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ORGANISMOS AUTNOMOS Y LA NUEVA DIVISIN

DE PODERES EN MXICO Y AMRICA LATINA
John M. ACKERMAN
*
SUMARIO: I. Introduccin. II. La teora de los organismos
constitucionales autnomos. III. Algunos casos latinoameri-
canos. IV. El caso mexicano y refexiones fnales.
I. INTRODUCCIN
De acuerdo con una lectura estricta del primer prrafo del artculo 49 de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) los
organismos constitucionales autnomos no tienen cabida en el orden ju-
rdico mexicano: El supremo poder de la federacin se divide para su
ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial. Al no formar parte de los
poderes tradicionales del Estado, estos organismos no comparten el su-
premo poder de la federacin y por lo tanto no podran ejercer autoridad
pblica alguna.
En aos recientes, sin embargo, ha surgido una corriente de pensa-
miento jurdico as como de interpretacin jurisprudencial que ha abierto
un espacio para la refexin y anlisis de los organismos autnomos en
Mxico. Asimismo, a nivel internacional el fenmeno de los organismos
constitucionales autnomos es cada vez ms relevante debido a la mul-
tiplicacin y trascendencia que estas instituciones ao con ao han ido
adquiriendo.
Este captulo explora la teora, diseo institucional e interpretacin
jurdica de los organismos constitucionales autnomos en Mxico y en
*

Investigador en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM. Contacto:
ackerman@unam.mx.
JOHN M. ACKERMAN 4
Latinoamrica. Se realizar un diagnostico inicial de los alcances de la
actual ola de generacin de organismos de este tipo que hoy se confgu-
ra a nivel internacional y que ha llegado al extremo de reestructurar la
tradicional divisin de poderes. As mismo, se busca plantear propuestas
especfcas de reformas constitucionales que fortalezcan y regulen mejor
estos rganos en el caso mexicano.
El argumento central del presente ensayo es que no se puede desde-
ar a los organismos autnomos como un fenmeno pasajero, como una
moda o como algo utilizado exclusivamente por regmenes autoritarios
para simular su compromiso con la rendicin de cuentas. La cantidad de
organismos que existen actualmente alrededor del mundo, el avance de los
criterios jurisprudenciales en la materia y los rediseos constitucionales
que se han llevado a cabo recientemente, en Amrica Latina en particu-
lar, nos obligan a concebir los organismos autnomos como parte de una
revolucin silenciosa que est tomando lugar a nivel internacional en la
divisin de poderes.
En consecuencia, surge la urgente necesidad de repensar el diseo
institucional del Estado mexicano para que los organismos autnomos
cuenten con un lugar frme y debidamente regulado dentro de la carta
magna. De otra forma, nos arriesgamos a caminar en direccin de una
crisis constitucional de grandes proporciones que incluso podra poner
en riesgo no solamente la vigencia de los organismos autnomos actual-
mente existentes, como el Instituto Federal Electoral (IFE), la Comisin
Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) el Banco de Mxico (BM)
y el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEG), sino incluso la
efectividad del Estado mexicano en su conjunto.
El presente trabajo inicia con una discusin de algunos de los textos
tericos ms relevantes sobre el fenmeno de los organismos autnomos.
Especfcamente, revisamos los anlisis de Manuel Garca-Pelayo, Jorge
Carpizo, Jaime Crdenas, Jorge Fernndez Ruiz, Jos Luis Caballero e
Ileana Moreno. En esta primera seccin concluimos que todava hace
falta independizar de forma ms tajante la discusin de los organismos
autnomos, sobre todo en las democracias jvenes, del debate histrico
sobre la naturaleza de los tribunales constitucionales de Europa.
Despus ofrecemos una revisin de algunos de los diseos institucio-
nales ms relevantes en Amrica Latina con respecto a los organismos
autnomos. Examinamos las nuevas Constituciones de Venezuela, Ecua-
dor y Bolivia as como las cartas magnas de Colombia, Chile, Argentina
ORGANISMOS AUTNOMOS 5
y Brasil. Con esta revisin se vuelve evidente que en aos recientes ha
habido una verdadera explosin en la creacin de organismos autnomos
especializados en la rendicin de cuentas y el control del poder en la re-
gin.
En el ltimo apartado, resumimos los argumentos centrales del presen-
te texto, analizamos el caso Mexicano y concluimos con algunas suge-
rencias especfcas sobre las futuras reformas que el Constituyente Per-
manente debera emprender para terminar de consolidar la nueva divisin
de poderes en el Mxico actual.
II. LA TEORA DE LOS ORGANISMOS
CONSTITUCIONALES AUTNOMOS
A grandes rasgos, existen dos enfoques tericos dominantes para ana-
lizar los organismos constitucionales autnomos. Por un lado, se encuen-
tra un enfoque que podramos llamar maximalista que parte del esque-
ma desarrollado por Manuel Garca-Pelayo en su texto clsico sobre El
statusdel Tribunal Constitucional.
1
De acuerdo con este punto de vista,
los nicos organismos constitucionales autnomos dignos de este nom-
bre seran los que cumplen a cabalidad con cuatro caractersticas: rango
constitucional, participacin en la direccin poltica del Estado, presen-
cia constitutiva y relaciones de coordinacin con otros poderes.
Por otro lado, existe un enfoque que podramos llamar negativo o
minimalista de acuerdo con el cual casi cualquier organismo explcita-
mente mencionado en la Constitucin que no forma parte de uno de los
tres poderes tradicionales del Estado sera automticamente un organis-
mo constitucional autnomo. Este punto de vista es negativo en tanto
sostiene que lo que defne a este tipo de organismos no es lo que son, sino
lo que no son.
Aqu sostendremos que existen serios problemas tanto con el enfoque
maximalista como con el enfoque negativo. Propondremos, por lo
tanto, la elaboracin de un enfoque alternativo: un enfoque integrador
que nos permita escapar de los callejones sin salida a los que nos condu-
cen los enfoques arriba sealados.
La mayora de los estudios sobre los organismos constitucionales au-
tnomos recurren en primer lugar a la defnicin de rgano constitucio-
1
Garcia-Pelayo, Manuel, El status del tribunal Constitucional, Revista Espaola
de Derecho Constitucional, Madrid, vol. I, nm.1, 1981, pp. 11-34.
JOHN M. ACKERMAN 6
nal que ha ofrecido Manuel Garca-Pelayo.
2
En su clsico texto Garca-
Pelayo retoma los escritos de Santi Romano
3
sobre este tema para ubicar
la naturaleza del nuevo Tribunal Constitucional dentro del orden jur-
dico espaol. Especfcamente, Garca-Pelayo sostiene que el Tribunal
Constitucional cuenta con el mismo status que los poderes ejecutivo,
legislativo y judicial. Con la creacin del Tribunal, se amplia la divisin
de poderes del Estado Espaol de tres a cuatro rganos constitucionales,
rompiendo con la frmula bsica heredada de Montesquieu.
4
De acuerdo
con Garca-Pelayo, cada uno de estos poderes rene cuatro caractersticas
bsicas que juntas constituyen el status de un rgano constitucional.
En primer lugar, son rganos que estn explcitamente establecidos
y confgurados por la Constitucin. El autor seala que no es sufciente
que exista una mencin general en la carta magna a un organismo o a una
funcin estatal. Para que tenga el estatus de un rgano constitucional,
el texto de la Constitucin tendra que especifcar con detalle la compo-
sicin del rgano, los mtodos de designacin de sus titulares, su sistema
de competencias as como su estatus jurdico. De lo contrario, el organis-
mo sera apenas una institucin constitucionalmente relevante.
En segundo lugar, un rgano con el estatus requerido forma parte
esencial de la estructura del Estado correspondiente. Son rganos cons-
titutivos cuyas funciones son necesarias para el buen funcionamiento
del modelo de Estado establecido en la Constitucin. Para evaluar si
un rgano cuenta con estas caractersticas, Garca Pelayo propone imagi-
nar qu pasara si el rgano en cuestin desapareciera. Plantea que si tal
acontecimiento trastoca la sustancialidad o la globalidad del sistema
constitucional vigente entonces el rgano correspondiente sera efectiva-
mente una institucin digna de ser llamada rgano constitucional. Por
el contrario, si la desaparicin del rgano no causa mayores obstculos
para el desarrollo normal del sistema constitucional, entonces de nuevo
estaramos apenas ante un rgano de relevancia constitucional.
2
Idem.
3
Romano, Santi, Nozione e natura degli organi constitucionali dello stato, Scritti
Minori, Milano, Dott. A. Giuffr Editore, 1950, pp. 1-40.
4
Aunque Garca-Pelayo afrma que todava es vigente la idea central de Montes-
quieu con respecto a la necesidad de la divisin de poderes: Actualmente, el sistema de
divisin de poderes es ms complejo que el formulado en su da por Montesquieu, pero
ello no excluye que est igualmente orientado a impedir una concentracin del poder
estatal que genere abuso o su ejercicio anmico. Garca Pelayo, Manuel, op. cit., p. 20.
ORGANISMOS AUTNOMOS 7
En tercer lugar, los rganos constitucionales deben participar directa-
mente en la direccin poltica del Estado o, lo que es lo mismo, en la
formacin de la voluntad estatal. De acuerdo con Garca-Pelayo esto
quiere decir que los rganos deben tomar decisiones por y en nombre del
Estado que vinculen o que comprometan a la sociedad nacional. En otras
palabras, deben ser instancias que no se limiten a aplicar o a interpretar
normas diseadas por otras instituciones, sino que determinen por ellas
mismas las polticas y lineamientos generales de actuacin de las auto-
ridades pblicas: Quedan al margen las actividades ordinarias de la
Administracin pblica y de los Tribunales de justicia, y estn dentro de
ella aquellas actividades destinadas a determinar las normas integrantes
del orden jurdico y las acciones gubernamentales propiamente dichas.
5
La cuarta caracterstica sealada por Garca-Pelayo como elemento
esencial de los rganos constitucionales es la paridad de rango y las re-
laciones de coordinacin. Por un lado, un rgano constitucional digno de
llamarse as no debe estar subordinado a ningn otro rgano o poder del
Estado, sino que debe ser plenamente autnomo y contar con poder su-
premo en su mbito de competencia. Por otro lado, el rgano no puede
ser aislado, sino que como parte esencial del Estado debe mantener una
coordinacin constante y regulada por la misma Constitucin con los
otros rganos constitucionales. Si el rgano no cuenta con estas caracte-
rsticas, estamos frente a una instancia marginal cuya existencia no tiene
mayor trascendencia o, en su caso, ante un rgano extraestatal que vio-
lenta el delicado sistema de pesos y contrapesos.
Este anlisis de Garca-Pelayo es un excelente inicio para abordar el
fenmeno de los organismos constitucionales autnomos. Sin embargo,
de ninguna manera podemos trasladar orgnicamente este enfoque dise-
ado para entender la naturaleza de los Tribunales Constitucionales en
la Europa de hace tres dcadas, al anlisis de los organismos autnomos
contemporneos de Amrica Latina como los ombudsmen, los institutos
electorales, los bancos centrales o los organismos de combate a la corrup-
cin. Tal y como lo ha afrmado Jorge Carpizo:
algunas caracteristicas de ambos rganos ciertamente coinciden, pero el
rgano constitucional al que se refere Garca-Pelayo es completamente
diverso de un rgano constitucional autnomo. Tan es as, que el tratadista
5
Ibidem, p. 21.
JOHN M. ACKERMAN 8
espaol seala como rganos constitucionales: al gobierno, al congreso de
los diputados, al senado, al consejo general del poder judicial y al tribunal
constitucional.
6

La obra de Garca-Pelayo busca colocar el nuevo Tribunal Constitu-
cional de Espaa en un rango equivalente al de los poderes tradicionales
al dotarles a todos de un estatus comn dentro del Estado espaol y
desarrolla lo que deben ser las caractersticas necesarias para contar con
esta posicin. Nuestro objetivo actual es muy diferente ya que los nuevos
organismos constitucionales autnomos en principio no buscan colocarse
al mismo nivel que los otros poderes estatales sino solamente ejercer de
manera libre y autnoma la funcin de control de la gestin pblica.
Estrictamente hablando, ninguno de los llamados organismos constitu-
cionales autnomos del Estado mexicano actuales cuenta ya con todas las
caractersticas necesarias para ser consideradas como un rgano consti-
tucional de acuerdo con la defnicin de Garca-Pelayo. La CNDH, por
ejemplo, de ninguna manera podra ser considerada como un organismo
que participe en la direccin poltica del Estado dado que estrictamen-
te no ejerce autoridad pblica alguna. Sus acciones ms importantes son
simples recomendaciones, no decisiones polticas. El ombudsman
tampoco cuenta con poder supremo en su mbito de competencia, ya que
todas las violaciones a los derechos humanos tambin deberan ser si-
multneamente investigadas y resueltas tanto por los contralores internos
de los poderes ejecutivos as como por el Ministerio Pblico, y eventual-
mente por el Poder Judicial.
El IFE tiene mayor autoridad que la CNDH sobre su rea de compe-
tencia respectiva ya que es el poder soberano con respecto a la organiza-
cin y regulacin de las elecciones federales. Determina, sin duda, una
poltica del Estado en la materia. Sin embargo, el Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federacin (TEPJF) cuenta con plena jurisdiccin
para revisar, revocar y reponer los actos del IFE. Lo cual pone en duda si
el IFE efectivamente cuenta con paridad de rango con respecto a otros
rganos como el Congreso de la Unin o la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin. De la misma forma, la Constitucin no regula de manera
detallada las relaciones de coordinacin del IFE con los otros rganos del
6
Carpizo, Jorge, El ministerio fscal como rgano constitucional autnomo, Re-
vista de Estudios Polticos, Mxico, nueva poca, nm. 125, julio-septiembre de 2004,
pp. 39-78.
ORGANISMOS AUTNOMOS 9
Estado mexicano. El hecho de que la Constitucin seale que la Cmara
de Diputados seleccione a los integrantes del Consejo General y al con-
tralor del IFE no es equivalente a una normatividad detallada que regule
las relaciones entre ambos poderes.
El Banco de Mxico tambin ejerce una autoridad pblica especfca
en su mbito de competencia y est constituido y regulado por el propio
texto constitucional. Sin embargo, el Banco no es un rgano esencial
para el Estado mexicano. Sin un Banco Central autnomo, la Secreta-
ra de Hacienda fcilmente podra encargarse de su tarea sin trastocar
el orden constitucional. As mismo, la autonoma y poder supremo del
Banco de Mxico no es de ninguna manera completa. Por ejemplo, la
integracin de la comisin de cambios implica una grave intromisin en
su autonoma.
7

Finalmente el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa tampoco
podra ser considerado como un rgano constitucional en los trminos
de Garca-Pelayo. Su autonoma es parcial ya que su ley orgnica le da
facultades al presidente de la Repblica tanto para nombrar a todos los
miembros de la junta de gobierno del INEGI como para decidir quin
de entre ellos fungir como presidente de la junta. Asimismo, el titular
del Poder Ejecutivo cuenta con la facultad de separar de su encargo a un
miembro de la junta de gobierno del INEGI simplemente por haber ac-
tuado deliberadamente en exceso o defecto de sus atribuciones. Estas
disposiciones limitan de manera importante la autonoma del instituto a
cargo de la informacin estadstica del pas ya que permiten un control
directo por parte del Poder Ejecutivo sobre su mxima instancia de di-
reccin.
8
Dado lo problemtico que resulta la aplicacin estricta de las catego-
ras de Garca-Pelayo a los organismos autnomos mexicanos, no debiera
sorprender que los tratadistas mexicanos ms destacados generalmen-
te han preferido un enfoque negativo o minimalista cuando buscan
7
Vase Sandoval, Irma Erndira, Autonoma, transparencia y rendicin de cuentas
en organismos fnancieros: el caso del Banco de Mxico, en Ackerman, John (coord.),
Ms alla del acceso a la informacin, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jur-
dicas, 2008, pp. 119-215.
8
Estudio sobre la constitucionalidad del dictamen de la Ley del Sistema Nacional
de Informacin Estadstica y Geografa, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurdicas-Junta de Coordinacin Poltica, H. Cmara de Diputados, 5 de noviembre de
2007.
JOHN M. ACKERMAN 10
conceptualizar estos organismos. Por ejemplo, Jos Luis Caballero se-
ala que:
el doble aspecto fundamental de estas entidades estriba, por una parte,
en que son organismos del Estado, y por otra, en su previsin en el texto
constitucional como autnomos, es decir, no subordinados al Ejecutivo,
Legislativo o Judicial.
9
Jaime Crdenas, sostiene que podemos defnir
los rganos constitucionales autnomos como aqullos inmediatos y fun-
damentales establecidos en la Constitucin y que no se adscriben clara-
mente a ninguno de los poderes tradicionales del Estado.
10

Ileana Moreno defne a los organismos autnomos como entes jur-
dicos de derecho pblico de carcter atpico, que no dependen orgnica-
mente de ninguna de las tres ramas tradicionales.
11
De acuerdo con estos autores, no hace falta cumplir con una serie de
caractersticas estrictas para llegar a ser un organismo constitucional au-
tnomo, sino que es sufciente simplemente contar con un respaldo cons-
titucional explcito y no formar parte de los otros rganos del Estado. Si
bien estos autores retoman y analizan ampliamente la obra de Garca-Pe-
layo, se niegan a tomar sus categoras como elementos necesarios para la
existencia de un organismo autnomo y ms bien los entienden como ti-
pos ideales para este tipo de instituciones. Por ejemplo, de acuerdo con
Caballero, precisar los rasgos comunes de los rganos constitucionales
autnomos es ms un ejercicio de prospectiva que de identifcacin, una
bsqueda ms que un recuento, una asignatura pendiente para el consti-
tucionalismo contemporneo.
12
Las importantes contribuciones de Caballero, Crdenas y Moreno
constituyen una base imprescindible para avanzar en el anlisis de los
organismos constitucionales autnomos en Mxico. Sin embargo, la es-
trategia minimalista a la que recurren puede tambin constituir una salida
9
Caballero Ochoa, Jos Luis, Los rganos constitucionales autnomos: ms all
de la divisin de poderes, Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad
Iberoamericana, Mxico, nm. 30, 2000, p. 156.
10
Crdenas Garcia, Jaime F., Una constitucin para la democracia. Propuestas para
un nuevo orden constitucional, 2a. ed., Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Ju-
rdicas, 2000, p. 244.
11
Moreno Ramrez, Ileana, Los rganos constitucionales autnomos en el ordena-
miento jurdico mexicano, Mxico, Porra, 2005, p. XIV.
12
Caballero Ochoa, Jos Luis, op. cit., p.155.
ORGANISMOS AUTNOMOS 11
falsa ya que al tomar este camino abdican ante el reto de construir una
nueva teora positiva propia al contexto mexicano para entender la natu-
raleza de los organismos constitucionales autnomos.
Es evidente que los organismos mexicanos no son rganos constitu-
cionales equivalentes al Tribunal Constitucional Espaol. Sin embargo,
a todas luces estos s son organismos constitucionales que cuentan con
una autonoma importante y una confguracin sealada explcitamente
en la Constitucin. Las preguntas claves seran, entonces: qu es lo que
distingue un organismo constitucional autnomo de un organismo que es
apenas de relevancia constitucional en el contexto mexicano?, cules
son los aspectos medulares que permitiran incluir un organismo en esta
categora? En lugar de importar o descartar mecnicamente las catego-
ras de Garca-Pelayo, habra que repensar el estudio de estos organismos
dentro del contexto mexicano actual.
III. ALGUNOS CASOS LATINOAMERICANOS
Amrica Latina se ha convertido en una regin ejemplar respecto al
rediseo institucional para la rendicin de cuentas a travs de la creacin
y reingeniera de organismos autnomos. Dos casos llamativos son la
nueva Constitucin de Ecuador, que entr en vigor en 2008, y la Cons-
titucin de Venezuela, aprobada en 1999. Estos dos ordenamientos re-
presentan esfuerzos particularmente ambiciosos por dotar de autonoma
e independencia a los organismos de rendicin de cuentas y control del
poder. Otros casos relevantes son los organismos autnomos que funcio-
nan en Bolivia, Argentina, Colombia, Chile y Brasil que tambin aborda-
remos en este apartado.
Lo que equipara a las constituciones de Venezuela y Ecuador es que
ambas formalmente constituyen un cuarto poder estatal responsable de
la rendicin de cuentas y la vigilancia ciudadana en sus respectivas na-
ciones. En Ecuador, la carta magna establece una Funcin de transpa-
rencia y control social (Capitulo Quinto titulo IV)
13
que formalmente
cuenta con el mismo estatus que los poderes Ejecutivo, Legislativo, y
Judicial. Esta rama del Estado ecuatoriano est conformada por cuatro
organismos especfcos: el Consejo de Participacin Ciudadana y Con-
13
Constitucin del Ecuador, disponible en: http://www.asambleaconstituyente.gov.
ec/documentos/constitucion_de_bolsillo.pdf .
JOHN M. ACKERMAN 12
trol Social, la Defensora del Pueblo, la Contralora General del Estado y
las superintendencias, estos ltimos se pueden establecer para vigilar
cualquier entidad pblica e incluso privada para asegurar que sus ac-
tividades y servicios se sujeten al ordenamiento jurdico y atiendan al
inters general.
Los titulares de estos cuatro organismos conforman una instancia de
coordinacin que es responsable de coordinar sus esfuerzos as como
elaborar un plan nacional nico de combate a la corrupcin, informar de
manera conjunta al Poder Legislativo, as como presentar propuestas
de reformas legales. Esta instancia no constituye una autoridad indepen-
diente o superior que pueda realizar funciones propias o emitir rdenes a
los otros organismos. Es nicamente una va formal para asegurar mayor
efcacia, presencia y efciencia en el desempeo de cada una de las ins-
tituciones.
El Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social merece una
mencin especial ya que es un organismo nico en la materia. Tiene la
responsabilidad de implementar mecanismos de participacin ciudada-
na en todas las reas del gobierno, investigar y litigar casos de corrup-
cin, proteger denunciantes, as como coordinar el proceso de seleccin
y fnalmente designar los titulares de una gran cantidad de organismos
especializados del Estado Ecuatoriano, incluyendo la Procuradura Ge-
neral del Estado, todas las superintendencias, la Defensora del Pueblo,
la Defensora Pblica, la Fiscala General del Estado, la Contralora del
Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Tribunal Contencioso Electoral
y el Consejo de la Judicatura.
Los siete integrantes del Consejo de Participacin Ciudadana y Con-
trol Social son elegidos de entre las personas postuladas por la sociedad
por medio de un concurso pblico de oposicin y mrito que incluye
veedura y derecho a impugnacin ciudadana. Para la seleccin por el
Consejo de los titulares de los otros rganos, el Consejo conforma co-
misiones ad hoc integradas en partes iguales por funcionarios pblicos
y ciudadanos independientes para evaluar y examinar las candidaturas.
Todos los procesos de seleccin estn sometidos a escrutinio pblico e
impugnacin ciudadana.
En pocas palabras, la Constitucin de Ecuador establece un nuevo po-
der ciudadano plenamente independiente de los poderes tradicionales del
Estado cuya responsabilidad principal es fscalizar y controlar la gestin
pblica gubernamental. La Funcin de Transparencia y Control Social
ORGANISMOS AUTNOMOS 13
cumple plenamente con los cuatro criterios que Garca Pelayo exigiera
de los rganos constitucionales autnomos.
14

La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela est es-
tructurada de una manera similar a la Constitucin de Ecuador. En Vene-
zuela, el poder a cargo de la funcin de la rendicin de cuentas se llama
Poder Ciudadano e incluye tres organismos, la Defensora del Pueblo,
el Ministerio Pblico y la Contralora General de la Repblica (Capitulo
IV de la Constitucin).
15
El ordenamiento Venezolano va ms all del
Ecuatoriano ya que en lugar de una simple instancia de coordinacin
a la cabeza de este poder se establece formalmente un Consejo Moral
Republicano.
El Consejo est integrado por los titulares de los tres rganos y cuenta
con una variedad de funciones propias. Por ejemplo, participa en el pro-
ceso de seleccin de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia as
como de los titulares del mismo Poder Ciudadano, califca las faltas gra-
ves en que podran haber incurrido los ministros del Tribunal Superior y
podran justifcar su destitucin, y cuenta con la facultad para sancionar
directamente a funcionarios pblicos por medio de una amonestacin o
censura pblica (artculo 10o. de la Ley Organica del Poder Ciudadano).
Para la seleccin de los integrantes del Poder Ciudadano, el mismo
Consejo Moral Republicano establece Comits de Evaluacin de Postu-
laciones del Poder Ciudadano integrados por representantes de diversos
sectores de la sociedad. A partir de las recomendaciones de estos comi-
ts ad hoc, el Poder posteriormente somete una terna para cada puesto
vacante a la Asamblea Nacional para que los legisladores escojan uno
con una votacin de dos terceras partes. Si la Asamblea Nacional no lo-
gra seleccionar ninguno de los integrantes, la terna entonces se somete a
votacin popular (ibidem, artculos 23-27).
Un detalle que llama la atencin es que a diferencia del caso de Ecua-
dor, en Venezuela el Ministerio Pblico forma parte del Poder Ciudada-
no. En Ecuador, el fscal general del Estado tambin cuenta con au-
tonoma tcnica y de gestin, pero forma parte del Poder Judicial. Esta
diferencia implica mayor presencia legal y capacidad coercitiva del Po-
14
Los cuatros criterios seran: rango constitucional, participacin en la direccin po-
ltica del Estado, presencia constitutiva y relaciones de coordinacin con otros poderes,
Garca Pelayo, Manuel, op. cit.
15
Constitucin de la Republica Bolivariana de Venezuela, disponible en: http://www.
constitucion.ve/constitucion.pdf.
JOHN M. ACKERMAN 14
der Ciudadano de Venezuela que la Funcin de Transparencia y Control
Social de Ecuador.
La Constitucin de Venezuela entonces constituye otro ejemplo de la
creacin de una rama independiente y especializada del Estado para exi-
gir la rendicin de cuentas gubernamental. En lugar de esperar que la
accin de las elecciones populares y los pesos y contrapesos entre los Po-
deres Ejecutivo, Legislativo y Judicial resulten en la rendicin de cuentas
de los gobernantes, tanto Venezuela como Ecuador decidieron establecer
un nuevo poder del Estado que podra intervenir de manera directa y per-
manente en la materia desde un punto de vista social.
Este modelo emergente de diseo institucional para la rendicin de
cuentas atiende a varios problemas estructurales que aquejan a las demo-
cracias latinoamericanas. Al integrar un poder permanente con fnancia-
miento propio y dedicacin exclusiva al tema de la rendicin de cuen-
tas, se garantiza un acceso y utilizacin ms plena de la informacin
sobre las actividades de los funcionarios pblicos. Al asegurar una activa
participacin ciudadana tanto en el proceso de seleccin de los titulares
como en la accin misma de los organismos, se atiende el problema de la
burocratizacin de los proceso de fscalizacin. Finalmente, al crear un
espacio autnomo para la realizacin de estas tareas se busca blindar las
tareas de vigilancia estatal del juego de la poltica y la partidocracia.
Si bien Ecuador y Venezuela son los casos que presentan mayor desa-
rrollo con respecto al rediseo institucional para la rendicin de cuentas
en la regin latinoamericana, no son de ninguna manera los nicos. En
aos recientes Bolivia, Argentina, Colombia, Chile y Brasil, entre otros
pases, tambin han experimentado avances importantes en la materia.
En Bolivia, por ejemplo, la nueva Constitucin Poltica del Estado
aprobada en octubre de 2008 incluye un apartado especfco para las
funciones de control, de defensa de la sociedad y de defensa del Esta-
do (ttulo V de la Constitucin de Bolivia).
16
Este apartado incluye sec-
ciones sobre la Contralora General del Estado, la Defensora del Pueblo,
el Ministerio Pblico, la Procuradura General del Estado, los servidores
publicos, y la participacin y control social.
Si bien estos elementos estn agrupados en una sola parte de la Cons-
titucin, no constituyen un cuarto poder equivalente al Poder Ciudadano
en Venezuela o la Funcin de Transparencia y Control Social de Ecuador.
16
Constitucin Poltica de Bolivia, disponible en: http://www.presidencia.gob.bo/
download/constitucion.pdf.
ORGANISMOS AUTNOMOS 15
No existe ningn mecanismo de coordinacin o liderazgo centralizado
entre los varios elementos de este apartado de la Constitucin de Bolivia.
Asimismo, en este apartado se mezclan organismos como la Defensora
del Pueblo con procesos como el servicio civil de carrera y mecanis-
mos de consulta y decisin ciudadana. Finalmente, no todos los organis-
mos cuentan con autonoma plena. Por ejemplo, el procurador general
del Estado de Bolivia es nombrado directamente por el presidente de la
Repblica.
La Constitucin de Colombia
17
constituye un ejemplo de otra manera
de incluir a los organismos autnomos explcitamente dentro de la divi-
sin de poderes. El artculo 113 del a carta magna de aquel pas dice a la
letra que:
Son Ramas del Poder Pblico, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial.
Adems de los rganos que las integran existen otros, autnomos e inde-
pendientes, para el cumplimiento de las dems funciones del Estado. Los
diferentes rganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran
armnicamente para la realizacin de sus fnes.
Aqu se busca encontrar un camino intermedio entre la creacin de
un poder nuevo como en los casos de Ecuador y Venezuela y la limita-
cin dogmtica de la divisin de poderes a nicamente tres ramas como
es el caso, por lo menos a primera vista, para el texto constitucional
mexicano.
El ttulo X de la Constitucin de Colombia aborda el tema de los Or-
ganismos de control, incluyendo la Contralora General de la Repblica,
el Ministerio Pblico y el defensor del pueblo. La Contralora est cons-
tituida como una entidad de carcter tcnico con autonoma adminis-
trativa y presupuestal (artculo 267) y es el organismo responsable del
control fscal y la evaluacin al desempeo de todo el gasto pblico. El
Ministerio Pblico es el organismo responsable de investigar y llevar la
accin penal en contra de servidores pblicos. La Constitucin no dota
de autonoma explcita al Ministerio Pblico. Sin embargo, su inde-
pendencia es implcita por los requisitos y la forma de nombramiento del
procurador general, la mxima autoridad de la institucin (artculos 275
y 276). El Defensor del Pueblo es el equivalente al ombudsman y forma
17
Constitucin Poltica de Colombia, disponible en: http://web.presidencia.gov.co/
constitucion/index.pdf.
JOHN M. ACKERMAN 16
parte del Ministerio Pblico, aunque su titular es nombrado directamen-
te por el Poder Legislativo (artculo 281). El otro organismo que cuenta
con autonoma constitucional en Colombia es la Fiscala General de la
Nacin. Este organismo es responsable de la investigacin y accin penal
en contra de los delitos cometidos por los ciudadanos. Forma parte del
poder judicial pero cuenta con autonoma administrativa y presupues-
tal (artculo 249).
Otros pases que cuentan con organismos constitucionales autnomos
con fuerza relevante son Chile, Argentina y Brasil. En Chile la Contra-
lora General de la Repblica y el Ministerio Pblico (este ltimo con
competencia plena sobre delitos cometidos tanto por servidores pblicos
como por ciudadanos) son organismos plenamente autnomos por man-
dato constitucional. La Constitucin tambin crea un Consejo Nacional
de Televisin responsable de regular esta rama de las telecomunicacio-
nes. En Argentina, el defensor del pueblo y el Ministerio Pblico (con
competencia plena) cuentan con autonoma plena. La Auditora General
de la Nacin es un rgano de asistencia tcnica al Congreso, pero cuen-
ta con autonoma funcional.
En Brasil, el Ministerio Pblico cuenta con independencia funcional
y administrativa (artculo 127).
18
Esta institucin es particularmente re-
levante ya que tiene una amplia diversidad de funciones de defensa so-
cial, incluyendo la facultad de defender intereses difusos y colectivos por
medio de la accin civil pblica, promover acciones de inconstitucio-
nalidad, y ejercer el control externo sobre los policas (artculo 129).
Tambin est facultado para elaborar su propio presupuesto para su apro-
bacin por el Poder Legislativo (artculo 127). Su titular es nombrado por
el presidente de la Repblica, pero nicamente de entre los abogados con
mayor experiencia dentro del mismo Ministerio Pblico.
IV. EL CASO MEXICANO Y REFLEXIONES FINALES
La clsica divisin tripartita del poder es cada da ms un esquema
obsoleto que no se ajusta a la realidad del Estado contemporneo. Desde
hace ms de un siglo los Estados modernos ya cuentan con un poder
adicional que no fue contemplado por los fundadores de las doctrinas
18
Constitucin de la Republica Federativa del Brasil: http://www.constitution.org/
cons/brazil.htm.
ORGANISMOS AUTNOMOS 17
clsicas de la divisin de poderes como Montesquieu y Madison: el Es-
tado administrativo integrado por burcratas profesionales. No fue sino
hasta el fnal del siglo XIX que los gobiernos empezaron a emplear gran-
des cantidades de servidores pblicos para recolectar impuestos, entregar
servicios pblicos, y regular la economa y la sociedad. Anteriormente,
los gobiernos eran radicalmente descentralizados y dependan bsica-
mente de la lealtad ciudadana y de las fuerzas armadas.
Cmo bien nos ha enseado Max Weber, el gobierno burocrtico racio-
nal es un fenmeno eminentemente moderno.
19
Autores como Ira Katz-
nelson incluso han bautizado este surgimiento del Estado administrativo
como el segundo gran macro-proceso de la modernidad
20
el cual slo
se podra comparar con la generalizacin de las relaciones de mercado
capitalistas a nivel mundial iniciada en el siglo XVIII.
De la misma manera, el surgimiento de nuevos organismos autnomos
a nivel internacional tambin pone en cuestin las teoras clsicas de la
democracia, y nos obliga a refexionar si estamos ante el surgimiento de
un nuevo poder pblico. Sin embargo, con la excepcin de Venezuela y
Ecuador, las constituciones de Amrica Latina todava no refejan de ma-
nera integral el surgimiento de este nuevo poder del Estado.
En general, existe una falta de claridad respecto a la naturaleza jurdica
y las funciones de los organismos constitucionales autnomos. Ileana Mo-
reno lo seala de manera particularmente clara para el caso mexicano:
Del esquema legal de los rganos autnomos ya existentes, no se despren-
de cul es el fn que motiv su creacin. Esto es, no queda claro si lo que se
buscaba era entender a la divisin de poderes como frenos y contrapesos
ante la actuacin de otros poderes; o bien, si se quera producir entes com-
pletamente aislados, independientes, intocables para los dems poderes y
entidades pblicas.
21
En Mxico la reforma del Estado se ha ejercido en gran medida por
medio de la creacin de nuevos organismos autnomos y semi-aut-
nomos. Durante las ltimas dos dcadas se otorg autonoma constitu-
19
Weber, Max, La tica protestante y el espritu del capitalismo, Ediciones Pennsu-
la, 2008.
20
Katznelson, Ira, Structure and Confguration in Comparative Politics, en Lich-
bach, Mark I. and Zuckerman, Alan S. (eds.), Comparative Politics: Rationality, Culture,
and Structure, Nueva York, Cambridge University Press, 1997, pp. 81-112.
21
Moreno Ramrez, Ileana, op. cit., p. XVI.
JOHN M. ACKERMAN 18
cional al IFE, a la CNDH, al Banco de Mxico y ms recientemente al
INEGI. As mismo, se han creado organismos semi-autnomos como el
Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI) y el Consejo
de la Judicatura Federal (CJF) y se increment signifcativamente la au-
tonoma tanto de la Auditora Superior de la Federacin (ASF) como de
la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN).
Tambin se establecieron diversas nuevas procuraduras y organismos
reguladores de mercado. La Procuradura Agraria, la Procuradura Fe-
deral de Defensa del Trabajo (PROFEDET), la Procuradura Federal de
Proteccin al Ambiente (PROFEPA), y la Comisin Nacional de Arbi-
traje Mdico (CONAMED) as como la Comisin Federal de Telecomu-
nicaciones (COFETEL), la Comisin Federal de Competencia (CFC), la
Comisin Reguladora de Energa (CRE) y la Comisin Nacional Banca-
ria y de Valores (CNBV) todos son ejemplos de la nueva fragmentacin
del poder pblico en Mxico.
Sin embargo, los reformadores mexicanos no se han atrevido a agru-
par estos organismos bajo un solo ttulo o captulo en la Constitucin o
a darles una regulacin comn. Cada organismo est constituido por un
artculo diferente de la carta magna, muchas veces a una gran distancia
los unos de los otros. Asimismo, como ha sido sealado lneas arriba,
han surgido cuestionamientos respecto a la constitucionalidad de estos
organismos ya que estrictamente hablando todos ellos violan el artculo
49 de la Constitucin.
Para atender esta situacin, en 2007 la Suprema Corte de Justicia de
la Nacin (SCJN) desarroll una jurisprudencia que fnalmente aclar el
rol de estos organismos dentro del orden jurdico mexicano. A partir de la
resolucin de una controversia constitucional presentada por el Tribunal
Electoral del Distrito Federal en contra de una clusula del decreto de
egresos emitido por la Asamblea Legislativa de la Ciudad de Mxico, los
ministros de la Corte pronunciaron lo siguiente:
El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin respec-
to de los rganos constitucionales autnomos ha sostenido que: 1. Surgen
bajo una idea de equilibrio constitucional basada en los controles de poder,
evolucionando as la teora tradicional de la divisin de poderes dejndose
de concebir la organizacin del Estado derivada de los tres tradicionales
(Ejecutivo, Legislativo y Judicial) que, sin perder su esencia, debe consi-
derarse como una distribucin de funciones o competencias, haciendo ms
ORGANISMOS AUTNOMOS 19
efcaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado. 2. Se esta-
blecieron en los textos constitucionales, dotndolos de garantas de actua-
cin e independencia en su estructura orgnica para que alcancen los fnes
para los que fueron creados, es decir, para que ejerzan una funcin propia
del Estado que por su especializacin e importancia social requera auto-
noma de los clsicos poderes del Estado. 3. La creacin de este tipo de
rganos no altera o destruye la teora tradicional de la divisin de poderes,
pues la circunstancia de que los referidos rganos guarden autonoma e in-
dependencia de los poderes primarios, no signifca que no formen parte del
Estado mexicano, pues su misin principal radica en atender necesidades
torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformndose
como nuevos organismos que se encuentran a la par de los rganos tradi-
cionales. Atento a lo anterior, las caractersticas esenciales de los rganos
constitucionales autnomos son: a) Deben estar establecidos directamente
por la Constitucin Federal; b) Deben mantener, con los otros rganos
del Estado, relaciones de coordinacin; c) Deben contar con autonoma e
independencia funcional y fnanciera; y d) Deben atender funciones pri-
marias u originarias del Estado que requieran ser efcazmente atendidas en
benefcio de la sociedad.
22
En esta tesis de jurisprudencia la Corte sostiene una interpretacin no-
vedosa del artculo 49 Constitucional al argumentar que la divisin de
poderes all desarrollada debe considerarse como una distribucin de fun-
ciones o competencias. De acuerdo con los ministros, el artculo esta-
blece una divisin funcional de poderes, sin determinar de manera limita-
tiva cules seran especfcamente los rganos de Estado responsables de
su ejercicio. La Corte entonces determina que la creacin de organismos
autnomos no altera o destruye la teora tradicional de la divisin de
poderes. Al contrario, al auxiliar a los rganos tradicionales, los nuevos
organismos hacen ms efcaz el desarrollo de las actividades encomen-
dadas al Estado.
Estos criterios implican un avance importante en la teora constitucio-
nal mexicana ya que realzan el papel fundamental que juegan los orga-
nismos constitucionales autnomos. Sin embargo, esta jurisprudencia no
logra romper defnitivamente con la teora clsica de la divisin tripartita
22
Tesis P./J. 20/2007, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XXV, novena
poca, mayo de 2007, p. 1647. Surgido de la controversia constitucional 31/2006. Tribu-
nal Electoral del Distrito Federal. 7 de noviembre de 2006.
JOHN M. ACKERMAN 20
del poder pblico. Por un lado, los ministros insisten en que el surgimien-
to de estos nuevos organismos implica una evolucin de la teora tra-
dicional de la divisin de poderes; sin embargo, por otro lado, sealan
que estos rganos no alteran o destruyen la teora clsica de la divi-
sin de poderes. Pareciera que los ministros quisieran chifar y comer
pinole al simultneamente argumentar que los organismos autnomos
alteran y tambin dejan intacta la tradicional divisin de poderes. Al fnal
de cuentas, los ministros se quedan cortos ante el reto de transformar el
Estado mexicano con base en un rediseo estructural generalizado.
Sin embargo, habra que reconocer que la redaccin del artculo 49
constitucional les permite muy poca fexibilidad a los magistrados a la
hora de abrir un espacio a los nuevos rganos. Para consolidar la posi-
cin de estos organismos a largo plazo, el Constituyente Permanente es
la instancia que tendra que actuar por medio de una reforma al artculo
49 de la Constitucin as como con la inclusin de un apartado especial
que agrupe y norme de manera general las facultades y caractersticas de
los organismos autnomos.
En su momento, Garca-Pelayo ya haba identifcado los graves peli-
gros con la proliferacin de nuevos organismos autnomos sin el acom-
paamiento de una adecuada teora constitucional y visin histrica:
Una unilateral extensin del pluralismo podra conducir a un proceso acu-
mulativo de atomizacin o factorializacin y, en caso lmite, a la destruc-
cin misma de la estructura o sistema de la que forman parte los componen-
tes pluralistas. Tal posibilidad slo puede ser neutralizada por la presencia
de la integracin, concepto caracterizado, precisamente, por la sntesis
dialctica entre pluralidad y unidad, por la superacin de la antinomia en-
tre la simple suma o agregacin, de un lado, y la uniformidad o la sociali-
zacin en pautas homogneas, de otro.
23

El anlisis incluido arriba demuestra que en el contexto mexicano no
podemos ni debemos importar mecnicamente las categoras de Gar-
ca-Pelayo. Sin embargo, s podemos seguir su ejemplo al construir una
integracin propia que corresponda a la dinmica institucional y los
procesos polticos contemporneos de Mxico y Amrica Latina. Espe-
cfcamente, siguiendo el ejemplo de otros pases latinoamericanos como
23
Garca Pelayo, Manuel, op., cit., p. 27.
ORGANISMOS AUTNOMOS 21
Venezuela, Colombia, Bolivia y Ecuador, sera adecuado reformar el ar-
tculo 49 de la Constitucin para ampliar los poderes y las funciones del
Estado mexicano. As se podran integrar de forma ms robusta y plena
los numerosos organismos autnomos actualmente existentes dentro del
orden jurdico mexicano.