Definio e implementao de objetivos nas organizaes

pblicas de sade*
Sheyla Maria Lemos Llma**
Sumrio: I. Introduo; 2. Algumas caracteristicas das organizaes pblicas de sade; 3. Sobre
os objetivos organizacionais: o que so? Como so definidos? 4. Consideraes fmais.
Palavras-chave: organizaes pblicas de sade; racionalidade instrumental; sistema aberto;
poder; conflitos; negociao; coalizes; objetivos organizacionais: eficincia, sobrevivncia, inte-
resses.
Caracterizao das organizaes pblicas de sade. Defmio e implementao de objetivos
segundo as diferentes peIllpeCtivas tericas organizacionais. O papel dos dirigentes.
Deftnltlon and Implementatlon 01 objectlvlS In publlc sector heaHh organlzatlons
The process of defmition and implementation of objectives in public sector health organizations is
discussed. Characteristics of these organizations, and of the conditions under which public admi-
nistration operates, which may interfere with the above mentioned process are indentified. Atten-
tion is called to the role of leadeIll in the defmition and implementation of objectives. This role
contributes to the attainment of efficiency and efficacy, today markedly insufficient, yet absolu-
tely essential, not only for organizational survival, but in order to respond to the need for care of
the population, the reason underlying the existence ofthe organizations.
1. Introduiio
As organizaes pblicas de sade e, em particular, os hospitais encontram-se atual-
mente numa das mais profundas crises de sua histria recente. Para o estado de sucatea-
mento da rede concorrem principalmente determinantes estruturais, mas tambm deter-
minantes organizacionais (Malik & Vecina, 1990).
Entre as causas situadas no campo organizacional (embora tambm associadas a
causas estruturais), destacam-se o malogro de resultados esperados - crise de eficcia
- e a utilizao inadequada dos recursos existentes - crise de eficincia. Para alcanar
resultados em quaisquer organizaes preciso definir que objetivos se pretende alcan-
ar, e mais, ter responsabilidade e compromisso com a sua consecuo. Portanto a inefi-
ccia e a ineficincia existentes na maioria dessas organizaes em parte se explicam
porque no h clareza em seus objetivos, assim como nos da rede de servios como um
todo e tampouco h uma devida e necessria cobrana de seus resultados.
Este artigo uma sintese da discusso terica realizada pela autora em sua dissertao de mestrado O pro-
cesso de defmio e implementao de objetivos numa organizao pblica do setor sade: do conjunto sana-
torial de Curicica ao hospital de clnicas bsicas Raphael de Paula Souza, apresentada Escola Brasileira de
Administrao Pblica da Fundao Getulio Vargas (EBAPIFGV), RJ. fevereiro de 1994. A autora agradece
Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro (Fapelj), que fmanciou parte desta pesquisa.
.. Pesquisadora assistente do Departamento de Administrao e Planejamento em Sade da EnsplFiocruz.
A indefmio de objetivos tem repercusses no nvel das organizaes e de seus di-
rigentes.
1
A primeira conseqncia se manifesta na lentido do processo decisrio. A
cada deciso a ser tomada, toma-se necessrio construir uma estrutura de referncia, o
que obviamente consome tempo e recursos. A segunda conseqncia reside no fato de a
organizao tender a identificar a sua sobrevivncia como seu objetivo central. A nfase
se desloca para os processos e meios internos, que passam a constituir critrios exclusi-
vos na tomada de deciso. Tal situao acirra tambm a disputa interna entre os diferen-
tes setores organizacionais pela alocao de recursos. A terceira conseqncia a consti-
tuio de um estado organizacional de irresponsabilidade quanto aos objetivos a serem
alcanados. O sistema de avaliao e controle est focalizado nas normas, regras e tradi-
es internas. A quarta conseqncia resultante de todas as anteriores. A organizao,
ao voltar-se para si prpria, enfatizando seus padres internos de eficincia em detrimen-
to dos padres de eficcia e efetividade externas, se distancia de seus clientes/usurios.
Deixa, assim, de cumprir sua funo precpua de organizao pblica - a de prestar ser-
vios e produzir bens que visem ao bem-estar social atravs da satisfao das necessida-
des coletivas (Motta, 1979).
Malik e Vecina (1990) identificam como conseqncia imediata da no-fixao de
objetivos claros a inexistncia de um referencial de longo prazo, o que leva as organiza-
es "a se moverem de acordo com orientaes pontuais ( ... ) ao sabor das crises da admi-
nistrao do cotidiano". A rotina gerencial fica assim consumida por uma lgica imedia-
tista, onde o que prevalece a tentativa nem sempre exitosa de resolver uma quantidade
infindvel de problemas emergenciais (embora isso tambm faa parte do trabalho geren-
cial), sem conseguir sequer hierarquiz-los segundo prioridades relacionadas com os ob-
jetivos organizacionais.
Segundo Motta (1991), um bom desempenho gerencial requer, entre outras habilida-
des, a "capacidade de interferir intencionalmente no sistema organizacional, ou seja,
transformar objetivos, valores e conhecimentos em formas efetivas de ao". Sem dvi-
da, uma das mais importantes funes gerenciais dar direo organizao atravs da
definio e redefmio de objetivos e de estratgias para implement-los.
Assim, compreender o processo de definio e implementao de objetivos de uma
organizao de importncia fundamental para seus dirigentes e - por que no? - para
todos aqueles que so seus usurios e/ou nela trabalham. Em especial, para os dirigentes
do setor sade, poder contribuir para uma atuao gerencial mais eficiente e eficaz, nos
seus diferentes nveis, no interior da organizao e do sistema de sade.
2. Algumas caractersticas das organizaDes pblicas de sade
As organizaes de sade, particularmente os hospitais, so consideradas uma das
organizaes de maior complexidade. Esta, em parte, ocasionada pelas particularidades
de seu processo de trabalho e por caractersticas especficas de seu ambiente, especial-
mente as relacionadas com a administrao pblica.
I Apesar de a origem e de a utilizaOO das palavras a seguir relacionadas serem diferenciadas, neste artigo sero
utilizados os termos gerentes, dirigentes, diretores, gestores e administradores e os correspondentes gerncia,
direo, gesto e administrao com o mesmo significado, ou seja, aqueles que exercem as funes de direo
superior de uma organizao e as aes por eles desenvolvidas. ('ter Motta (1991).
o setor sade uma rea onde convivem diferentes interesses: os usurios, que dese-
jam ver satisfeitas as suas necessidades de atendimento, com qualidade e rapidez; os pro-
fissionais de sade, interessados no seu aprimoramento tcnico e nas recompensas finan-
ceiras advindas de seu trabalho; as empresas fornecedoras de insumos (medicamentos,
materiais de consumo em geral, prestadoras de servios), que desejam vender seus pro-
dutos; os diferentes nveis de governo, que desejam ver a populao atendida, at mesmo
por interesses polticos; as associaes profissionais, que defendem principalmente os in-
teresses dos profissionais a ela afiliados; e outras organizaes de sade, que podem ter
objetivos convergentes ou divergentes (Dussault, 1992).
As especificidades das organizaes de sade
Shortell e Kaluzny (1988) consideram as organizaes de sade como ''nicas'', di-
ferentes de todos os outros tipos de organizao, em funo de: a) os resultados a serem
alcanados so de dificil definio e mensurao; b) o trabalho desenvolvido considera-
do varivel e complexo, seja porque na maioria das vezes apresenta um carter emergen-
cial e inadivel, permitindo pouca tolerncia ao erro e ambigidade, seja porque ao
mesmo tempo que envolve um alto grau de especializao, requerendo a atuao de dife-
rentes especialistas, exige tambm uma grande interdependncia entre as atividades que
so por eles desenvolvidas, necessitando, assim, que sejam utilizados vrios mecanismos
de coordenao entre os diferentes grupos profissionais; c) os integrantes da organizao
so altamente profissionalizados, e sua identificao maior com a profisso do que com
a organizao; d) existe pouco controle efetivo, por parte dos dirigentes da organizao,
sobre os mdicos, que so os principais responsveis pela gerao de trabalho e de despe-
sas; e) finalmente, em muitas organizaes de sade, especialmente nos hospitais, existe
mais de uma linha de autoridade, ocasionando dificuldades de coordenao do trabalho.
Tais caracteristicas podem ser encontradas em outras organizaes que no as do se-
tor sade, s que de forma isolada. Segundo os autores, somente as organizaes de sa-
de possuem-nas todas ao mesmo tempo, o que lhes confere uma grande e particular com-
plexidade.
As organizaes de sade constituem-se, predominantemente, em organizaes pro-
fissionais, porque seu funcionamento depende de seus operadores - os profissionais res-
ponsveis pela produo de seus servios. Eles so os recursos crticos dessas organiza-
es, sem os quais elas no poderiam funcionar nem alcanar os objetivos em funo dos
quais foram criadas (Mintzberg, 1989; Dussault, 1992). Esses profissionais preservam
grande autonomia em relao ao trabalho que desenvolvem, pois so os nicos que pos-
suem as habilidades e o conhecimento necessrios ao desenvolvimento e ao julgamento
de seu trabalho.
Segundo Dussault (1992), a autonomia profissional "tende a favorecer a segmenta-
o em grupos com interesses divergentes". Os "profissionais vo tentar ... " controlar a
organizao " ... para manter seu poder sobre as decises que influenciam seu trabalho".
H portanto uma tendncia ao isolamento e, conseqentemente, constituio de objeti-
vos particulares de cada grupo profissional. At mesmo no interior de um s grupo, como
no caso dos mdicos, diferentes objetivos podem surgir, tendo em vista que as inmeras
subespecialidades, com seus diferentes grupos de especialistas mdicos, tendem a abor-
dar os problemas de sade, enftica ou exclusivamente, a partir da perspectiva da subes-
pecialidade em questo.
Outra caracterstica dessas organizaes, segundo Mintzberg (1989), a dificuldade
de coordenao entre a estrutura profissional e a administrativa. Convive-se com uma es-
trutura mais democrtica apenas para os profissionais (pelo poder e importncia que
tm); e para os demais integrantes da organizao, como a equipe de suporte, " ... no
existe democracia ... ", todos esto a servio daqueles profissionais. As unidades de supor-
te funcionam como ncleos mecanicistas dentro das organizaes profissionais. Da re-
sultam duas estruturas administrativas "separadas e paralelas"; uma democrtica, para os
profissionais; e outra mecanicista, para a equipe de suporte. O aparecimento dessa seg-
mentao entre administrao e assistncia, segundo o autor, leva tambm ao surgimento
de objetivos diferenciados. A assistncia, com o objetivo de prestao de servios, de
acordo com os recursos julgados necessrios pelos profissionais, porm nem sempre dis-
ponveis, e a administrao, voltada para assegurar o funcionamento eficiente e racional,
o equilbrio e a sobrevivncia da organizao como um todo.
Nas organizaes profissionais, o ncleo operador detm, pelas razes j menciona-
das, boa parte do poder. O poder dos gerentes de nvel superior e intermedirio nessas
organizaes, se comparado com o de outras organizaes no-profissionais, relativa-
mente menor. No entanto, esses gerentes desempenham uma srie de papis que,
indiretamente, lhes fornecem poder. So eles que negociam as solues para as situaes
de conflito entre os profissionais. So eles tambm que, principalmente, estabelecem as
relaes de interface com o ambiente, que lidam, negociam e mantm ligaes com os
"influentes externos" (Mintzberg, 1989).
Dadas as condies mencionadas, associadas intensa diviso e especializao do
trabalho, essas organizaes tendem a uma grande segmentao interna. Tais caractersti-
cas so contraditrias com as necessidades de tratamento impostas pelos problemas de
sade, quais sejam, a interdisciplinaridade da ateno e a conseqente interdependncia
das atividades desenvolvidas. O produto final - o paciente atendido - resultado de
inmeras intervenes e da utilizao de diferentes subprodutos desenvolvidos por dife-
rentes setores e profissionais dos servios de sade. Coloca-se, portanto, para as organi-
zaes de sade e seus dirigentes, um importante desafio - a integrao do todo organi-
zacional.
Os condicionantes da administrao pblica
As organizaes de sade, que so tambm pblicas, esto submetidas a outras ca-
ractersticas mais genricas relativas ao funcionamento da administrao pblica, as
quais lhes conferem complexidade ainda maior e, conseqentemente, influenciam e con-
dicionam o processo de definio e implementao de objetivos organizacionais. Para
Motta (1989), algumas dessas caractersticas fazem com que esse processo seja repleto
de "incongruncias e ambigtlidades".
Essas organizaes, por pertencerem administrao pblica, tm por pressuposto
uma funo pblica a cumprir, compreendida como um dever de Estado de prestar servi-
os sociais populao e assegurar, assim, os direitos de cidadania. Ou seja, seus objeti-
vos mais gerais estariam voltados para o atendimento dos interesses e demandas pbli-
cas. No entanto, observa-se que interesses particulares, existentes no interior da
administrao pblica, acabam por vezes prevalecendo, em detrimento dos interesses p-
blicos. A administrao pblica funciona muitas vezes como um instrumento a servio
da manuteno do poder tradicional. Ela est, segundo Motta (1990), mais orientada por
"critrios de loteamento poltico para manter as coalizes de poder e atender a grupos
preferenciais" do que por critrios tcnico-racionais. A distribuio dos recursos termina
por obedecer a uma lgica que privilegia os interesses particulares e a sobrevivncia das
organizaes (como uma forma de perpetuar tais interesses), em detrimento do interesse
pblico. A centralizao das decises uma das formas de assegurar a manuteno e o
crescimento desses interesses particulares no interior da administrao pblica.
A centralizao, por sua vez, impe dificuldades implementao de objetivos orga-
nizacionais. Se os dirigentes dessas organizaes no decidem sobre os meios que permi-
tem alcanar os objetivos organizacionais - isto , no decidem e, por vezes, nem se-
quer definem os recursos financeiros, humanos e materiais necessrios ao funcionamento
da organizao - e se tambm no decidem sobre os processos necessrios para atingir
os resultados esperados (tomando como exemplo a gerncia de recursos humanos, na
maioria das vezes os dirigentes no tm poder de deciso sobre o sistema de recompensas
e pwes relacionado com o alcance de resultados), toma-se mais dificil assegurar o al-
cance dos objetivos organizacionais.
As organizaes pblicas de sade apresentam uma considervel dependncia,
maior que a de outras organizaes no pertencentes ao setor pblico, do ambiente scio-
poltico em que se inserem. Mesmo naquelas onde existe maior autonomia, h sempre
uma autoridade externa de algum nivel de governo (federal, estadual ou municipal),
qual as organizaes esto vinculadas e da qual so dependentes, inclusive e principal-
mente do ponto de vista da proviso de seus recursos. Os objetivos dessas organizaes
de sade so inicialmente fixados por essa autoridade externa (Dussault, 1992). No en-
tanto, essas instncias administrativas e polticas das quais dependem so "normalmente
instveis, descontnuas, intermitentes e, portanto, incapazes de estabelecer claramente os
objetivos segundo uma viso de longo prazo" e, se comparadas a outros setores governa-
mentais que no da rea da sade, so em geral politicamente mais frgeis (Motta, 1985,
1990).
Portanto essas organizaes e seus dirigentes lidam com uma situao generalizada
de incongruncia e indefmio dos objetivos organizacionais, quer considerando as orga-
nizaes em si, quer considerando o nvel central ao qual esto vinculadas (Motta, 1985).
Por essa razo, no incomum encontrar objetivos coincidentes e conflitantes entre as
organizaes de sade.
A ausncia de autonomia no controle dos meios e processos dessas organizaes, as-
sociada indefmio generalizada de objetivos, contribui para que seus dirigentes, se-
gundo Motta (1985), tenham dificuldades de "assumir responsabilidade sobre os objeti-
vos". Por um lado, no se sabe claramente o que deve ser feito, e por outro, no se tem o
poder de decidir como fazer. ConseqOentemente, qualquer coisa que se faa pode ser
apresentada como satisfatria. Tais caractersticas esto disseminadas por toda a organi-
zao: cada setor organizacional acaba por direcionar seus esforos e sua ateno funda-
mentalmente para assegurar a sua sobrevivncia. Assim, segundo Motta (1985), observa-
se nessas organizaes uma inverso de prioridades entre fins e meios.
Essa situao agrava-se mais ainda porque essas organizaes convivem com a ne-
cessidade e o dever de prestar servios de sade, com uma crnica limitao de recursos
e, apesar de tudo, sem nenhuma ou com muito pouca preocupao de racionalizar os pou-
cos recursos existentes, a fim de atender crescente demanda da populao por mais e
melhores servios. A eficincia parece no ser um objetivo para as organizaes pblicas
de sade, quando deveria ser.
Outro fator a influenciar o processo de definio e implementao dos objetivos nas
organizaes pblicas de sade refere-se existncia de uma cultura particular no inte-
rior de cada uma delas. Segundo Motta (1989), esse " ... conjunto de crenas, hbitos, va-
lores, relacionamentos, alocao de poder, conhecimentos, tecnologia, atitudes e com-
portamento" pode ou no "estar em harmonia ou concordncia com os valores da comu-
nidade ou do sistema maior que acerca". Essa cultura pode interferir na definio e
condicionar a implementao dos objetivos organizacionais, na medida em que contribui
para explicar um comportamento encontrado nas organizaes: resistncia a mudanas
(definir/redefinir e implementar objetivos numa organizao implica promover algumas
mudanas nos hbitos, nas crenas, nos valores e nos comportamentos, entre outras).
3. Sobre os objetivos organizacionais: o que so? Como so definidos?
comum, quando pensamos, observamos, analisamos e, principalmente, gerencia-
mos uma organizao, vir nossa mente a seguinte questo: quais so os objetivos desta
organizao? Parece, a princpio, bastante simples responder.
Porm o que so os objetivos da organizao? Quem os defme? Os objetivos so da
organizao ou das pessoas? Existe consenso entre os membros de uma organizao
quanto aos seus objetivos? Ou coexistem diferentes objetivos? O ambiente influencia a
definio desses objetivos? Uma vez definidos, perpetuam-se ou devem ser permanente-
mente revistos?
A leitura da produo terica no campo dos objetivos organizacionais evidencia que
esse um dos conceitos mais problematizados na literatura organizacional. Cada uma
das diferentes concepes tericas sobre a natureza das organizaes fornece uma defini-
o particular sobre os objetivos organizacionais e seu processo de formulao. Consti-
tuem-se em diferentes perspectivas, que apresentam lgicas distintas de explicao sobre
a operao das organizaes. Uma no substitui a outra, e muito menos a exclui, apesar
de apresentarem-se, em certa medida, como opostas. Ao contrrio, podem ser compreen-
didas, a partir de uma viso de acrscimo e complementao e, por que no, de entrelaa-
mento e coexistncia, explicada dialeticamente.
Para efeito de sistematizao, as contribuies tericas sero agrupadas de forma es-
quemtica, a fim de chamar a ateno para os aspectos considerados fundamentais para
uma adequada compreenso sobre a dinmica das organizaes e seus objetivos. O pri-
meiro aspecto a ser destacado a compreenso de organizao como uma coletividade
que busca alcanar objetivos da forma mais racional possvel, como um meio
de consecuo de objetivos, um instrumento que deve operar segundo uma racionalidade
instrumental, ou seja, submetido a uma lgica de eficincia que permeie o conjunto de
aes humanas ali desenvolvidas, tendo em vista atingir determinados fins. Significa di-
zer que uma organizao deve buscar permanentemente a forma mais eficiente de alcan-
ar seus objetivos.
Outro aspecto a ser ressaltado refere-se compreenso da organizao como um or-
ganismo vivo que possui necessidades a serem satisfeitas e, para tanto, estabelece rela-
es de interdependncia recproca e funcional
2
entre suas partes e com o ambiente em
que est inserido, a fun de lutar pela sua sobrevivncia. Pressupe a existncia de um
equilbrio e harmonia internos, permanentemente buscados.
Mais um aspecto a ser considerado refere-se compreenso da organizao como
um sistema poltico, ou seja, um sistema que est permeado e resultado das aes hu-
manas politicamente orientadas. O homem um ser poltico, e suas aes so explicadas,
segundo essa perspectiva, a partir dos significados, das experincias, das expectativas e
dos interesses que as fi.mdamentam. A ao humana, nesse sentido, intencionalmente
direcionada A organizao compreendida como expresso das relaes sociais que ali
se manifestam e como realidade em permanente transformao.
Por ltimo, importa reafirmar a viso de organizao como um fenmeno comple-
xo, ambguo e paradoxal (Morgan, 1991), que para ser apreendido, no na sua totalidade
de fato, mas na totalidade possvel, requer a utilizao de mltiplas percepes da reali-
dade. uma perspectiva que busca integrar as diferentes possibilidades de compreenso
da organizao e de seus objetivos.
Objetivos organizacionais na perspectiva racional
Nessa perspectiva, a organizao considerada um instrumento racionalmente de-
senhado para alcanar objetivos predefinidos. De acordo com os objetivos, as tarefas e
atividades so estruturadas segundo uma racionalidade tcnica ou instrumental, ou seja,
da maneira mais racional, para que os fins sejam atingidos com uma eficincia mxima.
Essa racionalidade alcanada atravs de uma clara definio de objetivos e da efi-
cientizao dos meios para alcan-los. uma questo de engenharia organizacional. A
intensa diviso de trabalho e o estabelecimento de mecanismos formais de coordenao
do trabalho dividido so a maneira encontrada para assegurar a simplificao, a padroni-
zao e a previsibilidade das aes organizacionais. As tarefas e responsabilidades so
explicitadas para cada integrante da organizao atravs de regras, regulamentos, nor-
mas, fluxos, organogramas etc. Assim, toma-se possvel o estabelecimento de uma pro-
duo-padro e de mecanismos que permitam seu acompanhamento e avaliao.
H uma nfase no controle e na predeterminao do comportamento humano, de
modo a canalizar e condicionar as aes humanas em direo ao alcance dos objetivos
organizacionais (Scott, 1981). Conseqentemente, h tambm uma tendncia centrali-
zao no processo de tomada de decises. Supostamente, dessa forma alcanada a har-
monia necessria para o funcionamento mais eficiente da organizao e para a realizao
de seus objetivos. A preocupao maior est direcionada para os aspectos e arranjos for-
mais da organizao, como um instrumento a servio da racionalidade.
2 Interdependncia recproca aquela que se estabelece entre as partes submetidas a uma situao tal que o
resultado da produo de uma parte, seu produto, toma-se insumo para a produo de outra parte cujo produto,
por sua vez, pode contituir-se novamente em insumo. (Ver Thompson, James D. 1976.)
Interdependncia funcional aquela que se estabelece entre as partes e na qual, em circunstncias normais,
uma parte trabalha para todas as outras. (Ver Morgan, 1991.)
Os pressupostos da perspectiva racional esto alicerados principalmente nos estu-
dos de Frederick W. Taylor, Henri Fayol e Max Weber, respectivamente conhecidos
como a gerncia cientfica de Taylor, os princpios administrativos de Fayol e o estudo
da burocracia de Weber (Thompson,1976; Scott, 1981).
Na perspectiva dos autores clssicos destacam-se como objetivos da organizao a
produo de bens e servios (razo pela qual foi criada) e a eficincia mxima como prin-
cipal objetivo a ser alcanado. No existe propriamente um process0
3
de definio de ob-
jetivos organizacionais. Os objetivos de uma organizao so definidos, a princpio, por
ocasio de sua criao, e os ajustes posteriores que eventualmente sejam necessrios vi-
sam apenas aumentar a eficincia organizacional. Pressupe-se que dirigentes e funcio-
nrios aspirem igualmente a essa eficincia. Segundo essa viso, os indivduos na organi-
zao buscam nica e exclusivamente preencher suas necessidades materiais, ou seja, so
motivados por incentivos financeiros. Assim, quanto mais eficiente e produtiva for a or-
ganizao, sero tambm mais bem satisfeitos os objetivos individuais. Portanto no
existe conflito de objetivos, eles so nicos e absolutamente claros. So tambm conside-
rados aspectos auto-evidentes, facilmente identificveis na organizao. Os objetivos
constituem categorias fixas, estticas no tempo e no espao, predeterminados e antece-
dentes estruturao da organizao, e no esto sujeitos a presses internas ou externas
para se modificarem. So definidos levando-se apenas em considerao os aspectos in-
ternos da organizao, j que esta compreendida como um sistema fechado, desconsi-
derando assim e/ou relegando o contexto social, poltico, cultural e tecnolgico do ambi-
ente no qual a organizao se insere.
Simon (1979) tambm compreendeu as organizaes como instrumentos de realiza-
o de objetivos. A organizao por ele considerada um fluxo contnuo de tomada de
decises, pois permanentemente enfrenta e resolve problemas. Para ele, gerenciar uma
organizao fazer "as coisas" acontecerem, fazer com que as pessoas realizem "coi-
sas", porm no so quaisquer "coisas". Interessa sejam feitas aquelas definidas a partir
de um objetivo e que contribuam para que este seja alcanado. Estabelece-se, assim, uma
seqncia de passos necessrios para que possa ocorrer uma deciso racional, no da me-
lhor forma, como preconizavam os clssicos, mas sim daquela que seja suficiente ou sa-
tisfatria. Ao estudar o processo de tomada de decises na organizao, formula uma
"teoria de escolha racional", entendendo o processo de escolha humana, suas decises,
como "o resultado de concluses derivadas de premissas". Para Simon, os objetivos or-
ganizacionais esto relacionados com valores por ele denominados de "fms ltimos". Na
medida em que os objetivos so valores que se deseja alcanar, a explicitao de sua de-
fIDio acaba por ser feita de maneira demasiadamente genrica. Considera portanto ne-
cessrio identificar objetivos de forma mais operacional, de modo a permitir a mensura-
o do que foi alcanado. Prope o estabelecimento de uma "cadeia de meios e fms". A
partir da identificao dos fms ltimos defIDido um conjunto de meios para alcan-los;
cada um desses meios, por sua vez, passa a constituir-se em novos objetivos, para os
quais devem ser tambm identificados os meios especficos para alcan-los. Dessa ma-
neira estabelecida uma "hierarquia de fms" , de objetivos, onde "cada nvel considera-
do como um fim em relao ao nvel mais abaixo e como um meio em relao aos nveis
3 Processo pressupe uma sucesso de estados ou de mudanas, uma transformao contnua no tempo e
espao. Esto implcitas as idias de movimento, fluxo e mudana.
superiores". Cada novo objetivo definido a partir dessa cadeia avaliado quanto a sua
consistncia e congruncia em relao aos fins ltimos.
Simon reconhece, entretanto, que esse encadeamento de atividades e objetivos , por
vezes, incompleto, incoerente, podendo haver inclusive "contradies internas entre os
objetivos ltimos ou entre os meios para alcan-los". Para o autor, justamente essa
hierarquia limitada "o nico trao de racionalidade" observado no comportamento do in-
divduo e da organizao. O autor no abandona o modelo da racionalidade; na verdade o
sofistica. O estabelecimento da cadeia hierrquica de meios e fins a maneira proposta
para alcanar a racionalidade.
Em sntese, na perspectiva racional predominam duas nfases. Uma relacionada
com a definio e com a especificao detalhada dos objetivos a serem alcanados,
bem como dos meios necessrios. Outra, associada primeira, que diz respeito a uma
lgica de eficincia que deve ser permanentemente perseguida e introduzida nas aes
organizacionais. Aqui os objetivos constituem critrios de escolha entre diferentes ati-
vidades; de especificao das tarefas a serem desenvolvidas; de definio sobre como
essas atividades sero estruturadas, ou seja, os objetivos antecedem e condicionam o
desenho da estrutura organizacional. tambm a partir da identificao dos objetivos
que so definidos os profissionais necessrios realizao das atividades, bem como
os recursos financeiros que sero alocados para o conjunto de atividades da organiza-
o. So tambm os elementos que orientam e impulsionam as decises na organiza-
o (Scott, 1981).
Objetivos organizacionais na perspectiva natural
A viso de organizao como um sistema natural, segundo Morgan (1991), nasce
da tentativa de estabelecer paralelos entre o funcionamento interno dos organismos vi-
vos e o modo de operar das organizaes. Naqueles, seus subsistemas esto ftmcional-
mente integrados e unificados. Cada um de seus rgos so subsistemas - o circulat-
rio, o neurolgico, o locomotor, o respiratrio, o imunolgico etc. - que trabalham
juntos, tendo em vista a homeostase do todo. Existe uma tendncia estabilidade do
meio interno do organismo, alcanada atravs do estabelecimento de mecanismos de
auto-regulao entre suas variveis essenciais e o ambiente. Desvios nos padres de
funcionamento determinam o incio de aes que tm em vista a sua correo. O estado
de equilbrio e harmonia interna do ser vivo a garantia de sua sobrevivncia (Morgan,
1991)
As organizaes, da mesma forma que os organismos, compem-se de subsistemas
que processam insumos advindos do ambiente, transformando-os em produtos que po-
dem tanto constituir novos insumos para outros subsistemas internos quanto ser ime-
diatamente devolvidos para o ambiente, onde so consumidos. Cada subsistema orga-
nizacional, assim como a organizao em relao ao seu ambiente, est voltado para o
atendimento de suas diversas necessidades de forma mutuamente aceitvel. O funcio-
namento das organizaes, segundo essa perspectiva, explicado a partir da idia de
funcionalidade e equilbrio entre as partes organizacionais e o todo, e entre este e o am-
biente.
A partir dessa suposio, a perspectiva natural compreende a organizao como um
organismo vivo que tem necessidades
4
a serem satisfeitas e que, para tanto, estabelece re-
laes recproca e funcionalmente interdependentes entre seus diferentes subsistemas e o
ambiente, visando fundamentalmente a sua sobrevivncia. Na perspectiva natural, a no-
o de satisfao de necessidades do organismo vivo o ponto de partida para a com-
preenso das organizaes.
Desenvolvem-se ento trs campos de preocupao com as necessidades organiza-
cionais. Um voltado para a compreenso e a satisfao das necessidades dos indivduos
na organizao, assumidos como um de seus subsistemas; outro direcionado s necessi-
dades que so geradas no interior dos diferentes subsistemas organizacionais; e um ter-
ceiro interessado nas necessidades da organizao satisfeitas por intermdio das relaes
estabelecidas com o ambiente. Engloba, portanto, as contribuies das abordagens deno-
minadas relaes humanas, funcionalistas e contingenciais.
As necessidades individuais foram enfatizadas pela abordagem das relaes huma-
nas. Os indivduos tm necessidades complexas que devem ser satisfeitas, como condi-
o para seu desempenho eficiente na organizao. Reconhece-se, assim, a existncia de
outros objetivos na organizao, alm daqueles inicialmente definidos. Existem tambm
os objetivos dos indivduos, relacionados com o preenchimento de suas necessidades fi-
siolgicas, de segurana, sociais, de auto-estima e auto-realizao.
5
Embora reconhea a existncia de diferenas entre os objetivos individuais e organi-
zacionais, essa viso no considera que o conflito no acontece porque o equilbrio pode
ser atingido e deve ser intencionalmente buscado. A idia central reside em estimular os
indivduos para que desenvolvam sentimentos positivos em relao organizao. A or-
ganizao deve ser vista como uma famlia da qual o indivduo se orgulha de fazer parte.
Os objetivos da organizao no s merecem seus esforos, como deles dependem. A or-
ganizao, em retribuio, oferece recompensas, propiciando que as necessidades indivi-
duais sejam satisfeitas. Assim, importante desenvolver nos indivduos a crena de que
trabalhar na organizao, contribuindo para que ela alcance seus objetivos, traz em de-
corrncia a realizao de seus objetivos/necessidades individuais.
Torna-se ento necessrio dar ateno aos aspectos relacionados com a motivao
humana no desenvolvimento das tarefas organizacionais. O desenvolvimento de idias
junto aos empregados, como a de ser importante e til no trabalho, visto como capaz de
estimular um maior envolvimento dos empregados no trabalho que realizam. Associam-
se algumas iniciativas, como o enriquecimento das tarefas por meio da concesso de
4 Segundo Frank E. Hartung, o termo necessidades pode ter trs significados. Neste artigo ele ser utilizado
apenas com dois: como a designao de alguma coisa requerida pelo bem-estar fisico ou daquilo cuja falta
levar a distrbios internos que originam impulsos (nessa perspectiva, a conduta humana explicada pela satis-
fao dessas necessidades bsicas ou biolgicas); e como uma srie de bens e servios que ao mesmo tempo
satisfazem e estimulam essas necessidades. (Ver Dicionrio de Cincias Sociais. 1987.)
5 A identificao dessas necessidades advm da teoria de motivao de Abraham Maslow, segundo a qual o
homem motivado no sentido de satisfazer um conjunto de necessidades, de acordo com uma hierarquia de
importncia entre elas. Satisfeitas as necessidades de um dado nvel, imediatamente surgem outras em seu
lugar, as quais, quando preenchidas, novamente so substitudas. A busca da satisfao de tais necessidades a
principal motivao, segundo essa teoria, para o comportamento do indivduo na
Embora Maslow identifique como necessidades humanas no apenas as biolgicas, incorporando portanto
um sentido mais ampliado de necessidades (socioculturais), para ele h uma antecedncia e portanto uma pre-
determinao das necessidades biolgicas em relao s socioculturais na explicao do comportamento
hum_ano.
maior autonomia, responsabilidade e reconhecimento, e uma gerncia mais participativa,
como forma de satisfazer s necessidades do indivduo na organizao. Dessa maneira,
supe-se alcanar o equilbrio interno entre o indivduo e seus objetivos e os objetivos or-
ganizacionais, condio necessria para o funcionamento mais eficiente da organizao.
Assim, no somente o desenho formal da organizao que deve ser considerado
para um funcionamento eficiente, mas tambm a satisfao das necessidades individuais
e o modo pelo qual as pessoas buscam satisfaz-Ias. Importam, portanto, as interaes
que se estabelecem no trabalho que elas realizam, ou seja, as relaes no planejadas
nem previstas em regras e manuais; aquelas que se do de forma espontnea nas relaes
de amizade e afinidade que se estabelecem entre os seres humanos no convvio em co-
mum, no ambiente de trabalho. Denominam-se relaes informais e trazem tona a exis-
tncia de uma outra organizao - a organizao informal - resultante da operao da
organizao formal.
Nessa viso, a organizao tambm considerada como um sistema fechado, cujas
necessidades so supridas dentro do seu prprio ambiente interno. Continuam sendo ob-
jetivos organizacionais a prestao de servios inicialmente definida, quando criada a or-
ganizao, e a eficincia. No entanto, se reconhece a existncia de outros objetivos pre-
sentes na organizao: aqueles relacionados com as necessidades individuais, que podem
e devem ser satisfeitas na prpria organizao, para que esta possa alcanar seus objeti-
vos primrios.
Outra preocupao com as necessidades organizacionais refere-se quelas geradas
no interior de suas diferentes partes, no se restringindo, apenas, s relacionadas com os
indivduos. Nesse caso, as partes ou subsistemas so compreendidos como as estruturas
de grupos ou de papis existentes na organizao, sendo esta considerada uma estrutura
adaptativa cujo principal objetivo buscar e assegurar o seu equilbrio.
Etzioni (1984) entende que a razo de ser das organizaes servir a seus objetivos
especficos (a produo de um bem ou servio), por ele denominados objetivos estabele-
cidos. Entretanto, reconhece que o funcionamento da organizao naturalmente faz com
..
que surjam outros objetivos organizacionais, os objetivos reais, advindos de cada um dos
seus subsistemas, que adquirem necessidades e lutam para satisfaz-Ias. Essas necessida-
des por vezes aprisionam a organizao, fazendo com que ela abandone seus objetivos
iniciais e se volte quase que exclusivamente para o alcance de objetivos relacionados
com aquelas necessidades (Etzioni, 1984). Esse processo, denominado pelo autor "subs-
tituio de objetivos" organizacionais, tem na inverso de prioridades entre meios e obje-
tivos a forma mais comum de se apresentar. Nessa circunstncia, a organizao deixa de
ser um instrumento, um meio para obteno de determinados objetivos, para tomar-se
um fim em si mesma.
Outro exemplo de substituio de objetivos a situao na qual as normas e os pro-
cessos internos organizacionais so tomados rigidamente como critrios dominantes para
a tomada de decises no lugar dos objetivos da organizao. Aqueles processos tornam-
se, na viso do autor, ''valores independentes" que guiam o comportamento das pessoas
na organizao a cada deciso tomada. As normas e os processos deixam de ser meios
para constiturem-se em verdadeiros fins organizacionais, no importando se esto ou
no contribuindo para os objetivos iniciais da organizao.
Uma ltima situao de substituio de objetivos aquela na qual a organizao j
atingiu seus objetivos iniciais, o que dificilmente acontece, ou quando eles por qualquer
motivo j no podem ser alcanados. So raras as situaes em que se opta pela disso lu-
o da organizao. De maneira geral, existe um forte interesse localizado no ambiente
interno e at mesmo externo pela manuteno da organizao. Tal fato leva identifica-
o de novos objetivos organizacionais, a fim de garantir sua sobrevivncia. Etzioni de-
nomina essa situao "sucesso de objetivos".
Da mesma forma que os organismos vivos necessitam estabelecer relaes com o
ambiente externo para suprir suas necessidades bsicas, as organizaes tambm preci-
sam relacionar-se com seu ambiente externo, a fim de garantir os recursos para sua so-
brevivncia e seu desenvolvimento. Trata-se de um sistema aberto, e a nfase agora des-
loca-se para o ambiente externo e as relaes que as organizaes devem estabelecer para
assegurar sua sobrevivncia. Os objetivos organizacionais, nesse sentido, devem tambm
adaptar-se aos condicionantes externos.
Paul Lawrence e Jay Lorsch (1973) chamam a ateno para o fato de uma mesma or-
ganizao lidar simultaneamente com diferentes partes do ambiente, as quais apresentam
caractersticas distintas quanto a sua estabilidade e complexidade. Isso faz com que cada
setor organizacional desenvolva, da mesma forma, determinadas caractersticas internas
que sejam compatveis com aquelas do setor com o qual predominantemente se relacio-
na. Conseqentemente, os diversos subsistemas organizacionais possuem diferentes ob-
jetivos, os quais so defmidos a partir das demandas e em estreita interao com o ambi-
ente especfico daquele subsistema organizacional. Considerando a organizao como
um todo, quanto mais diferenciada e heterognea ela for, maior a diversidade de objeti-
vos. Os subsistemas organizacionais mais mecnicos tendem a apresentar objetivos mais
explcitos, especficos, estticos e de curto prazo. Os subsistemas organizacionais mais
orgnicos, por sua vez, tendem a defmir objetivos mais ambguos, inespecficos, dinmi-
cos e de longo prazo. Simultaneamente, a organizao busca alcanar objetivos relacio-
nados com a eficincia e a inovao.
James Thompson (1976) considera que as organizaes lidam permanentemente
com problemas circunstanciais tecnolgicos e ambientais que lhes impem incertezas.
Ao mesmo tempo, precisam apresentar os resultados esperados e alcanar alguma racio-
nalidade nas suas aes. Sendo assim, lutar contra a incerteza do ambiente e da tecnolo-
gia o problema central das organizaes complexas. O autor focaliza fundamentalmen-
te as interfaces que se estabelecem entre as organizaes, e entre elas e seu ambiente.
Uma das dimenses mais importantes nessa interface o conceito de "domnio organiza-
cional". Todas as organizaes necessitam estabelecer a sua rea de domnio dentro do
ambiente. O "domnio" de uma organizao consiste "nos objetivos especficos que de-
seja perseguir e nas funes que empreende a fim de implementar seus objetivos". Em
termos mais operacionais, est relacionado com as "obrigaes que uma organizao se
impe em termos de cobertura de molstias, populao atendida e servios prestados"
(Levine & White, 1961).
A delimitao do domnio organizacional permite identificar a intensidade, a diver-
sidade e a localizao da dependncia da organizao em relao ao ambiente. Outro ele-
mento associado ao estabelecimento do "domnio organizacional" refere-se identifica-
o das partes do ambiente que tm importncia fundamentaI para a organizao, no
tocante ao alcance de seus objetivos, quais sejam: sua clientela, entendida como seus
consumidores, seus fornecedores de recursos humanos e materiais, seus financiadores,
seus concorrentes, tanto de mercado quanto de recursos, e, finalmente, as organizaes
regulamentadoras, governamentais, sindicais e outras.
Os setores operacionais do ambiente so aqueles que permanentemente estabelecem
relaes de permuta com a organizao. Fornecem os insumos necessrios sobrevivn-
cia de uma organizao, na medida em que nela reconhecem a capacidade de ofertar pro-
dutos e aes que so por eles desejados. So tambm os principais consumidores dos
produtos organizacionais.
O domnio de uma organizao ento definido a partir dessas rela'es de troca en-
tre ela e seus ambientes operacionais. Estabelece-se, na verdade, um "consenso de dom-
nio" definido por Thompson como "uma srie de expectativas tanto para os membros de
uma organizao como para outros com quem eles interagem sobre aquilo que uma em-
presa se dispe ou no a empreender". portanto nesse processo interativo de delimita-
o de um "consenso de domnio" que os objetivos organizacionais so definidos.
Objetivos so definidos como "domnios futuros pretendidos". Existem diferentes
aspiraes em relao organizao, localizadas no seu nterior ou fora dela. Os mem-
bros da coalizo dominante
6
definem objetivos para a organizao, que para o autor so
os objetivos dos dirigentes, os chamados objetivos "da" organizao. Os demais nte-
grantes da organizao, bem como os representantes de seu ambiente externo, sua clien-
tela, seus investidores e outros, tambm possuem expectativas em relao organizao,
que podem ser mltiplas e diferenciadas, e que o autor chama de objetivos "para" a orga-
nizao.
Na verdade, os objetivos organizacionais derivam da interao dos objetivos "da" e
"para" a organizao, pois a fixao de objetivos organizacionais depende das relaes
que se estabelecem entre a organizao e seu ambiente. So os elementos desse ambiente
que definem em ltima instncia o que desejam que a organizao faa, aquilo que lhes
til ou aceitvel. O ambiente pode interferir mais ou menos na determinao dos objeti-
vos organizacionais, na dependncia das transaes que se estabeleam entre a organiza-
o e o ambiente. Nesse sentido, os objetivos modificam-se permanentemente em funo
de alteraes nessas relaes (Thompson & McEwen, 1967).
Na perspectiva natural, objetivo fundamental da organizao, alm da produo de
bens e servios, a sobrevivncia alcanada atravs da eficincia, da adaptao e da inova-
o. A eficincia tambm um objetivo, porm subordinado sobrevivncia. Reconhe-
ce-se, ainda, a existncia de mltiplos objetivos na organizao, relacionados com as ne-
cessidades de seus funcionrios, de seus subsistemas internos e de setores do ambiente
externo. Todos esses objetivos so, entretanto, passveis de reconciliao no interior da
organizao, o que feito no nvel dos seus dirigentes. Assim, do ponto de vista do siste-
ma interno de poder, a organizao continua sendo representada por um nico ator, seu
dirigente.
Essa perspectiva incorpora a noo de processo para definir os objetivos organiza-
cionais, pois reconhece que eles so permanentemente definidos e redefinidos, quer para
responder s demandas geradas internamente pelos subsistemas organizacionais, quer
para atender quelas originadas no seu ambiente externo.
, em ltima instncia, uma viso da organizao e de seus processos predominante-
mente adaptativa, ou seja, a organizao um organismo capaz de agir principalmente
6 Para o autor, a coalizo dominante formada pelos indivduos que ocupam posies de poder na estrutura
organzaconal, quando o seu poder est disperso e a sua dependncia grande. Podem tambm integrar a coa-
lizo representantes dos ambientes operacionais, na medida em que contribuem para aumentar o poder daqueles
indivduos.
para adaptar-se ou de reagir a fim de sobreviver. Assim sendo, a perspectiva natural no
abandona os critrios estabelecidos na perspectiva racional para a definio de objetivos,
apenas acrescenta a estes novas dimenses. Segundo Georgiou (198 I), "o sistema natural
e o modelo racional no so esquemas conceituais conflitantes, mas estgios na evoluo
do paradigma do objetivo".
7
Objetivos organizacionais na perspectiva poltica
Inegavelmente, as organizaes so criadas para alcanar algum objetivo, so instru-
mentos desenhados para realizar determinadas tarefas. Mas quem cria as organizaes e
realiza suas tarefas? necessrio tambm reconhecer que, sem os indivduos, as organi-
zaes no existiriam. So eles os responsveis por sua criao e operao. Para que as
organizaes atinjam seus objetivos, imprescindvel que as pessoas que nela trabalham
canalizem seus esforos nesse sentido. No entanto, por que o fariam? Estaro todas elas
igualmente dispostas a ajudar a organizao a alcanar seus objetivos?
Existem motivos mais particulares e mesmo individuais relacionados com algo mais
difuso e de dificil apreenso, que levam as pessoas a se colocarem dessa ou daquela ma-
neira numa dada situao de vida ou mesmo organizacional. As aes humanas esto im-
pregnadas de expectativas e interesses derivados das experincias e dos significados que
a elas so atribudos. O agir resulta da interpretao individual de uma dada situao,
construda e explicada a partir de uma rede de significados que pertence a quem interpre-
ta, e da conseqente escolha de certos modos de agir para obter determinados fms (Sil-
verman, 1971). H nas aes humanas um componente central que as origina, as condi-
ciona e as toma complexas: aquilo que impulsiona o ser humano a movimentar-se em al-
guma direo, ou seja, seus interesses.
Portanto a maioria das pessoas da organizao no passiva ante as diferentes situa-
es que se apresentam (ou, pelo menos, no passiva o tempo todo). As aes humanas
na organizao constituem-se em atos polticos, ou seja, esto informadas por uma lgi-
ca, na qual existem determinados fins que se deseja alcanar. Conseqentemente, mes-
mo quando as pessoas nas organizaes esto perseguindo os objetivos organizacionais,
certamente esto buscando tambm alcanar seus objetivos pessoais (Prestes Motta,
1990).
Numa organizao coexistem diferentes interesses. Mesmo considerando uma nica
pessoa, ela prpria estabelece tenses internas decorrentes dos diferentes interesses que
coexistem no seu trabalho. H os interesses relativos ao desenvolvimento de suas ativi-
dades de trabalho propriamente ditas, aqueles relacionados com a sua ascenso funcional
e social na organizao e outros que dizem respeito s suas atividades extramuros, no
mbito familiar, das amizades etc. Nem sempre possvel atingi-los simultnea e igual-
mente. Escolhas sempre so necessrias. Para Morgan (1991), essa tenso que se estabe-
lece entre "os diferentes interesses que um indivduo deseja perseguir faz com que sua re-
lao com o trabalho seja inerentemente poltica, mesmo antes de levar em conta a
existncia e as aes de outros membros organizacionais".
7 Para o autor, a terminologia "paradigma de objetivos" utilizada para denominar todas as contribuies teri-
cas no campo das organizaes que partem da compreenso de organizao como um instrumento para obten-
o de objetivos.
Se os indivduos tm diferentes interesses e buscam satisfaz-los, uma conseqncia
natural so os conflitos. Portanto no h como deixar de reconhecer que a organizao
mais que um sistema cooperativo. Ela tambm, ou fundamentalmente, um sistema
competitivo. Quaisquer dimenses da organizao - seus objetivos, sua diviso de tra-
balho, sua estrutura hierrquica, seus cargos e funes, seus recursos - podem consti-
tuir-se em objeto de cooperao ou de competio, dependendo dos interesses e motiva-
es individuais que momentaneamente estejam prevalecendo. A integrao do todo
organizacional e o alcance dos objetivos organizacionais so bastante problemticos. De-
pendem em parte do comprometimento das pessoas que integram a organizao, o qual,
por sua vez, decorre do grau de recproca dependncia entre os diferentes integrantes da
organizao.
Toma-se assim absolutamente incuo e at mesmo pouco racional negar a dimenso
poltica nas organizaes. As organizaes constituem sistemas polticos. Desconsiderar
ou mesmo no tratar de forma explcita a vida poltica existente nas organizaes em
nada ajuda os seus dirigentes e funcionrios a nelas agir para alcanar seus objetivos. A
poltica na organizao no pode ser considerada como tabu, disfuno, anomalia ou, na
melhor das hipteses, algo opcional. Ela necessariamente inerente vida humana e,
conseqOentemente, dinmica organizacional (Morgan, 1991; Prestes Motta, 1990).
Outra dimenso organizacional enfatizada na perspectiva poltica o poder, compre-
endido como a capacidade de influenciar, derivada do controle de recursos organizacio-
nais utilizados para a concretizao de determinados interesses. O poder se coloca numa
situao interativa entre pessoas e grupos, de dentro e de fora da organizao. Em decor-
rncia dessa interao, o poder funo da dependncia existente entre os diferentes ato-
res organizacionais.
Essas trs categorias intimamente relacionadas - interesses, conflito e poder - ori-
entam os diferentes processos de mtua influncia na organizao, como a formao de
coalizes e a negociao que nelas e entre elas se estabelece. Esses processos acabam por
moldar o cotidiano das organizaes.
Importante contribuio de Perrow (1961) ao estudo dos objetivos organizacionais
foi a distino por ele feita entre objetivos oficiais e operacionais. Segundo o autor, obje-
tivos oficiais so os "propsitos gerais da organizao tal como existem ( ... ) nos relat-
rios anuais, nas declaraes pblicas feitas por seus dirigentes e nos pronunciamentos
das autoridades".
Essa uma definio de objetivos extremamente vaga e genrica. No necessaria-
mente representa aquilo que a organizao est de fato realizando. Em contrapartida, o
autor prope a utilizao do conceito de objetivos operacionais, aqueles que "dizem o
que a organizao est tentando realmente fazer, independentemente do que oficial-
mente declarado como sendo os seus fins". Para Perrow, os objetivos operacionais esto
relacionados com os interesses ou fms especficos de um grupo particular na organizao
(Georgiou, 1981; Marinho, 1990). Este para Perrow(l965) o grupo dominante, aquele
responsvel pela tarefa mais crtica da organizao num dado momento de seu desenvol-
vimento tecnolgico. Os objetivos operacionais so os objetivos desse grupo dominante.
Refletem, assim, os imperativos da tarefa circunstancialmente mais importante.
Georgiou (1981), entretanto, relativiza o poder de definio dos objetivos organiza-
cionais pelo grupo dominante. Os objetivos da organizao, segundo o autor, so tam-
bm modificados, condicionados e limitados pelas demandas de outros grupos organiza-
cionais que tambm detm algum poder na organizao e dos quais o grupo dominante
depende para alcanar seus prprios objetivos.
A relativizao do poder do grupo dominante explorada por Richard Cyert e James
March (1963) atravs da noo por eles desenvolvida acerca da formao de coalizes
nas organizaes. A organizao constitui-se em mltiplos centros de poder. a expres-
so e o resultado das relaes entre as diferentes coalizes existentes, entendidas como
os diversos grupos de indivduos que compartilham certos interesses ou determinados
objetivos e lutam para prevalecer na organizao. Surge com esses autores mais uma ca-
tegoria fundamental para a compreenso da dinmica organizacional - as coalizes.
Os autores Bacharach e Lawler (1980) consideram as organizaes uma rede de gru-
pos de interesses. Segundo eles, existem trs grupos crticos na organizao: os grupos de
trabalho, constitudos de acordo com a diviso de trabalho entre os departamentos e no
interior de um mesmo departamento ou com a hierarquia organizacional; os grupos de in-
teresses, que tm conscincia da coincidncia de objetivos e destinos na organizao,
para alm de sua interdependncia nas atividades de trabalho; e, finalmente, as coalizes,
que so os grupos de interesses voltados para um objetivo comum.
Para esses autores, os grupos de interesses esto permanentemente preocupados em
influenciar as decises que interferem na sua posio na organizao. Nesse sentido,
quando situaes conflitantes se apresentam, um grupo de interesses pode ou permanecer
isolado, ou perseguir seus objetivos ou formar uma coalizo com outro grupo, agora no
mais para perseguir os seus objetivos, mas sim objetivos comuns aos integrantes da coa-
lizo.
As coalizes, para Cyert e March (1963), so compostas por dirigentes, funcion-
rios, acionistas, fornecedores, consumidores, agncias reguladoras e outros que estabele-
am relaes de troca e que detenham algum poder. Enfim, englobam todos aqueles de
quem de alguma forma a organizao depende e aqueles que, por sua vez, dependem da
organizao.
As coalizes no so grupamentos criados automtica e naturalmente pela estrutura
da organizao, tais como os grupos de trabalho. Elas resultam destes ltimos e dos gru-
pos de interesses, e so social e intencionalmente construdas. No so parte da estrutura
formal da organizao, mas sim produtos emergentes do processo informal de influncia
que modificam permanentemente as manifestaes da estrutura formal da organizao.
As coalizes so os mecanismos que cristalizam e trazem tona os interesses conflitantes
na organizao, e a barganha o processo pelo qual os indivduos agem e lidam com tais
conflitos. Para os autores, "barganha e conflito nas organizaes so fenmenos indistin-
guveis" (Bacharach & Lawler, 1980).
Cada coalizo tenta impor seus objetivos organizao como um todo. No entanto,
nenhuma coalizo capaz de determinar completa e exclusivamente os objetivos da or-
ganizao. Por isso, a negociao necessria. As coalizes interagem, barganham entre
si, conscientes de suas divergncias e da importncia de sua mtua participao no pro-
cesso.
A cooperao assegurada, segundo Cyert e March (1963), por um mecanismo
compensador denominado "pagamentos parte". Ou seja, uma coalizo, para garantir a
participao de outra, atende de alguma maneira s demandas daquela. Os "pagamentos
parte ( ... ) so realizados de diferentes formas, atravs de dinheiro, de um tratamento par-
ticular, da autoridade, da poltica organizacional, e outros". Importa que, quaisquer que
sejam as formas de pagamento utilizadas, sejam pagamentos polticos ou monetrios, tais
recompensas representam um "constrangimento poltico". H portanto uma coalizo que
dominante, aquela que detm maior controle e poder de deciso sobre os recursos orga-
nizacionais. Para os autores, nesse processo de barganha sobre os "pagamentos parte"
que os objetivos organizacionais so definidos e, por essa razo, tendem a ser inconsis-
tentes; entretanto, reconhecem existirem alguns mecanismos estabilizadores que refletem
comprometimentos prvios.
ento que, num processo contnuo de negociao em tomo dos interesses da coali-
zo dominante e de outras coalizes e grupos de interesses, externos e internos organi-
zao, a coalizo dominante mantm, refora ou perde poder. tambm nesse processo
que a coalizo dominante se modifica e os objetivos da organizao se ajustam nova
composio de poder e de interesses. Os objetivos da organizao so, em ltima instn-
cia, os produtos que resultam de um jogo negociado de poder e de interesses.
Mintzberg (1983) afirma que os integrantes da organizao compem uma coalizo
interna que disputa poder e recursos, e que os representantes de setores do ambiente com-
pem uma coalizo externa que tenta influenciar a organizao. O autor, entretanto, cha-
ma a ateno para a importncia da coalizo interna, pois " atravs dos esforos da coa-
lizo interna que a organizao funciona e determina seus objetivos. Este o corao do
sistema de poder organizacional".
Para o autor, existem vrios tipos de coalizes internas e externas. Dependendo "das
circunstncias, um grupo assume a posio de maior importncia", isto , um deles apre-
senta-se como a coalizo dominante. Ele identifica vrias combinaes possveis entre as
coalizes externas e internas, chamando a ateno para a necessidade de existirem nessas
associaes um foco de poder concentrado que prevalea, seja na coalizo externa, seja
na interna. Segundo Mintzberg, "uma ausncia prolongada do poder focalizado em qual-
quer das coalizes tende a levar naturalmente a um difundido estado de conflito, como se
todos os influentes saltassem para o vazio". Essa situao pode por vezes comprometer o
alcance da "misso bsica da organizao".
Objetivos podem ser definidos como as intenes e os fins desejados pelos indiv-
duos ou pelas coalizes. Objetivos, como estados futuros desejados, podem ou no ser
realizados. Em rigor, os objetivos que acabam por prevalecer no so exatamente aqueles
de nenhum grupo em particular, nem mesmo os da coalizo dominante. claro que os
objetivos da coalizo dominante, pelo poder que possui, so os principais condicionado-
res e limitadores dos objetivos da organizao. No entanto, os objetivos da coalizo do-
minante tambm so limitados e condicionados pelas demandas de outras coalizes que de-
tm poder, das quais a coalizo dominante depende para alcanar seus prprios objetivos.
Continuam sendo objetivos da organizao a eficincia e a sobrevivncia. S que
agora esses objetivos j no so uma abstrao e tampouco se revestem de uma pseudo
neutralidade administrativa, pois esto associados aos interesses de indivduos e de gru-
pos. Estes, para fazerem prevalecer seus objetivos perante os demais, necessitam da efi-
cincia enquanto recurso para sobreviver e acumular poder. A importncia da sobrevi-
vncia para os indivduos e grupos, compreendida numa dimenso poltica, reflexo das
relaes de poder e da negociao estabelecidas entre eles e os demais integrantes orga-
nizacionais. Representa uma das etapas bsicas para que integrem a coalizo dominante.
Para Scott (1981), a concepo de coalizo dominante um elemento central com-
preenso da dinmica organizacional e evita uma srie de equvocos sobre o processo de
formulao de objetivos organizacionais, a seguir enumerados:
"1) O problema da reificao evitado: indivduos e grupos tm interesses, e o processo
pelo qual essas preferncias so impostas organizao especificado.
2) Apesar de se admitir que os indivduos especificam objetivos para a organizao, no
h a presuno de que todos o faam em condies iguais, nem assumido que partici-
pantes individuais mantenham os mesmos objetivos.
3) Apesar de os indivduos imporem objetivos organizao, na maioria das vezes um
nico indivduo no poderoso o bastante para determinar completamente os objetivos
organizacionais; assim, objetivos organizacionais so diferentes dos objetivos de qual-
quer participante.
4) A concordncia acontece perante as diferenas de interesses entre os participantes;
algumas dessas diferenas, no todas, podem ser resolvidas pela negociao; assim, obje-
tivos conflitantes podem estar presentes.
5) Reconhece-se que o tamanho e a composio da coalizo dominante podem variar de
uma organizao para outra e dentro de uma mesma organizao ao longo do tempo."
Os objetivos organizacionais na perspectiva de integrao
Cada uma das perspectivas apresentadas, a racional, a natural e a poltica, compreen-
de as organizaes e, conseqentemente, o que sejam objetivos organizacionais e como
se d seu processo de definio, a partir de uma determinada nfase.
Na perspectiva racional, as organizaes so consideradas mquinas cujos objetivos
so previamente definidos, com pouca ou nenhuma interferncia do ambiente externo,
tendo como principal propsito a busca da eficincia. Na perspectiva natural, as organi-
zaes so como os organismos vivos, cujo objetivo crucial a sua sobrevivncia. Para
alcanarem-na, elas permanentemente adaptam-se s demandas ambientais e de seus
subsistemas internos. Na perspectiva poltica, as organizaes so construes sociais em
permanente transformao, e os objetivos organizacionais so os objetivos dos indivdu-
os e grupos que as integram, ou daqueles que se localizam no ambiente em que se inse-
rem e que, num dado momento, detm maior parcela de poder, fazendo prevalecer seus
objetivos perante os demais.
No entanto, sero as organizaes apenas aquilo que cada perspectiva compreende?
Ou ser que cada uma compreende apenas uma das faces ou uma das dimenses que
compem as organizaes? Se as organizaes so de fato fenmenos sociais complexos,
repletos de contradies, consensos e discordncias, cada uma dessas perspectivas ser
por si s suficiente para explic-Ias?
Para Campos (1990), essas diferentes perspectivas reproduzem a discusso que se
estabelece sobre as diferentes contribuies tericas no campo das organizaes e que
tm subjacentes dois paradigmas: o mecanicista e o hermenutico-dialtico. O paradigma
mecanicista o dominante. Compreende o mundo e os seres humanos como sistemas
mecnicos, compostos de partes separadas, ordenadas e submetidas a leis regulares, pas-
sveis de generalizao. Estendida s cincias sociais, essa forma de ver o mundo levou
construo de teorias organizacionais que pretendiam prescrever maneiras corretas, neu-
tras, previsveis do funcionamento da organizao, como se fossem receitas passveis de
aplicao em quaisquer situaes organizacionais e em qualquer organizao. O outro
paradigma, ainda emergente, o hermenutico-dialtico, ressalta a importncia da subjeti-
vidade na produo do conhecimento e do entendimento das prticas sociais, de como
surgem e se transformam, a partir da interpretao e do significado que cada ator social
atribui s suas aes e s aes dos outros. A realidade social fruto da intersubjetivida-
de; est em permanente movimento e portanto continuamente reconstruda em funo
das interaes e contradies estabelecidas entre as pessoas. Alm disso, reconhece a
parcialidade do conhecimento e a insuficincia do saber.
Segundo Campos, como resultado da influncia do paradigma mecanicista, nossos
esquemas de pensamento esto viciados em "escolhas exclusivas ( ... ) no adequadas para
abordar problemas divergentes". A autora recomenda que nossa mente, para tratar de
"problemas divergentes", deve se movimentar como ''um pndulo", no se fixando ape-
nas numa perspectiva. Ao contrrio, devemos nos esforar para abordar mltiplos e infi-
nitos ngulos da situao tratada, tantos quantos sejamos capazes de perceber. Pois se a
realidade social "no uma, mas plural, cada esquema cognitivo apenas uma possibili-
dade de entendimento, no o entendimento definitivo". Assim, ela considera as contri-
buies tericas produzidas sob a influncia do paradigma mecanicista como um conhe-
cimento relevante que deve ser utilizado para o entendimento da realidade social.
Morgan (1991) desenvolve um modelo de interpretao das organizaes com base
no uso de metforas. As metforas ajudam a construir "modos de pensar" e "modos de
ver" que permitem uma leitura das situaes organizacionais a partir de diferentes ngu-
los. No se caracterizam como estruturas analticas claramente definidas a serem aplica-
das de forma mecnica. So apenas recursos de interpretao e anlise da organizao.
Morgan (1991) sugere ento que as organizaes, atravs de uma leitura metafrica,
podem ser simultaneamente vrias coisas. "Mquinas" cujas partes interligadas funcio-
nam para alcanar objetivos especficos; "organismos" que realizam trocas entre as suas
partes e com o ambiente a fim de sobreviverem; "crebros" que processam informaes,
com capacidade de aprendizado c de auto-organizao; "culturas" que compartilham um
conjunto de valores, tradies, crenas, significados e esquemas interpretativos constru-
dos e reconstrudos de forma contnua; "sistemas polticos" em que coexistem interesses
diferentes em permanente luta pelo poder; prises "psquicas" criadas e mantidas atravs
de um processo consciente e inconsciente, ou seja, realidades socialmente construdas,
compostas de idias, imagens, pensamentos, preocupaes e aes que, por vezes, aprisi-
onam as pessoas que as produzem; "fluxos e transformaes", um sistema social em con-
tinua mudana, quer se auto-reproduzindo sua prpria imagem e semelhana, quer se
ajustando atravs de mecanismos de feedback, quer se modificando por um processo dia-
ltico, no qual cada fenmeno tende a gerar o seu oposto; fmalmente, um "instrumento
de dominao" em que a organizao, em essncia, representa a imposio dos fins de
um grupo de pessoas sobre os demais grupos, constituindo-se, assim, num instrumento
de explorao.
Para o autor, organizaes so mais bem definidas pela palavra por ele criada, ima-
ginization. Elas so, ao mesmo tempo, fruto das imagens que construmos e das aes
que desenvolvemos. Existe, assim, para o autor, uma estreita ligao entre a maneira de
pensar e a de agir do ser humano: "ns organizamos como ns imaginamos; e sempre
possvel imaginar de maneiras diferentes".
Astley e Van de Ven (1983) consideram possvel que diferentes perspectivas ofere-
am quadros diversos sobre o mesmo fenmeno organizacional, sem que um anule o ou-
tro. Admitem que uma s questo pode apresentar aspectos opostos e contraditrios. De-
fendem portanto uma integrao das diferentes contribuies tericas, porm tambm
ressaltam a necessidade de preservar as especificidades de cada uma dessas contribui-
es. As organizaes so simultaneamente um sistema tcnico, racional e funcional, e
um sistema poltico, uma construo social dos indivduos. Eles reconhecem que "a ao
individual sempre, em alguma medida, controlada para evitar a total desintegrao do
sistema. Mas o sistema nunca totalmente integrado nem perfeitamente coeso"
H, assim, coeso e integrao suficientes para evitar a destruio alcanada, segun-
do os autores, custa da "supresso parcial do antagonismo interno". Os autores se utili-
zam de uma viso metafrica da organizao, comparando-a a um jogo, construda por
Michel Crozier e Erhard Friedberg (1980). Para esses dois autores, segundo Astley e Van
de Ven (1983), as complexas tenses internas que coexistem na organizao so balan-
ceadas e gerenciadas entre os diversos integrantes organizacionais, como se estivessem
num jogo. Preliminarmente, definem-se regras para que o jogo possa acontecer. Vrias
estratgias so possveis, e algumas regras podem at ser quebradas num dado limite, o
qual, uma vez ultrapassado, descaracteriza completamente o jogo. Portanto o jogador, se
quiser ganhar, embora livre para definir suas estratgias, precisa estabelec-Ias em con-
sonncia com as regras predefinidas. Assim, desconsiderar completamente as regras no
, em ltima instncia, do interesse de cada jogador em particular.
H portanto nesse jogo organizacional uma racionalidade tcnica previamente esta-
belecida, uma racionalidade funcional que assegura a manuteno e a sobrevivncia do
jogo e uma racionalidade poltica pela qual cada jogador, ativa e intencionalmente, defi-
ne suas estratgias, porm de forma tambm racional e funcional, tendo em vista seu de-
sejo no s de sobreviver, mas tambm de ser o vencedor ou um dos vencedores do jogo
organizacional.
Assim, reconhecer que nas organizaes existem objetivos relacionados com as pes-
soas, e que estas se articulam intencionalmente visando alcanar objetivos negociados e
compartilhados, no significa negar a existncia dos objetivos de eficincia, sobrevivn-
cia e crescimento. A eficincia necessariamente h de ser um objetivo para todas as orga-
nizaes. A sobrevivncia, por sua e z acaba tambm por constituir-se num objetivo.
importante reconhecer que todos esses objetivos esto sempre relacionados com as
pessoas pertencentes s organizaes e ao seu ambiente, com seus dirigentes, com os in-
tegrantes da coalizo dominante e com os integrantes de outras coalizes. As pessoas e
os grupos, nas organizaes, tm como objetivo, no mnimo, a sua preservao e sobrevi-
vncia.
A eficincia, enquanto um dos objetivos da organizao, pode ser considerada um
comportamento necessrio sua sobrevivncia e ao seu crescimento, mas tambm so-
brevivncia e ao crescimento das pessoas, dos grupos e das coalizes integrantes da orga-
nizao e de seu ambiente. Em particular, para os dirigentes e para a coalizo dominante,
a eficincia uma maneira de acumular poder para conseguir maior capacidade de influ-
enciar os rumos da organizao como um todo.
4. Consideraes finais
A partir dos aportes introduzidos pelas perspectivas racional, natural, poltica e de
integrao e das especificidades das organizaes pblicas de sade, chama-se a ateno
para alguns aspectos essenciais compreenso do processo de definio e implementa-
o de objetivos naquelas organizaes.
A perspectiva natural faz sobressair a estreita dependncia e imbricamento dessas
organizaes em relao ao seu ambiente; so elas em parte instrumentos viabilizadores
de objetivos da poltica de sade, que, por sua vez, est condicionada e limitada pela de-
fmio mais geral da agenda de prioridades do governo federal e da conseqente poltica
econmica. Alm disso, esto inseridas no contexto da administrao pblica. Aquilo
que acontece no nivel macro se reproduz no nivel das organizaes de sade. A transito-
riedade e a intermitncia existentes nos niveis centrais, associadas a fatores polticos e s
vezes por eles determinadas, contribuem para a constituio de um cenrio organizacio-
nal (aqui considerando a administrao pblica como um conjunto de organizaes),
onde a indefmio, a incongruncia e a distoro de objetivos (os meios transformam-se
em objetivos) j esto de tal forma incorporadas que so consideradas como situaes
quase "naturais".
A intensa interface e a dependncia da organizao pblica de sade em relao a
seu ambiente exigem que seus produtos e servios estejam ajustados s condies do de-
senvolvimento tecnolgico, bem como s caractersticas epidemiolgicas e s demandas
da populao que atende.
Essas organizaes, pelas caractersticas de seu(s) processo(s) de trabalho, podem
ser consideradas heterogneas e diferenciadas. Compreendem setores cujo funcionamen-
to apresenta uma lgica mais mecanicista e outros mais orgnicos, os quais por sua vez
l i ~ com diferentes graus de incerteza ambiental. Convivem portanto com objetivos
mais explcitos, especficos e estticos, relativos aos setores mais mecanicistas, e com
objetivos mais inespecficos, ambguos e dinmicos, relacionados com aqueles mais or-
gnicos.
Mais um importante aspecto a ser considerado, tambm decorrente de uma viso sis-
tmica, refere-se ao fato de que as organizaes pblicas de sade compem um conjun-
to, ou seja, uma rede que deve estar articulada e integrada, de forma que cada organiza-
o tenha um papel a cumprir, complementar em relao s outras. preciso construir
um "consenso de domnio", ou um consenso de expectativas em relao ao tipo de servi-
os prestados e clientela atendida, para cada organizao e a rede como um todo. Nesse
processo sero estabelecidas relaes interorganizacionais cooperativas mas tambm
competitivas, no apenas no interior do setor pblico de sade, mas com outros setores,
pblicos ou no.
Essas organizaes no podem ter, portanto, objetivos que se definam apenas inter-
namente, pois isso levaria a iniciativas desencontradas e desintegradoras. A regulao do
nivel central necessria no tocante definio das caractersticas da rede de servios
como um todo e dos perfis assistenciais de suas unidades, consideradas as caractersticas
epidemiolgicas da populao a ser atendida. Importa tambm no que diz respeito s li-
mitaes e s possibilidades tecnolgicas e financeiras dessa rede de servios. Algum ni-
vel de regulao externa preciso a fim de assegurar a integrao e o equilbrio do siste-
ma de sade como um todo. Constitui-se num processo que deve ser construdo e
negociado de forma permanente entre os nveis central e local, num contexto onde a in-
definio, a incongruncia e a distoro de objetivos prevalecem nos diferentes nveis.
A tendncia descentralizadora sugerida para as organizaes de sade necessita de
uma contrapartida que assegure a integrao, a articulao e o equilbrio das funes e
aes do sistema de sade como um todo. Entre outras iniciativas, toma-se necessrio en-
fatizar a definio de objetivos, de metas, qualitativas e quantitativas, e de resultados a
serem alcanados por essas organizaes, nos mais diferentes nveis, quer para a rede de
servios considerada enquanto um conjunto de organizaes, quer para cada organizao
em particular, quer ainda, internamente em cada organizao, para os diferentes setores
que a compem. um processo que se d em duas direes, ou seja, do centro para a pe-
riferia e da periferia para o centro. A definio de objetivos em cada nvel condicionada
e condiciona a definio no outro. Reside aqui uma tenso permanente entre a descentra-
lizao e a centralizao.
Como bem coloca Mendes (1989), descentralizar no significa tomar absolutamente
independente cada unidade prestadora de servios, pois isso "corresponderia a criar o
caos e impedir o exerccio de certas funes indelegveis de nveis superiores, como a
funo redistributiva". Ainda, segundo o autor, h "uma relao biunvoca" entre a cen-
tralizao e a descentralizao, em que cada iniciativa descentralizadora corresponde a
uma centralizadora.
A perspectiva poltica traz tona os diferentes interesses e objetivos relacionados
com as pessoas e os grupos que integram e circundam essas organizaes. Diferentes
grupos, como os usurios, os fornecedores, os diferentes nveis de governo, as associa-
es profissionais ou mesmo grupos de interesses particulares localizados e/ou represen-
tados no interior da administrao pblica, tm diferentes objetivos "para" as organiza-
es pblicas de sade, os quais podem ser coincidentes ou no entre si, bem como com
aqueles objetivos originados no interior das organizaes e advindos dos diferentes gru-
pos de interesses. Tais grupos internos e externos competem entre si e tambm associam-
se para fazer prevalecer seus objetivos na organizao como um todo. O aparecimento de
conflitos uma conseqncia natural da coexistncia de diferentes interesses. O que no
significa dizer que a tendncia sugerida para essas organizaes seja de autodestruio,
pela prevalncia e intensidade dos conflitos existentes. Essas organizaes, na verdade,
abrigam um processo dinmico em permanente transformao, em que a barganha e o
conflito so aspectos indissociveis e inerentes vida organizacional.
Assim, a definio e a implementao de objetivos nas organizaes pblicas de
sade constituem-se, sobretudo, num processo de negociao entre os diferentes grupos
de interesses que tm objetivos para essas organizaes. Esses grupos, quando cientes de
sua incapacidade para poderem, sozinhos, definir os rumos da organizao, articulam-se
e conformam uma coalizo dominante, qual seja, aquela que circunstancialmente rene
maior poder para fazer prevalecer seus objetivos perante os demais objetivos colocados
e, dessa forma, condicionar mais fortemente o processo de defmio e implementao
dos objetivos organizacionais. no processo de barganha que acontece no interior da
coalizo dominante que a organizao, atravs de seus grupos internos, pode influenciar
ativamente o processo de definio de seus objetivos e, conseqentemente, atravs da in-
terao com os grupos externos, influenciar seu ambiente. A coalizo transforma-se ao
longo do tempo, quer por alteraes na coalizo externa, quer na coalizo interna (seus
integrantes mudam ou o poder que cada um detm pode mudar). O poder portanto deve
ser compreendido como situacional e voltil, decorrente das relaes de dependncia que
se estabeleam entre os diferentes grupos e pessoas. A percepo da dependncia e do
poder numa situao relacional fator fundamental na articulao e formao da coali-
zo dominante.
Do ponto de vista do apoio interno, vale ressaltar a necessidade de incorporar nessa
articulao de foras os grupos profissionais que detm significativa parte do poder nes-
sas organizaes, em razo da centra1idade das tarefas que desenvolvem e da impossibili-
dade de substitu-Ias por outras. Suas tarefas so indispensveis organizao para a rea-
lizao de seus objetivos, e apenas eles tm as habilidades e o conhecimento tcnico
necessrios para desenvolv-Ias. As organizaes de sade, por serem organizaes pro-
fissionais, convivem com uma grande disperso do poder interno.
Por sua vez, a articulao de uma coalizo externa tambm fundamental. As orga-
nizaes pblicas de sade esto inseridas na administrao pblica e dela dependem
para a definio e a implementao de seus objetivos. Acabam por lidar tambm com
uma importante disperso de poder externo, tendo em vista a existncia de vrios grupos
de interesses no interior da mquina pblica.
Essa situao de disperso potencial interna e externa de poder exige a identificao
de mecanismos que permitam articular e, conseqentemente, concentrar o poder de for-
ma suficiente para assegurar a definio e a implementao de seus objetivos. A confor-
mao da coalizo dominante, embora revestida de considervel complexidade, consti-
tui-se, assim, nesse mecanismo.
Assim, o processo de definio de objetivos de uma organizao pblica de sade
fundamentalmente um processo poltico. As resolues dele originadas representam a
correlao possvel das foras atuantes num dado momento da histria da organizao.
Mudanas nessa correlao de foras podero implicar modificaes nos objetivos ante-
riormente acordados. Os objetivos que resultam desse processo e que so implementados
no so exatamente iguais queles inicialmente desejados pelos integrantes da coalizo
dominante ou por qualquer outro participante desse processo. Requerem portanto algum
nvel de compartilhamento de expectativas e de acomodao dos conflitos. A importn-
cia da formao da coalizo dominante reside na garantia da existncia de uma articula-
o de foras, internas e externas, suficiente e necessria para assegurar a definio e a
implementao de objetivos organizacionais. Conseqentemente, a inexistncia dessa
coalizo poder inviabilizar a definio e a implementao de objetivos nessas organiza-
es, deixando-as deriva.
Por sua vez, a perspectiva racional alerta para a necessidade de introduzir ou aprimo-
rar uma racionalidade instrumental nas organizaes pblicas de sade. necessrio de-
fmir objetivos de forma mais clara e especfica em contraposio tendncia de identifi-
car objetivos genricos ("prestar assistncia de boa qualidade"). Segundo Motta (1989),
objetivos genricos no constituem subsdios para a deciso e a ao gerencial e, portan-
to, no "fornecem qualquer sentido de direo para o alcance de resultados". Alm disso,
deles resultam diretrizes administrativas inespecficas que podem "ser interpretadas de
forma variada e contrrias pretendida".
Impe-se a necessidade de estabelecer uma "cadeia de meios e fins" (Simon, 1979).
Mesmo reconhecendo a impossibilidade de alcanar uma racionalidade instrumental
completa e acabada, necessrio que, para um conjunto de servios e atividades, de
acordo com um dado nvel de complexidade tecnolgica que caracteriza o perfil assisten-
cial dessas organizaes, haja objetivos especficos para cada um dos seus setores com-
ponentes. Metas quantitativas e qualitativas a serem alcanadas pelos setores e pela orga-
nizao como um todo precisam tambm ser identificadas e permanentemente avaliadas.
Por sua vez, esse processo racional tambm dinmico, porque est inserido num pro-
cesso de negociao contnua, no qual pactos de compromissos e responsabilidades em
tomo dos resultados organizacionais so gerados entre a coalizo dominante e as diferen-
tes coalizes e grupos existentes no interior da organizao (Souza Campos, 1990).
Reconhecer que os objetivos organizacionais esto relacionados com os interesses
no significa negar a existncia dos objetivos de eficincia e sobrevivncia identificados
pelas perspectivas racional e natural. S que esses tambm so objetivos relacionados
com pessoas e grupos com objetivos para a organizao. Quaisquer que sejam seus obje-
tivos, alcan-los com eficincia constitui uma forma de assegurar sua sobrevivncia e
acumular poder para influenciar mais ainda o processo de definio e implementao de
objetivos nas organizaes.
Em sntese, o processo de definio e implementao de objetivos nas organizaes
pblicas de sade deve ser considerado a partir de uma perspectiva integradora, pois
apresenta caractersticas de um processo poltico, natural e racional. Poltico porque
preciso considerar e negociar com os diferentes grupos existentes que detm poder e que,
em relao organizao, tm interesses e objetivos. Natural porque precisa levar em
conta as condies e as demandas ambientais e com esse ambiente estabelecer relaes
de troca, as quais tambm so estabelecidas entre seus diferentes subsistemas internos. A
prpria concepo de coalizo dominante supe uma interao da organizao com seu
ambiente, pois os grupos internos interagem com aqueles situados no ambiente da orga-
nizao, influenciando ativamente o processo de definio e implementao de objetivos
organizacionais. Por ltimo, tambm um processo racional porque, para implementar
quaisquer objetivos na organizao, impe-se alguma racionalidade instrumental. E no
caso especfico das organizaes pblicas de sade, essa racionalidade ainda mais ne-
cessria. Elas tm um papel e um dever sociais a cumprir, ou seja, responder de forma
eficiente e eficaz s necessidades de atendimento da populao. Papel que se toma mais
complexo e ao mesmo tempo mais necessrio ao considerar-se o contexto de crise econ-
mico-social que simultaneamente lhes impe uma dupla e paradoxal exigncia: produzir
mais e melhores servios e utilizar menos recursos. Para tanto, no mnimo precisam ter
bem claros os objetivos que desejam alcanar, para direcionar seus esforos nesse sen-
tido.
Para compreender a complexidade do processo de defmio e implementao de ob-
jetivos nessas organizaes h que supor que os fenmenos organizacionais, para serem
mais bem compreendidos, precisam ser considerados e analisados segundo diferentes
perspectivas, pois quanto mais abrangente e diversificado for um diagnstico, maior ser
a capacidade de criar e construir alternativas de ao.
As inmeras particularidades e dificuldades que se apresentam, quer no contexto po-
ltico mais geral, quer no poltico-institucional ou mesmo no organizacional, embora in-
dubitavelmente influenciem a realidade dessas organizaes, no podem constituir fato-
res paralisantes. Mesmo considerando que o meio social mais amplo condiciona em parte
a realidade organizacional, importante reconhecer tambm que ele no a determina por
completo. Os indivduos, enquanto seres ativos, intencionalmente direcionados, so res-
ponsveis pela construo daquela realidade. Na sua interao so estabelecidos "pactos
normativos", que em ltima instncia preservam ou modificam a realidade (Uribe Rive-
ra' 1991). Por essa razo, pressupe-se que os indivduos e os grupos que integram as or-
ganizaes pblicas de sade e os setores de seu ambiente possa interagir e modificar as
condies que hoje prevalecem nessas organizaes. preciso romper a lgica dominan-
te de irresponsabilidade quanto aos resultados organizacionais, mesmo num contexto
onde existem tantas adversidades. Nesse sentido, necessrio que os dirigentes dessas
organizaes, em suas atitudes cotidianas organizacionais, assumam a responsabilidade
de alcanar resultados organizacionais predeflnidos, ao mesmo tempo disseminando e
capilarizando uma lgica de compromissos, responsabilidades e resultados por toda a or-
ganizao.
Por tudo isso, os dirigentes dessas organizaes tm um papel crucial, qual seja, bus-
car alcanar e disseminar uma racionalidade mais integradora no processo de deflnio e
implementao de objetivos organizacionais. So eles os principais articuladores dos di-
ferentes interesses e foras polticas existentes no interior das organizaes e de seu am-
biente, pois estabelecem as principais relaes de interface entre a organizao e seu am-
biente. So portanto os principais artfIces da coalizo dominante. Alm disso, so
tambm os principais responsveis por fazer com que as coisas aconteam nas suas orga-
nizaes. Porm, no so quaisquer coisas que precisam acontecer. necessrio que os
dirigentes tenham sempre em mente os objetivos, o estado futuro desejado para a organi-
zao. A cada deciso e ao decorrente deve existir um quadro de referncia que permi-
ta uma avaliao da necessidade de ajustes, quer na direo que a organizao est assu-
mindo, quer nos seus objetivos. Ter em mente, na administrao do dia-a-dia, os
resultados a serem atingidos ter uma viso estratgica e integrada do planejamento e da
ao (Motta, 1990). No que se tenha a pretenso de aprisionar, controlar ou uniformizar
a realidade organizacional. Porm, at mesmo por reconhecer a coexistncia de diferen-
tes racionalidades em permanente conflito, no interior das organizaes e tambm no seu
ambiente, necessrio que seus dirigentes busquem imprimir uma racionalidade instru-
mental dinmica organizacional. Resultados a serem alcanados precisam ser definidos
e avaliados de forma a garantir a eflccia e a eflcincia organizacionais.
Os dirigentes precisam compreender que a organizao um sistema poltico e que,
sendo eficiente, pode assegurar melhor sua sobrevivncia e sua possibilidade de negocia-
o e barganha com os demais atores que tm interesses e poder em relao organiza-
o. E que, alm disso, ela precisa permanentemente adaptar-se s alteraes ambientais,
polticas, tecnolgicas, epidemiolgicas e socioculturais. Tais lgicas so os ingredientes
mnimos necessrios para que esses dirigentes busquem imprimir uma racionalidade tc-
nica maior ao processo de negociao interna e externa, de modo a assegurar a definio
e implementao dos objetivos organizacionais.
Segundo Motta (1991), "a formulao de objetivos organizacionais deve ser assim
um processo continuo, sistemtico, realista e pragmtico de conhecer e intervir na reali-
dade", realizado de forma integrada e indissociada da prpria implementao de objeti-
vos. Deve-se tentar deflnir objetivos organizacionais da forma mais clara possvel, o que
no elimina a sua condio de "ambguos, arbitrrios, mutveis" e, portanto, inacabados.
Esse processo no deve ser compreendido como algo linear e tampouco dado. Est e
sempre estar por ser construdo, numa interao permanente entre os dirigentes, os de-
mais integrantes da organizao, outras organizaes de sade que faam parte da rede,
os nveis centrais de governo ao qual est vinculada e outros segmentos de seu ambiente.
Para fmalizar, espera-se que esta anlise tenha evidenciado a importncia de com-
preender as organizaes pblicas de sade e seus processos a partir de uma perspectiva
plural e integradora. E que tenha permitido trazer subsdios para os dirigentes das organi-
zaes pblicas de sade, acerca da importncia e da complexidade do processo de defl-
nio e implementao de objetivos em suas organizaes. Uma compreenso mais ade-
quada poder permitir queles atores construir as condies necessrias para,
interferindo ativamente no prprio processo, minimizar a situao hoje vivenciada por
boa parte das organizaes pblicas de sade e seus dirigentes. Uma realidade em que a
indefinio e/ou pouca clareza de objetivos organizacionais constituem um dos fatores
que contribuem para a ineficincia e a ineficcia existente naquelas organizaes. Inter-
ferir ativamente nessa realidade parece ser uma das condies essenciais para que essas
organizaes no percam a sua razo de existir, qual seja, responder de forma eficaz e
eficiente s necessidades de atendimento de sua clientela.
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