admitem
no s variante, mas, tambm, peculiaridades que distinguem o sistema
de cada pas em relao aos demais.
Na Inglaterra, observa-se a atuao ativa, operante e viva do
Committee of Public Accounts, da Cmara dos Comuns, cuja compe-
tncia, na prtica, raia pelo poder normativo. No s essa Comisso
parlamentar pode intimar qualquer autoridade para se explicar pe-
rante ela, ou apresentar documentos, mas tambm traa regras que
so obedecidas pelos Ministrios, como exps Frank Harby, recente-
mente, em conferncia na Faculdade de Direito de Paris:
"Os relatrios do Committee estabeleceram uma espcie de c-
digo financeiro na Gr-Bretanha, mas sse cdigo tem a grande van-
tagem de no ser estatutrio (isto , legal), e se o Committee pensa
que as normas j no convm mais s circunstncias atuais, no
obrigado a mant-Ias. Em verdade, as prescries jurdicas no de-
sempenham papel importante na administrao financeira inglsa:
essa administrao antes regulada pelo bom-senso e pela cooperao
amistosa" .
Dessa prtica emprica que procura, no momento, a melhor so-
luo do problema", d o conferencista o atestado de que se colhem
bons resultados, pois nenhuma autoridade, ou funcionrio, procura fu-
gir s regras do jgo, tanto mais quanto a demisso sancionar ine-
xorvelmente qualquer falta relativamente grave.
Outro curioso depoimento foi o do professor sueco N. Herlitz, da
Universidade de Estocolmo, quando ouvido pela Comisso de Estudo
da Reforma Oramentria, em Paris:
"H, entre ns, uma regra que, compreendo bem, parecer de todo
impossvel, utpica e incrvel aos olhos dum estrangeiro, mas que
olhamos, em nosso pas, como base essencial de nossa vida pblica.
Refiro-me regra que reconhece a qualquer pessoa o livre acesso aos
documentos dos ministrios ou reparties centrais e locais. Por sse
meio, o pblico convocado a controlar tda a nossa administrao.
~ s s contrle se realiza um pouco ao acaso. Mas os jornais l esto
sempre para informar quanto se passa na administrao. Se acredi-
tam que ocorreram irregularidades vm pedir os documentos e os
criticam. Aes dessa natureza no so raras".
Na Blgica, os conselheiros do Tribunal de Contas so nomeados
pelo Parlamento.
E' difcil julgar-se dos mritos do sistema jurisdicional psto em
confronto com o do contrle parlamentar por rgos de funcionamen-
to mais simples, como o ingls. Os depoimentos so contestes em re-
conhecer a eficcia do mtodo britnico, mas no se poder saber at
-18 -
que ponto para isso concorrem o carter e a educao poltica da
Inglaterra.
A raiz da controvrsia, em ltima anlise, reside em saber-se se
o rgo de contrle deve ser subordinado ao Parlamento, ou ser to
independente dste quanto do Executivo.
tsse problema tem permanecido em tela, durante dcadas, na
Sua, onde, desde 1876, a Assemblia Federal ps em debate a conve-
nincia da criao dum Tribunal de Contas. V rias vzes, no curso de
duas geraes, a questo foi reaberta, decidindo o Legislativo que o
sistema jurisdicional no teria certamente mais eficcia, e, alm disso,
pecaria por mais lento, imperfeito e dispendiosssimo.
Na prtica sua, o contrle supervisionado por delegados das
Comisses parlamentares de finanas do Conselho Nacional e do Con-
selho dos Estados. O prprio rgo executivo, o Conselho Federal, pre-
feriu o contrle parlamentar direto.
10. Reclamado desde a Independncia e projetado, desde 1840,
por Manoel Alves Branco, o Tribunal de Contas nasceu pouco depois
da proclamao da Repblica, pelo Decreto n.o 966-A, de 7-11-1890,
graas, sobretudo, iniciativa de Rui Barbosa, que o justificou como
"corpo de magistratura intermediria entre a Administrao e a Le-
gislatura", de sorte que haja "entre o Poder que autoriza peridica-
mente a despesa e o Poder que quotidianamente a executa um mediador
independente, auxiliar de um e outro, que comunicando com a Legisla-
tura, e intervindo na Administrao, seja no s vigia, como a mo
forte da primeira sbre a segunda, obstando a perpetrao das infra-
es oramentrias por um veto oportuno aos atos do Executivo, que
direta, prxima ou remotamente, discrepem da linha vigorosa das leis
de finanas".
Doze ou treze leis e decretos modificaram, sem atingir fundamen-
talmente, o Tribunal de Contas, at que a Constituio de 1934 o de-
finiu, nos arts. 99 a 102, como "rgo de cooperao das atividades
gov-ernamentais". No o suprimiu a Carta Constitucional outorgada
em 1937, mas o decreto-lei n.o 426, de 12-5-1938 restringiu-lhe as atri-
buies fiscalizadoras. Evidentemente, no perodo de 1937 a 1945, o Tri-
bunal de contas perdeu o seu sentido poltico, porque as contas da
execuo oramentria teriam de ser aprovadas, como o foram, pelo
prprio poder de fato que as prestou.
Curioso que, at a Constituio de 1946, o pessoal do Tribunal
de Contas era includo no quadro do Ministrio da Fazenda, como se
devesse alguma subordinao a ste.
Em verdade, o nosso rgo de contrle da execuo orament-
ria vem galgando penosa via crucis para desempenhar a sua tarefa
constitucional.
Nos primeiros anos, seus relatrios foram apresentados ao Mi-
nistro da Fazenda. Mais tarde (e essa prtica veio a ser obrigatria
a partir de 1912, por obedincia Lei n.o 2.511, do ano anterior), os re-
latrios foram encaminhados ao Congresso.
19 -
De 1930 a 1933, no houve relatrios, devido interrupo do
funcionamento do Congresso.
Aps a Constituio de 1934, o Tribunal ofereceu "parecer pr-
vio" sbre as contas do Presidente da Repblica e "relatrio" sbre o
exerccio financeiro. Foi essa a primeira vez aps 43 anos de fun-
dado o Tribunal, que o Legislativo se pronunciou sbre as contas
presidenciais.
Em 1937, deveria ocorrer fato sensacional: pronunciando-se s-
bre o exerccio de 1936, o Tribunal adotou parecer prvio do Minis-
tro Thompson Flores, contrrio aprovao das contas do Presidente
da Repblica.
J em 1893, surgira a primeira crise quando o Ministro da Fa-
zenda, Serzedelo Correia, pediu demisso por no concordar com a
hostilidade do Presidente Floriano Peixoto fiscalizao prvia do
Tribunal de Contas.
Em seguida Constituio de 1946, sse rgo recebeu nova
reestruturao por lei do Congresso e voltou a dar parecer sbre as
contas presidenciais. Aprovou-as o Congresso, ao passo que, no re-
gime de 1934, pertencia Cmara dos Deputados a competncia para
julg-los.
11. A julgar pelo parecer sbre as contas relativas ao exerccio
de 1951, o prprio Tribunal reconhece que seu contrle ainda no atin-
giu a eficcia desejada pela Constituio. Aponta sse documento "es-
tornos de verbas frontais ou dissimuladas e pagamentos sem crditos
ou alm dos crditos, apesar da absoluta vedao estatuda no art. 75
da Constituio".
H, ainda outras passagens surpreendentes, como estas:
"152. Importa ainda sanear as Contas do Govrno das irregula-
ridades decorrentes de infraes do texto constitucional, como, verbi
gratia, os estornos de verbas frontais ou dissimulados, e os pagamen-
tos sem crditos ou alm dos crditos, o que tudo ocorreu no exerccio
financeiro de 1951, apesar da vedao absoluta estatuda no art. 75
da Constituio".
"No possvel, no presente Parecer Prvio - neste, como em
muitos outros assuntos - cumprir a nossa misso constitucional. O
nosso exame cifra-se a recolher a palavra oficial e conferir rubricas
e documentos, quando os h. A fiscalizao do Tribunal limita-se a
um campo insignificante, dentro das cifras, j de grandeza conside-
rvel, da execuo oramentria.
"tste - o Tribunal - no pode obrar milagres, no possuindo
os elementos necessrios para opinar, nem os comprovantes para ba-
sear as suas apreciaes, tendo de utilizar-se das puras e simples ale-
gaes que lhe so remetidas, quando o so" .
- 20-
"E' impossvel informar ao Congresso sem as contas dos respon-
sveis que no vieram. - E' impossvel julgar o que depende de verifi-
cao no feita"
"162. As contas dos administradores das entidades autrqui-
cas. .. Para que falar nelas?
"O Congresso Nacional conhece a gravidade da situao. Est
no conhecimento geral a recalcitrncia dos responsveis prestao
das contas de gesto dessas vultosas somas arrecadadas ao povo.
"Mais do que isso. A simples remessa dos balanos Contadoria
Geral da Repblica no foi feita, apesar do prazo estabelecido pela
Circular n.o 2/52, de 15 de janeiro de 1952, na forma do disposto no
artigo 4. do Decreto-lei n.o 5.570, de 10 de junho de 1946. Quem o
afirma a Contadoria Geral, pgina 33 da Apresentao dos Ba-
lanos Gerais da Repblica, em anexo".
"174. Advirta-se, porm, que pelo Oramento no passa a maior
poro dos dinheiros pblicos.
"Atente-se em que, nas Contas de 1951, as cifras do Balano Fi-
nanceiro alcanaram a ordem de grandeza de quase quarenta e nove
(49) bilhes de cruzeiros (pgina 72 do 1.0 volume das contas), redu-
zindo a percentagem de 13,34% para 5,98%.
"E o Balano Patrimonial totalizou a soma de quase cento e nove
(109) bilhes de cruzeiros (pgina 98 do 1. volume) .
"E ainda no tudo" .
"176. Igualmente, numa organizao democrtica, no se justi-
fica a florao das despesas secretas, de carter reservado e confi-
dencial, que, dia a dia, crescem e ameaam de crescer mais" .
"Verifica-se dos Balanos que a despesa efetivamente paga foi
de Cr$ 21.963.820.182,40.
"Entretanto, apenas 13,341'0 dos pagamentos efetuados, ou se-
jam Cr$ 2.931.100.311,67 vieram ao Tribunal e Delegaes para re-
gistro prvio ou posterior, conforme est demonstrado a seguir: ....
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . " (Suplemento ao "Dirio do Congresso", n.o
137, de 26-7-52, pgs. 15, 17)".
Em contraste com sse realismo do quadro brasileiro, tal como o
pinta o prprio Tribunal de Contas, note-se que, na Inglaterra, a pre-
vidncia ou seguro social submetida ao Cmnptroller General e
os servios das estradas de ferro, correios e telgrafos, eletricidade,
carvo e gs - explorados por sociedades annimas mistas ou autr-
quicas, submetem suas contas ao exame de peritos-contadores e depois
as apresentam a julgamento parlamentar atravs do Public Accounts
Committee da Cmara dos Comuns (Harby, nos Annales de Finan-
ces Publiques, do Instituto de Direito Comparado da Universidade de
Paris, voI. llS. XI-XII, pgs. 162 e 163) .
Na Frana, geral a regra de que a Cour des Comptes julga
as contas de qualquer pessoa que maneje dinheiro pblico, inclusive
Cmaras de Comrcio ou de Ofcios, Fundao Carnegie etc. No es-
liIBLlOn:CA IVIAHIU Ht:NRIUUE SIMUNSi:N
FUNDACO GETULIO VARGAS
- 21-
capam a seu contrle contabilidade no-pblicas, como associaes \lu
fundaes reconhecidas de utilidade pblica, quando mais da metade
de seus recursos provm de subvenes do Estado (Decreto-lei de
20-3-1939 - Ver Waline - Le Budget no Tr. Elem. Sc. Leg. Financ.
de Laferriere e Waline, pg. 175-176). Isso prova que a parafiscali-
dade se ali escapa ao oramento, no se livra do Tribunal de Contas.
Disso se conclui que o contrle oramentrio, no Brasil, no atin-
giu a eficincia quer do sistema ingls, quer do francs. E' notria a
luta dsse rgo para se subordinarem prestao de contas certas
instituies parafiscais, como o Sesi.
12. Os textos legais e regulamentares sbre o Tribunal de Con-
tas, no Brasil, so os seguintes:
Decreto n.o 966-A, de 7 de novembro de 1890;
Dec. n.o 1.166, de 17-12-1892 (seu primeiro Regulamento) ;
Dec. n.o 392, de 8-10-1896 (reorganizao) ;
Dec. n.o 2.409, de 23-12-1896 (novo regulamento) ;
Dec. n.o 2.311, de 20-12-1911 (regulando a tomada de contas) ;
Dec. n.O 9.393, de 28-2-1912 (para execuo do antecedente) ;
Dec. n.o 2.891, de 30-11-1914 (registro sob protesto) ;
Dec. lego n. 3.421, de 12-12-1917;
Dec. n.o 3.454, de 6-1-1918 e Reg. de 23-10-1918 (reorganizao
do Tribunal e seus servios) ;
Dec. n.o 15.770, de 1-11-1922 (modifica o regulamento baixado
para observncia do art. 124 do Dec.-leg. n.O 4.555, de 10-8-1922 e da
Lei n.
O
4.536, de 28-1-922, ou seja o Cdigo de Contabilidade, ainda
em vigor) ; Lei n. 4.632, de 2 de janeiro de 1923.
A Lei n. 156, de 24-12-1935, regulou-lhe o funcionamento: foi a
sua lei orgnica at 1937.
Dec.-lei n.o 426, de 12-5-1938 e modificaes posteriores;
Lei n. o 830, de 23-9-1949 (Reorganiza o Tribunal de Contas da
Unio) ;
Lei n.O 1.489, de 10-12-1951 (Institui normas especiais para apli-
cao de crditos oramentrios e adicionais concedidos ao Ministrio
da Agricultura) .
13. A Constituio de 1946, no art. 7., VII, "f", erige a "presta-
o de contas da administrao" altura de princpio que os Estados
devero acatar sob pena de interveno do Govrno Federal.
Mas no impe o sistema jurisdicional ou de tribunais de contas,
limitando-se a estatuir que, nos Estados e Municpios a fiscalizao se
far na forma que fr estabelecida nas Constituies estaduais" (art.
22). Estas podero, portanto, adotar o sistema do Comptroller de
tipo britnico. Todavia, os Estados quase todos instituram Tribu-
nais de Contas. At Estados de minguados recursos, como Amazo-
nas preferiram essa forma dispendiosa.
E' susceptvel de controvrsia a constitucionalidade da sujeio
das contas dos Prefeitos a rgo subordinado ao Executivo estadual,
desde que, no obstante o art. 22, j citado, o art. 28, 11, assegura ao
Municpio autonomia "pela administrao prpria, no que concerne ao
- 22-
seu peculiar intersse e, especialmente decretao e arrecadao dos
tributos de sua competncia e aplicao das suas rendas". Parece,
pois, que as Constituies estaduais podem e devem instituir o con-
trle da execuo oramentria de seus municpios, mas por rgos
dstes ou independentes, como o Tribunal de Contas.
Alguns Estados norte-americanos, como Minesota, Wyoming e ou-
tros submetem as contas municipais ou locais inspeo de repartio
estadual. Mas no vale o precedente desde que nenhuma clusula da
Constituio dos Estados Unidos consagra a autonomia dos Munic-
pios. les so agncias ou criaes dos Estados.