DIREITO URBANSTICO

Snia Letcia de Mello Cardoso

*



SUMRIO: 1. Breve evoluo histrica da urbanizao; 2. Urbanizao no
Brasil; 3. Distino entre urbanizao e direito urbanstico; 4. Competncia
constitucional para legislar sobre matria urbanstica; 5. Propriedade privada
urbana; 6. Concluso; 7. Referncias.




1. BREVE EVOLUO HISTRICA DA URBANIZAO

O fenmeno urbano recente e representa uma genuna
concepo de sociedade do homem moderno. Embora haja notcias
histricas de que os seres humanos vivam no Planeta Terra h cerca de
dois milhes de anos, isso no significa que o homem viveu durante todo
esse tempo em reas urbanas.
A evoluo urbana foi lenta, passou por um primeiro perodo
denominado paleoltico ou da pedra lascada. Considerado pr-urbano,
onde o homem pr-histrico era nmade, vivia em pequenos bandos, no
conhecia nenhuma arma ou ferramenta, utilizava galhos e seixos, adquiria
o seu alimento colhendo ou caando mo e, por isso mesmo, devia
deslocar-se de um lado para o outro, incessantemente, para obter o
necessrio sua sobrevivncia. A sua habitao principal era a caverna.
Lewis Mumfort retrata que:
O homem paleoltico no somente, mas aonde periodicamente regressava:
a caverna. Por todo o mundo, h copiosas provas de ocupao ou visitao
aborgine s cavernas. Nas camadas das grutas calcria de Dordogne, na
Frana, por exemplo, possvel retraar sucessivas ocupaes pelo homem
pr-histrico, medida que a eroso da rocha fazia descer o leito do rio,
levando novos abrigos e expondo novas plataformas mais abaixo
1
.


*
Doutoranda e Mestre em Direito do Estado, sub-rea Direito Urbanstico pela Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo. .
1
Mumford, L. A cidade na histria suas origens, transformaes e perspectivas. 2 ed. So
Paulo: Martins Fontes, 1982.p. 13.
128 Revista Jurdica Cesumar v.3, n. 1 - 2003
Numa segunda fase da evoluo humana, denominado neoltico
que se iniciou o processo de urbanizao, conseqncia direta do
aperfeioamento das armas e ferramentas de trabalho, que implementaram o
incio da agricultura e da domesticao de animais. Essas descobertas
proporcionaram o armazenamento de alimentos e o regular sustento do
grupo, possibilitando a fixao e a organizao do homem em espaos
habitacionais denominados aldeias.
Assinala J. John Palen que o incio da revoluo agrcola, ou
Neoltica, est perdido nas trevas da pr-histria, mas foi sem dvida um
acontecimento marcante, pois tomou possvel o aparecimento de aldeias
permanentes
2
.
A partir do momento em que o homem deixou de ser nmade e
tomou-se sedentrio, ante a descoberta da tecnologia necessria para laborar
a terra e retirar o sustento, dentro de uma rea territorial limitada, dado o
incio para a formao das cidades.
As cidades no se formaram repentinamente, mas resultaram de um
longo processo histrico, caracterizado pela organizao cultural, poltica e
econmica, as quais, ainda, se encontram em evoluo.
A percepo histrica, conforme observa Ana Fani Alessandri
Carlos
fundamental para a compreenso da natureza da cidade. Ela
essencialmente algo no definitivo; no pode ser analisada como um
fenmeno pronto e acabado, pois as formas que a cidade assume ganham
dinamismo ao longo do processo histrico. A cidade tem uma histria
3

As primeiras cidades surgiram h aproximadamente 5.500 anos,
geradas pelas antigas civilizaes nos vales dos rios Nilo, Tigre-Eufrates,
ndu e Hwango-Ho. Dentre as mais antigas, encontram-se as cidades de
Kisli, Nipur, Eridu, Lagash, no incio do IV milnio; Ur e Uruk, no V
milnio; Jeric a 5000 a.C.; Susa e Hierokompolis a 4000 a.C.; Tria a 3500
a.C.; Mohenjo-Daro a 3000 a.C.; Mnfis a 2850 a.C.; Roma a 2700 a.C.;
Assur a 2500 a.C.; e Anyang a 2000 a.C.
4
.
Contudo, foi o Imprio Romano o ltimo e o mais extenso da
antiguidade, que impulsionou decisivamente a expanso urbana, graas a um
sistema administrativo proporcionado por um governo centralizado, e,
imposio de atividades militares aos povos conquistados. As cidades foram
formadas a partir de acampamentos militares que abrigavam soldados,
funcionrios e comerciantes. O comrcio era mantido por uma rede de
estradas e pela navegao, principalmente pelo Mediterrneo, o que

2
Palen, J.J. o Mundo urbano. Rio de Janeiro: Forense, 1975. p. 27
3
Carlos, A. F. A. A Cidade. So Paulo: Contexto, 1992. p. 57
4
Idem, ibidem. p. 61
Cardoso Direito urbanstico 129
facilitava e proporcionava as trocas de mercadorias e a comunicao,
essenciais ao desenvolvimento urbano.
Com a queda do Imprio Romano houve o declnio e at mesmo o
desaparecimento de algumas cidades romanas. A invaso brbara causou o
desastre econmico das cidades. O comrcio, que era vital para a rea
urbana, foi substitudo por uma economia de subsistncia, moldada ao estilo
de vida agrria dos brbaros.
As populaes citadinas, inseguras com as invases brbaras,
procuraram a proteo dos senhores mais poderosos em castelos e vilas
fortificadas, chamadas burgos, em busca de segurana para viverem. Por
uma questo de sobrevivncia, foi necessria a construo de fossos, de
muralhas, ou seja, de fortificaes nas cidades, o que delimitou a rea urbana
da rural. O comrcio externo entrou em declnio e a produo ficou reduzida
escala local, com isso, tanto a rea quanto a populao urbana tornaram-se
menores.
As cidades ficaram reduzidas a algumas famlias nobres, Igreja e a
poucos comerciantes. Houve a descentralizao do poder e o fortalecimento
tanto dos senhores feudais como da Igreja Catlica.
A populao passou a viver quase que exclusivamente da produo
agrcola, numa economia auto-suficiente, sujeita ao poder soberano dos
senhores feudais, proprietrios de grandes extenses de terras, e
conseqentemente da riqueza.
Durante grande parte da Idade Mdia o feudalismo foi o modo de
organizao da vida social e urbana. A maioria das cidades que surgiram
durante esse perodo foi construda pelos senhores feudais em suas prprias
terras.
Conforme assevera Joaquim de Almeida Mattos,
patrimnio unificado e recursos financeiros proporcionaram meios
para construir as cidades inteiramente a gsto dos senhores feudais,
ou antes, dos profissionais em planejamento pelos mesmos
contratados. O esprito de competio completou as condies
precedentes, resultando as jias de arte urbana que ainda hoje so
contempladas: Pitschen, Oppein, Segvia, Anturpia. Florena [...]
5

As cidades comearam a renascer, naturalmente, a partir do sculo
XI, com o ressurgimento do comrcio e o intercmbio cultural e intelectual
entre Ocidente e Oriente, proporcionado pelas Cruzadas.
As Cruzadas foram iniciadas pelo Papa Urbano II, em 1095, ao
conclamar a cristandade ocidental a uma guerra santa contra os mulumanos,

5
Mattos, J. de A. Vida e crescimento das cidades - introduo ao urbanismo. Rio de Janeiro:
Globo, 1952. p. 27.
130 Revista Jurdica Cesumar v.3, n. 1 - 2003
os quais, detinham os lugares sagrados do cristianismo em Jerusalm e em
outros locais da Palestina. Dentre as principais conseqncias das cruzadas
destacamos o fortalecimento do poder real, o empobrecimento dos senhores
feudais, causado pelos altos custos da guerra santa, e o desenvolvimento do
comrcio, o que possibilitou a abertura da economia feudal.
Com a movimentao comercial, oxignio que d vida cidade,
implementada pelas rotas comerciais do Norte, Liga Hansatica, e do Sul,
Liga do mar Mediterrneo, surgiram as feiras permanentes, localizadas em
pontos estratgicos, ou seja, em locais de fcil acesso, essenciais para a
comercializao de bens. Ao mesmo tempo, em virtude das pssimas
condies em que se encontravam os feudos, houve o xodo rural,
originando as aglomeraes urbanas, desvinculadas das funes agrrias e
voltadas para a manufatura, essa desenvolvida pelas corporaes de ofcios,
necessrias ao comrcio e fundamentais para o desenvolvimento urbano.
O perodo compreendido entre os sculos XIV e o XV foi considerado
de grande depresso, em funo das crises econmicas, poltica e religiosa, alm
do terrvel flagelo que se abateu na Europa, a Peste Negra, epidemia que se
espalhou de 1347 a 1350, matando um tero da populao. Nesta poca, houve
um forte retrocesso no processo de urbanizao.
Tambm, assinalado no sculo XV, o fim da Idade Mdia e o
incio dos tempos modernos com a ascenso da burguesia, surgida nas
cidades, enriquecida com o comrcio e a pequena indstria, em busca de
solues para as crises.
A Idade Moderna marcada pela formao dos Estados Nacionais
absolutistas, pelo predomnio do capitalismo industrial implementado pela
burguesia, os descobrimentos martimos e de novas terras em todo o mundo,
o Renascimento, com o seu notvel desenvolvimento nas letras, artes e
cincias, e pela Reforma Religiosa.
O conjunto desses fatores, acompanhado pelo conhecimento de
novas tecnologias como a plvora, a bssola, o papel e a imprensa foram
decisivos para a transio da urbanizao pr-industrial para a industrial.
Conforme observa Gideon Sjoberg:
O conhecimento adquirido com a aplicao do mtodo cientfico o fator
que mais possibilitou a existncia da cidade moderna. A ativa atitude
experimental facultou ao homem o controle das foras da natureza a um
ponto nem sequer sonhado durante a era pr-industrial. [...] Com o
desenvolvimento do mtodo cientfico, entretanto, o saber da elite ligou-se
com o conhecimento prtico do arteso; o resultado foi uma fundamental
reviso de mtodo que tem sido denominado revoluo cientfica. Essa foi
Cardoso Direito urbanstico 131
a base da revoluo industrial e da cidade industrial
6
.
A Revoluo Industrial despontou na Inglaterra, no sculo XIX,
sinalizando o limiar das grandes revolues contemporneas, dentre elas, a
tecnolgica e a financeira, espraiando um processo de urbanizao at ento
desconhecido e de forma irreversvel.
Fazendo algumas consideraes sobre o processo de urbanizao
ocorrido no sculo XIX, afirma Carlos Eduardo Zahn (Zahan apud Bruna,
1983) que, primeiramente, a cidade apresenta as condies necessrias para a
era industrial, pois ali encontrada a mo-de-obra a preos favorveis e a
diversificao essencial para a ampliao industrial. E que, ainda, a
concentrao de tradies culturais e o progresso tecnolgico na cidade
influram na transformao dos hbitos, facilitando as novas condies de
trabalho, de produo e de vida
7
.
A industrializao desencadeou a passagem da sociedade rural para a
industrial urbana, e contribuiu, ainda, com o avano cada vez maior do
aperfeioamento da tecnologia na rea de produo agrcola, para que
poucas pessoas da rea rural sustentassem as muitas concentradas nas
grandes reas urbanas
8
.
A cidade espelha um ser vivo, porque reflete o domnio do homem
sobre a natureza atravs da descoberta de novas tecnologias que a
transformam de maneira profunda, destruindo os velhos costumes, alterando
continuadamente a sua economia, a sociologia, as relaes familiares e as
sociais, enfim, impondo uma nova forma de vida em sociedade, a vida
urbana.


2. URBANIZAO NO BRASIL

O Brasil foi descoberto em 1500, mas, o processo de formao
urbana s se iniciou efetivamente em 1532 com a fundao da vila de So
Vicente por Martim Afonso de Sousa.

6
Sjoberg, G. Origem e evoluo das cidades. In: Cidades - a urbanizao da humanidade. 3
ed. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1977. p. 50
7
Zahm C. E. O processo de urbanizao caractersticas e evoluo. In: Bruna, G. C. Questes
de organizao do espao regional. So Paulo: Nobel, 1983. p. 28-29.
8
O movimento de urbanizao contemporneo se est fazendo acompanhar de intenso
aperfeioamento nos mtodos de produo agrcola. Hoje, nos pases ps-industrializados,
somente uma pequena frao da populao total est diretamente empenhada nas tarefas
agrcolas. Essa pequena parcela da populao total adquiriu a capacidade de se alimentar a si
prpria e ao resto da sociedade. Assim, nos EUA, um grupo populacional de 6% do total,
dedicado a tarefas eminentemente rurais, capaz no s de alimentar-se a si mesmo e aos
94% restantes, mas tambm de produzir grandes excedentes exportados para outros pases.
Mirador Enciclopdia Internacional. v. XIX. Encyclopaedia Britannica do Brasil Publicaes
LIda. So Paulo: 1976. p. 11209.
132 Revista Jurdica Cesumar v.3, n. 1 - 2003
Neste perodo, D. Joo III dividiu o Brasil em capitanias
hereditrias, com o objetivo de coloniz-lo com os recursos particulares dos
donatrios.
O sistema donatarial, adverte lvaro Pessoa:
Ao contrrio do que usualmente se pensa, os donatrios no tinham direito
de propriedade sobre o solo integral da Capitania mas s eram
proprietrios de dez lguas previamente demarcadas. Sobre o restante do
territrio os poderes eram apenas polticos (de jurisdio e competncia)
j que o solo das Capitanias tinha destinao especfica, devendo ser
distribudo a quem o quisesse aproveitar, desde que fosse cristo, conforme
expresso preceito constante dos forais
9
.
O historiador Nestor Goulart Reis Filho explica que:
Entre os encargos transferidos aos cuidados dos donatrios e colonos,
figuravam com destaque as tarefas correspondentes instalao da rede
urbana. Livrava-se a Coroa da maior parte dos nus da colonizao do
novo territrio, inclusive no que se refere fundao de vilas e cidades. A
grande maioria dos ncleos urbanos instalados nos dois primeiros sculos
de colonizao, o foi pelo esforo e interesse dos colonos e donatrios, com
o estmulo da Metrpole, mas sem a participao direta dessa
10
.
As primeiras cidades brasileiras nasceram no litoral, em funo dos
portos e do comrcio exterior. A primeira cidade, Salvador, foi fundada por
Tom de Sousa, em 1549, e a segunda, So Sebastio do Rio de Janeiro, foi
fundada em 1565, por Estcio de S.
As cidades coloniais tiveram a sua formao de acordo com a sua
vocao e os ciclos econmicos, a exemplo da feitoria na cidade de Cabo
Frio, o engenho na cidade de Macei, as riquezas minerais que deram
origem a Ouro Preto e Diamantina, as fazendas de gado que originaram
Vacaria e ao forte que deu origem cidade de Belm
11
.
Mesmo assim, o desenvolvimento das cidades coloniais era
incipiente, eis que o comrcio era precrio, no possuam indstrias e todos
os recursos obtidos eram destinados ao exterior, dada a explorao
econmica de Portugal.
A transferncia da corte portuguesa para o Brasil, em 1808, foi um
marco importante para o desenvolvimento urbano da colnia. O prncipe
regente, D. Joo, decretou a liberao das atividades industriais, criou a
Biblioteca Nacional, o Banco do Brasil e diversas academias. Fundou
tambm o jornal "Gazeta do Rio de Janeiro" e autorizou a abertura dos

9
Pessoa, . Desenvolvimento urbano no Brasil - aspectos jurdicos. In: Revista de Direito
Administrativo. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1979, v.137, p. 352
10
Reis Filho, N. G. Contribuio ao estudo da evoluo urbana do Brasil (1500/1720). So
Paulo: Universidade de So Paulo, 1968. p. 31
11
Hermida, A. J. B. Compndio de histria do Brasil. 56 ed. So Paulo: Nacional, 1971. p. 76.
Cardoso Direito urbanstico 133
portos ao livre comrcio, fatos relevantes para o processo de urbanizao do
Brasil colnia
12
.
O Brasil, em 1815, adquiriu a sua autonomia administrativa com a
elevao da sua condio de colnia categoria de Reino Unido a Portugal e
Algarves, e, em 1822 tornou-se independente de Portugal.
A partir do sculo XIX que a rede urbana brasileira aflorou. Nesse
sculo ocorreram alguns fatores poltico-sociais determinantes para o
desenvolvimento das reas urbanas, tais como, a Lei urea de 1888, a
Proclamao da Repblica em 1889 e o incio da industrializao do pas.
Esses acontecimentos fizeram com que a populao das cidades aumentasse,
graas afluncia da populao do campo em busca de melhores
oportunidades de emprego, bem como chegada dos imigrantes europeus no
final do sculo XIX e incio do sculo XX.
A cidade de So Paulo, no incio desse sculo, j despontava como
um centro de industrializao e a cidade do Rio de Janeiro como um centro
poltico-administrativo. Thompson A. Andrade e Celsius A. Lodder
informam que:
A situao de dualidade, em que o poder econmico estava fisicamente em
So Paulo, mas era exercido no Rio de Janeiro, continuou at os anos 60.
A criao de Braslia como centro poltico-administrativo nacional
acelerou a recomposio do sistema urbano e consolidou So Paulo como
a metrpole nacional
13
.
A industrializao que se concentrou, mormente, na grande So
Paulo foi a prioridade elencada pelo Estado como sada para o
subdesenvolvimento brasileiro. No entanto, a urbanizao no teve a mesma
primazia, o que levou e ainda leva s crises as grandes cidades.
A concentrao populacional nas cidades brasileiras evolui num
ritmo aceleradssimo, o que acarreta graves conseqncias no
desenvolvimento urbano. O censo realizado pelo IBGE em 2000 demonstra
que a populao brasileira em 1940 era de 41.236.315, sendo a rural de
28.356.133 e a urbana de 12.880,182 - a populao urbana representava
31,23 %. Em 2000 o total da populao era de 169.799.170, sendo a rural
31.845.211 e a urbana de 137.953.959 - a populao urbana representava 81
% . A cidade de So Paulo contava com uma populao em 2000 de
10.434.252 (o crescimento da populao de So Paulo, segundo registro do
IBGE tem sido vegetativa desde 1975 e no migratria), sendo a urbana de
9.813.187 e a rural 621.065, a cidade do Rio de Janeiro com uma populao

12
Mendes Junior. A.; Rondari, L.; Maranho, R. Brasil histria, texto & consulta.v. 11. So
Paulo: Hucitec, 1991. p. 99-114.
13
Andrade, TA; Lodder, C. A. Sistema urbano e cidades mdias no Brasil. Rio de Janeiro. p.
19
134 Revista Jurdica Cesumar v.3, n. 1 - 2003
de 5.857.904, sendo a urbana de 5.857.904, e a rural de O (zero), e a cidade
de Belo Horizonte com 2.238.526, sendo a urbana de 2.238.526 e a rural O
(zero), e por ltimo a cidade de Porto Alegre com a populao de 1.360.590
sendo a urbana de 1.320.739 e a rural de 39.851
14
.
Segundo dados do IBGE, divulgados em 2000, o Brasil ultrapassou a
marca de 80% de pessoas que residem nas reas urbanas:

Populao Total 169.799.170
Populao Urbana 137.953.959
Populao Rural 31.845.211

Com esse acelerado ritmo de crescimento urbano os problemas
pululam, principalmente, nas grandes cidades brasileiras por estas,
aparentemente, oferecerem uma melhor qualidade de vida e oportunidades
de trabalho, atraindo as levas de migrantes pobres.
A urbanizao acelerada e descontrolada acarreta uma srie de
conseqncias fatais para as cidades, tais como, o mal uso e ocupao do
solo urbano, traduzido em cortios, em favelas, em loteamentos clandestinos
o problema do transporte das massas, implicando no caos no trnsito das
grandes cidades o desrespeito ao meio ambiente, com o aumento cada vez
maior da poluio, e, como ponto nodal dos problemas: a falta de
planejamento urbano.
Para solucionar os problemas oriundos da urbanizao necessrio o
norteamento do Poder Pblico, que deve atuar utilizando os instrumentos
oferecidos pelo Direito Urbanstico.


3. DISTINO ENTRE URBANISMO E DIREITO URBANSTICO

A palavra urbanismo deriva do latim urbanus, de urbs, urbis,
que significa "relativo a cidade
15
e despontou como sendo: arte para
ornamentar as cidades.
Esse conceito evoluiu estendendo essa expresso, que antes s se
referia a cidade, a todo o territrio urbano e rural. O italiano Federico
Spantigati pontua: "En la actualidad, urbanstico no significa "urbano", sino

14
IBGE,2000.
15
Silva, De P. e. Vocabulrio jurdico. v. 111 e IV. 4 ed. So Paulo: Forense, 1975.
p.1611.
Cardoso Direito urbanstico 135
"del suelo"; en resumen, la disciplina urbanstica coincide con la disciplina
del territorio con suelo"
16
.
O urbanismo cincia e tcnica que procura solucionar os
problemas causados pela urbanizao, e, para atingir a sua finalidade exige
os subsdios dos diversos campos do conhecimento, tais como a Sociologia,
a Economia Poltica, o Direito, a Medicina, a Engenharia, a Histria, a
Geografia, a Estatstica, as Finanas, a Tecnologia, a Teologia, etc., enfim,
de todo o conhecimento necessrio para melhorar a qualidade de vida do
homem tanto no campo quanto na cidade.
Diogo de Figueiredo Moreira Neto enftico:
Em suma, o Urbanismo transcendeu os problemas urbanos. Eles so
compreendidos e tratados dentro de um todo em que a cidade se integra
com os espaos circunvizinhos e com outras cidades, em plano local,
regional, nacional e, em prximo futuro, at mesmo continental e global".
Para este jurista urbanismo "arte e tcnica social de adequar o espao
fsico s necessidades e dignidade da moradia humana. A dimenso
social veio somar-se fsica para tomar o Urbanismo a disciplina fsico-
social dos espaos habitveis
17
.
Conforme muito bem pondera Adilson Abreu Dallari: "a
conceituao e a identificao do contedo do urbanismo podem ser
feitas por diversos enfoques
18
. No entanto, entendemos ser dispensvel
elencarmos neste trabalho os diversos conceitos de urbanismo que
despontam na doutrina.
de fundamental importncia, contudo, seguir as recomendaes da
Carta de Atenas, documento clssico do urbanismo, retirado do quarto
Congresso do C.I.A.M (Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna)
realizado em Atenas em 1933, cujo tema foi a "Cidade Funcional", em que
se estabeleceu as quatro funes bsicas do urbanismo, que so: "habitar,
trabalhar, recrear e circular
19
.
O conceito de urbanismo que apresenta uma maior receptividade
entre os doutrinadores brasileiros, entre eles, Jos Afonso da Silva
20
e
Adilson Abreu Dallari
21
, o conceito formulado por Hely Lopes Meirelles,
que brilhantemente define o urbanismo como sendo

16
Spantigati, F. Manual de derecho urbanistico. Madrid: Montecorvo, 1973. p. 29.
17
Moreira Neto, D. de F. Introduo ao direito ecolgico e ao direito urbanstico. 2 ed. Rio de
Janeiro: Forense, 1977. p. 50.
18
Dallari, A. A. Desapropriaes para fins urbansticos. Rio de Janeiro,: Forense, 198,1. p. 10.
19
Birkholz. L.B. Evoluo do conceito de planejamento territorial In: Questes de organizao do
espao regional, p. 08 e 09
20
Silva, J.A. da. Direito urbanstico brasileiro, p. 15.
21
Dallari, A. A. Op. cit.. p. 11.
136 Revista Jurdica Cesumar v.3, n. 1 - 2003
o conjunto de medidas estatais destinadas (l organizar os espaos
habitveis, de modo a propiciar melhores condies de vida ao homem na
comunidade. Entendam-se por espaos habitveis todas as reas em que o
homem exerce coletivamente qualquer das quatro funes sociais:
habitao, trabalho, circulao, recreao
22
.
Mesmo sendo elementar, entendemos necessrio fazer a distino
entre Cincia (Urbanismo) e Direito (Direito Urbanstico), trazendo
colao a conceituao de Direito oferecida por Alfredo Augusto Becker,
respaldado no filsofo italiano Norberto Bobbio, que assim dispe:
Momento pr-jurdico: O fim do Direito no atingir a verdade (a
realidade); a busca da verdade (a realidade) objeto das Cincias. A
Cincia faz a colheita e a anlise dos fatos (a realidade) fsicos, biolgicos,
psicolgicos, econmicos, financeiros, sociais e morais.
Momento pr-jurdico: Com o auxlio ou contra aqules fatos colhidos e
analisados pelas Cincias pr-jurdicas, o Estado age, utilizando como
instrumento o Direito.
O Estado age a fim de proteger e desenvolver o Bem Comum (autntico ou
falso).
O ordenamento jurdico (as regras jurdicas) um instrumento criado pelo
Estado. O Estado a nica fonte do Direito.
Criar este instrumento (a regra jurdica) genuna Arte e utiliz-lo
verdadeira Cincia
23
.
O urbanismo, portanto, uma cincia metajurdica que apreende os
fatos sociais gerados pela urbanizao, enquanto o Direito Urbanstico,
conforme a definio da Prof. Lcia Valle Figueiredo, "o conjunto de
normas disciplinadoras do ordenamento urbano
24
.
Preleciona Jos Afonso da Silva que o Direito Urbanstico pode ser
conhecido sob dois aspectos: o objetivo, que "o conjunto de normas
jurdicas reguladora da atividade urbanstica", e como cincia jurdica, que
"o conhecimento sistematizado daquelas normas e princpios reguladores da
atividade urbanstica
25
.
Para Federico Spantigati a definio do Direito Urbanstico deve ser
estudada utilizando dois critrios: um material, de acordo com o objeto
regulado, e outro, substancial, obedecendo a unidade de princpios que
constituem uma instituio. E que a definio do Direito Urbanstico se
limitou durante muito tempo ao aspecto material, isto , individualizava as
normas que regulavam o desenvolvimento e a sistematizao da cidade e do
territrio, ainda que estas normas pertencessem a instituies diversas e

22
Meirelles, H.L. Direito municipal brasileiro, p. 377
23
Figueiredo, L. V. Disciplina urbanstica da propriedade. So Paulo: RT, 1980. p. 08.
24
Silva, J. A. Direito Urbanstico Brasileiro. So Paulo: RT, 1981. p. 22
25
Idem, ibidem. p.22
Cardoso Direito urbanstico 137
obedecessem a princpios opostos. Mas, na atualidade, pelo contrrio, a
doutrina persegue uma unificao substancial das normas que regulam o
Urbanismo
26
.
A doutrina dos pases europeus, mais evoluda do que a nossa,
talvez, por ter sofrido primeiro o impacto da urbanizao, reclama institutos
para a sistematizao do Direito Urbanstico.
O jurista espanhol Antonio Carceller Femandez entende que este
novo ramo jurdico, o Direito Urbanstico, transforma profundamente as
instituies, entre elas, em primeiro lugar a propriedade, por isso
interessante ao jurista espanhol proceder a uma elaborao sistematizada do
Direito Urbanstico
27
.
O Direito Urbanstico no considerado uma disciplina autnoma
da cincia jurdica
28
e nem tampouco tem-se definido com preciso o seu
campo e abrangncia
29
.
No Brasil, Pinto Ferreira destaca que:

26
Spantigati, F. Manual de derecho urbanstico. trad. espanhola. Madrid: Montecorvo, 1973. p.
29
27
Fernandez, A. C. Instituciones de derecho urbanstico. 4 ed. Madrid: Montecorvo. p. 22.
28
Quanto a autonomia. a maioria dos autores nacionais e estrangeiros, dentre eles. Diogo de
Figueiredo Moreira Neto, autor de unia das primeiras monografias sobre o Direito Urbanstico,
Introduo ao Direito Ecolgico e ao Direito Urbanstico", o espanhol Antonio Carceller
Fernandez, autor de "Instituciones de Derecho Urbanstico", o italiano talo Di Lorenzo. autor de
"Diritto Urbanstico", entendem o Direito Urbanstico como um ramo do Direito Administrativo,
ou seja. no reconhecem a sua autonomia dentro da cincia jurdica. Pinto Ferreira. assinala
que "ainda a tendncia atual e de no entend-lo como um direito autnomo ou uni ramo
autnomo da cincia jurdica, embora pensadores de relevo admitam ser um falso problema
aquele da autonomia da regra do direito". Comentrios Constituio brasileira. p. 434. O Prof
Paulo de Barros Carvalho, explendidamente leciona: "a ordenao jurdica una e
indecomponvel. Seus elementos . as unidades normativas . se acham irremediavelmente
entrelaados pelos vnculos de hierarquia e pelas relaes de coordenao, de tal modo que
tentar conhecer regras jurdicas isoladas, como se prescindissem da totalidade do conjunto.
seria ignor-lo, enquanto sistema de proposies prescritivas. Uma coisa certa: qualquer
definio que se pretenda h de respeitar o princpio da unicidade sistemtica e, sobretudo,
partir dele, isto , dar como pressuposto que uni nmero imenso de preceitos jurdicos, dos
mais variados nveis e dos mltiplos setores, se aglutinam para formar essa mancha normativa
cuja demarcao rigorosa e definitiva algo impossvel". Curso de direito tributrio. p. 10.
29
Quanto delimitao, tambm no se tem definido os reais limites da disciplina urbanstica,
conforme averba Lcia Vali e Figueiredo. Entende Federico Spantigati que bastaria o
regulamento das construes e a expropriao, para regrar os problemas urbansticos, com o
que, a jurista brasileira no concorda, e acrescenta aos regulamentos de construo os
problemas referentes ao retalhamento do solo urbano arruamento e loteamento) e ao
zoneamento alm da "preservao do patrimnio coletivo, histrico-cultural, esttico e da
"higidez do meio ambiente". Como diz Srgio Ferraz, faz parte tambm, da disciplina
urbanstica, "vez que interferir no ordenamento urbano", entendendo frustrada a determinao
dos "limites do Direito Ecolgico e do Direito Urbanstico, extremamente difceis, quedando-se
em uma zona da penumbra". (Figueiredo, L. V. Disciplina Urbanstica da Propriedade. So
Paulo: RT, 1980. p. 10-11).
138 Revista Jurdica Cesumar v.3, n. 1 - 2003
j se podem delinear diversas instituies e institutos que permitem
estabelecer o mbito do direito urbanstico. Ele abrange o conjunto de
regras que configuram a ordenao jurdica dos espaos habitveis,
permitindo a florao e o nascimento de instituies especificas como o
planejamento urbanstico (plano diretor), o parcelamento do solo, a sua
ocupao e reparcelamento, bem como o zoneamento e o uso do solo. Em
tais instituies tm de ser observadas determinadas orientaes e
comandos relativos ao arruamento, loteamento, desmembramento, solo
criado e ndices urbansticos (taxas de ocupao do solo, coeficiente de
aproveitamento do solo, recuo, gabarito)
30
.
O Direito Urbanstico brasileiro, embora consagrado no art. 24, I da
CF, carece ainda de uma elaborada sistematizao, um campo do direito
em franca expanso rumo a ordenao dos espaos habitveis.


4. COMPETNCIA CONSTITUCIONAL PARA LEGISLAR SOBRE
MATRIA URBANSTICA

Competncia, em sentido lato, na lio cristalina de Ruy Cirne Lima,
"denomina, em direito pblico, a medida do poder que a ordem jurdica
assina a uma pessoa determinada
31
.
A Constituio de 1988, ao contrrio das anteriores, disps
expressamente sobre o direito urbanstico. Por conseguinte, a competncia
que deflui da Constituio, para legislar em matria urbanstica, distribui-se
entre a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
De acordo com o art. 24, I, ltima parte, compete a Unio, aos
Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre o direito
urbanstico, limitando a competncia da Unio ao estabelecimento de
normas gerais sobre a matria (Art. 24, 1), cabendo aos Estados a
competncia suplementar (art. 24, 2). Caso no exista lei federal sobre
normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para
atender s suas peculiaridades (art. 24, 3). Entretanto, a supervenincia de
lei federal sobre normas gerais urbansticas suspende a eficcia da lei
estadual, no que lhe for contrrio (art. 24, 4).
Mesmo no estando arrolado no caput do art. 24, compete ao
Municpio legislar concorrentemente em matria urbanstica, pois, conforme
preceitua o art. 30, inc. II, compete aos Municpios "suplementar a legislao
federal e a estadual no que couber". Elencada no inc. VIII, do mesmo art. 30,
est a competncia para "promover, no que couber, adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da

30
Ferreira, P. Comentrios Constituio brasileira. v. VI. So Paulo: Saraiva, 1994. p. 434.
31
Lima, R. C. Princpios de direito administrativo. 6 ed. So Paulo: RT, 1987. p. 139
Cardoso Direito urbanstico 139
ocupao do solo urbano".
Unio, compete exclusivamente, "elaborar e executar planos
nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento
econmico e social" (art. 21, IX) e "estabelecer diretrizes para o
desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e
transportes urbanos" (art. 21, XX).
De outro lado, "os Estados organizam-se e regem-se pelas
Constituies e leis que adotarem, observados os princpios desta
Constituio" (art. 25, caput), e podero, "mediante lei complementar,
instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies,
constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a
organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse
comum" (art. 25, V).
Por seu turno, compete aos Municpios "legislar sobre assuntos de
interesse local" (art. 30, 1), bem como, executar a poltica de
desenvolvimento urbano, "conforme diretrizes fixadas em lei", (art. 182),
atravs de plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, (art. 182, 1),
objetivando o cumprimento das "funes sociais das cidades" e o "bem-estar
de seus habitantes".
Com efeito, assevera Hely Lopes Meirelles:
Compete Unio traar o plano geral de Urbanismo, ao qual iro
ajustar-se os planos estaduais, que, por sua vez, sero integrados
pelos planos diretores municipais. Desse modo, a planificao
urbanstica cobrir todo o territrio nacional, sem ofensa
autonomia dos Estados membros e Municpios, formando um
sistema harmnico e funcional
32
.
Postas estas consideraes de ordem geral sobre a competncia
constitucional para legislar sobre a matria urbanstica, ressaltamos as
implicaes do princpio da funo social sobre a propriedade privada
urbana, disciplina delimitada pelo Direito Urbanstico.


5. PROPRIEDADE PRIVADA URBANA

A propriedade privada urbana vem sofrendo uma evoluo
fenomenal em seus aspectos ftico e doutrinrio, e isso ocorre, em razo
direta do processo de urbanizao da sociedade contempornea.
Dentre as transformaes ocorridas, a fundamental para a cincia
jurdica em relao ao seu regime jurdico sob o enfoque do direito

32
Meirelles, H. L. Direito Administrativo Brasileiro. 20 ed. So Paulo: Malheiros, 1995. p. 388
140 Revista Jurdica Cesumar v.3, n. 1 - 2003
urbanstico.
Os doutrinadores jus-urbanistas concebem o regime de propriedade de
uma forma mais ampla, no consideram haver apenas um direito de propriedade,
mas, direitos de propriedade: direito de propriedade urbana, direito de
propriedade rural, direito de propriedade intelectual, direito de propriedade de
bens de consumo, direito de propriedade de bens de produo e direito de
propriedade de bens de capital.
A Constituio Federal de 1988 respalda esse entendimento quando
elenca em seus artigos arts. 5, XXN a XXX, 170, II e III, 176, 177, 182, 183,
184, 186, 191 e 222 os vrios tipos de propriedades com seus regimes
jurdicos prprios.
O direito de propriedade, conforme magistral lio de Celso Antonio
Bandeira de Mello
o resultado do regime constitucional e legal da propriedade. Nisto nada
h de peculiar, posto que a noo de "direito" postula a idia de
limitaes, de contenes. O direito de propriedade, ento, a expresso
jurdica da propriedade, o que equivale a dizer que a propriedade tal
como configurada em um dado sistema normativo
33
.
Ao discorrer sobre a propriedade urbana, o italiano Spantigati
assinala a tese de Pugliatti, segundo a qual a propriedade no constitui uma
nica instituio, mas sim, vrias instituies diferentes, em correlao com
os diversos tipos de bens. E mais adiante, admite que a funo social que o
ordenamento atribui propriedade urbana distinta da atribuda
propriedade rural e tambm aos instrumentos de produo
34
.
Nesse mesmo sentido a posio de Jos Afonso da Silva ao assinalar
que a nossa Constituio adotou de forma "explcita e precisa" a posio da
doutrina italiana ao garantir a propriedade em geral, mas distinguindo os seus
regimes jurdicos especficos, diferenciando a propriedade urbana da
propriedade rural, alm de outras manifestaes de propriedades,
regulamentadas por regras especiais
35
.
Atualmente, a propriedade privada urbana no considerada
disciplina subordinada exclusivamente ao Direito Civil. Sob fundamento
constitucional, entendida mais como matria tpica do Direito Urbanstico,
na medida em que este qualifica os bens como bens urbansticos e o solo
como solo urbano, ambos destinados a cumprir as funes do urbanismo
como habitar, trabalhar, circular e recrear, em consonncia com o plano
diretor municipal
36
.
O jurista espanhol Pedro Escribano Collado enftico em sua

33
Mello, C, A. B. de. Natureza Jurdica do Zoneamento: efeitos. In: Revista de Direito Pblico,
n 61, 1982, p. 37
34
Spanligati, F. Op. cito p. 260, 261,292.
35
Silva, J. A. Op. c;(. p. 266.
36
Idem, ibidem.p. 93
Cardoso Direito urbanstico 141
postura publicista, em estudo sobre a propriedade urbana, ao asseverar que
"para a legislao urbanstica a figura do plano se tem convertido no
instrumento bsico da funo pblica do urbanismo". E mais adiante
acrescenta que "se confirma assim uma opinio doutrinria sumamente
afortunada que considera a propriedade urbana como um direito delimitado e
definido pelo plano de urbanismo em seus aspectos mais fundamentais
37
.
No entanto esta matria no ainda pacfica, como ressalta o jurista
francs Franck Moderne, ao expor o conflito existente entre urbanismo e
propriedade privada, nestes termos:
el urbanismo choca naturalmente con la propiedad privada, en la
medida en que pretende ser racional y disciplinar la ocupacin del
suelo. Nuestro sistema jurdico hace difcil - e incluso prcticamente
imposible - el imponer coaciones demasiado fuertes a los
propietarios de terrenos urbanos o urbanizables. El apego al
derecho de propiedad ha sido siempre muy fuerte en nuestro pas, a
pesar de las restricciones que ha ido sufriendo contnuamente a
travs de los aos
38
.
Entendemos que o fiel da balana entre o urbanismo e a propriedade
privada est no cumprimento do princpio da funo social da propriedade,
que congrega os interesses individuais e coletivos.


6. CONCLUSO

No sistema jurdico, o Direito Urbanstico entendido como o
conjunto de normas que disciplinam e transformam o ambiente urbano. O
Direito Urbanstico brasileiro, embora consagrado no art. 24, I da CF, e na
Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade,
est em formao, carece ainda de uma elaborada sistematizao. A
competncia para legislar em matria urbanstica distribui-se entre Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios. Ressalta-se que o direito de
propriedade urbana, na ps-modernidade, deve ser interpretado luz dos
princpios constitucionais da dignidade da pessoa humana e da funo social,
com o fim da erradicao da pobreza, da marginalizao e da reduo das
desigualdades sociais e regionais, em busca do alcance das cidades
sustentveis.



37
Collado, P. E. La propiedad privada urbana: encuadramiento y rgimen. Madrid: Montecorvo,
1979. p. 164-165
38
Moderne. F. Propriedad privada y urbanismo in, RDP, n 87, 1988, p. 05.
142 Revista Jurdica Cesumar v.3, n. 1 - 2003
7. REFERNCIAS

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