IRRENUNCIABILIDAD DEL MANDATO LEGISLATIVO

Artculo 95 CONSTITUCION POLITICA DEL PERU

El mandato legislativo es irrenunciable.
Las sanciones disciplinarias que impone el Congreso a los representantes y que
implican suspensin de funciones no pueden exceder de ciento veinte das de
legislatura.

CONCORDANCIAS:
c: arts. 41, 94, 96,99 Y 100;
T.D.O. Rgto. Congreso: arts. 15,24 inc. c);
Ley 26534: arto 1;
D.D.D.H.: arto 10;
P.I.D.C.P.: arto 14

1. Antecedentes
La irrenunciabilidad del mandato parlamentario en nuestra Constitucin histrica ha
pasado por dos estadios bien definidos. Se ha transitado, en consecuencia, entre el
carcter relativo de la misma y su consagracin con carcter de absoluto. As se puede
distinguir una primera fase caracterizada, precisamente, por la relatividad de la
irrenunciabilidad del mandato parlamentario. En efecto, desde que la Constitucin
Poltica de 1828 (artculo 46) prescribiera que "todo senador o diputado puede ser
reelegido, y solo en este caso es renunciable el cargo", la irrenunciabilidad del mandato
parlamentario, con carcter relativo, ha estado presente en todos los textos
constitucionales que la sucedieron hasta la Constitucin de 1933.

As, la Constitucin de 1834 (artculo 49) estableci que "los senadores y diputados
pueden ser reelegidos, y solo en este caso es renunciable el cargo". Esta disposicin fue
reproducida exactamente con el mismo texto por la Constitucin de 1834 (artculo 24).
Del mismo modo, la Carta Magna de 1856 (artculo 53) vino a sealar que "el Congreso
se renovar anualmente por terceras partes. Los representantes podrn ser reelectos y
solo en este caso ser renunciable el cargo"; la Constitucin de 1860 (artculo 58), que
"los diputados y senadores podrn ser reelectos, y solo en este cargo ser renunciable el
cargo"; la Ley Fundamental de 1867 (artculo 58) seal que "los representantes podrn
ser reelectos; y solo en este caso ser renunciable el cargo"; y la Constitucin de 1920
(artculo 82), que "los diputados o senadores podrn ser reelectos y solo en este caso
ser renunciable el cargo".

En la Constitucin de 1933 (artculo 96) se introduce una ligera variante, pero que no
altera, finalmente, el sentido y el contenido esencial de las Constituciones anteriores. En
efecto, seala que "el mandato parlamentario es irrenunciable, salvo el caso de
reeleccin", no obstante se precisa, adems, que "la renuncia se presentar a la
respectiva Cmara". Puede verse que las notas que configuran y distinguen este primer
periodo son dos: en primer lugar, se abre la posibilidad de renuncia al mandato
legislativo (de ah su carcter relativo); y, en segundo trmino, se aprecia un vnculo
entre la reeleccin del parlamentario y la renunciabilidad de su mandato, al ser aquella
el presupuesto de este. De ah que sea posible derivar que solo los parlamentarios
reelectos podan renunciar al mandato legislativo, mientras que para los que lo eran por
vez primera esa posibilidad simplemente no exista.

En un segundo momento, la caracterstica predominante de la irrenunciabilidad del
mandato parlamentario fue su configuracin con carcter de absoluto. Este periodo se
apertura con la Constitucin de 1979, cuyo artculo 178 previ que "el mandato
legislativo es irrenunciable. Las sanciones disciplinarias que imponen las Cmaras a sus
miembros y que implican supresin de funciones no pueden exceder de ciento veinte
das de legislatura". Por su parte, la Constitucin Poltica de 1993, en su artculo 95, ha
dispuesto tambin que el mandato legislativo es irrenunciable. Sin embargo, a diferencia
de las Constituciones anteriores, la de 1979 y la de 1993 establecen el carcter absoluto
de la prohibicin a la renuncia al mandato parlamentario, al no prever la posibilidad,
bajo ningn supuesto, de que el parlamentario electo renuncie, ni siquiera cuando este
sea reelegido. En consecuencia, se establece una diferencia muy marcada con la etapa
anterior.

No obstante, al ser aquella diferencia definidora de una nueva configuracin
constitucional del mandato parlamentario, y como paso previo a encarar su anlisis
crtico, es que se hace necesario estudiar las razones que llevaron al constituyente a
incorporar el carcter absoluto de la prohibicin de renuncia a los parlamentarios una
vez que estos han sido elegidos.

2. Fundamento de la renunciabilidad del mandato legislativo
Es necesario remitimos a la Constitucin Poltica de 1979, a fin de conocer las razones
que llevaron al constituyente a consagrar la prohibicin de renuncia al mandato
legislativo. Del debate constituyente de 1979 se puede apreciar que lo que se pretendi
con la proscripcin de la renuncia de los congresistas no fue sino proteger al
parlamentario de las presiones provenientes de cualquier sector. Por ello, se seal en
principio que "si ponemos el concepto 'renunciable', exponemos a presiones al diputado
y al senador"; en otros contextos se seal que permitir la renuncia podra llevar a
situaciones polticas extremas, como por ejemplo, la dimisin masiva de representantes.
De ah que se aprobara, con algunos atisbas de contradiccin, la supresin de lo que la
Constitucin de 1933 s permita.

A diferencia de la Constitucin de 1979, la aprobacin del artculo 95 de la Constitucin
de 1993 se realiz sin mayor debate. No obstante, algunos han sealado que una
disposicin constitucional en el sentido de permitir que los parlamentarios renuncien
tuvo como finalidad proteger al congresista "de la presiones de cualquier clase que
pudieran ejercerse sobre l. Se puede afirmar, por lo tanto, que el fundamento de la
irrenunciabilidad del mandato parlamentario radica, por un lado, en el intento de
proteger al congresista de las presiones que se pudieran ejercer sobre l; en segundo
lugar, en no permitir que sus decisiones se vean mediatizadas por los intereses de un
grupo de electores, de sus partidos polticos o del grupo parlamentario del cual forma
parte, lo cual impedira el libre ejercicio de la funcin parlamentaria.

3. Anlisis crtico de la irrenunciabilidad del mandato legislativo
Un estudio detenido del tema que ahora nos ocupa requiere de la precisin de algunos
conceptos y categoras jurdico-constitucionales en orden a obtener su cabal
comprensin. En tal sentido, es imperioso el anlisis del (a) significado del mandato
parlamentario, (b) la relacin -si ella existe- entre la irrenunciabilidad del mandato
legislativo y las prerrogativas parlamentarias, y (c) la conveniencia o no de mantener la
irrenunciabilidad al mandato legislativo.

3.1. Del mandato imperativo al mandato representativo
La idea y nocin del mandato parlamentario tiene su origen y desarrollo en la Edad
Media. Su construccin terica y prctica se realiz sobre las bases suministradas por
una institucin ius privatista como es el mandato. En efecto, durante la Edad Media, la
representacin se va a articular a travs de la teora del mandato imperativo; es decir,
por un lado, el representante acta solo en nombre de las personas que le eligieron y a
los cuales representa, y por otro, el representante solo poda ejercer su funcin dentro
del marco que sus electores haban delimitado, previamente, en los cahiers d'instructions
-cuadernos de instrucciones.

Con el advenimiento de la revolucin inglesa y francesa (siglo XVIII), la
representacin, entendida como mandato imperativo, se super para dar paso a la teora
del mandato representativo. Ello signific la incorporacin de dos principios esenciales,
a saber: en primer lugar, que los parlamentarios ya no representan tan solo a los
individuos que los haban elegido, sino que son representantes de toda la nacin
(principio del mandato representativo); en segundo lugar, que no estn obligados a
realizar u obedecer las instrucciones de sus electores (principio de prohibicin del
mandato imperativo)

Estos principios han proyectado sus consecuencias hasta nuestros das; por eso no debe
causar mayor asombro que el principio del mandato representativo y el principio de
prohibicin del mandato imperativo hayan sido acogidos en la Constitucin de 1993
(artculo 93), la cual ha establecido que los congresistas representan a la nacin y no
estn sujetos a mandato imperativo. Bajo estas precisiones, se puede afirmar que la
autntica dimensin del mandato parlamentario no es otra que la relacin que existe
entre los representantes y los representados, y cuyo contenido se manifiesta en que los
parlamentarios representan a toda la nacin y no estn sujetos a mandato imperativo;
pero adems, el mandato parlamentario ha de ser entendido como una relacin
constitucional en el tiempo, como soporte jurdico-instrumental de un proceso poltico y
cclico de legitimacin democrtica directa.

3.2. Prerrogativas parlamentarias e irrenunciabilidad del mandato legislativo
Se ha afirmado anteriormente que uno de los fundamentos para la incorporacin de una
disposicin como el artculo 95 en la Constitucin de 1993 est en que la
irrenunciabilidad protege de presiones externas a los representantes, dejndose entrever
que es un elemento complementario de las prerrogativas parlamentarias. Pero cabe
preguntarse: realmente ello es as?

La doctrina constitucional clsica y la contempornea han considerado, desde siempre,
solo dos instituciones como elementos constitutivos del status parlamentario: la
inviolabilidad (freedom of speech) y la inmunidad (freedom of arrest. La primera de
ellas -inviolabilidad- protege a los congresistas por las opiniones vertidas y por los
votos emitidos en el ejercicio de sus funciones; la segunda -inmunidad- impide que el
congresista sea arrestado y procesado sin autorizacin de la Comisin permanente, salvo
delito flagrante (artculo 93 de la Constitucin). Cabe sealar que estas prerrogativas no
son derechos personales de los parlamentarios, sino garantas funcionales del Congreso,
de ah que los parlamentarios no puedan renunciar a ellos.

No es exacto afirmar, pues, que la irrenunciabilidad del mandato parlamentario es un
elemento complementario de las prerrogativas parlamentarias. Ello explica que la gran
mayora de Constituciones permiten a los parlamentarios a renunciar al cargo, porque se
entiende que, en estricto, la irrenunciabilidad no contribuye, necesariamente, a
garantizar la independencia de los congresistas; muy por el contrario, puede llegar a
convertirse en un obstculo innecesario y hasta contraproducente, como se analizar en
el siguiente pargrafo.

3.3. El carcter irrenunciable del mandato legislativo
En la actualidad, la Constitucin Poltica de 1993 es una de las pocas leyes
fundamentales que ha consagrado la irrenunciabilidad del mandato parlamentario.
Ello, sin embargo, no es bice para entrar al anlisis del contenido de una disposicin
constitucional como el artculo 95, la cual establece, precisamente, que "el mandato
legislativo es irrenunciable". De una primera aproximacin a esta disposicin
constitucional se puede entender que, una vez que el parlamentario ha sido elegido y
juramentado en el cargo, este no puede renunciar unilateralmente y, por ende, est
obligado a desempearse en l por el periodo para el cual fue elegido106, con ello, la
posibilidad de renuncia al cargo representativo queda absolutamente proscrita
cualquiera sea el supuesto que se pretenda anteponer.

A nuestro parecer, el sentido de la disposicin bajo anlisis es totalmente irrazonable
porque obliga a permanecer al parlamentario en un cargo en el cual, a lo mejor, no desea
continuar. As, puede darse el caso que un parlamentario por legtimos motivos de
carcter profesional, econmico, tico e incluso de salud personal, no desea o no puede
continuar ms en el cargo, y simplemente no est en la posibilidad de renunciar porque
la Constitucin se lo prohbe. Esto podra ser an ms contraproducente frente a
supuestos como que un parlamentario deja de ejercer de facto la funcin parlamentaria,
o el de aquel que una vez que ha abandonado el cargo, realiza funciones que son
incompatibles con el ejercicio de la funcin de congresista, situaciones ambas que no
estn previstas claramente en nuestro ordenamiento constitucional actual.

Pero los supuestos referidos anteriormente no son los ms graves que se derivan de la
irrenunciabilidad del mandato parlamentario. Obligar a un parlamentario que ha sido
descalificado, por su actuar irresponsable, corrupto o antidemocrtico, tanto por su
propio partido poltico o por el grupo parlamentario al cual pertenece, as como por la
opinin pblica, lejos de contribuir al fortalecimiento del propio Parlamento, puede
ahondar la brecha existente entre representantes y representados, cuando no afectar la
propia legitimidad del Parlamento. En ese orden de ideas, la irrenunciabilidad del
mandato parlamentario, en vez de ser un mecanismo llamado a salvaguardar la
independencia del Parlamento, en general, y la de los parlamentarios, en particular, se
puede convertir en un boomerang con la fuerza suficiente para afectar la
institucionalidad y legitimidad del Parlamento.

4. Hacia la renunciabilidad del mandato legislativo
El derecho de todas las personas a acceder a cargos pblicos representativos ha sido
consagrado por la Constitucin de 1993 en su artculo 31. El contenido esencial del
mismo estriba "en el acceso igualitario a las funciones y cargos pblicos de carcter
representativo, al mantenimiento en el mismo sin perturbaciones ilegtimas y a cesar
libremente en el cargo mediante un acto de voluntad plenamente disponible para el
representante pblico electo". En consecuencia, se puede afirmar que el derecho a
renunciar a un cargo pblico representativo forma parte del derecho de acceder al
mismo.

El desconocimiento de este derecho no solo supone su abierta vulneracin, sino que
puede llegar a configurar graves inconvenientes que trascienden a su libre ejercicio; de
ah que sea necesario que los parlamentarios no deben tener impedimento alguno para
renunciar al cargo cuando as lo consideren. En tal sentido, el derecho a renunciar al
cargo pblico representativo no puede estar mediatizado, en modo alguno, por el partido
poltico o por el grupo parlamentario al cual pertenece, ni siquiera, finalmente, por la
aceptacin previa del propio Congreso, sino que debe tener plena eficacia a partir de su
formalizacin, tal como se admite en la doctrina constitucional contempornea.

En este mismo sentido, la Comisin de Estudio de las Bases de la Reforma
Constitucional del Per propuso que "el parlamentario pueda renunciar al mandato, en
cuyo caso es reemplazado por el accesitario". Se debe acudir, pues, a una frmula ms
flexible, que no se convierta en un escudo de proteccin frente a las responsabilidades
polticas, jurdicas y ticas que adquiri el parlamentario al ser elegido. Esta propuesta,
a nuestro parecer ms acorde con la realidad, puede ayudar a acortar la distancia que
actualmente existe entre el Parlamento y la ciudadana.

5. A modo de conclusin
El mandato parlamentario es la relacin que existe entre los representantes y los
representados y su contenido est determinado por el principio del mandato
representativo (segn el cual, los parlamentarios representan a toda la nacin) y por el
principio de prohibicin del mandato imperativo. Lo cual implica que los congresistas
no estn sujeto a los dictados e injerencias que pudieran pretender sus electores)

Asimismo, es del caso resaltar que la irrenunciabilidad del mandato parlamentario no es
un elemento constitutivo ni complementario de las prerrogativas parlamentarias
(inviolabilidad e inmunidad), porque estrictamente hablando, ella no es una garanta
funcional del Parlamento y no necesariamente contribuye a garantizar la independencia
de los congresistas; por el contrario, puede llegar a convertirse en un lastre o en un
factor negativo que perjudica y altera la relacin jurdico-poltica entre representantes y
representados.

El contenido del artculo 95 quiere decir que, una vez electo el parlamentario, este no
puede renunciar unilateralmente y, por ende, est obligado a desempearse en el cargo
por el periodo para el cual fue elegido; con ello, la posibilidad de renuncia al cargo
representativo queda absolutamente proscrita.

La rigidez de dicha disposicin constitucional afecta el contenido esencial del derecho
de acceso a cargos pblicos representativos (artculo 31 de la Constitucin); toda vez
que su contenido esencial est determinado por el libre acceso al cargo, su ejercicio
libre de perturbaciones e injerencias ilegtimas y la libertad para cesar en l cuando su
titular as lo crea conveniente.

Por otro lado, el mismo artculo 95 de la Constitucin prev un lmite a la potestad
disciplinaria del Congreso de la Repblica sobre sus miembros. El lmite se establece
para aquellas sanciones disciplinarias que implican suspensin de funciones, las cuales
no pueden exceder de ciento veinte das de legislatura.

Finalmente, es necesario tener presente, en todo momento, que "si las expectativas que
los individuos o los ciudadanos en su conjunto proyectan sobre la representacin se ven
defraudadas por la accin de los representantes, entonces no podrn reconocerse en la
accin de estos, y ello suscitar inevitablemente dudas sobre el sentido o incluso sobre
la legitimidad del procedimiento democrtico de la formacin de la voluntad y de sus
decisiones".

DOCTRINA
ALONSO DE ANTONIO, Jos; ALONSO DE ANTONIO, ngel. Derecho
parlamentario. J. M. Bosch Editor, Barcelona, 2000; L V AREZ CONDE, Enrique.
Curso de Derecho Constitucional. Volumen 11,4" edicin, Madrid, Tecnos, 2003;
ASAMBLEA CONSTITUYENTE 1978-1979. Comisin Principal de Constitucin.
Diario de Debates. Edicin oficial, Tomo V, Lima, 1980; BALAGUER CALLEJN,
Francisco (coordinador). Derecho Constitucional. Volumen n, Tecnos, Madrid, 1999;
BERNALES BALLESTEROS, Enrique (con la colaboracin del Alberto Otrola). La
Constitucin de 1993. Anlisis comparado. Cuarta edicin, Constitucin y Sociedad lCS
- Rao Editora, 1998; BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo. Derecho Constitucional.
Tercera edicin, Tecnos, Madrid, 1987; BCKENFRDE, Ernst. Democracia y
representacin. En: Bockenforde, Ernst "Estudios sobre el Estado de Derecho y la
democracia". Editorial Trotta, Madrid, 2000; CAAMAO DOMNGUEZ, Francisco. El
mandato parlamentario. Publicaciones del Congreso de los Diputados, Madrid, 1991;
CANO BUESO, Juan. La renuncia al cargo pblico representativo. En: "Corts. Anuario
de Derecho Parlamentario", N 4 extraordinario, Publicaciones de las Cortes
valencianas, Valencia, 1997; CCD. Diario de los Debates. Debate Constitucional Pleno-
1993. Tomo n, edicin oficial, Lima, 1998; CONGRESO DE LA REPBLICA.
Anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitucin. Edicin oficial, Lima, 2002;
CONGRESO DE LA REPBLICA. Proyecto de Ley de Reforma de la Constitucin.
Edicin oficial, Lima, 2002; CONGRESO DE LA REPBLICA. Memoria de la
Comisin de Constitucin, reglamento y acusaciones constitucionales. Periodos 2001;
2002-2003. Edicin oficial, Lima, 2003;
CHIRINOS SOTO, Enrique. Constitucin de 1993: Lectura y comentario. Segunda
edicin, Lima, Nerman S.A., 1995; DE VEGA, Pedro. Democracia, representacin y
partidos polticos. En: "Pensamiento Constitucional", N 2, Ao n, MDC - Fondo
Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 1995;
FERNNDEZ SEGADO, Francisco. Partidos polticos, representacin parlamentaria e
interdiccin del mandato imperativo. En: "El Poder Legislativo en la actualidad".
Mxico D.F., Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1994;
FERNNDEZ RIVEIRA, Rosa. El voto parlamentario. Centro de Estudios Polticos y
Constitucionales, Madrid, 2003; GUTIRREZ RODRGUEZ, Francisco.
Renuncia al cargo pblico representativo, desistimiento y disciplina de partido. Una
nueva solucin jurisprudencial. En: "Debates Constitucionales". Revista Electrnica de
Derecho Constitucional, N 1, Madrid, 1999; (http:j j constitucion.rediris.esjrevistaj
dcjDCSup.html); MINISTERIO DE JUSTICIA. Comisin de Estudio de las Bases de la
Reforma Constitucional del Per. sj e, Lima, 2001; PAREJA PAZ- SOLDN, Jos.
Derecho constitucional peruano. sje, Lima, 2.a edicin, 1951; RUBIO CORREA,
Marcial. Estudio de la Constitucin Poltica del Per de 1993. Tomo 4, Fondo Editorial
de la Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 1993; RUBIO CORREA, Marcial
y BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Constitucin y sociedad poltica. Mesa
Redonda Editores, Lima, 1985;
RUlZ ELDREDGE, Alberto. La Constitucin comentada de 1979. sje, Lima, 1980;
SANT AOLALLA LPEZ, Fernando. Derecho parlamentario espaol. Editora
Nacional, Madrid, 1983; TORRES DEL MORAL, Antonio. Pasado y presente del
Parlamento. En: "Relaciones entre Gobierno y Congreso" (Cecilia Mora-Donatto
coordinadora). Mxico D.F., Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2002.