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Captulo.

1
:Li\' INTERDEPENDENCIA
, " ,
EN, LA POLITICA MUNDIAL
Vivimos en una era de interdependencia. Esta vaga afirmacin ex-
presa pobre)l1ente. un sobreentendido que, sin embargo" corres-
ponde a un difundido sentimiento de que la propia naturalez de
la poltica rriundial est cambiando. El poder las naciones
- ,aquella secular piedra basal de analistas y estadistas- se ha
tornado ms elusivo: 1I10s clculos de poder son ms difciles y
engaosos de cuanto eran en otras pocas".l Aunque profunda-
mente arraigado en la tradicin clsica, Henry Kissinger ha sea-
lado que lIel programa tradicional de los asuntos internacionales
-el equilibrio entre las principales potencias" la seguridad de las
naciones- ha ' dejado de definir nuestros peligros o nuestras
posibilidades .. '. Estamos ingresando a una nueva , era. Los viejos
modelos internacionales estn desmoronndose; los viejos slogans
carecen de sentido; las viejas soluciones son intiles. El mundo
se ha vuelto interdependiente en economa, en comunicaciones y ,
en el 'campo de las aspiraciones humanas".2
Cun profundos son los cambios? Una escuela moderna con- ,
sidera ,que las telecomunicaciones y los viajes en jet han creado
una lIaldea global" y sostiene que' el crecimiento de los intercam-
bios sociales y econmicos est creando un 11 mundo sin fronte-
ras".3 En mayor o menor medida, muchos investigadores consi-
deran que en nuestra poca el Estado territorial; figura dominante
en la p9ttica mundial durante ' cuatro siglos a partir de la
cin df feudalismo, 'est siendo eclipsado por actores no territo-
las corpofaciones multinacionales, los movimientos
sociales transnacionales y las organizaciones Cor.lo
,
1 Stanley Hoffmann, "Notes on the Elusiveness of Modem Power", Inter-
.nationol Journal 30, p;rimavera de 1975, p. 184. , '
2 "A New National Partnership", discurso del Secretario de Estado Henry
A. Kissinger en Los Angeles, 24 de enero de 1975. News Department of
State, Bureau of Public Affairs, Office of Media Services, p. 1. "
3 Vase, por ejemplo, Lester R. Brown, World Without Borders: The Inter-
dependence 01 Nations, Foreign Policy Association; Headline Series, Nueva
York, 1972. '
16 I ROBERT O. KEOH ANE y JOSEPH S. NYE
sealaba un economista, Hel Estado. est casi acabado como una
unidad econmica".4
Los tradicionalistas so.stienen que esas afir maciones ' son Hglo-
balmente" infundadas. Comprueban que existe una continuidad en
la poltica mundial. La interdependencia militar siempre ha exis-
t ido y el poder militar es an importante en la poltica mundial
--como lo. prueban la disuasin nuclear y las guerras de Vietnam,
del Medio. Oriente y de IRdia y Paquistn, la influencia sovitica
en Europa Oriental o la norteamericana en el Caribe-. Ms an,
como lo. ha denlostrado la Unin Sovitica, los Estados autoritarios
pueden, en gran medida, controlar las telecomunicaciones y los
intercambios sociales que consideran inconvenientes para sus inte-
reses. Incluso. Estados pobres y dbiles han sido capaces de na-
cionalizar corporaciones multinacionales; por todo ello, lo.S nacio-
nalistas po.nen en duda que estemos asistiendo a la extincin del
. Estado-nacin.
Ni los modernistas ni los tnidicionalistas disponen de una ade-
cuada estructura para la comprensin de la po.ltica de la inter-
dependencia global.
s
Lo.S modernistas sealan co.rrectamente los
cambios fundamentales que estn o.curriendo., pero. a menudo su-
ponen, sin un anlisis suficinte, que los avances tecnolgicos y
los aumentos en los intercambios sociales y eco.nmicos llevarn
a un . nuevo mundo. en el que el Estado. -y su control de la fuer-
za- ya no habr de ser importante.
6
Los tradicio.nalistas so.n adic-
tos a mostrar los defecto.s de la perspectiva modernista
en la perduracin de la interdependencia militar; pero les es muy
difcil interpretar con precisin la actual y multidimensional in-
terdependencia econmica, social y ecolgica.
Nuestra tarea en este libro no consiste en argumentar en favor
de las posicio.nes modernistas o tradicionalistas. Dado que nuestra
poca est signada tanto por la co.ntinuidad como por el cambio,
ello sera algo po.CO fructfero. Nuestro. objetivo apunta, ms bien,
a proporcionar los medios para refinar y armonizar la sabidura
que pueda existir en ambas posiciones, mediante el desarrollo. de
una estructura terica coherente para el anlisis po.ltico. de la in-
terdependencia. Desarrollaremos varios mo.delos diferentes, pero.
potencialmente complementarios, un conjunto. de herramientas in-
telectuales para comprender la realidad de la interdependencia en
la poltica mundial co.ntempornea. Y, lo que es igualmente impor-
tante, intentaremos explDrar las condiciones bajo. las que cada.
modelo. tendr mejores probabilidades de producir predicciones
precisas y explicaciones satisfactorias. La poltica mundial con-
4 Charles Kindleberger, American Business Abroad, Yale University Press,
New Haven, 1969, p. 207.
5 Las expresiones son tomadas de Stanley Hoffmann, HChoices", Foreign
Policy 12, otoo de 1973, p. 6.
6 Por ejemplo, vase Robert Angell, Peace on the March: Transnational
Participation, Van Nostrand. Nueva York, 1969.
LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLTICA MUNDIAL I 17
tempornea no es una tela sin costuras; es un tapiz confeccionado
con diversas relaciones. En un mundo as, un solo modelo no
puede explicar todas las situaciones. El secreto para llegar a la
comprensin reside en saber cul enfoque --o combinacin de
enfoques- debe emplearse para analizar cada situacin. Nunca
habr nada que reemplace el anlisis cuidadoso de las situacio-
nes reales.
Pero la teora es ineludible; todos los anlisis emplrICOS o
prcticos descansan en ella. Los ejecutores de polticas pragmti-
cos pueden' pensar que no necesitan prestar mayor atencin a las
disputas tericas sobre la naturaleza de la poltica mundial de la
que prestaran a las disputas escolsticas medievales sobre la can-
tidad de rigeles que podan brincar en la punta de un alfiler. Sin
embargo, el pensamiento acadmico incide en los estadistas, con
profundo resultado para la poltica. No slo son los "hombres
prcticos que se creen muy a ~ l v o de cualquier influencia' inte-
lectual", cautivos inconscientes de concepciones creadas "por al-
gn escriba acadmico pocos aos antes", sino que los escribas
han estado desempeando un rol directo en la conformacin de
la poltica externa.
7
Conceptos inadecuados y percepciones errneas
de la poltica mundial pueden conducir directamente a una ina-
propiada -y aun a una desastrosa- poltica nacional.
Fundamentacin y racionalizacin, presentacin sistemtica y
simbolismo, son operaciones que se han entrelazado tanto que es
difcil, aun para los propios formuladores de polticas, desenmara-
ar la realidad de la retrica. Las teoras tradicionales y clsicas
de la poltica mundial hablaban de un potencial "estado de guerra"
en el que el comportamiento de los Estados se 'encontraba domi-
nado por el constante peligro de un conflicto militar. Durante la
guerra fra, especialmente durante la primera dcada que sigui
a la segunda guerra mundial, esta concepcin, denominada, por
sus creadores como Irealismo poltico", consigui amplia acepta-
cin por parte de estudiosos y ' practicantes de las relaciones in-
ternacionales, tanto en Europa como en Estados Unidos.
8
En la
dcada del '60, muchos otros agudos observadores que aceptaban
el enfoque realista lentamente comenzaron a percibir el desarrollo
de nuevos caminos que no se centraban en los aspetos de segu-
7 John Maynard Keynes, The General Theory 01 Employment, Interest and
Money, Macmillan, Londres, 1957, p. 383.
8 Para la clsica fonnulacin contempornea de realismo poltico, vanse
los trabajos de Hans J. Morgenthau, particulannente Politics Among Nations:
The Struggle lor Power and Peace, Knopf, Nueva York, 1948 y las ediciones
su\)siguientes. De Morgenthau vanse tambin u Another 'Great Debate': The
National Interest of the United States", American Political Science Review 46
diciembre de 1952, pp. 961-88, Y Scientific Man Versus Power Politics, Univer-
sity ef Chicago Press, Chicago, 1946. Una formulacin diferente, pero igual-
mente notable, de la posicin "realista" puede encontrarse en E. H. Carro
The Twenty Years' Crisis, 1919-1939, 2da. ed., Macmillan, Londres, 1946. Sin
embargo, Carr pone el nfasis en las fuentes econmicas del poder.
18 l' 'ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
ridad y militares. * La misma percepcin, en las dcadas del '70 o
del '80, probablemente habra llevado a expectativas ms irreales.
Pero cambiarlas por una ' perspectiva igualmente simplista -por
ejemplo, que la fuerza militar es obsoleta y que la interdependen-
cia econmica resulta benigna- habra conducido a otro error
igualmente grave, aunque diferente. ,
Cules son las caractersticas dominantes de la poltica mun-
dial cuando tenemos una interdependencia -particularmente una
interdependencia. econmica- extensiva? 9 s.ie uno de los dos
interrogantes mayores que planteamos en este libro. En el cap-
tulo 2 exploramos esta pregunta en trminos generales; en el
captulo 5 y en parte del 7 la investigamos mediante cuatro casos
de estudio y en el captulo 8 examinamos sus implicaciones para
la poltica exterior norteamericana. Para establecer losfundamen-
tos de esos anlisis, en el resto de este captulo definimos -lo que
entendemos por interdependencia, diferenciamos sus variedades
ms importantes y las relacionamos con el concepto de poder,
que contina siendo fundamental para el anlisis de la polti-
ca mundial.
La interdependencia afecta poltica mundial y el compor-
tamiento de los Estados, pero las ,acciones gubernamentales tam-
bin influyen sobre los modelos de interdependencia. Al crear. o
aceptar procedimientos, normas o instituciones para ciertas
ae actividades, los gobiernos regulan y controlan las relaciones
transnacionales e interestatales. A estos acuerdos gubernamentales
los denominaremos regmenes internacionales. La s,egunda pre-
gunta central de este libro es , cmo y por qu cambian los
regmenes , internacionales? El captulo 3 un conjunto
de explicaciones para el desenvolvimiento, y la eventual , declina-
cin, de los regmenes internacionales. En el captulo 6 aplicamos
esas explicaciones a los problemas martimos y del dinero y en el
7 las empleamos para entender caractersticas de las rela-
ciones canadiense-norteamericanas y :
Pero la interdependencia no es simplemente un concepto ana-
ltico. Tambin es un mecanismo retrico que emplean p':lblicistas
y estadistas. Para los estadistas, ansiosos de aumentar la cantidad
de gente que se alinee tras sus banderas, ' las palabras vagas , de
gran resonancia son muy tiles. Para el analista, tal vaguedad ' es
el camino hacia una cinaga de confusin. Aptes de que podamos
,conceptos aplicables que nos permitan aumentar nuestra
En The Troubled Partnership, Nueva York, McGraw-Hill para el Council
on Foreign Relations, 1965, Henry Kissinger (;liscuta .los problemas de la
alianza con escasas referencias a 'las 'cuestiones econmicas aunque stas
comenzaban a dividir seriamente a los aliados de la OTAN.
9 Para alguna evidencia sobre las tendencias en la interdependencia, vase
Richard Rosecrance y Arthur Stein, HInterdependence: Myth or Reality", World
Politics 26, N'! 1, octubre de y Peter J. ,Katzenstein, "International
dependence: Sorne Long-Terms Trends arid Recent Changes''; International
Organization 29., N'! 4, otoo de 1975.
LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLTICA , MUNDIAL I 19
comprenslon de la interdependencia y el cambio de rgimen, de-
bemos desbrozar un camino en medio de la selva retrica. Nuestra
tarea consiste en analizar la poltica de la interdependencia y no
en celebrarla.
LA NUEVA RETRICA DE LA INTERDEPENDENCIA
Durante la guerra fra, Itseguridad nacional" era un slogan que
empleaban los lderes polticos norteamericanos con el fin de
lograr apoyo para sus polticas. La retrica de la ' seguridad na-
cional justificaba el diseo de estrategias, a un elevado costo, para
, reforzar las estructuras econmica, militar y poltica del "mundo
libre". Tambin proporcion una base racional para la coopera-
cin internacional 'y apoyo a Naciones Unidas, as como tambin
la justificacin para alianzas, asistencia externa e
militares en gran escala.
La seguridad nacional se convirti en el smbolo favorito de
los internacionalistas que propugnaban un aumento de la parti-
cipacin norteamericana en los asuntos mundiales. La unidad
coordinadora clave de la poltica exterior en la Casa Blanca se
llam Consejo de Seguridad Nacional. La administracin Truman
emple la supuesta amenaza sovitica a la seguridad norteameri-
cana para empujar el prstamo a Gran Bretaa y luego el Plan
Marshall a travs del Congreso. La administracin Kennedy em-
ple el argumento de la seguridatl para promover en 1962 el Acta
de Expansin Comercial. Los presidentes invocaron la 'seguridad
nacional para controlar- ciertos intereses econmicos sectoriales
en el Congreso, en especial aquellos que favorecan polticas co-
merciales proteccionistas. A los congresistas que protestaban por ,
efectos econmicos adversos en sus distritos o por, el' incremento
de 100s' impuestos, se les asegur -y a su vez se explic lo Iilismo
a los ciudadanos- que "intereses de seguridad nacional" re'"
queran su sacrificio. Al mismo tiempo, ciertos' sectores 'frecuen-
temente manipularon el simbolismo de ht.seguridad nacional para
sus propios fines, como en el caso de las cuotas 'de importaCin
, de petrleo, impulsadas ' por productores petroleros intern9s en
conjuncin cori sus aliados polticos.
lo
El simbolismo de la seguridad nacional fue, en amplia medida,
producto de la guer'ra fra y del intenso sentimiento ' de amenaza
que los norteamericanos experimentaban por entonces. Esta Gon-
viccin resultaba incrementada por anlisis realistas, que insistan
en ' que la seguridad nacional era el objetivo nacional primario ' y
que ' en la 'poltica iriternacional ,las amenazas a ' la seguridad son
permanentes. El simbolismo de la seguridad nacional, y el modo
10 Vase Robert Engler, The Politics 01 Oil: Private Power and Democratic
Directions, University of Chicago Press. Chicago, 1962. .
20 I ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
realista de anlisis que lo apoyaba, no slo ejemplificaba un
cierto tipo de reaccin ante los hechos, sino que tambin ayudaba
a codificar una perspectiva en la cual algunos cambios, en espe-
cial aquellos que se orientaban a regmenes radicales en los pases
del Tercer Mundo, parecan hostiles a la seguridad nacional, mien-
tras que los cambios fundamentales en las relaciones econmicas
de. los pases altamente industrializados parecan insignificantes.
En tanto el sentimiento de amenaza a la seguridad, caracte-
rstico de la guerra fra, iba disminuyendo, la competencia econ-
mica externa y los conflictos distributivos internos aumentaron.
La ambigedad intelectual de la "seguridad nacional" se tom
ms pronunciada en la medida en que variadas y a menudo contra-
dictorias formas .de involucramientos encontraron un refugio se-
guro bajo ese paraguas retrico.
l1
En su fantasa de un equilibrio
de poder mundial sobre cinco punto's centrales (Estados Unidos,
la Unin Sovitica, China, Europa y Japon), el presidente Nixon
trat infructuosamente de extender los conceptos realistas tradi-
cionales para aplicarlos tanto al desafo econmico planteado por
los aliados norteamericanos. de posguerra como a las acciones
polticas y militares de la Unin Sovitica y China.
En la misma medida en, que la prolijidad descriptiva de la
perspectiva de la seguridad nacional, dominada por intereses mi-
litares, declinaba, lo mismo ocurra con los trminos del poder.
simblico. Esa decadencia no slo reflejaba la creciente ambige-
dad del . concepto, sino tambin la reaccin norteamericana al
embrollo de Vietnam, a las relaciones menos hostiles con Rusia
y China, producto de la dtente mundial, y al mal uso que hiciera
el presidente Nixon de la retrica de la seguridad nacional en el
caso Watergate. La seguridad nacional tuvo que compartir su po-
sicin de primer smbolo del lxico internacionalista con inter-
dependencia.
A menudo los lderes polticos emplean la retrica de la inter-
dependencia para presentar a este concepto como si -respondiese a
una necesidad natural, como un hecho al que la poltica (y los
intereses sectoriales internos) debieran ajustarse y no como una
situacin ' parcialmente creada por la propia Habitual-
mente sostienen que la interdependencia reduce los .conflictos de
y que la cooperacin por s sola es la respuesta a los
problemas mundiales.
"Todos estamos' comprometidos en una empresa comn. Nin-
guna n.acin ni grupo de naciones puede beneficiarse trasponiendo
los lmites que sustentan el crecimiento econmico mundial. Nadie
11 Security as an Ambiguous Symbol" de Amold Wolfers sigue
el anlisis clsico. Vase su coleccin de ensayos, Discord and Collaboration,
Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1962. El estudio de Daniel Yergin
sobre la emergencia de la doctrina de la seguridad nacional (en lugar del tra-
dicional concepto de defensa) lo pinta como una "idea dominante" en la poca
de la guerra fda. Vase Daniel Yergin, The Shattered Peace. Rise 01 the National
Security . State, Houghton Mifflin, Boston, 1976. .
LA EN LA POLTICA MUNDIAL I 21
logra beneficios basando el progreso en pruebas de fuerza" .12 Estas
palabras pertenecen claramente a un hombre de Estado tratando
de limitar las demandas del Tercer Mundo y promoviendo actitu-
des pblicas internas, antes que a un anlisis de la realidad con-
tempornea. Para quienes desean que Estados Unidos mantenga
el liderazgo mundial, la interdependencia se ha transformado en
parte de la nueva retrica que debe emplearse--ianto tOnft el na-
cionalismo econmico el frente interno como contra los desa-
fos externos. Aunque las connotaciones de la retrica de la in-
terdependencia pueden parecer bastante diferentes a las del sim-
bolismo de la seguridad nacional, las dos frecuentemente han
sido empleadas para legitimar el liderazgo presidencial norteame-
ricano en los asuntos mundiales.
Pero la retrica de la interdependencia y el simbolismo de la
seguridad nacional no coexisten con comodidad. En su formula-
cin extrema, la primera sugiere que los conflictos de interese& son
algo anticuadO'il en tanto que el segundo arguye que son, y segui-
rn siendo, fundamental y potencialmente violentos. La confusin
para discernir qu modelos analticos aplicar a la poltica mun-
dial (como sealbamos antes) es concomitante con la confusin
acerca de las polticas que debiera implementar Estados Unidos.
Ni la retrica . de la interdependencia ni el simbolismo de la se-
guridad nacional proporcionan pautas confiables para el manejo
. de los problemas planteados por la interdependencia extensiva.
A menudo, los retricos de la interdependencia afirman que,
dado que la supervivencia de la raza humana se encuentra ame-
nazada por peligros provenientes tanto del medio ambiente como
de acciones militares, los conflictos de intereses entre Estados y
pueblos carecen de importancia. Esta conclusin sera viable si
convergieran tres condiciones: un sistema econmico internacional
del que dependieran todos los Es'tados o si la vida bsica de
nuestros sistema ecolgico se viera en peligro; todos los pases
se sintieran vulnerables en grado significativo a semejante cats-
trofe; y si existiera una nica solucin al problema que no dejara
espacio para el conflicto sobre cnlo rsolverlo y sobre quin de-
biera cargar con los costos. Obviamente, esas condiciones no se
dan todas juntas. .
Sin embargo, las teoras del equilibrio de poder y de la segu-
ridad nacional resultan muy pobres para el anlisis de los proble- .
mas de la interdependencia econmica o ecolgica. En trminos
tradicionales, la seguridad no es ciertamente el principal problema
que enfrentan los gobiernos. Y dado que la fuerza militar es ine-
ficaz frente a ciertos problemas, la nocin convencional de poder
carece. de precisin. Por lo tanto, put!dert llegar a ser necesarios
12 Secretario de Estado Henry A. Kissinger, Mensaje ante la sexta sesin
especial de la Asamblea General de Nacional Unidas, 15 de abril de 1974, News
ralease, Department of State, Oflice ol Media Services, p. 2. Reproducido en
InteTnational Organization 28, 3; verano. de 1974, pp. 573-83.
22 I ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
distintos conceptos de poder para enfrentar problemas diversos.
Finalmente, en la poltica de la interdependencja se encuentran
involucrados intereses internos, transnacionales y gubernamenta-
les. Las polticas interna y externa comien,zan a eslabonarse estre-
chamente. La nocin de inters nacional ----estrella polar de los
tradicionalistas- cada vez opone mayores dificultades para su uso
eficaz. Las mximas tradicionales de la poltica internacional -los
Estados actuarn en funcin de sus intereses nacionales o los ,Es-
tados procurarn maximizar su poder-o se vuelven ambiguas.
No estamos sugiriendo que los conflictos internacionales des-
aparecen cuando prevalece la interdependencia. Por el contrario,
los conflictos pueden adquirir nuevas formas e incluso 'pueden
incrementarse. Pero las aproximaciones tradicionales para 'la com-
prensin de los conflictos en la poltica mundial no , explican con
~
suficiente claridad el conflicto de la interdependencia. La' aplica-
cin de un concepto y de una retrica equivocados conduce a
un anlisis errneo y a una mala poltica.
LA INTERDEPENDENCIA COMO CONCEPTO
ANALTICO .
En lenguaje comn, dependencia significa un estado en que se
es determinado o significativamente afectado por fuerzas externas.
Interdependencia, en su definicin ms simple, significa dependen-
cia mutua. En poltica mundial, interdependencia se refiere a si-
tuaCiones caracterizadas por efectos recprocos entre pases o entre
actores en ' diferentes pases.
A . menudo, . estos efectos resultan de intercambios internacio-
n ~ l s (flujos de dinero, bienes, personas .y mensajes que trasponen
las fronteras internacionales). Tales intercambios se incrementa-
ron dramticamente a partir de la segunda guerra mundial: "Las
dcadas recientes revelan ' 'una tendencia general hacia diversas
formas de interconexin humana por encima de las fronteras na-
cionales que se duplica cada diez aos"}3 Pero esta interconexin
no es lo mismo que la interdependencia. Los efectos del inter-
cambio sobre la interdependencia dependern de las limitaciones,
o' costos, que impliquen. Un pas que importe todo su petrleo
probablemente ser ' ms dependiente de un continuo flujo de
combustible que lo que puede serlo otro pas que importe pieles,
joyas y perfume (aun por un valor monetario similar) ;el ininte-
rrumpido acceso de estos bienes suntuarios no lo har tan depen-
diente. Donde existen efectos de costo recproco en los intercam-
bios (aunque no necesariamente simtricos), hay interdependencia.
Cuando las interacciones no implican efectos de costo significati-
t3 Alex Inkeles, "The. Emerging Social Structure of the World", World
Politics 27, julio de 1975, p. 479.
LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLTICA MUNDIAL I 23
vos, simplemente ' hay interconexin. La diferenciacin es vital si
qlH:remos entender la poltica de la interdependencia.
Los efectos de costo deben ser impuestos directa e intencio-
nalmente por otro aGtor (como en el caso de la interdependencia
estratgica sovitico-no'rteamericana, que deriva de la arnenaza
mutua de destruccin nuclear). Pero algunos efectos de cos-
to no provienen directa o intencionalmente de otros actores. Por
ejemplo, las acciones colectivas pueden ser necesarias para evi-
tar el desastre de una alianza (cuyos miembros son interde-
, pendientes), de un sistema econmico internacional (que puede
enfrentar el caos en virtud de la ausencia de coordinacin ms
que por la malevolencia de alguno de sus integrantes) o de un
sistema ecolgico amenazado por el gradual incremento de los
efluentes industriales.
No limitamos el trmino interdependencia a situaciones de
beneficio ' mutuo. Tal definicin supondra que el concepto slo es
til analticamente donde prevalece la perspectivamodemist del
mundo: es decir, donde las amenazas de intervencin militar son
escasas y los niveles de conflicto bajos. Excluira de la nocin de
interdependencia casos de dependencia mutua, tales como la in-
terdependencia estratgica entre Estados Unidos y la Unin So-
vitica. Ms an, resultara muy ambiguo establecer si las relacio-
nes ,entre los pases industrializados y los menos desarrollados
debiera considerarse como interdependencia o no. Su inclusin
dependera de un juicio subjetivo que determinara si las relacio-
nes son "mutuamente beneficiosas".
Puesto que deseamos evitar argumentaciones estriles acerca
de si ,un determina,do conjunto de relaciones puede caracterizarse
como ,interdependencia o no y dado que procuramos emplear el
concepto de interdependencia para integrar, antes que para divi-
dir, los enfoques modernista y tradicional, optamos por una defi-
nicin ms amplia. Nuestra perspectiva implica que las relaciones
interdependientes siempre implicarn costos, dado que la inter-
dependencia reduce la autonoma; pero es imposible determinar
a priori si los beneficios de una relacin sern mayores que los
costos. Esto depender tanto de los valores que animen a los acto-
res como de la naturaleza de la relacin. Nada asegura qll:e las
relaciones que denominamos lIinterdependientes" puedan caracte-
rizarse como de beneficio mutuo. .
Se pueden adoptar dos perspectivas distintas para analizar los
costos ' y los beneficios de una relacin interdependiente. La prime-
ra se centra en las ganancias p prdidas comunes de las partes
en cuestin. La otra pone el nfasis en las ganancias relativas y
en: la distribucin de los temas' en cuestin. Los economistas
clsicos ' adoptaron el primer enfoque para formular su aguda
apreciacin sobre las ventajas comparativas: que un comercio in-
ternacional sin distorsiones siempre arrojar en todas partes be-
neficios netos. Desafortunadamente. una concentracin exclusiva
24 I ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
sobre las ganancias conjuntas puede escamotear el segundo punto
clave: Cmo se dividen esas ganancias? Muchos de los aspectos
polticos cruciales de la interdependencia giran en tomo a la vieja
pregunta de la poltica: quin consigue qu?
Es importante estar en guardia contra el supuesto de que las
medidas que incrementan las ganancias conjuntas en una relacin,
de algn modo conseguirn liberarse de los conflictos distributivos.
Las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales pugna-
rn por aumentar sus cuotas de ganancias en las transacciones,
aun cuando ambas obtengan un enorme provecho de la relacin.
Los gobiernos exportadores de petrleo y las compaas petroleras
multinacionales, por ejemplo, compartieron el mismo inters por
obtener precios altos para el petrleo; pero tambin mantuvieron
conflictos sobre la cuotificacin de los beneficios obtenidos.
Por lo tanto debemos ser prudentes ante la perspectiva de que
la ascendente interdependencia estara creando un nuevo mundo
feliz de cooperacin que reemplazara al viejo y deficiente mundo
de los conflictos internacionales. Como lo sabe cualquier padre
con hijos pequeos, hacer un pastel ms grande no es suficiente
para terminar con las disputas sobre el tamao de las porciones.
Un enfoque optimista pasara por alto los usos de la interdepen-
dencia econmica y aun ecolgica en el campo de la competencia
poltica internacional.
La diferencia entre la poltica internacional tradicional y la
poltica de la interdependencia econinica y ecolgica no consiste
en.la diferencia entre un mundo de "suma cero" (donde la ganan-
cia de una parte significa una prdida para la otra) y los juegos
lino suma cero". La interdependencia militar no necesita ser suma
cero. En realidad, los aliados militares procuran que la interde-
pendencia proporcione un aumento de la seguridad para todos;
Incluso el equilibrio de poder de distintas situaciones no necesita
ser de suma cero. Si una de las partes procurara quebrar el
statu quo, -entonces su ganancia se producira a expensas de otra
parte. Pero si la mayor parte todos- de los integrantes desean
un statu quo estable, pueden conseguir beneficios comunes si
entre todos mantienen el equilibrio de poder. Por el contrario,
la poltica de la interdependencia econmica y .ecolgica implica
competencia, incluso en los casos en que la cooperacin prometa
amplios beneficios netos. Existen importantes continuidades, as
como marcadas diferencias, entre la tradicional poltica de la se-
guridad militar y la poltica de la interdependencia econmica
y ecolgica.
Tambin debemos ser cuidadosos de no definir la interdepen-
dencia completamente en trminos de situaciones de dependencia
mutua equilibrada. Son las asimetras en la dependencia los
factores que ms probablemente han de proporcionar fuentes
de influencia a los actores en sus manejos con los dems. Los
actores menos dependientes a menudo se encuentran en situacin
LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLTICA MUNDIAL I 25
de usar las relaciones interdependientes como fuentes de poder en
la negociacin sobre un tema y tal vez hasta para incidir en otras
cuestiones. En el otro extremo de la pura simetra se encuentra la
pura dependencia (a veces encubierta con la denominacin de in-
terdependencia); pero esto es tambin raro. Muchos casos se encuen-
tran entre estos dos extremos. Y all es donde reside el corazn
del proceso de negociacin poltica de la interdependencia.
PODER E INTERDEPENDENCIA
El poder siempre ha sido un concepto elusivo tanto para los esta-
distas como para los analistas de la poltica internacional; en la
actualidad se ha tornado an ms escurridizo. El punto de vista
tradicional consideraba que el poder militar dominaba a todas las
dems fonnas y que el Estado que contaba con mayor poder militar
controlaba los asuntos mundiales. Pero las fuentes que producen
poder se han vuelto ms complejas. Para un observador astuto lila
posguerra ha asistido a una transformacin radical en los elemen-
tos, empleos y logros del poder".1
4
Y Hans Morgenthau, autor del
ms influyente texto sobre poltica internacional, en su reaccin
a los acontecimientos de comienzos de la dcada del '70 lleg tan
lejos como para anunciar un corte histrico sin precedentes en
las relaciones funcionales entre el poder poltico, militar y econ-
mico puesto de manifiesto en la posicin por parte de pases
militarmente dbiles de "un control monoplico o casi monop-
Iico de materias primas esenciales para la vida de las economas
desarrolladas" .15
El poder puede pensarse como la habilidad de un actor para
conseguir que . otros hagan algo que de otro modo no haran (y a
un costo aceptable para el actor que promueve la accin). El po-
der tambin puede concebirse en trminos de control sobre los
resultados. En cualquiera de los dos casos, la caracterizacin no
es sencilla.
16
Podemos considerar los recursos de poder iniciales
que otorgan a un actor una capacidad potencial o podemos tomar
en cuenta la influencia real del actor sobre los patrones de resul-
tados. Cuando decimos que la interdependencia asimtrica puede ser
una fuente de poder estamos pensando el poder como el con,trol so-
bre los recursos o como el potencial para afectar los resultados. Un
actor menos dependiente en una relacin, a menudo cuenta con
un recurso poltico significativo, porque los cambios en la rela-
in (que el actor puede iniciar o amenazar con ellos) sern me-
14 Hoffmann, "Notes on the Elusiveness of Modern Power", p. 183.
15 Hans J. Morgenthau, "The New Diplomacy of Movement", Encounter 3,
N'! 2, agosto de 1974, p. 56. Este punto de vista, que nos parece equivocado, no
encaja muy bien con la tradicin del realismo.
16 Vase Jeffrey Hart, "Dominance in International Politics", International
Organization 30, primavera de 1976.
26 I ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
nos costosos para ese actor que para sus socios. Sin embargo, esa
ventaja no garantiza que los recursos polticos otorgados por asi-
metras favorables llevarn a similares patrones de control sobre
los resultados. Raramente se produce una relacin de uno a uno
entre el poder medido mediante cualquier tipo de recursos y el
poder medido por los efectos sobre los resultados. La negociacin
poltica es el medio usual de traducir la potencialidad a los efectos
y a menudo se pierde buena parte en la traduccin.
Para entender el papel del poder en la interdependencia, de-
bemos distinguir entre dos dimensiones: sensibilidad y vulnerabi-
lidad. Sensibilidad implica grados de respuesta dentro de una es-
tructura poltica (con qu rapidez los cambios en un pas ocasio-
nan cambios, con determinado en otro pas y cul es la
magnitud de ese costo?). Puede medirse no meramente por el vo-
lumen de los flujos que trasponen las fronteras, sino tambin por
los efectos de costo de los cambios en las transacciones sobre las
sociedades o los gobiernos. La sensibilidad de la interdependencia
se crea mediante interacCiones dentro de un marco de polticas.
La sensibilidad supone que el marco permanece invariado. El
hecho de que un conjunto de polticas permanezca constante
puede reflejar la dificultad para formular nuevas polticas en un
corto plazo o tambin el compromiso con cierto patrn de nor-
mas internas o internacionales.
Un ejemplo de dependencia de sensibilidad es el modo en que
Estados Unidos, Japn y Europa occidental resultaron afectados
por el incremento de los precios del petrleo en 1971, en 1973-74
y en 1975. En ausencia de nuevas polticas, que podran haber de-
morado en implementarse muchos aos o dcadas, la sensibilidad
de esas economas estaba en funcin del mayor costo del petrleo
extranjero y de la proporcin que importaban. Estados Unidos '
result menos sensible que Japn al alza de los precios del petr-
leo, porque una menor proporcin de sus necesidades petroleras
dependa de la importacin; pero' el rpido incremento de los
precios y las largas ' filas en las estaciones de servicio demostraron
que Estados Unidos tambin era sensible al cambio ' externo. Otro
ejemplo de la interdependencia de sensibilidad lo proporciona la:
situacin monetaria internacional previa al 15 de agosto de 1971.
Dadas las limitaciones creadas por las normas del Fondo Moneta-
rio Internacional, los gobiernos europeos eran sensibles a los
cambios en la poltica monetaria norteamericana y Estados Uni-
dos era sensible . las ' decisiones ' europeas acerca de si reclamar
'ano la conversin de dlares en oro.
La interdependencia de sensibilidad puede ser tanto social o
poltica como * -Por ejemplo, existen "efectos de conta-
Dado que nos referimos a la sensibilidad de las economas y polticas
entre s, y no s6lo a las sensibilidades derivadas de precioso de tasas de
inters segn el modo de los economistas, nuestra ' defiriici6n es consistente,
LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLTICA MUNDIAL I 27
gio" sociales, tales como la trivial pero rpida diseminacin de
la moda del u streaking" desde la sociedad norteamericana a la
europea en 1974 o, ms significativamente, el modo en que el desa-
rrollo de los movimientos estudiantiles radicalizados' a fines de la
dcada del '60 se revitalizaba ante el conocimiento en otras par-
tes de aquellas actividades. Al presentar vvidamente el tema del
hambre en el sudeste asitico a los europeos y norteamericanos
cuando estos ltimos se sentaban a cenar, la televisin cierta-
mente contribuy a aumentar la atencin y la preocupacin por
el problema en las sociedades europeas y norteamericana. La sen-
sibilidad a un problema semejante puede reflejarse en manifesta-
ciones o en otras acciones polticas, aunque no se tome ninguna
medida concreta para paliar la miseria (con lo que no resultar
ninguna sensibilidad econmica).
Sin embargo, emplear la palabra interdependencia para refe-
rirnos solamente a la sensibilidad ensombrece algunos de los ms
importantes aspectos polticos de la dependencia mutua}1 Tam-
bIn debemos considerar cmo se modificara la situacin si el
marco de polticas pudiera cambiar. Si se dispusiera de ms al-
ternativas y fueran posibles nuevas y muy diferentes polticas,
cul sera el costo que insumira el ajuste a los cambios externos?
En el petrleo, por ejemplo, lo que importa no es solamente la
proporcin de necesidades propias que debe ser importada, sino
las a la importacin energa y los costos que ells
implican. Dos pases que importen un 35 % del petrleo que con-
sumen parecen igalmente sensibles al aumento de los precios;
pero si uno de ellos pudiera recurrir a fuentes energticas inter-
nas a un costo moderado, el otro pas resultara mucho ms vul-
nerable. La dimensin de vulnerabilidad de la interdependencia
se apoya en la disponibilidad relativa y en el costo de las alterna-
tivas que los actores deben encarar. .
Bajo el rgimen monetario de Bretton Woods, durante la d-
cada del '60, tanto Estados Unidos como Gran Bretaa era sensi-
bles a las decisiones de especuladores extranjeros o de bancos
centrales orientadas a la modificacin de los activos en . dlares o
libras esterlinas, respectivamente. Pero Estados Unidos era menos
vulnerable que Gran Bretaa porque tena la opcin (que ejerci
en agosto de 1971) de cambiar las normas del sistema si conside-
raba que los costos eran aceptables. Las capacidades subyacen-
tes de Estados Unidos redujeron su vulnerabilidad y, por lo tanto,
tornaron menos seria, en el plano poltico, su sensibilidad.
En trminos de costos de la de.pendencia, la sensibilidad sig-
nifica una contingencia ante los efectos de costo impuestos desde
pero difiere de la de Richard Cooper, The Economics 01 Interdependence,
McGraw-Hill, Nueva York, 1968.
17 Kenneth Waltz, uThe Myth of Interdependence", en Charles Kindleber-
ger, ed., The International Corporation. MIT Press, Cambridge, Massachusetts,
1970. - .
28 I ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
FIGURA 1.1 Sensibilidad de tres
pases (en el supuesto de que
las polticas no cambien)
FIGURA 1.2 Vulnerabilidad de tres
pases (en el supuesto de que
las , polticas cambien)




A
A
d
:
------ ,'O
B
- B




...

...

s.
e


s.
B

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fIJ

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TI T
2
T
3
T
4
T
s

TI T
2
T
3
T
4
T
s
Tiempo Tiempo
8
antes que se puedan modificar las polticas para tratar de
cambiar la situac,in. La vulnerabilidad puede definJrse .la
desventaja de un acto:- que contiri\i experrrrientando costos im-
ptiestos "por' -' acontecirriientos externos aun despus de haber mo-
difica-do- 'las polticas. Dado que es habitualmente difcil modificar
los efectos inmediatos de los cambios
externos generalmente reflejan sensibilidad arite la dependencia. '
La' dependencia a la vulnerabilidad slo, puede medirse por el
c'osfo"qe'-unplcan los ajustes efectivos a un medio que ha cam:-
oaooauranfe"-Cetto' lapso'- de" tiempo. -
, Permiasenos' 'listrar' 'grflcainente esta diferenciacin imagi-
nando tres pases que deben enfrentar simultneamente un acon-
tecimiento externo que les impone costos; por ejemplo, la situa-'
cin que afrontaron los pases consumidores de petrleo cuando
los productores aumentaron los precios.
La Figura 1.1 indica la sensibilidad de los tres pases a los
costos impuestos por semejante cambio externo. Inicialmente, el
pas A manifiesta una sensibilidad algo mayor que el pas B y mu-
cho ms sensibilidad que e. Con el tiempo, la sensibilidad de e
decae incluso sin cambio alguno en la poltica. Este cambio puede
ser causado por el aumento de precios en el pas e, el que gra-
dualmente reduce el consumo de petrleo y, por lo tanto, la im-
portacin. La sensibilidad total de cada pas durante el perodo
examinado por el grfico est por la que
. queda bajo la lnea respectiva.*
* fi).lestro ejemplo es deliberadamente simplificado. Entre otras cosas, los
costos de la situacin expuesta en ltimo trmino, por supuesto que podran
haber sido reducidos mediante una apropiada tasa de descuento.
LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLTICA MUNDIAL I 29
Supongamos ahora que alt eramos el cuadro y que cada pas
trata de sus polticas a los efectos de reducir los costos
l s nuestro ejemplo' del petr-
leo, ese intento poda revestir la for ma de una decisin que acep-
tara los altos costos internos del racionamiento o el desarrollo de
fuentes energticas propias, tambin a alto costo. El monto de
estos costos y la voluntad poltica de asumirlos vendra a ser la
medida de la vulnerabilidad. !:-a vulnerabilidad de un pas como
Japn surge primariamente del hecho de que los
del pas no permiten escapar a la situacin sin costos drsticos.
Para otros pases, como Estados Unidos, la vulnerabilidad fsica
no es tan grande, pero limitaciones deL.cambio
pQltico causar vulnerahilidad. Por ejemplo, los esfuerzos
norteamericanos para formular una nueva poltica energtica a
partir de 1973 fueron enlentecidos por la falta de consenso interno
sobre el problema.
En la figura 1.2, al representar la vulnerabilidad, podemos ver
que vulnerabilidad del pas A es mucho menor que su sensibi-
cambio de poltica al comienzo del segundo perodo per-
mite a ese pas. durante el tercer perodo, reducir los costos im-
puestos por el cambio hasta un punto en que prcticamen-
te desaparece la La decreciente disminucin de la vul-
nerabilidad del pas A reflejara una eficaz poltica que lo conver-
tira en un pas con autoabastecimiento, actual o . potencial, en
petrleo. Por ejemplo, puede poseer nuevas fuentes energticas
que podran ser por el gobierno. B y e son menos
capaces de modificar sus respectivas situaciones mediante un
cambio de polticas, por lo que continuarn siendo vulnerables a
los costos impuestos por los acontecimientos externos.
La sensibilidad de los tres pases durante el tiempo del primer
acontecimiento e'xterno no es, por lo tanto, la misma que su vul-
nerabilidad en el mismo perodo. La medicin de los efectos in-
mediatos de los cambios no indicar precisamente sensibilidades
de largo plazo (tngase presente que la sensibilidad de e declina
naturalmente con el paso del tiempo), y probablemente sern me-
nos precisas an en el registro de .. de
plazo, las que dependern de la voluntad poltica, de la capaci-
diid oertiva- ''d la . disponiblidad de recursos. En nuestro
-_ .. g_ .... -....... , ... ,._. __ ... _ .... , .. ... ,-_..... _. '. .. .... '-'" _ ......... , .
ejemplo, aunque el pas A es ms sensible que el pas B, en cam-
bio resulta mucho menos vulnerable.
La vulnerabilidad es particularmente importante para enten-
der la estructura poltica de las relaciones de interdependencia.
En cierto sentido, permite focalizar los actores que son "los defini-
dores de la clusula ceteris paribus", que establecen las reglas del
juego}8 La vulnerabilidad es claramente ms relevante que la sen-
18 Vase Anthony Lanyi, "Poltical Aspects of Exchange-Rate Systems", en
Richard Merrit, ed., Communications in lnternational Politics, University oi
30 I ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
sibilidad; se observa, por ejemplo, al analizar la poltica de ma-
terias primas tal como. se dio en la supuesta transformacin del
poder tras 1973. a menudo, un alto porcentaje de im-
portacin de materias primas es considerado como un ndice de
vulnerabilidad, cuando en s mismo slo sugiere que la sensibili-
dad puede ser alta. La pregunta clave para determinar la vulnera-
bilidad consiste en saber con cunta eficacia las nuevas polticas
podrn aportar suficientes existencias de las materias primas nece-
sarhls (o similares) y-a qu costo. El hecho de que Estados Unidos
importe apt"xtmadamente el 85 % de la bauxita que consume no
indica vulnerabilidad norteamericana a las acciones de los expor-
tadO'res de bauxita, al menos hasta que sepamos cunto costara
(en tiempo y en dinero) conseguir sustitutos.
La vulnerabilidad se aplica tanto a las relaciones sociopolti-
cas como a las poUtico-econmicas. La vulnerabilidad de las socie-
dades a los movimientos radicales transnacionales de fines de los
'60 dependa de sus capacidades para ajustar las polticas nacionales
a los efectos de enfrentar el cambio y reducir los costos de los de-
srdenes. Cuando Suecia criticaba la poltica . norteamericana en
Vietnam, su vulnerabilidad a una posible suspensin norteamerica-
na de los contactos culturales habra dependido del xito con que
lograra adaptar su poltica a 'la nueva situacin. El intercambio de
profesores y turistas poda ser tentado desde alguna otra parte? 19
Permtasenos volver a los efectos sobre Estados Unidos del
hambre en el sudeste asitico. La vulnerabilidad de una administra-
cin norteamericana a las protestas internas por la de una po-
ltica de asistencia alimentaria dependera de la facilidad con l.a que
pudiera' ad'aptarla polffiC'a ms cereales a
la India) sin incurrir en otros altos costos polticos o econmicos.
De qu modo esta distincin nos ayuda a entender las rela-
ciones que existen entre interdependencia y poder? Claramente,
indica que la sensibilidad ser menos' importante qu.e, vqlI.lera-
bilidad para' proporcionar ' te"Cl'IrSUs- de poder a los actores. Si un
actor puede reducir' sus costos' 'mediante hi' modificacin de su
poltica, tanto interna cO'mo internacional, los ndic;es de sensibili-
dad nO' sern una buena gua sobre sus recursos de poder.
Consideremos el comercio de productos , agrcolas entre Esta-
dos Unidos ' y la Unin Sovitica desde 1972 a 1975. Inicialmente la
economa norteamericana era altamente a las compras so-
viticas de cereales; los precios aumentaban dramticamente en
Estados Unidos. La Unin Sovitica tambin fue sensible a la dis-
Illinois Press, Urbana, 1972, para un examen del modo terico de enfrentar
tales cuestiones empleando matrices redituables. ' Para un ms reciente es-
fuerzo sobre lineamientos similares vase Richard N. Cooper, "Prolegomena
to ' the Choice of an International Monetary System", Internation,al Organiza-
tion 29, N'? 1, invierno de 1975, pp. 63-98.
19 Vase Barbara Haskell, HRecent Swedish-American Relations: Sorne
Analytical Observations", lnternationella studier 1, Estocolmo, 1976, pp. 3032.
LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLTICA MUNDIAL I 31
ponibilidad de stocks de cereales excedentes en Estados Unidos,
dado que su ausencia podra haber producido implicaciones tanto
de poltica interna como econmica. Sin embargo, las vulnerabili-
dades asimtricas favorecieron notoriamente a Estados Unidos, da-
. do que sus alternativas de vender cereales a la Unin Sovitica
(tales como el almacenamiento gubernamental, precios internos
ms bajos y ms asistencia alimentaria externa) fueron ms atrac-
tivas que la nica alternativa bsiCa sovitica de comprarle a los
norteamericanos (faenar los s tocks de ganado y reducir el consu-
mo de carne). As, en la medida en que el gobierno de Estados
Unidos pudo mantener un control coherente sobre esta poltica
-es decir, en tanto los grupos econmicos que apostaban a la
expansin comercial no la controlaron-, el comercio agrcola pudo
ser usado como una herramienta ms en la puja poltica con la
Unin Sovitica.
La interdependencia de vulnerabilidad incluye la dimensin
estratgica que la interdependencia de sensibilidad omite, ,pero
sto no significa que la sensibilidad sea polticamente nlenos im-
portante. El rpido crecimiento de la sensibilidad a menudo lleva
a la queja sobre la interdependencia y los esfuerzos polticos para
contrarrestarla, especialmente en pases con sistemas polticos
pluralistas. Obreros textiles, metalrgicos y de la industria, consu-
midores de petrleo y conservadores preocupados por los movi-
mientos radicales originados en el exterior, concuerdan en re-
clamar al gobierno polticas que protejan sus intereses. Sin em-
bargo, los implementadores de polticas y los analistas polticos
deben examinar los . modelos subyacentes de interdependencia de
vulnerabilidad cuando deciden sobre estrategias. Qu pueden
hacer y a qu costo? Y, a su vez, qu pueden hacer los otros acto-
res y a qu costo? Aunque los modelos de sensibilidad interdepen-
diente pueden explicar dnde aprieta el zapato, una poltica debe
basarse sobre un anlisis de las actuales y potenciales vulnerabili-
dades. El intento de manipular interdependencias asimtricas de
sensibilidad sin tomar en consideracin los patrones subyacentes
de vulnerabilidad es probable que fracase . .
Sin embargo, la manipulacin de las vulnerabilidades econ-
micas osocipolticas . tambin implica riesgos. Las estrategias
de manipulacin de la interdependencia muy probablemente con-
duzcan al surgimiento de contraestrategias. Adems, debe tenerse
presente siempre que ... mUjj.ar_ctOQ1ina.,al .poder.ecQnmico
... .. por s solos cierta-
.. .... ... . fuerza .. militar. As,
incluso la eficaz manipulacin de la interdependencia ' asimtrica
dentro de un rea no militar puede suscitar ',el riesgo de una
contramedida militar. Cuando Estados Unidos explot la vulnera-
bilidad japonesa a un embargo econmico en 1940-41, Japn con-
tratac con el bombardeo a Pearl Harbor y Filipinas. Pero usual-
mente las acciones nlilitares son muy costosas; y. para muchos ti- .
32 I ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
pos de acciones, esos costos han subido aceleradamente durante
los ltimos treinta aos.
La tabla 1.1 muestra los tres tipos de interdependencia asim-
trica que hemos estado examinando. La columna Nivel de predomi-
nio indica que recursos de poder proporcionados por la inter-
dependencia militar predominan sobre aquellos provenientes de
la vulnerabilidad no militar, la que, a su vez, predomina sobre los
proporcionados por las asimetras en sensibilidad. El ejercicio de
formas de poder ms dominantes implica mayores costos. As, en
relacin al costo, no existen garantas de que los medios militares
sean ms eficaces que los econmicos para lograr un propsito
dado. Sin embargo, es de esperar que en la medida en que los in-
tereses en juego se tornen ms importantes,- los actores tendern
a emplear recursos de poder que se ubicarn ms alto en los nive-
les de predominio y de costo.
El desplazamiento de un recurso de poder a otro ms eficaz
(aunque ms costoso) ser ms probable donde exista una sustan-
cial incongruencia entre la distribucin de los recursos de poder
en una y otra dimensin. En tal situacin, la disminuida posicin
de poder de uno de los actores puede ser mejorada levantando el
nivel en que se maneja la controversia. Por ejemplo, en un acuerdo
de explotacin, una compaa petrolera multinacional puede pare-
cer en mejor posicin para la negociacin que el gobierno anfi-
trin. El acuerdo puede permitir a la compaa que fije el nivel de
extraccin -y el precio- del petrleo producido, con lo que los
ingresos del gobierno se vuelven a las decisiones de la
compaia. Pero tal situacin es intrnsecamente inestable, dado
que el gobierno puede ser ms fuerte en el campo de la vulnerabi-
lidad. Una vez que el pas ha determinado que se reserva el dere-
cho de modificar unilateralmente el acuerdo, el control de la situa-
cin queda en sus manos. Cualquier intento por parte de la com-
paa en el sentido de aprovecharse de su mejor posicin en el
campo de la sensibilidad, sin reconocer su debilidad en el nivel
de la vulnerabilidad (y mucho menos en el nivel de la fuerza mi-
litar), muy probablemente terminar en un desastre.
Concluimos que un til comienzo en el anlisis poltico de la
interdependencia internacional puede ser la consideracin de las
interdependencias asimtricas como fuentes de poder entre los
actores. Semejante estructura puede aplicarse a las relaciones
entre actores transnacionales (como las corporaciones multinacio-
nales) y a los gobiernos, asimismo como a las relaciones interesta-
tales. Diferentes tipos de interdependencia llevan a la influencia
poltica potencial, aunque bajo distintas limitaciones. La interde-
pendencia de sensibilidad puede proporcionar las bases para una
influencia poltica significativa solamente cuando las reglas y nor-
mas efectivamente pueden darse por sentadas o en el caso de que .
fuera prohibitivamente costoso para los estados insatisfechos el
rpido cambio de sus polticas. Si un conjunto de normas coloca
LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLTICA MUNDIAL I 33
TABLA 1.1
INTERDEPENDENCIA ASIMTRICA Y SUS USOS
Fuente de
int erdependencia
Militar (costo del
empleo de la
fuerza militar)
Vulnerabilidad
no militar
(costo de la
prosecucin
de polticas
alternativas)
Sensibilidad
no militar
(costo del cambio
en el marco de
las polticas
cxis ten tes)
Nivel de
predominio
1
2
3
Nivel de
costo U so contemporneo
1 Usada en situaciones
extremas o contra
adversarios dbiles cuando
los costos pueden ser '
escasos.
2 Usada cuando las
limitaciones normativas
son bajas y las normas
internacionales no se
consideran obligatorias
(incluyendo relaciones no
militares entre adversarios
y si tuaciones de alta I
conflictividad entre socios
cercanos y aliados).
3 Un recurso de poder en
el corto plazo o cuando
las limitaciones normativas
son altas y las normas
in ternacionales
obligatorias. Limitado,
dado que se imponen altos
costos, los actores en
desventaja pueden
formular nuevas polticas.
a un actor en una posicin desventajosa, el actor probablemente
tratar de cambiar esas normas si puede hacerlo a un costo razo-
nable. As, la influencia derivada de asimetras favorables en el
campo -de la sensibilidad es muy limitada cuando las asimetras
subyacentes en el campo de la vulnerabilidad ,son desfavorables.
Del mismo modo, si un estado exacerba su vulnerabilidad econ-
mica, puede intentar el empleo de la fuerza militar para tratar
de componer esa situacin, tal como hizo Japn en 1941; o puede
amenazar sutilmente con el empleo de la fuerza, como hizo Estados
Unidos en 1975, cuando se encaraba la posibilidad de nuevos em-
bargos petroleros. Pero en muchas situaciones contemporneas, el
empleo de la fuerza es tan costoso, y la amenaza de su empleo tan
difcil de creer, que la estrategia ,militar resulta un acto de deses-
peracin.
Pero sta no es toda la historia del poder y la interdepen-
dencia. .. el_modo ... .en .... que.Ja,,_.mani-
llpls;l,-, .puede. _.ser .. un ..instrumento-.. de--PQ ..
der, resulta establecer los lmites de ese instrumento. Lainterde-
', . ....... -- ..... ........_.,_.".,., ...... . ... _,,_., ....... ..... _ ..... _ ....-..-._. _, ._ . . ...._. __ ..._ ..... ". ___ . . ........ ., . . .........__
34 ' 1 ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
pendencia asimtrica por s misma no puede explicar los resulta-
dos de las negociaciones, incluso en las tradicionales relaciones
entre los estados. Como dijimos antes, el poder medido en trmi-
nos de recursos o de potencial puede parecer diferente del poder
medido en trminos de influencia sobre los resultados. Tambin
debemos considerar su "traduccin" .efectiva en los procesos de
negociacin poltica. Una de las razones ms importantes para
ello consiste en que el compromisO' del estado ms dbil puede ser
mucho mayor que el del socio fuerte. El actor ms dependiente
puede estar (o parecer) ms expuesto al sufrimiento. En el nivel
poltico-militar, 'el intento de Estados Unidos de coaccionar a
Vietnam del Norte proporciona un ejemplo obvio.
Este punto subsiste aun en las relaciones interestatales ms
cooperativas. En las relaciones canadiense-norteamericanas, por
ejemplo, el empleo, o la amenaza de emplear, la fuerza se halla
virtualmente excluido de toda consideracin por parte de ambas
partes. El hecho de que Canad tenga menos capacidad militar que
Estados Unidos no significa un . obstculo mayor en el proceso de
negociacin. Los canadienses pueden aprovecharse de su mejor
posicin en aspectos econmicos tales como la exportacin de pe-
trleo y gas natural, sin temor de represalias militares por parte
de Estados Unidos. Ms an, otras condiciones de la interdepen-
dencia internacional contempornea tienden a limitar las habili-
des' de los estadistas para manejar la interdependencia asimtrica.
Los Estados pequeos, en especial, pueden tener mayor . unidad po-
ltica interna que los grandes. Aunque el Estado ms poderoso
pueda ser menos dependiente en trminos de conjunto, puede es-
tar ms disgregado internamente, con lo que su coherencia se ver
reducida por los conflictos de intereses y las dificultades de
coordinacin dentro de su propio gobierno.
Examinaremos ms detalladamente esta cuestin en el cap-
tulo 7, cuandO' analicemos nuestros descubrimientos sobre las re-
laciones canadiense-norteamericanas entre 1920 y 1970. Lo que
hemos dicho debe ser suficiente para in4icar que no esperamos
que de una , medida determinada de poder potencial, tal como la
interdependencia asimtrica, puedan predecirse cO'n precisin los
xitos O' fracasO's de los actores para incidir sO'bre los -resultados.
Esta medida propO'rciona meramente una primera aproximacin
a las . ventajas iniciales de la negociacin. Si las predicciones ba-
sadas en mO'delos de interdependencia asimtrica son incorrectas,
se deben buscar concienzudamente las razones. A menudo se ha-
llarn en el prO'cesO' de negociacin que traduce los recursos de
pO'der en pO'der sO'bre los resultados.
LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLTICA MUNDIAL I 35
CAMBIO DE RGIMEN INTERNACIONAL
Para entender el concepto de interdependencia y su relevancia
para el concepto de poder, es necesario responder la primera, y
ms "import ante, pregunta de est e libro, cules son las caracters-
ticas de la poltica mundial bajo condiciones de interdependencia
extensiva? Pero, como hemos sealado, las relaciones de interde-
pendencia a menudo ocurren dentro de -y pueden ser efecta-
das . por- i e e ~ de reglas, normas y procedimientos que regulan
los comportamientos y controlan sus efectos. Nos referimos a los
conjuntos de acuerdos gubernamentales que . afe'ctan las. rela.cio-
iis 'de "interdependencia conocidos como regmeneslnternaciona-
tes. At.l1'lque no tan obvia como el proceso de negociacin poltica,
nuestra' segunda pregunta importante es igualmente importante
para entender el poder y la interdependencia: cmo y por qu
cambian los regmenes?
En la poltica mundial, las normas y los procedimientos no
son ni tan completas ni tan obligatorias como en los sistemas pO-
lticos internos; las instituciones tampoco son tan poderosas ni
tan autnomas. '''Las reglas de juego incluyen algunas normas na-
cionales, algunas. normas internacionales, algunas normas privadas
y amplias zonas donde no existen normas ' en absoluto".20 La debi-
lidad de las organizaciones internacionales y los problemas de
la obligatoriedad del derecho internacional a veces despistan a los
observadores y los llevan a pensar que los regmenes internaciona-
cionales son insignificantes y que pueden ignorarse por completo.
Pero, aunque !l integracin' global generalizada sea dbil, a menu-
do los regmeries internacionales tienen importantes efectos sobre
las " relaCiones de interdependencia que involucran a unos pocos
pases -' o a muchos- en un problema especfico. Desde la segun-
'da guerra mundial, por ejemplo, se han desarrollado conjuntos
de normas y procedimientos para guiar a los Estados y ' a los acto-
res transnacionales en medio de una amplia variedad de campos,
que incluyen la ayuda a ' pases menos desarrollados, proteccin
del medio ambiente, conservacin de la riqueza ictcola, poltica
alimentaria internacional, coordinacin meteorolgica internacio-
nal, poltica monetaria internacional, regulacin de las corpora-
ciones multinacionales, poltica de navegacin internacional, pol-
tica de telecomunicaciones internacionales y comercio internacio-
na1.
21
En algunos casos, estos regmenes han sido formales y am-
20 Susan Strange, "What 1s Economic Power and Who Has It?", Interna-
tional Journal 30, primavera de 1975, p. 219.
21 Para una revisin de los regmenes internacionales en las reas econ-
micas, vase C. Fred Bergsten y Lawrence B. Krause, eds., World Politics and
International Economics, Brookings 1nstitution, Washington, 1975, originalmente
publicado como una edicin especial de International Organization 29, N? 1,
36 I ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
plios; en otros, informales y parciales. Su eficacia ha variado segn
las reas de conflicto y en funcin del tiempo. En un nivel ms
selectivo o regional, grupos especficos de pases, como los de la
Comunidad Europea o los de la Organizacin para ' la Cooperacin
y el Desarrollo Econmico (OCI? E) , han desarrollado regmenes
que afectan diver sos aspectos de sus relaciones nacionales.
Los r egmenes internacionales pueden ser incor por ados a los
acuerdos o tratados interestatales, como los acuerdos monetarios
internacionales desarrollados en Bretton Woods en 1944, o pueden
evolucionar de acuerdos formales propuestos y nunca implemen-
tados, como ocurri con el Acuerdo General sobre Tarifas y Co-
mercio (GATT), que deriv de la Organizacin de Comercio Inter-
nacional, propuesta tras la segunda guerra mundial. O pueden
estar meramente implcitos, como en las relaciones canadiense-
norteamericanas de posguerra. Varan ' no slo en su amplitud,
sino tambin en el grado de adhesin que reciben de los actores
mas" importantes. Cuando no existen normas de acuerdo ni de
'procedlmlento; o cuando las excepciones a las reglas son ms
importantes que las instancias de adhesin, se produce una situa-
de falta de rgimen. * . .'
. Para entender los regmenes internacionales que afectan los
modelos de interdependencia, se debe considerar, como haremos
en el captulo 3,-la estructura y los procesos de los sistemas inter-
nacionales, asimismo como el modo en que se influyen entre s.
La estructura de un sistema remite a las ' capacidades de unidades
En' los sistemas polticos internacionales, las unidades
ms importantes son los Estados y se. consideran como capacida-
des relevantes a sus recursos de poder. Existe una larga tradicin
de categodzar la distribucin de poder en sistemas interestatales
segn la cantidad e de los actores ms importantes
(por ejemplo, como unipolar, bipolar, multipolar o disperso), mo-
dalidad anloga a la que emplean los economistas para. describir
la estructura de los sistemas de mercado como monoplico, duo-
plico, oiigoplico y competitivo.
22
Estructura es, por lo tanto, algo
distinto de proceso, que remite al comportamiento distributivo o
mvierno de 1976. Para un revisin de los regmenes internacionales en los
campos de la ciencia y la tecnologa, vase la edicin especial de International
Responses to Technology, editada por John Gerard Ruggie y Emst B. Haas, 29,
Nc:> '3, verano de 1975. .
En este libro nos de la cuestin de la adhesin a las normas
bsicas de los regmenes. Los regmenes tambin pueden categorizarse en
trminos del grado y tipo de integracin poltica de los estados que adhieren
a ellos. Vase J. S. Nye, Peace in Parts, Little, Brown, Boston, 1971, Cap. 2,
para un examen de la medicin de las dimensiones integrativa e
de los regmenes.
22 Kenneth N. Waltz, "T ... of International Relations", en Nelson W.
Polsby y Fred 1. Greenstein, eds. , Handbook 01 Political Science, vol. 8, Interna-
tional Politics, . Addison-Wesley, Reading, Massachusetts, 1975, pp. 1-86. Vase
tambin George Modelski, World Power Concentrations: Typology, Data, Ex-
planatory FramewC?rk, General Learning Co. , Morristown, New Jersey, 1974.
LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLTICA MUNDIAL I 37
negociador dentro de una estructura de poder. Para recurrir a la
analoga del juego de pker, en el nivel de proceso los analistas
se interesan en cmo los jugadores juegan las manos que les han
sido distribuidas. En el nivel estructural, el inters se concen-
trar en cmo fueron distr ibuidas las .cartas y fichas al comienzo
del juego.
Los regmenes int ernacionales son factores intermedios entre
la estructura de poder de un sistema internacional y la negocia-
cin poltica y econmica que se produce dentro del mismo.
estructura del sistema (la distribucin de los recursos de poder
entre los Estados) afecta profundamente la naturaleza del rgi-
men (el mayor o menor aflojamiento del conjunto de normas,-
reglas y procedimientos . formales e informales que son relevantes
para el sistema). _i
Los cambios en los regmenes internacionales son muy im-
portantes. En el comercio internacional, por ejemplo, el rgimen
internacional que inclua prcticas comerciales no discriminatorias
fue establecido por el Acuerdo General de Tarifas y Comercio
(GATT) en 1947. Por casi tres dcadas, los acuerdos del GATT han
constituido un rgimen internacional relativamente eficaz. Pero
la ltima dcada, en particular desde la Primera Conferencia de
Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo celebrada en 1964,
ha estado signada por los esfuerzos parcialmente exitosos de los
pases menos desarrollados en el sentido de modificar aquel r-
gimen. A mediados de la dcada del '70, las demandas de los pases
menos desarrollados de un Nuevo Oiden Econmico Internacional
involucraron pugnas sobre qu regmenes internacionales debieran
gobernar el comercio de materias primas y manufacturas, as como
tambin la inversin extranjera.
En los dos campos problemticos que investigaremos en la
Segunda Parte -dinero y ocanos-, algunos cambios de regmenes
. han sido rpidos y dramticos en tanto otros fueron graduales.
Los cambios dramticos tuvieron lugar en la poltica monetaria
internacional en 1914 (suspensin del patrn oro), en 1931 (aban-
dono del patrn oro para el cambio), en 1944 (acuerdo para el
sistema de Bretton Woods) y en 1971 (abandono de la convertibi-
lidad del dlar en oro). Las normas que regulaban los usos de las
reas martimas internacionales cambiaron ms lentamente, pero
con significativos puntos crticos en 1945 y tras 1967. No tenemos
teora . alguna en el campo de las relaciones internacionales que
explique adecuadamente s tales cambios. Realmente, muchas de
nuestras teoras no enfocan en absoluto esta cuestin.
En el captulo 3 observaremos de cerca el problema de la
explicacin del cambio o la persistencia de los patrones de nor-
mas, reglas y procedimientos que gobiernan la interdependencia
en varios campos. En ese momento estableceremos cuatro modelos
o andamiajes intelectuales a los efect os de explicar el cam9io de
rgimen y examinar sus puntos fuertes y sus zonas dbiles. Los
38 I ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE
modelos se basan en diferentes supuestos sobre las condiciones
bsicas de la poltica mundiaL.Dado. que la poltica mundial vara,
y el lugar, no hay razn para pensar que un
conjunto de condiciones ser aplicable siempre y en to-
das .partes o que cualquier modelo sea universalmente aplicable.
"Pr-"lo . antes de examinar los modelos explicativos _
establecer las condicones bajo las que se prev sean aplicados .
. Como . sealamos en el prximo captulo, en perodos de cambio
rpido, como el actual, los supuestos sobre las condiciones de la
plitica mundial diferir dramticamente.