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JUVENTUD, VIOLENCIA Y POLITCAS PBLICAS EN AMERICA LATINA

INTRODUCCIN

El objetivo de este documento es evidenciar la situacin de los jvenes en riesgo de Amrica
latina y de proponer polticas para enfrentar este problema.

La importancia de tratar el problema de la juventud en riesgo deriva del nivel de violencia que
registra el continente y que equivale a destruir gran parte del capital humano que el sistema
educativo crea todos los das (LONDOO, GAVIRIA, GUERRERO, 2000). Deriva tambin del
hecho que la regin hasta 2020 tendr el mayor contingente de jvenes de su historia y que la
cohesin social de las sociedades latinoamericanas depender de la capacidad de integrar a la
juventud como actor social central y no marginal.

Este documento describe primero la situacin de los jvenes en riesgo y analiza las condiciones
institucionales de la formulacin e implementacin de programas adecuados. Posteriormente se
focaliza en las diversas tipologas de intervenciones.

1. Jvenes y riesgo

Hablar de Juventud en situacin de riesgo no es tarea fcil. Primero, porque el concepto de
juventud implica asumir un enfoque amplio que por un lado permita focalizar sobre determinados
grupos pero que adems considere que lo juvenil sobrepasa con creces una definicin etarea.
En este sentido, cualquier definicin de juventud implica reconocer que la etapa juvenil es el
perodo en el cual se produce con mayor intensidad la interaccin entre las tendencias
individuales, las adquisiciones psicosociales, las metas socialmente disponibles y las fortalezas y
desventajas del entorno (KRAUSKOPF, 1999). En este sentido, y sin entrar en la discusin
sobre los limites de edad de la juventud que varan segn los pases y sobre lo que se entiende
por jvenes, se asume aqu que la juventud cubre bsicamente dos perodos.

El primero, el de la adolescencia, que se extiende desde la edad de la pubertad alrededor de
12 aos que marca la ruptura con la infancia, hasta la edad de la entrada en el mundo del joven
adulto. La adolescencia es un perodo de formacin fsica, intelectual, afectiva y tica y es
tambin un perodo de cambio y ruptura marcado por la bsqueda de identidad. En el perodo de
la adolescencia los factores de socializacin principales son la familia pero en forma siempre
menor con respecto a la infancia, y por otra parte la escuela y sobre todo los pares. De hecho
como lo han demostrado los estudios basados sobre los meta anlisis, la influencia de los pares
es predominante en el pasaje a actos de violencia o comportamientos en conflicto con la ley o
incvicos ms que cualquier otra influencia (BLATIER, 2002).

El segundo perodo, el del joven adulto es caracterizado por una doble bsqueda: la de entrada
en el mercado de trabajo sea en forma directa sea a travs de estudios o capacitacin que la
facilitan y la bsqueda de construccin de su propia familia. Se extiende hasta ms o menos 25-
29 aos (los pases adoptan limites diferentes), es decir, la edad aproximativa de formar una
familia. En este segundo perodo la familia de origen si bien contina a cumplir un papel de
apoyo, es sobre todo como red de proteccin que permite al joven tener vivienda, financiar sus
estudios o sostenerse durante fases a veces largas de bsqueda de trabajo. La escuela juega un
papel menor en materia de educacin, es principalmente una instancia de calificacin profesional
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y menos de socializacin. Los pares en la formacin, el uso y calidad del tiempo libre y el trabajo
juegan un papel ms influyente. Pero son sobre todo las perspectivas de acceso al mercado de
trabajo y el logro de un equilibrio afectivo en la relacin con potenciales parejas que condicionan
la vida del joven adulto.

En segundo lugar, cualquier definicin de jvenes en situacin de riesgo debe considerar la
presencia estructural del riesgo en la sociedad moderna. En este sentido, el proceso de
modernizacin y desarrollo tecnolgico ha llevado a que los jvenes actualmente se encuentran
mucho ms expuestos a la redefinicin de patrones de consumo que han agudizado las
diferencias en el acceso de oportunidades y en las condiciones de vida entre los grupos en
ventaja socioeconmica y aquellos que no lo estn. En este sentido, los beneficios del desarrollo
tecnolgico no favorecen por igual a los jvenes de todos los estratos sociales, producindose
una polarizacin socioeconmica al interior de las sociedades nacionales (BECK, 1998).
Asimismo, las sociedades actuales se enfrentan a mltiples riesgos como consecuencia de los
procesos de modernizacin donde los peligros decididos y producidos socialmente sobrepasan
la seguridad y conllevan un impacto diferencial que agudiza la brecha social al acumularse la
riqueza en los estratos ms altos, mientras que los riesgos se acumulan en los ms bajos
(BECK, 1998).

Lo anterior implica considerar que si bien toda la juventud se ve enfrentada a los riesgos de la
sociedad moderna, existen grupos de jvenes que por diferentes factores se encuentran ms
expuestos que otros a desarrollar conductas de riesgo. En esto la diferenciacin que se ha
planteado desde el campo de la salud, respecto a la diferencia entre conductas de riesgo y
conductas que involucran riesgos es central.

Las conductas de riesgo son las que comprometen aspectos del desarrollo psicosocial o la
supervivencia de la persona joven. Estas conductas estn influenciadas por diversos factores
presentes en la sociedad y en el entorno ms cercano (familia, escuela, pares y barrio). Por otra
parte, las conductas que involucran riesgos son aquellas propias de los y las jvenes que
asumen cuotas de riesgo (no muy diferentes de los adultos) conscientes de ello y como parte del
compromiso y la construccin de un desarrollo enriquecido y mas pleno.

En este sentido, es necesario destacar, que es peligroso asumir que la juventud en s misma
significa estar en situacin de riesgo por cuanto la generalizacin lleva a que las conductas de
riesgo se consideren propias de este periodo de edad y por lo tanto se fundamenten en la
caracterizacin de este. Asimismo ello no diferencia a aquellos jvenes que realmente tienen un
estilo de vida consistente en conductas que se constituyen en verdaderos factores de riesgo para
su desarrollo y su entorno.

Desde esta perspectiva, la juventud en situacin de riesgo, es aquella que se enfrenta a factores
que pueden afectar el desarrollo de su ciclo vital y comprometen aspectos del desarrollo
psicosocial como es por ejemplo el involucramiento en comportamientos antisociales, violencia y
delincuencia derivados de diversos circuitos de riesgo. De hecho, en la adolescencia y la
juventud los comportamientos especficos que amenazan a determinados grupos de jvenes se
encuentran interrelacionados. Cuando un joven ingresa a uno de ellos, se le van adicionando
vulnerabilidades de distinto origen que confluyen en la explicacin de la participacin de los
jvenes en hechos de violencia y delincuencia (KRAUSKOPF, 2003).
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2. Caracterizacin de la violencia en Amrica latine

Tasa de violencia alta.

Amrica Latina es reconocida como una de las regiones ms violentas del mundo y junto con
ello, la utilizacin de la violencia como forma de resolver conflictos se ha convertido en algo
cotidiano en la regin. En este sentido, a partir de la dcada de los 80s la violencia y en
especial la violencia delictual, se ha convertido en un problema central llegando a ser
considerada uno de los principales obstculos para el desarrollo econmico (FAJNZYLBER;
LEDERMAN Y LOAYZA, 2001). Asimismo, es posible evidenciar que la violencia y la
criminalidad afectan la vida diaria de las personas mediante el debilitamiento de la nocin
misma de pertenencia a la sociedad y la conciencia de la incapacidad del Estado para garantizar
la seguridad de los ciudadanos (REGUILLO-CRUZ. R. 2003). De esta forma, las ciudades se
presentan como espacios donde la violencia es una vivencia cotidiana, generndose una
percepcin pblica (errnea) que identifica la ciudad con la violencia, convirtiendo ambos
trminos en sinnimos
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.

Se sabe adems que como en otras regiones casi el 80% de los delitos comunes (excepto
aquellos relacionados con la violencia intrafamiliar, o los delitos de cuello blanco o del crimen
organizado) son cometidos por jvenes de 12-25 aos. Sin embargo, diversos estudios muestran
que los jvenes son tambin las principales victimas de la violencia en la regin. Al analizar las
cifras de muerte juvenil en la regin, las denominadas causas externas (agrupando accidentes
vehiculares, homicidios y suicidios) son ampliamente predominantes en todos los casos, y en la
mayor parte de ellos, superan el 50 % y hasta las tres cuartas partes de todas las causas de
muerte analizadas (OPS, 2000).

El tema de los homicidios, en particular, afecta centralmente a pases como Colombia, Brasil y El
Salvador, con porcentajes que se ubican en 62.5 %, 42,0 % y 46,1 % respectivamente en
relacin al conjunto de las causas de muerte en varones jvenes, y en tasas que llegan a 211.4
por mil en el caso de Colombia, y a niveles de 107,2 por mil en Venezuela, 96.6 por mil en Brasil
y 95.0 por mil en El Salvador (OPS, 2000). En el caso de las mujeres jvenes, se destacan por
su magnitud- las cifras relacionadas con enfermedades trasmisibles en Repblica Dominicana,
Panam y Ecuador, as como las cifras relacionadas con el embarazo y el parto en Nicaragua y
Colombia, en un marco donde los indicadores no siempre reflejan con precisin los efectivos
alcances de estas complejas dinmicas (OPS,2000). El anlisis del contexto en el cual suceden
estas situaciones de violencia para las jvenes, da cuenta de que el ser mujer, adolescente, vivir
en un entorno socialmente desfavorable y ser madre, son factores que condicionan la situacin
de vulnerabilidad de las jvenes. En este sentido, en la regin una gran fraccin de la
reproduccin biolgica 60% o ms- sucede en la juventud y especialmente en la adolescencia.
En esta etapa ocurren los hechos ms significativos de la trayectoria reproductiva de las
personas, que inician su actividad sexual y se exponen a enfermedades de transmisin sexual,
incluyendo al SIDA. Para Amrica Latina, segn encuestas de demografa y salud (RODRIGUEZ
VIGNOLI, 2005) una gran mayora de los adolescentes no usa preservativos y ms del 75% de

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Reguillo-Cruz, R., Guerreros o ciudadanos? Violencia(s). Una cartografa de las interacciones
urbanas, en Moraa, M. (edit), Espacio Urbano, comunicacin y violencia en Amrica Latina, Instituto
Internacional de Literatura Iberoamericana, Pittsburg, 2003.
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las mujeres han sido madres antes de terminar su juventud. Asimismo, una cantidad importante
de adolescentes sexualmente activas, carece de acceso a informacin, educacin y servicios de
salud sexual y reproductiva. En este sentido, las agudas diferencias en materia reproductiva
entre las adolescentes de la regin y de Europa occidental no radican en su iniciacin sexual
sino en la temprana edad a la que comienzan su reproduccin: no menos de un 15% de las
muchachas latinoamericanas y caribeas de 18 y 19 aos han sido madres antes de los 18 aos
versus el 5% de las europeas (RODRIGUEZ VIGNOLI, 2005).

La violencia de las instituciones de socializacin

Por otra parte, al analizar el involucramiento de estos en situaciones de violencia es posible
identificar que la familia y las instituciones del Estado son espacios- en un grado importante- en
que los nios, nias y adolescentes latinoamericanos viven situaciones de violencia.
(HTTP://WWW.UNICEF.ORG). Segn informacin del UNICEF tanto la violencia domstica
(ejercida por familiares y conocidos de las vctimas) como la violencia institucional (desplegada
en los establecimientos educativos, laborales y carcelarios, entre otros) son las principales
expresiones del fenmeno en casi todos los pases de la regin. A esto se suma tambin el
hecho de que la violencia vinculada a los jvenes tambin se expresa de manera desigual en
trminos territoriales, afectando ms agudamente a las comunidades pobres que viven en
condiciones de gran marginalidad, sobre todo en las principales ciudades de la regin. As, tanto
en lo que atae a las vctimas como a la procedencia de los victimarios, los cinturones de miseria
de las diferentes ciudades muestran indicadores al respecto, y alertan respecto a las perversas
dinmicas que atraviesan a estos procesos, desde hace dcadas, en casi todos los pases de la
regin (RODRIGUEZ, 2005).

Por un lado, la violencia domstica afecta directa e indirectamente- a adolescentes y jvenes a
travs de muy diversas vas. Las y los jvenes son testigos regulares de las escenas de violencia
que se generan entre los adultos con los que conviven (en particular, en el marco de las
relaciones de pareja entre sus padres) y por otra parte, son afectados directamente por la
violencia que ejercen los adultos sobre ellos mismos, tanto en el plano de los apremios fsicos
como en lo que se refiere a violencia psicolgica. Una arista particularmente destacable, en este
marco, es la referida a la violencia sexual. Aunque no existen mediciones comparadas con
idnticos patrones (muestras y tipos de preguntas similares, por ejemplo) los estudios
disponibles indican que en promedio, el 22 % de las mujeres y el 15 % de los hombres, relata
haber vivido algn episodio de violencia sexual, antes de los 17 aos en la regin.
(RODRIGUEZ, 2005). Estos estudios muestran que la prevalencia es similar en diferentes tipos
de grupos humanos, no encontrndose diferencias significativas en cuanto a grupos tnicos,
nivel educativo, nivel socioeconmico, religin, etc.

Por otra parte, la violencia se expresa tambin- en espacios institucionales- como son las
escuelas. En este caso por ejemplo, existen estudios e investigaciones que muestran que en
pases como Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Repblica Dominicana y
Uruguay la violencia tiene tambin sus reflejos en la escuela, la cual tambin sufre los efectos de
la prdida de legitimidad de las instituciones. En la escuela, la violencia simblica se manifiesta
por medio de la indisciplina, de las agresiones verbales y de la precariedad de los dilogos entre
alumnos y profesores, entre otras formas. En la misma lnea, se destacan las prcticas
institucionales que tienden a reproducir desigualdades, reforzar discriminaciones y mecanismos
de exclusin que perjudican a la sociedad. Son, por tanto, prcticas de violencia institucional y
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simblica que tambin se verifican en el ambiente escolar y que se caracterizan, por ejemplo, por
la manera como el currculum y la escuela se organizan.

Asimismo, la evidencia terica y emprica muestra que el entorno criminognico en sectores
marginales traspasa las fronteras de las escuelas y en el ambiente escolar se replica la violencia
del entorno. Asimismo, muchas veces las deficientes condiciones de la educacin pblica no
permiten contener las problemticas de adolescentes y de los jvenes en riesgo. As, la violencia
en la escuela da cuenta del clima interno de ellas y de la crisis del rol de socializacin que ellas
presentan. Junto a ello tambin se debe considerar que si bien la educacin es considerada
como el principal instrumento que una sociedad tiene para promover el bienestar y la integracin
de los adolescentes y jvenes, en la regin presenta desniveles de calidad y pertinencia
significativos que se dan entre estratos sociales. As, las opciones de movilidad social dependen
en alto grado de la calidad de la educacin recibida y si esta es deficiente para los jvenes que
se encuentran en desventaja por la posicin social de sus hogares de origen, se puede sostener
que para un segmento importante de los jvenes opera un sndrome de factores de
vulnerabilidad que debilita su capacidad de adaptacin frente a las exigencias del mundo
contemporneo (LUNECKE-EISSMANN, 2005).

Asimismo, en la regin cobra especial relevancia el hecho de que no solamente la calidad de la
educacin es factor de desigualdad, sino que en muchos pases todava perduran problemas en
materia de cobertura- especialmente en educacin media y educacin superior (Tcnica-
profesional y universitaria). En este sentido, en muchos casos el problema no radica solamente
en una oferta cuantitativa sino tambin en una demanda que enfrenta restricciones:
especialmente para jvenes entre quienes la desercin escolar no es infrecuente. Para Amrica
Latina se calcula que el 30% de los nios no completa la educacin primaria al cumplir los 14
aos y a esa edad, muchos de ellos se ven obligados a trabajar. (RODRIGUEZ VIGNOLI, 2005).
Lo anterior en el largo plazo, implica que los ingresos futuros sern mucho menores para los
jvenes desertores, lo que a su vez puede implicar que ellos opten por caminos que les
otorguen ingresos ms rpidos y seguros (como el camino delincuencial). As la desercin
escolar, aparece como una consecuencia de las estructuras de desigualdad presente en las
sociedades latinoamericanas como as tambin como un posible factor de riesgo.

Junto a este tipo de violencia escolar, los jvenes participan de relaciones de violencia que se
dan especficamente en el espacio escolar y que estn determinadas por las lgicas y cdigos
presentes en el ambiente. Juegos violentos, el buylling o matonaje asociado a grupos son
expresiones propias de la violencia escolar.

Entre otros espacios de carcter institucional en los cuales los jvenes viven situaciones de
violencia, es posible identificar establecimientos de cuidado de menores y en las prisiones, que
si bien han sido consignadas evidencias a travs de diversos estudios, es un fenmeno sobre el
cual la documentacin es muy escasa. (CISALVA 2005a). En la misma lnea, se han acumulado
amplias y reiteradas denuncias contra la polica, en el marco de evidentes procesos de abuso de
autoridad, que van desde el maltrato de adolescentes y jvenes que son ubicados en la calle en
actitudes sospechosas (agrupados en esquinas, escuchando msica o bebiendo alcohol, con
seas tpicas como aretes y tatuajes, etc.) hasta el asesinato de quienes se resisten a los
requerimientos de la polica o simplemente no pueden demostrar su inocencia (invirtiendo el
principio jurdico de que toda persona es inocente hasta que se demuestra su culpabilidad)
(RODRIGUEZ, 2005).
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Entornos generadores de violencia

En la misma lnea, importa consignar que la violencia tambin se expresa con mucha fuerza en
el mbito comunitario, sobre todo en los afectados por agudos cuadros de pobreza y
marginalidad. As, las comunidades pobres se ven enfrentadas cotidianamente a diversas
situaciones de aguda violencia, a la cual se recurre para resolver cualquier diferendo o conflicto
generado, en contextos precarios donde la resolucin pacfica de conflictos no forma parte de las
costumbres ms arraigadas. Esto se agrava cuando involucra a grupos juveniles, del estilo de las
pandillas que con diversas denominaciones (maras, gangues, etc.) proliferan en diversas
ciudades de la regin. Las pandillas en general van desde la simple asociacin entre jvenes
que comparten su tiempo libre en actividades colectivas no necesariamente homogneas ni
delictuales hasta las maras centroamericanas cuya principal actividad parece estar relacionada
al crimen organizado. Contrariamente a la creencia difundida la pandilla no esta relacionada
necesariamente al trfico de drogas. El trfico de drogas puede ser un elemento que fomenta la
violencia de las pandillas pero la mayora de ellas no estn involucradas en este trfico. Hay que
subrayar que para muchos jvenes la nocin de pandillas no es vista negativamente si no que
constituye una expresin normal y colectiva de la bsqueda de identidad por parte de
jvenes.(VANDERSCHUEREN, 2004).

Los expertos en el tema, coinciden en que no existen factores especficos que determinen la
formacin de estos grupos, sin embargo existen condiciones que influyen sobre la probabilidad
de que esto ocurra (GILLER, HAGGEL; RUTTER, 2000) como por ejemplo, el fracaso parcial o
total de la socializacin familiar, escolar o barrial. El carcter ms o menos violento traduce el
grado de marginacin social y urbana del entorno. Las condiciones de deprivacin
socioeconmica que rodea a los jvenes que se integran a las pandillas se refleja mejor en las
condiciones medioambientales de la comunidad en donde viven. La exclusin social y econmica
que sufren los jvenes no slo se expresa en las dificultades que tienen sus propias familias para
darles una educacin de calidad y para crear oportunidades laborales para su futuro, sino
tambin de forma ms evidente se expresa en las condiciones de abandono social en las cuales
muchas veces se encuentran las comunidades o barrios en donde viven los jvenes que se
integran a las pandillas ()las maras florecen en colonias y vecindades en donde la pobreza se
expresa en servicios sociales inexistentes o de mala calidadSe trata de comunidades
marginales y marginadas, esas que anidan en los lmites vulnerables de la ciudad y que existen
apartadas de los beneficios que produce el desarrollo econmico urbano (CRUZ, 2005). De esta
forma, cuando los jvenes enfrentan a un sistema que les niega oportunidades y el acceso a
recursos, ellos pueden construir sus propios grupos de referencia anti sistema como medio de
obtencin de ello. Cuando aparecen con fuerza ciertos factores de riesgo, las pandillas
reemplazan a las familias, a las escuelas y al mismo mercado laboral, que se les aparece como
disfuncional. Si bien es cierto, que muchos grupos juveniles se pueden generar a partir de las
mismas condiciones, la pandilla tiene una organizacin ms jerarquizada que se caracteriza por
una actividad de confrontacin, de consecucin de recursos econmicos y el dominio de cierto
territorio, con ciertas cuotas de poder dentro del barrio donde se ubican. En general, las pandillas
juveniles estn parcialmente ligadas al consumo de droga y micro trfico de drogas y se
financian por lo general a travs de actividades ilcitas e ilegales, como el robo o el atraco. El
fenmeno de las pandillas ha cobrado especial relevancia, especialmente en los pases
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centroamericanos (Honduras, Nicaragua, Guatemala, el Salvador), Brasil, Colombia y Ecuador
pero se extienden a todos los pases asumiendo caractersticas diversas.

Es tambin en el mbito comunitario- en el cual es posible identificar situaciones de violencia
juvenil ligada al consumo y trafico de drogas, ello especialmente en barrios empobrecidos y
excluidos del desarrollo. Es en estos casos donde la droga y la violencia representan
problemticas asociadas y relacionadas con la instalacin de la violencia como parte de la
cultura, la validacin de los ilcitos y la estigmatizacin. La mxima expresin de este fenmeno
es la presencia de un narcotrfico local a veces descrito como crimen desorganizado
(LUNECKE; EISSMANN, 2005). En el contexto latinoamericano estudios en base al anlisis de
la realidad brasilea, vinculan la violencia juvenil al alto ndice de muertes en la que estn
involucrados los jvenes -ya como vctimas o victimarios- y al crecimiento de las redes de
narcotrfico asociadas al aumento del consumo de drogas. Asimismo, estudios de la realidad
colombiana muestran que la violencia es vinculada ms directamente con el problema del
narcotrfico. En ellos se observa que - en Colombia a partir de 1985 y bajo el contexto de la
deuda externa, las polticas sociales generaron un dficit de servicios y coberturas a gran parte
de la poblacin. Desde ella surgen movimientos sociales- ya no polticos- cuyas acciones de
reivindicacin social estn en gran medida asociadas a la violencia y el delito (narcotrfico)
(ABAD, 2003). En este sentido, cabe sealar que no es la pobreza la que genera la problemtica
social en lo referente a droga y violencia. Las causas profundas de este fenmeno deben ser
explicadas a partir de la nocin de procesos multidimensionales y multicausales. Es decir, nace a
partir de su coincidencia con un contexto que se encuentra deprimido por los procesos de
exclusin social que han afectado a amplios sectores de la poblacin, principalmente jvenes,
donde se evidencian hechos de violencia asociados al consumo y trfico de drogas. En estos
casos el trfico de droga (estrechamente ligado en los jvenes a su consumo) ofrece alternativas
de sobrevivencia y a veces de enriquecimiento relativo para jvenes que tienen poca
probabilidad de insercin satisfactoria en el mercado laboral. Para ellos, los procesos de
exclusin social han hecho que en sus condiciones de vida carezcan de capacidad efectiva de
reaccin frente a las dinmicas del entorno. Es en este escenario en el cual emergen con fuerza,
tanto la violencia como tambin la droga. La primera como producto de la exclusin social o de
otros procesos, tanto individuales como colectivos, y asumiendo una fuerte vinculacin con la
comisin de delitos. En tanto que la droga, surge de forma independiente de los procesos de
exclusin social, y se asocia principalmente al consumo y comercio ilegal de ella, no
necesariamente, en un comienzo, con una red organizada para esta actividad. La forma como se
relacionan estas manifestaciones, reproduce la dualidad violencia droga, y genera su
transmisin a travs de la socializacin callejera, fundamentalmente por el grupo de pares,
presas fciles de narcotraficantes locales que delegan, a travs de pago regular y de la
provisin de armas a jvenes, el encargo del control de los barrios funcional a su propio
negocio. Se aprovechan del hecho que muchos de estos jvenes, que controlan las esquinas de
estos barrios, no estudian ni trabajan y por tanto pasan la mayor parte del tiempo juntos en la
calle, conversando, peleando con otros, tomando alcohol y algunas drogas, y en ocasiones
involucrndose en pequeas actividades delictivas (SARAVI, 2004).Las principales
manifestaciones de los efectos de esta dualidad vienen dadas, en primer lugar, por la accin del
narcotrfico local, donde se encuentra la mxima expresin de la instalacin cultural del ilcito, y
de la prctica de la violencia. As mismo, constituyen un referente importante de las
caractersticas que dan origen a la estigmatizacin. El alto consumo de droga, por su parte,
refleja el alto abastecimiento existente, y la normalidad que prevalece en su comercio y consumo
en el espacio pblico, ambas actividades ilegales. Finalmente, la instalacin de la violencia como
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mecanismo de resolucin de conflictos, evidencia que la violencia articula las distintas
alternativas de superar situaciones de pobreza y exclusin social, as como tambin de
relaciones cotidianas. De este modo, se configuran como prcticas cotidianas y que gozan de
legitimidad del entorno. (LUNECKE; EISSMAN, 2005).

Junto a lo anterior, tambin es posible evidenciar cuadros de violencia existente en el mbito
laboral (en relacin, por ejemplo, a las peores formas de trabajo infantil (como la esclavitud y la
explotacin sexual infantil) sobre las que viene trabajando intensamente la OIT, o las dinmicas
que siguen involucrando a amplios conjuntos de nios y adolescentes en las filas de los grupos
armados en conflicto (los nios soldados en pases como Colombia). Esto adems debe
contextualizarse en una regin en la cual se registran importantes cifras de desempleo juvenil y
en el cual- inclusive- los jvenes ocupados enfrentan condiciones laborales y salariales
inferiores a los de los adultos (BID, 2003). As, para la mayora de los jvenes el mercado del
trabajo y la insercin laboral- tanto en su expresin de desocupacin como de trabajos precarios
o mal remunerados- son fuente de aguda vulnerabilidad en trminos sociales y criminales. Al
respecto, estudios del Banco Interamericano de Desarrollo dan cuenta que en algunos pases de
la regin, la tasa de desempleo de los jvenes triplica a la de los adultos. Esta tendencia alcanza
actualmente niveles muy altos en trminos absolutos, lo que limita las oportunidades econmicas
de este grupo y es posible que tenga consecuencias significativas en trminos de marginalidad,
violencia y delincuencia juvenil (BID, 2003).

Diferencias subregionales

Esta mirada resumida y general a los principales problemas relacionados a la violencia juvenil en
la regin se enmarca en contextos sub regionales que- caracterizados por procesos sociales y
polticos comunes (an cuando con diferencias nacionales)- permiten comprender con mas
profundidad la interrelacin entre violencia y juventud en la regin. En este sentido, es
esclarecedora la tipologa que elabora Ernesto Rodrguez para describir el fenmeno en la
regin. Segn este analista, es posible distinguir al menos- tres conjuntos de situaciones
particulares, que aunque tienen rasgos comunes entre s, se diferencian ntidamente en sus
rasgos centrales, y caracterizan genricamente- realidades propias de las diversas sub-
regiones del continente (RODRGUEZ, 2005).

En primer lugar es posible identificar la realidad de los pases del CONO SUR, en los cuales la
violencia y delincuencia estara asociada a las consecuencias de los procesos de
desindustrializacin ocurridos durante las ltimas dcadas del siglo XX que produjo un creciente
proceso de exclusin de amplios grupos de la poblacin. En este contexto, los jvenes-
especialmente de los estratos populares urbanos y rurales- de pases como Uruguay, Argentina
y Chile sufren un alto riesgo de exclusin social, derivado de una confluencia de
determinaciones que- desde el mercado, el Estado y la sociedad- tienden a concentrar la
pobreza y a potenciar el sucesivo aislamiento de los jvenes respecto del curso central del
sistema social, esto es, de las personas e instituciones que ajustan su funcionamiento a los
patrones modales de la sociedad. Este aislamiento, sumado al deterioro de las instituciones
bsicas de socializacin, favorece la exposicin y susceptibilidad a los grupos de pares del
entorno social inmediato.

Por otro lado, la regin centroamericana presenta- aun cuando con importantes caractersticas
nacionales- una determinante incidencia de los procesos de guerra y paz en las dinmicas ms
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especficamente vinculadas con la violencia relacionada con jvenes (VELA, 2001). En este
caso, la violencia relacionada con jvenes guarda estrecha relacin sobre todo- con las
dinmicas perversas del post-conflicto. En algunos pases esta situacin produjo que muchas
armas que estaban en manos de la guerrilla y de grupos subversivos pasaron a usuarios
privados y a la delincuencia comn. (ENCUESTA ACTIVA, 1998). Con la desmovilizacin de los
ejrcitos regulares e irregulares en cada contexto nacional en particular, se generan grandes
contingentes de jvenes que saben manejar un arma letal, y al no lograrse su incorporacin al
sistema educativo y al mercado de trabajo (dadas las limitaciones del propio modelo de
desarrollo y la ausencia de seguros sociales) stos pasan a formar parte de otros mecanismos
para viabilizar la generacin de ingreso propios, ligados a diversas formas de delito y violencia,
entre las que se destacan la formacin de pandillas juveniles (maras) que brindan espacios de
contencin y de mutuo apoyo a sus miembros, en el marco de la aguda exclusin social que
sufren a todos los niveles. En este contexto, la problemtica adquiere especial significado en
pases centroamericanos como El Salvador y Guatemala. As por ejemplo en El Salvador y
Nicaragua, se tiende a asociar a las pandillas con los altos niveles de lesiones y asesinatos.
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Asimismo en Guatemala, se considera que el surgimiento de las bandas criminales organizadas
en los ltimos 10 aos est ligado a la actividad de distribucin, en el mercado local, de la droga
que queda en el pas y la relacin de estos grupos con mercados de armas, surgidos de la
situacin de post conflicto ( CHINCHILLA , RICO 2002).

Por ltimo, un tercer conjunto de situaciones actualmente en desarrollo en los pases ms
grandes de la regin (Brasil, Mxico y sobre todo Colombia) se sustentan en el desarrollo de
poderes paralelos a los legalmente establecidos, en el marco de arraigados conflictos con
grandes componentes tnicos y raciales, con dinmicas diversas en cada contexto particular,
que impiden en buena medida- hablar de rasgos comunes generalizables a las diversas
situaciones especficas, pero que cuentan con ciertas caractersticas similares (RODRiGUEZ,
2005).

En el caso colombiano, preocupante es la presencia de nios y adolescentes en el conflicto
armado en Colombia. Informes de Naciones Unidas destacan que se trata de entre 11.000 y
14.000 nios y adolescentes, en el marco de una situacin que atenta contra los derechos
humanos muy claramente (GONZLEZ URIBE 2002). El Informe observa que los miembros de
los diferentes grupos armados ilegales han matado y lisiado a nios, nias y adolescentes, y han
cometido violaciones y otros delitos de ndole sexual contra ellos.

En Brasil, preocupante es la participacin de nios, adolescentes y jvenes en la violencia
urbana. Un estudio realizado por UNESCO muestra que los homicidios de jvenes de entre 15 y
24 aos tuvieron un dramtico incremento de 88.6 % en los ltimos diez aos, al pasar de
10.173 en 1993 a 19.188 en 2002. Entre los jvenes asesinados, 93 % eran varones y la tasa de
homicidios de negros y mulatos fue de 74 % (WAISELFITSZ 2005). El aumento de la violencia
homicida se explica exclusivamente por el incremento de los asesinatos de jvenes (las tasas
saltaron de 30 a 54.5 casos sobre 100.000 habitantes en este caso, mientras que para la
poblacin en general pasaron de 21.3 a 21.7 casos sobre 100.000).

Mxico por otra parte, muestra elevados niveles de violencia y all, aparece una relacin cada
vez ms estrecha entre la delincuencia, individual y organizada; la problemtica de la droga y el

2
Rodgers, Dennis. Youth Gangs and Violence in Latin Amrica and the Caribbean: a literature survey.
Documento de Trabajo N 4. Serie Programa Paz Urbana. Banco Mundial, 1999.
10
narcotrfico y el desarrollo de mercados consolidados de ilcitos como el trfico de armas,
drogas, contrabando de mercancas y animales, robo de automviles; secuestros de personas y
lavado de dinero (CHINCHILLA; RICO, 2002).

De esta manera, un anlisis ms profundo respecto al contexto en que se manifiesta la violencia
juvenil en la regin da cuenta de que se trata en definitiva- de situaciones diferenciadas, que
permiten caracterizar los respectivos procesos, superando los lugares comunes que
originalmente establecan nexos exageradamente simplistas entre pobreza y violencia. Como se
puede apreciar, la exclusin (ms que la pobreza) es una condicin necesaria pero no suficiente
para explicar la existencia de agudos cuadros de violencia, pero a la misma hay que sumarle
procesos relacionados con la presencia de grupos irregulares de poder interactuando con los
poderes pblicos legalmente establecidos, y complejos cuadros de desarrollo econmico y social
atravesados por la existencia o inexistencia de oportunidades de integracin social, junto con
situaciones crticas en trminos de control de los recursos bsicos (tierra, procesos productivos,
etc.) (RODRIGUEZ, 2005).


3. La importancia del enfoque urbano

La violencia y la victimizacin juvenil son sobre todo problemas urbanos tanto por el grado de
urbanizacin de la regin (> 70%) como por el hecho que gran parte de la exclusin social
regional se ha desplazado hacia las ciudades y plasmado en ellas.

Se sabe que las tasas de delincuencia son netamente superiores en las ciudades que en las
zonas rurales no tanto porque las reas urbanas constituyen entornos crimingenos ni tampoco
por el tamao de las aglomeraciones urbanas sino por las carencias en la gestin urbana que ha
caracterizado a muchas ciudades. Es de hecho la carencia de ciudad como elemento de
integracin y cohesin social, la no ciudad, que genera condiciones favorables a la
delincuencia. En efecto la comparacin a nivel mundial o regional entre tamao de ciudades y
tasa de delincuencia muestra que la dimensin de las aglomeraciones no constituye un factor
explicativo de la delincuencia.
3


Un enfoque urbano es decir que focaliza y territorializa los problemas de la juventud relacionando
los comportamientos con el contexto social de la ciudad, permite abordar integralmente la
situacin de los jvenes en riesgo y relacionar este abordaje con el conjunto de polticas dirigidas
a los jvenes.

Un enfoque urbano, al territorializar el problema de los jvenes en riesgo, incorpora los tres
paradigmas urbanos de la regin ya mencionados. El primero corresponde a la problemtica de
las ciudades de la desindustrializacin del Cono Sur donde segmentos de jvenes arriesgan la
exclusin social en barrios deteriorados, marginados o estigmatizados. El segundo es
caracterizado por la situacin de los grandes pases con contrastes violentos entre sectores
dominantes en permanente tensin con los habitantes de zonas urbanas de pobreza o miseria

3
Tokio la mayor aglomeracin urbana mundial (28 millones de habitantes) es una de las ciudades ms
seguras del mundo mientras Port Moresby (<300.000 hab.) es segn los estudios de NU, la ms
criminalizada en el mundo. Bogot que tiene tres veces ms habitantes que Cali es mucho menos
criminalizada que esta. Algunas ciudades del Norte de Chile tienen una tasa de robos per capita superior a
la de Santiago que alcanza 10 a 20 veces su tamao.
11
desprovistos del apoyo del estado demasiado dbil e ineficaz para protegerlos. Finalmente el
tercero es la situacin de los pases de Centro Amrica marcados por las consecuencias del
post-guerra civil, a lo que se aade el impacto de los efectos de la migracin hacia EEUU y de la
introduccin de un tipo de industrializacin basado sobre la maquila.

En los tres casos, la introduccin del narcotrfico, la evolucin del desempleo, los conflictos de
gnero e intergeneracionales tienen efectos diferenciados sobre las ciudades y sus barrios y
sobre los jvenes que all viven.

La territorializacin de las modalidades de la violencia urbana relacionadas con la juventud
evidencia el tipo de riesgo y los grupos en situacin de vulnerabilidad. Por ejemplo permite
entender la situacin de los jvenes faveleros de Ro inmersos en territorio controlados por el
narcotraficantes para los cuales la violencia se ha naturalizado. Explica tambin la situacin de
las mujeres jvenes en Ciudad Jurez (Mxico) donde el fenmeno de la maquila, las formas de
contratacin con bajos salarios de las mujeres, los conflictos de gnero y los tipos de barrios
conducen a un contexto de violencia dura y cotidiana. Ayuda a comprender lo que algunos
observadores (KESSLER, 2004) llaman el delito amateur de los jvenes de las ciudades del
Cono Sur provenientes de sectores desestructurados por la desindustrializacin en las ltimas
dcadas, cuyas familias han conocido mayor integracin en el mundo del trabajo en el pasado.
Han perdido los valores que acompaaban al trabajo y las substituyen por aquellas del consumo
que constituye la fuente de legitimidad. En efecto para estos jvenes, trabajo, robo u otra
actividad tienden a ser solo medios legitimados para alcanzar a satisfacer necesidades de
consumo.

El enfoque urbano permite decodificar la ciudad y discernir los contextos en los cuales estn
inmersos los diversos grupos de juventud. Aquella de sectores acomodados para los cuales el
riesgo esta ligado al consumo de droga licitas o no, al peligro de los accidentes vehiculares, a la
influencia de un ambiente de discriminacin o de posible corrupcin que introduce valores y
actitudes ajenos a la solidaridad que requiere un proyecto de ciudad inclusiva. Por otra parte
juventud de sectores de extrema pobreza para los cuales la lucha por la sobrevivencia es
cotidiana y la familia o la escuela a menudo de ayuda limitada. Juventud de sectores
empobrecidos o desestructurados donde el riesgo para los hombres es el del delito amateur o
de la insercin progresiva en las actividades ilegales en particular el narcotrfico. Para las
mujeres el riesgo del embarazo precoz que restringe las posibilidades de desarrollo personal o
la explotacin sexual que reviste a menudo el carcter de trfico de seres humanos.

El enfoque urbano permite sobre todo llegar a los barrios y a la comprensin de su significado
para los habitantes y para los jvenes. Facilita la comprensin de los conflictos internos que sean
de gnero, intergeneracionales, de integracin social, de insercin al mercado de trabajo, de
acceso al consumo o a los servicios, de estatus, de valores, de control territorial real
(narcotrfico, liderazgo local, polica, acceso a servicios) o simblico (pandilla, graffiti). El barrio
constituye una caja negra cuya exploracin puede iluminar nuevos aspectos asociados con
proceso de vulnerabilidad social (RODRGUEZ, 2005). Solo la comprensin de las relaciones
sociales y la dinmica interna de los barrios permite explicar porque barrios que tienen un mismo
nivel socioeconmico generan en un caso un territorio de predominio de la ilegalidad mientras en
otros aparecen esfuerzos colectivos e individuales hacia la movilidad social y la integracin.

12
La perspectiva urbana facilita tambin la incorporacin de los diversos enfoques que caracterizan
los programas dirigidos a los jvenes en situacin de riesgo en la regin. En efecto las polticas
pblicas han sido dominadas tradicionalmente por un enfoque de riesgo que han conducido a
menudo a polticas adulto centristas (el riesgo es percibido como peligro para el mundo adulto
ms que como puesta en tela de juicio del propio desarrollo de los jvenes a travs de sus
conductas).

Por otra parte, este enfoque ha generado respuestas que insisten sobre la incorporacin de un
enfoque que sita a los procesos de exclusin social como causas de la violencia en contextos
vulnerados y deteriorados econmica, social y culturalmente, los cuales afectaran a
adolescentes y jvenes. Cada una de estas dimensiones puede solamente ser captada en el
contexto urbano y en su relacin con los barrios donde se socializan los jvenes. En este
sentido, el barrio puede compensar las deficiencias socializadoras de inclusin que no cumplen
la familia y la escuela. Sin embargo, el barrio tambin puede actuar como un factor de exclusin,
dependiendo la forma en que est organizado. Esta organizacin esta dada por un lado, por el
cmo se presentan las relaciones sociales en el barrio, y por otro lado, por sus caractersticas
fsicas y sociales y su ubicacin geogrfica. Los ejemplos del abordaje de los grupos de chavos
bandas en el Estado de Len en Mxico que trata de des-estigmatizar a estos jvenes smbolos
de fuente de desorden para los sectores tradicionales y por otra parte del programa de la
escuela abierta en Brasil- que relaciona escuela y comunidad barrial en zonas urbanas de
exclusin social-, muestran que solo es posible abordar estas situaciones en su contexto de
exclusin que supone un anlisis de la realidad urbana concreta. En ambos casos el enfoque de
exclusin facilit una estrategia de trabajo que busca el respeto y la promocin de nuevas
identidades juveniles como la creacin de espacios urbanos donde pueden expresarse estas
identidades, generar vnculos e integrarse al espacio urbano.

Otro enfoque complementario al de riesgo, se ha construido sobre la necesidad de desarrollar el
capital social de los jvenes en base a los derechos de la juventud y en particular a su derecho a
participar en la toma de las decisiones sobre asuntos que conciernen a los jvenes. Esta
perspectiva insiste sobre los siguientes puntos: el comprender las inquietudes de los jvenes,
especialmente si se sienten excluidos; el derecho de los jvenes a usar el espacio pblico como
otros miembros de la comunidad; la participacin de los jvenes que garantiza que los
programas e intervenciones respondan a sus intereses; la capacidad de compromiso de los
jvenes y su percepcin sobre la manera en que funcionan los servicios.

La nocin de capital social remite a las relaciones sociales teniendo en cuenta que las
organizaciones sociales evolucionan y son flexibles y sensibles a las condiciones del entorno, y
por esto pueden crear, fomentar o incrementar el capital social (ARRIAGADA, MIRANDA, 2003).
El capital social alude a las redes sociales, a las relaciones de confianza y a las instituciones que
conforman un determinado tejido social, en ultimo termino refiere a las formas cmo individuos
y/o comunidades se insertan y participan en dichas estructuras y cmo este tipo de insercin
redunda en la obtencin de oportunidades para la accin individual o colectiva.

En este marco el concepto de capital social refiere a las ventajas y oportunidades que la gente
posee; en los beneficios basados en la habilidad de crear y sostener asociaciones voluntarias y
redes de cooperacin. Las personas al relacionarse entre s, ponen en juego valores y normas,
reglas morales y culturales que son fruto de la formacin de su personalidad en contextos
determinados y es justamente en dichas relaciones donde se sita el capital. Asimismo, los
13
recursos que se obtienen mediante los vnculos son valores, saberes y habilidades que
contribuyen a la convivencia, al fortalecimiento de la solidaridad y a la integracin social. El
enfoque de capital social obliga a considerar el ciclo de vida juvenil poniendo nfasis en los
procesos de integracin juvenil como por ejemplo el empleo, la educacin, y la ciudadana. As
se enfoca al joven en sus capacidades y habilidades sociales e individuales y en vinculacin con
otros sujetos sociales sean ellos pares o adultos en su contexto urbano. Se integra as la
dimensin individual que incluye varios aspectos del desarrollo personal (manejo del riesgo,
percepcin de auto eficacia, conducta pro social, empoderamiento, manejo de vnculos y apoyo
social, creatividad), y la dimensin colectiva que incluye los soportes sociales con los que
cuentan las y los jvenes para concretar sus proyectos de vida a travs de la institucionalidad
local y/o comunitaria, vnculos sociales y comunitarios, entorno familiar, servicios pblicos etc.

El enfoque urbano, al incorporar la perspectiva de capital social, sita a la juventud en el centro
de prioridad a partir de una defensa y desarrollo de los derechos y de la participacin, lo que
debera fortalecer a las comunidades locales.

Finalmente un enfoque urbano permite identificar, consolidar y potenciar a los actores locales
que deberan intervenir en un proceso de coproduccin de seguridad a travs de prcticas
intersectoriales que involucran a servicios pblicos, privados, sociedad civil y comunidades.



4. Carta de Navegacin

4.1. Marco de trabajo para polticas pblicas a nivel local

Abordar la violencia juvenil en Amrica Latina a partir de un enfoque urbano implica por un lado,
asumir un enfoque de coproduccin de la seguridad y por otro, la descentralizacin de las
polticas a partir del reconocimiento del rol que juega la comunidad y el gobierno local en la
prevencin de la violencia y delincuencia de los y las adolescentes y jvenes.

Coproduccin de la seguridad

La coproduccin en materia de seguridad ciudadana se refiere al proceso que permite que
todas las agencias del Estado central y local como las instituciones de la sociedad civil, del
sector privado y los habitantes involucrados participen en forma responsable en la
construccin de una ciudad ms segura y enfrenten eficazmente y coordinadamente los
problemas de inseguridad como las pandillas, la violencia en las escuelas, los barrios
estigmatizados o vulnerables, los jvenes en situacin de riesgo etc. La coproduccin se
basa sobre el hecho que la seguridad es responsabilidad de todos y no solo del sistema de
justicia criminal. Este postulado deriva de la multicausalidad de la criminalidad y de los
comportamientos antisociales como de la necesidad de una respuesta multisectorial
coordinada e integrada.

La coproduccin puede estar institucionalizada o bien puede ser acordada alrededor de un
liderazgo local. Tambin puede ser espontnea como en aquellos pases donde la sociedad
civil y la experiencia de descentralizacin constituyen tradiciones enraizadas como por
ejemplo en Brasil.
14

La principal implicancia de asumir la coproduccin como marco de intervencin, es la
necesaria adopcin de enfoques integrales que exigen romper la compartimentalizacin en la
implementacin de las prcticas de prevencin. La coproduccin implica que los agentes del
Estado que intervienen estn preparados a un trabajo de equipo. Esto supone una
capacitacin especfica que ensea a quebrar la actitud limitada a la sola afirmacin de las
identidades institucionales. En este sentido, la coordinacin de las actividades significa que el
personal involucrado en esta tarea ha sido familiarizado y formado al trabajo en conjunto. La
defensa de la identidad de cada institucin en este caso es subordinada al objetivo central
que es el trabajo concertado de prevencin. Esto implica una polivalencia de los agentes y su
capacidad de trabajar en estrecha relacin con las autoridades y las instancias locales.

Por otra parte la coproduccin requiere que todas las instituciones involucradas se
consideren corresponsables no solo de las soluciones a los problemas sino tambin como
elementos constitutivos de los problemas mismos. Lo que implica la abertura a
modificaciones organizativas y sobre todo a cambios de mentalidades al interior de las
instituciones para enfrentar los problemas

Rol del Gobierno local y la descentralizacin de las polticas de seguridad

La prctica de construccin de seguridad en las ciudades requiere un nfasis en la comunidad.
La colectividad est al centro de toda accin eficaz de prevencin de la criminalidad. Son las
personas que viven, trabajan y juegan en la colectividad quienes comprenden mejor los recursos,
los problemas, las necesidades especficas y las capacidades de su regin Las colectividades
deben estar listas a invertir tiempo y experiencia, y los dirigentes locales deben contribuir a
movilizar un abanico completo de socios locales para enfrentar los problemas de criminalidad y
de victimizacin. El xito de los proyectos de prevencin del crimen mediante el desarrollo social
se apoya sobre la participacin activa de todos los socios en su concepcin, ejecucin y
evaluacin (MARCUS, 2004).

Asimismo, la intervencin y gestin de las polticas de seguridad ciudadana por parte de las
autoridades locales se fundamenta en el principio de proximidad. La nocin de proximidad se
refiere no solo a la cercana fsica dentro de un territorio sino tambin a la accesibilidad social de
un servicio a escala humana. Esto implica el mejor conocimiento de la realidad, la ms efectiva
posibilidad de gestin y monitoreo cotidianos y la posibilidad de conexin local con las polticas
sociales. En efecto, las autoridades locales pueden relacionar la prevencin con un proyecto
poltico de un gobierno local legtimo. Un consejo comunal elegido puede articular su poltica de
seguridad a las diversas polticas sociales que impulsa. Puede tambin coordinarse con las
fuerzas locales de polica y fiscalizarlas legtimamente o aun instaurar policas municipales. El
principio de proximidad reconoce tambin la capacidad de mediar en conflictos locales y de
responder a la demanda cambiante de seguridad formulada por los habitantes. Esta demanda
corresponde a la bsqueda de respuestas rpidas y visibles a hechos de pequea y mediana
delincuencia o de vandalismo y degradacin del espacio pblico que favorecen al temor.

Desde la conferencia de las autoridades locales en Barcelona en 1987, esta realidad ha sido
reconocida en diversas regiones y las practicas exitosas de ciudades de la regin como Bogot,
Diadema, Rosario o Monterrey han confirmada la validez de este enfoque. Esta accin de las
autoridades locales en materia de seguridad ciudadana tiene dos objetivos principales. El
15
primero es acordar e implementar una estrategia local de prevencin con la comunidad local y la
polica. El segundo, que es un objetivo de largo plazo, es construir una cultura de la prevencin
es decir la adquisicin por parte de la comunidad de un reflejo que hace que frente a un aumento
o un cambio de la criminalidad se busca sus causas y las respuestas colectivas en lugar de
dejarse llevar por el miedo o de delegar la responsabilidad exclusiva a la polica. Este objetivo
apunta a una actitud ciudadana que pasa del miedo a la responsabilizacin.

4.2. Diseo e implementacin de Estrategias locales integrales: principales elementos

Liderazgo local efectivo

El liderazgo poltico supone que las autoridades locales se apropien de la poltica de seguridad
ciudadana cualquiera sea el iniciador de esta poltica. Liderazgo implica mucho ms que una
capacidad de gestin administrativa, requiere la capacidad de proyectar una visin estratgica
definiendo las principales orientaciones y generando confianza alrededor de ellas (PAULSEN,
2005). Las autoridades locales, en particular el alcalde, tienen un mandato democrtico que
permite unificar la poltica social y urbana con la poltica de seguridad en un proyecto para su
ciudad o comuna. Esta sntesis se caracteriza por la vigilancia del respeto de los derechos
democrticos de cada ciudadano, la insercin necesaria de una poltica de seguridad en la
planificacin urbana, la capacidad de organizar coaliciones entre sectores que no estn
acostumbrados a trabajar juntos y en particular en materia de seguridad - y finalmente la
bsqueda de la seguridad como un bien comn. Las autoridades locales son garantes del
reconocimiento de las competencias especficas de los socios de la coalicin, del proceso de
concertacin y de su aspecto inclusivo.

El papel decisivo de las autoridades locales no implica una sustitucin del rol del estado central.
Como lo muestran varias experiencias (como el caso del Programa Comuna Segura en Chile),
el rol del estado central sigue siendo fundamental como co-financiador a travs de los contratos
como evaluador y como monitor y finalmente como promotor de intercambio de prcticas y de
informacin. Por otra parte existen campos de intervencin en los cuales el estado juega un rol
preponderante como por ejemplo en las intervenciones policiales complementarias a cualquier
accin de prevencin en particular en el caso del narcotrfico, en el caso de justicia y en la
coordinacin con polticas sociales y de planificacin urbana.

Este liderazgo es tambin un liderazgo tico, porque es obvio que sera contradictorio el luchar
contra la delincuencia y permitir prcticas de corrupcin o de malversacin de dinero. El
liderazgo implica privilegiar la calidad de vida adecuada al contexto de cada comuna o barrio..

Constitucin de un Equipo tcnico

La exigencia de un equipo tcnico competente de apoyo a la autoridad local para dinamizar esta
estrategia y coordinar sus acciones es evidente y se da en la gran mayora de las ciudades en el
mundo que adoptan una poltica de seguridad ciudadana.

Estos nuevos responsables de la seguridad que actan bajo la autoridad del municipio,
desarrollan polticas transversales a los diversos departamentos y funciones municipales pero
tienen un perfil poco claro, lo que dificulta su tarea. De hecho los primeros esbozos de formacin
se visualizan en Amrica Latina. Este equipo adems enfrenta un peligro habitual que es el de
16
transformase en administradores de proyectos y no en gua de una estrategia. Rpidamente son
copados de trabajo administrativo y no alcanzan a dedicarse a monitorear las acciones locales.

Diagnsticos locales y diseo de la estrategia

El mtodo de trabajo contempla dos pasos indispensables: la necesidad de un diagnstico de la
inseguridad local, de sus causas y del impacto de las respuestas vigentes y la formulacin de
una estrategia local de seguridad consensuada. El diagnstico es una etapa necesaria para el
xito de cualquier estrategia municipal. Permite no solo conocer las manifestaciones de
delincuencia y sus lugares privilegiados pero tambin identificar los factores de riesgo y
discernir las posibles orientaciones de intervencin. Constituye un instrumento que sirve tanto
para unir y movilizar a los actores de la comunidad como para iniciar algunos debates y grupos
de trabajo temticos que dan a conocer y analizan las manifestaciones de delitos y
comportamientos antisociales y sus causas. El diagnstico facilita el logro de consensos tanto
sobre las manifestaciones y causas de la delincuencia como sobre los caminos a seguir y las
prioridades. Obtiene consenso tambin sobre la evaluacin de las intervenciones vigentes y las
respuestas a la delincuencia por parte del sistema de justicia criminal como de la sociedad civil.
El diagnstico es particularmente importante en el caso de los jvenes porque en la mayora de
los casos se ignora las manifestaciones y sobre todo las causas locales de los comportamientos
considerados como antisociales. Y se desconoce los resultados de las prcticas que apuntan a
la rehabilitacin (drogadictos por ejemplo) o la (re)insercin (jvenes en conflicto con la ley,
desertores escolares o pandilleros violentos). Tambin se desconocen las percepciones a
menudo errneas de la poblacin adulta sobre los jvenes y el nivel de conflicto
intergeneracional que puede ser una de las causas de la violencia juvenil barrial. Por otra parte la
prevencin se dirige sobre todo a la juventud, porque constituyen la mayora de las vctimas y
victimarios, y son adems el segmento de poblacin que esta por definicin en fase de
(re)educacin.

La estrategia define los objetivos y las prioridades y se expresa en un plan de accin
concordado. Su formulacin se apoya sobre los resultados del diagnstico.

El plan de accin detalla las intervenciones, sus objetivos especficos, los resultados esperados,
el calendario de accin y los responsables (socios) de cada intervencin y las instituciones
involucradas. Para cada intervencin se fija una entidad responsable que asume el liderazgo de
la intervencin. El monitoreo de cada intervencin corresponde normalmente a la coalicin que la
sustenta, ayudada por el equipo tcnico del municipio.

Las evaluaciones dependern de la claridad de los indicadores y de los resultados esperados de
cada intervencin. La implementacin de la estrategia se basa sobre coaliciones que desarrollan
el plan de accin y una coalicin central, generalmente un Consejo Municipal de Seguridad, que
monitorea y orienta el proceso. Se evala regularmente las diversas prcticas, conforme a los
indicadores construidos en cada ciudad.

Las estrategias han llevado a cada ciudad a desarrollar planes muy variados. Las prcticas
abarcan un conjunto de intervenciones a geometra variable. En el caso de jvenes por ejemplo
hay prcticas relacionadas con la insercin de jvenes en situacin de riesgo (pandilleros,
drogadictos, desertores escolares) con los jvenes vctimas de violencia intrafamiliar, con
autores y vctimas de violencia escolar, con la reinsercin y (re)educacin de jvenes en
17
conflicto con la ley, con el aprendizaje de la mediacin, con la educacin a travs de actividades
ldicas monitoreadas, con programas de diversin para delincuentes juveniles, con el desarrollo
de servicio comunitario como sentencia alternativa etc. No hay lmites a las prcticas salvo
aquellas que la ley o la falta de consenso de los habitantes imponen.

Participacin y coaliciones
4
.

La participacin de los habitantes debe ser la base de todos los programas comunitarios y de
desarrollo social de los barrios afirmaba la primera conferencia mundial de alcaldes sobre
seguridad en 1987 (Barcelona). En efecto el supuesto bsico del enfoque participativo radica en
la importancia de la colectividad en la accin preventiva. Sin embargo la implementacin de la
participacin de la comunidad requiere entender las caractersticas de la intervencin de esta en
la elaboracin e implementacin de una estrategia local de seguridad.

De hecho el enfoque participativo puede entenderse como referencia a la comunidad como
portadora de un conjunto de valores culturales que impondran automticamente alguna forma
de control social sobre el conjunto de los habitantes. Esta visin se enfrenta a la heterogeneidad
de valores, comportamientos, conflicto intergeneracional y actitudes que impiden un control
social efectivo. Hoy da ser un buen ladrn o un eficaz micro traficante es valorizado en algunos
barrios. De hecho el control social requiere ms que la simple referencia a los valores comunes,
necesita plasmar el patrimonio comn en organizacin capaz de imponer algunas normas. En
efecto la presencia de un capital social perverso en algunos casos, y eso es particularmente
evidente en el caso de los barrios afectados por el narcotrfico, conduce a comportamientos
colectivos que daan considerablemente la comunidad.

La participacin de la comunidad pasa necesariamente por involucrar coaliciones de
organizaciones o instituciones con experiencias complementarias y que pueden eficientemente
intervenir en la prevencin de una o varias formas de delincuencia. Es una de la mayor leccin
de las experiencias exitosas en este momento en materia de seguridad ciudadana.

La constitucin de las coaliciones se realiza alrededor de objetivos comunes y se inicia con el
diagnstico inicial y la formulacin de una estrategia con planes de accin especficos y se
consolida en la implementacin de proyectos focalizados. Segn el objetivo, las coaliciones
sern permanentes como por ejemplo aquellas constituidas por los Consejos Municipales de
Seguridad. O bien, las coaliciones pueden ser espordicas y especficas en funcin de un
problema a enfrentar como por ejemplo la violencia escolar o el problema del abuso de drogas.
Normalmente las coaliciones agrupan organizaciones del sector pblico involucradas en la
actividad de prevencin como la polica, la justicia, los servicios sociales o bien servicios
especializados como aquellos encargados de la prevencin de la drogadiccin con
organizaciones de la comunidad y de la sociedad civil.

Las coaliciones pueden situarse a nivel nter comunal, municipal o aun de barrios. El aspecto
esencial es el involucramiento de sectores dinmicos, con una competencia especfica y
complementaria a aquella de los dems socios. Las coaliciones son la condicin y el punto de
partida de la participacin comunitaria.


4
No existe en castellano una palabra que traduzca exactamente el concepto de partnership. Se adopta
como equivalente el trmino coalicin.
18
Una de las mayores dificultades encontradas en varas ciudades es la carencia de participacin
de los jvenes mismos cuando de hecho se sabe que su involucramiento es condicin de xito.
La principal razn de esta carencia radica en el adulto centrismo de muchos programas que
sitan el joven como receptor de los programas y no como sujeto activo de su desarrollo. No se
hace una lectura de las contribuciones que los jvenes pueden dar a la solucin de sus
problemas y al conjunto de la sociedad
5
. Cambiar esta actitud por una empata con la juventud
supone entender las percepciones que los jvenes tienen de su propia situacin, a menudo de
exclusin y de conflicto generacional, porque las percepciones de los problemas difieren segn
los distintos grupos de edades y de gnero. En varios casos, la exclusin de los jvenes en los
barrios, deteriora la creacin de vnculos y redes dentro de las comunidades, salvo los que se
desarrollaron en las instituciones perversas (MOSER Y MCILWAINE; 2000).

4.3. Diseo e implementacin de estrategias locales focalizadas

El anlisis de la regin en materia de violencia y delincuencia juvenil evidencia que para abordar
el fenmeno, se debe en primer lugar considerar que los jvenes son victimas y victimarios de la
violencia, y que junto a la significativa violencia armada que presentan los jvenes involucrados
en pandillas violentas, espacios como la familia y las instituciones del estado muestran
claramente niveles preocupantes de situaciones de violencia en los cuales se ven involucrados
los jvenes. Junto a ello, aparece evidente que las condiciones del entorno son determinantes de
la violencia, por lo cual, resulta imperioso actuar sobre dicho entorno. Asimismo, el trabajo con
jvenes en situacin de riesgo debe considerar ante todo respuestas integrales, y deben
apoyarse fuertemente en el denominado capital social, combinando cuatro tipos de enfoque: la
perspectiva comunitaria, la perspectiva de redes, el enfoque institucional (coproduccin); el
enfoque de derechos y el enfoque de riesgo para explicar los fenmenos.

En este sentido, las instituciones bsicas de la sociedad son claves para disear estrategias
alternativas. Un ejemplo concreto es la escuela, espacio donde se estn desplegando
experiencias exitosas en la regin. Otro espacio institucional clave para el desarrollo de
estrategias orientadas a jvenes es el municipio. La experiencia en Amrica latina da cuenta de
un sinnmero de programas desarrollados por municipios en la regin que muestran hoy
diferentes lecciones.

Por otra parte, el anlisis de las diversas experiencias nacionales de polticas orientadas a la
juventud (vease el caso de Costa Rica, Colombia, El Salvador, Chile, Brasil, Mxico, etc)
muestra que es imprescindible evitar el aislamiento social de las y los jvenes, incorporndolos a
dinmicas ms amplias sobre todo en trminos de participacin y ejercicio de derechos, desde
una perspectiva ciudadana. Por tanto, no basta con trabajar en el empoderamiento de las y los
jvenes, si ello no se realiza desde una perspectiva integral pensada en trminos de
construccin de ciudadana. Desde este ngulo, es ms relevante el involucramiento dinmico y
efectivo de las y los jvenes en iniciativas ms amplias (presupuesto participativo, control social
de polticas pblicas, organizacin comunitaria, etc.) junto con la estructuracin de programas
que acompaen el ciclo de vida de las personas en todas las polticas pblicas relevantes,
evitando los vacos e inconsistencias actualmente existentes (por ejemplo, los programas de

5
El movimiento de los estudiantes secundarios ocurrido en Mayo Junio de este ao en Chile
(movimiento llamado de los pinginos que moviliz hasta 800.000 estudiantes en un movimiento
ciudadano transversal) evidenci la capacidad de los jvenes de dar una contundente contribucin en
termino de propuestas y de organizacin al conjunto de la sociedad despertando a esta de su letargo.
19
alimentacin escolar vigentes en la enseanza bsica que se eliminan de plano en la enseanza
media).

De esta forma, actualmente es posible de constatar un amplio y complejo conjunto de desafos
que obligan a trabajar intensamente en el fortalecimiento y la modernizacin de la gestin de las
principales instituciones implicadas, en particular, con la polica, la justicia y las instituciones de
proteccin a la infancia y adolescencia y ello a travs de un modelo de trabajo de coalicin local
que considere a los principales agentes locales y cuyos protagonistas sean los mismos jvenes.
Asimismo, el xito de toda estrategia local deber orientarse a focalizar los principales problemas
en materia de violencia juvenil en la regin circunscribindose a determinados grupos de jvenes
en situacin de riesgo.

Pandillas J uveniles y Porte de armas


Una pandilla de jvenes es una asociacin voluntaria de pares, unidos por intereses, comunes,
liderazgo y organizacin interna, que acta colectivamente para lograr algunos objetivos
inclusive actividades ilegales y el control de un territorio, equipamiento o negocio (MILLER
W.B.,1992).

Las pandillas en la regin tiene diversas expresiones que van desde la simple asociacin entre
jvenes que comparten su tiempo libre en actividades colectivas muy flexibles y no
necesariamente homogneas o delictuales hasta las maras centroamericanas cuya principal
actividad es de carcter delictual y violento, pasando por las barras bravas que reivindican, a
travs de los smbolos del deporte, el control de territorio y actan violentamente contra otras
pandillas o contra quienes no comparten sus preferencias.

Los estudios (CONCHA-EASTMAN Y SANTA CRUZ, 2001; CERBINO, 2002) de las pandillas de
cualquier tipo, han mostrado que los principales factores que la explican se encuentran en la
familia, la escuela y el entorno comunitario. Las pandillas violentas tienden a desarrollarse entre
los jvenes socialmente marginados para los cuales la escuela y la familia no funcionan. Los
pares asumen una funcin de comunidad afectiva que sirve de referencia a los miembros de la
pandilla. En el caso especfico de Centroamrica, la influencia de la migracin
6
(MOSER Y MC
ILLWAINE, 2004) en un contexto de post conflicto y el impacto de las formas de controlar las
pandillas explican su grado de violencia (RODGERS, 2003).

Los grupos de los jvenes, que se constituyen en bandas estructuradas o en pandillas de
menores son percibidos por los adultos como asociaciones que amplifican el riesgo de
delincuencia. Por una parte tienen un efecto multiplicador sobre la gama de los comportamientos
antisociales de los jvenes. Por otra parte, su impacto sobre la percepcin - fundada o subjetiva -
de la inseguridad urbana modifica tambin el entorno social haciendo de este entorno un barrio
estigmatizado o vulnerable.

Al contrario los adolescentes no perciben las pandillas negativamente sino como una expresin
normal de bsqueda de identidad. En efecto la organizacin de jvenes en grupos ms o menos
estructurados o flexibles corresponde a una etapa del crecimiento de los adolescentes y estas

6 La expulsin por parte de EEUU de jvenes hijos de emigrantes centroamericanos que estaban
incorporados en gangs en Los ngeles y que transfieren sus prcticas en El Salvador o Honduras
20
organizaciones no son necesariamente violentas. Los miembros de una pandilla comparten las
actividades de muchos otros jvenes como atender la escuela, tomar algunos empleos
ocasionales, pasearse y dedican solo un aparte de su tiempo a la pandilla. Lo que se constituye
como un severo problema social no es el hecho per se de ser parte de una pandilla, es el modo
de ser pandilla, los valores que supone el ser miembro activo y sobre todo , las actitudes , los
hbitos y las acciones poco saludables de sus miembros (SANTA CRUZ y CONCHA-
EASTMAN, 2001).

Lo importante en el enfrentar el problema de la pandilla violenta es en primer lugar la capacidad
de diagnosticar la ruta de la violencia (SANTA CRUZ y CONCHA EASTMAN, 2001). Se trata de
identificar las vas a travs de las cuales lo que es inicialmente el impacto de la conflictividad
familiar pasa a ser en el contexto de la escuela o de la desercin escolar o del tiempo libre o de
la bsqueda de ingreso, agresiones fsicas a otras personas y en algunos casos a crmenes
ms graves como homicidios, asaltos, violaciones y lesiones. Se trata de entender cuales son los
factores que facilitan el paso de una etapa a otra.

En segundo lugar una intervencin apropiada supone comprender el marco poltico, institucional
y jurdico en el cual las pandillas pueden evolucionar y transformarse. En otras palabras las
polticas pblicas en un pas o en una ciudad pueden facilitar o frenar el desarrollo de pandillas y
de las condiciones que permiten su nacimiento y su desarrollo. Las polticas del post conflicto en
algunos pases centroamericanos lo muestra.

En tercer lugar el enfrentar este problema supone entender el contexto socioeconmico en el
cual se da. Salvo en los casos de total insercin en el mundo de la delincuencia dura que
implica generalmente la presencia de un liderazgo adulto, la pandilla coexiste en forma ambigua
pero pacifica con el entorno compuesto tanto por las familias de donde provienen como por los
servicios pblicos o privados que trabajan en estas zonas de presencia de pandillas. A menudo
las caractersticas de las pandillas son el reflejo del entorno. Ms violento y ms excluido es el
entorno ms violento y en conflicto con los valores de la sociedad estarn las pandillas. Por lo
tanto una intervencin que no incluya el entorno como objetivo y como actor- disminuye la
probabilidad de xito. Las condiciones de deprivacin socioeconmica que rodea a los jvenes
que se integran a las pandillas se refleja mejor en las condiciones medioambientales de la
comunidad en donde viven. La exclusin social y econmica que sufren los jvenes no slo se
expresa en las dificultades que tienen sus propias familias para darles una educacin de calidad
y para crear oportunidades laborales para su futuro, sino tambin de forma ms evidente se
expresa en las condiciones de abandono social en las cuales muchas veces se encuentran las
comunidades o barrios en donde viven los jvenes que se integran a las pandillas. (CRUZ,
2005).

Las formas de intervenciones dirigidas a las pandillas deben tener en cuenta los niveles de
desarrollo de la pandilla y del pandillero. Esquemticamente cuatro niveles de intervencin
pueden ser identificados.

En primer lugar la accin dirigida a la periferia de la pandilla. Existen ejemplos no sistematizados
de estas intervenciones en particular entre polica comunitaria de Ecuador y Colombia siendo el
modelo de intervencin el de la polica canadiense que focaliza sus intervenciones comunitarias
sobre estos jvenes en coordinacin con las organizaciones locales. Se trata de formas de
prevencin primaria.
21
El segundo tipo de intervenciones (prevencin secundaria) apunta a la pandilla entre los cuales
algunos miembros realizan actos en conflicto con la ley (microtrfico, pequeos robos) o se
dedican al consumo de drogas o operan espordicamente como barras bravas. En estos casos
dos tipos de intervenciones se han verificado: la que apunta a separar a los lderes del resto de
los pandilleros siendo la neutralizacin de los lderes una estrategia que permite trabajar a la
reinsercin de los otros miembros. En algunos casos se da a travs de monitores que sirven de
intermediarios en un programa de intervencin y los pandilleros.

Una variante de este tipo de intervencin consiste en no buscar el quiebre de la pandilla sino en
transformar sta en una actividad social positiva. Este modelo ha sido aplicado con xito en la
ciudad de Monterrey desde el ao 2000 que ha trabajado con bastantes pandillas para
transformarlas en grupos de trabajo pro social, ocupados por ejemplo en el reciclaje de basura,
en actividad ldica durante las fiestas o en actividad comunitaria. Este ltimo caso supone un
involucramiento de las autoridades locales, recursos, monitores especializados y una
participacin comunitaria que sostiene este proceso.

El modelo de Monterrey tiene por objetivos: educar e integrar al mercado de trabajo donde es
posible a toda la pandilla. Se desarrolla en varias etapas:

1era etapa: registro de pandillas con las entidades pblicas y privadas e inicio de dilogo con
cada una de ellas
2a etapa: diagnstico de los barrios de origen
3a etapa: abordaje de un programa a partir de las reas de intereses del grupo (un ao)
4a etapa: plan de trabajo a partir de un programa acordado con las entidades pblicas y privadas
involucradas
5a etapa: ejecucin de programas con actividades culturales y de ayuda a comunidades con
intercambio con pandilleros
Finalmente se realiza una evaluacin.

Las lecciones aprendidas de este modelo es que la condicin de xito principal es el trabajo
simultneo con las familias de origen y que los resultados son muy positivos con la mayora de
las pandillas salvo con el ncleo duro demasiado involucrado en la delincuencia criminal.

Por otra parte existe un tipo de intervencin que consiste en limitar el dao ligado a los conflictos
entre pandillas, que son los que ms generan lesiones y muertes. Se da a travs de mediaciones
realizadas por la polica o por otros miembros de la comunidad. Este modelo ha sido aplicado en
algunas ciudades colombianas.
7


Mientras las otras formas de pandillas requieren prevencin primaria o secundaria, la
intervencin que concierne las maras pertenece al mbito de la prevencin terciaria y debe ser
abordado en forma integral. Requiere una coordinacin estrecha con la polica, la justicia y los
servicios de rehabilitacin. Al mismo tiempo un trabajo con las comunidades locales es necesario
en la medida que las maras surgen donde el capital social comunitario es carente (GABORIT,
2005). Este trabajo debe apuntar al empoderamiento de estas comunidades necesario para que
la comunidad sea un ente de transformacin que permita, con la ayuda del Estado y de la
sociedad civil, contrarrestar la influencia de las maras en el entorno.

7
Los conflictos por el control de un territorio son aquellos hechos que ms accidentes mortales han
generado.
22

Implica tambin un marco institucional que regule el porte de armas y la capacidad de negociar
con EEUU las condiciones de expulsin de hijos de migrantes que han estado en conflicto con la
ley.

J venes en situacin de riesgo y marcos legales

El anlisis de los diferentes marcos legales existentes para abordar a los jvenes en situacin de
riesgo, evidencia que en Amrica Latina en general no existen normas especficas relacionadas
con la prevencin de la violencia y las existentes estn concentradas en materias de violencia
intrafamiliar y abuso sexual. De esta forma, quedan fuera de las legislaciones vigentes el
tratamiento de los casos vinculados al tratamiento de pandillas o a los problemas de violencia y
abuso que sufren los jvenes por parte de las instituciones del Estado (un ejemplo es la violencia
policial). Esto da cuenta de que a pesar de que la mayora de los pases de la regin han
suscrito los tratados internacionales que reconocen los derechos inalienables de nios, nias y
adolescentes, las normas vigentes no aseguran la existencia de mecanismos institucionales y
legales que faciliten el pleno goce y ejercicio de los Derechos en materias especficas. De esta
forma, gobiernos a nivel central y local debiesen abogar por la promulgacin y adopcin de leyes
especficas en materias como salud sexual y reproductiva, educacin, VIH, violencia sexual,
empleo, etc., vinculndolas a las normativas generales en materia de salud, educacin, trabajo,
etc. que permitan hacer efectivo el ejercicio de los derechos que aseguren que nios, nias y
adolescentes que se encuentran excluidos de diversas oportunidades puedan realizar sus
proyectos de vida. Estos marcos legales debiesen ser vinculantes a definiciones
presupuestarias dirigidas a la satisfaccin de los derechos econmicos, sociales y culturales que
prevn los tratados de derechos humanos y las constituciones legales de cada pas.
(RODRGUEZ, MORLACHETTI Y ALESSANDRO 2005). Tambin debiesen ser vinculantes con
leyes penales que abordan a los jvenes en conflicto con la Ley, las que muchas veces no
tienen relacin o inclusive son contradictorias. Al respecto un ejemplo es la legislacin
relacionada con maras y pandillas juveniles vigente en Honduras. Por un lado, a fines de 2001
se aprob la Ley para la Prevencin, Rehabilitacin y Reinsercin Social de Personas
Integrantes de Maras o Pandillas que cuenta con un enfoque integral y permitira orientar el
trabajo en estos dominios desde un enfoque respetuoso de los Derechos Humanos, pero en
paralelo, a comienzos de 2002 se aprob una reforma al Cdigo Penal (el artculo 332, conocido
como ley anti maras) que tiene el enfoque exactamente opuesto. La Ley se aprob a fines de la
gestin de un gobierno constitucional, y la reforma se proces a comienzos del siguiente, y en
realidad, lo que se aplica (en el marco del gobierno actual) es la reforma del Cdigo Penal, que
permite detener, juzgar y encarcelar a jvenes integrantes de maras o pandillas, por el solo
hecho de serlo, independientemente de que stos cometan o no delitos tipificados claramente en
la legislacin vigente. La Ley, por su parte, no se ha aplicado, y apenas este ao se comenz a
estructurar un Programa de Prevencin, Rehabilitacin y Reinsercin Social de Personas
Vinculadas a Maras, con muy escasos recursos y sin respaldos polticos efectivos
(RODRIGUEZ, 2005).

Una experiencia paradigmtica en materia legislativa que aborda a los jvenes en situacin de
riesgo desde un enfoque de derechos y a aquellos que han entrado en conflicto con la ley, es la
que ha desarrollado Costa Rica a partir de 2003. Costa Rica, donde se constituy una
Asamblea Nacional de La persona Joven, aprob una Poltica Nacional cuyo sustrato legal se
haba promulgado en 2001 y que daba amplios derechos de representacin a los jvenes. En
23
dicho marco, a su vez, se establecen acciones especficas en dos planos. En el primero de ellos
(divulgacin) se especifican dos grandes reas de accin: (i) divulgacin y promocin de los
derechos civiles y polticos en los mbitos nacional, regional y local; y (ii) informacin,
educacin y divulgacin relativas al derecho de las personas jvenes a la vida privada,
relevando como pblico meta a las mismas personas jvenes, sus familias y funcionarios /as de
instancias gubernamentales, privadas y mixtas. En el segundo de los planos destacados
(cumplimiento, restitucin de derechos y mecanismos de exigibilidad) se establecen por su
parte- otras cuatro reas especficas: (i) articulacin de acciones interinstitucionales tendientes
a la revisin e implementacin de medidas eficaces que garanticen la seguridad personal de las
personas jvenes; (ii) establecimiento de mecanismos intersectoriales para el cumplimiento de
los derechos civiles y restitucin de los mismos a aquellas personas jvenes a quienes les han
sido sustrados o negados; (iii) creacin y fortalecimiento de mecanismos de exigibilidad de los
derechos civiles y polticos en la poblacin de las personas jvenes; y (iv) ejercicio del derecho a
la libre expresin y a la participacin real de las personas jvenes en la toma de decisiones
sobre temas relevantes para las juventudes (RODRIGUEZ, 2005)

J venes en Conflicto con la ley

El anlisis de lo que ha sido la respuesta institucional y gubernamental en materia de juventud
en situacin en riesgo y en conflicto con la ley ha estado influenciado generalmente por eventos
o coyunturas especficas y no por estrategias o polticas de Estado que busquen dar una
respuesta efectiva y sostenida al fenmeno. A lo largo de los aos, estas medidas coyunturales
han sido por lo general polticas de control y represin, orientadas al endurecimiento de las leyes
y a privilegiar las medidas de privacin de libertad sobre las estrategias de prevencin y
reinsercin social. La criminalizacin permanente de los jvenes, ha justificado todos los
discursos de ley y orden, el acoso constante y la persecucin policial. Sin embargo, es muy
importarte subrayar que aunque han sido abundantes y provechosas las discusiones jurdicas de
temas como los jvenes en conflicto con la ley, ha sido notable el vaco de la prctica. Los
problemas de coordinacin y de comunicacin entre las distintas instituciones, los pocos e
insuficientes recursos, la nula formacin en el tema, y en muchas ocasiones la falta de voluntad
poltica, han hecho que a pesar de que en muchos pases existe una nueva institucionalidad que
vela por ellos, la juventud no muestra signos de mejora en su situacin social o econmica.

Esto ha llevado a que las instituciones de proteccin a la infancia, por su parte enfrenten hoy un
doble desafo: asumir con ms decisin y consecuencia la atencin de las y los adolescentes, y
por otro, asumir que los enfoques tradicionales, centrados en la ejecucin del ciclo completo de
los programas privativos de ley en manos de solo el sistema de justicia- ya no tienen
fundamento ni viabilidad, abrindose a la concertacin de esfuerzos con una amplia gama de
actores gubernamentales y no gubernamentales, operando ms descentralizadamente.

Rehabilitacin

Un primer modelo de trabajo en la lnea anterior es el de la rehabilitacin que trata de disminuir
los factores de riesgo individual y familiar que presentan los jvenes. Estas estrategias se han
identificado el nivel de riesgo del infractor que determina el grado y la intensidad de intervencin
y orienta el trabajo a los factores de incidencia sobre el comportamiento antisocial; han
desarrollado metodologas participativas y activas en el trabajo y en ellas existe la prevalencia
de enfoques multimodales de trabajo, orientados a influir sobre varios tipos diferentes de
24
problemas y destinados a fortalecer las destrezas sociales del individuo (GILLER, HAGGEL;
RUTTER; 2000). La rehabilitacin busca prevenir la reincidencia en los actos delictuales. La
experiencia indica que mientras ms temprana se realice la intervencin, mayores son los
resultados. Los programas realizan tratamientos sobre mltiples factores de riesgo, individuales,
sociales y econmicos que inciden sobre el joven infractor. Apuntan a desarrollar diferentes
habilidades de los jvenes por medio de capacitacin y mtodos pedaggicos. Usan
metodologas que se centran en la prctica y se basan en la confianza y vnculos entre los
encargados del tratamiento y el joven infractor.

Dos elementos de apoyo importantes son las terapias sicolgicas que trabajen sobre aquellos
factores que inciden directamente en el comportamiento violento, a travs de metodologas
activas y participativas. Por otra parte el involucramiento de los padres en los tratamientos de los
jvenes infractores (PATTERSON, 1992). Los cuales participan en terapias familiares. Sin
embargo, las caractersticas psico-sociales de las familias en alto riesgo social impiden a
menudo la participacin de los padres en el proceso rehabilitador.
Dentro de los modelos desde la perspectiva rehabilitadora, se encuentran aquellos de
tratamiento institucional que se basan en el uso extensivo de tutoras individuales y
entrenamiento en habilidades interpersonales. Varios programas de Centros de Residencia
comunitaria son centros de gua y orientacin, educacin y capacitacin vocacionales. Sin
embargo, el xito es relacionado a la presencia de un adulto que supervisa a un grupo pequeo
de jvenes.
Modelos de Justicia Alternativa

El enfoque punitivo tradicional busca aumentar los costos del acto delictual. Sin embargo falta
evidencia emprica que d cuenta de la efectividad de medidas de castigo/ sentencia y la
relacin directa con la disuasin que stas producen para impedir la reincidencia de los jvenes
infractores (FARRINGTON; 1997). Adems la inflexibilidad de estas medidas impide tratar el
fenmeno en su complejidad. Frente a ello, se han implementado diferentes modelos
alternativos de justicia para los adolescentes para evitar el contacto temprano de los jvenes
con el sistema de justicia que produce efectos negativos.
El Modelo Comunitario de Justicia Alternativa que ha tenido xito combina la supervisin del
infractor, con la participacin en un programa recreativo y de trabajo, y adems, apoyo en
relacin con las tensiones en el hogar, rehabilitacin y penas o castigo. La mayor eficacia esta
relacionada con el trabajo con los padres de los jvenes, con programas de readaptacin social
posterior al tratamiento y con la focalizacin en los factores particulares de riesgo que presenta
el adolescente.
Los programas ms prometedores se inspiran del modelo de Justicia Restaurativa que permite
el encuentro entre el infractor y la vctima y una reparacin directa. Estos enfoques se basan
principalmente en la idea general que puede ser de utilidad para los jvenes infractores el tener
una mayor conciencia del impacto personal y social de sus delitos.




J venes en conflicto con la ley y consumo de drogas
25

En materia de delincuencia juvenil y consumo problemtico de drogas, la experiencia muestra
logros y xitos alcanzados por nuevos modelos orientados a abordar el fenmeno. Entre estos,
uno que presenta algunas experiencias piloto en la regin (Brasil y Chile) es el de Cortes de
Drogas. Estas son tribunales especializados en la tramitacin de juicios en los que se procesa a
infractores de ley y que adems presentan un consumo problemtico de alcohol y/o drogas. El
joven se somete a un proceso de tratamiento y reinsercin, como alternativa a la crcel, ya que
se considera que en estos casos, las medidas privativas de libertad no son efectivas
herramientas de rehabilitacin, porque no logran atacar la raz del problema, que es en definitiva
la adiccin.

Los tribunales de drogas juntan el proceso de vigilancia del sistema de tribunales con
capacidades teraputicas de los tratamientos antidrogas. En esta asociacin de servicios, el
acusado o participante es sometido a un intenso rgimen de tratamiento antidroga y supervisin,
mientras que, al mismo tiempo, debe asistir regularmente a las audiencias programadas con un
juez. El programa es supervisado por un equipo de profesionales expertos en tratamientos de
temas relacionados con la justicia penal, quienes revisan los casos de cada uno de los
participantes antes de asistir a la audiencia regular.

En general, los tribunales de drogas exigen al participante abstenerse de perpetrar cualquier
delito, y de consumir cualquier tipo de alcohol o drogas. Los participantes tambin estn
obligados a buscar oportunidades adicionales de educacin y capacitacin. La mayora de los
programas de los tribunales de drogas exigen que el participante permanezca bajo la jurisdiccin
del tribunal por lo menos durante un ao. Aparte de un tratamiento antidroga intensivo y del
manejo de su caso, el participante aceptado en el programa tambin recibe un beneficio del
sistema de justicia penal. Algunas de las posibilidades son recibir una pena menos severa, que
sean retirados los cargos o terminar el perodo de libertad vigilada con antelacin.

Existen varias formas diferentes en que las jurisdicciones abordan los elementos legales del
caso del participante. Algunas veces los cargos que existen contra el participante del programa
se mantienen en pie hasta el trmino del programa; y, una vez que lo han terminado
exitosamente, dichos cargos son retirados. Si un participante no cumple con el programa, el
proceso contina tal como hubiera ocurrido normalmente.

Otras jurisdicciones exigen que los participantes se declaren culpables antes de ingresar al
programa. Si lo terminan exitosamente, la declaracin es retirada y los cargos son reducidos o
retirados. Si no terminan el curso, por lo general existe la alternativa de ir a la crcel por un
perodo bastante ms prolongado que el que les hubiera sido ofrecido originalmente en caso de
que no hubieran aceptado la opcin de tratamiento ofrecida por el tribunal. Otra posibilidad es
que la participacin en los programas de los tribunales de drogas sea una exigencia para salir en
libertad vigilada o bajo palabra.

Los tribunales de drogas abordan cargos que van desde posesin de drogas hasta daos a la
propiedad. Puesto que muchos drogadictos roban para financiar su adiccin, los tribunales de
drogas tambin tratan estos daos a la propiedad ocasionados por el abuso de sustancias. Si un
participante del programa de los tribunales de drogas ha cometido un delito que involucre a una
26
vctima, como en el caso de un robo, el programa por lo general exige la restitucin de los
bienes.
8


J venes, trfico de drogas y barrios vulnerables

Toda estrategia orientada a reducir la vulnerabilidad de los jvenes en barrios estigmatizados
involucra la necesidad de considerar estrategias de largo plazo, que se inicien con un
diagnstico adecuado sobre la realidad y que permita comprender el proceso de penetracin del
narcotrfico y su relacin con la comunidad y con los jvenes. Estudios realizados en Chile en
barrios vulnerables permiten apreciar que existe una ntima relacin entre droga, desconfianza,
temor y porte de armas. Las redes del trfico permean las relaciones sociales que sustentan a la
comunidad, mientras que las solidaridades internas-que en el pasado dotaban de algn grado de
estabilidad- se ven destruidas, limitando con ello las respuestas comunitarias que hacan frente
a los problemas estructurales caractersticos de una poblacin vulnerable. (UNIVERSIDAD
ALBERTO HURTADO, 2004). Estos estudios permiten sealar que el narcotrfico no se instala
en cualquier barrio pobre sino en barrios donde se verifican dos condiciones: el deterioro del
tejido humano y urbano y lugares estratgicos (proximidad de calle importante, fcil acceso y
preservacin del anonimato de la clientela) para la venta de drogas a segmentos acomodados
de la sociedad.

De esta forma, la bsqueda de respuestas debe involucrar un anlisis profundo de las
interrelaciones de la delincuencia y de las redes de trfico de drogas con la trama social y
cultural del contexto en el cual se inserta. Ello, significa comprender el trfico de drogas y lo que
l conlleva como una forma de violencia que coexiste muchas veces tanto con una cultura de
agresiones instalada en las relaciones cotidianas, como tambin con un consumo de drogas
creciente en la sociedad, cuyas consecuencias son ms visibles en estos barrios que en otros.

Frente a lo anterior, la estrategia de trabajo debe ser integral de manera de involucrar soluciones
econmicas, as como sociales y culturales. En esto, el enfoque territorial y la focalizacin son
una prioridad. Es en el mbito local donde se debe elaborar las respuestas y son sus autoridades
las llamadas en primer lugar a liderarlas. La proximidad que tienen respecto a la comunidad y a
sus principales problemticas, les permiten un mejor abordaje de ellas. Sin duda, ello no significa
dejar de establecer la necesaria coordinacin con las agencias de intervencin a nivel nacional y
regional para abordar el fenmeno ms globalmente. Asimismo, la focalizacin del trabajo hacia
grupos o problemticas especficas, permite la priorizacin de las respuestas y el uso adecuado
de los recursos.
Junto a ello, se debe tambin involucrar a los diversos actores locales y comunitarios
(institucionales, sociales y polticos) en el proceso de anlisis de la realidad y en la construccin
de respuestas. No basta la sola intervencin policial.

En este sentido, el problema de fondo es el necesario desarme fsico pero tambin cultural de la
violencia y no la focalizacin exclusiva y prioritaria en el trfico. Es decir, que junto con la
indispensable intervencin policial en estos casos coordinada necesariamente con otras
intervenciones de prevencin social, es necesario el anlisis colectivo respecto de los valores
y comportamientos que llevan a la violencia y que generan un terreno culturalmente frtil para

8
La implementacin de este modelo en los EE.UU. evidenci una tasa de reincidencia de 16%, en
comparacin con aquella (43.%:) de infractores no tratados

27
la instalacin del narco y su posterior arraigo. Entre aquellos, es necesario abordar los
problemas de la violencia intrafamiliar, la violencia en las escuelas, los robos, el alcoholismo, las
pequeas mafias locales omnipresentes, los clientelismos dirigenciales, pero tambin la violencia
institucional frente a estos barrios y su discriminacin permanente.

Programas en esta lnea se han implementado en Amrica Latina y han estado orientados
principalmente a disminuir los factores socioeconmicos que inciden sobre el involucramiento
juvenil en el trfico de drogas. En esta materia una de las experiencias destacadas en el campo
laboral, es la que se viene implementando en El Salvador, en el marco de diversas iniciativas
particulares (no siempre bien articuladas) que incluyen esfuerzos de organismos no
gubernamentales (el Polgono Industrial Don Bosco, por ejemplo) y el activo respaldo de algunos
organismos internacionales (PNUD y UNICEF, por ejemplo), trabajando en coordinacin con
organismos del Estado (Consejo Nacional de Seguridad Pblica, Secretara de Gobernacin,
Secretara Nacional de la Juventud, Instituto Salvadoreo de la Niez y la Adolescencia, etc.).

El caso de los programas y proyectos del Polgono Industrial Don Bosco (PIDB), es
particularmente destacable, en la medida en que combinan formacin profesional y formacin
personal y social, en el marco de procesos promocionales integrales, destinados especialmente
a jvenes en situacin de extrema vulnerabilidad, incluyendo adolescentes en conflicto con la
ley. Los impactos logrados han sido muy significativos, con tasas de reincidencia en la comisin
de delitos por ejemplo- muy bajas entre los jvenes participantes. Las sistematizaciones
disponibles muestran que, entre otras ofertas del PIDB, los programas Miguel Lagone y Laura
Vicua se convierten en una alternativa real y casi nica en el pas para reinsertar a los jvenes
en conflicto con la ley a la sociedad salvadorea, uniendo el trabajo, el estudio y la formacin
profesional, adems de la asistencia psicolgica y clnica, creando as condiciones reales para
que exista un equilibrio psquico y corporal de los jvenes y para que stos puedan incorporarse
a la vida productiva del pas (GTZ 2004).

Las claves de xito, parecen ser, entre otras, las siguientes: (i) la formacin laboral debe
centrarse en oficios y destrezas de directa e inmediata utilidad prctica en el marco de la vida
cotidiana de las y los jvenes participantes; (ii) junto con la capacitacin laboral, hay que brindar
formacin social en trminos de valores y habilidades para la vida; (iii) se debe trabajar
intensamente en el acompaamiento de los procesos de insercin laboral de las y los jvenes,
sabiendo que son caminos de ida y vuelta, plagados de obstculos a enfrentar y superar; (iv) la
capacitacin debe ir acompaada de una prctica laboral real, que genere ingresos para las y los
jvenes; (v) hay que fomentar empatas fuertes entre instructores (no docentes) y jvenes, donde
los primeros puedan ser referentes en muchos planos simultneamente y no simples
transmisores de saberes y destrezas; y (vi) hay que fomentar al mximo las actividades de joven
a joven, apoyando el desarrollo de liderazgos, capacitando multiplicadores jvenes, respaldando
los procesos grupales, ms que los procesos individuales (ver, por ejemplo, UNICEF 2004a).

Violencia en las escuelas

El anlisis de experiencias que han resultado prometedoras en la regin en materia de
prevencin de la violencia escolar muestran que los resultados positivos se logran en la medida
que: jvenes y comunidades se apropian de las instalaciones educativas (las sienten como
propias) en lugar de atacarlas las defienden; las escuelas se vuelven amigables, se generan
28
sinergias que fomentan el retorno de los desertores; se brindan herramientas de educacin
para la vida ( no solo se trasmiten saberes ajenos y de dudosa utilidad prctica en contextos
de exclusin) y se generan mayores empatas entre y con los actores implicados en el proceso
educativo.

Junto a lo anterior, la experiencia indica que un primer paso necesario para disminuir la
violencia al interior de los establecimientos educacionales es revalorizar su rol socializador y
como agente prioritario de inclusin de los jvenes en situacin de riesgo. Dada su capacidad
de regular las interacciones entre pares, la escuela otorga el mejor contexto para la prevencin
de la delincuencia en la adolescencia (CUSSON, 2002). En esta lnea se han mostrado exitosos
los modelos de escuela eficaz, los cuales se caracterizan principalmente por la cohesin y
solidaridad de un equipo de educadores sostenido por un liderazgo fuerte y motivador. Tal
equipo dispone de la competencia y dinamismo necesario para solucionar los problemas a
medida que surgen, para identificarlos, analizarlos, descubrir soluciones apropiadas y movilizar
las energas. Junto a ello, tambin la insercin en la formacin de mecanismos de resolucin
pacifica de conflictos a travs de mtodos innovadores como la mediacin, educa mostrando
que hay otra forma de resolver un conflicto que la violencia.

Junto a lo anterior, y orientada a disminuir la violencia en los colegios, toda estrategia local debe
identificar y focalizar los esfuerzos en escuelas afectadas por manifestaciones de violencia.
Como se ha sealado antes, este tipo de violencia constituye una manifestacin ms de la
desigualdad que afecta algunas zonas urbanas y las familias que en ellas viven. Entre las
causas de la violencia en la escuela hay que distinguir aquellas que provienen de las
caractersticas psico- sociales del alumnado, aquellas que derivan de la organizacin misma de
la escuela y las que son consecuencias del entorno social. Para abordar el fenmeno y sus
causas, una estrategia orientada en esta lnea debe considerarse al menos tres enfoques: el
primero considera sobretodo la organizacin interna de la escuela, el segundo pone nfasis en
los factores de riesgo de los alumnos, mientras que el tercero evidencia la accin sobre el
entorno y por ende sobre formas de co-produccin de seguridad. Hoy da la mayora de las
intervenciones ms prometedoras constituyen una combinacin de estos enfoques.
El nfasis en la escuela

Este modelo de intervencin est orientado a mejorar la organizacin interna de la escuela a
travs del diseo e implementacin de normas compartidas, aplicadas en forma homognea y
elaborada con toda la comunidad escolar. La disciplina, la presencia de un reglamento claro,
conocido y compartido aparece como elemento determinante, constitutivo de proteccin contra
la violencia interna de la escuela. La necesidad de legitimacin de la norma obliga a menudo a
pasar por una fase de creacin en comn de esta norma a realizar en el seno de la escuela
misma con los padres y alumnos. Para ello tambin es necesaria la capacitacin de los
profesores para enfrentar la violencia, puesto que no basta tener profesores competentes en sus
respectivas materias de enseanza, sino adems deberan gozar de un entrenamiento en
materias de reaccin frente a problemas de violencia recurrentes o graves. Otra lnea de accin
al interior de los establecimientos educacionales es la prevencin situacional en las escuelas,
dado que muchas condiciones fsico -espaciales de estas contribuyen a la ocurrencia de hechos
de violencia en su interior. Entre estos, la estructura fsica de una escuela, las caractersticas de
su construccin, las modalidades de funcionamiento de los horarios y de la vigilancia, el tamao
de la escuela, el nmero de alumnos por clase, la proteccin de los alumnos a la salida de la
29
escuela, el control del entorno colindante con la escuela, la accesibilidad a infraestructuras de
proteccin de los objetos y vestuario de los alumnos, profesores y staff, el equilibrio en la
composicin del alumnado por clase, son factores que influyen en el clima de paz y por ende de
apoyo a la enseanza en una escuela. El factor principal sigue siendo el nmero de alumnos por
clase.
El nfasis en los alumnos en situacin de riesgo
Una segunda lnea de trabajo es aquella que focaliza sobre los alumnos en situacin de riesgo, a
travs de un seguimiento y anlisis de condiciones sociales y sicolgicas. En este mbito es posible
identificar programas orientados a la educacin de los padres, con intervencin a domicilio, la
formacin de los padres en la gestin de las situaciones, el desarrollo de las aptitudes de los nios y
los programas de enriquecimiento intelectual precoz. Existen tambin programas que focalizan sobre
estos alumnos pero las intervenciones se realizan de manera grupal ofreciendo un programa
acadmico slido. Emplear mtodos pedaggicos apropiados con una gestin estratgica de las
clases y con un personal asistente de apoyo puede dar buenos resultados.
El nfasis en la co-produccin con el entorno
Por ultimo, y como ha sido sealado antes, programas deben orientarse hacia el entorno de la
escuela. Estos enfoques ponen el acento sobre varios aspectos:

- La percepcin de la escuela como parte de la comunidad y la invitacin a los residentes a
participar en las actividades de la escuela.
- Creacin de relaciones con el sector privado y los profesionales locales.
- La importancia del clima interno a la escuela sin limitar este aspecto a la seguridad fsica.
- La adopcin de un modelo de coalicin (partnership) dirigida a la solucin de los problemas.
- La adopcin de estrategias multisectoriales asumiendo que una intervencin es ms efectiva
si trata el conjunto de factores de riesgos.(Shaw, M. 2001).

Las escuelas alternativas constituyen una medida de acompaamiento en caso de barrios
vulnerables o estigmatizados. Adems de las clases especiales dentro de las escuelas, existen
escuelas o centros de formacin alternativos que constituyen para los alumnos en situacin de riesgo
y sus familias, lugares de acceso a multiservicios que hacen de la escuela el elemento coordinador de
todas las coaliciones locales creadas. Asimismo, en materia de control de armas al interior de las
escuelas existen estrategias de intervencin de co-produccin de seguridad, al contrario de una
intervencin solo policial. Estas involucran a la comunidad (y tambin a la polica local) en todo el
barrio, puede modificar los comportamientos. El porte de armas no es un problema escolar, es ante
todo un problema del entorno y debe ser tratado como tal.

5. Agentes de Intervencin

El desarrollo de un enfoque urbano que oriente y gue estrategias de prevencin de la violencia y
delincuencia juvenil a travs de un trabajo territorializado y focalizado supone la intervencin de
diversas instituciones que operan en diferentes niveles. A esta tarea estn llamados diferentes agentes
de carcter local, nacional, internacional y de la sociedad civil. Por otra parte, la experiencia en la
regin, muestra que ya existen mltiples experiencias que evidencian diferentes resultados y de los
cuales es posible extraer lecciones. Entre estas se puede constatar la superposicin de esfuerzos
emprendidos entre diferentes actores por lo que es necesario la definicin de roles y funciones de los
mltiples actores y agentes que intervienen en este campo.
30


Agencias de cooperacin Internacional

Los enormes esfuerzos realizados en materia de prevencin por parte de las instituciones
internacionales financieras y polticas han producido incontestables xitos (Bogot por ejemplo). Pero
hoy se requiere un esfuerzo mayor porque los fondos son insuficientes, la incoherencia y la
descoordinacin frecuente, la falta de evaluacin evidente.
En particular los apoyos a la descentralizacin en esta materia son insuficientes, la clarificacin de las
implicancias de enfoques adoptados como por ejemplo el de seguridad ciudadana queda vago y los
intercambios entre ciudades de la regin escasos. Mientras otras regiones
9
favorecen estos
intercambios, Amrica latina parece frenar ese aspecto substituyendo a menudo el intercambio de
experiencias por el debate entre expertos.
La carencia de asistencia tcnica seguida a los equipos tcnicos es real y la formacin de los expertos
locales es carente. La formacin a nivel de municipios de una masa crtica de lderes locales no cuenta
con fondos suficientes y la gran mayora de las ciudades no tiene los recursos necesarios.
La cooperacin directa entre organismos internacionales y ciudades debera ser favorecida sin tener
que pasar por el filtro del gobierno central en todos los casos.
Por otra parte, los esfuerzos reales a favor de una polica comunitaria mereceran iniciativas ms
audaces y no ser dejados a la buena voluntad de los gobernantes o de las fuerzas policiales. La
respuesta a la demanda de aumento del contingente policial recibe mayor aceptacin.

En resumen a pesar de un incontestable toma de conciencia de los problemas y su difusin, y de
xitos importantes, la etapa actual requiere un esfuerzo mayor en varias direcciones.

La gestin del conocimiento en la materia pasa por centros especializados y por universidades. Hoy
da pocas de estas instituciones tiene los medios para realizar esta tarea y para difundir sus
resultados. El rol de las organizaciones internacionales es tambin de apoyar estas instituciones y su
capacidad de difusin. El tiempo de los primeros pioneros ha sido superado, es tiempo de reforzar la
reflexin universitaria de largo alcance. Recordamos por ejemplo que el exitoso proceso de reforma
haca la policial comunitaria surgi en Canad de la colaboracin entre polica y centro universitarios.

Entre los temas que merecen un apoyo ms substancial, el de la cooperacin entre sectores pblicos
y privados en materia de prevencin en general. Por otra parte la difusin de estudios significativos
que contrarresten la opinin superficial de los medios de comunicacin preocupados del impacto
sensacionalista. La reflexin y la puesta en evidencia de las prcticas que permiten abordar la
territorializacin de la delincuencia en particular aquella ligada al narcotrfico y su implantacin en
territorios urbanos seran hoy relevantes.
En su rol de proveedor de recursos financieros y tcnicos las organizaciones internacionales que han
sido pioneras en materia de seguridad en la regin, deben continuar a apoyar las iniciativas
gubernamentales pero al mismo tiempo podran reforzar un apoyo descentralizado y ms
diversificado.





9
Europa favorece el intercambio entre ciudades a travs del Foro Europeo por la Seguridad Ciudadana,
frica tiene frecuentes intercambios debido a la asocacin de alcaldes y al apoyo de Naciones Unidas.
31
Rol del Gobierno Central: soporte legal e institucional de las estrategias locales

Para abordar a la juventud y la violencia, el rol principal del gobierno central es asegurar un
soporte institucional, legal y econmico que garantice el pleno desarrollo de estrategias locales
de prevencin orientadas a la juventud en situacin de riesgo. El gobierno central est llamado a
definir polticas que permitan articular todos los esfuerzos particulares, generando las
imprescindibles sinergias al respecto. En este sentido, resulta evidente que los organismos
gubernamentales especializados en juventud y violencia (Ministerios, Institutos, Programas
Presidenciales y Direcciones de Juventud) tienen y deben cumplir un rol mucho ms activo y
preciso en trminos de articulacin de esfuerzos, animando los procesos de concertacin y
aportando aquellas herramientas que faciliten y promuevan los trabajos que se desarrollen en el
sistema de prevencin como de control de la violencia.

Es rol de los agentes centrales tambin procurar el fortalecimiento y la modernizacin de la
gestin de las principales instituciones implicadas en materia de prevencin y control, entre ellas
la polica, la justicia y las instituciones de proteccin a la infancia y adolescencia. En relacin a la
polica, la modernizacin deber orientarse a cambiar en muchos casos- la cultura institucional
existente en la cual prevalecen an lgicas represivas, violentas y estigmatizadoras hacia los
grupos juveniles ms vulnerables (como ha quedado en evidencia, los jvenes sufren altos
niveles de violencia policial en diversos pases de la regin). Respecto a la justicia, el principal
desafo tiene que ver con sus capacidades para asegurar la vigencia de los derechos humanos y
de las leyes establecidas. Tambin otro desafo central para el sistema de justicia, es articular de
manera eficiente todas las medidas no privativas de libertad orientadas a Jvenes. Para ello,
este sistema debe dialogar y abrirse con mltiples actores (ONG, fundaciones, municipios) y con
ello dar mejores respuestas que las que hasta hoy se han logrado a travs de medidas y
sanciones penales de carcter tradicional.

Por otra parte, las instituciones de proteccin a la infancia, deben asumir con mejor gestin y
planificacin la atencin de las y los adolescentes a travs de un funcionamiento ms
descentralizado. En este campo el dialogo y coordinacin con los agentes locales es central.


Gobiernos Locales: coordinacin, implementacin y evaluacin.

Los municipios deben cumplir con funciones similares en sus respectivos espacios de trabajo
operativo, fomentando las articulaciones concretas en trminos de implementacin de acciones
especficas, en sus respectivos entornos territoriales. Para ello, resulta necesario que estas
unidades gubernamentales fortalezcan sus capacidades de planificacin, implementacin y
evaluacin de acciones articuladas, superando resueltamente sus clsicas funciones de
ejecucin de obras de infraestructura y en algunos casos- de implementacin desconcentrada
de programas sociales de alcance nacional (salud, educacin, etc.).

En este marco, es fundamental que en el plano local se cuente con mecanismos claros y
dinmicos de participacin de la sociedad civil en todas las etapas del desarrollo de las polticas
pblicas (diseo, implementacin, monitoreo, control y evaluacin) para lo cual, los municipios
deben abrir sus puertas resueltamente y las organizaciones sociales deben responsabilizarse
ms y mejor en trminos de ocupacin de los espacios de participacin que se vayan
concretando (presupuesto participativo, control social de polticas pblicas, evaluacin
32
participativa de planes y programas, etc.). Tambin es rol del gobierno local disear e
implementar estrategias de seguimiento y evaluacin de cada programa que se implemente.

Organizaciones de la sociedad civil

A nivel nacional y local, es imperioso que los propios movimientos y organizaciones juveniles
(formales e informales) participen en pie de igualdad con todas las otras instituciones y
organizaciones de la sociedad civil. Para ello, es fundamental que se eliminen las prcticas
discriminatorias existentes en varios contextos especficos, centradas a veces en simples
mecanismos legalmente establecidos que exigen requisitos formales que no condicen con la
cultura juvenil dominante (contar con personera jurdica, por ejemplo, como condicin para
participar de los procesos respectivos) y otras veces construidas sobre la base de criterios
adultistas que no le reconocen a las nuevas generaciones capacidad efectiva para participar en
la toma de decisiones.

Tambin es condicin que existan organizaciones y movimientos juveniles mucho ms y mejor
dispuestos a participar activamente en estas dinmicas, incluyendo un esfuerzo particularmente
destacable por ocupar los espacios que se vienen abriendo en trminos de participacin
ciudadana (presupuesto participativo, control social de polticas pblicas, desarrollo comunitario,
etc.) concebidos como herramientas claves para la prevencin de la violencia relacionada con
adolescentes y jvenes, a nivel de las intervenciones primarias descritas en el esquema incluido
en las pginas precedentes.


5.3. Estrategia de desarrollo para la regin: ciudades y experiencias pioneras en
materia de prevencin de la violencia

Como ha sido sealado anteriormente, la creciente preocupacin por la seguridad (pblica o
ciudadana) se ha extendido en Amrica Latina evidenciando una amplio abanico de experiencias
de carcter nacional y local. En la mayora de ellas el problema de los jvenes aparece como
central porque son los mayores protagonistas de la violencia sea como vctimas y/o victimarios.
Sin embargo, en la mayora de los casos los modelos y estrategias implementados han
respondido a enfoques de carcter penal clsico (atacando las consecuencias ms que las
profundas causas de la violencia)- con fuertes sesgos represivos- o bien se han centrado en
problemticas especficas, faltando enfoques mas integrales y amplios. En este sentido, en el
abordaje de la juventud y de la violencia, priman an enfoques simplistas que se limitan al
despliegue de respuestas de corte "represivo" o an a la asimilacin mecnica entre pobreza y
delincuencia, postulando el combate a la pobreza como respuesta casi mgica para resolver la
violencia (RODRIGUEZ, 2005).

Junto a ello, en muchos casos es posible constatar la falta de informacin precisa sobre los
principales problemas que afectan a importantes segmentos de la poblacin juvenil y es posible
sostener que an cuando no existen evaluaciones sistemticas de las experiencias, tampoco es
posible evidenciar resultados relevantes a partir de las diferentes experiencias. (LUNECKE y
VANDERSCHUEREN, 2004). Pese a lo anterior, el anlisis de las diferentes experiencias da
cuenta de algunos casos paradigmticos que han implementado respuestas ms integrales que
evidencian probabilidades de xito en el futuro. En todos los casos- se trata de programas que
tratan de atacar las causas del fenmeno, que no tienen ms de cinco aos de implementacin
33
efectiva, y que pese a que no existen evaluaciones de sus impactos presentan enfoques de
abordaje interesantes.

Estos casos de ciudades y programas constituyen sin duda referencias para el desarrollo y
fortalecimiento de estrategias locales de prevencin en materia de violencia juvenil en la regin.

Bogot: Estrategia integral a nivel de ciudad

El Programa de Seguridad y Convivencia Ciudadana de Colombia, busca apoyar un conjunto de
intervenciones orientadas a fomentar la convivencia ciudadana y prevenir y controlar la violencia
urbana. Las intervenciones que se vienen desplegando desde una dcada se articulan con la
estrategia de la salud pblica de afectar los llamados factores de riesgo, entre los que han sido
identificados como ms relevantes, la impunidad, la poca credibilidad de la justicia y de la polica,
las relaciones que favorecen la solucin violenta de los conflictos, el manejo inadecuado de los
hechos violentos por parte de los medios de comunicacin, la presencia de pandillas juveniles y
grupos armados al margen de la ley, la proliferacin de armas en la poblacin civil y el consumo
desmedido de alcohol y otras drogas. Las actividades a nivel nacional estn orientadas a proveer
las herramientas necesarias para el conocimiento y la evaluacin de los mltiples tipos de
violencia que afectan a la sociedad colombiana, y crear consenso alrededor de los factores
generadores sobre los cuales podra incidirse. Asimismo, el programa nacional incluye un fondo
de asistencia tcnica para apoyar a las municipalidades, y se viene aplicando especialmente en
Bogot, Cali y Medelln. Con este fondo, se financian sistemas de informacin, revisin de la
legislacin vigente, sistemas alternativos de rehabilitacin de menores que delinquen, polticas
de desarme de la poblacin civil, etc. Del mismo modo, se financian investigaciones y programas
promocionales ligados con el fomento de la convivencia ciudadana, la resolucin pacfica de
conflictos, el combate de la exclusin social, etc. El caso ms paradigmtico lo constituye el de
la ciudad de Bogot, donde el Programa tambin cuenta con una gran prioridad relacionada
con los jvenes, trabajando desde una ptica eminentemente preventiva, en dos vertientes
claramente identificadas: prevencin y comunicacin (fortalecimiento de procesos
comunicacionales para las relaciones interpersonales, grupales, escolares, colectivas y masivas)
y prevencin y produccin (creacin, fortalecimiento, organizacin y capacitacin para la
ejecucin de proyectos de educacin para el trabajo y la productividad). Desde este ngulo, se
promueven procesos de construccin de identidad y autoestima, apoyo a la consecucin de
ingresos propios legales, formacin de hbitos de trabajo, desarrollo de habilidades y destrezas,
etc.

Prevencin de la violencia en el contexto escolar

Una primera experiencia que interesa destacar es la del Programa escuelas abiertas de Brasil,
que es una estrategia de prevencin de la violencia juvenil, y en la que han participado mas de
1.500 colegios, involucrando a 500.000 adolescentes y jvenes, en los Estados de Baha,
Pernambuco, Ro de Janeiro, San Pablo y Mato Grosso. La estrategia fue abrir las escuelas
bsicas y medias los fines de semana y feriados, para realizar actividades recreativas, ldicas y
deportivas con los adolescentes y jvenes de las comunidades circundantes, de las que
provienen los alumnos que asisten regularmente a dichos colegios, y en donde habitan
tambin- los muchos desertores del sistema educativo, que no encuentran en la educacin los
elementos que respondan a sus expectativas de integracin social (preparacin para el ingreso
al mercado de trabajo, para el ejercicio de derechos ciudadanos, etc.). Los criterios utilizados
34
para incluir escuelas en esta experiencia son muy simples: que exista una baja oferta de
entretenimiento en la comunidad circundante (las zonas ms deprimidas de los centros urbanos
donde se trabaja) y que existan altos ndices de violencia en la escuela y en la comunidad. La
experiencia acumulada muestra que los ndices de violencia disminuyen, al tiempo que se
produce un retorno importante de desertores a la dinmica educativa regular de los colegios en
los que opera el programa.

Otras experiencias en esta materia son las que se han desplegado respuestas especficamente
centradas en la violencia en la escuela, con quienes permanecen e interactan cotidianamente
en los establecimientos escolares. Estudios comparados han demostrado la gravedad de estos
problemas y la pertinencia de varias de las respuestas implementadas. Al parecer, las
respuestas prometedoras se estn desarrollando en Brasil (Programa Paz en las Escuelas, en
funcionamiento desde 2000), en Colombia (Poltica Educativa para la Formacin Escolar en
Convivencia, establecido en 2001) y en Per (Programa de Cultura de Paz, Derechos Humanos
y Prevencin de la Violencia, instalado en 2002).


Costa Rica: Nuevo marco legal de responsabilidad penal juvenil

La experiencia costarricense es una experiencia interesante por cuanto ella se aparta de las
prcticas vigentes en toda la regin en las ltimas dcadas y procura funcionar en base a un
modelo sustentado en la Convencin Internacional de los Derechos del Nio (aplicable a todos
los menores de 18 aos y que los toma como sujetos de derechos, y no como simples personas
en situacin irregular, a las que hay que proteger) siguiendo el camino que abri en 1990 la
aprobacin del Estatuto del Nio y el Adolescente de Brasil.
El principio general de esta experiencia es la diversidad del tratamiento jurdico que se aplica
sobre adolescentes y jvenes. En este caso, los nios no slo son penalmente inimputables, sino
que adems resultan penalmente irresponsables. En el caso de comisin por un nio de actos
que infrinjan las leyes solo podrn corresponder a medidas de proteccin. Por el contrario, los
adolescentes, tambin penalmente inimputables resultan, sin embargo, penalmente
responsables. Es decir, responden penalmente en los exactos trminos de leyes especficas-
de aquellas conductas posibles de ser caracterizadas como crmenes, faltas o contravenciones.
Asimismo, este instrumento jurdico, especfica penas acordes con la dimensin de los delitos
cometidos, la puesta en funcionamiento de establecimientos autnomos para la reclusin de
adolescentes (especialmente los que cometen delitos por primera vez), el nfasis en la
recuperacin (y no en el simple castigo) con que dichos establecimientos funcionan, y el
establecimiento de medidas alternativas a la reclusin (an la autnoma o separada de los
establecimientos carcelarios para adultos) como los son las diversas formas de libertad asistida
que se aplican con el apoyo de instituciones pblicas y privadas especializadas.


Experiencia de Nuevo Len- Mxico- Inclusin de J venes en situacin de riesgo

Los proyectos impulsados por el Municipio de Len se han centrado en los jvenes banda
(pandillas juveniles), quienes representan una preocupacin central para el gobierno municipal
debido a que ellos eran sindicados por las autoridades y la opinin pblica como responsables
del pandillerismo violento en las calles y de mltiples actos delictivos.

35
Las iniciativas a favor de estos jvenes, mezclan aspectos asistenciales con elementos
participativos y cuyo principal objetivo fue rescatar a los jvenes con problemas de
desorientacin, pandillerismo y frmaco dependencia, aprovechando los liderazgos naturales de
su entorno, a fin de promover su formacin, desarrollo y reintegracin social, que favorezca la
sana convivencia y el compromiso con su comunidad. De este modo, se potencia la formacin de
promotores a jvenes surgidos de los propios sectores conflictivos (jvenes banda) los cuales
son rehabilitados con el objeto de que, a su vez, rescaten a otros jvenes. Adicionalmente, la
Direccin de Promocin Juvenil (DPJ) tiene la misin de coordinar y articular esfuerzos
institucionales que proporcionaran mayor impulso a los programas dirigidos a la juventud. De
este modo, con el tiempo el municipio se ha abierto a abrirse a nuevos sectores de jvenes, con
lo cual comenz a hacerse un trabajo preventivo con los nios y adolescentes de los propios
barrios donde estaba la banda, para evitar que stos cayeran en la situacin de los jvenes.




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