Controle da Administrao Pblica

Gustavo Justino de Oliveira*

Noes introdutrias
Segundo denominao dada por Jos dos Santos Carvalho Filho, tem-se
por controle da Administrao Pblica o conjunto de mecanismos jurdicos e
administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fscalizao e reviso
da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder (CARVALHO
FILHO, 2009, p. 893).
O mesmo autor entende que a natureza jurdica do controle a de princ-
pio fundamental da Administrao Pblica (CARVALHO FILHO, 2009, p. 893).
Consoante Hely Lopes Meirelles, Controle, em tema de Administrao P-
blica, a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo
ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro (MEIRELLES, 2010,
p. 697).
De acordo com Maria Sylvia Di Pietro, a fnalidade do controle a de as-
segurar que a administrao atue em consonncia com os princpios que lhe
so impostos pelo ordenamento jurdico, como os da legalidade, moralidade,
fnalidade pblica, publicidade, motivao, impessoalidade; em determina-
das circunstncias, abrange tambm o controle chamado de mrito e que diz
respeito aos aspectos discricionrios da atuao administrativa (DI PIETRO,
2010, p. 728).
A autora defne o controle da Administrao Pblica como o poder de fs-
calizao e correo que sobre ela exercem os rgos dos Poderes Judicirio,
Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua
atuao com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico
(DI PIETRO, 2010, p. 729).
*
Ps-Doutor em Direi-
to Administrativo pela
Universidade de Coim-
bra (Portugal). Professor
Doutor de Direito Admi-
nistrativo na Faculdade de
Direito da USP (Largo So
Francisco), onde leciona
na graduao e na ps-
graduao. Foi procurador
do estado do Paran por
15 anos e hoje consultor
em Direito Administrativo,
Constitucional e do Ter-
ceiro Setor, em So Paulo.
Autor dos livros Contrato
de Gesto (Ed. RT), Con-
srcios Pblicos (Ed. RT),
Direito Administrativo
Democrtico (Ed. Frum),
Parcerias na Sade (Ed.
Frum), Direito do Ter-
ceiro Setor (Ed. Frum) e
Terceiro Setor, Empresas e
Estado (Ed. Frum). Autor
de diversos artigos cient-
fcos e diretor da Revista
de Direito do Terceiro
Setor - RDTS (Ed. Frum).
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Tipos de controle
Quanto ao rgo controlador
Poder ser administrativo, legislativo ou judicial, dependendo da funo de-
sempenhada pelo rgo que exerce a fscalizao.
Quanto ao momento da realizao
Controle prvio ou preventivo
De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o referido controle preventi-
vo porque visa impedir que seja praticado ato ilegal ou contrrio ao interesse
pblico (DI PIETRO, 2010, p. 730).
O referido controle antecede a concluso ou operatividade do ato, como re-
quisito para sua efccia (MEIRELLES, 2010, p. 700).
Controle concomitante
todo aquele que acompanha a atuao administrativa no momento
mesmo em que ela se verifca (DI PIETRO, 2010, p. 730).
Jos dos Santos Carvalho Filho explica que esse controle tem aspectos pre-
ventivos e repressivos, conforme o andamento da atividade administrativa
(CARVALHO FILHO, 2009, p. 898).
Controle subsequente ou corretivo
O controle subsequente ou corretivo tem por objetivo rever os atos j pra-
ticados, para corrigi-los, desfaz-los ou apenas confrm-los; abrange atos de
aprovao, homologao, anulao, revogao, convalidao (DI PIETRO, 2010,
p. 730).
Quanto posio do rgo controlador
De acordo com Odete Medauar, quando o agente controlador integra a pr-
pria administrao, est-se diante de um controle interno, exercido pela prpria
administrao sobre seus rgos e suas entidades da administrao indireta.
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Vale lembrar que a Constituio Federal de 1988 determina, em seu artigo
74, que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantenham sistemas
de controle interno.
Se o controle efetuado por rgo, ente ou instituio exterior estru-
tura da administrao, qualifca-se como controle externo, situando-se nessa
espcie o controle realizado por instituies polticas, por instituies tcni-
cas e por instituies puramente jurdicas (MEDAUAR, 2010, p. 390).
Alm desses, cumpre ressaltar que um importantssimo meio de controle
da Administrao Pblica o controle popular.
A Constituio Federal prev em vrios dispositivos a possibilidade dos
administrados, diretamente ou por intermdio de rgos com essa funo
institucional, verifcarem a regularidade da atuao da Administrao Pbli-
ca e impedirem a prtica de atos ilegtimos, lesivos ao indivduo ou coleti-
vidade, ou provocarem a reparao dos danos deles decorrentes (ALEXAN-
DRINO; PAULO, 2009, p. 743).
Cita-se, por exemplo, o artigo 5., LXXIII (ao popular), o artigo 74, 2.
(legitimidade para denunciar perante o Tribunal de Contas), artigo 31, 3. e,
por fm, o 3. do artigo 37 que prev:
Art 37. [...]
3. A lei disciplinar as formas de participao do usurio na Administrao Pblica direta
e indireta, regulando especialmente:
I - as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a
manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e
interna, da qualidade dos servios;
II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo,
observado o disposto no art. 5., X e XXXIII;
III - a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo,
emprego ou funo na Administrao Pblica.
Quanto ao contedo do ato controlado
Sob esse aspecto o controle pode ser de legalidade ou de mrito.
Consoante Hely Lopes Meirelles, o controle de legalidade ou legitimidade
aquele que objetiva verifcar unicamente a conformao do ato ou do pro-
cedimento administrativo com as normas legais que o regem (MEIRELLES,
2010, p. 700-701).
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Mediante o referido controle, a administrao ou o Poder Judicirio e,
nos casos expressos na Constituio, o Poder Legislativo, confrmam a vali-
dade de atos praticados em conformidade com o ordenamento jurdico, ou
anulam atos administrativos ilegais ou ilegtimos (ALEXANDRINO; PAULO,
2009, p. 747).
Por sua vez, o controle de mrito todo aquele que visa comprovao da
efcincia, do resultado, da convenincia ou oportunidade do ato controlado
(MEIRELLES, 2010, p. 701).
Controle administrativo
Controle administrativo o poder de fscalizao e correo que a Admi-
nistrao Pblica (em sentido amplo) exerce sobre sua prpria atuao, sob
os aspectos de legalidade e mrito, por iniciativa prpria ou mediante provo-
cao (DI PIETRO, 2010, p. 730).
Segundo Jos dos Santos Carvalho Filho, aquele exercido pelo Executivo
e pelos rgos administrativos do Legislativo e do Judicirio para o fm de
confrmar, rever ou alterar condutas internas, tendo em vista aspectos de le-
galidade ou de convenincia para a administrao (CARVALHO FILHO, 2009,
p. 899).
O controle administrativo deriva do poder de autotutela que permite
Administrao Pblica rever os prprios atos quando ilegais, inoportunos ou
inconvenientes.
So exemplos de controle administrativo, o processo administrativo, a ou-
vidoria, os recursos administrativos, o direito de petio (CF, art. 5., XXXIV,
a).
Smulas do Supremo Tribunal Federal reconhecendo o poder de autotute-
la da Administrao Pblica:
SMULA 346
A Administrao Pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos.
SMULA 473
A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam
ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia
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ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciao judicial.
Pode-se citar como espcie de controle administrativo o Processo Ad-
ministrativo, conceituado por Jos dos Santos Carvalho Filho como o ins-
trumento que formaliza a sequncia ordenada de atos e de atividades do
Estado e dos particulares a fm de ser produzida uma vontade fnal da admi-
nistrao (CARVALHO FILHO, 2009, p. 926).
Importante lembrar quanto a essa espcie de controle administrativo da
Lei 9.784/1999 que regula os processos administrativos no mbito da Admi-
nistrao Federal. As normas do referido instrumento tm carter genrico
e subsidirio, o que signifca dizer que elas se aplicam apenas nos casos em
que no haja lei especfca regulando o respectivo processo administrativo
ou, quando haja, aplicvel para complementar as regras especiais (CARVA-
LHO FILHO, 2009, p. 934).
Controle legislativo
Controle legislativo ou parlamentar, segundo Hely Lopes Meirelles, o
exercido pelos rgos legislativos (Congresso Nacional, Assembleias Legisla-
tivas e Cmaras de Vereadores) ou por comisses parlamentares sobre deter-
minados atos do Executivo na dupla linha da legalidade e da convenincia
pblica, pelo qu caracteriza-se como um controle eminentemente poltico,
indiferente aos direitos individuais dos administrados, mas objetivando os
superiores interesses do Estado e da comunidade (MEIRELLES, 2010, p. 736).
Alm de controle poltico, deve-se ressaltar que tambm realiza um con-
trole fnanceiro, exercido pelo Poder Legislativo sobre o Executivo, o Judici-
rio e sobre sua prpria administrao no que se refere receita, despesa e
gesto dos recursos pblicos (CARVALHO FILHO, 2009, p. 954).
So exemplos de Controle Legislativo as Comisses Parlamentares de In-
qurito, a sustao pelo Congresso Nacional dos atos normativos do Poder
Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delega-
o legislativa (CF art. 49, V), o poder convocatrio da Cmara dos Deputa-
dos e do Senado Federal (CF art. 50).
Prev o artigo 70 da Constituio Federal de 1988 que a fscalizao con-
tbil, fnanceira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das en-
tidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade,
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economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exer-
cida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.
Desse modo, percebe-se duas formas de controle fnanceiro, uma pelo
sistema de controle interno de cada Poder e outra exercida pelo Congresso
Nacional, com o auxlio do Tribunal de Contas.
As atribuies do Tribunal de Contas esto previstas no artigo 71 da Cons-
tituio Federal de 1988, in verbis:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do
Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante
parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e
valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades
institudas e mantidas pelo Poder Pblico Federal, e as contas daqueles que derem causa
a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico;
III - apreciar, para fns de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer
ttulo, na administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas
pelo Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso,
bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as
melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio;
IV - realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de
Comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil, fnanceira,
oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes
Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II;
V - fscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a
Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI - fscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio,
acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a estado, ao Distrito Federal ou a
municpio;
VII - prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas
Casas, ou por qualquer das respectivas Comisses, sobre a fscalizao contbil, fnanceira,
oramentria, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspees
realizadas;
VIII - aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de
contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa
proporcional ao dano causado ao errio;
IX - assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato
cumprimento da lei, se verifcada ilegalidade;
X - sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso
Cmara dos Deputados e ao Senado Federal;
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XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
1. No caso de contrato, o ato de sustao ser adotado diretamente pelo Congresso
Nacional, que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabveis.
2. Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, no efetivar
as medidas previstas no pargrafo anterior, o Tribunal decidir a respeito.
3. As decises do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa tero efccia
de ttulo executivo.
4. O Tribunal encaminhar ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatrio de
suas atividades.
Odete Medauar (2010, p. 402) aduz que o controle parlamentar apresen-
ta-se inefetivo e aponta alguns fatores para justifcar tal inefetividade: falta
de interesse poltico na realizao concreta e efcaz da vigilncia, para no
desagradar o detentor do Poder Executivo; ausncia, em geral, de sano,
pois nem o Congresso, nem suas comisses podem anular ou modifcar atos
administrativos ou aplicar sanes a administradores.
Controle jurisdicional
Odete Medauar (2010, p. 406) explica que a expresso controle jurisdicio-
nal da administrao abrange a apreciao, efetuada pelo Poder Judicirio,
sobre atos, processos e contratos administrativos, atividades ou operaes
materiais e mesmo a omisso ou inrcia da administrao.
Consoante Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010, p. 747), o direito brasileiro
adotou o sistema de jurisdio una, pelo qual o Poder Judicirio tem o mo-
noplio da funo jurisdicional, ou seja, do poder de apreciar, com fora de
coisa julgada, a leso ou ameaa de leso a direitos individuais e coletivos.
O fundamento Constitucional do referido sistema o artigo 5., inciso
XXXV, da Constituio Federal:
Art. 5. [...]
XXXV - a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito;
[...]
O referido controle incide especifcamente sobre a atividade administrati-
va do Estado, seja qual for o poder onde esteja sendo desempenhada. Alcan-
a os atos administrativos do Executivo, basicamente, mas tambm examina
os atos do Legislativo e do prprio Judicirio, nos quais se desempenha a
atividade administrativa em larga escala (CARVALHO FILHO, 2009, p. 962).
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Jos dos Santos Carvalho Filho aponta como meios especfcos de con-
trole judicial o mandado de segurana, a ao popular, o habeas corpus,
o habeas data, o mandado de injuno e a ao civil pblica (CARVALHO
FILHO, 2009, p. 973).
Dicas de estudo
Lei 12.016, de 7 de agosto de 2009 Disciplina o Mandado de Segurana.
Lei 4.717, de 29 de junho de 1965 Disciplina a Ao Popular.
Lei 7.347, de 24 de julho de 1985 Disciplina a Ao Civil Pblica.
Referncias
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado.
17. ed. So Paulo: Mtodo, 2009.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 23. ed.
So Paulo: Malheiros, 2007.
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21. ed.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23. ed. So Paulo: Atlas,
2010.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. So Paulo: Revista dos Tri-
bunais, 2010.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 36. ed. So Paulo: Ma-
lheiros, 2010.