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CONSTRUINDO O DESENVOLVIMENTO

SUSTENTVEL
Srgio C. Buarque
Recife, Agosto de 2001
1
"A idia revolucionria que define a fronteira
entre os tempos modernos e o passado o
domnio do risco: a noo de que o futuro
mais do que um capricho dos deuses e de que
homens e mulheres no so passivos ante a
natureza"
Peter L. Bernstein

2
APRESENTAO
"De oportunidades e circunstncias" , na verdade, a terceira edio revisada e
ampliada do livro intitulado Metodologia de Planejamento do Desenvolvimento Loca
l e
Municipal Sustentvel (que aparece aqui como subttulo), publicado pela primeira vez
em
1997, e utilizado como material didtico em vrios treinamentos e seminrios do IICA-
Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura e como referencial metodolg
ico
em diferentes experincias de planejamento local e regional. O esgotamento da prim
eira e
segunda edies (de 1999) e, principalmente, o enorme aprendizado resultante da apli
cao
prtica e da interao com um grande nmero de tcnicos e profissionais de diversas reas
de conhecimento, levou necessidade e possibilidade de um novo livro que expressa
sse
esta vivncia e enriquecimento intelectual.
A reviso e complementao das edies anteriores evidencia que o planejamento e
a aplicao da metodologia so tambm uma forma de criao e aprendizagem, da mesma
forma que pode contribuir para a formao de sociedades locais mais inteligentes e a
ptas a
lidar com os desafios do futuro; mas demonstra tambm que as edies vo refletindo o
aprendizado do autor na experincia prtica e na interao com outros profissionais, nas
capacitaes e na aplicao da metodologia. Em grande medida, desde a primeira edio
estava claro o entendimento do livro como um estgio da reflexo sobre o desenvolvim
ento
e as metodologias de planejamento, demandando e necessitando, portanto, de revise
s,
aprimoramentos e refinamentos ao longo da sua aplicao prtica e nas diversas iniciat
ivas
concretas de planejamento municipal e local.
Desde 1997, o livro vinha sendo utilizado na capacitao de tcnicos de vrias
instituies governamentais e no governamentais, e orientando diversas experincias de
planejamento municipal e regional. O envolvimento como consultor em outras exper
incias
de planejamento criou novas alternativas tcnicas e ampliou a percepo sobre caminhos
e
procedimentos para o desenvolvimento local. Por outro lado, o debate nacional so
bre
desenvolvimento local sustentvel e a literatura internacional sobre o tema estimu
laram a
reviso e o aprimoramento de alguns conceitos e a introduo de inovaes na metodologia.
Em certa medida, recupera trabalhos tericos e metodolgicos e a bibliografia sobre
desenvolvimento local e municipal e sobre planejamento do desenvolvimento, refle
tindo
sobre os textos e documentos utilizados por diferentes instituies (governamentais
e no
governamentais) em suas experincias de planejamento local.
Como toda metodologia, esta tambm processo em construo em que se
aprende fazendo e aplicando suas orientaes bsicas; partindo de um referencial bsico
para orientar a implementao do planejamento e ajudar na compreenso e interpretao da
realidade, se reconstri como resultado da vivncia e exerccio prticos. Como proposta
metodolgica pretende contribuir para futuros empreendimentos de planejamento, com
o
uma base e referncia para o trabalho dos tcnicos e consultores comprometidos com o
desenvolvimento local sustentvel.
Elaborada para aplicao no desenvolvimento local, a metodologia de planejame
nto
pode ser utilizada, em princpio, para qualquer unidade territorial de pequeno por
te, com as
adaptaes e simplificaes devidas para microrregies, bacias hidrogrficas, estados,

3
municpios e comunidades, com diferentes escalas e nveis de complexidade. Por isso,
est
formulada de forma genrica e ampla, permitindo o aproveitamento e utilizao de todas
as
etapas, atividades e tcnicas disponveis, mais apropriadas para escala territorial
de
pequeno e mdio porte. Por outro lado, a metodologia deve ser analisada, tratada e
,
eventualmente, utilizada com flexibilidade, procurando adaptar, ajustar, simplif
icar e
reformular de acordo com as caractersticas do objeto de planejamento.
O livro est apresentado em trs grandes partes diferenciadas e complementar
es; na
primeira parte (captulos I, II e III) tenta fazer uma reflexo terica e conceitual s
obre o
desenvolvimento local sustentvel, apresentando o contexto geral do planejamento
contemporneo e o debate recente sobre o desenvolvimento. Em seguida, procura ofer
ecer
uma viso metodolgica geral do planejamento participativo (no captulo IV e V) e o
processo de trabalho para a aprendizagem social e a construo de projetos coletivos
locais.
A terceira parte (captulo VI) dedicada apresentao de um cardpio de tcnicas e
instrumentos de trabalho para orientar as atividades e a prtica de planejamento l
ocal;
estas ferramentas representam sugestes de vrios recursos de anlise lgica e estrutura
da e
de participao, reflexo e negociao da sociedade, que podem ser adaptados e devem ser
escolhidos de acordo com as necessidades e condies. A metodologia e as tcnicas deve
m,
portanto, ser consideradas como um roteiro de trabalho para o planejamento local
,
utilizando o enfoque de desenvolvimento sustentvel e apropriando-se dos avanos
conceituais e tcnicos registrados na prtica de planejamento.
4
SUMRIO
I. DESAFIOS DO MUNDO CONTEMPORNEO 6
II. DESENVOLVIMENTO LOCAL E GLOBALIZAO 13
2.1 Desenvolvimento local 13
2.1.1 Multiplicidade e sinergia locais 13
2.1.2 Ambiente de inovao e aprendizagem social 16
2.1.3 Cortes espaciais do local 18
2.2 Globalizao e oportunidades locais 19
2.3. Desenvolvimento local e descentralizao 25
2.3.1 Descentralizao e concentrao no Brasil 28
2.3.2 Princpios da descentralizao 32
2.3.3 Descentralizao e participao da sociedade 34
III. DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL 36
3.1 Complexidade e auto-reproduo regulada 40
3.2 Conflito e rigidez estrutural das dimenses 43
IV. PLANEJAMENTO ESTRATGICO E APRENDIZAGEM 54
4.1 Processo tcnico e poltico 54
4.2 Planejamento local 55
4.3 Planejamento participativo e aprendizagem social 58
V. METODOLOGIA DE PLANEJAMENTO 64
5.1 Viso estratgica 64
5.2 Caractersticas do processo de planejamento 67
5.3 Etapas do processo de planejamento 70
5.4 Organizao para o planejamento 81
VI. TCNICAS DE PLANEJAMENTO 84
6.1 Consulta sociedade e levantamento da realidade 84
6.2 Antecipao do Futuro 90
6.3 Sistematizao e Hierarquizao 91
6.4 Anlise de Consistncia 102
6.5 Definio de Prioridades 110
5
BIBLIOGRAFIA 118
ANEXO I 128
ANEXO II 130

6
I. DESAFIOS DO MUNDO CONTEMPORNEO
Os debates e reflexes que dominam a cena poltica e tcnico-cientfica
internacional sobre modelos e alternativas de desenvolvimento - capazes de enfre
ntar os
desafios e problemas econmicos, sociais e ambientais contemporneos - esto levando
formulao de novas concepes de desenvolvimento endgeno, humano, local entre os
quais se destaca a proposta de desenvolvimento sustentvel. Mesmo com as imprecises
e
ambigidades que ainda cercam os conceitos, todos os esforos recentes de
desenvolvimento tm incorporado, de alguma forma, os postulados de sustentabilidad
e,
procurando assegurar a permanncia e a continuidade, no mdio e longo prazos, dos
avanos e melhorias na qualidade de vida, na organizao econmica e na conservao do
meio ambiente.
Como toda formulao terica, os conceitos e concepes de desenvolvimento e
planejamento tm uma base histrica e surgem para fazer face aos novos desafios e
mudanas da realidade. Independente de concordarmos com os novos conceitos, o que
parece indiscutvel que o mundo est mudando intensa e profundamente, tornando as
velhas concepes e organizaes ultrapassadas e inadequadas s novas condies scio-
econmicas, tecnolgicas, polticas e ambientais. Estas transformaes na realidade pedem
e estimulam o surgimento de novas idias e conceitos para explicar a realidade e p
ara
organizar as iniciativas e aes da sociedade diante das circunstncias histricas.
At a dcada de setenta, o modelo de crescimento econmico do ps-guerra -
definido como fordismo - tanto nos pases industrializados quanto nas naes
economicamente emergentes, parecia solidamente implantado e inabalvel, fundado so
bre o
trip abundncia de recursos naturais (e energticos), aumento da produtividade do
trabalho e presena do Estado de Bem-Estar (ou do Estado desenvolvimentista, no ca
so
do Brasil). A economia crescia de forma extensiva e estimulada pelo consumo de m
assas e
ganhos de escala e rentabilidade das empresas. Nos pases do ento chamado Terceiro
Mundo, a competitividade e a atratividade dos investimentos de capital externo s
e
baseavam fortemente tambm, na mo de obra barata - alm da abundncia de recursos
naturais - e no limitado controle ambiental, externalizando os impactos ambienta
is do setor
produtivo e, portanto, reduzindo o custo de produo. Estas caractersticas do paradig
ma
fordista condicionaram a diviso internacional do trabalho com a integrao subordinad
a e
dependente dos pases emergentes, como o Brasil, especializados na produo de matrias
primas ou mesmo indstrias pesadas de baixo valor agregado.
O fordismo se diferencia da fase anterior do capitalismo pela extraordinri
a
expanso do consumo da populao, ampliando os mercados e a demanda por produtos das
novas indstrias; esta "sociedade de consumo" s se tornou possvel porque uma parte d
os
excedentes gerados pelo crescente aumento da produtividade do trabalho (viabiliz
ado pelos
avanos tecnolgicos) se transformou em salrios e em poupana pblica para regulao
dos ciclos econmicos. Por conta disso, o fordismo convive com um conflito entre o
s
interesses privados das empresas - buscando baixos salrios para aumento da lucrat
ividade
e acumulao da capital - e os interesses coletivos (inclusive do prprio capital) -
necessitando de alguma forma de distribuio de riqueza para elevao da demanda e do
consumo de massa. O dinamismo e funcionamento da economia necessita de uma grand
e

7
massa de consumidores, com renda suficiente para absorver a crescente oferta de
produtos
de consumo final. Enquanto a produtividade do trabalho se ampliava, aumentava a
renda e
a acumulao, distribuindo os ganhos entre salrio e capital, permitindo a expanso da
demanda e da acumulao reproduzida em novos investimentos, que levavam ao
crescimento econmico.
Na dcada de setenta, este modelo de desenvolvimento entra em declnio e sof
re
fortes abalos, na medida em que seus postulados centrais se esgotam, acelerado p
ela crise
do petrleo, que levou a um aumento significativo dos preos dos combustveis fsseis,
sinalizando para um esgotamento de uma das principais fontes energticas do planet
a. At
aquele momento, predominava a convico generalizada de que os recursos naturais era
m
um bem abundante e inesgotvel (infinitos). Os economistas descobrem que os estoqu
es de
recursos naturais so finitos, ao mesmo tempo em que comea uma fase de estancamento
do ritmo de crescimento da produtividade do trabalho, em grande parte como conse
qncia
da rigidez dos sistemas de regulao, e a deteriorao financeira do Estado de Bem Estar
Social. Nos pases emergentes, como o Brasil, esta deteriorao se manifesta na
desorganizao e falncia do sistema centralizado e estatista de promoo da modernizao
e industrializao e do modelo de substituio de importaes, com a acelerao do
endividamento pblico e externo das naes de industrializao recente.
No interior mesmo do fordismo em crise, surgem novos processos e inovaes q
ue
preparam a emergncia e formao de um novo paradigma de desenvolvimento com
respostas diferentes aos problemas e desafios do modelo em declnio. A base das
transformaes que levam a esta virada de sistemas sociais e econmicos a acelerao e
aprofundamento da revoluo tecnolgica e organizacional, com seus desdobramentos
polticos e sociais. Durante as duas ltimas dcadas, o mundo passa por um perodo de
transio de paradigmas, combinando os problemas e contradies do fordismo em
decadncia com a desorganizao decorrente da emergncia de novas relaes. Como
afirma Srgio Boisier, "... nos encontramos ubicados en un rea de interface entre d
os
paradigmas, uno todavia dominante y otro emergente, cuyas caractersticas definiti
vas
todava no son suficientemente claras, pero no por ello dejan de tener una importa
ncia
notable" (Boisier, 1992, pg. 66). O mundo avana numa passagem instvel e acelerada
da
"velha ordem industrial para a futura ordem da informao" (GBN, 1995, pag. 4), na q
ual a
nica coisa realmente constante a mudana (change as the only constant).
Esta transio para um novo paradigma de desenvolvimento no s demanda novas
concepes e percepes, como tornam vivel novas propostas de organizao da economia
e da sociedade que, no passado recente, no passavam de utopia. As novas tecnologi
as
promovem uma significativa economia do contedo de energia e recursos naturais no
produto das economias modernas, incluindo processos de reciclagem e reprocessame
nto de
recursos naturais, ao mesmo tempo em que elevam o peso relativo da tecnologia, d
as
informaes e do conhecimento no valor agregado dos produtos e a importncia da
qualidade dos recursos humanos e da educao na competitividade. Por outro lado, a
mudana da estrutura produtiva, com a criao de novos produtos e servios, especialment
e
as atividades tercirias e quaternrias, permitem reduzir o impacto ambiental e as p
resses
do processo econmico sobre os ecossistemas.

8
De forma simplificada esto apresentada na Matriz 1, abaixo, as diferenas bsi
cas
entre o fordismo e o novo paradigma emergente e carregado de incertezas, destaca
ndo as
condies de competitividade.
Matriz 1
MUDANA NO PARADIGMA1 DE DESENVOLVIMENTO
FORDISMO NOVO PARADIGMA
Crescimento econmico extensivo com Crescimento econmico seletivo
com
aumento do consumo de massas diversificao do consumo
Economia de escala (padronizao e Flexibilidade da produo e ganhos
na
produo em grandes quantidades) qualidade e diversidade de prod
utos
(economia de escopo)
Competitividade baseada em abundncia de Competitividade baseada em te
cnologia,
recursos naturais, baixo custo da mo de conhecimento, informao e recurs
os
obra, e limitado controle ambiental humanos qualificados e no c
ontrole e
(impactos ambientais externalizados) qualidade ambiental
Estado de Bem Estar e interventor com Novas institucionalidades,
reorientao do
gerncia burocrtica e crescente papel do Estado para a regulao e
participao no PIB e no administrao por resultados (Terce
iro
investimento social Setor)
Aumento da produtividade, dos salrios Aumento da produtividade e da
qualidade
(participao na renda nacional) e do com mudana das relaes de trabalho
e
emprego reduo do emprego formal e do
trabalho
no valor do produto
Dinamizao da base industrial e do Crescimento de novos segmentos
e setores,
consumo de bens industrializados de massa especialmente tercirio, serv
ios pblicos e
quaternrio (servios ambientai
s)
Nos ltimos anos, o prprio meio ambiente vem surgindo, de forma crescente,
como
um negcio na economia mundial; j se fala amplamente em "servios ambientais",
contribuio de diferentes ecossistemas para o equilbrio e funcionamento da natureza
e,
portanto da economia mundial, como a formao de solo, o abastecimento de gua, os
ciclos de gerao de nutrientes, o processamento de dejetos, e a polinizao, entre outr
os
1
Paradigma social - segundo Fritjof Capra - " uma constelao de concepes, de valores,
de percepes e
de prtica compartilhada por uma comunidade, que d forma a uma viso particular da re
alidade, a qual
constitui a base da maneira como a comunidade se organiza" (Capra, 1996).

9
que interagem no ecossistema global2. Na mesma direo, comea a surgir tambm como
um grande negcio mundial as cotas de "seqestro de CO2" criado por florestas e rese
rvas
ambientais, passvel de negociao na medida em que o Protocolo de Kyoto, que trata da
s
mudanas climticas, seja amplamente aceito na comunidade internacional. As negociaes
mundiais em torno da distribuio eqitativa de direito ao meio ambiente e, portanto,
emisso de gases e poluentes pode levar criao de cotas nacionais equivalentes
populao. As cotas de poluio passariam a constituir um negcio mundial; algumas
naes com pouca gerao de poluentes venderiam suas cotas aos grandes produtores; ou
os pases com ecossistemas que digerem e processam os gases agressores do planeta,
venderiam este servio para os agressores, como prmio econmico pela conservao da
natureza.
A revoluo tecnolgica e organizacional provoca, ao mesmo tempo, fortes
mudanas nos padres de competitividade entre naes e regies e nas relaes entre a
economia e a natureza. No terreno organizacional, tem lugar uma redefinio das relaes
de trabalho com a flexibilizao, terceirizao, trabalho autnomo e em tempo parcial,
alterao dos processos e valorizao da qualificao e a construo de novas instituies e
instncias associativas e pblicas estatais ou para-estatais, que vo ocupando espaos
abertos pelo Estado em crise e limitado na sua capacidade de investimento.
O Estado entra em intensa e profunda reformulao, redefinindo seu papel -
privatizao, terceirizao e introduo da administrao gerencial - em grande parte como
uma necessidade de adaptao s novas condies estruturais da economia e da sociedade.
Se esto mudando a produo e as tecnologias, repercutindo na organizao da economia e
da sociedade, o Estado no poderia continuar com as mesmas responsabilidades e
caractersticas. Castells destaca que "a adaptao da administrao do Estado, enquanto
instrumento, s tarefas complexas que impe o extraordinrio processo de mudana social
e
tecnolgica que estamos vivendo, condio prvia capacitao do setor pblico para
atuar estrategicamente e mesmo para a implementao de qualquer reforma social. O
Estado-nao herdado da era industrial no mais este instrumento" (Castells, 1998, pag
.
12).
Como resultado da crise e da incapacidade do Estado diante das novas dem
andas e
aos novos desafios, tende a registrar-se, em todo mundo, uma significativa expan
so do
chamado Terceiro Setor, instituies de direito privado para prestao de servios pblicos,
em parte contratados e financiados pelo Estado. Uma grande quantidade de organiz
aes
no governamentais passa a atuar em mltiplas e diversificadas reas, desde a direta
prestao de servios - como escolas, unidades de sade, e, principalmente, assistncia
social a segmentos desprotegidos da sociedade - at as atividades tcnicas e de pesq
uisas e
estudos, ocupando um papel crescente na sociedade contempornea. De acordo com dad
os
apresentados por Rifkin, o chamado Terceiro Setor j apresentava, no incio da dcada
de
noventa, uma presena marcante na economia norte-americana, representando cerca de
5%
do PIB e 9% do emprego dos EUA (Rifkin, 1995), mais do dobro do espao ocupado pel
o
2
Uma estimativa grosseira do valor destes servios para a vida na terra e o funci
onamento do sistema
econmico, poderia chegar a algo prximo de US$ 40 trilhes de dlares, segundo ambienta
listas e
especialistas, referido por Robert May (One World News Service)

10
setor agropecurio. No Brasil, estima-se que este segmento privado de funo pblica
abrange um universo de, aproximadamente, 250 mil organizaes com um movimento
anual de US$ 1,5 bilhes de dlares e ocupando cerca de 1,5 milhes de pessoas ocupada
s
diretamente.
A inovaes organizacionais se manifestam tambm no espao empresarial. Nos
sistemas gerenciais da empresa est ocorrendo tambm uma revoluo, facilitada pelos
mudanas tecnolgicas, levando a uma intensa flexibilizao do processo produtivo e da
gesto do trabalho e a uma alterao dos sistemas hierarquizados predominantes no
taylorismo e no fordismo. As inovaes ocorrem tambm na formao das grandes redes
empresariais, as empresas globais, que representam complexos transnacionais flexv
eis e
formados por vrias empresas, mas unificados e controlados por empresas-lderes que
dominam a tecnologia, o marketing e o design. O melhor exemplo parece ser a Nike
, maior
empresa de calados de tnis do mundo que, rigorosamente, no produz (diretamente) um
nico sapato, mas articula e comanda uma grande rede internacional de produtores p
ara
invadir o mercado com a sua marca e o seu padro de qualidade. Esta tambm a
concepo da nova montadora da Ford em implantao na Bahia, organizando um grande
consrcio de fornecedores no prprio empreendimento e buscando concentrar suas
atividades futuras precisamente nos segmentos de tecnologia, o marketing e o des
ign.
A amplitude das mudanas se manifesta tambm na reorganizao do sistema
econmico internacional e na formao dos grandes blocos econmico-comerciais, que
ampliam a escala dos mercados e aceleram a liberalizao comercial. A globalizao dos
mercados e a acelerao do sistema financeiro internacional - com grande massa de ca
pital
circulando em tempo real e em torno de uma grande diversidade de produtos financ
eiros -
ampliam a instabilidade financeira, demandando novos instrumentos de regulao.
Com diferentes ritmos e velocidades, este novo paradigma de desenvolvimen
to
tende a alterar radicalmente a base da competitividade das naes e dos diversos esp
aos
econmicos. De uma vantagem locacional marcada pela abundncia de recursos naturais,
baixos salrios e reduzidas exigncias ambientais - que caracterizou o ciclo expansi
vo do
aps-guerra - a competitividade se desloca para as vantagens em conhecimento e
informao (tecnologia e recursos humanos) e para a qualidade e excelncia do produto
ou
servio. Adicionalmente, a qualidade emerge como uma referncia importante de disput
a
competitiva, incluindo a qualidade do meio ambiente e os processos sustentveis de
produo como diferencial de competitividade, refletindo os avanos tecnolgicos e o
crescimento da conscincia ambiental.
A propagao e penetrao do novo padro de desenvolvimento no espao mundial
e as condies estruturais de cada pas ou regio na nova configurao tendem a produzir,
em escala internacional e tambm nacional, uma nova diviso do trabalho. A importncia
da educao e da qualificao dos recursos humanos no novo paradigma deve reforar a
posio de liderana dos pases centrais e reduzindo, de forma crescente, sua dependncia
dos recursos naturais. Os fluxos de capital e investimentos se reconcentram na b
usca das
novas vantagens competitivas das naes e regies, cuja principal externalidade tende
a se
manifestar na qualidade dos recursos humanos. Embora os recursos humanos constit
uam
fator de grande mobilidade no espao, a densidade de massa crtica de conhecimento e

11
qualificao tcnico-profissional se distribui de forma desigual no territrio e tende a
manter sua base em centros de maior atratividade.
O deslocamento dos determinantes da competitividade no novo paradigma no
significa que a abundncia e disponibilidade de recursos naturais no tenha mais nen
huma
importncia econmica. Mas indica que, mesmo o seu aproveitamento e utilizao dever
incorporar massas crescentes de conhecimento e informao, contidas nas tecnologias
e nos
processos, principalmente como forma de assegurar sua qualidade e sustentabilida
de.
Assim, a revoluo cientfica e tecnolgica tanto pode permitir que pases ou regies
carentes de recursos naturais ocupem posio competitiva3 relevante com base na
densidade dos seus recursos humanos (caso clssico do Japo j no velho paradigma
fordista), como constitui uma condio para o aproveitamento (com competitividade e
conservao ambiental) dos recursos naturais em pases com riquezas significativas, co
mo
o Brasil. Por outro lado, cresce a importncia da natureza como componente de
sustentabilidade e de qualidade de vida da populao, incluindo a valorizao de produto
s
naturais.
A importncia da educao e da capacitao de recursos humanos como um
diferencial da competitividade sistmica tambm evidencia a natureza das contradies
internas no novo paradigma: enquanto os interesses privados do capital continuam
buscando a reduo do custo da mo de obra e, principalmente, a baixa carga tributria
para elevar os lucros e melhorar a rentabilidade os interesses coletivos (inclus
ive do
capital) defendem elevados investimentos pblicos em educao, formao de recursos
humanos e pesquisas, o que demanda alta carga tributria e/ou distribuio de renda. E
m
certa medida, como lembra a CEPAL, a competitividade das economias nacionais e
regionais dependem de nveis mais elevados de equidade4 social, de qualidade de vi
da e de
consumo, de escolaridade e de qualidade da mo de obra, constituindo atrativos par
a os
investimentos privados. Esta competitividade s alcanada se parte importante dos
excedentes gerados pela elevada produtividade for destinada para investimentos n
as reas
educao, qualificao do trabalho, oferta de servios sociais bsicos, e pesquisa e
desenvolvimento tecnolgico; o que, via de regra, requer a atuao do Estado,
incorporando, portanto, parcela importante da renda nacional5.
As propostas contemporneas de desenvolvimento - como o desenvolvimento
sustentvel - tendem a aumentar a importncia e necessidade do planejamento como um
instrumento fundamental para orientar o futuro. O planejamento e o Estado - como
agente
3
A competitividade (vantagem competitiva), contudo, no pode ser considerada como
um dado definitivo e
inelutvel, mas como algo a ser construdo nas condies concretas de cada realidade. Po
r no se limitar ao
tradicional conceito de vantagens comparativas clssicas, referidas a dotaes de recu
rsos naturais e vocaes
dadas, a vantagem competitiva um processo permanente de construo e reconstruo.
4
Equidade deve ser entendida como a igualdade de oportunidades de desenvolvimen
to humano da populao,
respeitando a diversidade scio-cultural mas assegurando a qualidade de vida e a q
ualificao para a
cidadania e o trabalho.
5
Com todo o discurso sobre a propagao e hegemonia do neo-liberalismo no mundo e a
pesar dos processos
de privatizao e desregulamentao da economia, os dados mostram que, nos pases centrais
- e mesmo na
Gr-bretanha de Margareth Thatcher - a participao do Estado no PIB nacional no tem ca
ido e, em alguns
casos, tem aumentado nas ltimas dcadas (ver The Economist de setembro de 1997)

12
regulador - ganham relevncia, assumem novos papis e tornam-se uma necessidade vita
l
na medida em que a sociedade se oriente para o desenvolvimento sustentvel e para
a
construo de um novo estilo de desenvolvimento que busca a conservao ambiental, o
crescimento econmico e a equidade social.
O peso da dimenso ambiental no desenvolvimento e a importncia das
externalidades positivas (especialmente qualidade de recursos humanos) para a
competitividade das naes (e regies) aumentam a necessidade do planejamento e a
presena do Estado na conduo da economia e da sociedade. O Estado ter que reforar
sua atuao precisamente nas reas em que o mercado no eficaz como regulador
expontneo da economia desde uma perspectiva de mdio e longo prazos, precisamente n
as
dimenses social e ambiental, e nos segmentos estratgicos de limitada e lenta
rentabilidade.
O mercado um importante mecanismo sinalizador da racionalidade econmica,
orientando os investimentos com eficincia e rapidez de forma a assegurar a viabil
idade
econmica. No entanto, o mercado tem eficcia num horizonte temporal curto e
estritamente econmico-empresarial, mostrando-se incapaz de lidar, especialmente c
om trs
componentes fundamentais para o novo paradigma de desenvolvimento, que tendem a
demandar prazos longos de maturao: conservao ambiental, equidade social e equilbrio
espacial. Nestes aspectos, se no houver a ao reguladora do Estado - que introduz a
viso
de longo prazo estratgica e tica e incorpora diferentes presses sociais - a dinmica
econmica tende a comprometer a sustentabilidade no longo prazo, porque costuma
promover a degradao ambiental, a concentrao dos benefcios sociais e a concentrao
espacial da riqueza.
A complexidade que encerra as alternativas de desenvolvimento, a multipl
icidade de
agentes, atores e instituies que deve envolver, assim como a necessidade de democr
acia e
participao, ressaltam a necessidade do planejamento como ferramenta para organizao
da ao do Estado. O planejamento conta, atualmente, com um instrumental bastante
sofisticado e recursos tcnicos diferenciados que podem sustentar as propostas de
desenvolvimento local. Sem o "voluntarismo utpico", como diz Carlos de Mattos, qu
e
caracterizou uma fase do planejamento na Amrica Latina, menos ainda com o
"pragmatismo imediatista" que ainda domina a realidade nacional, o planejamento
deve
ressurgir como um processo tcnico e poltico de construo do futuro, como base para um
a
"utopia realista" ou um "pragmatismo utpico"6; capaz de dar conta da complexidade
do
mundo contemporneo, trabalhar com a incerteza e, sobretudo, lidar com a multiplic
idade
de opes no novo paradigma de desenvolvimento e na perspectiva do desenvolvimento
sustentvel.
6
Jogo de palavras utilizado por Cludio Marinho, Secretrio de Cincia e Tecnologia e
Meio Ambiente de
Pernambuco, para expressar a postura do planejamento que aposta no futuro e na f
ora da sociedade em
construir seu destino mas, de forma realista, compreende os limites e as possibi
lidades das circunstncias
histricas, inclusive polticas.

13
II. DESENVOLVIMENTO LOCAL E GLOBALIZAO
A transio para um novo paradigma de desenvolvimento mundial est associado a
um processo acelerado de globalizao com a intensa integrao econmica, a formao de
blocos regionais e a emergncia de grandes redes empresariais com estratgias e atuao
global. Paradoxalmente, contudo, nunca foi to forte a preocupao com o desenvolvimen
to
local e a descentralizao econmica, social e poltica, e to visvel os movimentos
localizados e endgenos de mudana e desenvolvimento. Como diz Castells, "una de las
muchas paradojas que nos depara nuestro interessante tiempo histrico es el relanz
amiento
de lo local en la era de lo global" (Castells, 1998, pag. 9).
O que desenvolvimento local e por que a seu fortalecimento quando o mund
o est
se globalizando e o espao se integrando e estreitando? E que condies e perspectivas
concretas existem para o desenvolvimento local dentro do processo acelerado de
transformaes e de globalizao da economia? Como cada territrio pode e deve se mover
dentro de um avassalador processo de mudanas globais que penetra e influencia tod
os os
espaos? Estas so as perguntas que inquietam os tcnicos e os atores locais, cujas
respostas so fundamentais para orientar as metodologias para o desenvolvimento lo
cal.
2.1 DESENVOLVIMENTO LOCAL
O desenvolvimento local pode ser conceituado como um processo endgeno de
mudana, que leva ao dinamismo econmico e melhoria da qualidade de vida da
populao em pequenas unidades territoriais e agrupamentos humanos. Para ser consist
ente
e sustentvel, o desenvolvimento local deve mobilizar a explorar as potencialidade
s locais
e contribuir para elevar as oportunidades sociais e a viabilidade e competitivid
ade da
economia local; ao mesmo tempo, deve assegurar a conservao dos recursos naturais
locais, que so a base mesma das suas potencialidades e a condio para a qualidade de
vida da populao local. Este empreendimento endgeno demanda, normalmente, um
movimento de organizao e mobilizao da sociedade local, explorando as suas
capacidades e potencialidades prprias, de modo a criar razes efetivas na matriz sci
o-
econmica e cultural da localidade.
2.1.1 Multiplicidade e sinergia locais
O desenvolvimento local o resultado de mltiplas aes convergentes e
complementares, capaz de quebrar a dependncia e a inrcia do sub-desenvolvimento e
do
atraso em localidades perifricas e promover uma mudana social no territrio. No pode
se
limitar a um enfoque econmico, como normalmente associado s propostas de
desenvolvimento endgeno, mas no pode minimizar a importncia do dinamismo da
economia. Especialmente em regies e municpios pobres deve perseguir com rigor o
aumento da renda e da riqueza local, atravs de atividades econmicas viveis e
competitivas, vale dizer, com capacidade de concorrer nos mercados locais, regio
nais e, no
limite, nos mercados globais. Apenas com economia eficiente e competitiva, geran
do
riqueza local sustentvel pode-se falar, efetivamente em desenvolvimento local, re
duzindo
a dependncia histria de transferncias de rendas geradas em outros espaos.

14
Na definio de Amaral, desenvolvimento endgeno " pode ser entendido como um
processo de crescimento econmico implicando em uma contnua ampliao da capacidade
de agregao de valor sobre a produo bem como da capacidade de absoro da regio,
cujo desdobramento a reteno do excedente econmico gerado na economia local e/ou a
atrao de excedentes provenientes de outras regies" (Amaral, sem data, pag. 2).
Entretanto, alm desta mudana econmica depender, normalmente, de fatores scio-
culturais, tecnolgicos e polticos, o transbordamento do dinamismo econmico local ex
ige
tambm movimentos e reoganizao nas outras dimenses da realidade.
O desenvolvimento local demanda mudanas institucionais que aumentam a
governabilidade e a governana7 das instituies pblicas locais, incluindo o municpio,
construindo uma relativa autonomia das finanas pblicas e acumulao de excedentes
para investimentos sociais e estratgicos para a localidade. Por isso, o desenvolv
imento
local no pode ser confundido com o movimento econmico gerado por grandes
investimentos de capital externo que no internalizam e irradiam na economia local
,
enclaves que no se traduzem em mudanas efetivas na organizao social e econmica
local, com seus desdobramentos na capacidade de investimento endgena (especialmen
te
dos governos municipais). O municpio com grande empreendimento produtivo sem razes
(enclaves econmicos) ou cuja economia se alimenta, na sua maior parte, de transfe
rncias
externas de rendas compensatrias e que tem a base da arrecadao municipal formada
pelos fundos de participao est longe de um desenvolvimento local.
O desenvolvimento local sustentvel resulta, desta forma, da interao e siner
gia
entre a qualidade de vida da populao local reduo da pobreza, gerao de riqueza e
distribuio de ativos a eficincia econmica com agregao de valor na cadeia
produtiva e a gesto pblica eficiente, como apresentado, de forma esquemtica no
grfico 1. A interao entre eles deveria ser mediada pela governana transbordando da
base econmica para as finanas e os investimentos pblicos pela organizao da
sociedade orientando as polticas e os investimentos pblicos locais e pela distribu
io
de ativos sociais assegurando a internalizao da riqueza e os desdobramentos sociai
s da
economia. Estes so os trs grandes pilares de um processo de desenvolvimento local,
formando uma combinao de fatores que pode promover a reorganizao da economia e
da sociedade locais (sem esquecer, evidentemente, a conservao ambiental).
Desta forma, qualquer estratgia para promoo do desenvolvimento local deve s
e
estruturar em, pelo menos, trs grandes pilares: organizao da sociedade, contribuind
o
para a formao de capital social local (entendido como capacidade de organizao e
cooperao da sociedade local) combinado com a formao de espaos institucionais de
negociao e gesto, agregao de valor na cadeia produtiva, com a articulao e
aumento da competitividade das atividades econmicas com vantagens locais, e
reestruturao e modernizao do setor pblico local, como forma de descentralizao
das decises e elevao de eficincia e eficcia da gesto pblica local. Tudo isso associado
com alguma forma de distribuio de ativos sociais, principalmente o ativo conhecime
nto
7
No apenas legitimidade, expressa pela governabilidade, como tambm e, principalme
nte, g, capacidade
efetiva de execuo e implementao de aes e investimentos.

15
expresso pela escolaridade e a capacitao tecnolgica. As mudanas que decorrem deste
s
trs processos e a sinergia gerada no conjunto do tecido social viabilizam o
desenvolvimento local de forma consistente e slida.
Grfico 1
GESTO PBLICA
EFICIENTE
ORGANIZAO DA

GOVERNANA
SOCIEDADE
QUALIDADE DE
EFICINCIA
VIDA
ECONMICA
DISTRIBUIO DE
ATIVOS SOCIAIS
De um modo geral, na Europa o desenvolvimento local est bastante associ
ado
reestruturao produtiva que leva a uma melhoria da competitividade e eficincia
econmica; provavelmente pela menor densidade dos problemas sociais e da pobreza
. No
Brasil e, particularmente no Nordeste, as iniciativas de desenvolvimento local
tendem a
olhar com certa desconfiana para a base da economia e, sobretudo, para os rgos pbl
icos
locais, numa desproporcional crtica ao economicismo; o que pode explicar grande
parte da
baixa efetividade dos programas de combate pobreza e desenvolvimento local e r
ural no
pas, apresentando reduzido impacto na construo de uma base produtiva.
A recusa correta do economicismo e a suspeita compreensvel das instituies
pblicas locais podem levar a uma postura segmentada e parcial, reduzindo as efe
tivas
possibilidades de desenvolvimento local sustentvel; no consegue transformar a ba
se da
economia para gerar riqueza e trabalho e no permite o fortalecimento dos govern
os locais
e sua capacidade de investimento. O resultado o limitado efeito das iniciativa
s sociais e a
persistncia da dependncia local pelos fundos e programas estaduais ou nacionais,
todo o
contrrio de qualquer expectativa de desenvolvimento local. Assim, da mesma form
a que
no se pode reduzir o projeto de desenvolvimento local ao dinamismo econmico,
fundamental o esforo de promoo da eficincia econmica local perseguindo o

16
desenvolvimento e aumento da competitividade das cadeias produtivas adequadas s
condies locais.
A orientao para a competitividade no pode ser confundida com uma corrida
alucinada e descontrolada para a integrao no mercado internacional(de resto invivel
para
pases e espaos subdesenvolvidos). A busca de competitividade deve ser implementada
com critrio e com seletividade, compreendendo como um sistema de relaes de produo
para diferentes reas mercadolgicas e para vrios setores e produtos em que se aprese
nte
efetivas vantagens locacionais. Cada regio ou municpio deve procurar espaos de
competitividade de acordo com suas condies e potencialidades, especialmente no seu
entorno imediato e nos setores de maior capacidade e vantagem locacional, concen
trando
esforos naquelas reas em que podem vir a ser mais competitivos. O que atrai capita
l para
investimento produtivo (vantagens locacionais) e permite uma integrao na economia
nacional - sem a insustentabilidade da dependncia eterna dos subsdios - so as
"externalidades" positivas de cada espao econmico, com suas potencialidades: infra
-
estrutura econmica, recursos humanos (especialmente populao educada e preparada
profissionalmente) e desenvolvimento tecnolgico.
Toda regio (microrregio, municpio e localidade) pode ser competitiva em
algumas reas e setores e seguramente tm vantagens competitivas a serem desenvolvid
as
ou exploradas, a partir das suas potencialidades, desde que sejam criadas as
"externalidades" adequadas. O local no sustentvel se no encontrar espaos de
competitividade e depender, de forma continuada e persistente, de subsdios e tran
sferncia
de fora da regio. Quando no tiver as condies consolidadas, dever procurar construir
suas vantagens competitivas seletivas, mesmo com apoio externo.
Por outro lado, o destaque para a competitividade no significa que se pri
orize os
setores que j so competitivos mas, ao contrrio, que se criem as condies para que
outras potencialidades possam se tornar competitivas (no so ainda mas podem vir a
ser)
nas novas condies histricas, enquanto algumas atividades tradicionais podem perder
espaos e competitividade. Desta forma, mesmo os setores e atividades econmicas mai
s
simples e, atualmente no competitivas devem ser estimuladas para alcanar produtivi
dade
e qualidade, que as tornem competitivas no mdio e longo prazos, desde que tenham
efetivo
potencial nas condies histricas concretas. A construo da competitividade nos espaos
locais aumenta a importncia e necessidade do Estado como organizador dos investim
entos
que criam as externalidades, com destaque para a educao.
2.1.2 Ambiente de inovao e aprendizagem social
As experincias bem sucedidas de desenvolvimento local (endgeno) decorrem,
quase sempre, de um ambiente poltico e social favorvel expresso por uma mobilizao e,
principalmente, convergncia importante dos atores sociais do municpio ou comunidad
e
em torno de determinadas prioridades e orientaes bsicas de desenvolvimento.
Representa, neste sentido, o resultado de uma vontade conjunta e dominante da so
ciedade
que d sustentao e viabilidade poltica a iniciativas e aes capazes de organizar as
energias e promover a dinamizao e transformao da realidade (Castells; e Borja, 1996)
.

17
Por isso, o desenvolvimento local depende da capacidade dos atores e da
sociedade locais se estruturarem e se mobilizarem, com base nas suas potencialid
ades e
sua matriz cultural, para definir e explorar suas prioridades e especificidades.
Desta forma,
o desenvolvimento de uma localidade municpio, microrregio, bacia, ou mesmo espao
urbano deve ter um claro componente endgeno, principalmente no que se refere ao p
apel
dos atores sociais, mas tambm em relao s potencialidades locais (Boisier, 1998). O
desenvolvimento local est associado, normalmente, a iniciativas inovadoras e
mobilizadoras da coletividade, articulando as potencialidades locais nas condies d
adas
pelo contexto externo. Como diz Arto Haveri, "as comunidades procuram utilizar s
uas
caractersticas especficas e suas qualidades superiores e se especializar nos campo
s em que
tm uma vantagem comparativa com relao s outras regies" (Haveri, 1996)8.
Mesmo quando decises externas - de ordem poltica ou econmica - tenham um
papel decisivo na reestruturao scio-econmica do municpio ou localidade, o
desenvolvimento local requer sempre alguma forma de mobilizao e iniciativas dos at
ores
locais em torno de um projeto coletivo. Do contrrio, o mais provvel que as mudanas
geradas desde o exterior no criem razes no local e no se traduzam em efetivo
desenvolvimento e no sejam internalizadas na estrutura social, econmica e cultural
local
ou municipal, reduzindo as possibilidades de irradiao e transbordamento das
oportunidades no dinamismo econmico e no aumento da qualidade de vida de forma
sustentvel.
No novo paradigma de desenvolvimento, o enraizamento dos processos exgenos
depende, antes de tudo, da capacidade de ampliao da massa crtica de recursos
humanos, domnio do conhecimento e da informao, elementos centrais da
competitividade sistmica. Tudo isso levando a um processo permanente de capacitao d
a
sociedade local na compreenso da realidade e das mudanas no contexto, ampliando su
a
capacidade de inovao e resposta aos desafios contemporneos. Vale dizer, criando um
ambiente de inovao que favorea a busca e a implantao de alternativas e gere uma
grande capacidade de adaptao s mudanas do contexto. Considerando a intensidade e
velocidade das transformaes globais, o desenvolvimento local depende, portanto, da
capacidade dos atores locais de compreender estes processos e responder, de form
a
apropriada, com suas prprias foras e talentos, num processo permanente de
aprendizagem.
Por conta disso, o desenvolvimento local no pode ser confundido com o iso
lamento
da localidade e seu distanciamento dos processos globais; ao contrrio, a abertura
para os
processos externos um fator de propagao e estmulo inovao local. O ambiente de
inovao (millieu innovateur) "um conjunto territorializado e aberto para o exterior
que
integra conhecimentos, regras e um capital relacional. Ele ligado a um coletivo
de atores,
bem como de recursos humanos e materiais. Ele no constitui em nenhum caso um
universo fechado, ao contrrio, ele est em permanente relao como o ambiente exterior"
(Amaral, sem data, pag. 11).
8
Traduo livre do ingls.

18
O ambiente de inovao decorre de um processo que alguns autores chamam de
local aprendiz (learning region) entendido como um espao social com capacidade de
criao, ampliao de conhecimento e aprendizagem contnuo, inventando, testando e
adaptando alternativas e caminhos que permitem o desenvolvimento (Boisier, sem d
ata,
pag. 3). Citando Richard Florida, Boisier defende que "... la nueva era del capi
talismo
requiere una nueva clase de regin ... de hecho learning regions", regies que adotam
os
princpios da criao de conhecimento e de aprendizagem contnuo (Boisier, sem data)9. O
empreendimento social de busca de alternativas de desenvolvimento leva construo de
um projeto coletivo, contribuindo, portanto, para a criao do ambiente de inovao e
formao de sociedades locais inteligentes (smart society). At um certo limita, o pro
cesso
de aprendizado tende a ser crescente com a diversidade scio-cultural do local,
confrontando mltiplas e diferenciadas vises de mundo e percepes da realidade, de cuj
a
troca e interao se forma o ambiente de inovao e conhecimento. Desta forma, a
sociedade aprendiz precisa de diversidade interna, da mesma forma que a sustenta
bilidade
da natureza depende da diversidade de espcies com sua complexa e rica interao.
Entretanto, como diz Hamel e Prahalad, quase to importante como aprender
e
condio para tanto - ser a capacidade de "esquecer" de uma sociedade (os autores se
referem s empresas), vale dizer, de se libertar de hbitos e da fora do passado que,
muitas
vezes, entravam sua viso da realidade e seu desenvolvimento. Da perspectiva do
desenvolvimento local esta proposio do esquecimento10 importante devido velocidade
das mudanas na realidade e no contexto externo dos municpios que obrigam, muitas
vezes, a rever velhos conceitos e prioridades; as chamadas vocaes econmicas uma
dessas memrias traioeiras e enganadoras do desenvolvimento local na medida em que
as
condies mudam e suas vantagens competitivas podem ser radicalmente alteradas,
desmontando antigas vocaes e criando novas oportunidades. O fato de um municpio ter
vivido, nas ltimas dcadas ou sculos, produzindo e vendendo banana, mesmo com algum
sucesso, no assegura que esta "vocao" seja vlida para a futuro; portanto, necessrio
saber tambm esquecer alguns hbitos e tradies ultrapassadas para poder aprender melho
r
e redefinir suas potencialidades e seus objetivos.
2.1.3 Cortes espaciais do local
O conceito de desenvolvimento local pode ser aplicado para diferentes c
ortes
territoriais e aglomerados humanos de pequena escala, desde a comunidade, at o
municpio ou mesmo microrregies homogneas de porte reduzido, bacias ou ecossistemas.
O desenvolvimento municipal , portanto, um caso particular de desenvolvimento loc
al
com uma amplitude espacial delimitada pelo corte poltico-administrativo do municpi
o.
Pode ser mais amplo que a comunidade e menos abrangente que a microrregio ou
aglomerado de municpios que formam um espao homogneo com afinidade e identidade
scio-cultural. De um modo geral, o municpio tem uma escala territorial adequada
9
De um modo geral, os conceitos de sociedade aprendiz, formulados para pases de
senvolvidos, tem uma
abordagem fortemente tecnolgica, destacando a inovao tecnolgica e a importncia do sis
tema de
inovao e no no sentido mais amplo de aumento da capacidade de conhecimento da socie
dade local (smart
local).
10
Ver a respeito, HAMEL, Gary; e PRAHALAD, C. K. "Competindo pelo futuro: estra
tgias inovadoras
para obter o controle do seu setor e criar os mercados de amanh" Rio de Janeiro E
ditora Campus - 1995

19
mobilizao das energias sociais e integrao de investimentos potencializadores do
desenvolvimento, seja pelas reduzidas dimenses, seja pela aderncia poltico-
administrativa que oferece, atravs da municipalidade e da instncia governamental.
O desenvolvimento comunitrio tambm uma forma particular de
desenvolvimento local delimitado pelo espao da comunidade vinculada a projetos lo
cais;
normalmente no tem uma estrutura poltico-administrativa e institucional (como a
municipalidade) mas tende a apresentar uma grande homogeneidade social e econmica
e
capacidade de organizao e participao comunitria. Em termos de escala, pode ser
menor que o espao municipal (contido em um determinado municpio) ou cortar mais de
um municpio, estabelecendo relaes de parceria poltico-instititucional com diversas
instncias. Tanto o municpio quanto a comunidade - pela reduzida escala territorial
-
podem constituir espaos privilegiados de interveno concentrada e articulada de
diferentes instncias poltico-administrativa - federal e estadual funcionando como
ncleo
catalisador das iniciativas e base para o desenvolvimento local.
Entretanto, a escala dos problemas e dos projetos supera, normalmente, o
tamanho
do municpio e, principalmente, da comunidade, demandando nveis mais agregados de
planejamento e de tratamento do desenvolvimento local. Fatores ambientais, econmi
cos e
culturais levam formao de identidades territoriais regionais que agregam e integra
m
conjunto de municpios com afinidades territoriais; elemento importante desta iden
tidade
scio-econmica e cultural so as cadeias produtivas dominantes em conjunto de
municpios, que os integra e articula e cria uma identidade comum. No por acaso, te
m
havido uma grande tendncia em todo o mundo, incluindo o Brasil constituio de formas
diferenciadas de articulao e coordenao das aes supra-municipais, com maior ou
menor identificao com as microrregies formadas por caractersticas edafoclimticas
(IBGE); associaes municipais, consrcios de municpios e bacias, agncias de
desenvolvimento so formas diferenciadas de articulao municipal para lidar com
problemas ou implementar projetos de escala supra-municipal. Quase todos os Esta
dos
brasileiros, com diferentes enfoques e cortes territoriais, esto criando espaos de
planejamento de agregados de municpios (exemplos de Pernambuco, Rio Grande do Sul
,
Mato Grosso do Sul, entre outros), como forma de descentralizao agregada no espao
regional.
2.2 GLOBALIZAO E OPORTUNIDADES LOCAIS
O desenvolvimento local constitui um movimento de forte contedo interno,
dependendo principalmente das prprias capacidades dos atores locais e das suas
potencialidades. Entretanto, necessrio ressaltar que o desenvolvimento local est
inserido em uma realidade mais ampla e complexa com a qual interage e da qual re
cebe
influncias e presses positivas e negativas; e, como j referido, deve trabalhar esta
s
influncias e aproveitar os fatores dinamizadores externos. Dentro das condies
contemporneas de globalizao e intenso processo de transformao, o desenvolvimento
local representa tambm alguma forma de integrao econmica com o contexto regional e
nacional, que gera e redefine oportunidades e ameaas, exigindo relativa especiali
zao nos
segmentos em que apresenta vantagens competitivas.

20
De forma diferenciada, certo, cada vez mais o local est sendo intensament
e
influenciado e impactado por processos globais de mudana econmica, tecnolgica e
institucional que determinam seu futuro, suas dificuldades mas tambm suas oportun
idades.
Entretanto, globalizao e desenvolvimento local no so alternativas opostas e
excludentes. Na verdade, constituem dois plos de um mesmo processo complexo e
contraditrio, exercendo foras de integrao e desagregao, dentro do intenso jogo
competitivo mundial. Ao mesmo tempo em que a economia se globaliza, integrando a
economia mundial, surgem novas e crescentes iniciativas no nvel local, com ou sem
integrao na dinmica internacional, que viabilizam processos diferenciados de
desenvolvimento no espao.
A globalizao um processo acelerado de internacionalizao do capital com
conotaes muito particulares que resultam de dois fatores bsicos: a natureza e
intensidade da revoluo cientfica e tecnolgica - que transforma as bases da
competitividade internacional, com reduo das distncias fsicas e quebra das barreiras
e
fronteiras territoriais - e a integrao dos mercados de bens e servios - incluindo
tecnologia e informao - e de capital, com a formao de megablocos econmico-
comerciais. As transformaes nos processos produtivos e na organizao econmica
ocorrem numa velocidade e ritmo acelerado e inusitado que intensificam as disput
as
competitivas e o redesenho da economia mundial, obrigando as economias nacionais
e
locais a uma permanente atualizao.
Deste ponto de vista, a globalizao no apenas mais uma etapa de expanso do
capital a nvel internacional. Pela sua natureza, representa a implantao e difuso de
um
novo paradigma de desenvolvimento que altera os padres de concorrncia e
competitividade e revoluciona as condies de acumulao de capital e as bases das
vantagens competitivas das naes e regies. Neste novo paradigma, associado
globalizao, as vantagens competitivas se deslocam da abundncia de recursos naturais
,
dos baixos salrios e das reduzidas exigncias ambientais - predominantes no ciclo
expansivo do ps-guerra - para a liderana e domnio do conhecimento e da informao
(tecnologia e recursos humanos) e para a qualidade e excelncia dos produtos e ser
vios
(Perez e Perez, 1984). Desta forma, tende a reduzir a capacidade espria de
competitividade, explorando mo de obra barata (principalmente a utilizao do trabalh
o
infantil) e os mecanismos artificiais de protecionismo e subsdio que termina aume
ntando
os custos internos do crescimento econmico.
O debate mundial sobre a globalizao, carregado de paixes polticas e de medo
com relao ao futuro, tende a satanizar ou endeusar este processo inusitado de muda
na na
organizao da economia e sociedade; a reproduo e a intensidade das manifestaes anti-
globalizao de Seattle a Gnova so uma demonstrao da controvrsia que desperta a
questo. Na verdade, como todo processo histrico, a globalizao carrega problemas
principalmente em um estgio de transio e desorganizao do velho paradigma mas
tambm contem inovaes importantes que podem preparar grandes mudanas sociais e
econmicas de uma nova civilizao. Para organizar melhor a discusso, necessrio
comear fazendo uma distino entre a globalizao - como um processo social de
integrao econmica do novo paradigma - e o liberalismo - proposta poltica que privile
gia
o mercado e refuta o papel do Estado na regulao das relaes econmicas (incluindo a

21
integrao econmica mundial) e sociais e na mediao com o meio ambiente. O
liberalismo apenas uma das formas de lidar com as mudanas no paradigma de
desenvolvimento; e se politicamente condenvel, em princpio, pelos altos custos soc
iais e
impactos negativos das transformaes em curso, os efetivos desdobramentos e resulta
dos
lquidos futuros da globalizao esto em aberto e dependem da forma em que os atores
sociais e o Estado controlarem, programarem e regularem seu movimento. Em outras
palavras, a globalizao no nem a oitava maravilha do mundo, como pensam alguns
liberais, nem uma conspirao neo-liberal, danosa e danada, contra os pobres; um
processo histrico dinmico e extremamente rico de transformaes que pode levar a
mltiplas alternativas futuras.
verdade que os resultados da globalizao, positivos e negativos, se distrib
uem de
forma muito desigual no planeta e, embora crie problemas tambm nas naes
desenvolvidas, tem acentuado a concentrao. De acordo com relatrio do PNUD, os pases
j industrializados, onde se encontram 19% da populao mundial, respondem por 86% do
produto mundial e do consumo, 82% das exportaes de bens e servios, 71% do comrcio
mundial, 68% dos investimentos estrangeiros diretos, 74% das linhas telefnicas, 5
8% de
toda a energia produzida, 93,3% dos usurios da Internet. Enquanto isso, os 20% da
s
populaes mais pobres do planeta tm 1% do produto mundial, 1% das exportaes, 1%
do investimento direto, 1,5% das linhas telefnicas. Tambm se acelera a concentrao do
conhecimento, exatamente no momento em que se proclama o advento da civilizao do
conhecimento. J em 1993, 10 pases respondiam por 84% dos gastos em pesquisa e
desenvolvimento e controlavam 95% das patentes registradas nos Estados Unidos em
duas
dcadas, assim como 80% das patentes concedidas nos pases ditos em desenvolvimento.
Ao mesmo tempo, acentua-se o processo de concentrao de renda no mundo. As
trs pessoas mais ricas do planeta, juntas, detm ativos superiores ao produto bruto
dos 48
pases mais pobres, onde vivem 600 milhes de pessoas. Pouco mais de 200 pessoas,
detentoras de ativos superiores a US$1 bilho, juntas, tm mais que a renda anual de
45%
dos habitantes do planeta, cerca de 2,7 bilhes de pessoas. Essas pessoas aumentar
am seus
ativos em 150% no espao de apenas quatro anos.
A globalizao tem um efeito contraditrio sobre a organizao do espao. De um
lado, demanda e provoca um movimento de uniformizao e padronizao dos mercados e
produtos, como condio mesmo para a integrao dos mercados; mas, por outro lado, com
a diversificao e flexibilizao das economias e dos mercados locais, cria e reproduz
diversidades, decorrentes da interao dos valores globais com os padres locais,
articulando o local ao global. Como define Moneta, a globalizao provoca um movimen
to
combinado de homogeneizao econmica e diversificao scio-cultural, que termina se
refletindo tambm na economia. "En nuestro entender, diz o autor, la globalizacin p
one en
marcha mecanismos que actan en ambas direcciones, retroalimentndose entre s. Desde
los primeros contactos histricos entre distintas civilizaciones se h producido una
mutua
fertilizacin cultural, s bien generalmente asimtrica en cuanto a sus respectivos im
pactos"
(Moneta, 1999, pag. 5); o que muda no processo atual a escala e abrangncia dos
contatos, a velocidade de propagao e a maior especializao dos circuitos de
comunicao.

22
A globalizao um movimento de carter seletivo em termos sociais, espaciais
e
setoriais que avana de forma diferenciada nos diversos segmentos, com destaque pa
ra a
internacionalizao dos fluxos financeiros. Processo contraditrio que intensifica e a
gua a
competio e a disputa dos mercados, ao mesmo tempo em que estimula e acentua a inte
r-
dependncia das economias e dos conglomerados econmicos. Processo complexo e
conflitivo que combina a homogeneizao dos mercados com diversificao e
flexibilizao das economias e dos mercados locais, integrando e articulando o local
ao
global. Embora seja difusor de homogeneidade (padres de produo, de competio, de
consumo, de gesto escala mundial), ao mesmo tempo e paradoxalmente, ressalta a
importncia da diversidade, valorizando o diferente num contexto de homogeneizao.
"O global se alimenta do local, se nutre do especfico" (Chesnais, 1996),
de modo
que "a globalizao opera num universo de diversidades, desigualdades, tenses e
antagonismos, simultaneamente s articulaes globais. Ela integra, subsume, e recria
singularidades" (Ianni,1996)11. Com efeito, a contraface da globalizao no parece se
r a
uniformizao e padronizao mundial dos estilos de desenvolvimento, mas, ao contrrio, a
valorizao do local e da diversidade, como diferencial de qualidade e competitivida
de.
Tanto porque a cultura um processo permanente de criao e recriao nos espaos, como
pelo valor econmico que o diverso tende a ganhar no contexto de globalizao da
economia mundial. Desta forma, a difuso de padres culturais e formas globais de
organizao econmica e social no leva a uma pasteurizao da cultura universal,
reduzindo tudo a valores, hbitos e costumes homogneos. A busca da identidade dentr
o da
homogeneidade , portanto, o espao de valorizao das particularidades, ressaltando os
atributos prprios dos locais, sua especificidade e, por ltimo, sua vantagem compet
itiva.
Como diz Spybey, "...quando os povos recebem as influncias globais nas s
uas
vidas, o fazem a partir de uma base de cultura local" de modo que, "na escala gl
obal, isto
toma a forma de interpenetrao entre o fluxo de cultura global e o padro cultural lo
cal"
(Spybey, 199612). Na anlise da relao da cultura local com o processo de globalizao
podem ser identificada duas interpretaes opostas (segundo interpretao de Albagli): a
que a globalizao, ao promover a padronizao, levaria ao declnio das identidades locais
;
e a que acredita, ao contrrio, que ".... a globalizao no significa o fim de toda ide
ntidade
territorial estvel, mas que, ao contrrio, cada sociedade ou grupo social capaz de
preservar e desenvolver seu prprio quadro de representaes, expressando uma identida
de
ao mesmo tempo espacial e comunitria em torno da localidade" (Albagli, 1998, pag.
6). A
autora acrescenta que paradoxalmente, a globalizao estaria provocando mais o aumen
to
da diferenciao e da complexidade cultural que a homogeneidade e uniformidade
planetria. A construo e fortalecimento da identidade cultural das comunidades locai
s
constitui uma contraparte do processo de globalizao e uma reao das matrizes culturai
s
locais aos fluxos de bens e produtos culturais.
A propagao da reestruturao da economia mundial e do novo padro de
competitividade tem tambm um impacto importante e contraditrio nas economias locai
s:
11
Citados por Tnia Bacelar no seminrio interno do projeto IICA-INCRA realizado no
s dias 5 e 6 de junho
de 1997, em Recife.
12
Traduo livre do original em ingls

23
tanto pode levar a uma desestruturao e desorganizao da economia e sociedade local
quanto pode abrir novos espaos de desenvolvimento, recriando brechas nos mercados
locais e regionais, com atividades e servios que demandam uma proximidade territo
rial,
com ou sem integrao com produtores internacionais. Alm disso, surgem tambm novas
oportunidades para produtores locais nos mercados externos, com base na sua
especificidade e explorando sua diversidade. Mesmo que reduza os limites da auto
nomia
local, o processo de globalizao no leva, necessariamente, a uma subordinao das
sociedades a padres internacionalmente dominantes e homogneos. O espao de
autonomia ser tanto maior quanto maiores as potencialidades locais e mais forte a
organizao da sociedade em torno de um projeto coletivo que articula o local com o
global. E os impactos do processo de globalizao dependem das iniciativas internas
e das
posturas polticas dos atores sociais no plano local.
As formas novas e baratas de comunicao e transporte - com destaque para a
telemtica - permitem que empresas dos pases e regies mais atrasados possam acessar
mercados em larga escala e em todo o mundo, ampliando as oportunidades econmicas
e
comerciais. A virtualidade dos mercados criada pela telemtica permite que pequeno
s
negcios se integrem em grandes mercados, articulados pelo sistema de informao, de
modo que podem acessar compradores nos mais distantes espaos, com baixo custo e
volume de capital; as tecnologias permitem a criao de escala produtiva pela associ
ao de
pequenos produtores locais dispersos em diferentes espaos. Com isso, a globalizao
associa centralizao econmica com descentralizao produtiva, integrando o sistema em
redes produtivas e alianas estratgicas.
Ao mesmo tempo em que integra os mercados e a economia mundial, a global
izao
provoca uma fragmentao do espao, gerando uma certa desterritorializao das
economias. A integrao e fragmentao do espao levam a uma reduo do peso
unificador dos Estados-nao, aumentando a autonomia relativa e as possibilidades do
s
micro-espaos interagir e articular com outras regies e localidades, para alm da sua
vizinhana e entorno institucional. O local se globaliza e pode estruturar alianas
estratgicas numa grande e diversificada rede de cidades e centros econmicos,
multiplicando suas possibilidades.
As perspectivas e alternativas de desenvolvimento do territrio, nos mais
diferenciados espaos estaro, cada vez mais, dependentes das caractersticas dominant
es
na economia mundial, nos modelos produtivos e, principalmente, nos padres de
competitividade que devem prevalecer em escala mundial e nacional; diante das qu
ais cada
comunidade e municpio responde com suas condies endgenas especficas, mediando e
processando os impactos externos.
A competitividade local dinmica e seletiva e tanto pode expressar a abert
ura de
brechas nos mercados internacionais quanto a disputa por espaos nos mercados loca
is, no
entorno imediato e regional, nos segmentos de maior capacidade e vantagem locaci
onal.
No s para exportar e se integrar mundialmente, mas para vender localmente a preos
inferiores aos dos produtos externos e de forma seletiva e diferenciada, alm de a
trair
investimentos e capitais necessrio construir as vantagens competitivas locais e
municipais, com base nas potencialidades em infra-estrutura econmica, logstica, re
cursos

24
humanos - especialmente educao e capacitao profissional - e desenvolvimento
tecnolgico.
Como a globalizao convive com fragmentaes nos mercados, persistem e se
renovam oportunidades nos mercados locais e regionais, com atividades e servios q
ue
demandam uma proximidade territorial, com ou sem integrao com produtores
internacionais. Alm disso, surgem tambm novos espaos para produtores locais nos
mercados externos, com base na sua especificidade e explorando sua diversidade.
As
formas novas e baratas de comunicao e transporte permite que empresas dos pases e
regies mais atrasadas possam acessar mercados em larga escala e em todo o mundo,
ampliando as oportunidades econmicas e comerciais para as regies e municpios.
Por outro lado, a globalizao no leva, necessariamente, a um processo de
concentrao empresarial, abrindo, ao contrrio, novos espaos e oportunidades para
pequenos negcios integrados nos mercados e conglomerados internacionais. As inovaes
tecnolgicas tendem a diminuir a importncia das economias de escala, permitindo
rentabilidade alta em pequenos negcio, reduzindo as escalas econmicas em diversos
setores produtivos. A revoluo da informtica e da telemtica permitem uma integrao
dos mercados e uma grande flexibilidade do processo de produo e distribuio,
facilitando a viabilidade das empresas de pequeno porte. Como diz Sabel (citado
por Saha),
"... os sistemas de produo flexivelmente especializados parecem ser mais capazes d
e
sobreviver turbulncia econmica atual do que os sistemas de produo em massa ...."
(Saha, sem data). Desta forma, as possibilidades de um desenvolvimento endgeno cr
escem
com o novo paradigma de desenvolvimento, pelas possibilidades abertas pela peque
na
produo flexvel.
A integrao mundial atravs de rede de firmas, com base em estratgias
diferenciadas, articula o pequeno empreendimento no sistema produtivo e mercado
global,
atravs dos consrcios de produo (articulando fornecedores), franquias (redes de
distribuidoras locais) e sub-contratao de pequenas empresas locais (as redes de
produo). Com isso, a globalizao associa concentrao econmica com descentralizao
produtiva, integrando o sistema em redes produtivas e alianas estratgicas, de modo
que os
pequenos negcios se integrem em grandes mercados, acessando compradores nos mais
distantes espaos, com baixo custo e volume de capital.
Como afirma Michael Porter, "A vantagem competitiva criada e mantida atr
avs
de um processo altamente localizado" (Porter, 1993), de modo que, a localizao das
indstrias globais se difunde mundialmente, segundo as condies de cada local,
aproveitando, portanto, as diversidades e particularidades de cada regio. Desta f
orma, o
desenvolvimento local levaria a uma substituio da generalidade abstrata do global
pelas
"particularidades concretas das mltiplas minorias sociais orgnicas" (de Franco, 20
00,
pag. 6).
Se as vantagens competitivas so criadas e construdas com investimentos e
aproveitamento das potencialidades e diversidades de cada localidade, os atores
sociais tm
uma responsabilidade fundamental para a promoo do desenvolvimento local. E se o
desenvolvimento for, efetivamente a vontade dominante entre os atores sociais, o
setor

25
pblico - como expresso desta vontade - tende a aumentar sua importncia no
desenvolvimento local, ao contrrio do que se manifesta nas teses liberais favorvei
s
retirada do Estado da promoo e induo econmica. Assim, para assegurar o
desenvolvimento local dentro da globalizao necessrio que os atores e a sociedade
locais estejam estruturados e mobilizados para definir e explorar suas prioridad
es e
especificidades. Atuando como "territrios organizados", na expresso de Srgio Boisie
r
(Boisier, 1992), os atores sociais definem prioridades e articulam iniciativas e
aes
internas e externas, utilizando, para tanto, os instrumentos de regulao do Estado.
2.3 DESENVOLVIMENTO LOCAL E DESCENTRALIZAO
Desenvolvimento local e descentralizao so processos distintos e relativamen
te
independentes, embora quase sempre interligados e complementares. A descentraliz
ao
trata de um aspecto poltico-institucional que decorre de decises restritas forma d
e
organizao da sociedade e da administrao pblica no trato das polticas e programas. No
entanto, a descentralizao pode contribuir significativamente para o desenvolviment
o
local, resultante, normalmente de iniciativas e capacidades endgenas das populaes l
ocais
e suas instncias poltico-administrativas. Neste sentido, apesar de representar um
movimento restrito e independente, a descentralizao pode representar uma base
importante para estimular e facilitar o desenvolvimento local, criando as condies
institucionais para organizao e mobilizao das energias sociais e decises autnomas da
sociedade.
Na realidade, no uma coincidncia que os dois processos se manifestem ao
mesmo tempo, na medida em que ambos refletem as mudanas que decorrem da
globalizao com seu impacto sobre a organizao do territrio e, consequentemente, as
formas e instrumentos de gesto das polticas. A descentralizao um processo
consistente com a globalizao e pode representar uma resposta adequada das sociedad
es
fragmentao do espao que a mesma provoca. Como a globalizao diminui a fora
centralizada do Estado, aumenta a necessidade de organizao e cria espaos para a
organizao e interveno das instncias locais na mobilizao da sociedade e das energias
locais frente aos desafios mundiais. Segundo Castells, o Estado , cada vez mais,
inoperante no global e, cada vez menos, representativo no nacional, levando form
ao de
blocos e instncias supra-nacionais, para tratar dos problemas globais, e descentr
alizao
para a gesto local.
A descentralizao tem sido utilizada, indistintamente, para expressar proce
ssos
bastante diferenciados de redefinio de papis entre instncias pblicas de diversas
escalas, nem sempre refletindo uma mudana relevante de responsabilidades e autono
mia.
De forma mais precisa e rigorosa, descentralizao concebida como a transferncia da
autoridade e do poder decisrio de instncias agregadas para unidades espacialmente
menores, entre as quais o municpio e as comunidades, conferindo capacidade de dec
iso e
autonomia de gesto para as unidades territoriais de menor amplitude e escala. Rep
resenta
uma efetiva mudana da escala de poder, conferindo s unidades comunitrias e municipa
is
capacidade de escolhas e definies sobre suas prioridades e diretrizes de ao e sobre
a
gesto de programas e projetos.

26
Neste sentido, a descentralizao um processo diferente e bem mais amplo que
desconcentrao, igualmente importante e freqente que, no obstante, representa um
estgio menor de transferncia de responsabilidades e poder poltico-institucional.
Analisando a abrangncia e intensidade com que se transfere as funes e os espaos de
poder de uma instncia superior para uma inferior na hierarquia institucional do p
as, deve
ser feita uma distino conceitual entre descentralizao e desconcentrao:
descentralizao representa a transferncia de autonomia e efetivo poder decisrio entre
instncias, independente de se dar dentro da mesma instituio - unidades locais de rgos
centrais - ou entre instncias diferentes - das instncias centrais para as locais;
e
desconcentrao representa apenas a distribuio da responsabilidade executiva de
atividades, programas e projetos sem transferncia da autoridade e autonomia decisr
ia (ver
matriz 2).
Desta forma, a descentralizao expressa uma transformao mais profunda na
estrutura de distribuio dos poderes no espao, contendo, mas no se limitando
desconcentrao das tarefas. Normalmente, no processo recente de redefinio de
responsabilidades das instituies no Brasil costuma verificar-se os dois modelos, m
uitas
vezes contidos em um mesmo programa.
Matriz 2
DESCENTRALIZAO E DESCONCENTRAO
Descentralizao Desconcentrao
Mudana da escala de poder para unidades Transferncia de responsabilidad
es
menores com repasse de autonomia e executivas para unidades menor
es sem
poder decisrio entre instncias pblicas e repasse do poder decisrio e da autonomia
para instituies privadas de escolha (dentro do setor pblico o
u do
pblico para o privado)
Uma outra de analisar a redistribuio das responsabilidades de gesto prefer
e
diferenciar descentralizao e desconcentrao segundo seu carter externo ou interno s
instituies: desconcentrao definida como a distribuio das responsabilidades pela
implantao das aes dos rgos centrais para suas agncias e representaes em sub-
espaos territoriais - processo interno instncia centralizada - sem envolvimento da
s
instncias descentralizadas autnomas (Mdici e M.P.Maciel, 1996); a descentralizao, ao
contrrio, seria mais ampla e externa aos rgos centralizados, representando a
transferncia de responsabilidades executivas ou decisrias das instncias centrais pa
ra as
instncias estaduais e municipais, com vrias conotaes e especificidades.
De acordo com esta classificao, contudo, a descentralizao pode apresentar
diferentes nveis de autonomia; como apresentado no grfico acima, a descentralizao s
seria autnoma quando a unidade institucional descentralizada assumisse responsabi
lidades
com base em recursos prprios, portanto, independente da vontade da instncia

27
centralizada; toda outra forma de descentralizao seria uma descentralizao dependente
,
associada ao repasse de recursos das instncias superiores para a unidades hierarq
uicamente
inferior, por vontade e deciso das primeiras. Quando este repasse de recursos
acompanhado apenas da distribuio das responsabilidades executivas de projetos, oco
rre
uma descentralizao dependente e tutelada; e quando acompanhada da delegao de
algum espao de deciso para as instncias espacialmente inferiores, tem lugar uma
descentralizao dependente vinculada, com alguma forma de parceria.
Grfico 2
DESCONCENTRAO E DESCENTRALIZAO
DESCONCENTRAO DESCENTRALIZAO
AUTNOMA DEPENDENTE
TUTELADA VINCU
LADA
Adotando o primeiro conceito de descentralizao - transferncia de autonomia
e
efetivo poder decisrio para instncias de menor escala pode-se classificar o proces
so em
grandes blocos, segundo a natureza do agente que recebe as responsabilidades e o
s espaos
decisrios das instncias pblicas superiores:
a) descentralizao Estado-Estado - transferncia de funes e
responsabilidades de gesto interna ao setor pblico entre instncias espacia
lmente
diferenciadas, da mais ampla para a mais reduzida e local. Inclui a transfernci
a de poder e
responsabilidades da Unio para Estados e municpios, transferncia dos Estados
para
municpios, e transferncia de responsabilidades dentro da mesma instncia para
suas
unidades descentralizadas no espao.
b) descentralizao Estado-sociedade - democratizao da gesto e
transferncia para a sociedade da capacidade de deciso e execuo de atividades, gesto d
e
recursos e prestao de servios, tradicionalmente concentradas nas mos das unidades
estatais e governamentais (do setor pblico para a sociedade). Normalmente no ocorr
e, ao
mesmo tempo o repasse das decises e da execuo que, separadamente constitui apenas
desconcentrao; os espaos de poder para decises efetivas tendem a se realizar atravs
das diferentes formas de conselho gestor, enquanto a desconcentrao passa pela exec
uo

28
de servios pblicos (terceirizao com diversas formas de participao e regulao
pblica).
A municipalizao uma forma de descentralizao administrativa das polticas e
dos mecanismos de interveno pblica para o plano municipal com transferncia efetiva
da capacidade decisria para o municpio como espao de poder local. Representa,
portanto, um caso particular de descentralizao, correspondente a um corte espacial
de
menor amplitude na organizao poltico-institucional e administrativa brasileira (inf
erior
ao mbito estadual ou micro-regional).
Identificada, normalmente, como uma redistribuio de poderes no interior da
administrao pblica - da Unio ou Estado para o municpio - a municipalizao pode ser
apresentada tambm como o aumento de poder e responsabilidade decisria da sociedade
municipal. Por outro lado, no interior do municpio pode ocorrer uma ampliao do
processo de descentralizao, com o repasse da responsabilidade executiva de projeto
s e
com autonomia nas escolhas e definio de prioridades para as comunidades e sub-
conjuntos espaciais (sub-municipais).
2.3.1 Descentralizao e concentrao no Brasil
O Brasil vem passando, nas ltimas dcadas, por um processo contraditrio que
tem
alternado desconcentrao econmica e descentralizao poltico-institucional, como
dois plos inversos e opostos: a desconcentrao econmica implementada por um modelo
poltico concentrado, e a descentralizao poltico-institucional convivendo com a
reconcentrao econmica no territrio. Com efeito, durante as dcadas de crescimento
acelerado da economia brasileira (de 1970 a 1985), ocorreu, no Brasil um process
o
combinado de desconcentrao econmica com centralizao poltica das decises em
Braslia. Com o projeto de integrao nacional dos governos militares, foram feitos
investimentos e implementadas polticas que promoveram uma efetiva desconcentrao
territorial da economia, com crescimento diferenciado das regies de fronteira, da
regio
Sul e, em parte, do Nordeste. Este projeto foi uma deciso do governo federal, alt
amente
centralizado na tomada de deciso e mesmo na execuo, com a criao de uma ampla rede
de instituies federais no territrio nacional, fortemente dependentes das decises cen
trais.
Este ciclo de desconcentrao econmica e centralizao poltica parece se inverter,
a partir da segunda metade da dcada de oitenta, como resultado combinado da estag
nao
econmica e da crise do Estado no Brasil. A profundidade das dificuldades do Estad
o e as
alternativas que esto se desenhando no quadro poltico brasileiro parecem apontar n
a
direo de uma grande reforma do Estado brasileiro, com redefinio do seu papel e das
suas reas de interveno, especialmente sua sada de cena como investidor. Esta reforma
tende a deslocar a funo do Estado da interveno direta (incluindo investimentos em
estatais) para a regulao, contemplando a privatizao da economia e dos servios
pblicos, podendo concentrar sua atividade nas dimenses sociais, ambientais e regio
nais e
nas relaes da economia brasileira com o contexto internacional, gerando as
externalidades necessrias competitividade nacional.

29
Por outro lado, tende a se intensificar o processo de descentralizao poltic
o-
administrativa do Brasil, com a reduo do peso da Unio na estrutura do Estado,
concentrando suas responsabilidades nos segmentos estratgicos nacionais e na regu
lao
do espao. A Unio no tem condies polticas, administrativas e operacionais de dar
conta da amplitude e crescente complexidade do Brasil contemporneo, nem da dimenso
dos seus problemas e do empreendimento necessrio ao desenvolvimento nacional. Dev
e,
portanto, crescer a importncia das administraes estaduais e, principalmente, munici
pais
e locais para o desenvolvimento de regies e sub-regies brasileiras, cabendo Unio, u
m
papel subsidirio de suporte e regulao das regras e dos investimentos nas externalid
ades
bsicas e na rea social.
Ao mesmo tempo, as transformaes scio-econmicas e tecnolgicas e os
significativos avanos gerenciais em todo o mundo, est levando busca de alternativa
s
inovadoras no terreno institucional, com mudanas importantes na estrutura e organ
izao
do Estado e sua relao com a sociedade. Estaria em gestao a construo de uma nova
institucionalidade compatvel com os desafios contemporneos e suas exigncias de
qualidade, flexibilidade, velocidade e eficincia e eficcia. Esta nova instituciona
lidade se
caracteriza pela emergncia de um segmento pblico no estatal que, de forma
descentralizada, exerce atividades e executa aes de natureza pblica, em contrato e
parceria com o Estado, mas independente e com grande flexibilidade.
Este componente novo do sistema institucional surge com a propagao das
organizaes no governamentais, instituies sem fins lucrativos e com misso de
servio pblico que esto ganhando espao significativo no Brasil. Acompanhando uma
tendncia dominante a nvel internacional, as mudanas institucionais no Brasil levam
a
uma reestruturao do Estado, incluindo, entre outros pontos, a criao do estatuto da
Organizao Social, em que pode vir a se transformar parte das atuais instituies pblica
s
estatais, de forma consistente com os conceitos de flexibilidade, descentralizao,
parceria
e corresponsabilidade pblico-privado, participao social, e organizao em rede.
Com a promulgao da Constituio de 1988, iniciou-se no Brasil um processo
desorganizado de descentralizao poltico-administrativa, com distribuio de
responsabilidades e poder decisrio para os Estados e municpios, reduzindo o peso d
a
Unio. Desde ento, avana de forma irregular e desconexa, tratando de forma
desequilibrada o repasse de responsabilidade e de recursos, e apresentando disto
res na
gesto da coisa pblica, alm de estimular uma excessiva fragmentao do corte poltico-
administrativo no territrio, com a criao de um grande nmero de municpios. Os passos
efetivos de descentralizao das decises e dos recursos so muito insuficientes e, muit
as
vezes, ilusrios - mais desconcentrao que efetiva descentralizao - no permitindo a
liberdade financeira necessria implantao de uma estratgica de desenvolvimento
municipal.
Em pouco menos de quarenta anos (de 1960 a 1998), a participao dos municpio
s
no total da arrecadao bruta nacional passou de 6,6% para cerca de 16,6%, quase
triplicando, ao mesmo tempo em que a Unio registrava uma pequena reduo e os Estados
uma queda maior na sua participao relativa, de 34%, em 1960, para 27%, em 1998 (da
dos
de Rodrigues Affonso et alli , sem data). O grfico 3 mostra o movimento da repart
io da

30
receita pblica brasileira entre as trs instncias, ressaltando a ampliao da parcela
municipal.
Este ganho significativa das instncias pblicas descentralizadas no foi, con
tudo,
acompanhado de uma ampliao da capacidade de investimento e gesto municipal porque
gerou tambm um aumento dos encargos e responsabilidades dos municpios. Por outro
lado, o crescimento do bolo disponvel para os municpios foi fragmentado e dispersa
do por
conta do aumento descontrolado e exagerado do nmero de municpios brasileiros,
resultante do desmembramento das unidades administrativas locais.
Com efeito, dados de Maia Gomes e MacDowell mostram que entre, 1984 e 199
7,
precisamente no perodo em que cresceu a participao municipal na receita, foram cria
dos
1.405 novos municpios no Brasil, um aumento de 34,3%; e o que parece mais grave,
a
fragmentao municipal se concentra na formao de municpios de pequeno porte e,
consequentemente, menor capacidade de gesto e autonomia. Mais de 53% dos municpios
criados no perodo (1984/97) tinham menos de 5 mil habitantes, e quase 78% dos nov
os
municpios tinham populao inferior a 10 mil pessoas, como mostra o grfico 4.
Grfico 3
DISTRIBUIO DAS RECEITAS POR UNIDADE DA FEDERAO
100%
90%
80%
70%
60%
Percentual

Unio
50%
Estados

Munic pios
40%
30%
20%
10%
0%
1960 1980 1988
1998
Anos
Alm disso, a maioria dos municpios brasileiros, antigos e, principalmente
novos,
no estava preparada para as responsabilidades da descentralizao e para gesto eficien
te
dos recursos adicionais. Carecem de tradio e de instrumentos de planejamento e de
base
tcnica para assumir as novas responsabilidades e uma posio ativa na promoo do
desenvolvimento local. Mesmo considerando o crescimento dos encargos, a situao
financeira dos municpios poderia estar bem mais confortvel no fossem as limitaes
gerenciais, sem falar nas desconfianas de irregularidades no trato das finanas pbli
cas,

31
tanto maiores quanto mais reduzida a unidade administrativa. O resultado uma gra
nde
dependncia das finanas pblicas municipais das transferncias, decorrente da limitada
capacidade arrecadadora de grande parte dos municpios com precria base econmica,
despreparo administrativo e desinteresse poltico na cobrana de impostos.
Ao mesmo tempo que se processa a descentralizao econmica evidencia-se,
paradoxalmente, e por outras razes, a tendncia de reconcentrao espacial da economia
brasileira. (Campolina; e Crocco, 1995). Esta reconcentrao estimulada pelas condies
do novo paradigma de desenvolvimento que se propaga com padres de competitividade
que favorecem os grandes ncleos do Sul-Sudeste, onde esto concentradas a maior mas
sa
crtica de recursos humanos do pas, o conhecimento cientfico e tecnolgico, as melhore
s
universidades, a tradio empresarial e gerencial, alm de outras externalidades que
continuam relevantes e decisivas, como a infra-estrutura econmica.
Grfico 4
PERCENTUAL DE M UNICPIOS CRIADOS POR TAMANHO
4% 0%
1%
17%

52%
26%
At 5 mil habitantes de 5 a 10 mil habitantes de 10 a
20 mil habitantes
de 20 a 50 mil habitantes de 50 a 100 mil habitantes de 10
0 a 500 mil habitantes
As tendncias futuras parecem apontar para uma intensificao do processo
combinado e contraditrio de descentralizao poltico-administrativa - reforando as
responsabilidades dos municpios - com uma reconcentrao econmica do territrio. E
embora os dois processos tenham uma relativa autonomia, decorrentes de fatores d
iferentes,
a descentralizao e municipalizao da gesto pblica pode levar a reforar e potencializar
a concentrao econmica, caso seja acompanhada de uma reduo dos instrumentos de
reorientao do desenvolvimento macro-espacial, de responsabilidade da Unio e seus
organismos regionais (supra-municipais).
A descentralizao tem ocupado posio de destaque em vrias iniciativas federal
em diversas reas de atuao governamental. Especialmente no terreno das polticas e

32
projetos sociais, a Unio tem procurado construir parcerias com os Estados (UFs) e
com os
municpios para redistribuir as responsabilidades, com distintos graus de autonomi
a
decisria e deliberativa Entre outras reas de descentralizao, merecem destaque o SUS-
Sistema nico de Sade, PRONAF-Programa Nacional de Agricultura Familiar, o projeto
Comunidade Solidria, as iniciativas de reestruturao fundiria e de fomento pequena
produo familiar, elementos fundamentais para o desenvolvimento local - ampliando a
s
potencialidades endgenas de produo e produtividade - e que podem ser melhor operado
s
e geridos pelas instncias locais e municipais. A ampliao das metas de assentamentos
e
populao assentada e a nova concepo de assentamentos como base do desenvolvimento
local, por exemplo, demanda um grande esforo de parceria e de envolvimento e
mobilizao das diversas instncias pblicas e da sociedade, com destaque para as unidad
es
mais prximas dos problemas e da realidade social.
2.3.2 Princpios da descentralizao
A descentralizao se baseia nos princpios de subsidiaridade, segundo os quai
s,
tudo que puder ser feito por uma entidade espacialmente menor, como o Municpio ou
instncias locais, no deve ser feito por um organismo maior, como o Estado (UF) ou
a
Unio. Os princpios da subsidiaridade tambm consideram que a sociedade local tambm
deve assumir uma funo central de deciso e gesto, num processo de descentralizao do
Estado para a comunidade: tudo que puder ser feito pela sociedade no deve ser rea
lizado
pelo Estado (setor pblico), limitado responsabilidade pelas atividades que a soci
edade
no possa realizar (Franco Montoro, 1995).
Entretanto, para definir o que pode ser feito ou no por uma instncia
descentralizada deve ser utilizado critrios de resultados gerenciais. Assim, form
ulando de
outra forma, tudo que puder ser feito de forma mais eficiente - com economia de
meios
mais eficaz - assegurando a realizao das metas - e mais efetiva - gerando os resul
tados
gerais na realidade - por uma instncia no deve ser repassado para outra, espacialm
ente
mais agregada ou desagregada. Assim, a descentralizao s deve ser realizada quando
contribua para melhorar a gesto da coisa pblica, elevando os seus resultados e red
uzindo
os custos, ao mesmo tempo que assegure sua contribuio para o desenvolvimento local
e a
democratizao da sociedade.
Da perspectiva interna das instituies pblicas, a redistribuio deve obedecer a
critrios diferenciadores segundo o perfil e natureza dos servios e atividades, bus
cando o
reforo simultneo da eficincia, da eficcia e da efetividade. Com base nos princpios de
subsidiaridade, os governos locais deveriam, em tese, se dedicar funo de provedore
s de
servios individualizados, os governos regionais seriam melhor provedores de servio
s cuja
operao transcende fronteiras locais, e o governo nacional deveria se responsabiliz
ar pelos
servios que demandam uma gerncia central. (Lobo e Medeiros, 1993). De um modo
geral, as instituies pblicas reduziriam sua atuao direta como produtoras de bens e
servios, para se concentrar no papel de promotoras e reguladoras das atividades pb
licas
no plano local.
Esta abordagem corresponde a uma concepo contempornea dos servios
pblicos, procurando distinguir as atividades de provedor, regulador e produtor, e
a

33
distribuio das mesmas entre o Estado e a sociedade. Cada vez mais o Estado deve re
duzir
suas responsabilidades na produo direta dos bens e servios pblicos, repassando esta
tarefa para as empresas e para organizaes no governamentais, mesmo que continue
assegurando o acesso da populao aos mesmos, atravs das outras duas atividades.
O modelo de Estado deve basear-se "...em um sistema no qual as autoridad
es locais
organizam, asseguram e monitoram a proviso dos servios, sem necessariamente prov-lo
s
diretamente" (Ridley, citado por Midwinter, 199513). Como provedor, o Estado dev
e criar
as condies - compra e distribuio direta dos servios, pagamento indireto ou subsdios -
para que a sociedade possa receber os bens e servios produzidos pela sociedade qu
e no
podem se submeter ao mercado. Finalmente, como regulador, o Estado deve controla
r as
relaes econmicas e sociais, de modo a assegurar o desenvolvimento sustentvel e a
qualidade de vida, normalmente inconsistente com as sinalizaes do mercado. Nessa
redistribuio de papis, a combinao mais favorvel para a conjuno de eficincia,
eficcia e efetividade seria a transferncia da execuo para as empresas (ou organizao
no governamentais com gesto empresarial), a manuteno da regulao nas mos do
Estado, e as responsabilidades de controle concentrando-se na sociedade e suas i
nstncias
colegiadas e formas de presso social. Como diz Ricardo Magalhes de Barros, "...ao
poder
pblico no cabe executar servios, sua principal funo a de gerir os servios pblicos. A
Prefeitura tem a funo de administrar, fiscalizar os servios pblicos da cidade e no,
necessariamente, de execut-los. A execuo pode ser delegada...." (Magalhes de Barros,
1995). Deixando instncia empresarial a execuo, pode-se reforar a eficincia do
projeto ou instituio, sob o controle da sociedade e a regulao do Estado (instncia
pblica).
Com a descentralizao, o municpio e a comunidade devem ser transformados em
catalisadores das foras econmicas e energias sociais e sntese e convergncia da
interveno e atuao de diferentes instituies estaduais, regionais e nacionais. Mas, o
corte municipal no pode levar a um isolamento do mbito territorial restrito, ignor
ando o
contexto social, econmico e, principalmente, ecolgico, no qual est inserido e com o
qual
estabelece uma relao de interao e intercmbio intenso (trocando externalidades
negativas e positivas, numa relao de controle, concorrncia e/ou complementaridade).
O
local e municipal deve ser sempre entendido como um sub-sistema do global, com o
qual
troca externalidades, concebendo os problemas e potencialidades municipais como
dependentes de fatores externos ao mbito local. Desta forma, a descentralizao deve
ser
combinada com a articulao e interao com o contexto mais amplo - biomas, unidades da
federao, micro-regies, etc. - permitindo um tratamento mais agregado e complementar
do planejamento e da gesto nacional e estadual.
A influncia e o peso dos problemas e interesses locais pode levar a vises
e
decises da sociedade excessivamente localizadas e isoladas das condies e determinaes
do contexto, diminuindo a importncia das iniciativas estratgicas e podendo represe
ntar
uma atomizao e fragmentao das aes no plano local. Esta tendncia, reforada pelos
prprios limites de informao das sociedades locais, pode restringir a eficcia das
iniciativas e programas de desenvolvimento, pela falta de percepo dos processos gl
obais
13
Traduo livre do original em ingls.

34
em que o local est inserido e interagindo, condies concretas do ambiente. O municpio
e
a comunidade constituem cortes importantes de autonomia de gesto mas devem estar
articulados com os macro-espaos, demandando um esforo de coordenao, com
instncias e mecanismos capazes de exercer o papel articulador na distribuio de
responsabilidades no espao, numa espcie de descentralizao coordenada.
2.3.3 Descentralizao e participao da sociedade
Alm de contribuir para o aumento da eficcia e, principalmente, da efetivida
de dos
programas, a descentralizao facilita significativamente a participao da sociedade no
s
processos decisrio e, pode, portanto, constituir um passo muito importante para a
democratizao do Estado e do planejamento. A escala municipal e comunitria cria uma
grande proximidade entre as instncias decisrias e os problemas e necessidades da
populao e da comunidade, permitindo uma maior participao direta da sociedade,
reduzindo o peso e as naturais mediaes dos mecanismos de representao. Fortalece o
poder local e amplia as oportunidades do cidado na escolha das suas alternativas
e na
deciso sobre seu destino.
Desta forma, a descentralizao contribui para a democratizao dos processos
decisrios e fortalece o poder local, ampliando as oportunidades do cidado escolher
suas
alternativas e decidir sobre seu destino nas formulaes imediatas e diretas das
necessidades e alternativas de desenvolvimento local. Maior proximidade das comu
nidades,
maior conhecimento dos problemas locais, maior facilidade de dilogo entre atores
sociais,
menor escala de negociao, maior capacidade de controle da gesto pblica, sem a
mediao das estruturas polticas distantes, so alguns dos fatores gerados pela
descentralizao, que favorecem a democracia (Jara, 1996; Dowbor, 1994; e Lobo e
Medeiros, 1993).
No entanto, a descentralizao do processo decisrio representa tambm uma
transferncia de poder para as foras polticas dominantes nos micro-espaos,
representando um reforo das estruturas de poder local, quase sempre conservadoras
,
paternalistas e autoritrias, o oposto, portanto, da democracia. Embora as hegemon
ias das
instncias centralizadas de poder (Unio e Estados) tenham compromissos e ligaes forte
s
com grupos tradicionais locais, normalmente podem apresentar um relativo distanc
iamento
das disputas e interesses oligrquicos no municpio ou comunidade, representando pro
jetos
mais globais e modernos, implementando polticas e programas conflitantes com os g
rupos
de poder tradicionais, com sua cultura e suas prticas polticas.
Assim, a descentralizao tem um efeito contraditrio sobre a democracia e a
participao: de um lado, transfere autoridade e responsabilidade decisria para as fo
ras
polticas dominantes nos micro-espaos, tendendo a reforar as estruturas de poder loc
al; de
outro lado, contudo, estimula o envolvimento e interesse das comunidades e dos a
tores
sociais, promovendo a conscincia da sociedade e a reeducao poltica no municpio e na
comunidade. Assim, prepara as condies para uma efetiva e profunda mudana da
cultura poltica e ajudando na consolidao da democracia e da gesto participativa.

35
O poder local , assim, ao mesmo tempo, a essncia da democracia e da
participao - pela escala dos problemas e da organizao da sociedade - e a configurao
das estruturas de poder conservadoras e autoritrias, pelo jogo de compromissos e
vinculaes oligrquicas. Pode ser mais facilmente controlado pelas oligarquias
tradicionais com dominao poltica e maior presena da cultura poltica fisiolgica,
representando sistemas de dominao e adeso tradicional e historicamente consolidado.
A proximidade dos problemas e interesses locais permite uma maior adernci
a
realidade mas pode levar tambm a vises e decises excessivamente localizadas e isola
das
das condies e determinaes do contexto, diminuindo a importncia das iniciativas
estratgicas lideradas pelas regies e municpios de maior desenvolvimento e urbanizao,
expressando a complexidade e a diversidade de culturas polticas, normalmente mais
democrticas e inovadoras. Isto pode representar uma atomizao e fragmentao das
aes no plano local, com comprometimento da sinergia e da eficincia das iniciativas
e
programas de desenvolvimento, pela falta de percepo dos processos globais em que o
local est inserido e interagindo, condies concretas do ambiente.
O planejamento local e municipal pode levar a decises e interesses locais
, muitas
vezes fragmentadas e conflitantes com os do contexto, incluindo municpios vizinho
s,
criando tenses e troca de externalidades negativas. Na verdade, muitos dos proble
mas e
potencialidades locais esto em direta e forte dependncia de processos distantes, m
uitos
dos quais o municpio no conhece nem tem como tratar e administrar. Esta interao e
troca de externalidades - positivas e negativas - com o contexto evidencia a nec
essidade de
situar o municpio no mbito mais amplo e estabelecer mecanismos de negociao com os
municpios vizinhos. Normalmente, contudo, os atores locais e suas instituies trabal
ham
com um nvel e qualidade de informao limitada ao seu espao, no captando a
complexidade e relevncia dos fatores externos (decisivos para seu futuro) tanto n
o que se
refere s oportunidades quanto s ameaas.
Com todos os problemas e advertncias anteriores, a descentralizao e o
fortalecimento do poder local so fatores decisivos para a participao e para a
democratizao do processo decisrio e, de resto, para a prpria educao poltica da
sociedade. Alm de contribuir para a efetividade das iniciativas e aes do planejamen
to, a
descentralizao tem um papel pedaggico na formao de uma cultura democrtica que
reestrutura a prpria hegemonia e a prtica poltica no plano local, transferindo para
a
comunidade a responsabilidade e a capacidade de deciso e escolha sobre seu futuro
.
Mesmo que possa, inicialmente, reforar a cultura poltica dominante nos micro-espaos
, a
relao com sua realidade e a participao direta nas decises devem levar a novas formas
de fazer poltica e responsabilidade nas decises.

36
III. DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
A transio para um novo paradigma de desenvolvimento e os seus desafios so
acompanhados de inovaes no terreno das idias e nas conscincias das sociedades,
incluindo a formulao de novas propostas de desenvolvimento. Aparentemente, o prime
iro
grande impacto nas conscincias se d no final da dcada de sessenta e incio de setenta
como resultado do efeito combinado da crise do petrleo com a publicao do primeiro
Relatrio do Clube de Roma - Os Limites do Crescimento (Meadows et alli, 1981), em
1969. Com uma critica slida e competente da concepo tradicional de uma natureza
inesgotvel e disponvel explorao da humanidade, o relatrio mostrou as perspectivas
reais de esgotamento, no mdio prazo, de importantes matrias primas e fontes energti
cas.
Sob o impacto destes dois eventos se realiza, em 1972, a Conferncia das Naes sobre
Meio Ambiente (Estocolmo) e se desenvolve um amplo movimento ambientalista nos
pases desenvolvidos, abrindo um novo debate ideolgico sobre estilos de
desenvolvimento.
Este processo converge para a realizao da Conferncia das Naes Unidas de
Desenvolvimento e Meio Ambiente (ECO-92), que acontece no Rio de Janeiro, em 199
2,
mobilizando os pases e a comunidade cientfica e ambientalista de todo o mundo. Com
o
um dos mais importantes acontecimentos polticos do final do sculo XX, propaga a
proposta de desenvolvimento sustentvel e aprova a Agenda 21, com os postulados ce
ntrais
de um modelo de desenvolvimento sustentvel e a busca de comprometimento das naes
com as geraes futuras.
Os antecedentes histricos indicam que o conceito de desenvolvimento susten
tvel
no apenas mais um modismo ou uma idia brilhante das Naes Unidas, mas uma
construo terica para organizar uma nova postura da sociedade diante dos desafios do
presente e do futuro e consistente com o novo paradigma de desenvolvimento.
No surge de repente e do nada, apenas como uma genial formulao de algum
pensador e tcnico original e competente; ele tem uma fundamentao scio-econmica e
poltica e decorre de vrios antecedentes tcnicos e conceituais que prepararam o mund
o
das idias para a consolidao de uma determinada concepo. O desenvolvimento
sustentvel se difunde como uma proposta de desenvolvimento diferenciada e, ao mes
mo
tempo, torna-se uma alternativa vivel e no mais apenas uma utopia ou fantasia
organizadora da sociedade, precisamente pelas condies do paradigma de
desenvolvimento emergente, principalmente os avanos cientficos e tecnolgicos.
O conceito de desenvolvimento sustentvel resulta do amadurecimento das
conscincias e do conhecimento dos problemas sociais e ambientais e das disputas
diplomticas; mas tambm de vrias formulaes acadmicas e tcnicas que surgem
durante as trs ltimas dcadas com crticas ao economicismo e defesa do respeito ao mei
o
ambiente e s culturas. Entre as alternativas de desenvolvimento que se difundem n
o
perodo, merece um destaque especial a concepo de ecodesenvolvimento apresentada e
fundamentada por Ignacy Sachs (dcada de setenta), precursor do desenvolvimento
sustentvel. Ao mesmo tempo, outras instncias mundiais adotam propostas semelhantes
mesmo com denominaes diferenciadas e nfases relativamente distintas, como o conceit
o

37
de desenvolvimento humano do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento,
difundido j na dcada de noventa.
Desenvolvimento Humano, segundo o PNUD, "um processo abrangente de
expanso do exerccio do direito de escolhas individuais em diversas reas: econmica,
poltica, social ou cultural. Algumas dessas escolhas so bsicas para a vida humana.
as
opes por uma vida longa e saudvel, ou por adquirir conhecimento, ou por um padro de
vida decente, so fundamentais para os seres humanos" (PNUD,1998). Constitui, port
anto,
o desenvolvimento que seja capaz de aumentar as potencialidades das pessoas atra
vs de
melhores condies de educao, treinamento, sade, habitao, meio ambiente e
alimentao, assegurando que os frutos do desenvolvimento econmico sejam traduzidos
em melhoria das condies de vida e que permita que as pessoas tomem parte ativa,
participando das decises que influenciam suas vidas (PNUD,1998).
Com outro enfoque mas com a mesma coerncia com o contexto histrico, comea a
se esboar, a partir da dcada de oitenta, uma nova viso cepalina de desenvolvimento
que,
da perspectiva de pases emergentes, estabelece uma articulao necessria entre a
racionalidade econmica e a tica social, de modo que a combinao de competitividade
e a equidade antes vista como antagnicas - passa a constituir o marco central de
um
modelo de desenvolvimento (CEPAL, 1990). Assim, tanto a viso tica quanto o novo
paradigma de desenvolvimento mundial se alinham na necessidade de desenvolviment
o dos
recursos humanos, expresso em educao e qualidade de vida da populao, fator
fundamental para a competitividade sistmica14 no mundo contemporneo, entendida com
o
a capacidade de uma economia (sub-espao) concorrer globalmente em um contexto de
intensa competio econmica. Visto numa perspectiva macroeconmica (e no
estritamente empresarial), a competitividade sistmica est "...integrada a una red
de
vinculaciones con el sistema educativo, la infraestrutuctua tecnolgica, energtica
y de
transportes, las relaciones entre empleados e empreadores, el aparato institucio
nal pblico y
privado y el sistema financiero: es decir, est integrada a todo un sistema
socioeconmico"(CEPAL, 1990, pag.14).
A equidade15 social um objetivo central do desenvolvimento, mas, nos nov
os
padres de concorrncia econmica mundial, est se transformando tambm em uma
condio fundamental para a competitividade das naes. "Dicha competitividad - diz a
CEPAL - debe sustentarse ms en la incorporacion deliberada y sistmica del progreso
tcnico al proceso productivo (con los conseguientes aumentos de productividad), y
menos
en la depreciacion de los salarios reales" (CEPAL, 1990, pag. 14), como no passa
do.
Na definio consagrada da Comisso Brundtland, desenvolvimento sustentvel
"aquele que satisfaz as necessidades do presente, sem comprometer a capacidade d
as
14
A competitividade (vantagem competitiva), contudo, no pode ser considerada com
o um dado definitivo e
inelutvel, mas como algo a ser construdo nas condies concretas de cada realidade. Po
r no se limitar ao
tradicional conceito de vantagens comparativas clssicas, referidas a dotaes de recu
rsos naturais e vocaes
dadas, a vantagem competitiva um processo permanente de construo e reconstruo.
15
Equidade deve ser entendida como a igualdade de oportunidades de desenvolvime
nto humano da
populao, respeitando a diversidade scio-cultural mas assegurando a qualidade de vid
a e a qualificao para
a cidadania e o trabalho.

38
geraes futuras satisfazerem as suas prprias necessidades" (CMMAD,1987). Esta
formulao uma resposta aos problemas e desigualdades sociais do planeta, que
sacrificando uma parcela significativa da populao mundial que no tem suas necessida
des
satisfeitas (um tero da populao mundial abaixo da linha da pobreza); e uma alternat
iva
ao processo de degradao ambiental gerado pelo estilo de crescimento, que tende a l
imitar
as oportunidades das geraes futuras.
O crescimento das atividades econmicas e da populao, nos nveis e padres de
consumo atuais, tendem a degradar e destruir o meio ambiente e os recursos natur
ais,
levando, no futuro, a um estrangulamento das possibilidades de desenvolvimento e
a um
comprometimento da qualidade de vida da populao. Parte dos recursos naturais no
renovvel e se esgota, em algum horizonte de tempo, com a explorao econmica,
dependendo do ritmo de aproveitamento e dos estoques e reservas dos recursos. E
mesmo
os recursos renovveis, como as florestas e recursos hdricos, parte dos quais explo
rados
numa intensidade superior ao seu prprio ritmo de auto-reproduo, comeam tambm a se
esgotar, levando a uma desorganizao do meio ambiente. A conscincia destes "limites"
da natureza e da sua amplitude planetria passam a exigir novas polticas e posturas
que
alterem o prprio modelo de desenvolvimento, inclusive para assegurar a continuida
de de
funcionamento da economia no mdio e longo prazos.
O modelo de crescimento que ameaa a conservao e reproduo dos recursos
naturais e que apresenta uma insustentabilidade poltica e social, devido profunda
desigualdade na distribuio da riqueza e da qualidade de vida. A acelerao e amplitude
dos impactos ambientais e dos problemas sociais em diversas regies e pases, tornam
o
meio ambiente e a pobreza uma questo de amplitude planetria e um problema global
altamente explosivo. Esta globalizao dos problemas fora uma certa "solidariedade" e
ntre
os povos, na medida em que a agresso ao meio ambiente em cada local contribui par
a a
deteriorao geral da natureza e que a explosividade da pobreza e da desigualdade at
ravessa
as fronteiras e ameaa a estabilidade das regies e dos pases ricos.
O desenvolvimento sustentvel parte, assim, de uma nova perspectiva de
desenvolvimento (Sousa, 1994), e se baseia em pressupostos ticos que demandam dua
s
solidariedades interligadas: solidariedade sincrnica, com a gerao qual pertencemos,
e
solidariedade diacrnica com as geraes futuras (Sachs, 1990): o bem estar das geraes
atuais no pode comprometer as oportunidades e necessidades futuras, reduzindo as
possibilidades de reproduo e desenvolvimento futuro; e o bem estar de uma parcela
da
gerao atual no pode ser construda em detrimento de outra parte, com oportunidades
desiguais na sociedade.
As duas solidariedades esto estreitamente interligadas. A solidariedade in
tra-
gerao uma condio indispensvel para a solidariedade inter-geraes, na medida em
que os povos e grupos sociais pobres e miserveis, no satisfazendo suas necessidade
s no
presente, no podem pensar nas geraes futuras e no podem se sacrificar - poupar a
explorao dos recursos naturais que nem mesmo assegura sua sobrevivncia - em funo
de um futuro improvvel e impondervel para seus filhos e netos. Como podem assumir
um
compromisso com o futuro quando sequer tm assegurado o seu presente?

39
A escala e a distribuio desigual dos problemas fora busca de uma terceira
solidariedade para o desenvolvimento sustentvel: a solidariedade espacial,
comprometendo todas as naes e povos num esforo conjunto pela conservao da vida na
terra. De acordo com esta viso, no tolervel que algumas regies ou pases ganhem
qualidade de vida e conservao ambiental ao custo da insustentabilidade de outros e
spaos
sociais; como de fato ocorre na atualidade, quando o atraso industrial dos pases
sub-
desenvolvidos condio para moderar as graves agresses ambientais das naes
industrializadas. Como analisa Altvater, "... cada pas pode melhorar seu balano de
entropia (...) enquanto piora o balano de outros pases ou regies, na medida em que
exterioriza seus problemas ecolgicos relativos produo e ao consumo. Assim um pas
pode parecer ecologicamente consciente, produzindo e consumindo de modo eficaz,
porque
saqueia outras ilhas de entropia alm de suas fronteiras, expelindo entropia produ
zida em
outras regies do planeta" (Altvater, 1995, pag. 37). Esta desigualdade no sustentve
l
politicamente, da mesma forma que invivel alcanar uma equidade mundial atravs da
propagao dos estilo de vida norte-americano para os seis bilhes de pessoas do plane
ta;
provavelmente seriam desastrosas as conseqncias sobre os recursos naturais de uma
extenso, aos restantes 80% de habitantes do planeta, dos nveis de consumo do chama
do
Primeiro Mundo? Hoje, uma criana nascida em Nova York, Londres ou Paris tem um
impacto 50 vezes mais forte sobre os recursos naturais do que uma criana nascida
nos
pases mais pobres.
Esta solidariedade planetria precisa, contudo, ganhar uma formulao poltica e
diplomtica de modo a encontrar solues coletivas e assegurar iniciativas e aes
convergentes que revertam o processo de insustentabilidade e risco de sobrevivnci
a da
vida no planeta. O melhor exemplo parece ser a conferncia de Kyoto sobre mudanas
climticas, com o objetivo de definir metas para a reduo da emisso de gases
responsveis pelo efeito estufa. O encontro no gerou avanos significativos, devido s
fortes divergncias entre os Estados Unidos e os pases em desenvolvimento sobre a
distribuio de responsabilidades pela gerao do problema e, portanto, com a sua soluo.
Considerando o indicador de emisso de gs por habitante a presso antrpica dos Estados
muitas vezes superior emisso de gases dos pases em desenvolvimento (a contribuio
per capita da China, por exemplo, corresponde a uma dcima parte da americana). De
um
modo geral os pases ricos, com cerca de 20% da populao mundial, emitem 60% do total
dos gases do efeito estufa produzido pelo mundo16.
A proposta de desenvolvimento sustentvel generosa mas difcil e complexa, p
or
envolver mudanas estruturais e contar com resistncias sociais e polticas fortes,
decorrentes de privilgios e hbitos consolidados, principalmente nos pases e segment
os
sociais privilegiados. Entretanto, o desenvolvimento sustentvel encontra, atualme
nte
condies favorveis que permitem considerar uma referncia concreta para o
desenvolvimento. Em primeiro lugar, h uma crescente conscincia da sociedade em
relao insustentabilidade que decorre da recusa a aceitar a pobreza e as desigualda
des
sociais e dos elevados custos sociais do crescimento econmico, levando ampliao de
sistema de regulao. Por outro lado, os avanos e inovaes tecnolgicas esto permitindo
16
One World News Service Ibid

40
uma importante reduo das presses antrpicas do crescimento econmico e conservao
ambiental que caracterizou toda a histria da economia capitalista e de mercado.
3.1 Complexidade e auto-reproduo regulada
A proposta de desenvolvimento sustentvel parte de pressupostos ticos, sina
lizando
para uma reviso do modelo atual de organizao - insustentvel - da economia e
sociedade, mas se estrutura numa base terica, resultante da convergncia das modern
as
teorias cientficas que estudam os sistemas complexos. Segundo esta abordagem, tan
to a
natureza quanto a sociedade (incluindo o sistema econmico) constituem sistemas
complexos em equilbrio dinmico que combina uma tendncia desorganizao e uma
capacidade de auto-organizao e auto-regenerao. E como o desenvolvimento sustentvel
envolve a relao entre a natureza e a sociedade, cada uma como um sub-sistema de um
a
complexidade mais ampla, a base tcnica e cientfica repousa no processo permanente
de
desorganizao e reorganizao da totalidade e suas partes constitutivas.
A tendncia desorganizao decorre, originalmente, do segundo princpio da
termodinmica de acordo com o qual a natureza - ou qualquer sistema fsico isolado o
u
fechado - est determinada por um processo de entropia ou perda persistente de ene
rgia.
Como diz Odum, "en todo proceso real se pierde energa potencial til" (Odum, 1980,
pg.46), energia que "se degrada pasando de una forma de energia capaz de provoca
r
fenmenos a una forma que no s capaz de hacerlo" (Odum,1980,pg.46). Mesmo sem as
crescentes presses do aumento da populao e do consumo e do efeito degradador das
tecnologias e explorao acelerada de energia, o sistema ambiental - e com ele o a
sociedade e a economia - evoluiria da ordem para a desordem, da organizao para a
desorganizao. Este processo define os limites e restries naturais (sub-sistema
ecolgico) da economia e da sociedade, na medida em que uma natureza finita no pode
ria
suportar um processo infinito de expanso da populao e da economia.
Entretanto, a natureza - como todo sistema complexo e, principalmente, ab
erto - tem
seus processos de recomposio e organizao que compensam e neutralizam a
desorganizao da matria, com uma "tendncia para a organizao, para a complexidade
crescente, isto , para a neguentropia"(Morin, 3 Edio). De acordo com as novas teoria
s
da biologia, "... o universo vivo evolui da desordem para a ordem, em direo a esta
dos de
complexidade sempre crescente" (Capra, 1996, pg. 54). Na natureza, esta caracters
tica
chamada de homeostase, expressando a propriedade dos organismos vivos que lhe pe
rmite
manter em estado de equilbrio dinmico, "... com suas variveis flutuando entre limit
es de
tolerncia" (Capra, 1996, pag.51).
Esta capacidade de auto-regenerao dos seres vivos e dos sistemas complexos
,
incluindo a sociedade, constitui parte importante do referencial terico do desenv
olvimento
sustentvel. Comparando estes sistemas com a mquina Morin diz: "...uma vez constitud
a,
a mquina artificial no pode seno degenerar, ao passo que a mquina viva , mesmo
temporariamente, no degenerativa, ou mesmo generativa, isto , capaz de aumentar su
a
complexidade" (Morin, 3 Edio, pag. 23). Desta forma, capaz de regenerar, reconstitu
ir,
reproduzir os elementos que se degradam, auto-reparar-se e funcionar apesar da a
varia
local, "..capaz de realizar os seus fins com os recursos que o acaso lhe proporc
iona,

41
enquanto a mquina artificial , quando muito, capaz de diagnosticar o erro e parar
em
seguida" (Morin, 3 Edio, pag. 23).
De acordo com Capra, "... um sistema auto-organizador no apenas importa `
ordem vinda do meio ambiente mas tambm recolhe matria rica em energia, integra-a e
m
sua prpria estrutura e, por meio disso, aumenta sua ordem interna" (Capra, 1996,
pg. 79).
A homeostase, como um processo de retroalimentao, no nica forma de interao
entre os seres vivos e destes com o ambiente. Nos sistemas vivos ocorrem tanto a
homeostase os enlaces equilibradores auto-corrigveis ou auto-regulveis - quanto en
laces
reforadores, que tendem a aprofundar e propagar as mudanas, positivas ou negativas
, da
matria. Assim, uma ao externa que desata um desequilbrio no sistema pode levar a uma
propagao positiva que acentua e acelera a reao em cadeia de desordem. Por outro lado
,
estes enlaces positivos ou negativos se do, normalmente, com alguma defasagem no
tempo (delay) entre a causa inicial da mudana e a resposta, reforadora ou equilibr
adora,
do sistema.
A diferena entre entropia e neguentropia decorre da construo d e uma "ordem
informacional", segundo a expresso de Edgard Morin, em contraposio a um processo de
desordem que se difunde no tempo, como uma resposta de reorganizao e adaptao s
condies na interao (evidentemente que no como uma ao "racional" d os organismos
vivos). Por isso, Lovelock considera que a terra viva uma construo biolgica, criand
o o
prprio ambiente adequado vida. Na sua concepo, a vida cria a vida ou constri as
condies nas quais a vida se torna possvel, alterando o meio ambiente natural; e no
foram condies dadas a priori que foram aproveitadas para criar a vida na terra mas
, ao
contrrio, "a vida tornou a terra habitvel" (Lovelock, 1990), vale dizer, condies
especiais que deram origem forma biolgica terminaram criando o ambiente que permi
tiu
a sustentabilidade dos seres vivos na terra viva. Assim, "... longe de ter sido
feita como ,
para que pudesse ser habitada, a Terra tornou-se o que atravs do processo de sua
habitao. Em resumo, a vida tem sido o meio, no a finalidade do desenvolvimento da
Terra" (Lovelock, 1990, pag. 78).
Esta formulao geral dos sistemas auto -organizadores tem uma correspondncia
na
anlise na teoria da regulao, a chamada "Escola da Regulao" francesa que procura
construir um referencial para abordagem da dinmica e mudana econmica e social. De
acordo com esta proposio analtica, existe um conjunto de mecanismos sobretudo
institucionais e funcionais - que organiza a mudana e a dinmica da economia permit
indo
a sua estabilidade. Mesmo no meio das crises, existiria um padro de organizao, defi
nido
pelo sistema de regulao, que administraria e regularia o processo de reestruturao e
retomada da dinmica econmica. Lipietz comenta que as crises seriam organizadas pel
o
sistema de regulao que facilitaria a reorganizao do processo econmico, permitindo
que o sistema econmico convivesse com as instabilidades e se recuperasse das mesm
as,
num processo de retroalimentao negativa; funciona, desta forma, como uma "crise
regulada".
Entretanto, a teoria da regulao considera que, em alguns momentos de maio
r
instabilidade, pode e costuma ocorrer o que chama de "crise da regulao" (Lipietz,
1984),
quando as mudanas so de tal envergadura que tornam obsoletos e ineficazes os

42
mecanismos do sistema de regulao dominante, demandando novo padro de organizao.
Neste caso, o sistema econmico e poltico internacional podem passar alteraes to
intensas e profundas do paradigma de desenvolvimento que o sistema de regulao no
consegue mais dar conta das mudanas, pedindo novos mecanismos e regras de
organizao.
Para trabalhar com sistema complexos e no lineares o enfoque terico deve
recorrer a uma abordagem sistmica e, ao mesmo tempo, holstica do desenvolvimento
sustentvel, de modo a lidar com mltiplas dimenses em interaes dinmicas e da alta
incerteza. As relaes entre a natureza e a sociedade, com sua organizao econmica e
poltica, devem ser percebidas como uma totalidade complexa formada de elementos
constitutivos - sub-sistemas - integrados e interligados, estabelecendo entre si
controles e
restries, de cuja interao resulta o todo. O referencial de anlise para o desenvolvime
nto
sustentvel deve ser holstico porque requer uma observao do comportamento da
totalidade que envolve interaes complexas entre os sistemas sociais, econmicos e
ambientais, sub-sistemas do objeto de trabalho e de planejamento.
Trata-se de uma abordagem da realidade como uma totalidade formada de su
b-
sistemas integrados com troca de restries e influncias (dimenses) e situada em um
contexto com o qual interage e do qual recebe restries e influncias. Desta perspect
iva, o
local constitui "... um todo integrado cujas propriedades essenciais surgem das
relaes
entre suas partes" (Capra, 1996, pag. 39). Como lembra Capra, as propriedades de
um
organismo, ou sistema vivo, so propriedades do todo, que nenhuma das partes possu
i, e
que "... surgem das interaes e das relaes entre as partes" (Capra, 1996, pag. 40). M
as,
para apreender esta complexidade, indispensvel recorrer a interpretaes cientificas
que
tratam dos sub-sistemas - teoria econmica, sociologia, ecologia, etc. - cada uma
com seus
sistemas de anlise e interpretao reducionistas do todo, mas construindo a base para
a
observao das relaes que configuram a totalidade.
Ao trabalhar com mltiplas dimenses e, portanto, com sistemas altamente
complexos sistemas no lineares - e dinmicos, o desenvolvimento sustentvel deve lida
r
com contnuas mudanas estruturais e elevado grau de incerteza sobre os caminhos des
tas
mudanas. A incerteza constitui uma caracterstica destes sistemas e no um "...desvio
ocasional e temporrio de algo razoavelmente previsvel" (Wack, 1998, pag. 363).
Entretanto, apesar de carregado de incertezas, o comportamento de qualquer objet
o, mesmo
em sistemas no lineares, tende a expressar determinados padres, logicamente
interpretados e analisados, que decorrem das circunstncias histricas e da lgica de
funcionamento e interao.
A relao entre a degradao e a capacidade de recuperao e regenerao da
natureza depende, antes de tudo, do estilo de desenvolvimento17, com as mediaes da
estrutura produtiva, do padro de consumo e da base tecnolgica. Como cada ecossiste
ma
17
O estilo de desenvolvimento no deve ser confundido com a concepo de "modo de pro
duo",
procurando expressar uma diferenciao mais ampla, tratando da organizao da economia e
da sociedade e
sua relao com o meio ambiente (que termina sendo tratado como exgeno pela categoria
de modo de
produo).

43
tem sua prpria dinmica (constituindo um sub-sistema), portanto, "capacidade de car
ga"
dos impactos da economia e da sociedade, a sustentabilidade do desenvolvimento t
em seu
limite definido pela natureza, frente qual organiza sua forma de produo e consumo.
3.2 Conflito e rigidez estrutural das dimenses
O desenvolvimento local sustentvel o processo de mudana social e elevao
das oportunidades da sociedade, compatibilizando, no tempo e no espao, o crescime
nto e
a eficincia econmicos, a conservao ambiental, a qualidade de vida e a equidade
social, partindo de um claro compromisso com o futuro e a solidariedade entre ge
raes.
Este conceito contem trs grandes conjuntos interligados e com caractersticas e papi
s
diferentes no processo do desenvolvimento:
a) a elevao da qualidade de vida e a equidade social constituem objetivos
centrais do modelo de desenvolvimento, orientao e propsito final de todo esforo de
desenvolvimento no curto, mdio e longo prazos.
b) a eficincia e o crescimento econmicos constituem pr-requisitos
fundamentais, sem os quais no possvel elevar a qualidade de vida com equidade - de
forma sustentvel e continuada - representando uma condio necessria, embora no
suficiente, do desenvolvimento sustentvel.
c) a conservao ambiental um condicionante decisivo da sustentabilidade do
desenvolvimento e da manuteno no longo prazo, sem a qual no possvel assegurar
qualidade de vida para as geraes futuras e a equidade social de forma sustentvel e
contnua no tempo e no espao.
Entretanto, a busca persistente de ampliao da racionalidade e eficincia
econmicas, da equidade social e da conservao ambiental, base para o aumento da
sustentabilidade do processo de desenvolvimento, nem sempre consistente e est,
normalmente, carregada de dificuldades e resistncias estruturais. Estas contradies
e
conflitos entre as dimenses e os objetivos de desenvolvimento sustentvel pode ser
expressa, de forma muito simplificada pelo Grfico 5. Segundo a interpretao grfica,
desenvolvimento sustentvel seria um processo que levasse a uma ampliao da rea de
interseco dos trs crculos, espao no qual se combinam os objetivos do
desenvolvimento. Fora da rea de interseco pode-se alcanar equidade social e
conservao ambiental sem realismo econmico, equidade social e eficincia econmica
sem conservao ambiental (degradao do meio ambiente), ou conservao ambiental e
racionalidade econmica convivendo com desigualdades sociais e pobreza.
Assim, o propsito central de uma proposta de desenvolvimento sustentvel con
siste
em implementar iniciativas e aes que gerem, ao mesmo tempo, uma maior equidade, um
nvel elevado de conservao ambiental e uma maior racionalidade (eficincia)
econmica. De acordo com a representao grfica, isto significa que o objetivo deve se
concentrar em empurrar as trs circunferncias para o centro (imaginando um ponto ce
ntral
de integrao), ampliando o espao combinado de equidade, conservao ambiental e
racionalidade econmica. Este movimento nas trs dimenses - social, ambiental e

44
econmica - contm, contudo, certo grau de rigidez estrutural e, principalmente, enc
erra
interaes complexas; de modo que, como mostram as setas na circunferncia, um
movimento isolado em uma delas pode provocar alteraes nas outras que, neutraliza o
efeito positivo na primeira, mantendo, ou mesmo reduzindo, o espao de interseco.
Grfico 5
DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
Padro de Consumo
(estrutura produtiva)
I
Ausncia
de
realismo
econmico
Equidade social Conservao
ambiental
DESENVOLVIMENTO
SUSTENTVEL
II III
Degradao Pobreza e
do Meio Ambiente Desigualdade
social
Eficincia
econmica
Estrutura
Padro
de Renda
tecnolgico
ativos)
Baseado em esquema de autor no identificado

45
Assim, medidas para melhorar a conservao ambiental, vale dizer, empurrar a
circunferncia respectiva para perto do centro (como a suspenso de atividades econmi
cas
que degradam o meio ambiente) pode, ao mesmo tempo, provocar uma reduo da
eficincia econmica, afastando da circunferncia que expressa a dimenso, ou diminuindo
a equidade social. Ao contrrio, uma deciso voltada para a melhoria da economia
(investimentos produtivos para aumentar a produo e a eficincia) pode gerar impacto
negativo no meio ambiente, afastando a circunferncia correspondente conservao
ambiental, ou na dimenso social.
Para evitar o efeito compensatrio negativo das decises que procuram melhor
ar
apenas as partes isoladas do sistema (expresso pelo grfico), necessrio promover
mudanas profundas na essncia mesma do modelo de desenvolvimento, principalmente no
padro tecnolgico, na estrutura de renda e no padro de consumo dominante na
sociedade. As relaes entre as circunferncias do meio ambiente e da economia tendem
a
ser redefinidas pela mudana no padro tecnolgico, reduzindo o efeito que o movimento
positivo em uma delas provocaria negativamente na outra; a alterao na estrutura de
renda
pode assegurar uma maior interao entre a dimenso econmica e a social; e, finalmente,
a
mudana no padro de consumo dominante importante componente de reduo da rigidez
nas relaes entre o meio ambiente e o nvel de equidade social.
O desenvolvimento local sustentvel , portanto, um processo e uma meta a se
r
alcanada no mdio e longo prazos, gerando uma reorientao do estilo de
desenvolvimento, redefinindo a base estrutural de organizao da economia, da socied
ade e
das suas relaes com o meio ambiente natural. Este processo demanda mudanas pelo
menos nos trs componentes do estilo de desenvolvimento referidos acima: padro de
consumo da sociedade, base tecnolgica dominante no processo produtivo e estrutura
de
distribuio de rendas, cada um com sua prpria lgica e autonomia (mas tambm com
relaes de intercmbio e mtua influncia).
Mas, como tambm existem interaes entre o padro de consumo, o padro
tecnolgico e a estrutura de renda, a alterao em cada um dos componentes pode levar
a
impactos positivos e tambm negativos na posio relativa das circunferncias,
demandando mudanas compensatrias nos outros, que levem a um resultado lquido de
aproximao das circunferncias e ampliao do espao de interseco. O mesmo avano
tecnolgico que permite uma compatibilizao entre a dimenso econmica e a ambiental
pode levar ao desemprego e, portanto, concentrao de renda, que prejudica e equidad
e
social. Por outro lado, a distribuio de renda pode alterar o padro de consumo com u
m
aumento da presso ambiental, tanto em termos de quantidade - massa total de consu
mo -
quanto da qualidade dos bens e servios demandados pela sociedade.
Do exposto fica patente que as relaes entre as dimenses contem tenses e
conflitos (trade-off), de modo que, dadas determinadas condies estruturais do mode
lo de
desenvolvimento, os ganhos em cada uma dimenso pode levar, ao contrrio, a perdas e
declnios em outras. Especialmente na relao entre a economia e o meio ambiente exist
em
fortes restries estruturais, que levam relao de ganhos e perdas, que dificultam as
escolhas, forando a uma trajetria de maturao lenta e demandando redefinies dos
estilos de crescimento.

46
Entretanto, a compatibilizao entre os objetivos sociais, econmicos e ambien
tais
torna-se uma possibilidade concreta com os avanos cientficos e tecnolgicos - mediad
or
fundamental das relaes da economia e da sociedade com a natureza - e com o
crescimento da conscincia ambiental da humanidade. A combinao destes dois fatores
permite uma redefinio das interaes entre a dinmica econmica, a estrutura social e os
ecossistemas, reestruturando, portanto, o prprio modelo de desenvolvimento. A
conscincia ambiental confere sustentao poltica para as mudanas, e as inovaes
tecnolgicas redefinem e podem moderar as tenses (trade-off) entre a economia e a
natureza. A integrao participativa do cidado na vida poltica e social tambm um fator
importante para a sustentao das polticas, assegurando a efetividade e continuidade
das
decises; mas a participao tambm um bem de grande valor para a qualidade de vida,
representando objetivo adicional a ser perseguido pelo desenvolvimento sustentvel
, pelo
que representa em realizao humana e socializao.
Desta forma, o desenvolvimento sustentvel consiste numa transio para um nov
o
estilo de organizao da economia e da sociedade e das suas relaes com a natureza,
prenunciando uma sociedade com equidade social e conservao ambiental. Esta transio
de um estilo insustentvel para um sustentvel deve, contudo, enfrentar e redesenhar
a
rigidez e as restries estruturais, que demandam tempo e iniciativas transformadora
s da
base da organizao da sociedade e da economia.
A rigidez estrutural da interao das dimenses e componentes centrais do estil
o de
desenvolvimento podem ser melhor analisadas com o estudo de trs relaes fundamentais
:
relao entre o econmico e o ambiental, relao entre a distribuio de renda e o meio
ambiente, e relao entre o padro tecnolgico e a equidade social.
Em primeiro lugar, dadas certas condies estruturais, existe um trade-off ent
re a
dimenso econmica e a dimenso ambiental como uma interao complexa semelhante a
uma gangorra; de tal modo que o crescimento econmico tende a criar uma presso sobr
e o
meio ambiente e a melhoria da qualidade ambiental exige uma retrao da dinmica
econmica.
Para um mesmo estilo de desenvolvimento, expresso por relaes estruturais d
e
produo e padro tecnolgico, o crescimento econmico tende, assim, a elevar a presso
sobre o meio ambiente natural, indicando a existncia de um trade-off (conflito es
trutural)
entre os objetivos nas duas dimenses. Altvater analisa este trade-off dizendo que
existiria
uma incompatibilidade entre o crescimento da economia industrial e a conservao do
meio
ambiente. O capitalismo contemporneo, segundo ele, viveria um dilema entre crise
e
conflitos sociais, por um lado, o que Altvater chamada de "entropia social", e a
degradao
ambiental, gerada pela entropia natural, considerando que "as sociedades industr
iais
(capitalistas) so organizaes sociais aptas a compensar seu entropismo social median
te a
apropriao e rejeio material e energtica de sintropia" (Altvater, 1995, pag. 58)18.
18
Sintropia definida como o estado de um sistema (fechado) de elevada ordem, po
rtanto, com baixa
entropia.

47
Teria sido a busca do crescimento da economia e aumento da produtividade
e da
produo no fordismo (sociedade de consumo) que permitiu a reduo da desagregao
social e poltica, resultado do acirramento dos conflitos distributivos. O preo de
uma
reduo, mesmo que moderada, da desagregao social (entropia social) tem sido, de
acordo com a autor, a presso sobre os recursos naturais e ambientais. Para reduzi
r a
entropia social tende a elevar, necessariamente, a entropia natural. As tendncias
de
entropia natural e social seriam, segundo o autor, "confrontadas pela sociedade
industrial
com uma enorme e variada multiplicidade de produtos (mil tipos de pasta de dente
s; cem
tipos de automveis), para a satisfao das mais abstrusas demandas de luxo, com artef
atos
tcnicos da maior e mais fantstica complexidade, nunca antes existentes na histria d
a
humanidade." (Altvater, 1995, pag. 31).
Este trade-off que obrigaria a uma escolha entre entropia social ou entr
opia natural
expressando uma rigidez estrutural de um determinado estilo de desenvolvimento q
ue, no
obstante, deve e pode ser alterado, de modo a permitir ganhos combinados nas div
ersas
dimenses do desenvolvimento sustentvel. Embora demande mudanas em aspectos
fundamentais do sistema capitalista contemporneo, podem ser registrados avanos
importantes na direo da sustentabilidade (que alteram o estilo de desenvolvimento)
convivendo com a economia de mercado; na verdade, alteraes de peso j podem ser
percebidas em alguns dos componentes que permitem reduzir a tenso e a rigidez das
interaes entre as dimenses, principalmente no padro tecnolgico; sem ignorar e
desorganizar o mercado e dentro do modo de produo capitalista, mas com a atuao ativa
do Estado como regulador das relaes entre a economia e o meio ambiente, introduzin
do
pequenos mas importantes ajustes no estilo de desenvolvimento.
Em outras palavras, o trade-off existe mas no expressa uma relao definitiva
e
inevitvel, nem mesmo um dado incompatvel com uma economia de mercado. Como
mostra Michael Porter e van der Linde, a regulao ambiental implementada em vrios
pases desenvolvidos tem introduzido mudanas importantes sem comprometer a
competitividade de pases ou empresas nas disputas de mercado. Seus estudos demons
tram
que, ao contrrio, desde que sejam introduzidas inovaes tecnolgicas, a regulao
ambiental tem permitido a elevao da eficincia empresarial pela reduo do desperdcio
dos recursos naturais e energticos (Porter; e van der Linde, 1995).
Os autores entendem que a poluio, via de regra, uma forma de desperdcio
econmico representando, portanto, uma perda para os empresrios que jogam no ambien
te
os efluentes; quando lixo, sucata, substncias danosas ou formas de energia so joga
das na
natureza como poluio um sinal de que os recursos tm sido utilizados de forma
incompleta, ineficiente e inefetiva (Porter; e van der Linde, 1995)19. Desta for
ma, se
poluio representa desperdcio indesejvel pela sociedade mas tambm pelo empresrio,
natural que os mesmos persigam o que Porter e van der Linde chamam de "produtivi
dade
de recursos" procurando aproveitar, na forma mais eficiente possvel, todos os seu
s
recursos. Isto significa no apenas aumentar a eficincia no aproveitamento das matri
as
19
"... it is a sign that resources have been used incompletely, inefficiently, o
r ineffectively" (Porter; e van der
Linde, 1995, pag. 122)

48
primas e energticos como o reaproveitamento e reciclagem dos efluentes, reduzindo
os
dejetos e as perdas.
Esta produtividade de recursos justifica os investimentos em pesquisa e
desenvolvimento tecnolgico e as inovaes organizacionais e gerenciais que otimizam o
aproveitamento dos recursos, muitas vezes com custos baixos e retornos relativam
ente
rpidos; ao contrrio do que se poderia pensar, o estudo de Porter e van der Linde
mostraram que as inovaes geraram resultados significativos na produtividade de rec
ursos
com "... surpreendentemente baixos investimentos e retornos em prazos muito curt
os"
(Porter; van der Linde, 1995, pag. 125). O papel da regulao do Estado na gesto
ambiental consistiria, segundo Porter e van der Linde, em criar o ambiente favorv
el s
iniciativas do empresrio e introduo de inovaes que melhorem o rendimento
(produtividade) dos recursos naturais e energticos20; desta forma, criaria uma si
nalizao
coletiva para decises individuais dos produtores, definindo novo patamar de conco
rrncia.
As empresas e os pases ou regies lderes nas inovaes tecnolgicas que aumentam a
produtividade de recursos tenderiam, portanto, a ser mais competitivas.
A abordagem de Sachs sobre o desperdcio da sociedade industrial moderna
semelhante, demonstrando a viabilidade do ecodesenvolvimento, quando diz: "... e
m
muitos casos, a prudncia ecolgica se autofinancia at em termos econmicos tradicionai
s.
Por exemplo, a transformao do lixo em riqueza, atravs de reciclagem, composio ou
extrao de energia, pode vir a ser um empreendimento lucrativo. O problema, portant
o,
no consiste na escolha entre crescimento e qualidade do meio ambiente, mas sim em
tentar
harmonizar objetivos scio-econmicos e ambientais, mediante a redefinio de padres de
uso de recursos e das finalidades do crescimento" (Sachs, 1986, pag. 71).
O trade-off dinmico entre o crescimento econmico e a conservao ambiental
pode ser apresentado, de forma esquemtica, por um grfico que expressa a relao entre
os
objetivos num eixo de coordenadas e o estilo de desenvolvimento atravs de uma cur
va que
estabelece as possibilidades de escolha e o movimento de mudana, como no grfico 6.
Se no forem alteradas as relaes estruturais (estilo de desenvolvimento), um
aumento da qualidade de vida decorrente da oferta de emprego e de bens e servios
adicionais na sociedade - geradas pelo crescimento da economia - deve provocar u
ma
reduo da qualidade do meio ambiente (evidentemente com as devidas simplificaes e
com naturais defasagens no tempo), semelhante a um descolamento da realidade do
ponto
"A" para o ponto "B", com ganhos econmicos (renda e emprego) e perda ambiental. N
uma
abordagem de curto prazo, caberia, portanto, sociedade, apenas decidir e escolhe
r entre
ganhos e perdas da dimenso econmica e da dimenso ambiental, expressando uma
preferncia por intensidades e tipos de qualidade.
Apenas quando houver uma mudana estrutural - alterao na base do estilo de
desenvolvimento - ser possvel uma melhoria conjunta da oferta de bens e servios e
emprego e renda, por um lado, e conservao dos recursos naturais e melhoria da qual
idade
20
"The new mind-set unleashed the power of innovation to relax or eliminate what
companies had previously
accepted as fixed trade-offs" (Porter; e van der Linde, 1995, pag. 122)

49
do meio ambiente. Neste caso, o processo seria expresso por uma mudana da curva I
para
a curva II (ou no formato da primeira), indicando um estilo de desenvolvimento d
e menor
rigidez estrutural, de modo que se pode passar do ponto A para o ponto C, com ga
nhos
simultneos de qualidade econmica e ambiental. As bases do desenvolvimento devem se
r
alteradas - favorecidas por mudanas na estrutura produtiva e, sobretudo, no padro
tecnolgico - para que se obtenha, ao mesmo tempo, uma melhoria da qualidade pela
via
econmica e pela via ambiental. O progresso tcnico atua promovendo uma reduo no
trade-off e, portanto, uma flexibilizao na rigidez estrutural da interao entre a eco
nomia
e o meio ambiente, constituindo, porisso elemento fundamental de uma estratgia de
desenvolvimento sustentvel21.
Grfico 6
Estilo de Desenvolvimento e Rigidez Estrutural
Econmico
(bens e
servios e
emprego)
POPULAO
B C
PROGRESS
O
TCNICO
. A

II

I
Q
ualidade ambiental
Para caminhar na direo de relaes menos rgidas e de reduo do trade-off,
necessrio definir medidas (no sistema de regulao) que considere as seguintes orient
aes
entre a economia e o meio ambiente22:
21
Para maiores detalhes sobre esta rigidez estrutural e as interaes entre as di
menses ver (Buarque, 1995)
22
Baseado em Herman E. Daly (Daly, 1991)

50
1. a taxa de explorao dos recursos naturais pela economia deve ser inferior

taxa de regenerao dos recursos renovveis ou de sua capacidade regenerativa
(homeostase)
2. a taxa de emisso de efluentes pelas atividades econmicas deve ser infer
ior
capacidade assimilativa do meio ambiente natural.
3. a taxa de explorao dos recursos no renovveis, que leva ao seu esgotamento
em algum horizonte de tempo futuro deve ser inferior taxa de criao de substitutos
(renovveis ou no) pelas novas tecnologias.
A relao entre estas taxas depende do estilo de desenvolvimento, particular
mente
do padro tecnolgico dominante; as inovaes tecnolgicas que alteram este padro
tecnolgico podem contribuir para reduzir a taxa de explorao, moderar as tenses entre
as
dimenses econmicas e ambientais, diminuir a taxa de emisso de efluentes, e poupar o
u
reciclar recursos no renovveis ou criao de substitutos.
Ao mesmo tempo em que gera impactos sobre o meio ambiente, o crescimento
econmico gera tambm excedentes econmicos passveis de serem utilizados como
investimento, tanto na recuperao e conservao de recursos naturais quanto,
principalmente, no desenvolvimento cientfico e tecnolgico, que podem preparar
mudanas futuras no estilo de desenvolvimento: aproveitamento dos recursos renovvei
s de
forma renovvel, reduo dos impactos ambientais do processo produtivo, reciclagem de
materiais e efluentes, e viabilizao do aproveitamento de novas fontes energticas e
recursos naturais no renovveis (fatores de neguentropia).
Existe, por outro lado, uma relao complexa entre distribuio de renda (e
pobreza) e qualidade do meio ambiente, resultante das implicaes do volume e do pad
ro
de consumo dominante na sociedade - que depende da estrutura de renda - sobre os
ecossistemas. Segundo alguns autores, existiria uma relao perversa entre pobreza e
degradao ambiental: a poluio penaliza os pobres e provoca uma degradao adicional
na sua baixa qualidade de vida, ao mesmo tempo em que os pobres estariam compeli
dos a
destruir, no curto prazo, precisamente os recursos nos quais se baseiam as suas
perspectivas
de subsistncia a longo prazo (Mink,1993).
Por outro lado, nos pases subdesenvolvidos, a existncia de elevados nveis d
e
pobreza em uma sociedade tende, por outro lado, a criar uma acentuada orientao par
a o
curto prazo, gerando um imediatismo nas prticas econmicas e sociais e nas escolhas
polticas, comprometendo a solidariedade entre as geraes; o predomnio das emergncias
levaria quebra desta solidariedade. A presso dos pobres pela sobrevivncia gera um
efeito direto sobre o meio ambiente e um impacto sobre as orientaes e decises poltic
as.
Configura-se, assim, uma espcie de "preferncia pelo curto prazo" (Buarque,1991), q
ue se
contrape ao desenvolvimento sustentvel, transbordando do cotidiano das populaes
pobres para as expectativas e propostas de desenvolvimento.
Com a elevada concentrao de renda existente, normalmente, nestes pases,
evidencia-se uma combinao perversa de subconsumo da maioria de pobres com baixos

51
rendimentos e excesso de consumo e de sofisticao da minoria de altas rendas, assoc
iado
com uma resistncia cultural a mudanas de padres de consumo. Paradoxalmente,
funciona como se a pobreza representasse uma forma de reduo da presso ambiental do
estilo de desenvolvimento - pelo baixo consumo - enquanto a degradao ambiental mod
era
a expanso da populao - pelas inquas condies sanitrias e alimentares (Buarque e
Sousa,1995). O nvel e a qualidade concreta do consumo na sociedade decorrem da
estrutura de distribuio da renda, que destina, para diversos grupos sociais, massa
de
recursos para sua posio no mercado. Desta forma, a concentrao de renda nas
sociedades subdesenvolvidas, causa principal da persistncia da pobreza e da exclu
so
social, condiciona determinado padro de consumo que termina por reforar a tendncia
de
degradao ambiental (Sachs, citado por Guzman, 1989).
A diminuio da pobreza depende, em grande parte, da gerao de renda e emprego
que passa pelo crescimento da economia, pelos investimentos nas reas sociais e po
r formas
de distribuio e desconcentrao da renda. Entretanto, a dinmica econmica, que pode
ajudar na reduo da pobreza, dadas certas condies estruturais, tende a gerar uma pres
so
no ambiente natural. Assim, o crescimento econmico promoveria uma moderao da
pobreza mas, ao mesmo tempo, geraria uma presso ambiental (Daly,1991, pg. 7). A
distribuio de renda - dos mais ricos para os mais pobres - tambm encerra um trade-o
ff e
certa rigidez estrutural entre os ganhos e perdas no terreno social e ambiental.
Deve reduzir
o problema social - e a presso ambiental da pobreza - mas tende a elevar o consum
o e
alterar seu perfil e padro dominante, com um resultado sntese provavelmente negati
vo
sobre o ambiente natural (evidentemente, se for considerado a manuteno - especialm
ente,
no curto prazo - das outras variveis, como populao e base tecnolgica).
A desconcentrao da renda em favor dos mais pobres incorpora ao mercado uma
massa significativa de novos consumidores na expectativa de satisfazer suas nece
ssidades
bsicas, mas tambm reproduzindo, nos limites do seu poder de compra, padres gerais d
e
consumo dominantes na sociedade e veiculados pelos instrumentos de propagao de
ideologias. Se considerarmos, por outro lado, que a reduo da pobreza no passa apena
s
pela redistribuio da riqueza mas, tambm pelo aumento da renda e das oportunidades d
e
emprego - mecanismos centrais de insero e acesso renda - fica implcita a tendncia a
uma maior presso ambiental no esforo de reduo da pobreza. (Varela, 1994). Para que
seja sustentvel - portanto, com reduo do impacto ambiental - a reduo da pobreza, teri
a
que ser acompanhada de uma alterao no padro de consumo da sociedade, capaz de
comportar um aumento na massa total de consumo.
O progresso tcnico, apresentado, at agora, como componente central para a
sustentabilidade do desenvolvimento - moderar o trade-off entre a economia e o m
eio
ambiente - tambm pode ter implicaes negativas e gerar problemas estruturais que
comprometeriam o desenvolvimento sustentvel. Alm das vantagens econmicas
propriamente ditas, o progresso tcnico permite uma mudana do estilo de aproveitame
nto
dos recursos renovveis, com o aumento da eficincia no aproveitamento dos recursos
naturais e, portanto, a reduo da presso antrpica sobre os ecossistemas.
No entanto, ao mesmo tempo em que pode criar este efeito positivo, o prog
resso
tcnico pode gerar resultados negativos na qualidade de vida e na equidade social,
atravs

52
do seu impacto sobre o emprego, forma tradicional de distribuio de renda e insero
social. O desemprego tecnolgico gerado pelo aumento da produtividade do trabalho
que
permite o crescimento da produo mesmo com reduo do contingente de pessoal
ocupado, provocando uma tendncia demisso, substituindo o homem pela mquina e por
processos mais sofisticados, seguros e padronizados de produo. Em todo caso, no se
pode generalizar o desemprego tecnolgico registrado no mbito empresarial, normalme
nte
concentrado em segmentos e setores de modernizao, como se fosse um fenmeno global
da economia. A dinamizao da economia e o aumento dos excedentes econmicos que
costumam acompanhar os perodos de modernizao tecnolgica - gerados pela elevao da
produtividade - tendem a promover investimentos adicionais em novos setores e ra
mos
produtivos, que passam a absorver contingentes crescentes de fora de trabalho; em
grande
parte, estes novos setores e ramos decorrem de demandas novas criadas pela moder
nizao
nos segmentos econmicos tradicionais ou so novos produtos e servios criados na
economia.
Nas economias subdesenvolvidas como o Brasil os impactos negativos do pr
ogresso
tcnico tendem a ser muito mais intensos pelo estoque estrutural de desemprego e
subemprego que j faz parte da sua lgica econmico-social. Mas tambm pelo aumento no
desequilbrio estrutural entre a qualidade da nova demanda de mo de obra - decorren
te do
progresso tcnico - e o nvel de qualificao e formao dos trabalhadores e da populao
brasileira, pouco adequada s novas tecnologias.
O resultado lquido de destruio e gerao de emprego, especialmente numa
economia como a Brasil, no ser automaticamente positivo e o ritmo de absoro de novos
contingentes no ser necessariamente igual ao da destruio de empregos pela revoluo
industrial, o que depende de vrios fatores econmicos, sociais e, sobretudo institu
cionais
(mecanismos de regulao do Estado). Desta forma, o desenvolvimento sustentvel
demandaria, portanto, tratamentos diferenciados dos aspectos tecnolgicos de modo
a
neutralizar e compensar os impactos negativos e potencializar os efeitos positiv
os do
progresso tcnico. Deste ponto de vista, a promoo do desenvolvimento sustentvel deve
estabelecer parmetros que assegurem os impactos positivos das inovaes tecnolgicas
sem os resultados negativos gerados no terreno social, particularmente o desempr
ego
tecnolgico e a concentrao de renda.
Como resultado da anlise anterior, fica patente que a transio para o
desenvolvimento sustentvel pode ser um processo bastante lento e tortuoso, contem
plando
escolhas e interaes entre as dimenses que levem a ganhos e perdas parciais, ao long
o do
tempo. A estratgia de desenvolvimento sustentvel deve se concentrar na busca do
otimizao, com diferentes ritmos e caractersticas, dos avanos permanentes e sustentvei
s
na equidade social, na conservao ambiental e na racionalidade econmica, ampliando a
participao e consolidando a democracia.
Mas o desenvolvimento sustentvel um desafio vivel e uma exigncia do mundo
nesta virada de milnio. Mesmo numa economia de mercado possvel alcanar nveis
razoveis de conservao ambiental e equidade social, mesmo porque estes so fatores de
competitividade. Evidentemente, como foi referido antes, o mercado uma sinalizao d
e
curto prazo e de eficincia estritamente econmica, podendo levar a distores no terren
o

53
ambiental e social. Mas a ao do estado e da sociedade no novo paradigma permite a
sustentabilidade e equidade, coincidindo com uma necessidade coletiva frente aos
interesses privados dos produtores, preocupados em socializar as externalidades
e reduzir
os custos sociais.
As novas tecnologias que esto geradas e difundidas na economia mundial
permitem reduzir custos do desperdcio do processo produtivo e da "internalizao" dos
custos de impactos ambientais e a reestruturao produtiva orienta a economia para s
etores
e segmentos de menor impacto ambiental, especialmente tercirio e quaternrio, surge
m
novos setores econmicos rentveis - despoluidores, sistemas e equipamentos de filtr
agem
e reciclagem, sistemas ambientalmente amigveis, processos produtivos sustentveis,
tcnicas e processos de aproveitamento de efluentes, etc.. Ao mesmo tempo, crescem
os
sistemas de regulao e controle ambiental que promovem economia de recursos naturai
s e,
portanto, aumento da eficincia e rentabilidade, ao mesmo tempo em que crescem as
exigncias de qualidade e padro ISO de qualidade ambiental no comrcio internacional
e
de investimentos elevados em educao e formao de recursos humanos.

54
IV. PLANEJAMENTO ESTRATGICO PARTICIPATIVO
O planejamento uma ferramenta de trabalho utilizada para tomar decises e
organizar as aes de forma lgica e racional, de modo a garantir os melhores resultad
os e a
realizao dos objetivos de uma sociedade, com os menores custos e no menor prazo
possveis. Ou, como diz Carlos Matus, planejamento "o clculo que precede e preside
a
ao" (Matus,1989), em um processo permanente de reflexo e anlise para escolha de
alternativas que permitam alcanar determinados resultados desejados no futuro.
Desta forma, o planejamento representa uma forma da sociedade exercer o
poder
sobre o seu futuro (Ingestam, 1987), rejeitando a resignao e partindo para iniciat
ivas que
definam o seu destino. Deste ponto de vista, uma "aposta no futuro" e instrument
o de
construo do futuro, principal matria prima do planejamento, que orienta e molda a
vontade dos atores e as decises coletivas. Parte do princpio que o futuro pode ser
construdo pela sociedade; mas entende que esta construo do futuro tem razes na
histria, no passado recente e na realidade atual, definidora dos limites do possve
l. Como
um instrumento para "fazer o seu destino", o planejamento o espao de construo da
liberdade da sociedade dentro das circunstncias, delimitando o terreno do possvel
para
implementar as mudanas capazes de moldar a realidade futura.
4.1 Processo tcnico e poltico
O planejamento o processo de tomada de deciso pela sociedade em relao ao
futuro, envolvendo, portanto, escolha entre alternativas e definio de objetivos co
letivos
que orientam a ao. Desta forma, passa por uma negociao de mltiplos e diversificados
interesses dos membros da sociedade que planeja, confrontando percepes da realidad
e,
vontades e expectativas sobre o que se pretende alcanar no futuro. Como os objeti
vos e
interesses sociais so muito diferenciados, e muitas vezes, conflitantes na socied
ade (tanto
mais quanto mais complexa seja a sociedade), as decises tomadas no processo de
planejamento resultam de uma disputa poltica dos atores, cada um procurando influ
enciar
no projeto coletivo com os meios e instrumento de poder. "Planificar, afirma Ing
elstam, s
basicamente prepararse para la adopcin de decisiones. Las decisiones de cierta
transcendencia se basan en el poder. Por ende, la planificacin es parte del ejerc
icio del
poder en la sociedad" (Ingelstam, 1987, pg.69). O planejamento , portanto, um pro
cesso
com ntida conotao poltica.
Mas, no se trata de qualquer processo de deciso mas de uma forma estrutura
da e
organizada de seleo das alternativas. Portanto, o planejamento tambm um processo
ordenado e sistemtico de deciso, o que lhe confere uma conotao tcnica e racional de
formulao e suporte para as escolhas da sociedade. Desta forma, o planejamento inco
rpora
e combina uma dimenso poltica e uma dimenso tcnica, constituindo uma sntese
tcnico-poltica. "Tcnico, porque ordenado e sistemtico e porque deve utilizar
instrumentos de organizao, sistematizao e hierarquizao da realidade e das variveis
do processo e um esforo de produo e organizao de informaes sobre o objeto e os
instrumentos de interveno. Poltico porque toda deciso e definio de objetivos passa
por interesses e negociaes entre atores sociais" (Buarque,1990).

55
Como em toda escolha coletiva e processo poltico, os vrios atores com dife
rentes
interesses detm tambm distintas posies de poder no jogo e nas negociaes polticas.
Desta forma, no processo de planejamento se manifesta uma relao e estrutura de pod
er,
cada grupo social procurando dominar os espaos e meios de deciso e interveno na
realidade. Refletindo e reproduzindo uma determinada estrutura de poder na organ
izao
da sociedade, as decises geradas no planejamento expressam uma vontade dominante
ou
uma hegemonia, entendida no como a simples imposio dos interesses de algum ator
sobre os outros, mas como a expresso e sntese do jogo de cooperao e conflito dos
atores, com seus poderes e interesses diversificados23.
Por outro lado, como parte do processo poltico, o planejamento constitui
um espao
privilegiado de negociao entre os atores sociais, confrontando e articulando seus
interesses e suas alternativas para a sociedade. Como a hegemonia no um dado estti
co
mas um fato social dinmico e construdo, o planejamento abre a oportunidade para um
a
reconstruo e reordenao do jogo de poder, permitindo uma redefinio dos objetivos
dominantes na sociedade. Em ltima instncia, o processo de planejamento cria as
condies para a (re)construo da hegemonia, na medida em que articula, tcnica e
politicamente, os atores sociais para escolhas e opes sociais.
Esta concepo do planejamento como tcnico e poltico, ao mesmo tempo, deve
levar a uma reformulao profunda da posio dos tcnicos na definio das prioridades do
desenvolvimento e necessidade de uma estrutura de participao e mobilizao da
sociedade para a tomada das decises, orientadas pela reflexo tcnica. Apenas assim,
o
planejamento pode construir um projeto coletivo reconhecido pela sociedade e em
torno
do qual os atores sociais e os agentes pblicos estejam efetivamente comprometidos
.
4.2 Planejamento local
O planejamento local o processo de deciso - tecnicamente fundamentada e
politicamente sustentada - sobre as aes necessrias e adequadas promoo do
desenvolvimento sustentvel em pequenas unidades poltico-administrativas com relati
va
homogeneidade scio-econmica e ambiental. Como um processo social, o planejamento
do desenvolvimento local deve contribuir para a construo de um projeto da sociedad
e
local, que mobilize os atores sociais e organize as aes convergentes dos diversos
agentes
de modo a implementar as transformaes na realidade quem preparam o futuro desejado
.
Por isso, Borja lembra que o componente decisivo do sucesso no planejamento de
Barcelona foi a "... concertacin estratgica entre actores pblicos y privados a part
ir de la
definicin de un proyecto global de ciudad, preciso en sus objetivos, abierto en s
us formas,
progresivo en su implementacin, pero basado en actuaciones fuertes polivalentes,
realizables en el corto plazo, que cumplen la doble funcin de hacer la ciudad com
petitiva
hacia el exterior e integradora hacia el interior" (Borja, 1998, sem pagina).
23
O conceito de hegemonia parece mais apropriado que a idia de consenso para anal
isar sociedades com
grande diversidade social e poltica, por estar associado a disputas na estrutura
de poder; entendido como
como concordncia e convergncia de interesses, o conceito de consenso mais adequado
para trabalhar com
grupos sociais e comunidades com grande igualdade social e uniformidade de inter
esses e reduzida disputa de
poder interna.

56
O planejamento local tambm um instrumento de grande utilidade para a
organizao da ao dos atores e agentes, orientando as iniciativas e gerando uma
convergncia e articulao das diversas formas de interveno na realidade. Desta forma, o
planejamento contribui para a mobilizao das energias sociais dentro das condies
internas - potencialidades e estrangulamentos - e externas - oportunidades e ame
aas - que
promovam o desenvolvimento sustentvel; e constitui uma referncia para a
implementao das aes que podem desatar o processo de transformao na direo e
objetivos definidos pela sociedade, que leva ao desenvolvimento sustentvel.
O planejamento fundamental tambm para sistematizar e conferir racionalida
de e
interao lgica s aes e atividades diversificadas no tempo, aumentando a eficcia e
eficincia das aes e seus impactos positivos na realidade. Representa uma forma de
controle sobre o futuro e de fundamentao das escolhas e prioridades, para otimizar
as
foras, mecanismos e recursos escassos da sociedade, evitando os desperdcios e a
improvisao.
O planejamento local e os planos de desenvolvimento so, antes de tudo, um
instrumento de negociao com os parceiros potenciais - tanto na fase de elaborao
quanto aps a produo do documento sntese - e de aglutinao poltica dos atores, na
medida em que expressa, de forma tcnica e organizada, o conjunto das decises e
compromissos sociais. Alm disso, o planejamento e os planos de desenvolvimento
conferem transparncia s opes e decises tomadas pela comunidade, explicitando os
objetivos e as prioridades. Os planos de desenvolvimento ajudam a organizar e ca
nalizar as
aes do governo como catalisador de mltiplas iniciativas de diversas instncias que se
articulam e convergem no espao local (municipal); ao mesmo tempo, estabelecem as
relaes entre as demandas da sociedade - incluindo as demandas de carter imediato -
os
projetos das diversas reas de governo e as iniciativas e programas de outros agen
tes que
podem ser implementados no territrio municipal.
Pela reduzida escala territorial e populacional, o planejamento local e m
unicipal
tende a ter uma grande proximidade do cidado e seus problemas e uma grande adernci
a
aos instrumentos institucionais de gesto e interveno, embora possa no conter toda a
complexidade scio-ambiental, segmentando unidades ecossistmicas ou scio-econmicas
homogneas (bacias, biomas, Estados ou microrregies homogneas). Esta proximidade
dos problemas e do cidado permite que o planejamento local e municipal tenha ampl
os
mecanismos de participao da populao e dos atores sociais, comprometendo a sociedade
com as decises e com as iniciativas e prioridades, viabilizando, portanto, a mobi
lizao
das energias da sociedade.
Todo municpio, independente do seu porte e condies, pode e, sobretudo, deve
planejar, definir prioridades, formular estratgias, pensar o mdio e o longo prazos
,
coordenar e articular as decises e as aes a um programa de trabalho consistente. O
paradoxo do planejamento reside, na verdade, no fato de ser to mais necessrio quan
to
maiores as dificuldades e restries, portanto, quanto menor, mais pobre e carente f
or o
municpio.

57
Ao contrrio do que poderia parecer, primeira vista, mesmo dominado pelas
premncias imediatas, o municpio no pode esperar resolver seus problemas para comear
a planejar mas, ao contrrio, deve planejar para tentar enfrentar e resolver seus
problemas.
Como diz o IBAM, "qualquer municpio, no importa seu tamanho e recursos
econmicos, pode implantar um processo de planejamento coerente com seu estgio
tecnolgico, econmico-social e cultural. Vale notar que o planejamento pode se
desenvolver mesmo em Municpios muito pequenos, desde que o Governo local formule
objetivos ajustados s necessidades de sua populao e faa do plano diretor um veculo
que expresse esses objetivos, atravs de metas e medidas coerentes com a realidade
. Neste
caso, basta o Prefeito recorrer ao auxlio de um roteiro lgico de procedimentos par
a iniciar
o encaminhamento dos problemas da comunidade, consultando lideranas locais,
examinando recursos com o seu secretariado, tomando decises e criando na prpria
mquina governamental hbitos salutares de prestao de contas populao sobre as
medidas e decises tomadas" (IBAM-Instituto Brasileiro de Administrao
Municipal/ENSUR, Dezembro de 1992).
O planejamento no pode ser concebido como um processo excessivamente
complexo e cheio de sofisticados recursos tcnicos, muitas vezes caros e inacessvei
s para
pequenos e pobres municpios. Com qualquer nvel de complexidade e instrumentos
tcnicos, o planejamento , antes de tudo, o processo de deciso em relao s aes que
constrem um futuro desejado, com o mximo possvel de rigor e fundamentao tcnica.
Como se tem que tomar deciso a cada momento, o planejamento deve trabalhar e
alimentar-se do que se tem disponvel em informao, em recursos humanos e em
mecanismos tcnicos. No se pode esperar a confeco de um mapa detalhado dos recursos
naturais do municpio para iniciar o planejamento; definem-se as prioridades com o
conhecimento disponvel, enquanto se amplia as informaes e se preparam novos mapas,
para ajudar nas prximas rodadas de planejamento.
O corte municipal pode e deve, contudo, ser complementado e ajustado a u
ma
interao com seu entorno, formando unidades integradas de municpios com afinidades e
homogeneidade, articulando, politicamente mais de um municpio em um aglomerado
scio-econmico e ambiental. Ao mesmo tempo, o municpio pode desagregar macro-
espaos diversificados e heterogneos nas unidades de maior confluncia, representando
escalas intermedirias de planejamento e interveno.
O planejamento de comunidades, como parte do desenvolvimento municipal,
constitui, um corte espacial sub-municipal, articulando pequenos aglomerados hum
anos em
torno de prioridades e estratgias. Desta forma, deve atentar para seus limites e
para as
determinaes externas ao seu desenvolvimento, situando a comunidade na dinmica mais
ampla do municpio e, portanto, dentro das estratgias de desenvolvimento municipal.
Quando o assentamento for to grande ou maior do que o municpio ser tambm
importante, trabalhar de forma desagregada, a partir de localidades, elaborando
planos
locais que se consolidariam em um plano do assentamento.
O planejamento do desenvolvimento local, nas diversas escalas de pequena
dimenso territorial e populacional, representa realidades scio-ambientais menos

58
complexas e com maior grau de homogeneidade, especialmente no que se refere estr
utura
dos atores sociais.
POSTURA CRTICA DO PLANEJADOR
Duvidar das verdades absolutas e das certezas - a dvida incomoda mas permite um
a preparao
maior para as mudanas e as incertezas
Recusar as vises e anlises lineares e simplistas vendo apenas os problemas e ris
cos - que no do
conta da complexidade da realidade (o mundo maravilhosamente incerto com seu
s riscos fascinantes e
suas oportunidades)
Desconfiar do senso-comum, dos modismos e das idias consolidadas ou pr-concebida
s ".... elas
so geralmente, fontes de erros de anlise e de previso" (Michel Godet)
Fugir do otimista eufrico e do pessimista derrotista - provavelmente nenhum dos
dois est
percebendo as alternativas e tendncias e seguramente nenhum dos dois ajuda a
construir o futuro
desejamos
Resistir s presses dos problemas cotidianos e das emergncias procurando pensar pa
ra alm do
curto prazo e das emergncias
Dar espaos para a fantasia e para pensar no impondervel e impensvel - no descartan
do a priori
nenhuma das idias inovadoras que surgem no debate
Confiar nas capacidades humanas e nas energias da sociedade so estas que podem
efetivamente
mudar o destino e construir o futuro
Explorar as diversidades e aproveitar as diferenas de viso entendendo a interao de
diversidades
que podem ampliar aprendizagem
Evitar as falsas dicotomias e opes excludentes e cclicas procurando captar e inte
rpretar a dialtica
e convivncia dos contrrios: Global local, Centralizao descentralizao, Mercado
do,
Continuidade mudana, Tcnico poltico, Produto processo, Racionalidade intuio
(sentimento), Organizao criao, Ordem-desordem, Grande pequeno, Necessidades de c
urto
prazo postura estratgica (longo prazo)
A insero e interao com o contexto constitui uma determinante do
desenvolvimento da comunidade e, por outro lado, uma orientao estratgica do
planejamento local, procurando potencializar a sua articulao com a dinmica municipa
l.
A comunidade recebe influncias positivas e negativas externas e, ao mesmo tempo,
pode e
deve contribuir para o desenvolvimento do municpio em que est localizado, destacan
do-
se como dinamizador da base econmica municipal.
4.3 Planejamento participativo e aprendizagem social
O processo planejamento, como uma reflexo estruturada sobre a realidade, s
eu
contexto e as possibilidades do futuro, representa tambm uma contribuio fundamental
para a capacitao e o desenvolvimento scio-poltico e cultural da sociedade local. Na
medida em que promove uma interao e negociao de saberes e interesses, estimula a
aprendizagem social, ampliando a capacidade da sociedade local de adaptar-se e r
esponder
aos desafios e s mudanas globais (van der Heijden, 1996).
Dentro do processo de planejamento, os atores sociais vo construindo uma
viso
coletiva da realidade local e do seu contexto e convergindo na definio do futuro d
esejado
e das aes necessrias sua construo. Mas, ao mesmo tempo, vo aumentando sua
percepo da realidade e do mundo em transformao, ampliando, portanto, sua capacidade
de entendimento e conhecimento para novos ciclos de decises. A aprendizagem uma

59
resultante natural do processo de planejamento24, gerando uma "postura estratgica
" da
sociedade local, se capacitando para reagir e adaptar-se s mudanas.
A aprendizagem social ser diretamente proporcional abrangncia da participao
da sociedade no processo de planejamento, promovendo o confronto de mltiplas e
diversificadas vises de mundo. Desde que no hajam conflitos irreconciliveis na
sociedade local que impeam a cooperao e, principalmente, a troca de informaes e
conhecimentos, as diferenas contribuem para enriquecer a compreenso, ampliar a
aprendizagem e preparar a sociedade para os desafios e mudanas do futuro. Mas a
diversidade no pode ser to grande que leve a uma desagregao da sociedade e
incapacidade de dilogo e formao de um projeto coletivo. Por outro lado, a partir de
certo
ponto, a coeso da sociedade pode, ao contrrio, diminuir o ambiente de inovao e
aprendizagem (reduo da capacidade inovativa) se o consenso se transformar em uma
excessiva unidade de viso25.
Esta a viso de Borja sobre o planejamento urbano em Barcelona, resultado d
a
"cooperao cidad" na formulao do Plano Estratgico, a forma mais acabada de
cooperao pblica e privada, integrando os principais atores sociais na discusso do
diagnstico e dos objetivos compartilhados, e na proposio de estratgias de ao para o
futuro (Borja, 1998). Esta discusso criou o ambiente de inovao e aprendizagem socia
l;
mas foi necessrio que gerasse, ao final, um consenso social em torno do esquema u
rbano,
com base em mltiplos mecanismos de participao, para que houvesse base poltica para a
implementao das aes, criando o que Borja chamou de "la adhesin social al proyecto
de ciudad".
Planejamento participativo o processo de tomada de decises com o
envolvimento dos atores sociais diretamente interessados e comprometidos com o f
uturo
da localidade, vale dizer, com o ativo comprometimento da sociedade organizada c
om seus
mltiplos interesses e vises de mundo. Trata-se de implementar e assegurar um proce
sso
de deciso compartilhada sobre as aes necessrias e adequadas ao desenvolvimento local
,
envolvendo, portanto, todos os segmentos da sociedade, desde a compreenso e
conhecimento da realidade at a definio e implementao das aes prioritrias para o
desenvolvimento. Desta forma, deve criar as condies para o confronto dos saberes
diferenciados da sociedade cada grupo pensando a refletindo desde a sua platafor
ma
como ator social com sua posio diversificada na estrutura social e destes com o
conhecimento tcnico e racional.
Ao confrontar estas diversas vises da sociedade, o planejamento participat
ivo
aumenta o processo de conhecimento e aprendizagem da sociedade local, e estimula
a
organizao da sociedade local, promovendo a construo de uma "postura estratgica" do
24
van der Heijden fala da aprendizagem da organizao (sociedade) como resultado do
processo de
construo de cenrios e no exatamente do planejamento, ressaltando a reflexo sobre o fu
turo como um
aspecto fundamental de capacitao e aprendizagem.
25
Como afirma van der Heijden, " ... an effective learning system requires enou
gh variety in its mental model
to interlink signals, received from the outside world, with each other. Without
this these signals will be
experienced as inconsistent or incoherent, not understood and therefore not lead
ing to any useful learning and
adaptive action" (van der Heijden, 1996, pag. 48).

60
territrio organizado. Ajuda a construir um projeto coletivo da sociedade local, b
aseado nas
suas potencialidades e nas oportunidades do contexto. Por outro lado, a particip
ao e a
definio coletiva e negociada deste projeto coletivo e das prioridades locais asseg
ura o
comprometimento e a co-responsabilidade social com o futuro da localidade. Como
partcipes das decises, os atores se sentem responsveis e podem mais facilmente toma
r
parte ativa nas aes e nas iniciativas necessrias ao desenvolvimento.
O processo participativo de planejamento tambm amplia e democratiza os
espaos de negociao na sociedade local, estimulando o envolvimento de todos os atore
s
sociais e o confronto organizado e civilizado das vises e interesses diversificad
os. Desta
forma, contribui para a democratizao da sociedade e para a reconstruo da estrutura d
e
poder local, aumentando a presena no jogo poltico de amplos segmentos sociais
normalmente afastados das decises e das escolhas. A escala e amplitude da efetiva
participao da sociedade no planejamento depende da estrutura de poder prevalecente
em
cada local e, principalmente, da cultura poltica, muitas vezes dominada por uma t
radio
autoritria e centralizadora, e do nvel de organizao da sociedade. No entanto, a conq
uista
e ampliao dos espaos de participao influencia na prpria mudana da cultura poltica e
na democratizao do poder, desconcentrando o ativo poder e, desta forma, levando
reconstruo da estrutura de poder prevalecente.
As vises contemporneas de planejamento e a concepo de desenvolvimento local
sustentvel devem incorporar o processo participativo como parte central das metod
ologias,
refletindo tambm sobre a forma de organizao dos sistemas de gesto e organizao
local. O processo participativo tende a quebrar as estruturas centralizadas e ve
rticalizadas
de deciso e gesto, levando os atores sociais a se posicionarem como parceiros e
cooperadores e no como subordinados e dependentes.
Alm dos atores sociais negociando decises compartilhadas e amplamente acei
tas,
as instituies envolvidas nas escolhas estabelecem relaes multivariadas em redes de
parcerias, substituindo as tradicionais formas hierarquizadas e centralizadas de
gesto (de
Matos Macedo, 1997). De acordo com de Matos Macedo, citando Marin e Mayntz, os
sistemas participativos (policy networks) "so sistemas horizontais de coordenao ent
re
empresas, administrao pblica e associaes. Tendem a ser mais estveis que tipos de
arranjos estabelecidos pelo mercado, apesar dessa estabilidade no ser imposta
hierarquicamente. Ao contrrio, normas compartilhadas, atitudes de confiana,
conhecimento razovel e respeito mtuo estabilizam o relacionamento dos agentes" (de
Matos Macedo, 1997, pag. 12 e 13, citando Marin e Mayntz).
O planejamento participativo no plano local deve levar a formas novas de
gesto do
desenvolvimento, baseadas em uma co-responsabilidade entre os atores sociais e u
ma
parceria entre governo e sociedade, na qual o governo atua mais como um grande a
nimador
e articulador da sociedade, constituindo redes flexveis de atores e agentes pblico
s. Como
diz de Matos Macedo, no sistema em rede no existe uma hierarquia e uma relao vertic
al
de comando mas uma articulao de mltiplos atores e instituies cooperando com
diferentes papis e instrumentos complementares. Em cada espao local de planejament
o
pode se formar uma variada geometria institucional de redes, dependendo dos ator
es e das

61
instituies atuantes e dos objetivos e prioridades de desenvolvimento definidas e
compartilhadas pela sociedade local26.
O processo de participao representa, na viso de Ladislaw Dowbor, "mudana de
uma sociedade governada por representantes` para uma sociedade na qual a direta
participao dos cidados tem uma importncia crescente" (Dowbor, 1994). Mas esta direta
participao do cidado ser decrescente com a ampliao espacial e a abrangncia e
agregao do objeto do planejamento e das escolhas, com a necessidade crescente de
representantes para expressar o pensamento das bases agregadas. De fato, as form
as de
participao e de representao dos atores sociais no processo decisrio dependem da
abrangncia espacial do objeto do planejamento; quanto menor a unidade espacial
(municpio ou comunidade) e mais simples os segmentos planejados, maior as
possibilidades para a democracia direta e menores as mediaes de representao dos
atores. Assim, no planejamento nacional e mesmo estadual, o papel dos representa
ntes de
atores sociais ser muito maior que nos processos decisrios dentro de uma comunidad
e.
Dependendo da instncia e do foco do planejamento, mudam os atores, as var
iveis,
as relaes com o contexto e, como conseqncia, as formas e mecanismos de participao
da sociedade. Criam-se instncias diferenciadas de participao da sociedade, ao mesmo
tempo em que os atores sociais se organizam de diversas formas e cortes, segundo
a
natureza e abrangncia do municpio ou localidade. De qualquer forma, o mundo
contemporneo, com a globalizao e a diversificao scio-econmica, tende a aumentar a
complexidade e multiplicidade dos problemas e, como conseqncia, a diversidade dos
atores e suas formas de organizao.
Embora possam ser utilizados vrios modelos de participao da sociedade no
planejamento e gesto pblica do desenvolvimento local, importante distinguir quatro
categorias muitas vezes confundidas na estruturao do processo participativo: atore
s
sociais, formas de organizao da sociedade, Estado, e instncias de participao e
negociao; cada uma dessas categorias tm caractersticas prprias, lgica e
funcionamento diferenciado no processo de planejamento participativo. De forma
simplificada podem ser feitas as seguintes diferenciaes conceituais:
a) Atores sociais - so os grupos sociais e segmentos diferenciados na
sociedade que constituem conjuntos relativamente homogneos, segundo sua posio na
vida econmica e na vida scio-cultural, e que, por sua prtica coletiva, constrem
identidades, interesses e vises do mundo convergentes, procurando espaos de
influenciao no jogo de poder.
b) Formas de participao - os atores sociais, como conceito abstrata, se
organizam e se manifestam atravs de entidades, organizaes, associaes, lobbies e
26
No conceito de policy network "..o processo de formulao de polticas no estruturad
o exclusivamente
atravs de acordos institucionais formais (......) o relacionamento entre os agent
es que participam no processo
no necessariamente hierrquico" (Matos Macedo, 1995, pag 30). Na realidade, "... os
participantes de um
processo coletivo de tomada de deciso esto freqentemente ligados lateral e no vertic
almente`" (Matos
Macedo, 1995, pag 30, citando Marin & Mayntz).

62
grupos de presso poltica, expressando sempre interesses e vises de mundo,
diferenciados segundo o corte temtico ou espacial, podendo ser dividido em trs
conjuntos:
i. corporativos - expressos em diferentes organizaes (sindicatos,
federaes e associaes profissionais e empresariais) que apresentam
solidariedade temtica e perseguem interesses reivindicativos (di
sputa
pela riqueza social)
ii. comunitrios - expressos em associaes comunitrias, que tendem a ter
uma solidariedade territorial e interesses centrados em projet
os de
infra-estrutura social (disputa pelos excedentes econmicos)
iii. temticos - expressos em movimentos sociais que representam vise
s do
mundo e propostas acima dos interesses de grupos sociais e te
rritoriais
(meio ambiente, direitos civis, etc.), constituindo-se influe
nciadores de
polticas e iniciativas governamentais nas reas de interesse esp
ecfico.
importante distinguir os atores sociais das ONGs-Organizaes no
governamentais, entidades privadas sem fins lucrativos organizadas por rea de atu
ao e
voltadas para a assessoria e suporte tcnico sociedade, com base em competncias
tcnicas diferenciadas. Normalmente as ONGs representam uma racionalidade tcnica e
no interesses sociais, embora, tendam a assumir compromissos polticos e ideolgicos
que
os aproximam dos segmentos sociais marginalizados.
c) Estado - a instncia jurdico-poltica que sintetiza o jogo de interess
es e
poderes dos atores sociais, em conflito e cooperao, consolidando e expressando uma
estrutura de poder na sociedade. O Estado no um ator - da mesma natureza dos grup
os e
segmentos sociais - mas uma expresso dos seus interesses e poderes diferenciados
e
representao do projeto e vontade dominante na sociedade em cada momento. Deste pon
to
de vista, o Estado no um ente autnomo e desvinculado da sociedade nem tem vontade
prpria, sendo a expresso dos atores, seus interesses diferenciados e suas relaes de
poder. Portanto, os rgos pblicos, vinculados ao Estado em diferentes reas de
interveno (e diferentes instncias), atuam, normalmente com a racionalidade tcnica
incorporando a viso de governo nos segmentos especficos de atuao e a viso poltica
dominante em cada momento.
d) Instncias de participao - so os espaos pblicos de participao dos
atores sociais e de negociao de interesses diferenciados da sociedade entre si e d
e
influenciao sobre o Estado e as instituies pblicas. Os Conselhos municipais - gerais,
temticos ou de projetos - so a instncia de participao por excelncia, constituindo-se
um dos campos de disputa poltica e jogo de interesses dos atores. Podem ser limit
ados
representao dos atores ou juntar para negociao os atores e as representaes dos rgos
pblicos mas, em todos os casos, no constitui um ator mas um colegiado de atores em
negociao.

63
O confronto e a negociao dos interesses sociais coletivos - conflitantes o
u
convergentes - com a racionalidade tcnica - ONGs ou tcnicos de governo - permitem
delimitar as possibilidades e as condies efetivas de implementao das atividades e
definio das prioridades da sociedade. O tratamento tcnico de parte dos rgos pblicos
fundamental para a viabilidade das decises, situando o desejado pela sociedade de
ntro dos
limites do possvel, definido pelas restries estruturais.

64
V. METODOLOGIA DE PLANEJAMENTO
A metodologia de planejamento deve ser compatvel com os objetivos de
desenvolvimento sustentvel definidos e com a concepo de planejamento como um
processo tcnico e poltico de envolvimento e comprometimento da sociedade nas decise
s
locais. Deste ponto de vista, a metodologia parte de alguns grandes postulados p
ara servir,
efetivamente, aos novos conceitos e responder, devidamente, aos grandes desafios
deste
incio de sculo. Como j foi amplamente analisado at agora, a metodologia deve
contemplar a participao social e a negociao poltica, e deve utilizar uma tratamento
multidisciplinar com base numa abordagem sistmica. A metodologia ter que
incorporar tambm no processo de trabalho uma viso estratgica com trs componentes
centrais:
a) viso de longo prazo contemplar a maturao lenta das dimenses que
levam mudana do estilo de desenvolvimento;
b) hierarquizao e seletividade das aes - concentrar nos fatores estruturai
s
de mudana que potencializam os resultados desejados;
c) percepo das circunstncias e limites identificar as efetivas
possibilidades de desenvolvimento e mudana e a processar a inevitvel escassez de m
eios;
e instrumentos (financeiros, humanos, tecnolgicos, naturais, etc.)
d) condicionantes do contexto externo situar o objeto de planejamento
nas
condies de influncia externa, destacando oportunidades e ameaas que oferecem.
5.1 Viso estratgica
Para desatar promover um processo de transformaes que leve ao desenvolvime
nto
local sustentvel necessrio um claro esforo de seletividade e priorizao,
concentrando as aes nos fatores centrais e determinantes do futuro. Desta forma, o
planejamento no pode se deixa dominar pelas emergncias e urgncias de curto prazo e
estruturando as prioridades numa perspectiva de construo de um novo estilo de
desenvolvimento no mdio e longo prazos. No pode ignorar as necessidades e carncias
da
sociedade, mas deve estabelecer a relao destas com os fatores estruturais do
desenvolvimento, evitando o imediatismo e a corrida sem fim atrs dos problemas.
Para tanto, necessrio identificar, na anlise da realidade, os fatores e
componentes mais relevantes e determinantes dos problemas e potencialidades que
condicionam o futuro. Muitas vezes os problemas mais urgentes e indesejveis no so o
s
mais importantes e relevantes em termos de determinao do desempenho geral da
realidade. Com efeito, como lembra Carlos Matus, os decisores costumam ser domin
ados e
envolvidos precisamente pelos problemas mais urgentes que, muitas vezes, no so os
mais
determinantes da insustentabilidade e dos estrangulamentos do desenvolvimento. "
El
monitoreo del sistema de decisiones privilegia las moletias estridentes o doloro
sas y no
detecta bien las cosas importantes que van silenciosamente mal. En cierta forma
tiene las
mismas debilidades que las sealas del mercado" (Matus, 1989a, pag. 11). Segundo M
atus,

65
o urgente molesta, o importante no irrita, as urgncias pressionam e as importncias
esperam em silncio.
O planejamento estratgico deve inverter esta tendncia de privilegiar os pro
blemas
e carncias imediatas para se concentrar nos aspectos mais relevantes e determinan
tes do
desenvolvimento, mesmo que no possa deixar de atuar na reduo dos problemas urgentes
.
Desta forma, fundamental classificar e ordenar os dados da realidade, distinguin
do o
urgente - indesejvel e necessidade imediata - do relevante27 - determinante do
desenvolvimento local ou municipal. As aes estratgicas devem se concentrar no que
relevante e determinante, preparando as transformaes estruturais futuras; iniciati
vas de
curto prazo e de rotina se voltam para as urgncias, procurando moderar e amenizar
os
problemas, enquanto amadurecem as transformaes estruturais resultantes das aes sobre
o importante.
Existem problemas que, alm de urgentes (precisam ser enfrentados imediatam
ente)
so tambm relevantes, porque estrangulam o desenvolvimento e esto na raiz da
problemtica geral, gerando vrios outros problemas; mas existem problemas que embor
a
sejam urgentes (j incomodam no momento), no so determinantes do conjunto e so
gerados por outros. Para analisar estas caractersticas diferenciadas dos problema
s e,
portanto, das aes para enfrent-los, o diagrama 1 pode ser bastante til como
representao combinada de urgncia e relevncia. Procura expressar essa distino entre o
urgente e o relevante, apresentando os dois conceitos, de forma combinada, num s
istema
de coordenadas: as urgncias se apresentam no eixo das abcissas, e as questes relev
antes
no eixo das ordenadas. Cada componente da realidade (problema) ocupa uma posio no
espao, combinando o grau de urgncia e de relevncia que tem na realidade, segundo a
anlise tcnica e a percepo dos atores sociais. Dividindo o diagrama em quatro
quadrantes - segundo grau de urgncia e relevncia combinados - pode-se visualizar a
caracterstica de cada problema, orientando os decisores para a seleo das prioridade
s.
Os problemas que se situam no quadrante I tm alto grau de relevncia e pouc
a
urgncia, podendo, portanto, ser enfrentados com tranqilidade, para preparar o futu
ro. As
aes estratgicas devem ser concentrados nestes problemas, criando as bases para a
reestruturao scio-econmica da realidade e evitando o acmulo e formao de novos
problemas e urgncias no futuro. Os problemas do quadrante II tm tambm alto grau de
relevncia mas tm tambm alta urgncia, refletindo, no geral, a falta de uma iniciativa
no
passado em problemas do quadrante I que se tornaram mais graves e inadiveis. As aes
se votam para a administrao de crise herdada do passado, merecendo, portanto, uma
ao imediata e prioritria, para evitar o estrangulamento de curto prazo e os
desdobramentos de mdio e longo prazos. Os problemas do quadrante III tm baixa
relevncia e baixa urgncia, podendo ser ignorados na definio das prioridades de ao,
para no gastar energias atuando sobre o suprfluo.
27
O conceito de relevante no decorre apenas do desejo diferenciado dos atores mas
da diferente posio que
cada problema tem no sistema geral analisado (problemtica), destacando-se pelo fa
to de ter um papel
determinante da realidade, gerando outros problemas e condicionante as condies ger
ais do local.

66
Diagrama 1
URGNCIA E RELEVNCIA
R I II
E
L CENTRANDO NO ESTRATGICO ADMINISTRANDO CRISES
E
V

N
C
I III IV
A
ATUANDO NO SUPRFLUO CORRENDO ATRS DO PREJUZO
URGENTE
Baseado em Stephen R. Covey, citado por Conjuntura & Tendncias - TGI Ano 4
n
139 - 06/10/97
Finalmente, os problemas do quadrante IV tm baixa relevncia e alta urgncia,
representando fatores indesejveis e graves da perspectiva da sociedade local, mas
que so
resultantes de outros problemas e, portanto, no so estruturais e determinantes do
desempenho futuro da realidade. Decorrem, em geral, de distores estruturais do mod
elo
de desenvolvimento e do acmulo de problemas formados pela ausncia de aes
estratgicas no passado que promovessem o desenvolvimento sustentvel. De qualquer
forma, estes problemas demandam iniciativas imediatas, de forma compensatria e
transitria, correndo atrs do prejuzo, enquanto amadurecem as transformaes
resultantes da interveno sobre os quadrantes I e II. Se as aes se limitarem a enfren
tar os
problemas que se situam neste quadrante (o que costuma acontecer com alguma
freqncia), estar atuando sobre os efeitos e deixando de atacar as causas da problemt
ica
geral.
A viso estratgica no planejamento do desenvolvimento local sustentvel deve,
portanto, organizar as aes de forma a abrir um processo de transformaes na direo do

67
novo estilo de desenvolvimento, preparando o mdio e longo prazo. Assim, as priori
dades
estratgicas devem se concentrar nos problemas de alta relevncia e menor urgncia. E,
embora no se trate de ignorar os problemas urgentes, os atores sociais devem ter
claro que
as iniciativas voltadas para as urgncias no seriam necessrias se tivessem implement
ado
aes estruturadoras no passado. Desta forma, fundamental atuar seletivamente sobre
os
problemas de alta relevncia, para reduzir a continuada corrida atrs das urgncias e
necessidades imediatas. A concentrao das aes no quadrante I permite que, ao longo do
s
tempos, se reduza a necessidade de atuao no quadrante II - administrando crises -
e no
quadrante IV - correndo atrs do prejuzo; como expressa a seta desenhada no diagram
a, as
mudanas estruturais (quadrante estratgico) permite que se eliminem ou reduzam os
fatores de crise e os problemas emergenciais.
5.2 Caractersticas do processo de planejamento
O processo de planejamento deve se estruturar em um conjunto de atividad
es de
forma articulada e organizada, seguindo uma seqncia lgica que assegure racionalidad
e
e participao da sociedade no processo decisrio. Consistente com os postulados gerai
s
definidos antes, o processo de planejamento se estrutura em quatro caractersticas
combinadas e interligadas: poltico e tcnico, processo e produto, descendente e
ascendente, endgeno e exgeno.
1. Processo tcnico e negociao poltica
O processo de trabalho deve combinar do tratamento tcnico com o processo
poltico de negociao dos atores, incluindo mecanismos de participao na formulao e
negociao dos interesses dos atores sociais e o tratamento e sistematizao de informao
e compreenso lgica e racional da realidade. Assim, desde o incio e ao longo de todo
o
processo deve articular o tratamento e anlise tcnica com as formulaes, negociaes e
deliberaes poltica, com suas lgicas diferenciadas, confrontando a racionalidade com
os
interesses. Estas duas abordagens da realidade e das alternativas de ao para o
desenvolvimento local e municipal devem ser implementadas ao mesmo tempo e de fo
rma
paralela, e procurando estabelecer um dilogo das diferentes percepes.
Grfico 7
PROCESSO TCNICO E NEGOCIAO POLTICA
PRODUO
TCNICA
CONSISTNCIA
TCNICA E PLANO
NEGOCIAO
POLTICA
FORMULAO DOS ATORES

68
A lgica tcnica serve para estabelecer os limites e possibilidades efetivas
de
desenvolvimento e as viabilidades e impactos das aes, contribuindo para as decises
e
escolhas, que, por seu turno, obedecem aos interesses dos atores e s vises polticas
. Como
mostra, de forma simplificada, o grfico abaixo, o processo tcnico e poltico seguem
linhas
diferentes mas articuladas e convergentes na definio das aes - viveis, necessrias e
adequadas para a promoo do desenvolvimento - num ciclo de retroalimentao e
aproximaes sucessivas.
2. Processo e produto
O planejamento , antes de tudo, um processo em que a sociedade e os tcnico
s vo
construindo um conhecimento sobre a realidade e tomando decises, implementando e
avaliao as aes. Deste ponto de vista, o que importa no planejamento a aprendizagem
deste processo permanente e continuado de formulao, deciso, execuo, e avaliao,
priorizando a mobilizao das energias sociais e o processo criativo da sociedade. O
fundamental, portanto, o processo que leva construo de um projeto coletivo e da
conscincia social, com a adeso poltica da sociedade. No entanto, o plano como produ
to
deste processo uma expresso literria da construo da sociedade, refletindo o
conhecimento acumulado e explicitando as decises e as aes definidas para promover o
desenvolvimento local. Como tal, o plano constitui uma base para os ciclos segui
ntes de
planeamento e, principalmente, um instrumento de aglutinao e articulao da sociedade,
atravs do qual se reconhece, e um referencial para negociao estratgica com parceiros
externos. Deste ponto de vista, o produto muito importante, sempre que expressa
o
resultado do processo em cada momento do ciclo de planejamento, contribuindo par
a a
organizao da sociedade e sua convergncia em torno das suas prioridades, representan
do
tambm um instrumento de negociao da sociedade local com os potenciais parceiros.
3. Processo descendente e ascendente
O planejamento deve combinar um processo descendente ou dedutivo (do ger
al
para o particular) com um processo ascendente ou indutivo (do particular para o
geral), de
cuja consistncia e interao pode ser formulado o plano de desenvolvimento local.
(Martins de Carvalho, 1997). Os dois processos resultam de abordagens relativame
nte
autnomas que se complementam, permitindo o confronto do tratamento agregado da
realidade local com um esforo de anlise e percepo desagregada por dimenso ou
segmento (ver grfico).
O primeiro parte de uma anlise do local (ou municpio) na sua totalidade e
na sua
relao com o contexto (sistema que o contem), gerando os elementos para a definio da
estratgia geral e das iniciativas globais para o desenvolvimento (da estratgia par
a os
projetos locais). O tratamento desagregado, base para o processo ascendente, par
te de uma
anlise mais aprofundada e detalhada das diversas partes ou segmentos da realidade
(sub-
sistemas), levando identificao de aes especficas e concretas para as diferentes
dimenses, segmentos ou setores (dos projetos para a viso agregada). Estes dois cor
tes da
realidade deve ser realizados tanto no processo tcnico quanto na participao e negoc
iao
poltica dos atores sociais, embora esta ltima seja mais destacada e concentrada na

69
formulao desagregada, expressando as demandas e projetos da sociedade a serem
incorporados na estratgia.
Grfico 8
ABORDAGEM AGREGADA

Opes Estratgicas
Processo Processo
Descendente Ascendente
TRATAMENTO DESAGREGADO

Aes por Dimenso

Programas e Projetos

Demandas da Sociedade
As experincias de planejamento local no Brasil tm apresentado uma tendncia
a
privilegiar um dos dois processos ascendente ou descendente perdendo parte da ri
queza
tcnica e pedaggica de anlise de consistncia da interao entre os resultados gerados no
tratamento agregado e desagregado. Esta simplificao pode resultar de uma compreensv
el
e necessria adaptao s condies locais e aos propsitos do planejamento, incluindo a
escala do trabalho; mas pode comprometer parte dos fatores determinantes para um
a
estratgia de desenvolvimento se desconsiderar os processos exgenos que determinam
o
futuro da localidade (municpio), como costuma ocorrer nas alternativas ascendente
s.
Tambm comum que estes processos ascendentes terminam apresentando o plano como
uma soma de projetos locais, sem uma referncia estratgica que defina os eixos cent
rais de
desenvolvimento.
4. Endgeno e exgeno
Toda a abordagem sistmica do desenvolvimento local implica numa percepo do
local (municpio) com uma totalidade (sistema objeto) que constitui, por outro lad
o, um
sub-sistema de uma complexidade mais geral. Isto significa, do ponto de vista tcn
ico e
operacional, que a metodologia de planejamento deve sempre combinar uma anlise da
realidade interna da localidade, identificando os componentes endgenos (positivos
ou
negativos) que condicionam seu futuro potencialidades e problemas com uma reflexo
e
interpretao dos movimentos externos (exgeno) naqueles aspectos (positivos ou
negativos) que podem influenciar tambm o desenvolvimento local oportunidades e
ameaas.
Embora as aes voltadas para o desenvolvimento local devam ser realizadas
internamente localidade (municpio), a definio das prioridades e dos projetos no pode
ser feita sem uma anlise dos processos exgenos; considerando as tendncias crescente
s de
globalizao e integrao dos espaos locais, a prpria pertinncia dos problemas e das

70
potencialidades internas depende do que ocorrer no contexto externo e dos seus i
mpactos
provveis no local. Desta forma, o confronto dos movimentos internos e internos pe
rmite
uma maior clareza sobre as condies que facilitam ou restringem o desenvolvimento
local, ajudando na priorizao das aes e projetos.
Grfico 9
ANLISE DO CONTEXTO EXTERNO
Oportunidades
Ameaas
ANLISE DA REALIDADE INTERNA
Potencialidades
Problemas
EXGENO AGREGADO TCNICO
POLTICO DESAGREGADO ENDGENO
5.3 Etapas do Processo de Planejamento
O processo de planejamento se divide em quatro etapas seqenciais, interli
gadas e
continuadas: o conhecimento da realidade, a tomada de deciso, a execuo do plano e,
finalmente, o acompanhamento, controle e avaliao das aes (Martins de Carvalho,
1997). Este , contudo, um processo permanente de construo e deciso; de modo que,
mesmo que apresente esta seqncia inicial - conhecimento, deciso, execuo e
acompanhamento - o ciclo continuado, com o acompanhamento reorientando o
conhecimento e as decises e, portanto, podendo redefinir a execuo. Por outro lado,
nas
quatro etapas do processo de planejamento devem ser combinados os tratamentos tcn
icos e
polticos e as abordagens ascendentes e descendentes referidas antes.

71
As duas primeiras etapas do processo de planejamento - conhecimento e to
mada de
deciso - constituem a fase de elaborao propriamente dita dos planos de desenvolvime
nto
local, que definem o que ser executado, expresso pelo documento ou produto (plano
de
desenvolvimento). Entretanto, deve ser definido nesta fase os elementos bsicos pa
ra a
execuo e o acompanhamento do plano, que se iniciam, efetivamente, imediatamente aps
a sua aprovao pela sociedade28. Na realidade, um dos componentes centrais do plano
que
ser, portanto, produzido nestas duas etapas, ser a formulao de um modelo de gesto,
que representa o sistema de organizao da sociedade e dos agentes pblicos para as du
as
etapas seguintes: a execuo e o acompanhamento do plano.
A metodologia de planejamento, apresentada neste documento, se concentra n
a fase
de elaborao dos planos, reunindo, portanto, as etapas de conhecimento e tomada de
deciso. Desta forma, no contempla a etapa de execuo e de acompanhamento,
entendendo que a definio sobre a forma e os mecanismos a serem utilizadas nestas d
uas
constituem um dos produtos do planejamento e, portanto, uma deciso dos atores que
planejam, contida no modelo de gesto. Como o modelo de gesto deve corresponder s
prioridades de aes e aos pressupostos polticos definidos pela sociedade - na fase d
e
elaborao - constituem um resultado das duas primeiras etapas do processo de
planejamento: os atores definem a forma em que devem se organizar para a execuo e
acompanhamento do plano.
A fase de elaborao do plano - etapa de conhecimento e deciso - deve seguir
tambm uma seqncia lgica de atividades, de acordo com uma ordem de tratamento e
produo de informaes e conhecimentos que estruturam as escolhas da sociedade. Para a
realizao destas atividades pode-se recorrer a um conjunto de tcnicas e recursos
(instrumentos) facilitadores e organizadores dos procedimentos tcnicos e da negoc
iao
dos atores sociais, algumas das quais sero apresentadas no captulo seguinte29. Do
ponto
de vista operacional, o processo deve comear com a estruturao dos trabalhos, inclui
ndo
montagem da equipe tcnica e do sistema de organizao dos agentes e atores,
apresentados, de forma detalhada no captulo 5.4 (Organizao para o planejamento).
De forma resumida e sistemtica, apresenta-se, a seguir a seqncia das ativida
des
de elaborao do plano, representada pelo fluxograma 1, combinando o processo
descendente e ascendente e envolvendo, ao longo de todo o processo, o tratamento
tcnico
e a negociao da sociedade, destacada principalmente na deciso. A linha pontilha do
fluxograma mostra a passagem entre as duas fases: conhecimento da realidade e to
mada de
deciso.
1. Conhecimento da realidade
28
Em muitos casos e sempre que possvel podem ser implementadas aes mesmo antes da
concluso dos
trabalhos das duas fases, vale dizer, antes da redao e aprovao final do Plano.
29
Tanto a seqncia lgica quanto as tcnicas - apresentadas de forma detalhada no captu
lo VI - devem ser
adaptadas, redefinidas e reestruturadas de acordo com a abrangncia e complexidade
da realidade, de forma
flexvel e criativa, mesmo que conserve um caminho lgico de construo das bases inform
acionais e de
organizao do processo decisrio.

72
Para tomar decises fundamentadas e consistentes, necessrio, antes de tudo,
compreender a realidade do municpio ou localidade, tanto definindo com clareza de
que
estamos tratando (viso espacial e institucional do municpio e localidade) quando a
s
condies atuais e as perspectivas futuras da realidade local e municipal e do seu c
ontexto.
Assim, o conhecimento da realidade, primeira atividade da elaborao do plano, deve
passar, de alguma forma e com diferentes nveis de profundidade e rigor tcnico, pel
os
seguintes procedimentos seqenciais e complementares:
1.1 Delimitao do objeto
O processo de trabalho deve iniciar com a delimitao do municpio (ou
comunidade) que se pretende planejar: seus limites fsico-geogrficos e instituciona
is, as
relaes estruturais das variveis determinantes, e as relaes do municpio com seu
contexto scio-econmico, ambiental e poltico-institucional (onde est situado o
municpio?). Esta atividade tem um forte componente tcnico mas deve ser trabalhada
conjuntamente com a sociedade, tanto pelo conhecimento que detm do seu espao quant
o
pelo processo pedaggico de apreenso dos seus limites e possibilidades. Esta delimi
tao
deve ser feita com base em uma discusso com a equipe tcnica, no levantamento de da
dos
gerais e mapas do municpio e entendimento com as autoridades municipais.
1.2 Diagnstico
O diagnstico consiste na compreenso da realidade atual do municpio e do
s
fatores internos que esto amadurecendo e que podem facilitar ou dificultar o
desenvolvimento local. Para a perceber as condies atuais do municpio importante
analisar o processo de evoluo recente da realidade, que sintetiza a histria do muni
cpio
e os fatores que explicam o seu desempenho. A histria do municpio deve ser
complementada por uma anlise tcnica e reflexo participativa dos atores sociais sobr
e a
realidade atual e suas principais caractersticas.
Para evitar disperso e excesso de dados, o diagnstico deve ser seleti
vo na
definio das informaes mais relevantes para a explicao da situao atual e
determinao do futuro, identificando os principais fatores determinantes da realida
de do
municpio. Para incorporar as concepes contemporneas de desenvolvimento -
desenvolvimento sustentvel - o diagnstico deve tratar a realidade de forma
multidisciplinar, procurando observar e confrontar os componentes ou dimenses
econmica, scio-cultural, ambiental, tecnolgica e poltico-institucional. Toda a anlise
e
reflexo deve convergir para a identificao dos principais problemas e potencialidade
s
locais, o que insatisfatrio na realidade ou est impedindo o desenvolvimento (probl
emas)
e o que pode facilitar o desenvolvimento local (potencialidades). O que a socied
ade no
aceita e pretende modificar na realidade? O que emperra e estrangula o desenvolv
imento
municipal e local? E, quais as grandes potencialidades e condies do municpio e
localidade para alavancar o desenvolvimento?
No diagnstico, deve ser combinado o levantamento de dados secundrios com
a viso e experincia da sociedade, procurando identificar e organizar informaes
econmicas e financeiras (incluindo as finanas e oramentos municipais e os instrumen
tos

73
financeiros disponveis, crditos, etc.), scio-culturais (condies de vida da populao,
trajetria de vida da populao local, etc.), ambientais (incluindo os recursos natura
is, solo,
relevo, etc.), tecnolgicos (incluindo assistncia tcnica) e poltico-institucionais (i
ncluindo
anlise das instituies e os mecanismos de atuao do setor pblico com seus programas e
projetos, especialmente das instncias espacialmente superiores, que podem ser apl
icados
ou atrados para o municpio ou localidade).
No que se refere aos problemas, tanto a anlise tcnica quanto a formulao
da
sociedade devem expressar, de forma qualitativa, quais os fatores mais indesejvei
s e que
mais estrangulam e restringem o desenvolvimento local. Na identificao dos problema
s e
potencialidades devem ser identificados os fatores mais relevantes, realizando u
ma
hierarquizao daqueles de maior densidade e relevncia para o desenvolvimento
municipal, no tanto pela gravidade e urgncia mas, sobretudo, pelo seu peso na
determinao da problemtica do conjunto da realidade municipal e local.
Fluxograma 1
ANLISE DO CONTEXTO ANLISE DA REALIADE
Oportunidades e Ameaas Potencialidades e P
roblemas
VISO DO OPES ESTRATGICAS
FUTURO

PLA NO
AES CONSISTENTES
POR DIMENSO
PROBLEMAS E AES
POTENCIALIDADES PRELIMINARES POR
POR DIMENSO DIMENSO
POTENCIALIDADES
POR DIMENSO
O diagnstico deve combinar e confrontar o levantamento e anlise tcnica
da
realidade com a viso da sociedade interagindo as diferentes percepes dos atores
sociais sobre a situao local, seus principais problemas e potencialidades endgenas.
Desta forma, deve-se estabelecer uma negociao das duas percepes da realidade
bastante distintas mas complementares, cotejando os interesses e desejos da soci
edade com
os limites e possibilidades tcnicas.
1.3 Prognsticos

74
Enquanto o diagnstico procura captar a realidade atual e os fatores e
m
maturao da localidade (municpio), o prognstico busca antecipar possveis
desdobramentos futuros da realidade e, principalmente, do seu contexto externo,
informao importante para dimensionar as possibilidades de realizao dos desejos da
sociedade e, portanto, para a formulao da estratgia de desenvolvimento local. Trata
-se,
neste caso, de compreender em que condies se situa a localidade e para onde tender
ia a
evoluir, destacando as tendncias provveis dos processos exgenos, ressaltando aquele
s de
maior impacto sobre a realidade local. Desta forma, deve identificar as oportuni
dades que
o contexto abre e oferece para o desenvolvimento local, e os fatores externos qu
e podem
constituir ameaas ao seu desenvolvimento
Os futuros provveis do contexto podem influenciar e condicionar o futu
ro do
municpio no mdio e longo prazo, interagindo com as condies internas, seus problemas
e suas potencialidades. Evidencia, portanto, onde o municpio est inserido e que
movimentos este contexto tende a apresentar no futuro, que definem as perspectiv
as de
desenvolvimento municipal.
Para anlise do contexto e suas perspectivas, pode-se recorrer constr
uo de
cenrios que constituem referencial importante para a identificao das oportunidades
e das
ameaas que o futuro parece reservar por conta do desempenho da realidade do entor
no. As
alternativas futuras do contexto, procuram interpretar para onde deve evoluir,
provavelmente, o contexto scio-econmico e poltico-institucional em que est inserido
o
municpio, a partir de uma anlise dos condicionantes do contexto, identificando as
principais tendncias exgenas que devem influenciar o futuro do municpio (ou
localidade).
Tambm podem ser construdos cenrios da localidade (municpio) que
expressam alternativas de evoluo futura da realidade local, resultado da interao dos
processos exgenos com as condies que amadurecem internamente30 (ver referncia mais
detalhada sobre cenrios no prximo captulo). futuros provveis do municpio, que
expressam as perspectivas de desenvolvimento do municpio, em determinado horizont
e de
tempo, resulta da combinao dos impactos externos com as tendncias que amadurecem
internamente. , portanto, uma expresso do cruzamento dos determinantes exgenos com
os condicionantes endgenos, com diferentes hipteses de comportamento futuro.
Dependendo destas hipteses, o municpio pode caminhar de diferentes alternativas de
desenvolvimento futuro, que delimitam as possibilidades de realizao dos desejos da
sociedade.
Por outro lado, o confronto do futuro desejado pela sociedade - a v
iso do
futuro do municpio - com as perspectivas efetivas de desenvolvimento - definida p
elas
alternativas futuras ou cenrios provveis - permite definir o cenrio desejado e plau
svel
30
Embora existam tcnicas sofisticadas para a realizao dos estudos prospectivos, par
a o planejamento local
e municipal, esta atividade pode e deve ser bastante simplificada, podendo limit
ar-se a uma reflexo tcnica
geral e qualitativa sobre o que est amadurecendo no contexto e na realidade inter
na - para adaptar s
condies e necessidades dos planos de desenvolvimento local e municipal - e formulao,
pelos atores, do
futuro desejado.

75
do municpio em um determinado horizonte de tempo. O cenrio desejado descreve o
futuro que mais pode se aproximar do futuro desejado - desejos atemporais e livr
e de
restries - constituindo uma espcie de utopia realizvel ou plausvel. O cenrio desejado
representa o que os planejadores chamam, normalmente, de imagem-objetivo de long
o
prazo, que indica o desenho do futuro que se deseja alcanar e que ser perseguido p
elo
plano de desenvolvimento. Na verdade, o mais comum e adequado ao planejamento do
desenvolvimento local seria a formulao com a sociedade do futuro desejado (viso do
futuro), em uma maior preocupao com a sua plausibilidade, que seria trabalhada no
momento da definio dos objetivos e metas.
2. Tomada de Deciso
Esta etapa do processo de planejamento trata das efetivas escolhas da so
ciedade
sobre o seu futuro e, principalmente, as aes necessrias e viveis para promover o
desenvolvimento local. Definida a viso do futuro o que se pretende construir com
o
plano ou estratgia de desenvolvimento - e detendo o conhecimento da realidade loc
al e das
perspectivas de seu desenvolvimento e do contexto, os decisores podem fazer as e
scolhas e
definir os caminhos e medidas a serem tomadas para viabilizar seu projeto de fut
uro, vale
dizer, tomar as decises estratgicas. Estas decises assumem diversas formas e nveis,
compondo um conjunto de informaes que definem o que se quer alcanar e de que forma
atuar para levar o municpio para os objetivos pretendidos. Como apresentado a seg
uir, as
decises se manifestam atravs de um conjunto de fatores que vo compor o plano de
desenvolvimento:
2.1 Viso do futuro
A primeira definio importante da sociedade local diz respeito ao futur
o
desejado: onde se pretende chegar com a implementao de um plano, atravs de uma
descrio qualitativa e quantitativa da realidade futura. A viso do futuro se manifes
ta em
trs sub-conjuntos diferenciados segundo o horizonte e a viabilidade dos desejos e
de
acordo coma forma: viso do futuro, ou futuro desejado, objetivos e metas. O prime
iro
apresenta o estado futuro desejado pela sociedade, atemporal e livre de restries,
sinalizando para uma imagem objetivo de longo prazo que serve de referncia para a
s
decises estratgicas.
Considerando a realidade atual e o futuro desejado, podem ser defini
dos os
objetivos que sero perseguidos pelo plano de desenvolvimento, expressando o desen
ho da
situao futura desejada e possvel de alcanar no horizonte do plano (o que se pretende
e
se pode alcanar e onde se quer chegar no futuro?). Na verdade, os objetivos so uma
descrio qualitativa do futuro desejado para um determinado prazo e consistente com
as
circunstncias e plausvel, representando a imagem-objetivo da realidade que se pret
ende
alcanar e construir com a implantao e execuo do plano de desenvolvimento. Desta
forma, com base no futuro desejado pode-se definir e explicitar os objetivos - g
erais e
especficos - que sero perseguidos pelo plano de desenvolvimento local.
Por outro lado, as metas representam a quantificao dos objetivos,
explicitando os resultados quantificveis que se pretende e se pode gerar com a es
tratgia

76
ou plano em determinados prazos. A definio das metas requer um tratamento tcnico de
indicadores capazes de expressar os objetivos, procurando quantificar com base e
m
simulaes ou anlise de plausibilidade das alteraes da realidade na direo desejada,
como um contraponto dos dados numricos representativos do quadro atual.
Tanto os objetivos quanto as metas devem expressar indicaes globais da
direo que se pretende imprimir realidade de modo a alcanar o estado futuro desejado
-
objetivos gerais - com seus desdobramentos por segmentos ou dimenses, que traduza
m os
resultados pretendidos de forma mais concreta e especfica.
2.2 Formulao das Opes Estratgicas
A estratgia um conjunto selecionado de aes convergentes e articuladas
capazes de transformar a realidade, de modo a construir o futuro desejado e, por
tanto,
viabilizar os objetivos e as metas definidas pela sociedade. Deve ser expressa p
or grandes
eixos prioritrios de desenvolvimento e escolhas centrais que caracterizam o
desenvolvimento - opes estratgicas - estruturando os grandes blocos articulados e
integrados de interveno que refletem o tratamento agregado da realidade. Desta for
ma,
indica onde devem ser concentradas as aes, de modo a mostrar o caminho geral a ser
seguido e organizar a sociedade em torno desta direo e eixos de atuao.
As opes estratgicas devem ser definidas com base numa combinao do
trabalho tcnico e discusso com a sociedade, em torno das linhas gerais de interveno
que
viabilizem os objetivos gerais e as metas de desenvolvimento. Devem reunir as aes
pertinentes para construir o futuro desejado (viso de futuro) e deve ter coerncia
com a
concepo de desenvolvimento sustentvel. Esta fase do processo decisrio deve resultar
de
uma anlise da relao dos problemas e potencialidades endgenas com as oportunidades
e ameaas exgenas, destacando onde concentrar as iniciativas internas para posicion
ar o
local em condies favorveis no contexto externo. Desta forma, as opes estratgicas
identificam as aes capazes de enfrentar e contornar os problemas e estrangulamento
s
centrais e de explorar as principais potencialidades locais, de modo a aproveita
r as
oportunidades externas e defender-se das suas provveis ameaas.
2.3 Elaborao dos programas e projetos
As opes estratgicas constituem uma referncia importante para organizar as
aes mas no so instrumentos operacionais suficientes porque esto formuladas de forma
agregada e geral. Por isso, o passo seguinte no processo decisrio deve levar form
ulao
das aes concretas e operacionais, desagregando as opes estratgicas em um conjunto
detalhado de programas, polticas31 e projetos especficos por setores ou dimenses da
realidade. Este detalhamento das opes estratgicas deve resultar diretamente da
31
interessante fazer uma distino entre polticas e programas segundo o carter e a nat
ureza da interveno
(em grande parte, decorrente das caractersticas da dimenso a que esta vinculada):
as polticas tratariam do
conjunto de diretrizes, prioridades e critrios sinalizadores das decises e aes pblica
s e privadas,
caracterizando-se por uma relao horizontal que perpassa e orienta as aes em todas as
reas e setores de
interveno; e os programas expressariam a ao e interveno direta na realidade, em segmen
tos e setores
prioritrios de grande poder de transformao e irradiao no conjunto da dinmica econmica e
social.

77
abordagem desagregada por dimenso, confrontando as formulaes especficas (processo
ascendente) com as orientaes decorrentes do tratamento agregado (processo
descendente). Desta forma, a elaborao dos programas e projetos representa uma snte
se
consistente e integradora dos processos agregados - formulao das opes estratgicas -
e
desagregados que detalham a estratgia na definio de aes por dimenso para
enfrentar os problemas e explorar as potencialidades econmicas, scio-culturais,
ambientais, tecnolgicas e poltico-institucionais.
Estratgia e pilares do desenvolvimento local
Considerando os pilares do desenvolvimento local, referidos no captulo 2.
1, o plano estratgico deve
ser estruturado e aprofundado em um conjunto de aes integradas voltadas para a for
mao e consolidao
de instncias institucionais de negociao e gesto compartilhada, o fortalecimento e re
estruturao do
governo local e o desenvolvimento das cadeias produtivas prioritrias. A combinao de
stes trs blocos de
organizao das iniciativas asseguram a sinergia scio-econmica, cultural e poltico-inst
itucional necessria
quebra da inrcia de estagnao e pobreza. Em termos operacionais e manifesta nas segu
intes reas de atuao:
1. capacitao e fortalecimento de conselhos e instncias institucionais
em desenvolvimento
local sustentvel para a gesto compartilhada e capacitao da sociedade para a particip
ao
2. elaborao e implementao de projeto de reestruturao e modernizao da ges
pbica municipal (incluindo finanas pblicas municipais) e capacitao tcnico-profissional
3. estudo das cadeias produtivas dominantes localmente, com identi
ficao dos
estrangulamentos e definio de iniciativas e aes que promoo o desenvolvimento e competi
tividade da
economia municipal.
Como em todas as etapas do processo de planejamento, resulta de um
processo
combinado de anlise tcnica e formulao da viso sociedade, incluindo as mltiplas e
diferenciadas aspiraes da sociedade, procurando analisar a sua consistncia e a
viabilidade e sua relao com as definies programticas e tcnicas. Representa, ao
mesmo tempo, uma desagregao dos grandes eixos - expressando os focos de ao que
viabiliza a direo geral da interveno - e uma reorganizao de propostas e demandas da
sociedade em diferentes segmentos ou dimenses. Esta atividade procura estabelece
r um
processo de negociao das duas percepes da realidade bastante distintas mas
complementares, cotejando as propostas e demandas de aes da sociedade com os limi
tes
e possibilidades tcnicas e a compreenso tcnica de eficcia de interveno.
Grfico 10
OPES ESTRATGICAS
TRATAMENTO
NEGOCIAO
TCNICO
DOS ATORES
AES POR DIMENSO

78
2.4 Definio dos Instrumentos
Para a implementao da estratgia com suas polticas, programas e projetos
devem ser definidos e viabilizados instrumentos (meios financeiros, legais, orga
nizacionais,
institucionais) com que podem e devem contar para a efetiva execuo do plano.
Particularmente os instrumentos financeiros devem ser sistematizados em uma matr
iz de
fontes e usos que distribua os recursos nas reas programticas, organizando os j
existentes, os que podem ser captados e os que devem ser criados. Os instrumento
s
procuram definir, portanto, os meios financeiros, fiscais, organizacionais e ins
titucionais,
legais e polticos com que pode e deve atuar para a efetiva execuo das aes locais.
Cada programa pode ter seus prprios instrumentos, alguns dos quais po
dem
ser comuns a mais de uma ao programtica, perpassando vrias reas de interveno. Por
outro lado, existem instrumentos que, por sua generalidade, devem ser destacados
como os
meios centrais para a implementao da estratgia de desenvolvimento, constituindo
instrumentos gerais. Para a definio dos instrumentos gerais devem ser realizados o
s
seguintes procedimentos:
a) anlise dos meios requeridos (financeiros, organizacionais, leg
ais e de
recursos humanos) pelas opes estratgicas, as necessidades de recursos e investiment
os
decorrentes das metas globais e demandas de instrumentos dos programas e aes
prioritrias por dimenso.
b) anlise dos diversos instrumentos, fontes de recursos, programas
e
projetos de instncias espacialmente superiores que esto disponveis e que podem ser
alavancados e atrados pelo municpio.
c) anlise da pertinncia e adequao dos instrumentos e meios aos
objetivos e caractersticas dos programas, de modo a selecionar os mais consistent
es e
eficazes.
d) anlise da viabilidade financeira do plano, com uma apresentao das
fontes de recursos financeiros que se tem disponvel ou se pode explorar e acessar
,
comparando com as necessidades globais de recursos e investimentos.
2.5 Formulao do Modelo de Gesto
O modelo de gesto o sistema institucional e a arquitetura organizacio
nal
adequada e necessria para implementar a estratgia e plano de desenvolvimento local
,
mobilizando e articulando os atores (organizaes da sociedade) e agentes (instncias
pblicas), com seus diversos instrumentos, e assegurando a participao da sociedade n
o
processo, para a execuo e acompanhamento das aes. Trata-se da definio da forma em
que a sociedade e o Estado (setor pblico) devem se organizar para a implementao das
aes, gesto dos instrumentos e programas, e para avaliao dos seus resultados.
O sistema deve estruturar e distribuir as responsabilidades dos agent
es e atores
pela execuo das diversas tarefas e atividades, expressas, de forma sinttica em uma

79
matriz institucional, que distribui as responsabilidades e atividades entre os a
tores e
agentes pblicos (incluindo os indicadores de avaliao e acompanhamento), de modo a
comprometer a sociedade numa corresponsabilidade e reforar o controle social sobr
e o
processo. Por outro lado, deve explicitar os mecanismos e instncias de participao d
a
sociedade e dos atores sociais no acompanhamento e implementao do plano, asseguran
do
o sistema participativo de gesto.
O modelo de gesto deve ser compatvel com a concepo geral e com os
princpios do planejamento, com o estilo de desenvolvimento proposto (desenvolvime
nto
sustentvel), e com as opes estratgicas, ressaltando a democratizao e participao da
sociedade e a descentralizao do processo decisrio e da execuo das aes.
O modelo de gesto do plano decorre diretamente das aes definidas para a
dimenso poltico-institucional, que explicitam a proposta com relao ao Estado, a
organizao da sociedade e as relaes entre o Estado e a sociedade civil. No desenho da
arquitetura institucional para implementao do plano, devem ser levadas em consider
ao
os seguintes componentes centrais:
a) identificao dos mecanismos institucionais que assegurem a efic
incia,
a eficcia e a efetividade das polticas, programas e projetos do plano de desenvolv
imento.
b) montagem de um sistema de acompanhamento, avaliao e controle
permanente da implementao do plano, que permite os ajustes e retificaes necessrios
realizao dos seus objetivos gerais, contendo indicadores de processo e resultado.
c) consolidao de um sistema de participao da sociedade no processo
permanente de execuo e acompanhamento do plano.
d) garantia de capilaridade, envolvimento e integrao das diferente
s
instituies pblicas envolvidas no processo e na interveno no municpio.
Para a elaborao do modelo de gesto do plano deve ser realizado um conju
nto
de atividades combinadas e sequenciadas, como abaixo apresentado de forma simpli
ficada:
a) anlise do sistema poltico-institucional dominante no espao local
(municpio) e no seu contexto estadual e nacional, identificando as condies histricas
dadas e as formas institucionais construdas.
b) confronto do sistema institucional do Municpio com as prioridad
es
estratgicas do plano de desenvolvimento, identificando as exigncias institucionais
e
organizacionais que decorrem do plano, suas polticas e programas.
c) anlise das formas e mecanismos de organizao da sociedade e das
relaes e interaes com o Estado, procurando definir os mecanismos e instncias de
participao da sociedade.

80
d) montagem da arquitetura institucional do plano consistente com
os
postulados da participao e com as condies scio-polticas do municpio.
e) construo de uma Matriz de Envolvimento das instituies pblicas e
atores sociais na implementao do plano, definindo as responsabilidades e a distrib
uio
de instrumentos e papis, procurando organizar uma agenda de compromissos.
2.6 Construo da adeso e sustentabilidade poltica
O conjunto das atividades definidas para elaborao do plano devem gerar
elementos suficientes para compor uma verso do documento que expressa a estratgia
de
desenvolvimento sustentvel; este produto expressa a sntese das decises da sociedade
fundamentadas no processo tcnico e social de reflexo e negociao poltica. Entretanto,
para que este documento tenha uma base slida de sustentao na sociedade e nos
parceiros, necessrio que passe para vrios ciclo de discusso estruturada com a
sociedade, para ir construindo a aderncia poltica dos atores. Para tanto, devem se
r
implementadas as seguintes sub-atividades:
a) distribuio de documento preliminar (verso sinttica) para as
instncias (setoriais ou dimensionais) e os canais adequados de discusso e particip
ao,
incluindo a instncia poltica mais ampla.
Estrutura dos planos de desenvolvimento local
O plano de desenvolvimento gerado neste processo de planejamento pode te
r vrias formas de
apresentao. Entretanto, existe um conjunto bsico de informaes que todo plano deve con
ter para poder
representar, ao mesmo tempo, um referencial para a sociedade e um carto de visita
da localidade na sua
relao com os diversos parceiros, procurando responder a algumas perguntas concreta
s, tais como: o que
somos (realidade atual), de onde viemos (histria e evoluo recente), onde estamos si
tuados (contexto
externo), onde queremos chegar com o plano (viso do futuro), o que se deve e pode
fazer para chegar onde
queremos, onde concentrar as aes, com que meios se pode implementar as aes, e, final
mente, como se
organizar para executar e acompanhar as aes. Na confeco do plano a resposta a estas
perguntas pode ser
apresentada em diferentes captulos sequenciados, acompanhando um processo lgico de
exposio das
idias, informaes e decises, como apresentado abaixo:
1. Introduo incluindo a metodologia na elaborao do plano e um resumo das prioridades
2. Caracterizao da realidade local - delimitao e caracterizao geral do local, descrio
evoluo
recente, problemas e estrangulamentos centrais, e potencialidades principais.
3. Contexto externo - descrio sinttica das tendncias do contexto externo, oportunida
des exgenas e
ameaas exgenas.
4. Viso do futuro - apresentao do futuro desejado (atemporal e livre de restries, obj
etivos e metas.
5. Opes estratgicas definio dos eixos e prioridades estratgicas.
6. Programas e projetos desagregando as opes em programas que se desagregam em pro
jetos.
7. Instrumentos apresentando os meios financeiros, organizacionais, tcnicos e hum
anos.
8. Sistema de gesto definio da forma de organizao da sociedade e distribuio de respon
bilidades.
b) discusses e formulaes da sociedade em seminrios e oficinas de
trabalho estruturadas com os atores sociais e em diferentes sub-espaos e agrupame
ntos
sociais.

81
c) discusso na instncia poltica mais agregada a nvel local (conselhos
de
desenvolvimento municipal ou outra instncia j existente ou a ser criada) que permi
ta uma
integrao da sociedade na discusso.
d) montagem de reunies com parceiros e patrocinadores potenciais pa
ra
construo de uma agenda de compromissos em torno das prioridades e dos instrumentos
de desenvolvimento.
f) reviso e produo da verso final do Plano de Desenvolvimento Local
ou Municipal Sustentvel, incorporando as criticas, contribuies a convergncias da
sociedade.
5.4 Organizao para o planejamento
Para garantir a integrao das atividades e a articulao da produo e reflexo
tcnica com a negociao poltica, o planejamento deve ser preparado com a montagem de
uma estrutura organizacional para realizao sistemtica das atividades. Assim, devem
ser
criados os meios administrativos - formais ou informais - institucionalizando o
que for
possvel e necessrio, gerando as condies para o trabalho, a participao e envolvimento
da sociedade, e a capilaridade das instituies pblicas.
Entretanto, a forma e estrutura de organizao para o processo de planejament
o (fase
de elaborao dos planos) depende da complexidade e especificidade do objeto trabalh
ado
e, principalmente, da escala do local. Em comunidades pequenas e relativamente
homogneas do ponto de vista scio-cultural e mesmo em municpios de pequeno porte, a
organizao deve ser simples, combinando uma reduzida equipe tcnica com mobilizao
direta da sociedade em torno das questes agregadas da realidade. No outro extremo
,
trabalhando com microrregies que articulam vrios municpios com suas estruturas
poltico-administrativas, a organizao de trabalho deve ser mais complexa e ampla,
combinando oficinas locais com representaes para espaos regionais de negociao e
convergncia e demandando cortes temticos e de dimenses no tratamento da realidade32
.
Preparao e animao do processo
O processo de planejamento deve ser antecipado por uma fase preparatr
ia que comea com a
montagem e o estruturao de uma equipe tcnica central responsvel pela conduo e art
iculao do
processo. Esta equipe deve passar, inicialmente, por uma atividade de unifo
rmizao conceitual e
detalhamento do plano de trabalho, estruturando as diversas atividades dent
ro de um cronograma. Em
seguida, a equipe tcnica deve se dedicar ao trabalho de motivao, mobilizao e sen
sibilizao dos
atores sociais, da comunidade e das instncias governamentais importantes par
a o planejamento local e
municipal. Por outro lado, deve ser montado, desde o incio, um sistema de di
vulgao e comunicao
(boletins, newsletter e sites) para manter a sociedade informada do andamen
to dos trabalhos, criando o
clima poltico para a participao e para a transformao do plano num referencial co
letivo.
32
Na experincia recente da LOCUS-Planejamento e desenvolvimento local na Regio da
Grande Dourados,
Mato Grosso do Sul, foram realizadas oficinas em cada municpio que formulou sua p
ercepo da realidade
regional e elegeu sete representantes para a oficina regional que consolidou a v
iso e definiu as opes
estratgicas regionais.

82
A forma mais abrangente e completa de organizao do processo de planejamento
do
desenvolvimento local e municipal deve combinar e articular a equipe tcnica com
instncias e formas de participao dos atores sociais; e deve procurar criar uma inte
rao
permanente entre a formulao agregada realizada pela equipe central com o tratament
o
desagregado trabalhado por grupos que focalizam a anlise diretamente nas dimenses,
como apresentado no fluxograma a seguir:
1. a equipe tcnica do plano seria formada por uma coordenao, composta de
um pequeno nmero de tcnicos com experincia em planejamento e viso agregada do
municpio, e por vrios grupos de trabalho responsveis pelo tratamento das diversas
dimenses em que se desagrega a realidade, envolvendo tcnicos das diversas secretar
ias e
reas de atuao do municpio. A equipe de coordenao deve se responsabilizar pela
abordagem agregada e por todo o trabalho de animao e articulao dos trabalhos e
atividades tcnicas e de participao da sociedade.
Fluxograma 2
ESTRUTURA ORGANIZACIONAL
EQUIPE CENTRAL
DE COORDENAO
CONSELHO DE
DESENVOLVIMENT
O
GT GT GT GT GT
GS GS GS GS GS
Ambiental Econmica Tecnolgica Scio-cultural Poltico-
insti
tucional

83
2. a organizao dos atores sociais seria distribuda em dois conjuntos, segu
ndo o
nvel de agregao e desagregao da reflexo e deliberao:
a) constituio de uma instncia geral de deliberao e participao, na forma
de um conselho de desenvolvimento local33, formado por represent
aes dos
atores mais relevantes, podendo contemplar a participao de represe
ntantes
de agentes pblicos e organizaes no governamentais comprometidas com
o municpio. O ideal que o conselho surja como parte do processo e
no
criado de forma artificial antes dos momentos de participao e form
ulao
pela sociedade.
b) formao de grupos de atores sociais por dimenso34, formados por
representantes da sociedade com afinidades com as diversas reas (
ou
dimenses) em que se desagrega o trabalho, de modo a acompanhar as
atividades e interagir com os grupos tcnicos. Estes grupos de ato
res -
denominados no fluxograma de Grupos Sociais - devem permitir uma
participao da sociedade por rea ou dimenso, levando ao aprofundament
o
e desagregao das discusses e formulaes da sociedade.
33
Os municpios que j tiverem um Conselho de Desenvolvimento ou instncia agregada
semelhante no
devem criar novas estruturas especificas para a negociao poltica do plano, aproveit
ando o conselho
existente e procurando orientar suas atividades para os objetivos e a dinmica do
planejamento municipal.
34
A pequena dimenso de alguns municpios e, principalmente, de comunidades, pode t
ornar desnecessrio e
mesmo difcil a montagem de seis a sete grupos com representaes da sociedade, podend
o concentrar todo o
processo de acompanhamento e discusso no Conselho e em oficinas.

84
VI. TCNICAS DE PLANEJAMENTO
Para a realizao das atividades necessrias elaborao do plano de
desenvolvimento local pode-se contar com um conjunto de instrumentos e tcnicas de
planejamento que auxiliam na organizao e sistematizao das informaes e no processo
de negociao e reflexo para a tomada de decises. As tcnicas devem ser consideradas
apenas ferramentas de apoio para a organizao e tratamento das informaes, vises e
propostas de alternativas; desta forma, no podem inibir ou limitar a criatividade
e a
sensibilidade dos tcnicos e dos atores sociais, nem substituir os interesses e os
desejos da
sociedade no processo decisrio.
O planejamento desenvolveu e aprimorou, ao longo do tempo, um grande nmero
de
tcnicas de apoio ao tratamento e organizao do conhecimento e negociao poltica, que
devem ser adaptadas e ajustadas s necessidades e condies concretas de cada municpio.
Para orientar as equipes tcnicas na definio das tcnicas, procura-se apresentar, a pa
rtir
de agora, vrios instrumentos de trabalho disponveis, como uma espcie de "cardpio" de
tcnicas, que parecem pertinentes realizao das atividades, como um referencial e
modelo de trabalho. Para cada caso e local, cabe aos tcnicos definir os instrumen
tos
tcnicos mais adequados, procurando, de forma flexvel, fazer as adaptaes e
simplificaes que considere necessrio. As tcnicas esto apresentadas a seguir, separada
s
em cinco grupos, de acordo com sua utilidade e a funo nos diferentes estgios do
processo de planejamento.
6.1 Consulta sociedade e levantamento da realidade
Existem vrias tcnicas de consulta a atores, instituies e especialistas que
permitem captar a sua percepo e compreenso sobre a realidade atual e sobre a viso do
futuro, ou recolher propostas de aes para o desenvolvimento local e municipal; da
mesma
forma, existem tambm formas diversas de levantamento de dados e informaes tcnicas
para apreenso geral e sistemtica da problemtica local. As tcnicas de consulta servem
tanto para a etapa de conhecimento da realidade - captando e apreendendo o conhe
cimento
e a viso da sociedade - quanto para a formulao de propostas de aes (polticas e
programas), alm de envolver os atores no processo decisrio e na execuo dos planos.
O conhecimento da realidade e a formulao das aes podem ser realizadas em
consultas e levantamentos separados no tempo, ou podem ser combinadas em um mesm
o
momento e iniciativa, embora no processo de planejamento tenham sido apresentado
s de
forma sequenciada. A realizao das duas consultas ao mesmo tempo - conhecimento e
propostas de ao - permite otimizar o tempo e intensificar a reflexo dos atores e
instituies, articulando, de imediato o problema e suas solues. Mas o tratamento de
forma separada no tempo facilita a maturao e o aprofundamento da reflexo dos
consultados em torno da passagem do primeiro - conhecimento - para o segundo mom
ento -
aes.
Na seleo e organizao dos consultados pelas tcnicas tambm existem as
alternativas de juntar ou separar - em momentos e espaos diversos - os atores soc
iais e as
instituies pblicas, com os ganhos e perdas correspondentes. Na hiptese de consulta e
m

85
conjunto mistura-se, intencionalmente, as lgicas polticas e tcnicas, promovendo, ao
mesmo tempo, a negociao de interesses e o confronto de racionalidades; a opo de
consulta separada, por seu turno, permite concentrar a negociao das percepes com a
mesma lgica, deixando o confronto do tcnico e poltico para uma fase posterior.
De forma sistemtica, apresenta-se, a seguir, um conjunto de tcnicas de cons
ulta a
atores, instituies e especialistas, supondo um tratamento separado dos trs tipos de
consultados e suas lgicas.
1. Oficina de trabalho de Atores Sociais
As oficinas de trabalho com atores sociais constitui um valioso mtodo
de
consulta estruturada sociedade, organizando a construo coletiva na percepo da
realidade e definio das prioridades. A oficina de trabalho pode utilizar o sistema
de
visualizao e flexibilidade em painis com a manifestao do pensamento atravs de
cartes (tarjetas) e a organizao da reflexo e discusso numa intensa dinmica de grupo
(como a tcnica Metaplan)35. Como atividade para conhecimento do objeto, a oficina
de
trabalho deve captar e organizar a percepo dos atores e promover a negociao das vises
diferenciadas, atravs da reflexo em torno dos problemas e potencialidades da reali
dade.
Sempre que for possvel durante a oficina, o que depende do tempo e d
a
quantidade de participantes, deve-se estruturar uma hierarquia dos problemas e
potencialidades, como base numa estruturao lgica de causa e efeito e atravs de um
processo de negociao e confronto das vises - muitas vezes fragmentadas - dos atores
e
seus interesses diferenciadas. Na distribuio das tcnicas, esta hierarquizao dos
problemas e potencialidades ser apresentada, de forma separada, no sub-captulo 6.3
que
trata da sistematizao e organizao das informaes, atravs das anlises de relevncia e
causalidade; mas, dependendo das condies, esta anlise de hierarquia e relevncia pode
ser feita na oficina de trabalho de atores sociais.
Oficina semelhante pode ser utilizada para a construo coletiva de um f
uturo
desejado para o municpio (viso do futuro), constituindo o referencial a ser utiliz
ado no
trabalho tcnico de elaborao do cenrio desejado. Da mesma forma, a tcnica de consulta
pode levantar a viso dos atores com relao s prioridades e aes necessrias ao
desenvolvimento municipal e local, procurando estruturar e negociar as propostas
para
consolidao das polticas, programas e projetos.
A qualidade e consistncia dos produtos gerados na oficina, assim como
a
representatividade em termos de sociedade, dependem do grupo de participantes e
do perfil
das entidades representativas convocadas para a oficina, o que demanda um trabal
ho
preparatrio bastante intenso e cuidadoso; a sensibilizao dos atores para o envolvim
ento
no processo uma condio bsica para o sucesso da oficina e na participao social. Isto
35
Esta tcnica de oficina de trabalho com visualizao em painis e manifestao em cartes t
em sido
conhecida como Metaplan, utilizada no processo de elaborao de projetos do ZOPP-Zie
l Orientierte Projekt
Plannung, como uma referncia empresa de consultoria que a desenvolveu para as ins
tituies alemes que
difundiram o ZOPP no Brasil (GTZ e BMZ/DES).

86
pressupe, portanto, uma ampla identificao e interao com os diversos segmentos da
sociedade, uma seleo atenta dos atores sociais e suas representaes, a montagem das
condies operacionais de funcionamento e, principalmente, a conduo por profissional d
e
moderao com experincia na dinmica de grupo e na tcnica de visualizao.
Quando os participantes da oficina de trabalho forem analfabetos ou
semi-
analfabetos - portanto, sem condies de expressar sua viso com idias-sintese nos carte
s
e acompanhar os resultados no painel pode ser estimulado o apoio de outros parti
cipantes
na formulao do seu pensamento; em alguns casos pode ser necessrio e prefervel utiliz
ar
meios grficos de manifestao, como desenhos e figuras, que expressam sua viso dos
problemas e das aes, como utilizado na experincia de Pernambuco36.
2. Oficina de trabalho institucional37
A tcnica de oficina de trabalho pode ser utilizada para articular a
participao
e envolvimento das instituies e rgos pblicos que tem atuao e responsabilidade no
municpio, promovendo a construo coletiva e estruturando uma Matriz de Envolvimento
institucional, na qual se manifeste e organize as responsabilidades e reas de atu
ao dos
diversos segmentos da administrao pblica no desenvolvimento. Para tanto deve ser
utilizado o sistema de visualizao e flexibilidade em painis, recorrendo a cartes par
a
expresso dos participantes, a oficina pode se concentrar no conhecimento do objet
o -
captando a viso tcnica diferenciada das instituies, atuantes nos diversos segmentos
e
dimenses, em torno dos problemas e potencialidades da realidade - ou na formulao da
s
prioridades de ao e iniciativas para o desenvolvimento do municpio.
Os produtos desta oficina institucional no so concorrentes com o gera
do pelos
atores sociais mas complementares: de um lado, expressam uma abordagem e lgica
institucional de anlise da realidade e das propostas (com alguma estruturao raciona
l) ao
contrrio dos interesses negociados na oficina de atores; de outro, procura reforar
o
envolvimento e a distribuio de responsabilidades dos agentes pblicos em torno dos
problemas e aes. Sempre que possvel, dependendo do tempo e da quantidade de
participantes, tambm nesta oficina institucional deve-se organizar uma hierarquia
e uma
estruturao lgica dos problemas e potencialidades e das propostas de ao, atravs de
uma anlise de causalidade e relevncia.
3. Entrevista Estruturada ou Semi-estruturada
A entrevista com lideranas e representaes de atores sociais - estrutura
da ou
semi-estruturada - constitui uma forma simples e, normalmente, bastante eficaz e
interessante de levantamento e identificao da percepo da comunidade. Este
levantamento tanto pode se concentrar em torno do conhecimento da realidade - re
ssaltando
36
Experincia apresentada pelo consultor Gerson Victor em reunio tcnica de consulto
res do IICA
vinculados ao Projeto de Cooperao Tcnica INCRA-IICA, em Brasilia, em 30 e 31 de out
ubro de 1997,
aplicada com sucesso em municpios de Pernambuco.
37
Dependendo das condies e amplitude do municpio e comunidade, como foi referido a
ntes, pode ser
prefervel (e necessrio) juntar os atores sociais e as instituies pblicas em uma mesma
oficina de trabalho,
tanto para economizar energias quanto para promover, desde o incio, o confronto d
a viso poltica e tcnica.

87
os problemas e potencialidades do municpio - quanto pode ampliar o enfoque para a
identificao das demandas da sociedade e das propostas de projetos de desenvolvimen
to
local.
Apoiada em um roteiro ou questionrio de consulta, a entrevista pode ge
rar um
conjunto de informaes que devem ser processadas e organizadas para identificar a v
iso
da sociedade, a ser considerada no trabalho tcnico. As entrevistas apresentam uma
grande
vantagem por permitir uma manifestao direta e individual de cada representao dos
atores, com tempo e liberdade para sua manifestao, livre do contraditrio e da diviso
de
tempo e opinio com outras vises da sociedade. No entanto, perde fora precisamente p
or
no criar o dilogo e a negociao entre os diversos segmentos da sociedade, como
permitido pela oficina de trabalho.
Desta forma, como as vises no so, necessariamente, convergentes, as
manifestaes das diversas entrevistas constituem sugestes e subsdios para serem
organizados e trabalhados pela equipe tcnica, cruzando as mesmas com outras forma
s de
expresso da percepo e demandas da sociedade e das instituies.
4. Diagrama Institucional
A tcnica de diagrama pode contribuir para a definio das diversas insti
tuies
e entidades envolvidas direta ou indiretamente na vida e nas iniciativas para o
desenvolvimento municipal e local, como forma alternativa matriz institucional.
Enquanto
esta elaborada pelas instituies pblicas na oficina de trabalho, cada uma explicitan
do
seu papel e espaos de responsabilidade no desenvolvimento municipal e local, o di
agrama
institucional (conhecido como Diagrama de Venn ou Jogo das Bolas)38 elaborado pe
los
atores sociais, a partir da sua percepo das entidades que atuam no municpio, sua
importncia relativa, sua presena e atuao na localidade.
O diagrama institucional consiste na representao das instituies atravs de
crculos diferenciados: os diversos tamanhos definidos para cada instituio indica su
a
importncia para o municpio; e a sua posio (distncia) em relao ao crculo
representativo do municpio expressa a sua atuao ou presena no espao municipal. A
elaborao deste diagrama feita com base em uma intensa discusso dos atores sociais e
num processo interativo de desenho e redesenho dos crculos, procurando expressar
a
percepo consensual do grupo em relao s instituies e entidades.
Com a visualizao da rede institucional em torno do municpio, os atores
sociais podem definir com clareza as alianas possveis e necessrias e as parcerias q
ue
podem e devem ser construdas para promover o desenvolvimento local. Mas a
"representao grfica por si s no o objetivo desta tcnica, o que se procura estimular
a discusso sobre cada entidade citada de forma a compreender melhor o seu inter-
relacionamento, suas formas de atuao, seus pontos fortes e fracos e os interesses
que
esto em jogo no seu trabalho" (Terra, sem data, pg. 14).
38
Ver, a respeito, a "Apostila de Capacitao" elaborado pela TERRA-Assessoria, Pesqu
isa e
Desenvolvimento para o Projeto INCRA-BID (mimeo), sem data.

88
DRP-Diagnstico Rpido Participativo
O DRP-Diagnstico Rpido Participativo, como as diversas variante
s de diagnstico
participativo, no propriamente uma tcnica mas um processo de apreenso da viso s
ociedade sobre a
realidade com base em um conjunto de ferramentas, constituindo uma forma si
mplificada de
planejamento local. Neste sentido, utiliza vrias tcnicas de envolvimento da s
ociedade num processo
dialgico de anlise da realidade e de interao entre o sujeito e o objeto, com um
forte contedo
pedaggico. O DRP utilizado para "conhecer, avaliar e planejar idias, problema
s, oportunidades,
obstculos locais e desenvolvimento regional, entre outros" (Terra, sem data,
pg. 4 e 5), gerando
resultados rpidos e de grande riqueza e conhecimento. O diagnstico rpido parti
cipativo utiliza,
normalmente, oficinas de trabalho e procura, intencionalmente, juntar grupo
s sociais e tcnicos, como
forma de explicitar o confronto e a negociao dos interesses com a racionalida
de tcnica; parte do
princpio que, "...para se obter informaes mais prximas da realidade, necessrio f
azer interagir
produtores e tcnicos, num processo de comunicao racionalmente construdo para ta
l fim" (Terra, sem
data, pg.5).
O Diagnstico Rpido Participativo procura estimular a capacidad
e crtica e analtica dos
atores sociais e da comunidade, em torno da reflexo sobre a realidade e a su
a vivncia como cidado.
Atravs da animao da troca de experincias e percepes dos participantes, a tcnica pr
ocura estruturar
e organizar a apreenso coletiva que os atores tm do municpio ou comunidade.
5. Caminhadas de Reconhecimento
O reconhecimento agroecolgico e infra-estrutural de pequenos municpios
ou
comunidades pode ser feito, complementando os dados secundrios, nem sempre
disponveis e suficientes, com a organizao da percepo da sociedade. Para isso, pode-se
recorrer tcnica de Caminhadas de Reconhecimento, que procura expressar em mapas o
conhecimento dos atores e observao visual direta em relao ao solo, relevo, paisagem,
usos agrcolas, recursos hdricos, oferta de infra-estrutura e disponibilidade de in
fra-
estrutura. Esta tcnica de representao direta da observao e conhecimento da sociedade
pode ser tambm complementada e refinada com a utilizao do GPS, instrumento de
localizao geogrfica no sistema de coordenadas cartogrficas que permite uma alta
preciso de forma simplificada e prtica.
A tcnica consiste numa caminhada ao longo do municpio, acompanhado de
pessoas da comunidade bem informada, procurando observar e anotar em uma
representao cartogrfica, os elementos da natureza e da interveno antrpica, como
forma de ocupao e uso da terra39. As anotaes vo sendo transferidas para um mapa do
municpio, complementando e testando as informaes de fontes oficiais, ao mesmo tempo
em que organiza o conhecimento difuso e impreciso da sociedade.
6. Delfos
O mtodo Delfos uma tcnica de consulta estruturada (a atores ou
especialistas), baseada num processo de coleta individualizada em base a questio
nrio,
promovendo vrias rodadas de manifestao e reflexo dos participantes. As rodadas so
estimuladas por relatrios que sintetizam as respostas do grupo, procurando estrut
urar as
convergncias e divergncias registradas na percepo dos participantes. Trata-se, porta
nto,
39
Ver, a respeito, a "Apostila de Capacitao" elaborada pela TERRA-Assessoria, Pesqu
isa e
Desenvolvimento para o Projeto INCRA-BID (mimeo), sem data.

89
de um processo de reflexo coletiva, sem que os participantes se encontrem ou dial
oguem
diretamente, posicionando-se diante da viso do conjunto. Nas diferentes rodadas,
os
participantes (os mesmos durante todo o processo) so convidados a repensar sua vi
so
original diante da sntese que reflete o pensamento dominante no grupo, podendo co
nfirmar
ou redefinir seu ponto de vista, quando considerar conveniente. Para expressar a
viso do
grupo podem ser utilizados vrios meios, desde a representao estatstica - normalmente
se
utiliza a mediana - at grficos que expressem a incidncia e freqncia de resposta dos
participantes.
A tcnica Delfos pode ser utilizada tanto para a reflexo em torno dos
problemas e potencialidades (conhecimento da realidade) quanto para a definio de
prioridades, programas e projetos, na etapa de tomada de deciso40. A tcnica pode s
er
aplicada diretamente na consulta aos atores sociais, permitindo uma maior capaci
dade de
organizao da viso dominante na sociedade (ao contrrio da simples entrevista
estruturada). O Delfos pode ser aplicado tambm junto a personalidades do municpio
com
reconhecida liderana e capacidade de formao de opinio (eventualmente capaz de
"sentir" oportunidades e ameaas futuras no perceptveis pelos atores sociais na sua
vida
cotidiana), com reconhecida capacidade de formulao, anlise crtica e postura humanist
a
acima dos partidos polticos, interesses de atores e tendncias ideolgicas mas no
apoltica. No caso de um grupo grande de atores e personalidades, deve-se procurar
sempre
assegurar a diversidade de reas de interesse e vises de mundo, incluindo pessoas c
om
atividade artstico-cultural, cientistas - no s da rea de humanas - e no apenas
economistas e pensadores envolvidos diretamente com temas do desenvolvimento.
O Delfos diferente da oficina de trabalho e pode ser complementar no
processo de consulta e envolvimento dos atores para apreenso da sua percepo. Ao
contrrio das oficinas de trabalho, no Delfos os participantes no se encontram em n
enhum
momento, nem sequer sabem a opinio individual de cada um dos outros, conhecendo
apenas o pensamento dominante no grupo. Cria-se, assim, uma espcie de dilogo de ca
da
participante com o conjunto (coletivo) atravs das rodadas de manifestao e dos relatr
ios-
sintese. O Delfos perde para a oficina de trabalho pela falta de interao e negociao
direta
do grupo de participantes, mas ganha pelo anonimato das posies e pela ausncia de
influncias que os participantes com maior capacidade de convencimento e argumentao
e
com maior liderana exercem na definio do produto coletivo. Ao mesmo tempo, tem a
desvantagem de demandar muito mais tempo para a produo dos resultados - diversas
rodadas de manifestao e reflexo - compensada por uma maior maturao da posio do
grupo.
Para a utilizao da tcnica Delfos devem ser realizados os seguintes
procedimentos sequenciados:
40
A tcnica foi desenvolvida e tem sido usada, normalmente, para a reflexo em torn
o de probabilidades de
eventos futuros, como ferramenta para a construo de cenrios. No entanto, foi adapta
da para utilizao no
planejamento local e municipal, explorando a viso dos atores sobre a realidade, o
futuro desejado, e as aes
e iniciativas prioritrias para o desenvolvimento, conhecido como Delfos Poltico.

90
a) elaborao de questionrio com perguntas-chaves sobre o municpio,
explorando a percepo dos atores sobre a realidade - problemas e potencialidades -
sobre o
futuro desejado ou sobre as prioridades de ao.
b) seleo do grupo de entrevistados de acordo com o corte dado consult
a,
podendo ampliar o leque de atores participantes, incluindo o envolvimento direto
das
comunidades.
c) remessa do questionrio para os entrevistados com instrumento de
resposta automtica, que agilize a devoluo das respostas.
d) anlise e processamento do material das respostas, procurando
identificar tendncias dominantes no pensamento do grupo, suas convergncias e
divergncias, com a elaborao de relatrio sntese.
e) remessa do relatrio para os entrevistados com novas perguntas e
m
torno dos resultados apresentados na primeira rodada.
f) teste de convergncia do posicionamento do grupo na resposta seg
unda
rodada, analisando as novas convergncias que foram construdas42.
6.2 Antecipao do Futuro
Toda atividade de planejamento parte, necessariamente, de uma antecipao do
futuro; seja para definir onde se pretende chegar e que realidade futura se pret
ende
construir, seja para antever as condies em que se vai atuar e trabalhar no horizon
te
temporal futuro para gerar as condies favorveis realizao dos objetivos. Embora
existam vrios caminhos para conceber e desenhar futuros, o planejamento tem recor
rido,
de forma crescente tcnica de cenrios.
A tcnica de cenrios uma ferramenta de planejamento utilizada na antecipao
de futuros, explicitando futuros alternativos e provveis, frente aos quais se def
ine o
conjunto de aes e iniciativas prioritrias. De uma forma genrica, cenrios so
configuraes de imagens de futuro com base em jogos coerentes de hipteses sobre o
comportamento das variveis centrais do objeto de anlise e de seu contexto43. Como
previses condicionadas a um conjunto de hipteses e admitindo a incerteza como regr
a, os
cenrios no pretendem nem podem definir o que deve vir a acontecer mas apenas delim
itar
as probabilidades de evoluo futura.
Normalmente so utilizados dois tipos de cenrios: os cenrios alternativos, qu
e
indicam os futuros provveis, e o cenrio normativo ou desejado, que corresponde ao
42
Como foi definido antes, devem ser feitas vrias rodadas de consulta, procurand
o elevar o grau de
convergncia e consenso do grupo em torno das respostas centrais, at onde for consi
derado satisfatria a
viso coletiva do grupo.
43
Para maiores detalhes sobre o conceito e, principalmente, as tcnicas de constr
uo de cenrios ver
BUARQUE, Srgio C. - "Metodologia e tcnicas de construo de cenrios globais e regionais
" IPEA
(mimeo) - Recife/Braslia Julho de 2001

91
futuro desejado e plausvel, a ser construdo pelos atores sociais dentro das circun
stncias.
Os cenrios alternativos devem ser formulados para o contexto no qual est inserido
o
objeto de planejamento, como forma de antecipar as condies em que estar vivendo no
futuro, diante das quais deve formular suas estratgias e prioridades. Por outro l
ado, o
cenrio desejado deve ser formulado apenas para o objeto de planejamento, constitu
indo a
imagem-objetivo da estratgia de desenvolvimento, imagem que organiza e estrutura
as
aes prioritrias capazes de transformar o futuro provvel - cenrio alternativo - no fut
uro
desejado.
Para local de pequena escala, como municpios, a construo de cenrios pode
representar um esforo tcnico exagerado e desnecessrio para os propsitos de antecipao
do futuro, particularmente no que se refere ao futuro desejado. Ser recomendvel, n
estes
casos, trabalhar com processos mais simplificados de formulao do futuro, recorrend
o a
tcnicas de participao para definir a viso do futuro da sociedade, vale dizer o futur
o
desejado; neste caso, no se trata de cenrios porque no se pretende comprovar sua
plausibilidade em determinado horizonte de tempo, preferindo formular o desejo a
temporal
e livre de restries.
A construo de cenrios deve seguir os seguintes procedimentos e passos
metodolgicos44:
a) identificao dos principais condicionantes do futuro do objeto de
planejamento (exgenos e endgenos).
b) seleo dos condicionantes de maior incerteza e maior relevncia e
capacidade explicativa da realidade municipal e comunitria (incertezas crticas).
c) formulao de diferentes hipteses de comportamento futuros provveis
das incertezas crticas.
d) anlise de consistncia das hipteses combinadas das incertezas crtic
as,
ressaltando as combinaes mais pertinentes e consistentes, que expressam futuros
provveis e consistentes.
Este processo de trabalho deve ser utilizado para os cenrios alternativos
e
provveis, que definem as bases e limites para a construo do futuro desejado. O cenri
o
desejado deve ser formulado com base no confronto dos desejos e aspiraes gerais da
sociedade com as probabilidades expressas pelos cenrios alternativos. Deste cruza
mento
podem ser formulados o futuro desejado e plausvel, capaz de ser construdo pela von
tade
poltica dos atores, influenciando sobre o futuro.
6.3 Sistematizao e Hierarquizao
44
Cada passo metodolgico costuma recorrer a uma tcnica auxiliar especfica que, em t
odo caso, no cabe
apresentar neste trabalho, mesmo porque o tratamento de cenrios no planejamento d
o desenvolvimento local
e municipal no demanda um esforo grande e rigoroso de construo tcnica.

92
No processo de consulta sociedade e levantamento de informaes gerado,
normalmente, uma grande quantidade de problemas e potencialidades que pode confu
ndir
mais que delimitar os espaos de atuao para construo do desenvolvimento local. Por
isso, necessrio um tratamento tcnico desta produo, procurando organizar, sistematiza
r
e, principalmente, hierarquizar as informaes sobre a realidade local. Existem vrias
formas de organizao e tratamento das informaes, incluindo a sua classificao por
dimenso econmica, scio-cultural, ambiental, poltico-institucional ou pela natureza
da questo identificada; neste segundo grupo, os processos devem ser agrupados em
quatro
conjuntos, de acordo com sua posio interna ou externa e sua relao com o
desenvolvimento local facilitador ou dificultador. Embora esta classificao possa s
er
feita de forma simples, formando sub-captulos da apresentao da realidade, comum
recorrer a uma tcnica bastante conhecida de organizao em diagrama (FOFA).
1. FOFA (fortalezas, oportunidades, fraquezas e ameaas)
A FOFA um mtodo de organizao de problemas e potencialidades e de
ameaas e oportunidades recorrendo a diagrama que distribui estes componentes em
blocos diferenciados, permitindo uma percepo clara dos fatores facilitadores e
dificultadores internos e externos. No exatamente uma tcnica de seleo e
hierarquizao mas apenas de apresentao estruturada de fatores j identificados e
trabalhados anteriormente.
Diagrama 2
FATORES INTERNOS com que
contamos hoje

FATORES NEGATIVOS
FATORES POSITIVOS
POTENCIALIDADES PROBLEMAS
(fortalezas) (fraquezas
)

(dificultadores)
(facilitadores)
OPORTUNIDADES AMEAAS
FATORES EXTERNOS o que no controlamos
amanh
Fonte: IICA/GTZ
Entretanto, mais importante que a organizao dos fatores identificados
no
municpio a sua hierarquizao e a priorizao das aes que devem promover o
desenvolvimento sustentvel local. A hierarquizao de problemas (e potencialidades) p
ode
ser feita com uma simples gradao da sua ordem de importncia ou recorrendo anlise
de causa e efeito entre problemas, com uma maior complexidade tcnica do tratament
o. O

93
primeiro grupo se limita a uma qualificao dos problemas e potencialidades mais
importantes ou de maior peso, sem uma anlise de causa e efeito; o segundo grupo d
e
tcnicas se baseia, precisamente, nesta anlise de causalidade entre os problemas.
INTENSIDADE E RELEVNCIA
Para uma anlise mais rigorosa dos problemas centrais importante fazer
uma distino
conceitual entre intensidade e relevncia. O primeiro expressa a gravidade em que
se manifesta um
problema em um determinado local analisado isoladamente (no mximo comparando com
indicador
semelhante em outro local utilizado como parmetro); assim, por exemplo, uma mort
alidade infantil de 80
em mil muito mais intensa e grave que uma mortalidade infantil de 30 em mil, me
recendo, portanto,
maior ateno e cuidado. Mas, nem sempre os problemas mais inaceitveis pela sociedad
e so os que esto
na raiz da insustentabilidade geral do municpio, podendo, muitas vezes, constitur
problemas decorrentes
de outros de maior poder de influenciao. Por isso, quando se observa o conjunto d
a problemtica local,
necessrio situar este problema em relao com vrios outros problemas, para identifica
r a diversidade de
influenciao e determinao da realidade (problemtica). Esta influenciao pode ser percebi
da atravs de
uma anlise de causa e efeito entre todos os problemas, independente da intensida
de isolada de cada um
deles, destacando a relao de cada problema com o conjunto da problemtica local; es
ta relao expressa
uma hierarquia de relevncia diferenciada dos problemas. Embora a intensidade sej
a importante para
compreender a situao de cada local e para definir prioridades, o fundamental mesm
o no processo de
hierarquizao deve ser a relevncia, na medida em que aes que enfrentem determinados p
roblemas com
grande efeito de determinao pode gerar resultados gerais mais significativos que
a concentrao das
iniciativas em problemas mais graves resultantes de outro. Talvez um bom exempl
o seja ainda a
mortalidade infantil que, mesmo apresentando alta gravidade em determinado loca
l, pode ser melhor
enfrentada atravs de aes para reduzir a deficincia de saneamento bsico ou a baixa es
colaridade,
problemas causadores da alta incidncia de mortes de crianas.
As tcnicas de anlise de relevncia no expressam a intensidade ou gravidad
e dos problemas,
apreendida pela formulao geral da sociedade e pelos levantamentos de dados e info
rmaes secundrias.
De um modo geral, os processos de hierarquizao dos problemas pela sociedade com b
ase na
manifestao das suas percepes ressalta a intensidade com os mesmos se apresentam ou
o incmodo que
provoca na vida cotidiana das pessoas. Esta uma forma interessante mas muito li
mitada como orientao
para as prioridades, porque pode levar a se concentrar as aes sobre os problemas
resultantes e no sobre
suas causas bsicas; a anlise de relevncia complementa a compreenso da realidade, de
stacando os
problemas de maior influncia na problemtica geral, evidenciando as causas fundame
ntais da realidade
indesejada.
No primeiro conjunto podem ser utilizadas ferramentas de trabalho qu
e avaliam
a importncia dos problemas, como a pontuao - na qual os participantes so estimulados
a atribuir valores aos diversos problemas e potencialidades, destacando aqueles
que
considera mais importante para o municpio, numa forma simples mas eficaz de
hierarquizao, ressaltando, normalmente os mais intensos - e anlise da gravidade e
urgncia - quando os participantes so estimulados a identificar os problemas mais
urgentes no municpio, introduzindo uma preocupao com o prazo de soluo, que no
so, necessariamente os mais relevantes e determinantes da realidade local. Tambm
costuma ser utilizada uma tcnica que recorre uma matriz quadrada de identificao dos
problemas mais importantes, como apresentado abaixo com o nome de Matriz de
Hierarquizao.
2. Matriz de hierarquizao

94
A Matriz de Hierarquizao uma tcnica simplificada mas estruturada de
anlise comparativa e confronto dos diversos problemas, identificando - numa inter
ao um
a um - os problemas mais importantes no municpio. Constitui uma forma de estabele
cer
escolha entre os problemas, embora sem fazer um tratamento e anlise de causalidad
e entre
os mesmos. Como mostra a matriz abaixo com um exemplo prtico, os participantes so
estimulados a fazer escolhas entre pares de problemas gerados na percepo da realid
ade
pela sociedade, identificando os mais importantes em cada uma das clulas que cruz
a os
mesmos. Ao final do processo, soma-se a quantidade de vezes que cada problema ga
nhou
na interao, definindo um ranking de importncia relativa; no exemplo citado, a Falta
de
Terra se destaca como o problema mais importante (primeiro no ranking gerado pel
a
quantidade de vezes em que ganha preferncia frente aos outros).
Matriz 3
MATRIZ DE HIERARQUIZAO
PROBLEMAS SECA PRAGAS FALTA DE EROSO BA
IXA
TERRA DO SOLO TEC
NOLOGIA
PROBLEMAS
FALTA DE
BAIXA
SECA SECA TERRA SECA TEC
NOLOGIA
FALTA DE PRAGAS
BAIXA
PRAGAS TERRA TEC
NOLOGIA
FALTA DE FA
LTA DE
FALTA DE TERRA
TERRA
TERRA

BAIXA
EROSO DO TECNO
LOGIA
SOLO
BAIXA
TECNOLOGIA
Fonte: GEILFUS
PROBLEMAS FREQUNCIA RANKING
Seca 2 3
Pragas 1 4
Falta de terra 4 1
Eroso do solo 0 5
Baixa tecnologia 3 2
O processo mais rico e consistente de hierarquizao dos problemas (e
potencialidades) recorre anlise de causa e efeito para identificar aqueles que so
mais
determinantes da realidade local indesejada. Os problemas e potencialidades loca
is tm
diferentes pesos e relevncias na determinao das restries e possibilidades de
desenvolvimento futuro, na medida em que as diversas dimenses e variveis estabelec
em

95
entre si uma interao e uma relao de causalidade (causa e efeito)45. Como resultado
desta estrutura de causalidade, alguns problemas e potencialidades tm mais poder
de
determinao e maior fora explicativa da realidade, merecendo, portanto, uma ateno
maior na definio da problemtica e potencialidade geral da realidade. Da mesma forma
,
as aes propostas e definidas para as diversas reas, tm diferentes capacidades de
transformao da realidade, com efeitos positivos ou negativos sobre as dimenses, na
medida em que enfrentem problemas com posies diversas na estrutura lgica de
causalidade da problemtica local. Para captar a essncia desta problemtica e identif
icar os
focos centrais da ao que levem ao desenvolvimento local, fundamental analisar esta
relao de causalidade e destacar os problemas (e as potencialidades) de maior poder
de
influncia e determinao.
Para seleo dos problemas e potencialidades mais significativos e
determinantes do futuro da localidade ou municpio, assim como para a hierarquizao e
seleo das aes que respondem, de forma decisiva, a estes problemas e potencialidades
por dimenso, podem ser utilizadas vrias tcnicas. Estas tcnicas podem auxiliar na
identificao dos componentes da realidade sobre os quais devem ser concentradas as
aes
para potencializar os seus efeitos de construo do futuro, portanto, na definio das
prioridades.
3. rvore de Encadeamento Lgico
A rvore de Encadeamento Lgico uma forma de expresso grfica da
hierarquia dos problemas e potencialidades (ou das aes) - resultante das relaes de
causa e efeito - ressaltando os fatores mais relevantes e determinantes da reali
dade. Esta
hierarquia de relevncia se manifesta na forma de uma rvore, que estabelece a ordem
de
influenciao entre os problemas (raiz, tronco e galhos), destacando as bases da
problemtica geral no municpio46.
A partir de uma primeira listagem dos problemas (ou potencialidades)
, procura-
se interpretar a relao de causa e efeito existente entre os mesmos, expressando a
estrutura lgica e terica da realidade local e municipal. Esta anlise da relao de caus
a e
efeito deve ser feita de forma coletiva, numa reflexo e discusso do grupo tcnico (o
u
atores), procurando montar a rede de interao entre os problemas, destacando a hier
arquia
de relevncia. O resultado desta anlise se expressa em uma rvore (rvore de Problemas
ou Potencialidades) que representa, graficamente, a relao da causalidade, portanto
,
diferenciando e hierarquizando o peso de determinao dos problemas. Os fatores
(problemas ou potencialidades) que se situam na base da rvore (influenciando o ma
ior
nmero de problemas e potencialidades listados), possuem o maior poder explicativo
da
situao-problema.
45
Evidentemente que a anlise de causa e efeito representa uma grande simplificao
da complexidade dos
sistemas no lineares trabalhados no desenvolvimento sustentvel; mas torna-se um re
curso necessrio de
aproximao da realidade para apoiar na hierarquizao e seleo dos problemas.
46
Esta tcnica constitui um instrumento semelhante ao que utilizado na metodologi
a ZOPP-Ziel Orientierte
Projekt Plannung, (do qual foi adaptado) que constri em oficina as rvores de Probl
emas, base para a
definio dos problemas mais relevantes na realidade. A tcnica apenas uma ferramenta
do ZOPP,
metodologia completa para elaborao de projetos, ajudando na seleo dos problemas mais
relevantes.

96
ANEXO I
RVORE DE ENCADEAMENTO DOS PROBLEMAS
POBREZA
DESEMPREGO BAIXO NIVEL
DE RENDA
BAIXA CAPACIDADE LENTO RITMO
DE ARRECACAO DA ECONOMIA
DO ESTADO
CRISE E
DESESTRUTURAO
DO ESTADO
COMPETITIVIDADE LIMITAO CONCENTRAO
BAIXA /BAIXOS DO MERCADO DE REN
DA ALTA
INVESTIMENTOS INTERNO
RESTRIES DEFASAGEM BAIXO NIVEL DEFICINCIA
INSTITUCIONAIS TECNOLOGICA EDUCACIONAL DE INF
RA-
ESTRUT
URA
BAIXO
INVESTIMENTO
PBLICO

97
Com base numa releitura da rvore de Problema pode-se montar uma rvore
de Encadeamento de Aes47, substituindo os problemas por iniciativas que os enfrent
em
diretamente, dentro da mesma estrutura hierrquica: o que era causa na rvore de pro
blemas
se transforma em "prerequisitos" na rvore de aes, e o que era efeito se transforma
em
"impactos" na rvore de aes. Esta rvore de encadeamento de aes tambm organiza as
iniciativas e intervenes segundo sua relevncia e capacidade de transformao da
realidade e enfrentamento dos problemas, ressaltando as aes de maior impacto sobre
o
municpio ou comunidade, portanto, de maior capacidade de construo do futuro desejad
o.
A rvore permite uma visualizao preliminar das prioridades estratgicas,
expressando o que se deve fazer para enfrentar cada um dos problemas apresentado
s na
rvore de problema, reproduzindo a hierarquia da rvore de encadeamento de problemas
. A
rvore de encadeamento de aes uma primeira aproximao da definio de prioridades,
constituindo apenas um referencial preliminar, uma vez que est referida a uma anli
se
estritamente interna (problemas e potencialidades endgenas), sem contemplar
(explicitamente) os condicionantes do contexto, de fundamental importncia para o
desenvolvimento sustentvel das sub-regies de planejamento.
4. Matriz de Relevncia
A Matriz de Relevncia um recurso tcnico para identificao dos problemas
(e potencialidades) de maior poder de determinao da problemtica (potencialidade) ge
ral
da realidade. Constitui uma alternativa rvore de encadeamento lgico que, em vez de
utilizar uma apresentao grfica para expressar as relaes de causa e efeito (tratamento
qualitativo), procura apresentar estas relaes atravs do cruzamento dos problemas en
tre si
numa matriz, definindo pesos que conferem ordem de grandeza correlao entre os
mesmos48.
O processo consiste, inicialmente, em listar todos os problemas (e
potencialidades) que se considere existente na realidade e organiza-los em uma m
atriz
quadrada, repetindo os mesmos nas linhas e nas colunas. O passo seguinte ser defi
nir
pesos (numa escala arbitrada pela equipe)49 que explicite a influncia que cada pr
oblema
(potencialidade) tem sobre todos os outros, a partir da percepo e sensibilidade do
grupo
de trabalho, distribuindo estes valores nas clulas da matriz que cruza problemas
com
problemas. Numa leitura horizontal, procura-se identificar se e com que fora o pr
oblema
"A" influencia os outros, repetindo a pergunta para todos os problemas e suas in
teraes,
47
Este mtodo semelhante ao utilizado pela metodologia ZOPP para a construo da rvore
de Objetivos,
expressando de forma positiva - atravs da inverso da rvore de Problemas - cada um d
os fatores
apresentados negativamente na mesma: as causas se transformam em "meios" e os ef
eitos se transformam em
"fins" na rvore de objetivos.
48
Esta matriz uma adaptao da Anlise Estrutural utilizada por Michel Godet nos est
udos de cenrios
(Godet, 1984). Ao contrrio da anlise de Godet, que trabalha com variveis para a "co
mpreenso terica do
objeto", a matriz de relevncia trata diretamente com problemas (ou potencialidade
), podendo, mais adiante,
ser utilizada para a definio das aes de maior relevncia.
49
Pode-se trabalhar de forma mais simples considerando pesos 1 e 0, que indica
riam existncia ou no de
influncia de um problema sobre o outro, ou ampliando o grau de influncia (escala d
e 1 a 3), indicando
influncia baixa, mdia e alta.

98
expressando a intensidade da influenciao por pesos numricos, que constituem a ordem
de grandeza imaginada para a relao (ressalta a relao entre os problemas e no a sua
gravidade ou intensidade isolada).
Concluda a definio dos pesos em todas as clulas, que expressam as
interaes, tm-se uma representao aproximada da estrutura de causa e efeito, refletida
na
somatria dos pesos individualizados, como mostra a matriz. A soma dos pesos indic
ados
em cada linha vai expressar, na ltima coluna, o peso total que cada problema tem
sobre o
conjunto dos outros problemas do municpio, formando, na ltima coluna, uma hierarqu
ia
de poder de influenciao de cada problema (potencialidade) sobre os outros (conjunt
o),
resultante dos diversos valores obtidos em cada linha. Desta coluna pode-se obte
r uma
hierarquizao dos problemas - decorrente do diferente poder de influenciao que
apresentem - permitindo destacar o conjunto dos problemas de maior impacto sobre
a
problemtica geral da realidade analisada.
Como conseqncia da anlise, concentrada na correlao entre os problemas, a
hierarquia da matriz expressa a ordem de importncia dos mesmos na determinao da
insustentabilidade da realidade, e no a intensidade ou gravidade dos mesmos. Com
esta
hierarquizao (especialmente da ltima coluna) possvel dar um corte seletivo,
escolhendo os problemas e potencialidades de maior poder de influenciao, at se fixa
r em
um nmero razovel, nos quais deveriam ser concentradas as aes e prioridades
estratgias. Por outro lado, a somatria de cada coluna vai apresentar na ltima linha
um
conjunto de valores que indica uma hierarquia de grau de dependncia de cada probl
ema
(potencialidade) em relao aos outros (conjunto).
Matriz 4
MATRIZ DE RELEVNCIA
PROBLEMAS/ PROBLEMA A PROBLEMA B PROBLEMA C PROBLEMA N
PODER DE
PROBLEMAS
INFLUNCIA
Problema A
Soma
Problema B
Problema C
Problema N
Grau de Soma
Dependncia
Esta matriz representa o efeito direto dos problemas (potencialidade
) sobre os
outros, constituindo uma primeira aproximao, na medida em que no capta os impactos
indiretos que os problemas (potencialidades) geram sobre os outros, deixando de
representar o efetivo poder de influenciao de cada problema (potencialidade) sobre
o

99
sistema-objeto. O processo mais completo de anlise do poder de influenciao dos
problemas sobre o conjunto deveria, na verdade, identificar os efeitos diretos e
indiretos de
cada problema sobre os outros, contemplando o impacto de um problema sobre cada
um
outros mediados por efeitos intermedirios de terceiros problemas. Embora de
complexidade bem maior, esta anlise direta e indireta tem muito mais proximidade
com a
efetiva hierarquia de influenciao dos problemas sobre a problemtica geral. Para est
a
anlise de impactos indiretos existe uma tcnica utilizando multiplicao da matriz por
ela
mesma, vrias vezes at que o resultado se estabilize num certo valor final, indican
do que
estariam concludas todas as mediaes50.
A Matriz de Relevncia pode ser utilizada tanto para uma anlise desagr
egada
por dimenso - construindo uma matriz para cada conjunto de problemas (ou
potencialidades) listados para os diversos segmentos ou dimenses em que se desagr
ega a
realidade do municpio - como para uma abordagem agregada, listando os problemas (
ou
potencialidades) de todas as dimenses, e procurando ver as suas interaes internas e
externas na mesma anlise de interao e determinao. Optando-se pela primeira
alternativa, tecnicamente mais desagregada, ser necessrio recorrer depois a uma tcn
ica
capaz de integrar os problemas (e potencialidades) das diversas dimenses, analisa
ndo
tambm suas interaes e determinaes.
5. Diagrama Influenciao-Dependncia
O resultado da hierarquizao gerada na Matriz de Relevncia pode ser trat
ado
de uma forma grfica, para uma melhor visualizao e uma classificao mais completa dos
problemas (ou potencialidades). Como todos os problemas tm, na referida matriz, d
ois
valores (linha e coluna), representando o poder de influenciao e o grau de
dependncia, os mesmos podem ser expressos num sistema de coordenadas, formando um
diagrama51 que distribui os somatrios das referidas linhas e colunas e expressa u
ma
distribuio espacial dos mesmos. Este diagrama apresenta no eixo das abcissas o Gra
u de
Dependncia do problema (potencialidade) - representado pelos valores obtidos na lt
ima
linha da matriz - e no eixo das ordenadas, apresenta o Poder de Influenciao -
representado pelos valores alcanados na ltima coluna da matriz.
Dividindo o espao em quatro quadrantes52, tm-se uma distribuio dos
problemas (potencialidades) em condies combinadas de influenciao e dependncia,
50
Esta tcnica de multiplicao de matrizes foi desenvolvida e utilizada por Michel G
odet para a Anlise
Estrutural no estudo de cenrios. A MACROPLAN desenvolveu um programa de computado
r bastante
simplificado, rpido e amigvel em Windows, que permite discutir e definir os pesos
diretamente na tela do
computador e gerando, automaticamente, os resultados diretos e indiretos, permit
indo a observao dos
resultados parciais imediatos.
51
Tcnica tambm adaptada da Anlise Estrutura de Michel Godet, utilizada para uma anl
ise terica do
objeto, na medida em que trata com variveis representativas da realidade e no de p
roblemas ou processos.
52
Como esta tcnica deve apenas ajudar a visualizar a distribuio dos problemas segu
ndo seu poder de
influenciao e grau de dependncia, a diviso dos quadrantes pode ser feita com uma lin
ha no meio dos
espaos das ordenadas e abcissas, sem grande rigor estatstico, a partir dos pontos
extremos. No entanto, se
for preferido um tratamento mais rigoroso na definio da divisria dos quadrantes pod
e-se utilizar a mediana
das hierarquias da influenciao (ltima coluna) e da dependncia (ltima linha), para div
idir melhor os
quadrantes.

100
indicando a sua importncia no sistema. O quadrante I apresenta o conjunto dos pro
blemas
(potencialidades) de Alta Influenciao e Baixa Dependncia; o quadrante II, ao
contrrio, concentra os problemas (potencialidades) de Alta Influenciao e Alta
Dependncia; o quadrante III apresenta o espao de Baixa Influenciao e Baixa
Dependncia; e, finalmente o quadrante IV rene os problemas (potencialidades) de Ba
ixa
Influenciao e Alta Dependncia53.
Esta segmentao em quatro grupos de problemas (potencialidades) segundo
a
combinao de influenciao e dependncia pode servir para orientar na seleo das
prioridades de ao adequadas para enfrentar os problemas centrais e aproveitar as
principais potencialidades. Em tese, os problemas (ou potencialidades) que se si
tuam nos
quadrantes I e II so os que tem maior poder de determinao da problemtica global; de
modo que devem merecer uma ateno especial, concentrando as aes para redesenhar o
futuro. Uma alterao neles no representa apenas uma melhoria pontual no problema mas
tambm um grande efeito de mudana do desempenho do conjunto, impactando sobre os
problemas dos outros quadrantes.
Diagrama 3
DIAGRAMA INFLUENCIAO/DEPENDNCIA
INFLUENCIAO
I II
.A
B
.C

.N
III IV

DEPENDNCIA
53
Este tratamento tem semelhana com a anlise de urgncia e relevncia apresentada no s
ub-captulo 5.1,
embora limitada ao eixo das ordenadas dos dois diagramas, expressando a relevncia
dos problemas e das
aes estratgicas. A informao distribuda na abcissa indica conceito completamente difere
nte; enquanto a
"dependncia" decorre da relao de causalidade entre os problemas, o grau de urgncia e
xpressa uma
qualidade independente dos problemas.

101
Os problemas do quadrante III, com baixa influenciao e baixa dependncia
no influem muito e no sero muito afetados pelos outros, de modo que, sua mudana
demanda uma ao direta que, no obstante, s ser prioritria quando se tratar de um
problema altamente inaceitvel pela sociedade e com elevada gravidade. Finalmente,
os
problemas do quadrante IV so resultantes, influenciando pouco no sistema e tendo
seu
desempenho completamente dependente do comportamento dos problemas que esto nos
quadrantes I e II. Mesmo quando representam uma grande insatisfao da sociedade, es
tes
problemas seriam enfrentados de forma mais eficaz atravs do efeito das aes sobre os
problemas dos quadrantes I e II que propriamente sobre eles mesmos. Talvez seja
necessria e adequada a definio de ao direta sobre os mesmos, para gerar efeitos
imediatos e transitrios mas sempre de eficcia estrutural baixa.
6. Rede causal
A Rede Causal uma tcnica54 que consiste numa seqncia de perguntas sobre
o fator explicativo de cada um dos problemas e suas causas. Iniciando com uma li
sta geral
de problemas, apresenta a primeira pergunta causal - por que existe este problem
a? -
levando definio de um conjunto de fatores determinantes dos mesmos. Em seguida, a
mesma pergunta (por que?) formulada para estas causas dos problemas iniciais, ge
rando
novos determinantes com nova lista de causas das causas; novas perguntas sero fei
tas a
cada nova lista de determinantes, evoluindo para a identificao das causas primrias
e
fundamentais da problemtica definida originalmente, chegando, portanto, raiz dos
problemas. Desta forma, vai se construindo uma rede causal que, por aproximao
sucessiva, se aproxima das causas bsicas, ajudando a identificar os determinantes
centrais
dos problemas locais, distinguindo os problemas dos sintomas.
Rede Causal
Por que?
A
Problema A Por que? Por que? Por que?
Por que? Por que?
A A A
A A
Problema B Por que? Por que? Por que?
Por que?
A A A
A
Problema C Por que? Por que?
A A
Problema N
54
Esta ferramenta uma variante da tcnica conhecida como Cinco Por qus?, apresentad
a ao autor pela
equipe tcnica do Projeto Piloto de Desenvolvimento Local - SUDENE/PNUD, compondo
um processo
aberto e convergente para reduzido nmero de problemas determinantes.

102
Ao contrrio da Matriz de Relevncia, que procura expressar as relaes
causais com nmeros representativos da fora de determinao, a rede causal apenas
qualitativa, perdendo a forma de quantificao da percepo. Entretanto, tem uma grande
vantagem em relao matriz porque permite descobrir problemas que no tenham
aparecido na primeira listagem, emergindo pela sua capacidade explicativa dos pr
oblemas,
ampliando o perfil analtico da problemtica local. Desta forma, vai alm de uma relao
interna entre mltiplos problemas previamente definidos, permitindo a descoberta d
e novos
fatores da problemtica local; se for considerado que a formulao dos problemas pela
sociedade tende a ressaltar aqueles de maior intensidade, a rede causal amplia a
abordagem
e aprofunda a anlise sobre causas externas aos problemas mais graves.
6.4 Anlise de Consistncia
Para a anlise de consistncia dos problemas, potencialidades e aes formulado
s
por dimenso, ser necessrio recorrer a algumas tcnicas e instrumentos de organizao da
reflexo sobre os impactos cruzados entre as dimenses. Embora a seleo dos problemas
(e potencialidades) segundo sua relevncia possa ser feita a nvel agregado da reali
dade
(vista no seu conjunto mltiplo e complexo) interessante que seja realizado um tra
tamento
desagregado por dimenso, para aprofundamento e anlise dos seus principais problema
s.
Como as dimenses tm uma intensa interao e interdeterminao entre si, problemas
relevantes em uma dimenso podem ser altamente determinantes de problemas de outra
s
ou, ao contrrio, depender fortemente de problemas de outras dimenses (o mesmo vale
para as potencialidades ou aes definidas por dimenso).
Assim, a seleo dos problemas de maior relevncia feita por dimenso,
incompleta e imprecisa, demandando um esforo tcnico adicional de avaliao das
interaes que se estabelecem entre as dimenses e seus respectivos problemas. Desta
forma, para a seleo dos problemas e potencialidades mais relevantes no municpio ou
comunidade (e, principalmente, para a definio das aes centrais) deve ser feita uma
anlise adicional da interao entre as dimenses, procurando evitar inconsistncias e
reduzindo os conflitos, construindo uma viso integrada da realidade e das aes adequ
adas
ao desenvolvimento sustentvel. Para esta anlise de consistncia podem ser utilizadas
algumas tcnicas que permitem comparar e confrontar as formulaes por dimenso,
analisando os impactos e interaes entre as mesmas, para formar um corpo coerente e
consistente com a sustentabilidade.
1. Matriz de Interao das Dimenses
Se a matriz de relevncia tiver sido realizada por dimenso, chega-se a
uma
primeira seleo interna dos problemas centrais em cada dimenso; de modo que, ao fina
l
do processo, tem-se vrias matrizes e vrios conjuntos de problemas relevantes das
dimenses, resultantes de uma anlise segmentada da realidade. Para estabelecer a re
lao
entre estes conjuntos de problemas (ou potencialidades), pode-se recorrer, inici
almente, a
uma Matriz de Interao das Dimenses que organiza o confronto dos problemas centrais
de cada dimenso com os das outras dimenses, procurando compreender a interao e
sistema de causao entre as mesmas.

103
A Matriz de Interao das Dimenses permite confrontar os problemas centr
ais
de cada dimenso com os problemas percebidos nas outras dimenses, procurando
identificar causas externas (extra-dimenso) destes problemas (determinantes exter
nos das
potencialidades) ou efeitos externos que estes problemas (potencialidades) podem
gerar em
outras dimenses. Esta abordagem tem o propsito de identificar relaes de causalidade
externas a cada dimenso, partindo do princpio que a origem de determinados problem
as
de uma dimenso pode estar em problemas de outras, assim como a potencialidade de
uma
depende de fatores de outra dimenso.
Trata-se de uma anlise de dentro para fora de cada dimenso,
preferencialmente realizada pelas mesmas equipes tcnicas que esto dedicadas s
respectivas dimenses, procurando identificar a sua relao com cada uma das outras. P
ara
tanto, devem ser listados os seus problemas (potencialidades) centrais (identifi
cadas pela
atividade seletiva da Matriz de Relevncia) numa coluna do meio, a partir da qual
olha-se
para fora (coluna da esquerda e da direita) para identificar as interaes externas.
Nesta
leitura, procura-se analisar - com base numa intensa discusso interna na equipe -
as causas
externas para cada um destes problemas (potencialidades), ressaltando fatores de
correntes
de outras dimenses que determinam os mesmos. Estas causas externas devem ser escr
itas
na coluna da esquerda, a partir da viso de cada dimenso para fora (ainda sem procu
rar
interagir e trocar impresses com tcnicos responsveis pela anlise de outras dimenses).
Matriz 5
MATRIZ DE INTERAO DAS DIMENSES (PROBLEMAS)
CAUSAS EXTERNAS PROBLEMAS NA DIMENSO EFEITO
(DE OUTRAS DIMENSES) (econmica) EXTERNO(S/OUTR
AS
DIMENSES
)
1.atraso tcnico T 1. limitada competitividade 1.crise financ
eira PI
2. lixo urbano MA 2. baixa atrao turstica 2.baixa pesquisa
T
3.analfabetismo SC 3. insuficiente qualificao 3.desemprego
SC
4. estagnao econmica
5. baixo investimento
N. insuficiente agregao
de valor
Alm de descrever o tipo de problema (ou potencialidade) externa que
influencia ou determina o problema (ou potencialidade) da dimenso estudada, consi
derado

104
como causa externa, deve ser indicada a dimenso qual est associada, com a abreviat
ura
da mesma ao lado do texto indicativo do problema ou potencialidade (por exemplo,
colocando a letra E, para econmico, as letras SC, para scio-cultural, a letra A, p
ara
ambiental, a letra T, para tecnolgico e as letras PI, para poltico-institucional).
Depois de identificar as causas externas, deve ser analisado o impac
to externo
dos problemas (potencialidades) relevantes da dimenso, definindo os efeitos exter
nos que
podem provocar sobre outras dimenses. Estes eventuais impactos que os problemas d
a
dimenso podem gerar nas outras devem ser descritos na coluna da direita. Com
procedimento semelhante, nomeiam-se os referidos efeitos e procura-se precisar a
dimenso a ser, eventualmente, atingida, com a sua abreviatura ao lado do problema
(ou
potencialidade) formulada.
Sistema de anlise semelhante pode ser realizado para a definio das aes
prioritrias para cada dimenso, como parte do trabalho desagregado e j na fase de
formulao das polticas e programas, utilizando uma Matriz de Interao das Dimenses
para as aes. Definidas as aes centrais preliminares de cada dimenso, recorrendo s
tcnicas de anlise de relevncia anteriormente apresentadas, tm-se um conjunto de
propostas do que se deve fazer para enfrentar os problemas e aproveitar as poten
cialidades
de cada dimenso. Para realizar uma seleo adicional de relevncia, deve-se tambm
utilizar uma matriz de interao das aes das dimenses, entendendo que os resultados de
transformao da realidade em uma determinada dimenso pode, em muitas casos depender
de aes em outras dimenses mas do que na prpria.
2. Matriz Integrada das Dimenses
Como resultado da Matriz de Interao das Dimenses tm-se vrias matrizes
(uma para cada dimenso em que foi desagregado o trabalho) tratando dos problemas
relevantes, das potencialidades centrais e das aes prioritrias a serem desatadas pa
ra
enfrentar os problemas e explorar as potencialidades. Cada dimenso foi analisada
de
dentro para fora e de forma isolada, a partir de um tratamento tcnico realizado p
or um
grupo de trabalho responsvel pela dimenso, evidenciando, muito provavelmente,
diferenas de enfoque e eventuais inconsistncias na definio das interaes e trocas de
influncia.
Como se trata de uma produo segmentada, olhando de dentro para fora, o
s
resultados das matrizes provavelmente no sero convergentes e consistentes. Ser
necessrio, portanto, dar um passo adicional na anlise, confrontando os resultados
de cada
matriz de interao, para testar a consistncia e organizar a discusso entre os grupos
e
tcnicos responsveis por cada uma das dimenses. Para esta anlise de consistncia pode-
se recorrer a um instrumento tcnico como a Matriz Integrada das Dimenses que agreg
a
e organiza as informaes contidas nas matrizes de interao das dimenses, gerando uma
matriz sntese da combinao das matrizes por dimenso. Esta permite rever a consistncia
das percepes, facilitando uma delimitao mais refinada dos problemas (potencialidades
ou aes) com impactos mais amplos no sistema-objeto.

105
O processo comea com a montagem de uma matriz quadrada que cruza as
dimenses por elas mesmas e procura listar, na primeira coluna, e para cada dimenso
, os
problemas mais relevantes identificados na matriz de relevncia (coluna do meio de
cada
uma das matrizes). Assim, as informaes da coluna do meio de cada matriz de interao
devem ser transportadas e apresentadas na primeira linha abaixo da indicao da resp
ectiva
dimenso (como linhas inferiores). Por outro lado, as informaes das colunas da esque
rda
e da direita das matrizes de interao das diversas dimenses vo ser distribudas nas
clulas da matriz de impactos cruzados, apresentadas de forma horizontal em cada u
ma das
linhas da mesma. Esta distribuio na clula da matriz de impactos cruzados se faz com
o
artifcio de diviso de cada uma das clulas em duas partes, cortadas por uma diagonal
;
assim, criam-se dois espaos para apresentao dos impactos recebidos e gerados por ca
da
dimenso nas outras:
a) na parte superior da clula, vo ser apresentadas as causas extern
as dos
problemas (reproduzindo as colunas da esquerda das matrizes de relevncia) distrib
udas
nas colunas segundo a dimenso com a qual se identificam as causas; assim, por exe
mplo,
Cae indica que o problema "A" da economia tem uma causa ambiental, Cse indica um
a
causa scio-cultural para o problema econmico, e Ces expressa uma causa econmica par
a
um problema scio-cultural.
b) na parte inferior das clulas devem ser listados os impactos que
os
problemas de cada dimenso (linhas) devem ter sobre as outras dimenses distribudos n
as
colunas respectivas (coluna da direita das matrizes de relevncia)55, segundo a di
menso
nas quais se imagina impactar os respectivos problemas. Assim, por exemplo, Iea
indica o
impacto que um problema "A" da economia deve ter sobre a dimenso ambiental, Ies
indica o impacto que um problema "A" da economia teria sobre a dimenso scio-cultur
al,
e Ise indica o impacto que um problema "A" scio-cultural teria sobre a dimenso
econmica.
Desta forma, a matriz integrada das dimenses uma consolidao das
matrizes de interao das dimenses, com uma reorganizao das informaes geradas
por cada um dos grupos sobre sua rea temtica de anlise. Esta matriz deve ser montad
a
numa parede grande das instalaes de trabalho da equipe central, para que possa ser
analisada continuadamente e oferea uma visualizao permanente das grandes interaes e
das questes mais significativas a serem abordadas na aes.
A montagem da matriz integrada das dimenses permite verificar e anali
sar
possveis inconsistncias e contradies nas percepes dos diversos grupos e sua
interpretao das interaes entre as dimenses. Porisso, constitui um instrumento tcnico
importante para a anlise de consistncia, confrontando as diferentes manifestaes e
permitindo uma discusso e "negociao" das equipes tcnicas no que se refere troca de
input e output positivos e negativos entre as dimenses e seus problemas. Para a a
nlise de
55
Se, na montagem das Matrizes de Interao, for utilizado um sistema flexvel de red
ao - atravs de
cartes mveis como no Metaplan - a organizao consolidada da Matriz Integrada das Dime
nses seria
facilitada, representando apenas uma transferncia dos cartes para a nova estrutura
que agrega as diversas
matrizes de interao.

106
consistncia deve ser feito um cotejamento dos problemas que uma dimenso identifi
ca
nas outras (causas externas) com os impactos que estas supem gerar na primeira;
assim,
deve-se comparar e confrontar as formulaes geradas e expressas na matriz: compar
ar Cea
com Iea, comparar Cae com Iae, comparar Ces com Ies, comparar Cse com Ise, e a
ssim
por diante, procurando reestruturar a matriz e redefinir os contedos das trocas
de impactos
entre as dimenses. Como resultado desta anlise e discusso tcnica deve ser produzid
a
uma nova matriz com relaes consistentes, que indicam os problemas e as causas e
impactos externos dos mesmos.
Matriz 6
MATRIZ INTEGRADA DAS DIMENSES - PROBLEMAS
DIMENSES
AMBIENTAL ECONMICA TECNOLGICA SCIO- POLTICO
-
PROBLEMAS CULTURAL INS
TITUCIONAL
P/DIMENSO
AMBIENTAL Cea
Problema "A"
Problema "B" Iae
Problema "N"
ECONMICA Cae Cse
Problema "A"
Problema "B" Iea Ies
Problema "N"
TECNOLGICA
Problema "A"
Problema "B"
Problemas "N"
SCIO- Ces
CULTURAL
Problema "A"
Problema "B" Ise
Problema "N"
POLTICO-
INSTITUCIONAL
Problema "A"
Problema "B"
Problema "N"
LEGENDA: Cea - Causas Econmicas dos Problemas Ambientais
Iae - Impacto de Problemas Ambientais sobre a Dimenso Econmica
A utilizao desta tcnica para a definio das aes, permite que se identifique,
de forma consistente, as medidas centrais e de maior impacto de transformaes da

107
realidade municipal e local na perspectiva do desenvolvimento sustentvel, ajudand
o a
definir as prioridades do plano nas diversas dimenses. Assim, aes implementadas num
a
dimenso podem ser mais importantes para gerar resultados em outras dimenses que
eventuais iniciativas diretas no segmento; da mesma forma, aes que seriam definida
s por
uma dimenso podem ser descartadas ou redefinidas para evitar impactos negativos e
m
outras dimenses, que inibiram os resultados positivos de uma ao direta.
Este processo de anlise, recorrendo tcnica da matriz integrada das
dimenses conclui a abordagem desagregada por dimenso, com a definio das Aes
Consistentes e Desagregadas por Dimenso, selecionadas da matriz consistente. Esta
s
aes devem ser, mais tarde, confrontadas com as prioridades estratgicas definidas pe
la
abordagem agregada e, ao mesmo tempo, permite o detalhamento tcnico da estratgia p
or
dimenses, preparando para a elaborao de programas e polticas especficas.
3. Matriz de Impacto das Aes
A Matriz de Impacto das Aes uma tcnica utilizada para a anlise e
discusso dos efeitos que as propostas de aes (ou programas) teriam sobre as diversa
s
dimenses, auxiliando na reformulao e adequao das mesmas aos objetivos consistentes
e convergentes de desenvolvimento sustentvel. Trabalhando diretamente com as aes, a
s
matrizes podem ser instrumentos simples e operacionais de reflexo e anlise dos seu
s
impactos sobre as dimenses. Procurando interpretar os impactos e desdobramentos q
ue os
diversos programas definidos (preliminarmente) teriam sobre as dimenses, a tcnica
permite identificar inconsistncias e efeitos negativos, orientando na retificao e a
reformulao das propostas. Desta forma possibilita uma organizao da discusso tcnica
e da negociao poltica entre atores, procurando minimizar os impactos que determinad
as
aes, formuladas para uma dimenso, provoquem em outras dimenses e decidindo sobre
eventuais alteraes ou eliminao de propostas.
As matrizes de impacto procuram cruzar as diversas aes (ou programas)
formulados preliminarmente (de forma agregada ou desagregada pelos grupos que
trabalharam por dimenso) - distribudas nas linhas da matriz - com as dimenses do
desenvolvimento sustentvel consideradas no trabalho - indicadas nas colunas da ma
triz.
Formada a matriz, pode-se utilizar duas alternativas de preenchimento e anlise do
s
impactos: primeiro, uma abordagem qualitativa, que procura expressar a interao (ao-
dimenso) atravs da descrio dos impactos que se considera que uma determinada ao
teria sobre as dimenses; segundo, uma anlise quantitativa, que procura expressar o
s
impactos atravs de pesos numricos que indiquem a intensidade e a direo que as aes
geram nas dimenses.
A matriz qualitativa, apresentada abaixo, permite uma leitura dos i
mpactos
previsveis de cada ao ou programa sobre as diversas dimenses, explicitando o contedo
concreto dos seus resultados (negativos ou positivos), escrevendo o texto corres
pondente
nas clulas. A discusso pode se dar ao mesmo tempo em que se vai preenchendo as clul
as
da matriz com a participao de toda a equipe - ou pode-se deixar o debate para depo
is do
completo preenchimento da matriz. Em qualquer das duas alternativas, o objetivo
do
instrumento tcnico estimular e organizar a reflexo e a discusso da equipe, procuran
do

108
identificar os efeitos que comprometem os propsitos da sustentabilidade, quando
uma
iniciativa positiva numa dimenso provoca resultados negativos em outras. Com bas
e nesta
discusso, a equipe vai identificando as aes que provocam resultados mais negativos
que
positivos no processo geral de desenvolvimento e procura introduzir modificaes na
s
propostas originais.
Discutindo e introduzindo reformulaes nas medidas pode-se minimizar o
s
efeitos negativos e otimizar os positivos, de modo a alcanar o melhor desempenho
geral
das aes combinadas e, portanto, a promoo do desenvolvimento sustentvel. Na medida
em que se evidenciem impactos negativos de alguma ao, a equipe deve procurar
alternativas que permitam alterar o contedo e orientao bsica da mesma para reduzir
seus efeitos negativos. Em seguida, deve refletir sobre a possibilidade e viabi
lidade de
acrescentar alguma ao ou medida adicional que neutralize ou reduza os impactos
negativos previsveis da iniciativa preliminar. Em ltimo caso, e na medida em que
as duas
anlises anteriores no gerem efeitos satisfatrios, deve-se discutir a necessidade o
u
pertinncia de retirada da ao, desde que no represente perda de impactos positivos e
m
outras dimenses que se considere indispensvel para o desenvolvimento sustentvel.
Matriz 7
MATRIZ DE IMPACTO DAS AES
Anlise Qualitativa
DIMENSES Econmica Scio- Ambiental Tecnolgica Poltic
o-
PROGRAMAS cultural
institucional
Programa "A"
Programa "B"
Programa "C"
Programa "D"
Programa "E"
O exerccio consiste, basicamente em ir repensando e reformulando o co
njunto
das aes programticas, de modo que a nova redao dos impactos tendam a minimizar os
resultados negativos e ampliar os impactos positivos no conjunto das dimenses,
procurando interpretar e analisar a interao sistmica das dimenses. As escolhas deve
m

109
convergir para a otimizao dos resultados positivos e convergentes do conjunto s
obre o
sistema e suas partes (as dimenses).
A matriz quantitativa procura expressar os impactos das aes em valo
res que
representam ordem de grandeza da direo e intensidade dos efeitos positivos ou n
egativos,
permitindo uma visualizao numrica dos resultados gerados pelas propostas de
programas. Com a mesma matriz utilizada para a anlise qualitativa - dimenses na
s
colunas e aes (programas) nas linhas - deve-se preencher as clulas que expressam
as
interaes com nmeros que indicam os pesos (positivos ou negativos) representativo
s dos
impactos - alto, mdio e baixo (3, 2, e 1) - que cada programa teria sobre as d
imenses; os
impactos positivos so expressos pelos nmeros com sinal positivo (+), e os impac
tos
negativos indicados pelos nmeros com sinal negativo (-). Concludo o preenchimen
to das
clulas, deve-se somar os pesos de cada linha numa ltima coluna direita que expr
essa o
impacto-sntese do programa sobre a realidade global, resultante do conjunto do
s impactos
nas diversas dimenses. Por outro lado, pode-se somar os pesos de cada coluna n
uma
ltima linha abaixo, que expressa o impacto total que cada dimenso recebe da imp
lantao
conjunta dos diversos programas formulados originalmente.
Matriz 8
MATRIZ DE IMPACTO DAS AES
Anlise Quantitativa
DIMENSES Econmica Scio- Ambiental Tecnolgica Poltico-
IMPACTO
PROGRAMAS cultural in
stitucional -SNTESE
Programa "A" 1 2 -3 2
1 3
Programa "B" 3 2 1 -1
2 7
Programa "C" -2 -1 3 2
-1 1
Programa "D" -1 1 -1 -2
1 -2
Programa "E" 2 3 1 1
-1 6
IMPACTO TOTAL 3 7 1 2
2
A anlise do impacto-sntese permite, inicialmente, perceber a difere
na da
contribuio dos programas para o desenvolvimento sustentvel: quanto maior o valor
final
positivo que apresente, mais importante seu aporte para desatar um processo d
e
transformaes que leve ao desenvolvimento sustentvel; ao contrrio, se apresentar u
m
valor final negativo, o programa estar gerando mais elementos de insustentabil
idade que
contribuindo para a sustentabilidade futura da realidade. A primeira reflexo c
onsiste,
portanto, em se aprofundar na observao dos programas com impacto final negativo
ou

110
muito baixos, procurando rever e redefinir a concepo e contedo das aes definidas, de
modo a reduzir os valores negativos ao longo das clulas. A discusso deve procurar
identificar medidas e reformulaes necessrias e possveis nos programas para melhorar
o
desempenho-sntese na realidade, investigando trs alternativas:
a) alterao da concepo do programa e observao dos novos valores que
pode ir gerando nas dimenses, de modo a melhorar seu desempenho global.
b) alterao em outros programas para neutralizar os efeitos negativo
s que
persistirem e que parecerem inevitveis.
c) criao de novo programa ou ao que neutralize os efeitos negativos ou
compense os impactos considerados inevitveis.
Por outro lado, a leitura da ultima linha mostra a situao de cada dime
nso
resultante da aplicao dos programas, diferenciando aquelas dimenses que se
beneficiariam mais e que receberiam impactos (positivos e negativos) mais signif
icativos.
Da perspectiva do desenvolvimento sustentvel, importante que no ocorram
desequilbrios significativos na distribuio geral dos resultados dos programas, a no
ser
para compensar situaes profundamente negativas na situao atual; como a pobreza e a
degradao ambiental, que indicam a necessidade das aes gerarem resultados mais
intensos nas dimenses scio-cultural e ambiental. Concentrando a anlise nas dimenses
que apresentam um impacto final negativo ou baixo, deve-se estudar as necessrias
alteraes nos programas responsveis pelo desempenho insatisfatrio, de modo a melhorar
o resultado geral e promover o desenvolvimento sustentvel.
6.5 Definio de Prioridades
Algumas das tcnicas apresentadas para anlise de relevncia e consistncia
contribuem, de certa forma, para a definio das prioridades, na medida em que ident
ificam
os problemas que esto na raiz da problemtica geral e os impactos entre as aes e as
diversas dimenses. Entretanto, quando no se limitam a estudar dimenses isoladas
(trabalho em grupo desagregado), captando as interaes que definem prioridades
sistmicas, as tcnicas de anlise de relevncia e causalidade tendem a se concentrar nu
ma
abordagem interna da realidade municipal - problemas e potencialidades - deixand
o de
considerar os processos exgenos, fundamentais para uma definio abrangente de
prioridades estratgicas. Para permitir uma anlise mais ampla e rigorosa, que obser
ve e
confronte os fatores endgenos e exgenos na formulao da estratgia, deve-se recorrer a
tcnicas adicionais que situam o municpio no contexto mais amplo em que est inserido
,
definindo as opes estratgicas que promovem o desenvolvimento sustentvel.
1. Matriz de Planejamento

111
A formulao das Opes Estratgicas57, deve ser realizada de forma agregada,
procurando confrontar os condicionantes centrais do contexto com os processos e
condies endgenas do municpio. Os processos endgenos podem ser definidos por duas
formas alternativos: pela discusso e formulao agregada da realidade, decorrente de
um
diagnstico do municpio; ou pela agregao do tratamento por dimenso, que identificou
os problemas e potencialidades do municpio. De qualquer forma, os fatores endgenos
so
expressos por problemas e potencialidades agregados, para permitir uma anlise da
interao do municpio com seu contexto e seus determinantes. Por outro lado, os proce
ssos
exgenos, expressos em oportunidades e ameaas podem ser obtidos da anlise agregada
do contexto em que est inserido o municpio, de preferncia a partir de um estudo de
cenrios, que indica o que se pode esperar, no futuro, do desempenho dos fatores e
xternos
que influenciam a realidade.
Tendo definido estes elementos exgenos e endgenos, a definio das opes
estratgicas pode contar com o suporte tcnico da Matriz de Planejamento58, ferramen
ta
que permite organizar e estruturar a anlise do confronto do municpio e da localida
de com
seu contexto, de modo a captar e ressaltar os pontos centrais de interveno de maio
r
impacto transformador.
a) as oportunidades e ameaas do contexto so listadas nas colunas da
matriz, separadas em dois blocos correspondentes (sempre que um determinado proc
esso
apresenta aspectos positivos - oportunidade e negativos ameaa ser necessrio
desmembrar e explicitar cada um do seus componentes para distribuir nas duas col
unas.
b) as potencialidades e problemas (ou estrangulamentos) do muni
cpio so
listadas nas linhas da matriz, tambm separadas em dois blocos.
Assim, a matriz pode ser dividida em dois blocos de fatores exgenos -
oportunidades e ameaas - e dois blocos de fatores endgenos - problemas
(estrangulamentos) e potencialidades - formando quatro quadrantes: o quadrante I
, cruza as
oportunidades exgenas com as potencialidades endgenas; o quadrante II, cruza as
ameaas exgenas com as potencialidades endgenas; o quadrante III, cruza as
oportunidades exgenas com os problemas (estrangulamentos) endgenos; e o quadrante
IV, cruza as ameaas exgenas com os problemas (estrangulamentos) endgenos.
Concluda a montagem da matriz, a anlise das relaes deve ser feita atravs
da definio de pesos nas clulas que cruzam os diversos problemas e potencialidades c
om
as diferentes ameaas e oportunidades. Os pesos devem expressar a relao que os
componentes endgenos tm com os fatores exgenos, e as densidades de interao e
influenciao entre os mesmos. A definio dos pesos, que expressa ordem de grandeza da
57
Opes estratgicas podem ser definidas como os grandes eixos do desenvolvimento e
escolhas centrais
que caracterizam os pilares estruturadores e organizadores das aes, de modo a prom
over o
desenvolvimento futuro do objeto, sintetizando o projeto estratgico do municpio.
58
A matriz de planejamento foi adaptada de matriz semelhante utilizada no plane
jamento estratgico
empresarial (conhecida como SWOT da sigla em ingls) como proposta por Michel Gode
t e aprimorada pela
MACROPLAN.

112
percepo que a equipe tem da interao59, deve ser feita atravs da interpretao das
relaes com os seguintes critrios:
a) os pesos conferidos s clulas do quadrante I expressam a capacidad
e das
potencialidades endgenas capturarem as oportunidades do contexto, representando o
Poder ofensivo do municpio.
Matriz 9
MATRIZ DE PLANEJAMENTO
CENRIOS DO CONTEXTO
FATORES
EXGENOS
OPORTUNIDADES SUB- AMEAAS
SUB- SOMA
CONDIES TOTAL
TOTAL
ENDGENAS
POTENCIALIDADES I
II
SUB-TOTAL
PROBLEMAS/ III I
V
ESTRANGULAMENTOS
SUB-TOTAL
SOMA
Fonte: GODET/MACROPLAN
b) os pesos conferidos s clulas do quadrante II expressam a capacida
de
das potencialidades endgenas neutralizarem ou minimizar as ameaas do contexto,
representando o Poder defensivo do municpio.
59
Pode-se trabalhar com um intervalo de pesos menores (1 e 0) ou ampliar o espao
de possibilidades de
interao para permitir maior flexibilidade (1 a 3, por exemplo). A vantagem de perm
itir uma maior
amplitude de possibilidades de interao tem, como contrapartida, um esforo tcnico mai
or na discusso e
definio dos pesos.

113
c) os pesos conferidos s clulas do quadrante III expressam a dificu
ldade
dos estrangulamentos e problemas endgenas em aproveitar as oportunidades do
contexto, representando a Limitao Ofensiva do municpio (inibe a capacidade local em
aproveitar as oportunidades).
d) os pesos conferidos s clulas do quadrante IV expressam a fragilid
ade
dos estrangulamentos e problemas endgenos na defesa frente s ameaas do contexto,
indicando a Vulnerabilidade do municpio.
Os pesos sero positivos quando se tratar dos quadrantes I e II - por
indicar
capacidades positivas de aproveitar potencialidades e enfrentar ameaas - e negati
vos
quando se tratar dos quadrantes III e IV - por refletir restrio ou vulnerabilidade
do
sistema diante do contexto60. Desta forma, os sub-totais direita e abaixo dos qu
adrantes I
e II tambm sero positivos e os sub-totais direita e abaixo dos quadrantes III e IV
sero
negativos. Concludo o exerccio de definio dos pesos representativos das relaes
referidas acima e as suas somas parciais (sub-totais), deve-se realizar a somatri
a das linhas
e colunas, para indicar a sntese das interaes e a combinao das capacidade ofensivas e
defensivas, das limitaes e vulnerabilidades do municpio. Os valores do somatrio das
linhas e das colunas finais (soma dos sub-totais) vo indicar diversos tipos de hi
erarquia
para serem tratados na definio das grandes opes estratgicas.
A anlise da ltima coluna da direita, com a soma final dos sub-totais d
as
linhas, permite analisar duas hierarquias das potencialidades e dos problemas do
municpio:
a) a hierarquia dos pesos positivos encontrados na coluna de soma
tria final
de todas as linhas dos quadrantes I e II indica as Potencialidades mais qualific
adas para
aproveitar as Oportunidades e enfrentar ou contornar as Ameaas do contexto. Repre
senta,
portanto, a capacidade global de cada potencialidade endgena capturar e aproveita
r as
oportunidades e enfrentar as ameaas exgenas.
b) a hierarquia dos pesos negativos encontrados na coluna de somatr
ia final
de todas as linhas dos quadrantes III e IV indica os Problemas que mais dificult
am o
aproveitamento das Oportunidades e tornam o municpio mais vulnervel s Ameaas do
contexto. Representa a fragilidade de cada problema ou estrangulamento endgeno no
aproveitamento das oportunidades e no enfrentamento das ameaas exgenas.
Esta anlise permite identificar as reas de maior relevncia para a
concentrao das aes transformadoras, de modo a potencializar o aproveitamento das
oportunidades e confrontar ou reduzir a vulnerabilidade interna s ameaas exgenas. A
definio das Opes Estratgicas resulta, assim, da seleo das potencialidades mais
60
Uma alternativa mais rigorosa de tratamento dos pesos (mas, tambm, mais comple
xa) seria acrescentar a
cada potencialidade e ameaa e a cada problema e potencialidade um valor que expre
ssasse a sua intensidade
ou importncia no contexto e no municpio, conferindo uma gradao aos mesmos, independe
nte da sua
interao. Este valor seria multiplicado pelos pesos de interao conferidos a cada clula
, representando a
densidade de interao de fator interno com cada um dos processos externos (estes ta
mbm com pesos
diferenciados que refletem sua intensidade ou importncia no contexto).

114
significativas - aquelas que permitem aproveitar melhor as oportunidades do cont
exto e
enfrentar ou neutralizar as ameaas externas - e dos problemas ou estrangulamentos
mais
graves - aqueles que tornam o municpio ou localidade mais vulnervel frente ao cont
exto,
por comprometerem mais a capacidade local de capturar as oportunidades e sofrere
m mais
as ameaas externas. Este conjunto de potencialidades e problemas/estrangulamentos
- que
apresentaram os maiores pontos na hierarquia da coluna de somatria da matriz - de
vem
receber uma ateno e esforo destacado e privilegiado, concentrando o foco das inicia
tivas
estratgicas. As potencialidades de maior destaque devem ser consolidadas ou refora
das
na medida em que evidencia as principais vantagens internas diante do contexto,
permitindo mais facilmente aproveitar as oportunidades e se defender as ameaas ex
ternas.
Matriz 10
MATRIZ DE PLANEJAMENTO
EXGENOS OPORTUNIDADES AMEAAS
ENDGENOS m n o p q Sub r s t u
v Sub Total
total
total
POTENCIALIDADES
a
b
c
d
e
f
Sub-total
PROBLEMAS
g
h
i
j
l
Sub-total
TOTAL
Pode ser feita uma anlise adicional da matriz, com base numa leitura
das
colunas observando os resultados do somatrio expresso na ltima linha, que indica a
fora
global das oportunidades exgenas no municpio (soma das colunas dos quadrantes I e
III)
e a presso combinada das ameaas exgenas sobre o municpio (soma da colunas dos
quadrantes II e IV). Com isto, tm-se uma hierarquia que ajuda a definir as priori
dades no
tratamento dos fatores externos sobre o municpio.
a) a hierarquia dos pesos encontrados na linha de somatria final da
s
oportunidades externas de todas as colunas dos quadrantes I e III - valores posi
tivos de I
mais valores negativos de III - indica as oportunidades mais passveis de aproveit
amento

115
pelo municpio ou comunidade. Representa as oportunidades mais disponveis e capturve
is
pelo Municpio, considerando suas potencialidades e estrangulamentos.
b) a hierarquia dos pesos encontrados na linha de somatria final d
as
ameaas de todas as colunas dos quadrantes II e IV - valores positivos de II mais
valores
negativos de IV - indica as ameaas que tornam mais vulnervel o municpio ou
comunidade, vale dizer, as ameaas mais preocupantes para as condies do Municpio
considerando suas potencialidades e estrangulamentos. Como no se pode atuar sobre
as
ameaas, deve-se analisar os fatores internos que contribuem mais fortemente para
esta
vulnerabilidade das maiores ameaas, descobrindo os valores mais altos na sua colu
na; a
estratgia deve responder a esta fragilidade, procurando as formas de atuao para enf
rentar
os problemas que esto gerando esta dificuldade frente ao contexto externo.
2. Matriz de Anlise Estratgica
A Matriz de Anlise Estratgica um instrumento tcnico para ajudar na
definio das opes estratgicas do municpio atravs de uma discusso estruturada com a
sociedade em oficinas de trabalho. Constitui, assim, uma variante da matriz de
planejamento, realizando o confronto entre os processos endgenos e os condicionan
tes
exgenos, utilizando uma explicitao direta e descritiva das aes bsicas necessrias ao
desenvolvimento sustentvel do municpio, em substituio aos pesos numricos, que
indicam ordem de grandeza da capacidade de atuao do municpio no contexto. A tcnica
permite organizar a reflexo e a negociao de atores sociais com suas percepes e vises
diferenciadas da realidade, construindo uma proposta coletiva de iniciativas est
ratgicas
para o desenvolvimento municipal e local.
A matriz deve ser montada com a formao de quatro quadrantes duas
grandes linhas e duas grandes colunas - para cruzamento das potencialidades e do
s
problemas do municpio com as oportunidades e ameaas externas: potencialidades-
oportunidades, potencialidades-ameaas, problemas-oportunidades e problemas-
ameaas. No lado direito da matriz procura-se expressar o futuro desejado pela soc
iedade
para o municpio, resumindo a sua viso do futuro, para a qual devem se voltar as aes
e
iniciativas estratgicas a serem identificadas. No ser necessrio formar linhas e colu
nas
para cada um dos processos (endgenos e exgenos) considerados, porque a tcnica
consiste em formular aes para as combinaes vistas de forma agregada e genrica e no
para cada clula concreta. Trabalhando em oficina, os participantes vo formulando
propostas de aes que consideram pertinentes para aproveitar as potencialidades, su
perar
os problemas e estrangulamentos, aproveitar as oportunidades externas e se defen
der ou
contornar as ameaas do contexto; estas aes vo sendo escritas em tarjetas e distribuda
s
nos quatro quadrantes, procurando formar grandes blocos convergentes de iniciati
vas.
Para facilitar o preenchimento dos quadrantes e a discusso dos atores
sociais
na oficina de trabalho, a matriz deve ser apresentada em painel de visualizao e a
formulao das aes estratgicas escritas, com textos sintticos, em cartes que vo sendo
organizados ao longo da reflexo do grupo. Desta forma, torna-se possvel uma
participao ativa dos atores, organizando uma intensa discusso com apoio de moderado
r,
facilitando a construo de uma viso coletiva e convergente das prioridades estratgica
s.

116
Para o preenchimento da matriz, os participantes devem procurar responder a quat
ro
perguntas gerais, correspondentes aos quadrantes61 da matriz em que se distribue
m os
cartes:
a) onde concentrar as aes para otimizar e reforar as potencialidades,
de
modo a aproveitar melhor e mais intensamente as oportunidades (quadrante I)?
b) onde concentrar as aes para melhorar nossa capacidade defensiva
frente s ameaas exgenas (Quadrante II)?
c) onde concentrar as aes para reduzir nossos estrangulamentos que
inibem nossa capacidade de aproveitamento das oportunidades exgenas (Quadrante II
I)?
d) onde concentrara as aes para reduzir nossos problemas e
estrangulamentos que nos torna vulnerveis s ameaas exgenas (Quadrante IV)?
Matriz 11
MATRIZ DE ANLISE ESTRATGICA

FUTURO
OPORTUNIDADES AMEAAS
DESEJADO
Onde concentrar as Onde concentrar as
aes para que as aes para que as
potencialidades potencialidades
explorem as possam enfrentar
POTENCIALIDADES oportunidades, de as ameaas,
Viso do
modo a construir o viabilizando a
futuro do
futuro desejado? construo do
municpio
futuro desejado?
que se

deseja

alcanar e
I II
construir
Onde concentrar as Onde concentrar as
aes para superar aes para superar
os problemas que os problemas que
inibem a tornam o municpio
PROBLEMAS explorao das vulnervel s
oportunidades, de ameaas, de modo a
modo a construir o construir o futuro
futuro desejado? desejado?
III IV
61
Esta tcnica foi concebida como uma adaptao da Matriz de Planejamento para permit
ir uma discusso e
negociao entre atores sociais, e tem sido utilizada em diferentes experincias, entr
e as quais se destacam o
trabalho no Paran (planos de desenvolvimento micro-regionais), no Par (plano de de
senvolvimento de
Tucuru) e no Mato Grosso do Sul (plano de desenvolvimento da Regio da Grande Doura
dos).

117
As aes formuladas na matriz devem expressar as grandes opes estratgicas
da sociedade que permita fortalecer e explorar as potencialidades, reduzir os pr
oblemas e
estrangulamentos, aproveitar as oportunidades e se defender das ameaas; ao mesmo
tempo em que promovem a construo do futuro desejado. Como este resultado resulta
de um processo de discusso das mltiplas aes propostas e sua agregao em grandes
eixos, o material gerado pelos participantes da oficina constitui insumo importa
nte para a
definio dos programas e projetos que se desagregam das opes estratgicas.

118
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128
ANEXO I
CONCEITOS BSICOS
Para orientar na estruturao da estratgia ou plano de desenvolvimento sustentv
el
segundo a natureza e abrangncia das aes, apresenta-se, a seguir, os diversos concei
tos
utilizados no tratamento tcnico, explicitando o entendimento dos mesmos. A utiliz
ao
destes conceitos e formas de tratamento deve ser flexvel e adaptada a cada objeto
e
propsito de exposio e organizao das iniciativas, atores e instituies. No fundamental,
devem servir para organizar a ao e visualizar as orientaes centrais e convergentes d
e
interveno para a construo do futuro.
Oportunidades - Condies favorveis externas ao objeto de planejamento que
abrem espaos e perspectivas de desenvolvimento sustentvel, facilitando ou estimula
ndo
processos e fatores positivos endgenos.
Ameaas - Fatores e processos desfavorveis externos ao objeto de planejam
ento
que podem comprometer ou restringir as perspectivas de desenvolvimento sustentvel
,
dificultando ou inibindo as condies endgenas.
Problemas - Situao indesejada (Estado atual) na realidade e/ou fatores qu
e
constituem estrangulamentos (obstculos) internos que impedem ou reduzem as
perspectivas de desenvolvimento local62.
Potencialidades63 - Fatores ou processos internos favorveis que oferecem
possibilidades de desenvolvimento sustentvel da realidade, expressos em caracterst
icas
prprias, como riqueza e patrimnio em recursos naturais, humanos e culturais, ofert
as de
servios de infra-estrutura econmica e social, condies logsticas ou vantagens
competitivas, que favorecem ou viabilizam o desenvolvimento sustentvel.
Viso do futuro estado futuro desejado pela sociedade local (atemporal e
livre
de restries), expressando uma realidade diferente da atual e constitui o referenci
al para a
estratgia de desenvolvimento.
Objetivos - Situao ou estado futuro desejado e possvel no horizonte do plan
o
(o que se pretende e pode alcanar) a ser construdo (desenho qualitativo do futuro
desejado) pela estratgia ou plano de desenvolvimento.
62
necessrio evitar a formulao do Problema como a "falta de ao", substituindo a defin
io dos
problemas efetivos a serem enfrentados - componentes indesejados ou restritivos
- pelo que faltaria fazer para
combate-los. Esta formulao no ajuda a compreender o que se pretende modificar e ter
mina sendo
excessivamente vaga e genrica. A definio do que "falta fazer" - aes necessrias - s ser
recisa e clara
se houver uma efetiva compreenso do problema ou situao que se pretende transformar.
63
Nem sempre a natureza das Potencialidades e dos Problemas (como tambm das Opor
tunidades e Ameaas)
muito ntida e excludente, sendo freqente que algumas condies possam constituir, ao m
esmo tempo um
problema e uma potencialidade (oportunidade e ameaa), dependendo do enfoque e tra
tamento dado.

129
Metas - Resultado quantitativo a ser alcanado (quantificao dos objetivos),
expresso em indicadores representativos dos objetivos (qualitativos) que se pret
ende atingir
no futuro (horizonte do plano), constituindo uma expresso quantitativa do futuro
desejado.
Diretrizes - Orientao geral para a ao, definindo a forma de atuar e organi
zar
as aes (instrues para a ao), de modo a assegurar os objetivos e resultados pretendidos
pela estratgia ou plano. Na verso de Aurlio Buarque de Holanda, diretrizes so a "lin
ha
reguladora do traado de um caminho" ou o "conjunto de instrues ou indicaes para se
tratar e levar a termo um plano, uma ao, ou negcio".
Opes Estratgicas - Grandes eixos do desenvolvimento e escolhas centrais qu
e
caracterizam os pilares estruturadores e organizadores das aes, de modo a promover
o
desenvolvimento futuro do objeto, sintetizando o projeto estratgico do municpio (m
icro-
regio, Estado ou comunidade).
Polticas - Aes de natureza reguladora constituem o conjunto de elementos
e
mecanismos sinalizadores das decises e aes pblicas e privadas que orientam as
escolhas e organizam e orientam a ao no conjunto da estratgia e das iniciativas
programticas (perpassando e orientando a interveno em todas as reas e prioridades
setoriais). Representam mecanismos definidos por uma dimenso que, por sua
caracterstica, tem seu desempenho decorrente e dependente dos processos gerados p
elas
outras dimenses (mais do que os fatores endgenos dimenso), para determinar os
padres de interveno e os resultados gerados pelas outras dimenses (exemplo, meio
ambiente).
Programas - Ao programtica que representa uma organizao da ao e das
intervenes em segmentos e setores prioritrios de grande poder de transformao e
irradiao, detalhando e desagregando as opes estratgicas.
Projeto mecanismo operacional de ao concreta em que se desagregam os
programas, explicitando o foco de interveno, os prazos, os meios e os objetivos di
retos a
serem alcanados.
Instrumentos - Meios, recursos e mecanismos a serem utilizados na ao,
podendo ser financeiros, organizacionais e legais, com base nos quais as aes podem
ser
efetivamente implementadas, de modo a realizar os objetivos e alcanar as metas de
finidas.
Modelo de Gesto - Sistema institucional e organizacional (como
organizar/estruturar os atores) para organizar os atores e agentes para a ao, estr
uturando
e regulamentando os fluxos de informao e deciso para a implementao da estratgia,
incluindo a distribuio de responsabilidades do Estado (e suas diversas instituies).

130
ANEXO II
DELIMITAO DAS DIMENSES
A estratgia de desenvolvimento sustentvel deve integrar e articular as diver
sas
dimenses utilizadas para segmentar analiticamente a realidade, procurando constru
ir a
sntese da interao dinmica. A totalidade complexa e qualquer corte representa uma
certa reduo e simplificao da realidade, mas constitui uma necessidade analtica para
aprofundar a compreenso e interpretao do objeto e a formulao da estratgia.
Dimenses so entendidas como sub-sistemas da totalidade complexa, formadas pela
segmentao da realidade em grandes cortes analticos que integrem conjuntos de
segmentos com afinidades, que constituem os sub-sistemas de cada sistema-dimenso,
por
seu turno, sub-sistemas da totalidade. O tratamento da realidade por dimenses tem
uma
vantagem operacional, facilitando o trabalho tcnico de anlise e formulao no
planejamento e permite um aprofundamento e compreenso de todos os aspectos releva
ntes
da totalidade, sem hierarquizar a priori e sem privilegiar quaisquer dos sub-sis
temas do
sistema complexo.
De uma forma geral, coerente com a abordagem de desenvolvimento sustentvel,
considera-se pertinente estruturar a anlise em cinco dimenses - econmica, ambiental
,
scio-cultural, tecnolgica e poltico-institucional64 - ressaltando os aspectos de ma
ior
relevncia para o enfoque da sustentabilidade65. Como uma primeira delimitao destas
dimenses, apresenta-se um detalhamento das dimenses, com uma aproximao dos
elementos constitutivos diferenciados dos mesmos.
Econmica - dinmica geral da economia, PIB, taxa de investimento, taxas de
crescimento, relaes econmico-comerciais com o contexto, estrutura produtiva e cadei
as
produtivas centrais, setores produtivos, cadeias produtivas e complexos econmicos
relevantes, condies e oferta de infra-estrutura econmica (transporte, energia e
comunicao), logstica econmica, vantagens competitivas e potencialidades ou
oportunidades econmicas e de mercado, sistemas institucionais de fomento, regulao e
crdito.
Ambiental - caracterizao dos ecossistemas, disponibilidade de recursos natur
ais
(renovveis e no renovveis), situao dos recursos hdricos (disponibilidade, tendncia de
esgotamento, uso e qualidade), recursos florestais (disponibilidade e tendncia de
esgotamento/desmatamento), solo, relevo e clima, qualidade geral do meio ambient
e
natural (poluio hdrica e atmosfrica e nvel de desorganizao dos ecossistemas), e
degradao dos recursos naturais e do meio ambiente.
64
Pode ser feito um sexto corte analtico quando se trata de planejamento regiona
l ou estadual, que agrega
diversas unidades scio-ambientais homogneas diferentes: o corte espacial que, no ob
stante, no
constituiria uma dimenso, semelhante s outras, mas um locus de integrao territorial
de mltiplas
dimenses.
65
Estes cortes no so rgidos e procuram apenas refletir uma forma lgica de organizao d
os temas, dentro
das caractersticas conferidas a cada uma das dimenses, constituindo uma proposta d
e trabalho.

131
Scio-Cultural - evoluo geral da populao, sua estrutura e suas tendncias,
relaes sociais, emprego e estrutura de renda, cidadania, oferta e qualidade da inf
ra-
estrutura social (sade, saneamento, habitao), situao geral da educao e da formao
de recursos humanos (analfabetismo, nvel de escolaridade, oferta de ensino, etc.)
, relaes
de trabalho, estrutura fundiria, indicadores sociais (sempre que possvel comparand
o com
parmetros gerais que podem constituir modelo), anlise dos padres culturais (anlise
antropolgica) e da produo cultural (patrimnio histrico-cultural, artes e artesanatos,
manifestaes culturais mais significativas, etc.).
Tecnolgica - sistema de pesquisa e inovao e capacitao cientfica e tecnolgica
(universidades, instituies de P&D, etc.), qualificao de recursos humanos, padro
tecnolgico dominante na realidade (descrio qualitativa e geral com comparao com
condies do contexto), nvel de produtividade geral e diferenciado por setor ou segme
nto
da economia, estrangulamentos, necessidades e demandas de tecnologia da economia
para
elevar produtividade, aumentar a qualidade do produto e assegurar a sustentabili
dade
ambiental (adequabilidade com os ecossistemas).
Poltico-Institucional - sistema poltico e estrutura de poder prevalecente, a
tores
sociais e seus interesses, organizao do Estado e da governabilidade, situao geral do
setor pblico, relaes Estado-sociedade, quadro geral das instituies pblicas e privadas,
nvel de organizao e participao da sociedade, destacando as principais instituies
presentes no espao.
Apesar de no constituir uma dimenso, deve ser feito um corte espacial que a
nalise
a dinmica de organizao do espao local, diferenciando as caractersticas e as
transformaes nas micro-regies homogneas, formas de distribuio e concentrao no
espao das atividades econmicas, da populao e dos indicadores sociais, tendncias e
taxa de urbanizao e relaes rural-urbana, potencialidades e tendncias de
desenvolvimento diferenciado no espao (por micro ou meso-regio). Este corte espaci
al
representa, na verdade, uma abordagem sintetizadora das cinco dimenses no territri
o,
expressando uma realidade diferenciada no espao interno s macro-regies e aos Estado
s
objeto de trabalho, sntese da interao econmica, ambiental, scio-cultural, tecnolgica e
poltico-institucional. Poristo, em vez de constituir uma sexta dimenso, o espao o
prprio locus em que se integram e interagem as cinco dimenses em que se prope a
segmentao da realidade.

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