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Captulo cuarto Momentos de la definicin de directrices de poltica



Es necesario decidir sobre que problemas existen y de cules los gobernantes y
funcionarios estatales deben ocuparse, redimensionar y recontextualizar; los
problemas son innumerables, los grupos organizados se movilizan y presionan
tanto en el estado como fuera del l para promover sus intereses y procurar
prioridad en la resolucin de sus propios asuntos, los recursos financieros del
estado son limitados, la capacidad de las organizaciones y funcionarios de las
administraciones pblicas en ocasiones es insuficiente y en ciertas situaciones
ellas mismas se constituyen en un verdadero obstculo para la solucin de los
requerimientos sociales, polticos y econmicos.


4.1 Configuracin de la necesidad social y reclamo

La caracterizacin e identificacin de este primer escenario relacionado con el
diseo de directrices de poltica y su estabilizacin, pone sobre el tapete un asunto
lgido y sujeto a variadas controversias: se trata de establecer cmo se generan y
resuelven las necesidades de las sociedades, en qu situaciones interviene en su
definicin y resolucin el estado, cundo este tipo de problemas deben ser
asumidos por fuera de la rbita estatal, en qu condiciones y de qu manera
pueden concurrir ambas partes. Se trata, por lo tanto, de un aspecto estructurante
sobre el cual descansa todo proceso de la poltica pblica.

Para Daniel Loscha y Jacques Chevallier la estructuracin de la necesidad se
encuentra articulada a una carencia, falta o deprivacin que busca resolverse
mediante su satisfaccin; situacin que resulta ser siempre parcial e inacabada.
Desde otras perspectivas de anlisis este fenmeno es aspecto estructurante y
constitutivo del devenir sujeto.
2

Concepciones naturalistas y evolucionistas, como ciertas interpretaciones
psicologistas de la necesidad, inician su caracterizacin clasificndola y
diferencindola en trminos de binariedades como las siguientes: necesidades
primarias y secundarias, necesidades naturales y sociales, necesidades reales y
falsas, necesidades individuales y sociales. El primer acercamiento que Loscha y
Chevallier tienen al estudio de la necesidad parte de una crtica a estas
concepciones apoyndose para ello en los debates provenientes del marxismo y el
psicoanlisis
1
.

Primero, la necesidad es histrico social. Alimentarse, por ejemplo, no es
solamente una actividad con la que se satisface el hambre entendida como un
fenmeno exclusivamente biolgico de sobrevivencia; la carencia esta articulada a
ordenes imaginarios, simblicos y comunicativos; nuestras prcticas alimenticias
estan determinadas por matrices culturales en las que somos educados y desde
las cuales devenimos en sujetos sociales y culturales; matrices que se transforman
y generan regimenes de admisibilidad e inadmisibilidad. Hablar de necesidad es
plantearse de entrada un fenmeno social, cultural e histrico que no supone
necesariamente asumir la primaca de perspectivas no biolgicos sobre la
dimensin biolgica.

Segundo, cuando a Freud
2
se le interroga por las diferencias entre una psicologa
individual y una psicologa social su respuesta es directa y contundente: no hay

1
Chevallier, Jacques y Loschak, Daniele. Los fundamentos de la demanda social y La
construccin de la demanda social. Contenido en Ciencia administrativa: teora general de la
institucin administrativa. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Madrid. Espaa. 1986.
Volumen 2, Tercera parte, Ttulo primero, Captulos 1 y 2.
2
La oposicin entre psicologa individual y psicologa social o colectiva, que a primera vista puede
parecernos muy profunda, pierde gran parte de su significacin en cuanto la sometemos a ms
detenido examen. La psicologa individual se concreta, ciertamente, al hombre aislado e investiga
los caminos por los que el mismo intenta alcanzar la satisfaccin de sus instintos, pero slo muy
pocas veces y bajo determinadas condiciones excepcionales le es dado prescindir de las
relaciones del individuo con sus semejantes. En la vida anmica individual aparece integrado
3
psicologa individual, la psicologa es social porque el individuo es social como
sociales son los grupos de individuos. Los lugares de la individualizacin se
constituyen como procesos de inscripcin en los rdenes como el lenguaje, las
leyes del parentesco, la sexuacin, entre otros; el concepto de individuacin desde
esta perspectiva no se corresponde con el de persona o una unidad del yo desde
la cual se define un interior y un exterior. La existencia de una dimensin individual
del reclamo o requerimiento inherente a la satisfaccin de la carencia, parte de un
espacio comunicacional, simblico e imaginario desde el cual se deviene sujeto.

Tercero, la necesidad se configura social y culturalmente pero no desde una
perspectiva histrica entendida como sucesin y linealidad de hechos que tienen
una orientacin de naturaleza teleologa, con lugares de origen y llegada; lo
anterior no significa desconocer la existencia de representaciones sobre la
carencia y su satisfaccin en las cuales operan este tipo de concepciones sociales
sobre el tiempo, que tienen eficacia simblica y hacen parte de formas
hegemnicas y/o subalternas de inscripcin social y cultural.

Esta manera de interpretacin el fenmeno relativiza controversias que se ocupan
de establecer si primero esta la carencia y despus su satisfaccin; si es la oferta
la que genera la demanda o lo contrario; si es el consumo de las sociedades de
masa lo que ha producido necesidades alienantes y/o falsas necesidades; o si es
posible plantear que las necesidades son las mismas e independientes ellas lo que
cambian son sus satisfactores.

De otra parte rompe con concepciones que sitan el estado o las administraciones
como lugares que deben resolver las necesidades de la sociedad civil, o en el

siempre, efectivamente, l otro, como modelo, objeto, auxiliar o adversario, y de este modo, la
psicologa individual es al mismo tiempo y desde un principio psicologa social, en sentido amplio,
pero plenamente justificado. Freud, Sigmund. Psicologa de las masas y anlisis del yo.
Biblioteca Nueva. Madrid. Espaa. 1973. V3.
4
marco de otros discursos que operan con la misma lgica, deba ser el mercado el
lugar de su resolucin.

Desde esta perspectiva las polticas pblicas no son acciones orientadas a
resolver necesidades, sino que stas son procesos configurados y configuradores
de la produccin social, cultural y econmica de la necesidad. En un sentido
mucho ms puntual y con mayores consecuencias sera necesario subrayar que la
disposicin de la necesidad no es ajena al lugar del deseo; la perspectiva de
algunos de los planteamientos de Jacques Lacan sobre el asunto ponen la
aseveracin en su justa proporcin: la demanda evoca la falta de ser con los tres
rostros de la nada que constituyen el fondo de la demanda de amor, del odio que
va a negar el ser del otro y de lo indecible de lo que se ignora en la peticin.


Habitantes de un barrio subnormal no disponen de energa elctrica y para contar
con ella hacen su reclamo, tramitan su requerimiento ante ciertas unidades
organizacionales de la empresa de energa elctrica de la ciudad. Por su parte
funcionarios de la mencionada empresa precisan prestar un servicio que consiste
en proveer energa elctrica. Que los habitantes del barrio no dispongan de
electricidad para hacer los alimentos, no se entender en este caso como
necesidad, e igualmente no hablamos de necesidad cuando nos referimos a la
ausencia de usuarios que requiere la empresa elctrica para prestar un servicio y
garantizar con ello su propia existencia.

Desde la lectura que se propone la configuracin de la necesidad obedece a
procesos de inscripcin mltiple desde diversos tipos de dispositivos, prcticas
sociales y culturales, juegos de lenguaje, formas de conflicto y proyectos
identitarios; la formacin y tramite de los reclamos como elementos constitutivos
de la necesidad son codificados, sobrecodificados y traducidos (tanto de los
habitantes del barrio, funcionarios, mediadores y otros) en procesos que articulan
5
mecanismos de seleccin, jerarquizacin y censura que definen crculos de
admisibilidad/inadmisibilidad y exclusin/inclusin.


El barrio de nuestro interes es denominado por los expertos subnormal, esta
categora ya corresponde a una forma de codificacin del requerimiento desde los
lugares de produccin argumental del estado; la subnormalidad va a definir un
estado de cosas que determina procederes, competencias, exclusiones e
inclusiones, formas identitarias, formas discursivas, cosmovisiones, imaginarios,
entre otros. Por su puesto frente a la categora subnormalidad no existe consenso,
ella misma representa un campo de acuerdos y disensos; un campo de lucha.

El requerimiento llega a un lugar especfico de la entidad estatal; la solicitud no se
tramita en la seccin de aseo y oficios varios de la empresa de energa sino que
existen canales de acceso que determinan las trayectorias para la admisibilidad.
Desde perspectivas analticas como las de Chevallier, los aparatos de estado
cuenta con puntos de entraba que posibilitan la visibilidad del reclamo y la
accesibilidad o no del mismo.

La solicitud no se hace de la misma forma como se pide el men del da en un
restaurante, los potenciales clientes del servicio elaboran cartas y diligencian
formas, los funcionarios, por su parte, no solicitarn informacin al usuario
interrogando por el nivel de tensin y el tipo de tendido elctrico que requieren;
existe una dimensin expresiva del reclamo, un espectro de maneras de decirlo y
mencionarlo que tambin operan como canales de acceso.

El reclamo no procede solamente de los habitantes del barrio, por su parte los
funcionarios de la unidad de infraestructuras de la empresa de energa reclaman
a los solicitantes informacin sobre las condiciones de la zona y de las unidades
familiares; a su vez estos mismo funcionarios reclaman conceptos y permisos a la
6
unidad organizacional de formalizacin catastral y usos de suelo de otra entidad
estatal, para de esta manera poder ampliar o no la infraestructura de prestacin
del servicio.

La afirmacin escueta y llama necesitamos luz para cocinar termina siendo
desde las perspectiva de las formas de codificacin y recodificacin del reclamo
nmero de consumidores, tipo de tendido, mbito de cobertura, accesibilidad al
tendido principal, nivel de tensin, puntos de distribucin, composicin de la
poblacin definida en funcin de estratos; pero igualmente cantidad de dinero
necesario para disponer del servicio, electrodomsticos averiados por daos en
transformadores, sistemas de seguridad para infantes que introducen los dedos en
las tomas de corriente, etc.

La trayectoria de admisibilidad del requerimiento no se juega en una sola instancia
sino en mltiples instancias, unas estatales otras no estatales. La instancia, como
lo hemos sealado, define un mbito de desempeos y competencia determinadas
por sistemas de reglas de diversa naturaleza (jurdicas, prctico morales,
sociotcnicas, esttico expresivas) y jerarquas organizacionales y no
organizacionales.

Aunque jerarquas formales organizacionales determinen la posicin de las
instancias, la exploracin que adelantamos propone ms una lectura de la
configuracin de la necesidad desde las trayectorias de admisibilidad, los crculos
de censura, los mrgenes de incertidumbre y los dispositivos de interesamiento.
Para el caso tiene mayor relevancia la disposicin de las instancias en trminos de
redes y segmentos, sin desconocer con ello las determinaciones
jerrquicoformales.

7
Los habitantes de un barrio subnormal no disponen de energa elctrica y para
contar con ella tramitan su reclamo. Si Juan, uno de los habitantes del barrio, se
dirige a la empresa de energa y solicita en la instancia prevista se le suministre
fluido elctrico para su vivienda, el campo de admisibilidad del requerimiento
puede resultar muy reducido por motivos como los siguientes: los costos que
representa llevar a un barrio subnormal el fluido a una sola persona; la poca
influencia de Juan para movilizar el requerimiento dada su posicin social y la
forma argumentativa que acompaa el reclamo al presentar el problema como un
asunto personal.

En una segunda situacin podemos partir de la afirmacin los habitantes tramitan
el reclamo. Sin an llegar la solicitud a la empresa energa estamos hablando de
un sin nmero de mediaciones: los lderes barriales que organizan la comunidad,
el edil que hace el contacto y conoce de los asuntos de derechos de peticin, el
alcalde local que debe demostrar gestin ante la comunidad de la localidad. Las
dos situaciones descritas (la solicitud de Juan o la solicitud de la comunidad
barrial) introducen uno de los temas ms debatidos en el estudio de polticas
pblicas: cundo el requerimiento de Juan deja de ser el requerimiento de Juan o
el requerimiento del barrio deja de ser el requerimiento del barrio y hablamos de
un reclamo que deviene en situacin socialmente problemtica.

Dado lo anterior denominaremos movilizacin del reclamo al trnsito que logran
hacer stos de una instancia a otra, de un crculo de admisibilidad a otro. Estos
trnsitos no son en una direccin nica, ni obedecen necesariamente a lgicas de
sucesin y simultaneidad.

En la alcalda local, en abierta competencia con los reclamos de otros barrios, se
juegan la viabilidad del proyecto para ser incorporado el plan de desarrollo de la
localidad. En una instancia no estatal grupos de ediles y lderes barriales negocian
consecucin de votos y solidaridades para con el proyecto. La oficina de
8
evaluacin de proyectos de la empresa de energa establece tiempos y aportes
asumibles para cofinanciar el proyecto. En una instancia estatal se estudia si el
barrio esta ubicado en zona de alto riesgo y puede ser habitada. En una instancia
no estatal constructores establecen mecanismos de presin para que la zona no
sea considerada de alto riesgo.

Cada una de estas instancias corresponden a segmentos de un espacio que
hemos denominado intervencin estatal. Las redes de mediacin (correas de
transmisin) que corresponden a cada uno de los segmentos obedecen a tiempos
de acceso y de decisin distintos, a formas de sobrecodificacin diferentes de los
requerimientos; con ello el concepto de necesidad da cuenta de una dispora de
intereses no homogneos, mltiples y muchos de ellos contradictorios y opuestos.

Por ejemplo, para otros barrios de la localidad, en clara situacin de competencia,
el proyecto electrificador del barrio de Juan significa disminucin de recursos
financieros para la solucin de sus propios reclamos; para ediles de la zona el
proyecto puede significar movilizacin de votos que les permite continuar en la
junta administradora local; para ciertos constructores de vivienda importantes
ganancias y para la empresa de energa mayor cobertura, buenos dividendos y
legitimidad.

La lectura lineal y mecnica de la intervencin estatal y del proceso de poltica
pblica contrapone al reclamo la existencia de intereses, unos ms oscuros otros
menos, que impiden su satisfaccin y resolucin; de esta manera esencializa la
necesidad caracterizando los reclamos y requerimiento por fuera de las
mediaciones que los configuran. Sin embargo, el estudio de las mediaciones y los
trnsitos que hacen los reclamos no solamente evidencian la dispora de intereses
sino igualmente la diversidad de apoyos de que disponen los grupos relevantes en
9
la movilizacin de sus intereses; apoyos inestables, perdibles cambiantes segn
las circunstancias.

Finalmente, las necesidades no se resuelven de manera definitiva, las
satisfacciones que tienen los requerimientos son temporales y parciales, sus
contenidos cambia en el tiempo.

4.2 Situacin socialmente relevante y problematizacin

Cuando se trata de identificar y dar cuenta de las polticas pblicas,
diferencindola de otros procesos sociales, polticos y de carcter estatal, es
conveniente entender que no todo problema social, cultural e identitario, deviene
en una situacin o problema socialmente relevante
3
; vale decir, en situacin sobre
la cual se debe producirse un tipo de intervencin de estado para interpretarla y
resolverla.

La relevancia, en este caso, esta asociada a la posibilidad de que requerimientos
y reclamos mltiples sobre un asunto comn devengan en demanda social
15
; en el
sentido planteado por Chevallier esto significa ser codificados y tramitados en
instancias estatales. Los reclamos pueden estar relacionados con la no solucin o
tratamiento inadecuado de asuntos, situaciones o estados de cosas sobre los
cuales se va generando reclamos movilizados por actores diversos, que no
necesariamente tienen unidad de criterio en torno a su formulacin, pero que si
tiene como propsito incorporar su consideracin, discusin y tratamiento en
agendas estatales.


3
Vargas Velsquez, Alejo. El estado y las polticas pblicas. Almudena. Bogot. Colombia.
1999.
15
(Chevallier; 1986)
10
Desde las lgicas de configuracin de las relaciones pblico/privadas, la relevancia
tiene que ver con la notoriedad, dimensin estructurante de lo pblico que
corresponde a aquello que tiene vala, importancia y significacin especial en un
contexto especfico; la notoriedad es un fenmeno que culturalmente puede tener
significaciones positivas o negativas, pero que al ser destacable logra ciertas
formas de visibilidad y enunciabilidad; igualmente se lo entiende como aquello que
se presenta a los pblicos para su consideracin, dada su singular importancia
4


En este mismo marco interpretativo, el reclamo es tambin una dimensin
estructurante de lo pblico; hace referencia a la solicitud, exigencia, reivindicacin,
impugnacin o aclamacin frente a procederes, juicios y aptitudes, situaciones y
ordenaciones considerados de interes del pblico o los pblicos.

El reclamo articula una doble dinmica: De una parte, alude a un llamado
orientado a otro para que traiga, coloque o responda; subyace a este tipo de
accin el imperativo de ser considerado o tomado en cuenta, vale decir; de tener
notoriedad o relevancia. De otra parte, le es inherente la exigencia al otro para que
acuda o responda y el imperativo propio de darle a conocer lo que se considera,
se piensa o se es.

Tanto notoriedad como reclamo adquieren significacin y contenido segn sean
los dispositivos desde los cuales se configuren. En la perspectiva de la lectura que
aqu se propone el acto que precipita el reclamo no es un fenmeno volitivo de un
individuo conciente, alude ms bien a planos y dispositivos de visibilidad que
producen su percepcin y configuran su recepcin; vale decir, cargos, estatutos,
relaciones de mando/obediencia, competencias lingsticas articuladas a saberes,

4
Lozano, Alejandro. Algunos problemas sobre lo pblico: Los saberes, las esferas y las
relaciones, las estticas de lo inamisible. Contenido en Hacia una definicin de lo pblico.
Facultad de Investigaciones ESAP, Departamento de Ciencia Poltica. Universidad Nacional de
Colombia. Bogot. Colombia. 2005.
11
matrices culturales, crculos de admisibilidad y censura, posiciones de clase,
situaciones de dominacin/sujecin.

El concepto mismo de agenda pone de presente la naturaleza conflictiva que
identifica a este tipo de relevancia social y poltica del reclamo. Por ejemplo, la
agenda estatal puede representar un espacio problemtico, es decir, un conjunto
de cuestiones no resueltas que afectan a uno o ms sectores sociales y que se
constituyen en objeto de la accin estatal
5
, igualmente se la caracteriza como un
grupo de problemas objeto de controversias pblicas
6
.

Esta puesta en escena de aquello no resuelto y objeto de consideracin y
controversia, constituye progresivamente un espacio de problematizacin, de
disposicin de fuerzas, de planos de emergencia en las que se disean agendas y
se estabilizan directrices de poltica, se neutralizan tendencias y se imponen otras;
una interpretacin no antropocentrista ni esencialista como la propuesta por la
sociologa de Michel Callon posibilitan caracterizar la problematizacin en los
siguientes trminos:

Uno de los subttulos del trabajo de Callon (La problematizacin, o cmo
volverse indispensable...?) precisa de alguna manera el alcance que tiene este
concepto y la perspectiva de anlisis
7
. Se entiende por sta la determinacin de un
estado de cosas dado (No podemos ver televisin porque no hay luz) y/o un
estado de cosas deseado (Querramos y/o deberamos poder prender el televisor
con energa elctrica), interrogando la situacin (Por qu no tenemos energa?,
Cmo disponer de esa energa?) para establecer una solucin.

5
Oszlak, Oscar. Estado y polticas estatales en Amrica latina: hacia una estrategia de
investigacin. Centro de Estudios y Sociedad (CEDES). Buenos Aires. Argentina. 1981
6
Meny, Ives y Thoenig, Jean-Claude. Las polticas pblicas. Ariel. Espaa, Barcelona.1985
7
Callon, Michel. Elementos para una sociologa de la traduccin. Mimeo correspondiente al
programa universitario de investigacin en ciencia, tecnologa y cultura. Universidad Nacional de
Colombia. 1996
12

Hacer la pregunta sobre por qu no se cuenta con energa elctrica para ver
televisin es fundamental pero no es suficiente, el reclamo no se circunscribe al
hecho de verbalizar desde diferentes experiencias de vida y movilizacin de
intereses la situacin considerada inaceptable; la problematizacin tambin
corresponde al despliegue de rdenes, prcticas, objetos, smbolos e imaginaros
que operan en los procesos de diferenciacin, distincin y reconocimiento social,
acceso y construccin de proyectos identitarios.

Imaginemos un televisor que requiere alimentarse con luz elctrica en medio de
una distribucin constituida, de una parte, por un espacio de velas, lmparas de
combustin y pilas en donde no existen cables ni tomas; y de otro parte un mundo
en donde la televisin es un referente simblico e imaginario importante que
estabiliza, coproduce y difunde progresivamente relatos cotidianos de la realidad
social y cultural.

Esta imagen permite entender como la posibilidad misma de formular la pregunta
est relacionada con esta disposicin de objetos, imaginarios y discursos.

Dado lo anterior, la problematizacin en los procesos de poltica pblica est
relacionada con varias dinmicas entre las cuales se encuentran las siguientes
siguientes:

4.2.1 Plexos de sentido

La problematizacin implica la produccin de plexos de sentidos no unvocos que
se confrontan buscando definir y perfilar la situacin socialmente problemtica;
esto significa que un asunto considerado como problemtico por diferentes actores
no siempre es caracterizado por stos de la misma manera; no necesariamente le
13
atribuyen las mismas causas, no leen los mismos efectos e impactos, y con ello es
posible que no coincidan en las soluciones que se le deben dar.

Por ejemplo, para algunos actores la generacin de delincuencia juvenil puede
estar relacionada con la prdida de valores sociales y la respuesta que se debe
tener es la creacin de normas jurdicas ms estrictas y un sistema carcelario
altamente punitivo que reoriente la conducta del delincuente. Para otros el
problema no se debe a la perdida de valores sino a la inexistencia de un espacio
familiar de convivialidad democrtica y responsable; en consecuencia, el asunto
no necesariamente lo resuelve normas jurdicas ms estrictas y criminalizacin de
la conducta del joven, sino un mayor esfuerzo orientado a fortalecer la familia
dndole un papel protagnico en la vida del joven.

De otro lado, estn quienes argumentan la imposibilidad de solucionar el asunto
tratando de fortalecer los vnculos afectivos del joven con sus grupos de
pertenencia social, si quienes participan de estos no cuentan con condiciones
labores estables y justas, con mejor educacin y mayor calidad de vida.

En fin, son mltiples y adems variadas las interpretaciones que se confrontan y
con las cuales se busca llegar a establecer Qu es socialmente problemtico. Sin
embargo, no se trata de simples diferencias de opinin, cada una de estas
interpretaciones y posturas se encuentran alimentadas por valores que se
consideran deben primar frente a otros; de otra parte, ellas rechazan o aprueban
ciertos proyectos de vida hacia los cuales apuntan las soluciones del problema y
finalmente, en cada una de ellas hay una concepcin de orden social, individuo y
estado.

Desde una segunda perspectiva, no es suficiente que el analista identifique las
diferencias de sentido y tensiones generadas entre posturas; un aspecto relevante
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es identificar su anclaje, los lugares de su produccin: la generacin de sentido se
hace desde juegos de lenguaje, desde matrices culturales. No es lo mismo
pronunciarse y argumentar desde saberes subalternos, que desde saberes
hegemnicos como los discursos de las ciencias y del estado. La elaboracin de
sentido y su eficacia esta igualmente relacionada con los lugares a los cuales se
orientan para ser considerado y debatido.

Por ejemplo, en los debates sobre si se deben o no explotar yacimientos
petrolferos ubicados en territorios indgenas, en el marco de instancias
parlamentarias y medios televisivos, en dilogos entre industriales y exportadores
del crudo, autoridades estatales y representantes de comunidades ancestrales;
existe una gran asimetra en torno a la aceptabilidad que puedan tener los
discursos de unos y otros. Argumentar que este tipo de prcticas lesionan la
madre tierra y rompen vnculos culturales de las comunidades que viven en los
lugares de explotacin, no tiene el mismo alcance y significacin cuando se hace
en el cabildo de la comunidad ancestral, a cuando se plantea en las instancias
inicialmente sealadas.

De igual forma en estas instancias no tiene el mismo peso el argumento ya
sealado frente a pronunciamientos de economistas que buscan demostrar el
impacto que generara las cuantiosas regalas en la economa de la regin y en los
rdenes exportadores del pas. Las instancias no son dispositivos neutros en
donde supuestamente se concurre para discutir en condiciones iguales.

4.2.2 Procesos de traduccin e identificacin de actores

Cuando se argumenta en la arenga del lder barrial ante su comunidad la
obligacin del gobierno de solucionar los problema de los pobres, o cuando por su
parte los funcionarios de la empresa de energa no aceptan que son el gobierno
pero se asumen como responsables de administrar el suministro de energa, nos
15
encontramos con un proceso vrtice de la problematizacin que se denomina
traduccin; en este proceso los actores se autodefinen y entredefinen asumiendo
roles y proponiendo roles a otros.

El anlisis de poltica pblica gravita en buena medida en torno a la manera como
concurren en el proceso una diversidad de actores: unos estatales, otros
supraestatales; unos mediadores, otros son objeto de la intervencin de estado;
unos centrados en el diseo de directrices de poltica, otros ejecutores y
evaluadores de procesos.

El problema de disponer de una perspectiva conceptual sobre los actores y a su
vez contar con criterios y estrategias de identificacin de los mismos, es uno de las
asuntos que sobrelleva mayores dificultades, sin embargo, no hay un criterio
nico para identificar y caracterizarlos, ello depende de los propsitos del analista,
el gestor de acciones gubernamentales y el cientista que indaga procesos, entre
otros.

Es igualmente cierto que tanto planteamientos de orden terico, estrategias
metodolgicas, y propsitos de anlisis y/o intervencin, se enfrentan a lmites y
unilateralitas que otros salvan, pero de otra parte generan posibilidades. En tales
circunstancias los analistas deben escoger en funcin del trabajo que buscan
adelantar, combinando perspectivas o simplemente sometindose a modelos y
esquemas prefijados; en todo esto es preciso que se tenga claridad sobre los
supuestos que subyacen a las opciones que se tomen.

En el caso de los procesos de diseo de directrices de poltica analistas
estructuran juegos de roles centrados en actores previamente identificados, y
considerados relevantes, con el propsito de ubicar posturas frente a una
determinada situacin o discusin de un tema especfico.
16

Algunos criterios que se utilizan en estos casos son los siguientes:

Se identifican como actores a aquellos que pueden hacer presencia y/o
pertenecer a una instancia de debate, de produccin de informacin sobre el
problema, o de estabilizacin de decisiones sobre el mismo. En tales
circunstancias se tiende a identifican personas y/o grupos de interes all
representados.
Se identifican como actores a aquellos que resultan ser afectados directa o
indirectamente, positiva o negativamente por mandatos de ley; planes,
programas o proyectos; estructuras de servicios; dispositivos de focalizacin de
territorios y/o poblaciones; y normas sociotcnicas, dentro o fuera de los
aparatos de estado
Se identifican como actores grupos formales organizados y de pertenencia,
claramente individualizados, y que se movilizan en instancias de diverso tipo
para lograr promover, defender, imponer o concertar posturas y/o acciones
frente a un debate o situacin.
Se identifican como actores instancias formalizadas o no formalizadas que
hacen pronunciamientos oficiales, o adelantan acciones frente a debates y/o
situaciones.
Se identifican como actores a grupos de referencia como estamentos,
segmentos de poblacin no organizados formalmente (jvenes, nios,
trabajadores, desempleados, etc.); y unidades espaciales geogrficamente
referenciadas (municipio, barrio, comuna, etc.); entre otros.

En mltiples circunstancias la caracterizacin de actores desde una categora tiene
diferentes alcances y significaciones, dependiendo de los medios con los cuales
se los identifica. Por ejemplo, en el caso del concepto poblacin difiere su uso si
con el se alude a un grupo georeferencialmente identificado mediante
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instrumentos como censos, encuestas, bases de datos de beneficiarios, etc.; y
cuando caracteriza grupos de referencia identificados a partir de atributos
especficos (nias entre tres y cinco aos).

Desde otra perspectiva y atendiendo a estrategias de anlisis relacionadas con
interpretaciones sobre dinmicas singulares de los procesos de polticas pblicas,
autores proponen multiples criterios para identificar y caracterizar actores.

En el caso de las investigaciones de Brbara Crosby y Jhon Bryson se identifican
fenmenos como los foros, los cuales aluden a espacios de debate (discusiones
en auditorios, dinmicas de lluvia de ideas en grupos, audiencias pblicas,
conferencias, peridicos, televisin, radio, entre otros), estructurados en procesos
de planeacin de polticas pblicas y articuladores de lgicas como las siguientes:
Primero, la configuracin de encuentros orientados a la produccin de opinin y
creacin de significados compartidos. Segundo, la constitucin de una relacin de
comunicacin que se procura por la interaccin existente entre oradores, pblicos
y financiadores o promotores del foro. Tercero, existencia de un sistema de reglas
estructurantes del encuentro en trminos de normas de acceso al espacio de
intercambio, normas de comunicacin pragmtica, formas de argumentacin,
disposicin y movilizacin de recursos lingsticos y esquemas interpretativos
8
.

El amplio sentido que tienen los foros en Crosby y Bryson da lugar a considerarlos
como instrumento terico utilizado en la descripcin de procesos de diseo de
poltica, pero de otra parte su uso es estrategia organizativa en el diseo de
escenarios productores y difusores de referenciales de poltica: dado lo anterior, el
foro como dispositivo establece una estructura de roles y una articulacin funcional
de oradores, financiadores y pblico en calidad de actores.

8
Bryson, John y Crosby, Barbara. La planeacin de polticas y el diseo y uso de foros, mbitos y
tribunales. Contenido en La gestin pblica su situacin actual. Fondo de Cultura Econmica.
Mxico. 1998.
18

Pierre Muller identifica por su parte, actores que como mediadores producen
referenciales de la poltica, es decir imgenes cognitivas determinantes de la
percepcin que tendrn los grupos involucrados en el proceso, sobre el problema
socialmente relevante y sus soluciones apropiadas; estos actores tienen una
posicin estratgica en el sistema decisional dado que formulan el marco
intelectual en el que se desarrollan las negociaciones, conflictos y alianzas de lo
grupos en pugna.

De otra parte Muller considera que en la articulacin de los campos del
conocimiento y poder en procesos de poltica, se identifican y diferencian tres tipos
de mediadores en funcin de los recursos sociales que movilizan: De una parte
estan los profesionales que representan grupos sociales estructurados alrededor
de oficios, los cuales establecen las fronteras para sus sectores; de otra parte se
encuentran las lites administrativas definidas por su capacidad para dominar la
coherencia de los sistemas de decisin; finalmente estan los polticos elegidos.

Ives Meny caracteriza como actores a empresarios polticos cuya naturaleza y
actividad diferencia en los siguientes trminos: Aquellos que renen grupos,
individuos y medios articulados a lites de diferente naturaleza. De otra parte
estan aquellos que pertenecen a grupalidades ms difusas y annimas, a menudo
su actividad gravita entorno al activismo, la agitacin y la radicalizacin,
suplementando el dficit de capital de las lites; para Meny de estas dinmicas
surgen asociaciones especializadas estructuradas en torno a las reivindicaciones
movilizadas, sin embargo, este tipo de actores pierden a menudo su influencia y
apoyo cuando la inclusin en la agenda deja de ser la etapa crtica. En trminos
generales estos actores se movilizan en funcin de objetivos especficos.

19
Articulados a este tipo de reflexiones y categorizaciones que contribuyen al trabajo
analtico, se encuentran igualmente la identificacin de criterios bsicos, a partir de
tradiciones de pensamiento diversas, orientadas a contribuir en la labor de
caracterizacin de actores que deben asumir los analistas.

En el marco de ciertas estrategias estructural funcionalistas se plantea el
imperativo para el analista de atender a los siguientes criterios: identificacin de la
relacin actor/situacin; caracterizacin de los actores a partir de las relaciones
estatus/rol; identificacin de estructuras de roles.

Desde la perspectiva de Callon la identificacin de los actores esta relacionado
con procesos de traduccin enmarcados en situaciones que implican acciones de
autodefinicin y entredefinicin. Los actores asumen roles, ponen a circular
intermediarios (discursos, prcticas, imaginarios, objetos), para establecer quienes
son y que interes los movilizan: sin embargo, en la interaccin es igualmente
entredefinido por otros actores que lo perciben e interpretan asignndole un lugar;
en este proceso se presentan situaciones como las siguientes que son relevantes
para el analista:

Aquellas en donde el actor etredefinido no acepta lo que dicen que es l, por
ejemplo los funcionarios no son ni se asumen como gobernantes.
Aquellas en donde el actor que entredefine encuentra que hay una diferencia
entre lo que el otro actor dice que es y lo que hace, como por ejemplo los
habitantes del barrio que dicen ser pobres pero tienen carro, casa y finca.
Aquellas en donde los actores que se entredefinen no coinciden entre s sobre
lo que dicen ser y lo que hacen.
Aquellas en donde los actores que se entredefinen coinciden totalmente sobre
lo que dicen ser y lo que hacen.

20
La traduccin plantea grados de convergencia en los procesos de autodefinicin y
entredefinicin, y umbrales en los que no es claro, parcial o totalmente, qu se es
y qu se hace; qu son los dems o qu hacen los dems. La convergencia
permite establecer grados de acuerdo o disenso que se operan en un proceso de
traduccin; la negociacin, la alianza, el franco rechazo, la abstencin es lo propio
de los proceso de traduccin.

Pero si la traduccin pone de presente la autodefinicin y entredefinicin como
aspectos de la problematizacin, el interesamiento corresponde a un conjunto de
mediaciones con las cuales una entidad (la comunidad del barrio que requiere
electricidad) se esfuerza por imponer o estabilizar la identidad de otros entidades
(la empresa de energa como prestataria de un servicio) mediante dispositivos (la
carta enviada haciendo el requerimiento, una marcha de protesta, el formulario de
solicitud de la empresa de energa, etc.). Cuando el dispositivo es un referente de
los debates y actuaciones de los grupos relevantes o entidades relevantes de la
problematizacin, hablamos de artefacto de interesamiento.

Son las controversias y actos relacionados con la movilizacin los que permiten
establecer cundo un artefacto es de interesamiento, porque ellos estabilizan
identidades y determina los enrolamientos. Para Callon en su planteamiento
terico el concepto de enrolamiento se aparta del sentido que ha tenido ste en la
tradicin sociolgica sistmica y con l quiere hacer referencia a un mecanismo
mediante el cual un rol es definido y atribuido a una entidad (actor) que lo acepta;
es un interesamiento logrado (Como por ejemplo cuando la empresa de energa se
constituye en un cobrador para los habitantes del barrio, esto significa que el barrio
dispone de luz elctrica y que el reclamo logro que la empresa prestara el
servicio).

21
Finalmente cuando se caracteriza los enrolamientos se esta describiendo las
negociaciones, enfrentamientos y diferencias que permiten al interesamiento llegar
a un resultado. La importancia de los artefactos de interesamiento radica en que
mediante ellos se logra los enrolamientos.

4.2.3 Movilizacin y enrolamiento

Otros de los aspectos estructurantes de la problematizacin son la movilizacin, el
enrolamiento y la pugnacidad de grupos sociales relevantes con intereses
diversos. Con el concepto de movilizacin se alude a diversos fenmenos: Una
primera perspectiva lo relaciona con la capacidad que tienen los actores
interesados para poner en juego diversos tipos de medios, recursos y apoyos que
les posibiliten posicionar en mejor forma los propios intereses, interpretaciones,
objetivos y resultados deseados. Una segunda perspectiva lo identifica con la
manera como el reclamo social, la postura, la interpretacin, las propuestas y
exigencias logran transitar a diferentes espacios (instancias) de discusin y
decisin, y en este transitar se estabilizan, se transforman o simplemente
desaparecen.

Por su parte el enrolamiento es uno de los aspectos centrales de la
problematizacin
9
. El concepto designa el proceso mediante el cual un rol es
definido y atribuido a un actor por otros actores, y en esta dinmica, el actor al cual
se le atribuye el rol busca aceptarlo o rechazarlo: existen diferentes medios con los
cuales unos actores en la justa poltica se orientan a enrolar otros actores; por
ejemplo, la violencia fsica, la seduccin, la persuasin, la negociacin, la
ideologizacin, entre otros.


9
(Callon; 1996)
22
Pero si bien el enrolamiento pone de presente aquellas dinmicas sociales con los
cuales los actores en pugna, en los proceso de poltica pblica, buscan
caracterizar cultural y polticamente a otros actores para promover una forma de
interpretar y solucionar los problemas, tambin se pone de presente la otra cara de
esta dinmica en la cual los actores rechazan las identidades que se les
proponen, no las asumen y buscan construir una propia identidad, e igualmente
asumen roles y atributos que potencian sus propios intereses y proyectos de vida.

4.3 Espacio de controversia: tematizacin, red de instancias y directrices de
poltica

Las mediaciones sociales que configuran la problematizacin, definen un mbito
que denominaremos espacio de controversia, el cual nos permite percibir en el
tiempo la manera como se tematiza en lugares y por medios especficos, aquello
que grupos de interes consideran socialmente relevante y por lo tanto, aquello
que en condiciones especficas amerita una intervencin de estado, mediante
acciones gubernamentales que tengan efectos esperados sobre ciertas esferas de
la vida social y sobre determinados segmentos de la poblacin.

Hacen parte del espacio de controversia el conjunto de debates, discusiones,
polmicas, litigios orientados a caracterizar lo socialmente relevante y a
establecer la naturaleza, direccin y contenido de la accin estatal, as como la
cobertura, temporalidad, resultados e impactos que de ella se espera. Con
regularidad, la controversia que se da entorno a un asunto objeto de un proceso
de poltica pblica, nos presenta una variada tematizacin.

En qu consiste la tematizacin. Hemos encontrado que los asuntos objeto de
debate en los procesos de poltica pblica no tienen un sentido unvoco,
igualmente, es necesario sealar que ellos pueden ser abordados desde
23
diferentes perspectivas, lo cual permite establecer y percibir dimensiones de los
asuntos que deben ser entendidas y tratadas de manera diferente, dado que
pueden estar relacionadas con intereses diversos, y a su vez requerir soluciones
integrales.

La tematizacin que surge de esta dinmica de los procesos de poltica pblica,
corresponde a la forma como en el debate se van diferenciado aspectos del
problema que requieren ser tratados de maneras diferentes y conducen a objetivos
y resultados igualmente diferentes; cada una de estas dimensiones, aspectos o
aristas se va constituyendo en un tema de controversia.

Por ejemplo, las discusiones sobre la desnutricin infantil de cero (0) a cinco (5)
aos, se relacionan con temas como salud y nutricin del infante, nutricin y
rendimiento escolar, nutricin y cultura familiar, nutricin y pobreza, nutricin y
calidad de vida, gestin intersectorial y programas de nutricin, entre otros.



DISEO DE DIRECTRICES DE POLITICA

















Tema 1
ESPACIO DE CONTROVERSIA

Tema 2
Postura actor A
Postura actor C
Postura actor B
Tema 3
Postura actor D
Postura actor E Postura actor F
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En consecuencia, tanto para el analista de polticas como para aquellos que se
ocupan de su gestin, es muy importante establecer cuales son las temticas del
campo controversial y la forma que reviste su tematizacin. Si partimos del caso
sealado con anterioridad, nos encontramos con formas de tematizacin diferente:
por ejemplo, en un asunto como salud y nutricin tiende a ser abordado desde el
discurso medico y participan pediatras y nutricionistas, entre otros; en un asunto
como educacin y nutricin juegan los discursos de la pedagoga, la psicologa y
la medicina.

Segn sean los temas es posible diferenciar y caracterizar actores relevantes que
buscan intervenir en el proceso de poltica, pero no solamente se trata de
identificar tipos de actores sino igualmente discursos, intereses y grupos sociales
afectados, racionalidades y experiencias mltiples.

Por ejemplo, en la solucin del caso que nos ocupa las decisiones que se toman
sobre intervencin de estado no solamente afectarn a los infantes de cero (o) a
cinco (5) aos, sino igualmente a maestros, colegios y jardines infantiles, padres
de familia, organizaciones estatales relacionadas con el tema, centros de
investigacin y seguimiento de la nutricin, entes financiadores, revistas
especializadas, programas de estudio en el tema, etc.

Finalmente, es necesario tener en consideracin que este espacio esta constituido
por una red de instancias en la que se tematizan los asuntos relacionados con el
problema debatido, y se hacen visibles los requerimientos y posturas de los
actores en controversia.

Las instancias pueden hacer parte de organizaciones (unidades organizacionales,
consejos, comits, comisiones, asambleas, plenarias, despachos) o en momentos
especficos constituirse de manera informal dentro o fuera de una organizacin.
25

Toda instancia se configura como un espacio de visibilidad y enunciabilidad: los
actores luchan y se movilizan para que en ciertas instancias dimensiones
especficas del problema sean tratadas; no en todas las instancias se puede
discutir todo y resolverlo todo.

Las instancias definen un mbito en donde se conocen y resuelven ciertos temas,
para participar en ellas se establecen calidades y mecanismos de acceso,
permanencia y salida. Las instancias pueden ser permanentes o transitorias,
formales e informales, gubernamentales, de la administracin estatal, legales e
ilegales, de organizaciones no estatales, etc.

No en todas las instancias que hacen parte del espacio controversial de una
poltica pblica se estabilizan decisiones relacionadas con la definicin de
directrices de poltica; en algunas se producen recomendaciones, en otras se
dirimen querellas, en otras se hace control, en otras se busca coordinar acciones.

De otro lado, algunas de estas instancias son ms visibles desde la perspectiva de
la legalidad, que otras; unas se encuentran institucionalizadas en los aparatos
estatales otras se encuentran ms ocultas, lo que no significa que sean menos
formales o que no se encuentren organizadas; por ejemplo, dentro de esta
segunda modalidad se pueden hallar instancias articuladas a redes de clientela
poltica, a redes del narcotrfico o a redes de la guerrilla, entre otras.

En conclusin, el espacio controversial que se configura en los procesos de
definicin de directrices de poltica es muy dismil y obedece a mltiples lgicas,
las instancias no son de la misma naturaleza, solamente en algunas de ellas se
estabilizan directrices de poltica, la correlacin de fuerzas y posibilidad de
visibilidad de las instancias varia en funcin de sus lugares en el aparto de estado,
26
o de su ubicacin en el espectro de los grupos sociales organizados fuera del
estado.

Las directrices de poltica son mandatos que permiten orientar las acciones
gubernamentales, del funcionariado estatal y de los grupos sociales que resultan
afectados por el hacer u omitir del estado, consignados en los mencionados
mandatos.

Finalmente, las directrices de poltica son decisiones que se estabilizan en
dispositivos de diferente naturaleza, algunos de ellos son normas jurdicas marco,
planes y programas estatales indicativos, directivas, entre otros. Las directrices de
poltica pueden expresarse en trminos de lineamientos, principios reguladores y
objetivos, entre otros; su estabilizacin implica que con ellos se cierran, en buena
medida, los debates y negociaciones orientados a caracterizar el problema
socialmente relevante y el diseo mismo de directrices. Este cierre da un sello de
oficialidad y obligatoriedad a las decisiones tomadas y abre un nuevo espacio
controversial y de pugnacidad que se resuelve en los procesos de implementacin
de la poltica o en los debates de constitucionalidad del mandato.

En las directrices de poltica, en momentos, se identifican los responsables de su
ejecucin, se establecen criterios para caracterizar poblaciones objeto, establecen
procedimientos o sealan fuentes de financiacin. La estabilizacin de directrices
de poltica y sus contenidos estan en funcin de tiempos y costos polticos de
actores gubernamentales, mediadores y representantes de grupos de interes que
tienen acceso a las instancias en donde se estabilizan estos tipos de directrices.