A&D Econ Bras Baiana

SALVADOR v.16 n.4 JAN./MAR.
2007
ECONOMIA
BRASILEIRA E
BAIANA: UMA
ANLISE DO
PS-REAL
www.sei.ba.gov.br
ISSN 0103 8117
BAHIA ANLISE & DADOS
Salvador SEI v. 16 n. 4 p. 517-674 jan./mar. 2007
SUMRIO
Apresentao........................................................................................................................................................................... 521
ECONOMIA BRASILEIRA
As agonias do desenvolvimentismo e o (des)ajuste social no Brasil do Real ................................................................. 525
Francisco Baqueiro Vidal
Tempos de crise, reformas e insegurana econmica na Amrica Latina ....................................................................... 541
Laumar Neves de Souza
Questo fiscal no Brasil: impacto dos juros sobre as contas pblicas e seus
reflexos sobre o crescimento econmico............................................................................................................................. 561
Ana Maria Ferreira Menezes
Inflation Targeting no Brasil: balano e aperfeioamentos necessrios .......................................................................... 569
Giuliano Contento de Oliveira,

Aderbal Oliveira Damasceno
Sistema Financeiro Nacional e oferta de crdito: uma anlise estrutural ps-plano real ............................................... 585
Thiago Reis Ges, Lcio Flvio de Freitas, Fbio Batista Mota
Renda mnima no Brasil: de programas residuais a polticas pblicas residuais .......................................................... 595
Kenys Menezes Machado
Ajustamento fiscal dos estados no ps-Real e suas implicaes para as polticas de desenvolvimento regional ................ 605
Danilo Jorge Vieira
ECONOMIA BAIANA
Avaliao do FNE no desenvolvimento regional baiano no perodo ps-real ................................................................... 621
Elmer Nascimento Matos, Fernando Czar de Macedo
Uma anlise da poltica de atrao de investimentos na Bahia na dcada de 90 ........................................................... 635
Fabiana Karine Pacheco dos Santos
Crescimento econmico ou polticas sociais? Causas da reduo da pobreza na Bahia no ps-plano Real ............. 645
Andr Silva Pomponet, Clia Regina Sganzerla
Consideraes sobre a concentrao econmica na Bahia.............................................................................................. 655
Marcos Guedes Vaz Sampaio
Impacto do PIB na gerao de empregos da indstria de embalagens plsticas do Brasil e da Bahia ....................... 665
Vera Spnola
APRESENTAO
A
partir de 1994, com a consolidao progressiva dos efeitos deflacionrios do Plano Real,
inaugurou-se um novo modelo de desenvolvimento econmico e social para o pas,
pautado, em ltima instncia, na hegemonia global do neoliberalismo. Iniciou-se assim,
um processo de profundas reformas pr-mercado, com a conseqente reduo do papel ativo
do Estado na economia e sociedade. Privatizao do aparelho produtivo estatal e abertura
comercial acelerada, bem como profundas alteraes nas estruturas produtivas nacionais e
regionais, alm da precarizao geral das condies de trabalho representaram a contrapartida
do controle da inflao a todo custo, em detrimento, inclusive, de um crescimento econmico
mais vigoroso e duradouro.
A realizao de um balano analtico do modelo de desenvolvimento adotado pelo pas, no perodo
entre 1994 e 2006, aproximadamente, englobando no somente os aspectos tcnicos e
econmicos das polticas implementadas, como tambm as suas conseqncias sociais, tanto
para o Brasil como para a Bahia, constitui-se em importante insumo para todo e qualquer esforo
de planejamento governamental voltado para o desenvolvimento integral da sociedade,
particularmente quanto formulao de polticas pblicas mais adequadas para tal finalidade.
Desse modo, a SEI neste nmero da Revista Bahia Anlise & Dados buscou estimular o
debate acerca desse perodo recente da economia brasileira, assim como suas implicaes na
economia baiana, dividindo-o em duas partes: a primeira que apresenta os textos que abordam o
tema dentro de uma perspectiva nacional e a segunda, direcionada para a anlise da Bahia
dentro do perodo delimitado. Assim, a revista contempla artigos que discutem a temtica proposta
sob os mais variados prismas, tais como: os aspectos da fundamentao terica dos planos de
estabilizao monetria, anlise da poltica econmica implementada, assim como das dinmicas
das economias brasileira e baiana dentro desse perodo; abordam, tambm, as polticas sociais
executadas no Brasil e na Bahia e a questo do desenvolvimento regional.
Esta publicao, portanto, tem o intuito de contribuir com o debate sobre perodo recente da
economia brasileira e baiana, iniciado ainda na primeira metade da dcada de 90, agregando
informaes e conhecimento e disponibilizando-os sociedade. A realizao dessa revista,
entretanto, no seria possvel sem a colaborao e o esforo de todos os autores e sem o
competente trabalho da equipe tcnica da Coordenao de Contas Regionais e Finanas Pblicas,
atravs do seu ncleo de Estudos Regionais.
Economia Brasileira
Economia Brasileira
524 BAHIA Anlise & Dados Salvador, v. 16, n. 4, p. 525-539, jan./mar. 2007
AS AGONIAS DO DESENVOLVIMENTISMO E O (DES)AJUSTE SOCIAL NO BRASIL DO REAL
BAHIA ANLISE & DADOS Salvador, v. 16, n. 4, p. 525-539, jan./mar. 2007 525
FRANCISCO BAQUEIRO VIDAL
Resumo
Este artigo discute aspectos recentes do desenvolvimento
brasileiro, particularmente desde a implementao do Plano
Real, no ano de 1994. Entende-se aqui que esse plano
econmico correspondeu tambm, e sobretudo, a uma opo
poltica por determinado modelo de desenvolvimento. Nesse
sentido, analisam-se os fundamentos e as contradies desse
modelo, bem como as principais conseqncias que este
acarretou para o pas, muito distintas, por sinal, daquelas
anunciadas e antecipadamente festejadas quando de sua
adoo, especialmente no que se refere aos setores mais
desprivilegiados da sociedade.
Palavras-chave: Estado; Desenvolvimento; Neoliberalismo;
Polticas pblicas; Reformas.
Abstract
This article discusses recent aspects of Brazilian
development, particularly the ones observed since the
implementation of the "Plano Real", in 1994. Here it is
understood that this economic plan corresponded, over all, to a
political option for a specific model of development. In this way,
the model's fundamentals and contradictions are analyzed, as
well as the main consequences it caused to the country, which
are very different from the ones announced and celebrated in
advance when the plan was adopted, especially regarding the
unprivileged sectors of society.
Key words: State; Development; Neoliberalism; Public
policies; Reforms.
As agonias do desenvolvimentismo e o
(des)ajuste social no Brasil do Real
Francisco Baqueiro Vidal*
INTRODUO
Os anos 90 do sculo passado tm sido aponta-
dos e mesmo saudados por certo senso comum
como aqueles que marcaram, definitivamente, para o
Brasil, o combate com xito inflao. De fato, aps
dcadas convivendo com tal fenmeno - o qual toma-
va maior ou menor vulto conforme conjunturas espe-
cficas -, o pas acompanhou uma queda expressiva
dos ndices inflacionrios, desde a implementao
do Plano Real, no ano de 1994, feito que se prolonga
at os dias atuais, com taxas mensais que remetem,
em alguma medida, aos padres dos pases ditos
desenvolvidos.
Para alguns, esse importante evento da histria
econmica nacional encerrava, em seu prprio su-
cesso, uma aura um tanto misteriosa, provavelmente
em virtude dos sucessivos malogros anteriores das
diversas tentativas de controle inflacionrio, tanto em
termos mais ortodoxos como tambm heterodoxos.
Mas o Plano Real nada tinha de enigmtico, e sim de
paradigmtico, pois fazia parte de uma safra de pla-
nos de estabilizao monetria, aplicados na Amri-
ca Latina a partir de meados dos anos 80, muitos
deles com considervel eficcia. Na verdade, e para
alm de seus efeitos mais aparentes, correspondia
adoo de um determinado modelo de desenvol-
vimento e simbolizava, ademais, a ruptura com um
outro, anteriormente vigente, em maior ou menor
medida atrelado a uma estratgia dita nacional-
desenvolvimentista.
A rigor, esse novo modelo encontrava-se alicerado
na hegemonia continental obtida pela ideologia
neoliberal - enfatizada no chamado Consenso de
Washington - e pautava-se, especialmente, pelas
reformas da ordem econmica de ntida inclinao pr-
mercado, cujo corolrio s poderia se expressar numa
* Mestre em Administrao pela Universidade Federal da Bahia. especialista em polticas
pblicas e gesto governamental. Trabalha na Secretaria do Planejamento do Estado da
Bahia. fvidal@seplan.ba.gov.br
BAHIA
ANLISE & DADOS
reduo do papel ativo do Estado na economia e na
correspondente privatizao do aparelho produtivo
estatal; numa espcie de ncora cambial (a
sobrevalorizao da moeda nacional frente ao dlar);
numa clere abertura comercial; nas elevadas taxas
de juros; e numa ampla liber-
dade para a entrada e sada
de capitais, mesmo (ou prin-
cipalmente) aqueles de natu-
reza meramente financeira ou
especulativa. Desse modo, a
tarefa de analisar os funda-
mentos de tal modelo, igual-
mente adotado pelo Brasil, apresenta-se como
bastante oportuna, no s para o conhecimento das
perspectivas socioeconmicas atuais, mas, princi-
palmente, para o balizamento das escolhas polti-
cas inerentes sociedade brasileira, inclusive no
que diz respeito a possveis correes de rumos.
O BRASIL DOS ANOS 90: UM CASO DE ADESO
IRRESTRITA AO NEOLIBERALISMO
A ltima dcada do sculo XX foi mesmo
paradigmtica para o Brasil. Nesse perodo, suas
classes dirigentes no s preconizaram como tam-
bm levaram a cabo um determinado projeto poltico,
atuando em duas frentes bsicas: no plano externo,
promovendo, a passos largos, uma integrao passi-
va nova ordem mundial, pautada pelo iderio
neoliberal; e, no plano interno, realizando um verda-
deiro desmanche do Estado desenvolvimentista, quer
dizer, especialmente de seus instrumentos e institui-
es historicamente voltados para o incremento do
prprio desenvolvimento capitalista no pas. Em
ambas as situaes, essas mesmas classes, para a
consecuo de seus fins, viabilizaram tanto polticas
(monetria, cambial, comercial etc.) como tambm
certas aes (desregulamentaes, quebra de mo-
noplios pblicos, privatizaes, retirada de direitos
trabalhistas etc.), caracterizando uma forte guinada
para as chamadas foras de mercado, tendo como
znite o primeiro governo Cardoso (1995-1998).
Essa adeso do Brasil ao neoliberalismo foi
algo tardia - rigorosamente a ltima, de peso, do
continente -, pois a vaga poltica pr-mercado j
havia chegado Amrica Latina nos anos 80,
1
por
meio dos planos de estabilizao monetria, ten-
do redobrado suas foras com a celebrao do
chamado Consenso de Washington, no final des-
ses mesmos anos. Um passo inicial e importante
em direo ao alinhamento do pas a esse movi-
mento de extenso mundial
deu-se com a chegada
efetiva presidncia de
Fernando Collor de Mello,
em 1990. Datam do perodo
de seu curto mandato presi-
dencial (foi apeado do po-
der j em 1992, aps graves
denncias de corrupo) as primeiras privatiza-
es expressivas, alm de considervel desorga-
nizao imposta burocracia estatal. Mas a
relativa inabilidade poltica de Collor de Mello no
comando desse processo terminou por abrir as
portas ao verdadeiro condottiere do projeto de
ajustamento pleno do pas ao campo neoliberal.
Desse modo, foi, pois, com o incio do primeiro
governo de Fernando Henrique Cardoso, em 1995
- aps uma significativa vitria eleitoral promovida
pelo sucesso deflacionista do Plano Real, mais
um dos tpicos "milagres" latino-americanos do
gnero, durante aquele perodo -, que as polticas
e reformas ortodoxas e liberalizantes assumiram
uma fora avassaladora. Assim, tanto na Amrica
Latina em geral - com destaque para as experin-
cias anteriores do Mxico e da Argentina - como
no Brasil em particular, os planos de estabiliza-
o baseavam-se na sobrevalorizao relativa das
moedas nacionais frente ao dlar, na abertura co-
mercial frentica, nas altas taxas de juros e na
ampla liberdade para a entrada e a sada de capi-
tais, entre outras medidas.
Em um primeiro momento, a queda do chamado
imposto inflacionrio, que punia principalmente os
menores rendimentos, bem como a elevao da ca-
pacidade de importao dos rendimentos mdios
logo provocaram bolhas de consumo e crescimento
econmico, garantindo a reproduo ampliada do
1
Exceo feita ao Chile que, muito antes disso, conforme Anderson (1995, p. 19), entre
outros, j se havia transformado no primeiro experimento neoliberal do mundo contempor-
neo, com a implantao de uma feroz ditadura comandada pelo general Pinochet, em 1973
antes mesmo, portanto, das eleies de Thatcher, na Inglaterra, em 1979, e de Reagan,
nos Estados Unidos, em 1980. Desregulamentaes, represso sindical, elevao do de-
semprego, reconcentrao da renda, privatizaes etc., foram marcas do regime
neoliberal chileno desde seus primeiros anos.
Essa adeso do Brasil ao
neoliberalismo foi algo tardia -
rigorosamente a ltima, de peso, do
continente -, pois a vaga poltica
pr-mercado j havia chegado
Amrica Latina nos anos 80
prprio modelo, pelo menos em perspectiva de curto
e mdio prazos. Por outro lado, o considervel au-
mento do fluxo de capitais externos de natureza
especulativa,
2
particularmente durante a primeira me-
tade dos anos 90 (DEVLIN; FFRENCH-DAVIS;
GRIFFITH-JONES, 1997, p. 265-267), permitiu aos
pases que adotaram essa orientao fechar as con-
tas de seus respectivos balanos de pagamentos,
pois ditos pases j se percebiam s voltas com pe-
sados dficits comerciais - para no mencionar uma
posio igualmente deficitria em suas contas cor-
rentes -, em virtude da abertura comercial e da sobre-
valorizao cambial que haviam sido impelidos a
promover (FIORI, 1997, p. 66). Contudo, esse segun-
do aspecto, especfica e paradoxalmente, serviu ain-
da de combustvel para um otimismo sem freios, que
via "confirmar", desse modo, o fenmeno dos merca-
dos emergentes. Em suma, foi dessa forma que o
Brasil, assim como a Amrica Latina em geral, inte-
grou-se nova ordem econmica mundial, vale dizer,
pela via de uma globalizao basicamente financeira
e sem maiores pretenses quanto a ganhos de auto-
nomia, interna e externamente. Para alguns, no en-
tanto, tratava-se mesmo de uma clara opo pelo
desenvolvimento, de acordo com uma histrica via
sugestivamente batizada, j h algum tempo, como
dependente e associada. O carter subordinado des-
sa integrao revelava-se, ento, explicitamente:
Vemos a globalizao antes pela tica das
oportunidades que oferece do que pelos riscos
que tambm acarreta. J comeamos a colher
os frutos de um maior grau de integrao nos
fluxos econmicos e financeiros internacionais.
Em velocidades distintas, mas num movimento
coletivo, deixamos de lado os modelos econmi-
cos de nosso passado recente, baseados na
industrializao protegida para substituir impor-
taes, na forte presena do Estado no setor
econmico produtivo (CARDOSO, 1996, f. 9).
Logo em seguida, contudo, aquela mesma repro-
duo encontraria seus prprios limites, seja no
contnuo desequilbrio do balano de pagamentos,
seja no desequilbrio fiscal decorrente do aumento
exponencial da dvida pblica, por conta de um in-
sistente e patolgico vis de alta na taxa de juros,
algo sempre bastante atrativo para as formas mais
volteis de capital. Estas ltimas, por sinal, revelar-
se-iam por completo, em termos deletrios, quando
das sucessivas crises financeiras que abalaram os
ditos mercados emergentes, com fugas massivas
de divisas, caso inclusive do Brasil em 1998. Alis,
diga-se de passagem que a conjugao de todos
esses fenmenos terminou por fornecer novo flego
tpica viso crtica latino-americana, de inspirao
estruturalista, que os encarou, grosso modo, como
um mero deslocamento, para o balano de paga-
mentos, dos crnicos problemas nacionais histori-
camente manifestados na inflao.
Apesar disso, no campo hegemnico, sequer
se levou em considerao o que estaria promoven-
do, predominantemente, aquele movimento inicial
dos capitais externos, a saber: por um lado, relati-
va estagnao econmica e baixas taxas de juros
em muitos espaos centrais do capitalismo, alm
de maior resistncia, nesses mesmos espaos, de
expressivos segmentos sociais ideologia de re-
duo brutal da participao do Estado na econo-
mia; e, por outro, na periferia do capitalismo, altas
taxas de juros, combinadas eliminao de barrei-
ras entrada e sada instantnea de capitais, alm
de oportunidades de valorizaes patrimoniais es-
pantosas via aquisies/fuses privadas e privati-
zaes de parcelas significativas do aparelho
produtivo estatal. Particularmente em relao s
privatizaes, estas atendiam ao requisito funda-
mental da busca de novos espaos de atuao e
valorizao, por parte dos capitais lderes, numa
nova etapa da concorrncia intercapitalista.
O alinhamento automtico do Brasil a esse modelo
provocou muito mais que o controle eficiente da infla-
o, efeito mais aparente. Significou, entre outros, nos
planos econmico e social, a acelerao de alguns
processos como a quebra de grupos empresariais tra-
dicionais, mesmo na esfera do capital financeiro, no
obstante a prpria financeirizao sistmica da eco-
nomia; o sucateamento relativo de estruturas produti-
vas setoriais e regionais; a desnacionalizao ou
mesmo alguma desindustrializao de determinados
setores produtivos; a precarizao geral das condi-
es de trabalho; o desemprego e o subemprego
crescentes; o debilitamento global dos movimentos
sociais e sindicais.
2
No perodo 1992-1994, por exemplo, marcado por aporte volumoso de capitais na Amri-
ca Latina, somente um em cada quatro dlares das entradas lquidas correspondeu a in-
vestimento direto (DEVLIN; FFRENCH-DAVIS; GRIFFITH-JONES, 1997, p. 266).
bem verdade que a sobrevalorizao cambial,
um dos eixos do plano de estabilizao monetria, foi
abandonada j no incio do segundo governo Cardoso,
em 1999, mas no o modelo propriamente dito. Com
tal abandono, buscou-se certa reverso em favor de
um estmulo s exportaes,
numa tentativa de aliviar a
presso sobre o balano de
pagamentos, pela pretenso
da retomada de uma condio
superavitria na balana co-
mercial. Todavia, nesse pri-
meiro momento, tal estmulo
deu-se muito mais s custas
da desonerao fiscal,
3
por-
tanto em consonncia dupla
com os requisitos da chama-
da competitividade global e do ajuste fiscal do que
com um retorno deliberado ao estgio de polticas in-
dustriais e comerciais mais ativas.
4
Definir se e em que medida tais polticas foram de
fato retomadas, particularmente a partir do primeiro
mandato de Luiz Incio Lula da Silva (2003-2006),
uma questo interessante, sujeita a naturais contro-
vrsias. Uma anlise mais superficial tenderia a evi-
denciar um retorno ao padro de polticas ativas,
muito mais na esfera comercial que na industrial. Os
sucessivos recordes na balana comercial, pautados
no sucesso do agribusiness - no obstante os insis-
tentes reclamos de diversos setores exportadores
quanto a uma nova sobrevalorizao cambial - e auxi-
liados por uma postura diplomtica no passiva (pelo
menos) nas diversas rodadas do comrcio internacio-
nal, assim o atestariam.
Contudo, modificaes na gradao das polticas
pblicas ou mesmo alteraes substantivas num
ramo particular daquelas no so suficientes para ca-
racterizar o abandono de um determinado modelo de
desenvolvimento, quanto mais se seus fundamentos
se perenizam. Nesse sentido, no causa estranheza
alguma que uma viso praticamente consensual in-
sista em enxergar, atualmente, para o bem ou para o
mal, a continuidade da poltica econmica prevale-
cente desde o Plano Real. No por acaso, a taxa de
juros encontra-se ainda postada em patamares ele-
vados, principalmente se as necessidades estrutu-
rais de crescimento da economia so consideradas.
Em outras palavras, o vis de
reduo na taxa de juros,
inaugurado h pouco tempo,
relativamente, no mbito da
poltica econmica hegem-
nica tmido, para dizer o m-
nimo, apresentando como
resultado a permanncia do
Brasil nas primeiras posies
do ranking das maiores taxas
de juros do mundo, o que,
certamente, tranqiliza os
principais agentes rentistas. Nesse mesmo sentido,
continua igualmente de p a lgica da conteno da
inflao a qualquer custo, notadamente pela clssica
e ortodoxa compresso da demanda, combinada ain-
da a um crescimento econmico descontnuo e mo-
desto, alm da inexistncia de polticas explcitas de
desenvolvimento regional que dem conta das histri-
cas desigualdades presentes no territrio nacional.
A INVERSO DAS REFORMAS: ATROFIA DA
AO DESENVOLVIMENTISTA
No bojo dessa adeso do pas aos cnones do
neoliberalismo mundial, crescia a conscincia das
classes dirigentes nacionais de que urgia desfechar
o ataque final ao Estado desenvolvimentista, ou me-
lhor, ao que restava dele. A rigor, os arranjos, meca-
nismos e instituies remanescentes do modelo
estatal anterior eram ainda encarados como um obs-
tculo ao intitulado projeto modernizador da econo-
mia e da sociedade, o que se configurava no discurso
ou exortao de que era imprescindvel, para o pas,
enterrar a "era Vargas".
5
Desse modo, o processo de
reforma do aparelho estatal brasileiro, significando
3
Na medida em que estes governos [latino-americanos] no tm controle das
tecnologias de ponta e fizeram precipitadamente sua abertura comercial, no lhes resta
alm disto, como forma de estimular suas exportaes, seno o instrumento da
desonerao fiscal (FIORI, 1997, p. 212).
4
Desse modo, a desvalorizao do Real no surtiu os efeitos positivos pretendidos, pelo
menos em perspectiva de curto prazo. Assim, os anos de 1999 e 2000 ainda apresentaram
saldos negativos na balana comercial brasileira, fechando um espantoso ciclo de seis
anos de dficit.
Os arranjos, mecanismos e
instituies remanescentes do
modelo estatal anterior eram ainda
encarados como um obstculo ao
intitulado projeto modernizador da
economia e da sociedade, o que se
configurava no discurso ou
exortao de que era
imprescindvel, para o pas,
enterrar a era Vargas
5
No entanto, a chamada era Vargas insiste em no ser liquidada. Em outros termos, veri-
fica-se que as contradies presentes na sociedade em uma determinada etapa do desen-
volvimento capitalista no Brasil, e que se faziam expressar, em alguma medida, nos
arranjos poltico-institucionais denominados populistas, encontram-se mais uma vez re-
postas (algo tambm vlido, grosso modo, para outras sociedades latino-americanas). Tal
reposio deve-se no somente ao fato de que tais contradies jamais foram resolvidas,
como tambm evidncia de que foram mesmo aguadas, nos ltimos anos, sobretudo por
uma aplicao indiscriminada do receiturio neoliberal. Particularmente no caso brasilei-
ro, no mnimo irnico que a era Vargas parea ter ressurgido com certa fora, amea-
ando arrastar para o limbo da histria aqueles que a queriam liquidar.
muito mais que uma nova reforma administrativa, foi
deflagrado com vigor logo no incio do primeiro gover-
no Cardoso, em 1995. Em consonncia com esse
movimento, ganhava contornos axiomticos o diag-
nstico que apontava o setor pblico como epicentro
da crise. Esta ltima era de natureza essencialmente
fiscal, fruto, seguramente, de um Estado desvirtuado
de suas funes, agigantado e prdigo em seus gas-
tos. Mas, para alm do plano meramente fiscal, a cri-
se do modelo estatal apontava para outros aspectos,
como aqueles relacionados a uma excessiva regula-
mentao, bem como um engessamento em forma-
lismos e controles burocrticos.
6
Evidentemente, tal abordagem mostrou-se des-
de logo funcional aos interesses hegemnicos,
tanto no plano nacional como no internacional. To-
davia, importa ter em conta que ela nem um pouco
explicava o porqu de mais de cem pases terem
sido levados, ento, a executar programas agudos
de reforma em seus aparelhos de Estado, de acor-
do com um receiturio nico, sob o patrocnio nada
insuspeito do Banco Mundial. Tudo isto sem que
se considerassem, rigorosamente, suas especifi-
cidades nacionais, quer dizer, seus distintos pa-
dres de desenvolvimento capitalista, muito menos
as formas histricas que viabilizaram seu alcance
(com maior ou menor participao estatal, arranjos
poltico-institucionais, mecanismos de financia-
mento etc.). To importante quanto o fato de que
as reformas, no sentido da desestatizao da eco-
nomia, avanaram muito mais nos pases perifri-
cos - com destaque para as quebras de
monoplios, privatizaes e concesses de servi-
os pblicos - do que nos pases centrais,
7
o que
poderia sugerir certa contradio, caso fosse outra
a atual etapa do capitalismo. Em termos mais con-
cretos, a busca desenfreada de novos espaos por
parte dos capitais lderes que atuam no plano inter-
nacional pode ser a chave para entender um capi-
talismo que se mostra muito rentvel do ponto de
vista das valorizaes patrimoniais sem maior es-
foro e dos ganhos rentistas, mas que se apresen-
ta com tendncias marcadamente estacionrias
no que se refere s atividades produtivas propria-
mente ditas.
At esse ponto, entretanto, tal diagnstico no
trazia maiores novidades, pois a identificao do Es-
tado como o grande causador das agruras do capita-
lismo tornou-se desde cedo um lugar-comum no
campo liberal-conservador. Em sua fase mais recen-
te, quer dizer, a partir do segundo ps-guerra e tendo
como origem os pases centrais coincidindo, as-
sim, no tempo e no espao, com o incio da pregao
neoliberal
8
, tal acusao tratou de enfatizar um ou
outro aspecto, dependendo do contexto, particular-
mente o poltico. Assim, diversos idelogos daquele
campo trataram de apontar, sucessivamente, uma
permeabilidade estatal excessiva relativamente s
demandas da sociedade, sempre insaciveis e po-
tencialmente geradoras de ingovernabilidade; uma
ampliao indevida dos gastos pblicos, sobretudo
os de natureza social; um excesso de regulamenta-
es, especialmente sobre os capitais; e uma carga
fiscal abusiva, verdadeiro dreno da vitalidade dos
agentes capitalistas.
Ora, de comum a todos esses momentos estava
presente uma conhecida mxima da doutrina liberal,
qual seja, a de que h excesso de Estado, e isto no
apenas desvirtua o funcionamento do capitalismo
como tambm embota a prpria racionalidade dos
agentes econmicos. Em outras palavras, como se
esse excedente estatal associado, ainda, poltica
impedisse a manifestao plena das virtudes intrn-
secas aos mercados. Assim, de acordo com esse
tipo de viso perfeitamente natural que o Estado e o
prprio capitalismo sejam encarados como elemen-
tos apartados, no necessariamente orgnicos. O
potencial de crise est peculiarmente presente no
primeiro e no no segundo. Um incorrigvel
intervencionismo estatal estaria, portanto, na raiz de
todo tipo de contaminao presente nas diversas di-
nmicas econmicas.
6
A veiculao massiva desse diagnstico, consubstanciado no documento oficial Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995), bem como a tarefa de executar
a reforma propriamente dita, estavam formalmente a cargo do Ministrio da Administrao
Federal e Reforma do Estado (MARE). Sintomaticamente, surgiram tambm nos meios
tcnicos e cientficos vrios trabalhos, a grande maioria deles celebratria, em maior ou
menor medida, dos novos consensos atrelados ao referido diagnstico, como os de Luiz
Carlos Bresser-Pereira, ento titular do aludido ministrio e mais diretamente ligado ao
processo da reforma do Estado, pelo menos no que tange ao enfrentamento ideolgico.
Tais trabalhos, destacando-se Bresser-Pereira (1998), no obstante apresentassem um
carter circular, tornaram-se bastante representativos dessa fase.
7
Nesse perodo de exortao s reformas pr-mercado, o gasto pblico nos pases centrais
manteve-se relativamente inalterado ou at ampliou-se, mesmo na esfera social, em boa medida
pelo incremento do desemprego, o que evidencia que houve, uma vez mais, certo
descolamento entre a doutrina liberal pura e os movimentos concretos do capitalismo (HIRST;
THOMPSON, 1998, p. 358). Sem embargo, tal mudana qualitativa nos gastos sociais j reve-
la a guinada poltica e ideolgica verificada naqueles pases, com declnio dos valores vincula-
dos universalizao dos direitos sociais, tpicos dos anos dourados do Welfare State.
8
Sobre as origens, os fundamentos tericos e a prpria ascenso do neoliberalismo,
consulte-se, entre outros, Anderson (1995) e Vidal (2006).
No caso do Brasil, faz-se necessrio contornar o
carter simplista do diagnstico que presidiu, sobre-
tudo nos anos 90, todo o processo de atrofia do apa-
rato desenvolvimentista. Isto porque aquele, ao
atribuir a este ltimo a culpa exclusiva pela crise eco-
nmica - vivida com especial
intensidade a partir dos anos
80 -, tratou de ignorar as prin-
cipais causas da quebra do
padro de financiamento do
Estado, responsvel, histori-
camente, pela funo
precpua de promover a acu-
mulao capitalista no espa-
o nacional, em virtude,
inclusive, de certa atrofia dos
capitais privados internos,
mais vinculados a atividades mercantis e financeiras.
Nesse sentido, constata-se que, j no final dos
anos 70, o choque dos juros promovido pelo governo
dos Estados Unidos trouxe srias conseqncias
para o Estado brasileiro, pois, de imediato, fez multi-
plicar sua dvida externa, alm de produzir mais um
desequilbrio no balano de pagamentos. Logo de-
pois, em 1982, aps a moratria do Mxico, o Brasil,
entre outros pases, foi afastado do sistema financei-
ro internacional e posicionado em um grupo de pa-
ses denominados devedores. Desorganizou-se
profundamente, ento, o padro de financiamento do
setor pblico, fortemente alicerado em emprstimos
privados estrangeiros. Buscando contornar o proble-
ma, vale dizer, para continuar a tom-los, o governo
convocou suas prprias empresas e, ademais, tam-
bm em relao a estas ltimas, adotou uma poltica
de conteno de seus preos de mercado, como for-
ma de subsidiar determinadas empresas privadas (ou
de rebaixar-lhes os custos, ensejando uma amplia-
o de suas margens de lucro), com a alegao de
que se tratava, afinal, de um esforo adicional de ex-
portao, visando combater o desequilbrio no balan-
o de pagamentos. Ora, em um contexto de altas e
permanentes taxas de inflao, ocorreu uma fragili-
zao extraordinria das empresas estatais, corres-
pondendo a uma transferncia macia de capitais do
setor pblico para o setor privado, de carter nacional
ou associado ao capital internacional. Seguiu-se um
endividamento pblico crescente, ampliado, inclusi-
ve, com a converso acelerada da dvida privada ex-
terna em dvida pblica externa, ao passo que o pr-
prio dficit pblico atingia um estgio de
autonomizao igualmente crescente (AFFONSO,
1990, p. 40-49; FIORI, 1997, p. 149-150; TAVARES;
MELIN, 1998, p. 57-59).
Desse ponto de vista, a
crise que afetou o Estado
brasileiro , em suas origens,
fundamentalmente financeira
e no fiscal como tanto se apre-
goou, diretamente provocada
por decises polticas inter-
nas da potncia capitalista
hegemnica e impulsionada,
em boa medida, por modifica-
es no quadro internacional.
Essa crise a que levado o setor pblico s adquiriu
carter fiscal em sua fase terminal, ou seja, j nos
anos 90, e mesmo assim dentro de uma tica mais
ou menos minimalista do Estado. Seus contornos j
estavam definidos, contudo, desde os anos 70, e pre-
ponderantemente por determinaes externas. E ain-
da nos anos 80, em relao ao governo brasileiro,
entre uma ruptura deliberada com o sistema financei-
ro internacional - que o estrangulava com elevadas ta-
xas de juros, fazendo disparar sua dvida externa - e
um ajuste passivo paulatino s condies impostas
pelo mesmo, a alternativa adotada por aquele foi a
segunda. As sucessivas polticas de estabilizao
pactuadas com o Fundo Monetrio Internacional
(FMI) bastam como comprovao.
Assim, medida que o Estado desenvolvimentis-
ta enfrentava um processo de desaparelhamento
crescente - expresso inclusive pelo desbaratamento
das polticas pblicas de cunho social - emergia, em
contrapartida, o fenmeno que Santos e Ribeiro
(1993, p. 131) denominam de revelao de capacida-
de ociosa no setor pblico, tanto do ponto de vista da
capacidade instalada como da mo-de-obra emprega-
da. Disso se valeram os adeptos internos do projeto
neoliberal (alguns j tradicionais, outros recm-conver-
tidos, embora professando o novo credo de uma forma
ainda mais ruidosa) para transformar em verdadeiro
senso comum uma pretensa natureza absoluta, e no
relativa, da referida capacidade ociosa. Em outras pa-
lavras, era a senha que aguardavam para fazer ressoar
A crise que afetou o Estado
brasileiro , em suas origens,
fundamentalmente financeira e no
fiscal como tanto se apregoou,
diretamente provocada por
decises polticas internas da
potncia capitalista hegemnica e
impulsionada, em boa medida, por
modificaes no quadro
internacional
suas crticas a um modelo que julgavam em tudo equi-
vocado: protecionista, populista e dirigista.
Mas nem mesmo isso representava maior novida-
de em relao a perodos anteriores da histria brasi-
leira (excetuando-se, talvez, uma aceitao crescente
das referidas crticas). Fiori
(1995, p. 49-50) observa que,
desde a experincia do Esta-
do Novo, o antiestatismo repre-
sentou sempre uma espcie
de chantagem com que as
classes dirigentes, especial-
mente o empresariado, estabe-
leciam suas relaes com o
Estado brasileiro, sobretudo naqueles momentos em
que se apresentavam revezes para os grandes capitais
(ou para importantes fraes destes).
9
Todavia, em ou-
tros momentos de privilegiada acumulao capitalista,
regida pelo crescimento econmico e com a inflao
sob relativo controle, essas mesmas classes no apenas
abandonavam, de modo geral, a doutrina antiestatista,
como passavam a requerer e a comandar o aumento da
participao estatal na economia.
No entanto, como se sabe, do ponto de vista das
posies mais tericas e ideolgicas e no das rela-
es e negcios concretos estabelecidos com o Es-
tado, os adeptos brasileiros do neoliberalismo (assim
como os demais, a rigor, em outras partes do mundo)
sempre fizeram questo de ignorar a presena ativa e
expansiva do Estado nas atividades econmicas
como uma caracterstica comum aos processos de
desenvolvimento capitalista, mais ou menos retarda-
trios ("algo de difcil comprovao emprica", confor-
me assegurado). Ao contrrio, enxergaram a
existncia de um terrvel "leviat dos trpicos", sem-
pre a atrapalhar a manifestao plena das virtudes
dos mercados. O receiturio sugerido e sua posterior
execuo s poderiam incluir, com nfase, o des-
manche desse modelo estatal com sua parafernlia
de instituies, regulamentaes e polticas, e de
cujo processo a expresso mais dramtica talvez te-
nha sido a mutilao da intelligentsia nacional,
10
his-
toricamente formada no setor pblico, bem como a
desestruturao de um j relativamente frgil sistema
de polticas sociais (SANTOS; RIBEIRO, 1993, p.
128). Para Fiori (1995, p. 79-80), em sntese.
No final de uma longa trajetria, fazia-se mais ex-
plcito o que foi sempre, num s tempo, a fora e a
fragilidade do Estado desenvolvimentista brasileiro
[...] Foi forte enquanto arbi-
trou com certa autonomia o
valor interno do dinheiro e dos
crditos. Mas foi fraco toda
vez que quis ir alm dos limi-
tes estabelecidos pelos seus
compromissos constitutivos.
Movendo-se sempre sobre o
fio da navalha de uma aliana
conservadora e de uma estratgia econmica liberal-
desenvolvimentista, acabou sucumbindo s contradi-
es que o moveram e instabilizaram constantemente.
Premido entre a necessidade de comandar a fuga
para frente necessria soldagem de um conjunto
extremamente heterogneo de interesses e a neces-
sidade de se submeter ao veto que esses mesmos
interesses faziam estatizao, propiciou, por um
lado, a ordem, os subsdios, os insumos e a infra-es-
trutura, sendo impedido, por outro, de realizar a mo-
nopolizao e a centralizao financeira.
UM TERRITRIO DE SOMBRAS: EMERGNCIA
DO NOVO PADRO ESTATAL
importante apreender o carter do novo modelo
de Estado que emergiu aps a desconstruo de
seus elementos desenvolvimentistas. Esse novo mo-
delo, ao contrrio de certas negativas presentes na
retrica governamental, tendeu sempre ao padro
mnimo, velha receita adaptada aos novos tempos.
nfase na estabilidade monetria, rigor quanto dis-
ciplina dos "bons" fundamentos macroeconmicos e
modstia relativamente aos gastos sociais foram,
desde cedo, alguns de seus traos mais visveis. Um
Desde a experincia do Estado
Novo, o antiestatismo representou
sempre uma espcie de chantagem
com que as classes dirigentes,
especialmente o empresariado,
estabeleciam suas relaes com o
Estado brasileiro
1 0
No mbito especfico da reforma administrativa, as aes empreendidas nos dois go-
vernos Cardoso com destaque para o papel do MARE no primeiro mandato podem
ser resumidas acelerao de processos de morte por inanio, quando no a pura
extino, de instituies criadas em perodos anteriores do desenvolvimentismo, em con-
traste com o reforo substancial dado a outras instituies, algumas delas recm-criadas,
bem como a revalorizao ou mesmo a criao de determinados cargos e carreiras, con-
siderados relevantes para um certo ncleo estratgico do Estado; e revogao de direi-
tos trabalhistas dos servidores pblicos em geral, sempre buscando alcanar a
prerrogativa de demiti-los. As medidas relativas aos servidores assumiram, ento, propor-
es irracionais, chegando o governo federal ao paroxismo de apresentar, oficialmente,
programas de demisso voluntria e de reduo da jornada de trabalho e da remunerao,
entre outros, como componentes de uma suposta poltica de valorizao do servidor pbli-
co, sob os auspcios do Banco Mundial e dos agentes do sistema financeiro internacional.
9
Mesmo nos anos 70, durante a vigncia do segundo Plano Nacional de Desenvolvimento
(II PND), iniciou-se mais uma campanha antiestatista que ganhou fora, at certo pon-
to, na medida em que o referido plano ia enfrentando dificuldades crescentes , com des-
taque para Eugnio Gudin e diversas lideranas empresariais (CRUZ, 1995, p. 33-68).
padro mnimo que nada tem a ver, necessariamente,
com fragilidade, antes pelo contrrio: forte principal-
mente na manuteno de uma determinada ordem
econmica e social, a qual se pretende verdadeira-
mente incoercvel; mas fraco, deliberadamente,
quando se trata de intervir no
domnio econmico segundo
uma tica redistributiva atre-
lada aos valores histricos
universalistas de justia soci-
al. Nesse sentido, importa
pouco que esse modelo esta-
tal, em seus aspectos tericos
mais rigorosos, represente um
ideal irrealizvel ou uma uto-
pia - o que certamente termi-
na por fornecer conforto espiritual a muitos
neoliberais que pensam no o serem -, mas sim a
supremacia dos valores que o impeliram a mover-se
na direo do conhecido Estado mnimo liberal. Mas
assim no enxergavam os entusiastas das refor-
mas. Para Bresser-Pereira (1998, p. 59-60), por
exemplo, eram inequvocos, j poca, os benefci-
os futuros dos ajustes:
Delineia-se, assim, o Estado do sculo vinte-
e-um. No ser, certamente, o Estado Social-
Burocrtico, porque foi esse modelo de
Estado que entrou em crise. No ser tambm
o Estado Neoliberal sonhado pelos conserva-
dores, porque no existe apoio poltico nem
racionalidade econmica para a volta a um
tipo de Estado que prevaleceu no sculo
dezenove. Nossa previso a de que o Esta-
do do sculo vinte-e-um ser um Estado Soci-
al-Liberal: social porque continuar a proteger
os direitos sociais e a promover o desenvolvi-
mento econmico; liberal, porque o far usan-
do mais os controles de mercado e menos os
controles administrativos, porque realizar
seus servios sociais e cientficos principal-
mente atravs de organizaes pblicas no-
estatais competitivas, porque tornar os
mercados de trabalhos mais flexveis, porque
promover a capacitao dos seus recursos
humanos e de suas empresas para a inova-
o e a competio internacional.
O que esse autor omite em quase todo o seu tra-
balho, no entanto, que a satisfao das demandas
sociais via polticas pblicas ficar subordinada, nes-
se horizonte, s prerrogativas da competio interna-
cional, entre elas a chamada flexibilizao do
trabalho, que significa, sucintamente, sucessivas
perdas de direitos trabalhistas rdua e historicamen-
te conquistados.
11
Andrews e
Kouzmin (1998) so exem-
plares na desmistificao da
retrica associada adminis-
trao pblica gerencial,
como pea-chave nos proces-
sos de reforma dos Estados;
e demonstram como todas
essas idias-fora so tribu-
trias, em alguma medida, de
formulaes e variantes do
pensamento neoliberal, particularmente a Teoria da
Escolha Pblica.
12
Que se podia esperar, ento, das
polticas pblicas emanadas desse novo formato es-
tatal? Ora, de um ponto de vista radicalmente distinto
do iderio neoliberal, quase nada. Com efeito, nos
anos 90, notadamente aps o aprofundamento do
ajuste passivo do governo brasileiro nova ordem
mundial, as polticas pblicas teoricamente dispon-
veis numa forma mais ativa (econmica, social, fis-
cal, industrial etc.) entraram em franco declnio. Pior:
ficaram subordinadas, em sua quase totalidade,
estratgia da estabilizao monetria, o que equivale
a afirmar que ditas polticas passaram a ficar
lotadas no prprio Ministrio da Fazenda, zeloso
cumpridor dos ditames deflacionistas e orbitrio
Esse novo modelo tendeu sempre
ao padro mnimo, velha receita
adaptada aos novos tempos. nfase
na estabilidade monetria, rigor
quanto disciplina dos bons
fundamentos macroeconmicos e
modstia relativamente aos gastos
sociais foram, desde cedo, alguns
de seus traos mais visveis
1 1
O desenrolar dos dois governos Cardoso comprovaria tais perdas. No mbito da reforma
trabalhista ento desfechada, destacam-se, entre outros, o Decreto 2.100/96, que denunciou
a Conveno 158 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), eliminando instrumentos
inibidores da demisso imotivada e reafirmando a possibilidade de demisso sem justa cau-
sa; a MP n 1.906/97, que estabeleceu o fim da correo do salrio mnimo, passando seu
valor a ser uma atribuio do Poder Executivo, introduzindo, ainda, um piso regional para
aquele; a Lei n 9.601/98, que estabeleceu o contrato por prazo determinado, reduzindo cri-
trios de resciso contratual e as contribuies sociais correspondentes; a MP n 1.709/98,
que regularizou o contrato por jornada parcial, com jornada de at 25 horas semanais e sa-
lrio e demais direitos proporcionais, sem participao sindical na negociao; a Lei n
9.061/98 e a j citada MP n 1.709/98, que definiram o chamado banco de horas, passando
as jornadas de trabalho a serem organizadas ao longo do ano para atender s flutuaes
dos negcios, com prazo de at um ano para compensaes, por meio de acordo ou de con-
veno coletiva; a MP n 1.878-64/99, que liberou o trabalho aos domingos para o comrcio
varejista em geral, sem necessidade de negociao coletiva; e a Lei 9.801/99, bem como a
Lei complementar n 96/99, especficas para o setor pblico, que definiram limites de despe-
sas com pessoal, tornando possvel a demisso de servidores pblicos, mesmo os estveis,
quando da transposio dos referidos limites (SILVA, 2006, f. 5).
1 2
A resposta de Bresser-Pereira (1999) no poderia ter sido mais infeliz. Primeiro, por-
que parece confundir autoridade administrativa com prerrogativa de uso da arrogncia no
debate cientfico, valendo-se inclusive de um vocabulrio que representa, na verdade,
autodesabono. Segundo, e mais importante, porque no consegue contrastar devidamente
os argumentos dos supracitados autores. Melhor seria, ento, se tivesse tentado
aprofundar um pouco mais o conceito de Estado Social-liberal, alis, desde sempre uma
espcie de equvoco terminolgico, nas palavras de um liberal insuspeito como Ludwig von
Mises. Para tanto, poderia ter se escudado em Norberto Bobbio, talvez o mais ilustre pen-
sador ocidental dos ltimos anos a perseguir essa categoria um tanto nebulosa, para dizer
o mnimo. Mas assim no o fez, limitando-se a repetir elaboraes banais dos policy-
makers contemporneos.
dos principais mercados financeiros e das chama-
das instituies multilaterais, como o FMI e o Ban-
co Mundial, este ltimo, alis, bem apontado por
Oliveira (1998) como um notvel promotor da acei-
tao do receiturio nico de ajuste por parte dos
pases perifricos.
Assim, no plano das polti-
cas macroeconmicas, o
controle passou a escapar
mais e mais ao governo, res-
tando-lhe apenas um raio de
manobra subsidirio. J na
esfera dos instrumentos tpi-
cos de estmulo produo, significativo foi o que
ocorreu com a poltica industrial. Ainda no primeiro
mandato de Fernando Henrique Cardoso, dentro da
coalizo de poder que o sustentava, houve uma ten-
tativa de reeditar o debate sobre a poltica industrial.
Todavia, no interior do prprio governo, excetuando-
se algumas iniciativas esparsas como o regime
automotivo, a vitria coube de forma rpida aos
neoliberais. E tambm s vsperas do segundo go-
verno Cardoso ocorreram divergncias entre estes l-
timos e outros que atacavam o exagerado grau de
subordinao das polticas voltadas para a produo
estratgia de estabilizao (os "desenvolvimentis-
tas", como foram chamados pela grande mdia em
sua costumeira ignorncia quanto aos verdadeiros
sentidos de termos histricos). Criou-se, logo de-
pois, um ministrio para o desenvolvimento, o qual
no passou de uso de mera nomenclatura em meio
ao vazio governamental. Em suma, optou-se clara-
mente por uma espcie de no-poltica industrial,
bem ao contrrio dos pases centrais, sempre h-
beis em separar as retricas oficiais das aes con-
cretas dos governos.
Paralelamente a tudo isso, fazia barulho a ideolo-
gia das privatizaes, especialmente quando afirma-
va que o Estado, ao se desfazer de seus ativos
produtivos, dedicar-se-ia a suas funes essenciais,
notadamente as de natureza social, especializan-
do-se, portanto, com incrementos adicionais de
eficincia. No obstante as diversas irregularida-
des e situaes esdrxulas presentes em todo o
processo - destacando-se a cobertura estatal, via
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES), para os prprios compradores do
patrimnio pblico -, os valores arrecadados foram
minguando relativamente ao montante da dvida pbli-
ca, a qual atingia patamares gigantescos em virtu-
de das elevadas taxas de juros, pea-chave do
modelo de estabilizao enquanto fator de atra-
o para os capitais vol-
teis externos.
O governo brasileiro caiu,
assim, numa verdadeira arma-
dilha. Se verdade que esta
no foi uma autntica criao
sua, mas sim dos mercados fi-
nanceiros, no menos verda-
de que tenha aceitado participar de bom grado de sua
execuo. Quanto ideologia das privatizaes, parti-
cularmente no que se referia aos supostos ganhos es-
tatais de eficincia, transformou-se em verdadeira
pndega e no apresentou maior ressonncia, num si-
nal evidente de que os negcios mais atrativos j havi-
am sido realizados, como ditam os "bons" costumes
capitalistas. Tudo isto provocou restries crescentes
no s s intervenes do Estado na economia - o que
se esperava atingir, coerentemente -, como tambm
prpria capacidade de coordenao das aes governa-
mentais - um efeito talvez no to pretendido assim.
Na esteira das novas idias-fora aplicadas ao
setor pblico, instalou-se uma lgica de competio,
tanto nas instncias intra-estatais como entre as pr-
prias unidades subnacionais, considerada positiva
pelo establishment pela gerao potencial de inova-
es. Tal lgica associava-se amplamente aos pro-
cessos ento vigentes de descentralizao. Esta
seria, para Melo (1996, p. 13), "[...] um market ou
competition surrogate, ou seja, criaria, semelhana
do mercado, incentivos que promovem competio e
eficincia alocativa", o que equivale a afirmar que as
aes de descentralizao das polticas e dos servi-
os pblicos, do governo federal para os governos
subnacionais, estavam informadas pelo signo do
neoliberalismo.
13
Significavam, em outros termos,
o desmonte considervel do poder central e a redu-
o pacfica ou mesmo a extino de suas ativida-
des regulatrias e produtivas, pelo menos em
determinadas reas.
Da que, notadamente para os Estados nacionais
mais fragilizados, caso do Brasil, a conseqncia
no poderia ter sido outra seno a "[...] perda de ca-
Optou-se claramente por uma
espcie de no-poltica industrial,
bem ao contrrio dos pases
centrais, sempre hbeis em separar
as retricas oficiais das aes
concretas dos governos
pacidade regulatria e de formulao de polticas por
parte do governo central pelo desmonte de estruturas
setoriais centralizadas e relativamente insuladas
da competio poltica" (MELO, 1996, p. 14). O re-
sultado-sntese dessa competio poderia ter sido
conhecido desde ento,
qual seja, o reforo dos es-
paos subnacionais mais ca-
pacitados em prejuzo no
s daqueles menos capaci-
tados, mas, sobretudo, de
uma integrao verdadeira-
mente virtuosa do espao na-
cional. Os fundos constitucionais de natureza
redistributiva, tanto para os estados como para os
municpios, mostraram-se insuficientes para deter
essa tendncia, ainda mais em uma conjuntura de
perdas relativas de valores.
Mais especificamente, ainda, para o caso bra-
sileiro, no poderia ter sido outro o desfecho des-
se processo seno a exploso de conflitos
intrafederativos, vale dizer, a exacerbao da
competio entre unidades subnacionais (a hori-
zontalizao das disputas, opondo estados a es-
tados e municpios a municpios), bem como sua
prpria generalizao (o alargamento da esfera
dessas disputas, no mais se atendo exclusiva-
mente a recursos tributrios e investimentos, em-
bora se admita que tal aspecto permaneceu
predominante), e cuja manifestao aguda foi a
chamada guerra fiscal, fenmeno que apontava
para um debilitamento crescente da federao
brasileira, com perda potencial das receitas tribu-
trias totais (AFFONSO, 1995, p. 60-62). A guerra
fiscal, assim como a descentralizao concreta-
mente executada, representavam a prpria auto-
desonerao do governo central em relao a
relevantes questes nacionais e regionais. To
mais grave, conforme Soares (2001, p. 47), na
medida em que a j citada descentralizao dos
servios pblicos no guardava maior correspon-
dncia com transferncias intergovernamentais
de recursos, antes pelo contrrio, pois aquela
estava embutida na estratgia global da privatiza-
o, jogando por terra o prprio princpio da eqi-
dade no federalismo fiscal.
Verificou-se, pois, durante certo perodo, uma
exacerbao de polticas
ativas, s que em sua ver-
so neolocalista, vale dizer,
aquelas polticas respons-
veis por uma busca inces-
sante de articulao estreita
com os circuitos econmi-
cos e financeiros nacionais
e internacionais, especialmente estes ltimos. As
coalizes de poder nesses espaos exacerbados
comearam a apostar deliberadamente no enfra-
quecimento do governo central, ao invs de lhe
contraporem pautas e exigncias regionais ma-
neira tradicional, e passaram a oferecer aos capi-
tais a mxima liberdade, ao passo que lhes
asseguravam tambm certo controle sobre o fluxo
da fora de trabalho (VAINER, 1995, p. 462). Afi-
nal, nessas bases, o neolocalismo tem repercus-
ses predatrias sobre a cidadania social, ou
seja, o hobbesianismo municipal, que se expres-
sa, entre outras coisas, na disputa entre localida-
des por investimentos industriais - deslegitimando
as prioridades sociais em lugar de benefcios fis-
cais e isenes tributrias [...] pelos seus prprios
pressupostos,
o neolocalismo consagra vantagens comparati-
vas locais e as reproduz ou potencializa. Alm
disso, converte todas as questes relativas
desigualdade e concentrao de renda em
questes ilegtimas: elas passam a ser vistas
como obstculos ao progresso. Investimentos
sociais compensatrios tendem a ser pensados
como custos e/ou desincentivos localizao
de empresas, o que debilita sua viabilidade pol-
tica. Por outro lado, tais incentivos enfraquecem
as frgeis bases fiscais de tais localidades, in-
viabilizando o financiamento de polticas sociais
(MELO, 1996, p. 15).
Em todo esse processo, o governo brasileiro
jamais foi uma vtima, muito pelo contrrio, pois
buscou sempre estimular, s vezes de forma tci-
ta, outras tantas mais explicitamente, a competi-
o generalizada. Tal estmulo deu-se inclusive
1 3
No necessrio grande esforo para reconhecer algumas influncias do pensamento
neoliberal na exaltao das virtudes da descentralizao poltica e administrativa, vale di-
zer, do reforo ao chamado poder local em detrimento do poder central. Diversos intelectu-
ais desse campo, como Milton Friedman, por exemplo, declararam-se partidrios do
reforo aos governos locais, dentro dos limites concernentes ao Estado mnimo. certo
que as distintas teorias que privilegiam o poder local no so necessariamente
antiestatais em seu sentido mais rigoroso. Mas tambm no incorreto afirmar que todas
elas tm em comum, no mnimo, uma razovel desconfiana em relao ao poder central.
A guerra fiscal, assim como a
descentralizao concretamente
executada, representavam a prpria
autodesonerao do governo
central em relao a relevantes
questes nacionais e regionais
pela sinalizao do esvaziamento dos investi-
mentos pblicos, mesmo aqueles das empresas
estatais, configurando, assim, uma perda de
rumo relativamente a uma estratgia ativa e mais
virtuosa de integrao do espao nacional,
tendo como expresso
rotunda disso a desconstru-
o do arcabouo poltico-
institucional engendrado e
das polticas pblicas for-
muladas para o combate s
desigualdades regionais, con-
forme uma lgica que havia prevalecido a partir
dos anos 50 do sculo XX.
14
A DUREZA DO AJUSTE: REPRODUO SOCIAL
EM MEIO AO VAZIO GOVERNAMENTAL
O vazio de polticas ativas, intervencionistas,
redistributivas e expansivas, imposto externa e inter-
namente ao Estado brasileiro, era prenhe de signifi-
cados. Na convergncia da hegemonia neoliberal
com uma globalizao fundamentalmente financeira
e reforadora das hierarquias entre os Estados naci-
onais, novos contedos passaram a pautar as
aes governamentais e polticas pblicas, especi-
almente aquelas de cunho social. Tais contedos
desde sempre estiveram atrelados a uma suposta
ps-modernidade - ps-industrial, ps-burocrtica,
ps-fordista, ps-ideolgica etc. -, alis, apressada-
mente aceita por muitos.
Nessa linha se inscrevem, entre outros, e somen-
te a ttulo de ilustrao, o desenvolvimento sustent-
vel e o desenvolvimento local, quando no a
combinao de ambos, abordagens que abstraem,
em boa medida, importantes questes vinculadas
aos conflitos sociais inerentes ao capitalismo
15
e que
buscam apresentar-se ainda como um contraponto
desejvel lgica do planejamento nacional outrora
praticado, dito "de cima para baixo", agora conside-
rado maldito; o empresariamento, o empreendedoris-
mo e o papel das pequenas empresas como eixo
estratgico no novo modelo de desenvolvimento, es-
pcies de portais celestiais
para a fuga dos males do de-
semprego estrutural contem-
porneo; a responsabilidade
social da empresa, a
filantropia e o voluntariado,
em tese capazes de debelar
a pobreza; a emergncia de um pretenso terceiro se-
tor, nem pblico - embora se afirme que seus fins o
so - e nem privado - conquanto se admita que sua
administrao o -, ao lado de um certo ressurgi-
mento da chamada sociedade civil e de novos esque-
mas de "parceria" entre o setor pblico e o setor
privado,
16
snteses de um longo processo de fim da
dicotomia pblico-privado pela criao de uma esfera
comum, na qual interesses privados supostamente
convertem-se em patrocinadores do "bem comum"
etc. Tais abordagens passaram, ento, a no apenas
delimitar as polticas, diretrizes e aes de governo:
tornaram-se seu prprio substrato.
Significativo foi o que ocorreu com as polticas e
programas sociais, que sofreram um considervel re-
trocesso, passando a postar-se no grande arco da
filantropia liberal, de acordo com os desdobramentos
naturais da concepo filantrpica original do sculo
XIX.
17
Sugestivamente denominados de "compensa-
trios", apresentaram como caso emblemtico o
Programa Comunidade Solidria, a rigor uma rplica
do mexicano Programa Solidariedade, anteriormente
executado e igualmente concebido sob a hegemonia
continental do neoliberalismo. Tratava-se, afinal, de
uma nova verso do assistencialismo, ainda que o
discurso oficial buscasse ressaltar importantes rup-
turas conceituais com o antigo assistencialismo,
vale dizer, uma maior referncia ao exerccio pleno da
cidadania ao invs da tradicional focalizao na po-
breza, ou melhor, na condio do indivduo pobre.
1 4
Para uma viso de conjunto da trajetria da clssica questo regional brasileira (ques-
to nordestina), bem como do desbaratamento da estratgia de interveno planejada para
tratar da problemtica do subdesenvolvimento regional, consulte-se Vidal (2004).
1 5
No tocante ao chamado desenvolvimento sustentvel, veja-se, por exemplo, Jara (1996,
p. 19): El concepto de desarrollo sustentable traduce la idea de crecimiento sin
destruccin y de transformacin sin divisin social, anunciando un orden societal capaz de
garantizar equidad distributiva y calidad de vida para todos, as como un nuevo orden
econmico capaz de ampliar las oportunidades sociales de trabajo productivo, asegurar el
sustento de las familias y, en particular, aumentar las capacidades de autosuficiencia. El
desarrollo sustentable y la equidad representan dos caras de la misma moneda; no es
posible evaluar un proceso de desarrollo como sustentable sino posibilita el acceso a los
recursos y a las oportunidades ni estimula la distribucin equitativa. La esencia espiritual
de la visin sustentable encuentra su expresin en la justicia, creando un nuevo sistema de
valores, capaz de transformar las prcticas, subordinaciones, sanciones, abusos y
discriminaciones enraizadas en nuestra cultura.
1 6
Deve-se aos governos Thatcher a implementao, em termos relativamente recentes,
da chamada parceria pblico-privada, na esteira do esvaziamento dos investimentos pbli-
cos. No caso do Brasil, a adoo oficial dessa modalidade ainda mais recente, mas sua
filosofia basicamente a mesma, sendo sua prpria nomenclatura uma traduo literal da
expresso anglo-saxnica public-private partnership (BRITO, 2006, f. 6).
1 7
Mais uma vez os sucessivos governos Thatcher foram exemplares nesse sentido, sau-
dando a filantropia e o voluntariado como meios eficazes para o alcance de maior bem-es-
tar social (TAYLOR-GOOBY, 1991, p. 181).
Significativo foi o que ocorreu com
as polticas e programas sociais,
que sofreram um considervel
retrocesso, passando a postar-se
no grande arco da filantropia liberal
Habilidade e plasticidade retricas parte, no res-
ta dvida de que quaisquer programas assistencialis-
tas, sob nova ou velha roupagem, s podem atuar, por
suas prprias limitaes estruturais, na periferia do
sistema. Em outras palavras, muito pouco ou nada in-
terferem nos mecanismos de
mercado que, dia aps dia, re-
produzem crescentemente as
desigualdades sociais no ca-
pitalismo. Postando-se a re-
boque de tais mecanismos e
das polticas que configuram
seus interesses principais, o
mximo que podem engendrar
so estratgias de integrao
social sistmica, porm sem-
pre perifrica, isto , de pouca virtuosidade, pois
consideravelmente alheia insero produtiva pro-
priamente dita.
18
No por acaso, durante a maior parte desse per-
odo, a reproduo social apresentou, como uma de
suas caractersticas mais marcantes, taxas cres-
centes de desemprego e subemprego, que atingiam
patamares alarmantes, especialmente nas regies
metropolitanas dos estados menos desenvolvidos.
Mas isto, a rigor, no poderia ser apontado como
um efeito to indesejvel assim do modelo de de-
senvolvimento adotado, muito pelo contrrio, pois a
ampliao do tradicional "exrcito de reserva" de
trabalhadores desempregados sempre se mostrou
funcional para o rebaixamento dos salrios, bem
como para quebrar a espinha dorsal dos sindicatos
e movimentos sociais. Tratando-se de atualiza-
es ideolgicas, especialmente aquelas de fundo
ps-utpico, correspondia emergncia do fen-
meno dos "inimpregveis", na lamentvel, porm
sincera, declarao do ento presidente Fernando
Henrique Cardoso.
As polticas sociais, bem como seus correspon-
dentes programas, a exemplo do j citado Comunida-
de Solidria, aferraram-se, ento, a essa lgica
global dominante, com destaque para o predomnio
das abordagens do desenvolvimento local e sustent-
vel, buscando atingir aquilo que seria uma articulao
ideal do governo com o setor privado e as ditas or-
ganizaes no-governamentais, estas ltimas leg-
timas representantes daquele pretenso terceiro
setor. Os objetivos de tais po-
lticas e programas eram ex-
plcitos: combater a pobreza
pela promoo da auto-ajuda,
principalmente em relao s
comunidades mais necessi-
tadas;
19
e formar uma "rede"
de "atores" locais, visando
obter maior sinergia na opera-
cionalizao dos aludidos
programas. Assim, falta de
macios investimentos pblicos capazes de desen-
cadear processos vigorosos de crescimento econ-
mico e de distribuio mais eqitativa do produto,
sobretudo para espaos subdesenvolvidos, apostou-
se mais e mais na animao dos agentes locais, re-
presentando, pois, um simulacro da funo estatal
de promoo do desenvolvimento.
Ademais, os adeptos desse neolocalismo exa-
gerado passaram a brandir de forma crescente o ar-
gumento de que a aposta nas capacidades
endgenas do mbito local promoveria, por razes
bvias de proximidade ao pblico-alvo, maior efici-
ncia alocativa no atendimento das demandas dos
cidados, alm da - e nisto ressaltavam grande im-
portncia - ampliao da participao poltica, a
qual incidiria sobre o prprio mbito local, em ter-
mos de um maior controle social, configurando um
processo de melhoria contnua.
Tais vises eram prenhes de otimismo, pois es-
ses neolocalistas, assim como os neoliberais e eco-
nomistas neoclssicos em geral, associavam idia
da promoo da competio uma convergncia final
dos distintos processos locais de desenvolvimento.
Todavia, vale ressaltar que em pases perifricos mar-
cados por considerveis e razoavelmente institucio-
nalizadas desigualdades sociais e regionais, entre
os quais o Brasil um caso clssico, o incremento
do poder do mbito local, especialmente como se
1 8
De modo anlogo a atuao dos atuais programas sociais, com destaque para o Bol-
sa Famlia, no obstante apresentarem um acrscimo considervel de recursos comparati-
vamente aos seus congneres anteriores. Argumenta-se que essa injeo de recursos,
sobretudo para os estados nordestinos com grande concentrao de famlias pobres, ter-
minou por alavancar as atividades do setor tercirio, quer dizer, o comrcio em geral, pelo
menos em algumas localidades. Mas isto no subverte seu carter perifrico, o que equi-
vale a afirmar que a tnue acumulao de capital que a se verifica fica restrita, basica-
mente, esfera do capital comercial.
falta de macios investimentos
pblicos capazes de desencadear
processos vigorosos de
crescimento econmico e de
distribuio mais eqitativa do
produto, sobretudo para espaos
subdesenvolvidos, apostou-se
mais e mais na animao dos
agentes locais
1 9
Sintomtico por si s o fato de que tais abordagens em sua grande maioria abstraem
a categoria sociedade, reintroduzindo a categoria comunidade, esta ltima entendida como
um conjunto social no cindido por classes sociais distintas e interesses polticos comple-
xos e contraditrios (BRANDO, 2004, p. 9).
deu efetivamente, s poderia mesmo reforar ainda
mais tais desigualdades. Instalando-se e exacerban-
do-se essa lgica competitiva, o paroxismo logo se
fez representar na tese de que as unidades
subnacionais deveriam de fato formular e executar
polticas pblicas de sua
competncia, independente-
mente de quaisquer conside-
raes, mesmo aquelas
relacionadas aos interesses
de preservao do Estado na-
cional. Em suma, e ainda
com pretenso de validade
para a atualidade,
Esta "endogenia exagerada" das localidades
cr, piamente, na capacidade das vontades e
iniciativas dos atores de uma comunidade em-
preendedora e solidria, que tem autocontrole
sobre o seu destino, e procura promover sua
governana virtuosa lugareira. Classes sociais,
ao pblica, hegemonia etc., seriam compo-
nentes, foras e caractersticas de um passado
totalmente superado, ou a ser superado
(BRANDO, 2004, p. 11, grifo do autor).
CONCLUSES: CONDENAO DA PERIFERIA
AO "DESENVOLVIMENTO POSSVEL"
Durante o apogeu das reformas, no campo hege-
mnico, buscou-se argumentar que o novo modelo do
Estado brasileiro (tendente ao padro mnimo), assim
como seu antecessor (desenvolvimentista), permane-
cia na condio de promotor do desenvolvimento; e
que as modificaes efetuadas configuravam uma
estratgia de adaptao aos novos tempos, nos
quais sobressaa o fenmeno da globalizao, redu-
tora universal das soberanias dos Estados nacio-
nais. No entanto, nessa etapa de continuada
supremacia do pensamento neoliberal, o prprio de-
senvolvimento como categoria analtica retrocedeu
ao estgio da tradio inaugurada por Adam Smith.
Em outras palavras, e com suposta validade para
todos os espaos, o desenvolvimento, sobretudo em
seu vis mais economicista, voltou a ser apreendido
to-somente pela tica da expanso dos mercados,
que engendrada - e isto o mais importante - exclu-
sivamente pelos prprios mercados. De modo ainda
mais restrito, pode ser associado a uma mera mobili-
zao dos agentes econmicos, basicamente indiv-
duos e empresas.
Assim, as distintas e dominantes abordagens do
desenvolvimento na atualidade, sejam as baseadas
na supremacia da sustentabi-
lidade, sejam as que apos-
tam nas capacidades
endgenas do plano local
passaram a descartar aque-
las outras anteriores, mais
referenciadas nos processos
clssicos, tanto os originri-
os como os retardatrios.
Como se sabe, o desenvolvimento capitalista clssi-
co foi um fenmeno vinculado estreitamente, mas
no exclusivamente, ao progresso tcnico, quer di-
zer, a aumentos de produtividade que impulsionaram
a concentrao dinmica da renda e a acumulao
de capital, vetores para a difuso de novas tcnicas.
Com a acumulao de capital crescendo com maior
intensidade, no longo prazo, que a oferta de mo-de-
obra, foi possvel s classes trabalhadoras, no sem
antes travarem rduas lutas polticas, aumentar sua
participao no incremento do produto social. Da o
maior grau de homogeneidade que passaram a des-
frutar aquelas sociedades. Tudo isto em um contexto
marcado por relativo isolamento das economias naci-
onais, desde a fase da acumulao primitiva de capi-
tal. Com tal isolamento e dada a relativa estabilidade
dos demais fatores, era natural que os aumentos de
produtividade s pudessem advir da incorporao de
novas e mais eficazes tcnicas de produo. Assim,
o desenvolvimento clssico diz respeito, fundamen-
talmente, aos "[...] processos sociais em que a assi-
milao de novas tcnicas e o conseqente aumento
de produtividade conduzem melhoria do bem-estar
de uma populao com crescente homogeneizao
social" (FURTADO, 1992, p. 6).
Numa etapa posterior, a partir do momento
em que as economias abriram-se mais ao exteri-
or, tais aumentos de produtividade puderam ser
tambm obtidos mediante realocao de recur-
sos para potencializar vantagens comparativas
ditas naturais, dado que "[...] a propagao de
novas tcnicas, inerente ao capitalismo, an-
tes de tudo a difuso de uma civilizao que
O desenvolvimento, sobretudo em
seu vis mais economicista, voltou
a ser apreendido to-somente pela
tica da expanso dos mercados,
que engendrada - e isto o mais
importante - exclusivamente pelos
prprios mercados
impe s populaes padres de comporta-
mento em permanente modificao" (FURTADO,
1992, p. 7). Mas a j se tratava de um aumento
de produtividade meramente econmico. Isto
sobremodo importante para a compreenso do
fenmeno do subdesenvol-
vimento, pois este corres-
ponde justamente aos
processos em que os au-
mentos de produtividade e
a assimilao de novas
tcnicas no levam quel a
homogenei zao soci al ,
ai nda que rel ati va, conquanto produza a el e-
vao do nvel de vi da mdi o da popul ao.
Nas sociedades subdesenvolvidas ocorre, pois,
certa modernizao, s que de natureza eminente-
mente conservadora, marcada pela contradio en-
tre a assimilao por mimetismo dos novos
padres de consumo mais sofisticados emanados
do centro e a expanso da acumulao destinada
alavancagem de tcnicas produtivas mais efica-
zes, com prejuzo da ltima. O subdesenvolvimen-
to refere-se, enfim, a um bloqueio da passagem do
crescimento econmico para o desenvolvimento, j
que os aumentos de produtividade alcanados so
essencialmente econmicos e, portanto, no con-
duzem referida homogeneizao. Ademais, as
classes privilegiadas obstruem a elevao da taxa
de poupana necessria viabilizao do progres-
so tcnico, em virtude de seu apego desmesurado
aos padres de consumo transplantados do centro
(FURTADO, 1974, p. 95-100). Em outras palavras,
no conjunto da economia das trocas internacionais
e do prprio sistema interestatal mundial, subde-
senvolvimento aquilo que o desenvolvimento cria,
com tendncia perpetuao.
Colocaes como essas que envolvem as
complexidades histricas inerentes aos proces-
sos de desenvolvimento e subdesenvolvimento
passaram, ento, a ser desconsideradas de modo
geral, o que levanta a hiptese de que as j cita-
das abordagens dominantes na atualidade confi-
guram aquilo que se poderia definir como o
"desenvolvimento possvel", talvez um herdeiro le-
gtimo da "utopia possvel". Sintomaticamente,
essa natureza atual do desenvolvimento uma
caracterstica central do modelo brasileiro, decor-
ridos mais de dez anos de sua adoo. Pois, pa-
radoxalmente, o "desenvolvimento possvel"
guarda correspondncia com a fobia adquirida pe-
los Estados, notadamente os perifricos, pro-
moo de um crescimento
econmico mais vigoroso,
por meio de estmulos de-
manda e dos investimentos
pblicos. Ilustrativo disso
o fato de que as vozes da
poltica econmica hegem-
nica continuam a assegurar
que de nada adiantaria um carter acelerado do cres-
cimento, se este no fosse "sustentado", acenando,
ainda, com um futuro promissor nessa direo. No
entanto, se tal futuro se apresenta como permanen-
temente postergado ou mesmo hipostasiado, s res-
ta mesmo a concluso de que prevalece, no mbito
daquela poltica, o temor inflao, vale dizer, s
conseqentes sanes que os mercados financeiros
poderiam impor aos Estados - das quais sobressai a
fuga dos famosos capitais especulativos -, sintetiza-
das na clebre advertncia de que ditos mercados,
bem ao contrrio dos cidados comuns, "votam to-
dos os dias". Desse modo, tm razo aqueles que
denunciam as gritantes insuficincias da democracia
liberal representativa. Nesse sentido, urge viabilizar
contrapontos inteligentes s lgicas dos mercados,
que tanto afetam o exerccio pleno da cidadania, o
que significa proporcionar a esta ltima mecanismos
e instituies que lhe permitam, igualmente, "votar
todos os dias".
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TEMPOS DE CRISE, REFORMAS E INSEGURANA ECONMICA NA AMRICA LATINA
LAUMAR NEVES DE SOUZA
BAHIA
ANLISE & DADOS
Tempos de crise, reformas e insegurana
econmica na Amrica Latina
Laumar Neves de Souza
*
Resumo
Este artigo foi redigido com a inteno de mapear alguns dos
principais fatos que marcaram e definiram a conjuntura
econmica e social da Amrica Latina entre os anos de 1980 e
1990. Conforme se poder comprovar, toda discusso que nele
se realiza conduzida com o propsito de apresentar alguns
elementos que esto na origem do problema da insegurana
econmica vivida pela sociedade latino-americana.
Palavras-chave: Crise econmica; Reformas econmicas;
Insegurana econmica; Amrica Latina; Mercado de trabalho.
Abstract
This article is written intending to outline some of the main
facts that had marked and defined Latin Americas economic
and social conjuncture between 1980 and 1990. As the reader
will confirm, any discussion carried out in this article is
conducted with the purpose of showing some elements in the
origin of the economic insecurity problem suffered by the Latin
American society.
Key words: Economic crisis; Economic reforms;
Economic insecurity; Latin America; Labor Market.
INTRODUO
Este artigo foi redigido com a inteno de mapear
alguns dos principais fatos que marcaram e definiram
a conjuntura econmica e social da Amrica Latina
entre os anos de 1980 e 1990. Conforme se poder
comprovar, toda discusso que nele se realiza
conduzida com o propsito de apresentar alguns ele-
mentos que esto na origem do problema da inseguran-
a econmica vivida pela sociedade latino-americana
1
.
Sendo assim, ao inici-lo, procura-se detalhar as
condies macrossociais que imperaram nos pases
latino-americanos nas duas ltimas dcadas do s-
culo passado e que ainda imperam, infelizmente, na
presente dcada. Ao se fazer isso, possvel identifi-
car as razes da insegurana econmica pela qual
passa a sociedade latino-americana e que possui
como traos mais definidores o sentimento de piora
nas condies gerais de vida e a sensao de incer-
teza quanto ao futuro.
Na seqncia, so feitos alguns comentrios a
respeito do panorama econmico latino-americano
que antecedeu o perodo de reformas que se insta-
lou na regio a partir da dcada de 1980. Logo de-
pois, parte-se para analisar os elementos e/ou as
polticas que deram o tom das reformas, ao tempo
em que se destaca o esforo daqueles que defendi-
am sua implantao para dotar seus argumentos de
uma elevada dose de inexorabilidade, tentando,
nesse sentido, fazer crer sociedade latino-ameri-
cana que aquela era a nica alternativa possvel
instalao do caos.
Mais adiante so evidenciados os principais ele-
mentos que conformam, por assim dizer, a nova lgi-
ca de funcionamento do sistema capitalista na fase
em que foram gestadas tais reformas na Amrica La-
tina, de tal sorte que se torne possvel perceber, mais
frente, a impossibilidade de se atingir a correo de
determinados problemas cruciais, a exemplo das
distores existentes no mercado de trabalho latino-
americano. Em se tratando desse problema, especi-
ficamente, procura-se apontar, de forma detalhada,
os motivos que impediram sua correo.
* Doutorando em Cincias Sociais pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Pesquisa-
dor da SEI. laumar@sei.ba.gov.br.
1
O autor agradece os lcidos comentrios e a reviso minuciosa de Diva Ferlin, ao tem-
po que tambm a isenta das possveis incorrees que tenham, porventura, permanecido.
Analisadas essas questes, parte-se, por fim,
para averiguar algumas estatsticas que permitem
traar uma espcie sntese do panorama social des-
sa sociedade. Nesse ponto, conferida uma nfase
especial s informaes relativas ao quadro de po-
breza e desigualdade de ren-
dimento atualmente vigente
na regio, de modo a se per-
ceber o quanto foram malfada-
das as reformas econmicas
no sentido de corrigir proble-
mas para os quais deveriam ser a soluo.
RAZES DA INSEGURANA ECONMICA NA
AMRICA LATINA
Nos ltimos dois decnios do sculo passado, a so-
ciedade latino-americana foi sendo tomada por um forte
sentimento de insegurana. Isso o que mostra, por
exemplo, Rodrik (2001), ao comentar os resultados de
uma pesquisa, de carter transnacional, realizada pelo
Mirror on the Americas Poll Wall Street Journal
Interactive Edition, em 1999, com o objetivo de aferir as
expectativas de mudana em seus nveis de vida.
Nessa pesquisa foi possvel constatar que 61,2%
das pessoas entrevistadas pensavam que seus pais
tinham vivido melhor que eles. Alm dessa informa-
o bastante valiosa, a pesquisa captou outras duas
informaes que, assim como a primeira, eram muito
preocupantes, pois expressavam certo
pessimismo em relao ao futuro.
Uma delas dizia respeito ao fato de
que menos da metade das pessoas en-
trevistadas (46,1%) acreditava na possi-
bilidade de que seus filhos pudessem ter
uma vida melhor do que a que eles tive-
ram. A outra se referia forte demanda de
seguro social esboada por todos os gru-
pos sociais, tendo em vista que quase
dos entrevistados expressaram o desejo
de que se gastasse mais com penses.
Diante dessas informaes, resta o
questionamento sobre quais os elemen-
tos responsveis pela configurao de
um ambiente de tamanha desesperana.
Tomando como referncia a linha de raci-
ocnio desenvolvida por Rodrik (2001),
pode se dizer que existem trs fatores que contribuem
para explicar de forma decisiva o crescimento da inse-
gurana econmica na Amrica Latina. O primeiro de-
les, segundo sua viso, se associa ao trauma dos
anos de 1980, decorrente da crise da dvida externa.
Tal crise, como todos sa-
bem, acabou provocando
uma recesso profunda e pro-
longada nos pases da re-
gio, em funo do que se
produziram fortes baixas em
matria de rendimento e emprego. Conforme destaca
Altenburg, Qualmann e Weller (2001), o baixo cresci-
mento econmico da dcada de 1980, quando com-
parado aos nveis mdios de crescimento registrados
nas dcadas anteriores e na dcada de 1990 (Grfico
1), obstaculizou a criao de postos de trabalho no
setor formal da economia.
Em razo do rpido crescimento da oferta de for-
a de trabalho, o setor informal passou a funcionar
como espcie de vlvula de escape, absorvendo tan-
to a fora de trabalho dispensada em virtude da crise,
quanto aquela que pela primeira vez exercia algum
tipo de presso sobre o mercado de trabalho. Como
seria de se esperar, em funo dessa expanso da
ocupao no setor informal, a produtividade mdia do
trabalho se reduziu e as remuneraes reais diminu-
ram, muitas vezes em combinao com taxas infla-
cionrias elevadas.
Nos ltimos dois decnios do
sculo passado, a sociedade latino-
americana foi sendo tomada por um
forte sentimento de insegurana
Fonte: CEPAL, 2002, p. 32
Grfico 1
Evoluo do crescimento econmico, em mdias anuais do PIB,
Amrica Latina e Caribe, 1951-2000
A percepo desse quadro por parte dos estudio-
sos das questes relativas ao mercado de trabalho,
ressalta Weller (2000; 2004), fez surgir o consenso
de que, embora as taxas de desemprego, medidas
no intervalo de tempo acima mencionado, se situas-
sem em nveis mdios relati-
vamente reduzidos, graves
problemas laborais persisti-
am na Amrica Latina. Certa-
mente, o mais importante
deles era o subemprego (vi-
svel e invisvel) que caracte-
rizava grandes grupos de
trabalhadores da agricul-
tura campesi na e do setor i nformal urbano.
Em face desse cenrio, fica evidente que os pa-
ses da Amrica Latina no conseguiram difundir am-
plamente, em seus respectivos mercados de
trabalho nacionais, o emprego formal. Segundo infor-
mam Dedecca e Baltar (1997), as causas desse fe-
nmeno se encontram em trs frentes. A primeira se
relaciona ao fato de que o processo de moderniza-
o, levado a cabo nas economias da regio, no re-
sultou na ampliao do grau de assalariamento. A
segunda est relacionada com o fato de que o pro-
cesso de transformao econmica pelo qual passa-
ram os pases integrantes no suscitou alteraes
de grande monta no plano da organizao social. A
terceira, por sua vez, encontra-se na combinao de
fatores de ordem econmica e poltica, os quais no
perpetraram uma organizao do Estado e da socie-
dade capaz de equacionar as grandes chagas que
marcam esses pases: as questes agrria, regional,
urbana e das polticas sociais.
A definio desse quadro conduz concluso de
que o problema da excluso econmica e social na
Amrica Latina nos dias que correm ainda mais
agravado em funo, sobretudo, da influncia da
globalizao da economia mundial tem sua ori-
gem na no-definio de uma estratgia de
homogeneizao social que permita o surgimento de
um mercado de trabalho menos fragmentado. Em vir-
tude desse estado de coisas que os pases latino-
americanos no conseguiram desencadear um
esquema de amplificao das relaes assalariadas,
sujeitas proteo social, a chamada standard
employment relationship, como foi o caso, por
exemplo, dos pases de capitalismo avanado
(DEDECCA; BALTAR, 1997).
Mesmo sendo esse o contexto da sociedade lati-
no-americana, a sada para a crise da dvida dos anos
de 1980 foi a implementao de uma srie de refor-
mas que, em realidade, se
prestaram a debilitar suas j
frgeis instituies de seguro
social. Em funo disso, o
emprego se tornou, em geral,
menos estvel e as redes de
segurana proporcionadas
pelo setor pblico se debilita-
ram. Isso por que, as linhas-
mestras de tais reformas possuam um contedo que
privilegiava as iniciativas do mercado realando
seu raio de ao em detrimento da interveno do
governo na esfera econmica (RODRIK, 2001).
O segundo fator, que na avaliao de Rodrik
(2001) provoca a elevao da insegurana econmica
na Amrica Latina, precisamente o fato de que,
quando chegaram os anos de 1990, a regio se depa-
rou com um mundo de grande volatilidade macroeco-
nmica, impulsionada, em parte, por fluxos de
capitais errticos ou, ao menos, ampliada por eles.
No h como negar que, medida que se incorpora-
ram ao mercado internacional de capitais, os pases
perderam a capacidade e/ou abriram mo de formu-
lar polticas macroeconmicas de forma independen-
te, tornando-se, no raras vezes, refns dos
caprichos dos investidores internacionais de curto
prazo. Com efeito, instrumentos como a poltica fis-
cal e o tipo de cmbio foram sobrepujados pela ne-
cessidade de se administrar fluxos de capital e j no
puderam ser destinados a promover a estabilidade
interna. Nesse esquema, a poltica macroeconmica
se divorciou cada vez mais da economia real, fato
esse que exacerbou a volatilidade dos resultados
econmicos
2
.
Por fim, o terceiro fator responsvel pelo incre-
mento da insegurana econmica diz respeito,
O problema da excluso econmica
e social na Amrica Latina tem sua
origem na no-definio de uma
estratgia de homogeneizao
social que permita o surgimento
de um mercado de trabalho
menos fragmentado
2
Esse cenrio validado pela prpria CEPAL (2002), ao avaliar a sustentabilidade
do desenvolvimento na Amrica Latina e no Caribe, na medida que reconhece, cate-
goricamente, que na dcada de 1990 o crescimento econmico foi voltil e esteve
vinculado aos ciclos dos fluxos internacionais de capitais. Prova disso que o pero-
do de crescimento econmico primeira metade dos anos de 1990 coincide exa-
tamente com o perodo em que as transferncias lquidas de recursos para a regio
foram maiores. Esse movimento de capitais, se de um lado teve esse efeito positivo,
por outro permitiu a acumulao de grandes desequilbrios macroeconmicos que
se refletiram, em seguida, na vulnerabilidade dos pases da regio ao contgio das
crises financeiras externas.
justamente, conforme sugere Rodrik (2001), ao fato
de que, at agora, as instituies sociais e polti-
cas na Amrica Latina no se sensibilizaram, ade-
quadamente, ao clamor por maior segurana
econmica. Na opinio desse autor, ao invs de
assumirem, de forma con-
sistente, as novas respon-
sabilidades que exigem a
administrao do risco em
sociedades orientadas ao
mercado, os Estados procu-
ram se eximir.
Ainda no entendimento
desse autor, a razo desse
comportamento decorre da
existncia de um emaranhado de situaes. Uma pri-
meira, por certo, refere-se ao fato de os sistemas pol-
ticos em seu conjunto no estarem criando
mecanismos viveis de participao. Para com-
provar essa realidade, basta observar a falta de
representatividade dos parlamentos nacionais, bem
como de seus processos de fragmentao, e a debili-
dade dos partidos polticos. Uma segunda diz respeito
falta de capacidade dos sindicatos, evidenciada em
tempo recente, de pensar e operacionalizar uma estra-
tgia adequada e global dirigida a encarar, a um s
tempo, o problema da insegurana no emprego e o da
perda de sindicalizados.
Por ltimo, uma terceira , indiscutivelmente, a
monopolizao dos debates em torno de uma viso
estreita de poltica de desenvolvimento, bem feio
do receiturio proposto pelo Consenso de Washing-
ton e notoriamente restringida pelos requisitos da
integrao econmica mundial, contexto esse que
tem impedido o surgimento de uma viso alternativa
(ou ao menos complementar) de reforma econmica
impulsionada pelos interesses locais e pelas aspira-
es nacionais.
Panorama econmico latino-americano no
perodo pr-reformas
Para compreender melhor o sentido das reformas
estruturais em curso na Amrica Latina, pelo menos
em alguns pases desde 1985, preciso ter em men-
te o panorama econmico latino-americano que ca-
racterizou suas economias no perodo de tempo que
vai dos anos de 1940 at final da dcada de 1970, in-
cio dos anos de 1980. Seus traos mais marcantes
durante esse perodo foram, sem sombra de dvida, o
forte protecionismo e a presena do Estado nas diver-
sas atividades e setores econmicos (BANDEIRA;
GARCIA, 2002).
A partir da segunda meta-
de da dcada de 1980
3
, essa
estrutura comeou a ceder
espao para uma nova estra-
tgia que, entre outros as-
pectos, dava prioridade
liberalizao dos mercados,
orientava-se para fora (para
estimular o comrcio e as ex-
portaes) e propugnava menor interveno do Esta-
do. Segundo a interpretao de Morley (2000),
quando se analisa todo o conjunto de reformas que
foram levadas a cabo na Amrica Latina, verifica-se
que seu propsito geral era a eliminao de todo e
qualquer obstculo que impedisse o livre jogo das for-
as de mercado sobre a distribuio de recursos.
Vale notar, a esse respeito, que os defensores da
implementao de tais reformas nos pases latino-
americanos procuravam, com seus argumentos, ven-
der a idia de que esse era o nico caminho,
confivel e seguro, pelo qual seria possvel chegar a
uma situao de maior eficincia do ponto de vista do
sistema produtivo, elevao dos rendimentos e cres-
cimento econmico.
Entre os defensores das reformas, estabeleceu-
se um consenso em torno da idia de implement-
las, custasse o que custasse. Essa tomada de
posio era justificada pela crena de que a antiga
estratgia de desenvolvimento era incapaz de garan-
tir o crescimento econmico, principalmente devido
aos desequilbrios, distores e ineficincias gera-
das pelas polticas adotadas a partir das dcadas de
1940 e 1950. Naquele momento, como exaustiva-
mente retratado na literatura, o Estado assumiu, de
forma gradual, um papel cada vez mais crucial nos
processos de industrializao das economias latino-
americanas, os quais se aliceravam no modelo de
substituio das importaes.
Quando se analisa todo o conjunto
de reformas que foram levadas a
cabo na Amrica Latina, verifica-se
que seu propsito geral era a
eliminao de todo e qualquer
obstculo que impedisse o livre
jogo das foras de mercado sobre a
distribuio de recursos
3
Para ser mais preciso, esse processo de reformas teve incio na dcada de 1970 em
um nmero reduzido de pases com o objetivo de controlar as perturbaes provocadas
pelo primeiro choque do petrleo, em 1973.
importante assinalar que essa atuao desta-
cada do Estado implicou em repercusses econmi-
cas considerveis, na medida em que o
funcionamento dos distintos mercados e a interao
entre eles estiveram condicionadas por toda a estru-
tura criada no perodo que an-
tecedeu a dcada de 1980.
Nesse particular, tambm no
se pode perder de vista o fato
de que, se por um lado a ao
do Estado favoreceu, de for-
ma indiscutvel, a industriali-
zao de muitos pases, de
outro acabou resultando na
gerao de profundas distor-
es no sistema de preos
relativos, o que trouxe como corolrio ineficincia na
distribuio dos recursos, reduzida produtividade e
perda de bem-estar (BANDEIRA; GARCIA, 2002).
Em face desse cenrio, de distores e deficin-
cias econmicas e sociais, somado s restries
externas agravadas pelos intensos movimentos no
mercado internacional de produtos e pelas dificulda-
des financeiras
4
, consolidou-se a necessidade de
promover reformas substanciais. Todas elas, como
muito bem salienta Baumann (2001), tiveram seu de-
senho elaborado com base em uma leitura ortodoxa
dos resultados que foram, a essa altura, obtidos com
as experincias exitosas das economias emergen-
tes do sudeste asitico.
Natureza das reformas propostas
No entendimento dos que patrocinavam a imple-
mentao das reformas, no havia outra sada para
os pases latino-americanos seno adot-las, ou
seja, era uma tarefa a ser cumprida imediatamente,
pois, quanto mais fossem postergadas e/ou adiadas
maiores seriam os custos envolvidos, ou, dito de ou-
tra forma, mais doloroso seria o ajuste.
Em linhas gerais, pode se dizer, com base na in-
terpretao sugerida por Baumann (2001), que houve
para os pases da Amrica Latina uma recomenda-
o de reformas polticas orientadas ao mercado,
sobre a base de quatro argumentos principais: a) a
liberalizao econmica teria o efeito de reduzir as
ineficincias geradas pela m distribuio e desper-
dcios dos recursos; b) a liberalizao econmica
estimularia o processo de
aprendizagem; c) as econo-
mias orientadas e/ou volta-
das ao exterior conseguiriam
enfrentar melhor os shocks
externos adversos; d) os sis-
temas econmicos baseados
no mercado se mostrariam
menos inclinados a ativida-
des com fins rentistas, gera-
doras de desperdcio
5
.
Em verdade, as reformas implementadas na Am-
rica Latina, a partir dos anos de 1980, se destinaram,
evidentemente tendo em vista seu contedo a
realar o raio de ao do mercado e a frear o do go-
verno. Vale notar que todas estiveram e/ou esto em
perfeita conformidade com os elementos-chave a
privatizao, a desregulamentao, a liberalizao
comercial e liberalizao financeira que deram
substncia ao chamado Consenso de Washington
6
.
A aposta no sucesso dessas polticas era to
grande que em nenhum momento se especulou a
possibilidade de resultarem em ampliao da insegu-
rana econmica, como foi o caso. Prova maior disso
que, como relata Rodrik (2001), na agenda do Con-
senso de Washington, no se observava nenhum tipo
de receita e/ou medida que tivesse o objetivo de com-
bater tal insegurana.
Na verdade, as questes discutidas pelos partici-
pantes da reunio, da qual saiu o referido Consenso,
passavam ao largo da questo da insegurana. Tra-
tou-se de poltica fiscal, de polticas de estabilizao,
4
Tal como informa Frenkel (2003), nos anos de 1981 e 1982 se interrompeu de forma
abrupta o primeiro perodo de auge dos fluxos de capitais para as economias em desenvol-
vimento, o qual fora iniciado no princpio da dcada de 1970, dando lugar ao processo mo-
derno de globalizao financeira. Nesse perodo, o financiamento externo foi racionado e
as negociaes com os credores e os organismos internacionais multilaterais impuseram,
geralmente, transferncias lquidas ao exterior bastante vultosas.
No entendimento dos que
patrocinavam a implementao das
reformas, no havia outra sada para
os pases latino-americanos seno
adot-las, ou seja, era uma tarefa a
ser cumprida imediatamente, pois,
quanto mais fossem postergadas
e/ou adiadas maiores seriam os
custos envolvidos
5
Um aspecto interessante desses argumentos era que, na hiptese de se levar
frente as referidas reformas pr-mercado, todos sinalizavam para a construo de uma
situao mais favorvel em todos os planos (social, econmico e poltico) para os pa-
ses da Amrica Latina.
6
Esse consenso foi retirado de uma reunio convocada pelo Instituto de Economia Inter-
nacional realizada em Washington nos EUA, em 1989, da qual participaram funcionrios
do governo norte-americano, bem como representantes do FMI, BIRD, BID e economistas
acadmicos latino-americanos. O intuito maior desse encontro foi avaliar as reformas de
cunho neoliberal j em andamento como j se antecipou desde 1985 , na Amrica La-
tina, ao tempo em que se propunha a criar a oportunidade de coordenao das aes por
parte de entidades com papel importante nesse processo. Seguindo a interpretao
sugerida por Tavares (1993), tal consenso nada mais era que um conjunto abrangente de
regras de condicionalidades aplicadas de forma cada vez mais padronizada aos diversos
pases e regies do mundo, para obter o apoio poltico e econmico dos governos centrais
e dos organismos internacionais. Trata-se tambm, conforme argumenta essa mesma au-
tora, de polticas macroeconmicas de estabilizao acompanhadas de reformas estrutu-
rais liberalizantes.
de liberalizao comercial e financeira, de investi-
mentos estrangeiros diretos, de privatizaes e
desregulao das atividades econmicas e de defesa
da propriedade intelectual, menos de insegurana.
Essa foi uma situao absolutamente surpreen-
dente, pois, como assevera o
prprio Rodrik (2001), muitas
reformas encaminhadas na
Amrica Latina em prol do
mercado tinham o efeito previ-
svel de aumentar o risco para
os trabalhadores e os domicli-
os. Vrias so as evidncias que corroboram esse
ponto de vista. Como no aumentar a insegurana
econmica em face de processos como os de liberali-
zao comercial, privatizao e desregulao, posto
que implicavam em uma reestruturao da economia,
o que, por conseguinte, conduziria, pelo menos no
curto prazo, a um maior risco de perda de ocupao
para os trabalhadores?
Diante do exposto, no h como deixar de con-
cluir que a insegurana econmica gerada em fun-
o da crise da dvida se viu ampliada,
posteriormente, precisamente pelos mecanismos
(as reformas) que deveriam, pelo menos em tese,
proporcionar seu estancamento. No por outra ra-
zo que mais recentemente surgiu a proposta de
reformulao do prprio Consenso de Washington.
Nessa espcie de Ps-Consenso de Washington
ressaltou-se, sobretudo, a importncia de os pases
emergentes terem um slido sistema financeiro,
cuja criao e manuteno exigem que o Estado par-
ticipe ativamente, fato que se constituiu, para dizer o
mnimo, numa guinada de 180 em relao s idias
retiradas do primeiro consenso (STIGLITZ, 1999 apud
FILGUEIRAS, 2000).
Nova lgica do sistema capitalista no
perodo de reformas na Amrica Latina
At esse momento, procurou-se apontar os ele-
mentos que deram origem a esse ambiente de inse-
gurana econmica que tomou conta da sociedade
latino-americana nos ltimos 25 anos. Nesse proces-
so, conseguiu-se identificar que a introduo de um
conjunto de reformas econmicas foi um dos fatos
que mais contriburam para tal situao.
No entanto, pelo que se disse at aqui, no foi possvel
perceber quais eram os elementos que determinaram a
lgica atual de funcionamento do sistema capitalista e, por
conseguinte, impuseram a necessidade de se promover
um conjunto de reformas econmicas, que, primeiramen-
te, se fizeram presentes nos
pases ditos de capitalismo
avanado e, posteriormente, se
manifestaram tambm naque-
les pertencentes periferia do
sistema. Assim sendo, torna-se
absolutamente necessria a
realizao de um esforo analtico para identificar quais
elementos esto por trs das referidas reformas, moti-
vando-as e colocando-as como processos inexorveis
em todas as partes do mundo.
Percorrer esse caminho revela-se uma tarefa in-
dispensvel, uma vez que esses elementos esto
promovendo um complexo e intrincado processo de
transformaes econmicas, sociais e polticas, que
simplesmente colocam em questo a organizao das
sociedades contemporneas, dada a velocidade com
que acontecem e a dimenso que assumem. Na verda-
de, o capitalismo em sua presente fase opera sob a
gide e coordenao de trs fenmenos distintos, po-
rm intimamente articulados (a reestruturao produti-
va, a globalizao e o avano das polticas neoliberais),
os quais foram deflagrados a partir da crise que o siste-
ma capitalista enfrentou no incio dos anos de 1970
tambm conhecida como a crise do regime de acumu-
lao fordista sendo, portanto, uma espcie de res-
posta e/ou tentativa do prprio sistema de superar mais
uma de suas crises existenciais.
Depois de passar por longo perodo de crescimen-
to econmico, a chamada idade de ouro que du-
rou do final da Segunda Guerra Mundial at o final da
dcada de 1960, momento em que houve uma ampli-
ao das foras produtivas jamais vista antes o
capitalismo passou a ter que conviver com alguns
elementos que evidenciaram o esgotamento dessa
fase de expanso. De modo mais preciso, instalou-
se um processo recessivo, que ps fim ao intenso
crescimento econmico anterior, que se materiali-
zou, entre outras coisas, na contrao dos nveis de
investimento, na reduo do crescimento da produti-
vidade, na retrao do ritmo da atividade econmica e,
por conseguinte, na diminuio do nvel de emprego.
Muitas reformas encaminhadas na
Amrica Latina em prol do mercado
tinham o efeito previsvel de
aumentar o risco para os
trabalhadores e os domiclios
Para fazer frente a essas adversidades, foi adota-
do um conjunto de medidas que objetivavam retirar o
capitalismo dessa situao de fragilidade. Naquele
momento, tornava-se imperativo buscar alternativas
que fossem capazes de redirecionar o sistema para o
caminho do crescimento
7
.
Era preciso, portanto, superar o arranjo scio-polti-
co-econmico fordista, colocando em seu lugar um
novo regime de acumulao, denominado flexvel, que
foi levado frente em funo da ocorrncia daquilo
que, convencionalmente, ficou conhecido como pro-
cesso de reestruturao produtiva, o qual se caracteri-
zava por um conjunto de transformaes estruturais
no mbito da produo e do trabalho. Em funo de
sua natureza, essas transformaes permitiram a eli-
minao da referida crise, fazendo com que o sistema
voltasse a crescer, s que desta vez a taxas bem mais
modestas que as registradas nas dcadas imediata-
mente anteriores crise (COUTINHO, 1992).
Em linhas gerais, ainda conforme Coutinho (1992),
as mudanas introduzidas por essa reestruturao
produtiva consistiram basicamente no seguinte: reali-
zao de grandes investimentos nos chamados seto-
res de ponta (informtica, qumica fina, novos
materiais, biotecnologia e telecomunicaes), mo-
dernizao dos setores dinmicos (automobilstico,
mquinas e equipamentos e petroqumica) e recon-
verso e relocalizao dos setores tradicionais (si-
derurgia e txtil).
Alm das mudanas, no mbito do processo de
trabalho, essa reestruturao provocou a implementa-
o de novas tecnologias de base microeletrnica, in-
troduziu novos padres de gesto/organizao do
trabalho e trouxe uma nova configurao para a rela-
o capital/trabalho.
Todas essas mudanas visaram a flexibilizao
dos processos produtivos, comerciais e financeiros.
Destarte, no plano tecnolgico, substituiu-se a auto-
mao com base eletromecnica pela automao
com base microeletrnica, o que possibilitou mudan-
as no processo produtivo, seja quantitativas (volume
produzido), seja qualitativas (diferenciao de produ-
to). Tudo isso objetivando: reduo de custos, aumen-
to de produtividade (o produtivismo), garantia de com-
petitividade, flexibilizao do trabalho, neutralizao
dos conflitos entre capital e trabalho, busca de negoci-
ao e parceria.
Exatamente em funo disso que esses fatos
vm, indubitavelmente, modificando os contornos
das relaes que se configuram no plano do mundo
do trabalho, ou seja: as relaes no interior do pro-
cesso produtivo, mais precisamente no interior das
empresas; a diviso do trabalho; o mercado de tra-
balho; o papel dos sindicatos; as negociaes cole-
tivas e a prpria sociabilidade de um sistema
baseado no trabalho (MATTOSO, 1994; DRUCK,
2002; ANTUNES, 2002).
Neste ponto, preciso destacar que existe todo
um embate terico acerca da questo das mudanas
e se elas foram ou no bem-vindas para o mundo do
trabalho. Aqueles que fazem apologia ao novo mode-
lo produtivo chegam, at mesmo, a afirmar que ele
[...] uma forma superior de os seres humanos pro-
duzirem coisas [...] Proporciona um desafio e uma
satisfao maior no trabalho para os empregados em
todos os nveis, da fbrica ao escritrio central.
(HUMPHREY, 1994, p. 151).
Quem segue essa linha de interpretao, costuma
se justificar recorrendo a trs argumentos bsicos, a
saber: 1) diante das formas de produo suscitadas
pelo novo modelo de acumulao, o trabalho se torna
mais diversificado e qualificado; 2) tais formas de pro-
duo conferem ao trabalhador a possibilidade de in-
tervir, mesmo que de maneira limitada, na maneira
pela qual o trabalho projetado; 3) o novo modelo de
organizao da produo fortemente dependente do
consentimento e envolvimento dos trabalhadores
8
.
H quem discorde dessa interpretao de manei-
ra veemente. So aqueles que vislumbram o outro
lado do modelo de acumulao em curso, ou seja,
seu lado negativo e perverso. Para esse grupo, a ca-
7
Nesse instante, as pretenses dos capitalistas iam muito alm do que simplesmente
querer recuperar o ciclo reprodutivo do capital. Como bem assinala Antunes (2002), as
medidas postas em prtica com vistas superao da referida crise tinham tambm como
meta a reposio do projeto de dominao societal orquestrado pelo capital, o qual fora
abalado pela confrontao e conflitualidade do trabalho que questionaram alguns dos pila-
res da sociabilidade do capital e de seus mecanismos de controle social.
8
Ao refletir sobre os impactos desencadeados pelo modelo de acumulao flexvel no pla-
no dos processos de trabalho, Coutinho (1992) conclui que se passou a exigir da fora de
trabalho nveis mdios bem mais elevados de qualificao, ao tempo em que se passou a
dar mais nfase capacidade dos trabalhadores de interagirem e lidarem proficientemente
com equipamentos digitalizados, controles e, principalmente, computadores. Em face des-
sa realidade, passou-se a exigir deles maior capacitao em raciocnios abstratos, mate-
mtica, interpretao de instrues, programao, capacidade de interpretar informaes
visuais, cdigos etc., e de reagir a estes com presteza. No obstante, como bem lembra
Antunes (1995, p. 52), [...] paralelamente a essa tendncia se acrescenta uma outra, dada
pela desqualificao de inmeros setores atingidos por uma gama diversa de transforma-
es que levaram desespecializao do operrio industrial oriundo do fordismo. Em sua
avaliao, tal desespecializao decorrente da criao da figura do trabalhador
multifuncional, ao que significou um ataque ao saber profissional dos operrios qualifi-
cados, com vistas a diminuir seu poder sobre a produo, bem como a aumentar a intensi-
dade do trabalho a ser desenvolvido.
racterstica mais peculiar de tal modelo a excluso.
E isso ocorre devido a alguns fatores. Um deles,
que a fora de trabalho passa a ser estratificada,
como numa pirmide. No topo ficam os empregados
das grandes empresas; mais abaixo, situam-se os
trabalhadores precrios e par-
ciais, no setor informal; logo
em seguida, na base, encon-
tram-se os desempregados,
dos quais muitos nunca arru-
maro trabalho, pois caram
no desemprego estrutural.
A outra forma que o capi-
talismo encontrou para suplantar a chamada crise do
fordismo foi aprofundar a internacionalizao das re-
laes capitalistas de produo e distribuio, fen-
meno popularmente conhecido como globalizao
(COUTINHO, 1992). Vale notar que tal fenmeno
impulsionado pelo processo de reestruturao produ-
tiva, o qual, conforme visto anteriormente, teve incio
nos anos de 1970 nos pases capitalistas centrais.
Como destacado por Filgueiras (1997, p. 18):
[...] a globalizao da produo e dos merca-
dos de produtos, bem como a formao de um
mercado financeiro mundial, tm levado a in-
terpenetrao patrimonial das multinacionais,
implicando, num certo sentido, na desterritori-
alizao da grande burguesia dos pases
mais poderosos. Alm disso, tambm tm de-
terminado a constituio de modelos e prti-
cas culturais mundiais (supranacionais),
usufrudos por minorias que possuem rendas
mais elevadas, inclusive aquelas situadas na
periferia, e construdos a partir das vrias
formas de comunicao e informao, desen-
volvidas recentemente. Nessa medida, o mun-
do vem se tornando cada vez mais
semelhante, tanto no uso de altas tecnologias
e nos padres de consumo sofisticados,
quanto nas desigualdades econmicas e na
excluso social.
bom que se esclarea que os efeitos desse fe-
nmeno chamado de globalizao comearam a se
fazer presentes nos pases da Amrica Latina
muito embora ainda de forma tmida j na dcada
de 1980. Quando da chegada da dcada seguinte
passaram a ser muito mais percebidos, tendo em vis-
ta que muitas economias regionais, como j ante-
cipado, no af de alcanarem de forma definitiva a
rota do crescimento e do desenvolvimento econ-
mico, adotaram polticas que visavam a intensifica-
o das trocas comerciais e a abertura de seus
mercados financeiros.
Esse foi o caso da econo-
mia brasileira. A partir dos
anos de 1990, com a ascen-
so de Fernando Collor Pre-
sidncia da Repblica, houve
uma redefinio da forma de
insero do Brasil na econo-
mia internacional. Argumenta-
va-se naquela altura, que era chegada a hora do pas
reencontrar o caminho do crescimento, depois da cha-
mada dcada perdida
9
. No plano das aparncias tudo
parecia perfeito. Bastava apenas que algumas
medidas fossem implementadas. Enfim, era che-
gado um novo tempo, a hora do avano e da
modernidade. Todavia o panorama que se suce-
deu, passados cerca de quatro anos, guardava
pouca correlao com o que fora prometido.
Essa falta de xito, nesse primeiro momento
vaticinavam os maiores interessados no processo
da globalizao , decorreu, basicamente, do fato
de que as polticas de liberalizao comercial e fi-
nanceira no tinham sido usadas com a intensida-
de suficiente. Era preciso, portanto, avanar-se
mais na implementao das referidas reformas,
adotando medidas mais contundentes, de modo a
abrir definitivamente a economia brasileira para o
mundo. E assim foi feito, j a partir de 1994, quan-
do Fernando Henrique Cardoso tomou posse na
Presidncia da Repblica.
Desde ento tem se insistido, a todo custo,
em fazer valer as prerrogativas das polticas de
natureza liberalizante, recomendadas pelos or-
ganismos internacionais, principalmente pelo
FMI, um dos grandes interessados na globaliza-
o, posto que o fiel escudeiro da bancada fi-
nanceira internacional. Esse arsenal de polticas
intensamente utilizado pelo Brasil e outros pases
da Amrica Latina tem, inequivocamente, lhes tra-
zido custos sociais elevadssimos.
A partir dos anos de 1990,
com a ascenso de Fernando
Collor Presidncia da Repblica,
houve uma redefinio da forma
de insero do Brasil na
economia internacional
9
Essa adjetivao s pertinente quando se pensa em uma tica estritamente econmica,
ou seja, de crescimento econmico, sendo completamente inadequada quando se pensa a
partir de outros primas, a exemplo do poltico e do social. Nesses dois ltimos aspectos, a
dcada de 1980 foi, indiscutivelmente, uma fase em que houve notveis ganhos.
Nesse ponto, cabe chamar ateno para o fato de
que, na Amrica Latina, os pases que se mostraram
mais submissos s diretrizes impostas pelo staff do FMI
so os que mais enfrentaram essa triste realidade, sen-
do a Argentina o exemplo mais contundente
10
. Da
no se poder negar, como j
destacado anteriormente, que
o mundo est se tornando, a
um s tempo, mais verossmil e
assimtrico em face da ocor-
rncia da globalizao.
O impressionante que, ao
contrrio do que pregam os
condutores da poltica econ-
mica de boa parte dos pases
latino-americanos, as polticas
implementadas na rea econ-
mica s os conduzem para o caminho da subservincia
em relao ao capital financeiro internacional, aumen-
tando, por conseguinte, seu grau de vulnerabilidade.
Por mais que tais condutores se esforcem, encobrir a
situao desses pases por demais delicado.
Extrapolando as consideraes de Verssimo (2002)
para o caso brasileiro, a situao de normalidade dos
pases da Amrica Latina tem sido o enfrentamento de
crises financeiras, estagnao econmica, desempre-
go e um clima social explosivo
11
.
Por fim, a ltima resposta dada pelo sistema capi-
talista para reverter a crise do fordismo foi a promo-
o do avano e da implementao das polticas
neoliberais
12
pelo mundo, cujo contedo, no plano
ideolgico, fomentou o desmantelamento do movi-
mento social, da solidariedade e da ao coletiva. E
por essa razo, informam Druck, Filgueiras e Neves
(2000), enfraquece a identidade de classe dos traba-
lhadores, reforando o individualismo e a diviso ou
concorrncia entre os mesmos.
Ainda segundo esses autores, a conformao de
tal situao s se torna possvel porque existe uma
base real derivada de uma das facetas da reestrutura-
o produtiva a modifica-
o da organizao ou
gesto do trabalho , que
provoca uma situao de de-
semprego, de precarizao
das relaes de trabalho e de
excluso, pela qual os traba-
lhadores so entregues
selvageria do mercado de
trabalho, enquanto esse se
torna cada vez mais desregu-
lamentado e livre.
Pontuados todos esses aspectos, importante
considerar ainda que a ocorrncia desses trs fen-
menos, a que se fez aluso anteriormente, implicou, a
um s tempo, o desmantelamento e substituio dos
parmetros de ordem que prevaleciam no fordismo,
fato que pode ser percebido pelo menos de duas ma-
neiras: 1) na desregulamentao universal, na desata-
da liberdade concedida ao capital e s finanas
custa de todas as outras liberdades e no despeda-
amento das redes de segurana socialmente tecidas
e societariamente sustentadas (marca maior do
fordismo); 2) no fato de que, diferentemente do
fordismo onde ampla parcela dos trabalhadores go-
zava da garantia do emprego , nos tempos em que
imperam os ditames da acumulao flexvel [...] ne-
nhum emprego garantido, nenhuma posio intei-
ramente segura, nenhuma percia de utilidade
duradoura... carreiras muito sedutoras se revelam vias
suicidas. (BAUMAN, 1998, p. 34-35).
Seguindo essa mesma linha de raciocnio, Druck,
Filgueiras e Neves (2000) pontuam que, no atual es-
tgio do capitalismo, a lgica que prevalece sobre
tudo e todos a financeira. Segundo o ponto de vista
que defendem, isso se d na medida em que ela
[...] ultrapassa o terreno estritamente econmi-
co do mercado e impregna todos os mbitos da
vida social, dando contedo a um novo modo de
vida. Trata-se de uma rapidez indita do tempo
social, que parece no ultrapassar o presente
contnuo, um tempo sustentado na volatilidade,
Ao contrrio do que pregam os
condutores da poltica econmica
de boa parte dos pases latino-
americanos, as polticas
implementadas na rea econmica
s os conduzem para o caminho da
subservincia em relao ao capital
financeiro internacional,
aumentando, por conseguinte, seu
grau de vulnerabilidade
1 0
Antecipando algumas informaes, no comeo da dcada de 2000, a Argentina foi afetada
por severa crise econmica e financeira, a qual trouxe conseqncias sociais de grande mag-
nitude. Isso pode ser atestado quando se recorre s estatsticas recentes disponibilizadas
pela CEPAL, no documento intitulado Panorama Social da Amrica Latina 2004 que revelam
a dimenso da pobreza nesse pas. Com efeito, (dados apenas para a Grande Buenos
Aires) a pobreza caiu de 21,2% em 1990 para 19,7% em 1999, para logo duplicar, chegan-
do em 2002 a atingir cerca de 41,5% da populao. A percepo dessa situao, por parte
do povo, deu lugar a manifestaes populares espontneas, como os panelaos, que
contestaram veementemente o quadro poltico-econmico-social vigente, o que chegou a
colocar em xeque at mesmo instituies democrticas legitimamente constitudas.
1 1
Sampaio Jr. (2000), referindo-se especificamente situao do Brasil, afirma que esse
pas aderiu completamente aos estilos de vida praticados nos pases de capitalismo avan-
ado. Contudo, assevera que esse movimento de adeso [...] exacerbou um dos mais per-
versos traos do subdesenvolvimento brasileiro: a extravagante discrepncia entre o fausto
que reina no mundo dos negcios e a precariedade das condies de vida da grande mai-
oria da populao. (SAMPAIO JR., 2000, p. 7).
1 2
Essas se difundiram pelo mundo a partir dos Governos Thatcher e Reagan, na Inglater-
ra e EUA, respectivamente. De forma geral, as propostas neoliberais podem ser sintetiza-
das na idia da desregulao, ou seja, na inteno de substituir o Estado pela livre
concorrncia no que diz respeito ao funcionamento dos diversos mercados, em particular
os mercados financeiro e o de trabalho.
efemeridade, descartabilidade sem limites de
tudo o que se produz e, principalmente, dos que
produzem os homens que vivem do trabalho
(DRUCK; FILGUEIRAS; NEVES, 2000, p. 144).
Para finalizar as consideraes em relao aos
fenmenos da reestruturao
produtiva, globalizao e
neoliberalismo, crucial indi-
car que, em funo deles, o
mundo tem passado por in-
tensas transformaes, as
quais, ao invs de permitirem
a instalao de uma situao
em que todos saiam ganhan-
do, implicam, em escala
cada vez mais ampliada, o
surgimento de assimetrias
abissais entre as naes.
Some-se a isso, os incalcul-
veis prejuzos materiais e imateriais que tm
causado vida das pessoas, entre os quais um
dos mais importantes , sem sombra de dvida,
a perda de emprego, situao que, como ser
visto na seqncia, vale inclusive para os traba-
lhadores dos pases que esto no centro do sis-
tema capitalista.
Por certo, conceber tal situao no tarefa das
mais fceis, haja vista que, recorrentemente, so
alardeadas, quase unicamente, as vantagens que
esses fenmenos engendram. Todavia, por mais que
se queira desmentir e/ou rejeitar os fatos, o certo
que como j se disse o mundo tem se tornado,
a um s tempo, por mais paradoxal que isso possa
parecer, mais semelhante e mais desigual.
Por mais que os defensores do status quo se
empenhem em tentar mostrar que a distncia entre
pases pobres e ricos tem se reduzido, que os primei-
ros tm tido acesso a novos padres de consumo
mais sofisticados, as estatsticas dos organismos
internacionais mostram que ainda muito grande o
abismo que separa os pases de capitalismo avana-
do daqueles da periferia.
A despeito disso, h de se observar tambm a
tendncia nos pases ditos de primeiro mundo de al-
guns fenmenos tpicos de pases pertencentes pe-
riferia do sistema capitalista. Castigo ou no, o fato
que nem mesmo os que mais se favorecem com a
ocorrncia desses fenmenos conseguem se manter
imunes a seus efeitos deletrios.
Isso o que mostra, por exemplo, Caleiras (2006,
p. 5), quando afirma: [...] inquestionvel que as es-
truturas sociais nos pases industrializados tm evo-
ludo no sentido de um
modelo polarizado em que se
acentuam as desigualdades
entre os segmentos mais ri-
cos e os segmentos mais po-
bres da populao. Segundo
esse autor, a observao
desse cenrio tem dado mar-
gem a interpretaes que su-
gerem tal processo de
polarizao social como uma
das caractersticas mais
marcantes do capitalismo
contemporneo. Assistiu-se,
concretamente, nesses pases, passagem e/ou
transio de um modelo em que se buscava a
estruturao de sociedades includentes para um ou-
tro, em que se constroem sociedades excludentes.
A configurao desse novo panorama derivada
de um conjunto de opes polticas de natureza
restritiva que visam alcanar trs objetivos principais:
a liberalizao do mercado, o controle da inflao e a
eliminao do dficit pblico. Ao trilharem o caminho
que conduz operacionalizao dessas opes, as
economias de capitalismo avanado, sobretudo as
localizadas na Europa, acabaram consolidando, na
viso de Caleiras (2006, p. 7), [...] a passagem de
um sistema econmico at a pouco tempo caracteri-
zado por uma forte regulao estatal para outro siste-
ma de regulao comandado pelo mercado em
constante turbulncia e mutao.
Esse quadro de excluso que se observa nos
pases desenvolvidos ganha contornos de maior
dramaticidade, quando se leva em conta o modes-
to crescimento que vem, j a algum tempo, sendo
registrado nesses pases. Quando se compara, por
exemplo, as taxas de crescimento de algumas
economias apuradas nos ltimos 40 anos
que exercem o papel de lderes e protagonistas no
contexto da economia mundial, v-se que os n-
meros mais recentes contrastam com aqueles que
foram medidos na dcada de 1960 perodo no
Por mais que os defensores do
status quo se empenhem em tentar
mostrar que a distncia entre
pases pobres e ricos tem se
reduzido, que os primeiros tm tido
acesso a novos padres de
consumo mais sofisticados, as
estatsticas dos organismos
internacionais mostram que ainda
muito grande o abismo que separa
os pases de capitalismo avanado
daqueles da periferia
qual ainda se vivia os ltimos suspiros daquela rea-
lidade que ficou consagrada na literatura como os
anos dourados do capitalismo , tendo em vista
que se situam em patamares bem inferiores. Vale
notar que essa tem sido a tnica do capitalismo
em sua presente fase
(AMITRANO, 2006).
Diante dessa contextuali-
zao, o que se v, em boa
medida, que os pases per-
tencentes ao centro do siste-
ma so obrigados, totalmente
a contragosto, a provar do
prprio veneno que impem
s economias menos desenvolvidas. Com efeito, em
funo dessa situao de modesto crescimento eco-
nmico, bem como de outras questes, eles tambm
vm, ao longo dos ltimos anos, padecendo, a seu
modo, de certa instabilidade e insegurana, posto
que no tm conseguido registrar taxas de cresci-
mento do produto suficientes para afastar o fantasma
do desemprego (AMITRANO, 2006).
De fato, encontrar alternativas de superao
para a questo do desemprego tem sido, ao longo
dos ltimos anos, uma das tarefas mais rduas e
complexas com a qual tm se deparado os pases
de capitalismo avanado. Isso por que, exceo
dos Estados Unidos
13
, todos os outros pases
que, indiscutivelmente, esto no comando das de-
cises tomadas no mbito do sistema capitalista,
visando seu destino em escala global , possu-
em taxas de desemprego que esto em patama-
res muito superiores s que foram medidas antes
da dcada de 1970
14
.
Tais informaes causam grande perplexidade,
uma vez que o desemprego se alastra, de maneira
acachapante, justamente nos pases que se consti-
turam padro de referncia do pleno emprego. Como
bem indica Caleiras (2006), os sistemas de emprego
tm experimentado crises mais ou menos profundas
resultantes do capitalismo globalizado, dos
processos de reestruturao industrial e do enve-
lhecimento demogrfico , que se manifestam no
aumento do desemprego de
longa durao e na genera-
lizao de precariedades e
descontinuidades nas rela-
es laborais.
Ao se percorrer todo
esse trajeto, indicando as
principais facetas da rees-
truturao produtiva, da glo-
balizao e do avano das polticas neoliberais,
acabou-se por evidenciar a lgica de operao do
sistema capitalista nas ltimas trs dcadas e
meia. Com efeito, da confluncia e articulao
desses trs fenmenos que surgiu a necessida-
de de se introduzir as reformas econmicas nos
pases latino-americanos no decorrer da dcada
de 1980. A realizao desse feito assumiu, na-
quele perodo e nos anos seguintes, um carter
inevitvel, algo inexorvel, do qual as economias
no escaparam
15
.
Era chegado o momento de os pases subdesen-
volvidos darem as costas a essa condio inferior e
caminharem, definitivamente, na direo de estgios
cada vez mais avanados do ponto de vista do desen-
volvimento de suas potencialidades, ingressando, por
assim dizer, num contexto socioeconmico comple-
tamente diferente, semelhante ao que vigorava nos
pases ditos desenvolvidos. No implementar tais re-
formas significava, em termos bem caricaturais, no
comprar o ticket que dava direito a um assento no
trem que conduziria os pases pertencentes peri-
feria do sistema capitalista a uma nova realidade, ele-
vando-os, portanto, condio de desenvolvidos.
Encontrar alternativas de
superao para a questo do
desemprego tem sido, ao longo dos
ltimos anos, uma das tarefas mais
rduas e complexas com a qual tm
se deparado os pases de
capitalismo avanado
1 3
Gauti (2006, p. 12-13) enumera um conjunto de razes que explicam o fato de a
taxa de desemprego nos Estados Unidos ser menor do que a medida em boa parte dos
pases europeus. Ao fazer isso, sua preocupao central procurar desconstruir a fal-
sa idia de que esse pas no tm problemas com o mercado de trabalho. Segundo o
argumento que levanta, so inmeras as evidncias de que o mercado de trabalho no
esse verdadeiro El Dorado, com taxas de desemprego que se aproximam do pleno
emprego da fora de trabalho. Para sustentar esse ponto de vista, o autor cita o fato de
que o prprio o Ministrio americano do trabalho definiu uma srie de indicadores
complementares simples taxa de desemprego padro, para levar em conta os desem-
pregados desencorajados, as pessoas em tempo parcial no escolhido, como tambm
a parte dos desempregados de longa durao, tendo em vista que essas duas situa-
es ampliaram-se, sobremaneira, nos ltimos tempos.
1 4
Essa, por assim dizer, exploso do desemprego em alguns pases da Europa, como
bem lembra Amitrano (2006), no motivada e/ou influenciada por questes de natureza
demogrfica.
1 5
Como muito bem comentou Fiori (2006): [...] costuma-se atribuir primeira-ministra
inglesa, Margareth Thatcher, uma frase dos anos 1980, que se transformou no smbolo do
final do sculo XX, inseparvel da utopia da globalizao: there is no alternative. Tro-
cando em midos: a globalizao um fenmeno econmico produzido pelas mudanas
tecnolgicas e pela expanso dos mercados. Uma transformao material irrecusvel que
imporia a todos os povos as mesmas polticas econmicas e reformas institucionais. Alm
disto, a globalizao seria universal, inclusiva e convergente, e promoveria uma reduo
pacfica e positiva da soberania dos estados nacionais. Uma dcada depois, nos anos
1990, a frase da Sra. Thatcher transformou-se num verdadeiro mantra, repetido atravs do
mundo, pelos polticos, intelectuais e governos que adotaram o programa comum das re-
formas e polticas neoliberais.
Promessa do (im)possvel: equacionar as
distores do mercado de trabalho
latino-americano
Depois do exposto, uma pergunta no pode dei-
xar de ser feita: como que as reformas poderiam
equacionar as distores no mercado de trabalho la-
tino-americano? A formulao desse questionamento
se tornou absolutamente essencial, tendo em vista
que, como se pde atestar acima, pases que no ti-
nham qualquer tipo de problema no mercado de tra-
balho passaram a ter em funo, justamente, de
terem enveredado pelo caminho das reformas econ-
micas. Em face desse contexto, o mais razovel se-
ria imaginar que, ao invs de resolver os problemas
do mercado de trabalho dos pases latino-america-
nos, a implementao das referidas reformas acaba-
ria por conduzir a uma situao de agravamento dos
problemas enfrentados pelo conjunto da fora de tra-
balho desses pases.
Ou seja, era mais que previsvel, nos pases latino-
americanos, a ocorrncia de uma elevao dos nveis
de desemprego e uma ampliao das formas de
contratao da fora de trabalho que se afastassem,
cada vez mais, daquele tpico e tradicional assalaria-
mento com carteira de trabalho assinada caso do
Brasil , dentre outras coisas prejudiciais prpria l-
gica de funcionamento do mercado de trabalho na Am-
rica Latina. Enfim, no deveria causar estranheza,
como foi o caso, que a adoo das reformas conduzis-
se a uma piora e/ou deteriorao nas condies de
operacionalizao do mercado de trabalho na regio.
Dito isso, cabe assinalar que, dentre os trs obje-
tivos (estabilidade macroeconmica, taxas elevadas
de crescimento do produto e resoluo dos proble-
mas estruturais do mercado de trabalho) que se es-
perava alcanar com a implementao das reformas
dos anos de 1980 e 1990 na Amrica Latina, certa-
mente o ltimo era o mais ambicioso e, por isso mes-
mo, o mais difcil de ser conseguido.
Esse entendimento em relao dificuldade de
se suplantar as distores no mercado de trabalho
latino-americano encontra respaldo em, pelo menos,
duas justificavas bsicas. A primeira que ao se fa-
lar, nos dias de hoje, na existncia de distores
especialmente do desemprego e do subemprego
nos mercados de trabalhos dos diferentes pases lati-
no-americanos, deve-se atentar para o fato de que
em absoluto se constituem em fenmenos recentes,
vinculados, portanto, nica e exclusivamente s difi-
culdades enfrentadas por esses pases nas duas lti-
mas dcadas do sculo passado. Como j foi
sugerido linhas atrs, essas distores a muito tem-
po marcam presena na regio e decorrem de uma
conjuno de fatores.
Conforme relata Weller (2000; 2004), esses fatores
seriam os seguintes: 1) a atitude antiexportadora
esboada pelos pases latino-americanos at antes da
dcada de 1980, a qual havia favorecido as atividades
de substituio de importaes e produo de bens e
servios no comercializveis, em detrimento das ex-
portaes caracterizadas por um uso mais intensivo de
mo-de-obra; 2) o barateamento do capital e encareci-
mento da fora de trabalho, resultantes das distores
existentes nos mercados de capitais e de trabalho; 3) a
estratgia de crescimento para dentro que privilegiou
as atividades urbanas, ao tempo em que relegou a se-
gundo plano as atividades agropecurias, as quais po-
deriam fazer uso mais intensivo da mo-de-obra.
A segunda justificativa, por sua vez, que as no-
vas bases de operao do sistema capitalista no
favorecem o estabelecimento de uma situao que
melhore as condies de funcionamento do mundo
do trabalho como foi o caso, por exemplo, daque-
las que prevaleceram no Ps Segunda Guerra Mundi-
al at o final dos anos de 1960 e incio da dcada de
1970. Ao invs disso, parecem conduzir os trabalha-
dores para uma situao de enfrentamento de condi-
es bastante adversas, fato que d a sensao
tal qual indicado por Bourdieu (1998) de que a pre-
cariedade est por toda a parte.
Mesmo em face de tamanho desafio que era
resolver os problemas estruturais do mercado de tra-
balho latino-americano os defensores da imple-
mentao das reformas econmicas no hesitaram
em prometer coisas muito difceis de serem cumpri-
das. Uma delas baseada nas hipteses da teoria
neoclssica que as reformas permitiriam reduzir
as distores dos preos relativos, entre outros, do
capital e do trabalho, e impulsionariam a incorpora-
o dos pases da Amrica Latina aos mercados
mundiais, segundo suas vantagens comparativas.
Essa reduo das distores dos preos relativos,
por outro lado, traria uma conseqncia extrema-
mente importante dada a caracterstica escassez
relativa de capital e a abundncia de mo-de-obra re-
gional que era favorecer os setores e tecnologias
intensivas no uso de mo-de-obra, especialmente na
produo para exportao (WELLER, 2000; 2004;
ALTENBURG; QUALMANN; WELLER, 2001).
No bastasse essa suposio de que a demanda
de mo-de-obra iria se ampliar, os defensores das refor-
mas iam mais longe e afirmavam que essa ampliao
da demanda recairia, justamente, sobre o grupo de tra-
balhadores de menor qualificao, tendo em vista o n-
vel educacional da fora de trabalho latino-americana.
Como se v, na hiptese de que essas expectativas ex-
tremamente otimistas viessem a se confirmar, as refor-
mas no apenas trariam efeitos positivos gerais sobre o
mercado de trabalho, mas, ao favorecer de modo es-
pecial a situao laboral dos trabalhadores menos
qualificados, traria tambm efeitos benficos para a dis-
tribuio de renda e seria uma contribuio importants-
sima na luta contra a pobreza. Ademais, supunha-se
ainda que, com as referidas reformas, a indstria
manufatureira seria o setor que mais contribuiria para
criar os novos postos de trabalho.
Mercado de trabalho: porque as coisas no
saram conforme se havia suposto?
Na avaliao de Morley, Machado e Pettinato
(1999) so simplesmente decepcionantes os resulta-
dos das reformas econmicas levadas a cabo pelos
pases da Amrica Latina durante as dcadas de
1980 e 1990, as quais, entre outras coisas, tinham a
finalidade de eliminar as distores verificadas nos
diferentes mercados de trabalho da regio
16
. A prova
maior de que isso verdade manifesta-se, por exem-
plo, na avaliao de que a situao dos mercados de
trabalho o principal problema dos pases latino-
americanos e que essa regio se encontra em uma
dinmica de crescimento que no se faz acompa-
1 6
Essa opinio compartilhada tambm por Weller (2000). Segundo ele, pode-se con-
cluir que a gerao de emprego durante os anos 1990 foi decepcionante tanto na compa-
rao histrica com as dcadas que compreendem os anos 1950 e 1970 (reduzida
gerao relativa de emprego assalariado), quanto em relao s expectativas cifradas nas
reformas sobre a intensidade de gerao de emprego e sua composio setorial.
Tabela 1
Evoluo de alguns indicadores socioeconmicos, Amrica Latina e pases selecionados, 1990-2003
1990-1999 2000-2003
Taxa mdia anual de variao (%) Mdia simples Taxa mdia anual de variao (%) Mdia simples
Pases
PIB per Remunerao Salrio mnimo do desemprego PIB per Remunerao Salrio mn. do desemprego
capita
1
mdia real
2
urbano urbano (%)
3
capita
1
mdia real
2
urbano urbano (%)
3
Argentina 2,7 0,9 0,8 11,9 -3,0 -3,7 -4,1 16,8
Bolivia 1,6 3,0 7,4 5,3 -0,1 2,6 4,7 8,6
Brasil 0,0 -1,0 -0,4 5,6 0,1 -4,3 3,9 9,3
Chile 4,1 3,5 5,9 7,6 2,1 1,5 3,8 9,0
Colombia 0,8 2,2 -0,4 11,6 0,9 1,6 0,6 17,4
Costa Rica 2,6 2,2 1,1 5,4 0,9 1,6 -0,3 6,2
Cuba -3,2 - - 6,9 2,8 - - 3,8
El Salvador 2,6 - -0,6 7,8 0,1 - -1,4 6,5
Equador 0,5 5,3 0,9 9,4 1,6 - 3,6 10,7
Guatemala 1,5 5,4 -9,8 4,0 0,1 1,1 5,2 3,3
Haiti -2,8 - -8,3 - -1,4 - -1,4 -
Honduras -0,2 - 0,6 6,1 0,9 - 4,0 6,5
Mxico 1,5 1,0 -4,7 3,6 0,6 3,9 0,3 2,7
Nicaragua
4
0,3 8,0 -0,2 14,0 0,6 3,2 -3,6 10,5
Panam 3,4 - 1,5 16,7 0,9 - 2,5 16,1
Paraguai -0,8 0,3 -1,6 6,3 -1,3 -1,5 2,5 11,7
Peru 1,3 -0,8 1,4 8,5 1,3 1,1 3,2 9,2
Repblica Dominicana 2,8 - 2,6 16,9 2,2 - -1,3 15,5
Uruguai 2,4 0,5 -6,0 9,9 -4,7 -6,4 -6,5 15,7
Venezuela 0,2 -4,0 -3,0 10,3 -4,8 -6,1 -3,1 15,3
Fonte: CEPAL, 2004a, p. 54.
1
A partir do valor do PIB per capita em dlares, a preos constantes de 1995. O nmero correspondente a 2003 uma estimao preliminar.
2
Geralmente, a cobertura deste ndice muito parcial. Na maioria dos pases se refere apenas aos trabalhadores formais do setor industrial. O nmero correspondente a 2003 uma esti-
mao preliminar. O ano final para Bolvia e Guatemala corresponde a 2002.
3
No Chile, Guatemala, Nicargua, Repblica Dominicana e Venezuela se refere ao desemprego total nacional. Alm disso, em substituio do perodo 1990-1999 se considerou o espa-
o de tempo entre 1991 e 1999 para Cuba.
4
O ano inicial do perodo para a Nicargua 1992.
nhar, ou melhor, que no resulta em uma ampliao
das oportunidades de emprego e nem na melhora de
outros indicadores relativos ao funcionamento do
mercado de trabalho.
A configurao dessa realidade muito bem ex-
pressa pelas informaes contidas na Tabela 1. Nela
se pode ver muito claramente ao se comparar as
taxas mdias de desemprego do perodo 2000-2003
com as registradas no perodo 1990-1999 que em
muitos pases da Amrica Latina (Argentina, Bolvia,
Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Equador,
Honduras, Paraguai, Peru e Venezuela) houve uma
piora dos nveis de desemprego. O desempenho ne-
gativo desses pases acabou se refletindo no resulta-
do da taxa de desemprego medida para o conjunto da
regio, a qual salta de 7,7%, durante a dcada de
1990, para 10,2% no perodo mais recente
17
.
De acordo com as informaes que constam do
Panorama Laboral 2004 da Amrica Latina e do Caribe
documento produzido pela Organizao Internacio-
nal do Trabalho e que traz, a exemplo do Panorama
Social da Amrica Latina de 2004, as informaes
mais recentes disponveis sobre o mercado de traba-
lho dessa regio a evoluo da composio setorial
e da qualidade dos empregos mantm, na primeira
metade dos anos de 2000, a mesma tendncia que j
havia sido constatada durante a dcada de 1990
18
.
Isso significa dizer que, de forma geral, se verifica a
ocorrncia de trs situaes.
A primeira delas relaciona-se ao crescimento
da informalizao do trabalho. H uma estimativa
da prpria CEPAL dando conta de que 6 pessoas
trabalhavam no setor informal, de cada 10 novos
ocupados, entre os anos de 1990 e 2003
19
. A se-
gunda refere-se permanncia dos processos de
privatizao e de terciarizao do emprego. As in-
dicaes de que se dispe, tambm para o perodo
de 1990 a 2003, no tocante a essa questo infor-
mam que cerca de 9, entre cada 10 novos ocupa-
dos, trabalham no setor privado e 9, de cada 10
novos ocupados, desenvolvem suas atividades no
setor de servios
20
. A terceira, por seu turno, diz
respeito diminuio da cobertura da seguridade
social, o que pode ser comprovado com a informa-
o de que aproximadamente 5 de cada 10 novos
assalariados tm acesso aos servios de
seguridade social, bem como somente 2 de cada
10 novos assalariados no setor informal contavam
com essa cobertura no ano de 2003.
Diante desse panorama, no restou outra alterna-
tiva CEPAL seno admitir que o crescimento eco-
nmico observado na Amrica Latina
21
, nos anos de
1990 e princpio da dcada de 2000, esteve acompa-
nhado de mudanas significativas no mercado de tra-
balho, as quais nem de longe guardam qualquer tipo
de correlao com a situao projetada e/ou espera-
da para esse mercado, na hiptese de que as referi-
das reformas econmicas, como foi o caso, fossem
efetivamente implementadas.
Nesse ponto, cabe interrogar: que razes impedi-
ram que as expectativas super-positivas em relao
s reformas se confirmassem? Para responder a esse
questionamento, partilha-se aqui do mesmo ponto de
vista de Altenburg, Qualmann e Weller (2001).
Segundo a interpretao desses estudiosos, tais
expectativas no se cumpriram por que:
1. En contraste con un modelo simple de dos
pases, en virtud del cual se esperaba una
expansin del empleo en aquellos pases que
tienen un relativo excedente de mano de obra,
los pases latinoamericanos se ubican en el en-
tro de una escala que ordena los pases segn
su escasez relativa de los factores. En
comparacin con los pases industrializados
del norte, los pases latinoamericanos muestran
un excedente relativo de mano de obra, pero
no as si se comparan con muchos pases asi-
ticos. En el marco de la apertura econmica
en Amrica Latina y la simultnea integracin
progresiva a la economa mundial de pases
asiticos, en particular China, fueron precisa-
mente los rubros tradicionales con uso intensivo
de mano de obra, los que se vieron sometidos a
una fuerte presin.
1 7
digno de nota que em seis pases dessa regio (Argentina, Colmbia, Panam,
Venezuela, Republica Dominicana e Uruguai) a taxa de desemprego supere o expressivo
patamar de 15,0%.
1 8
Weller (2000, p. 37) informa que no final dessa dcada, em 12 de 14 pases com infor-
mao em nvel nacional, as atividades tercirias absorviam mais de 50,0% do emprego;
em trs pases, essa proporo chegava a superar o patamar de 60,0%.
1 9
importante assinalar que o maior incremento da informalidade observado entre os
homens. No entanto, entre as mulheres que os nveis de informalidade so mais acentua-
dos. Prova maior disso que, na atualidade, uma de cada duas mulheres ocupadas traba-
lham no setor informal (OIT, 2004).
2 0
Tambm no caso da terciarizao, so os indivduos do sexo masculino os que mais so-
freram seu impacto. No obstante, so as mulheres as mais afetadas. Isso por que, cerca
de 85,0% do emprego feminino se concentra no setor de servios (OIT, 2004).
2 1
A taxa mdia anual de variao do PIB per capita na dcada de 1990 foi bastante reduzi-
da (0,9%). Nos quatro primeiros anos da dcada seguinte, esse indicador assumiu um va-
lor ainda mais pfio, da ordem de (-0,2%).
2. Los rubros que cobraron mayor importancia,
fueron aquellos sectores industriales que
procesan y exportan materias primas agrcolas
y minerales, en su mayora con tecnologia de
punta y empleo intensivo de capital, en lugar de
los rubros con empleo intensivo de mano de
obra. Si consideramos que los bienes de capital
eran principalmente importados, la creciente de-
manda de insumos solo produjo efectos
indirectos leves en el empleo.
3. Paralelamente a la apertura de las economas
nacionales, en muchos rubros se produjo un
cambio tecnolgico-organizacional profundo.
La competitividad depende cada vez ms del
capital, la tecnologa y la mano de obra
calificada. Por ello, la mera disponibilidad de
mano de obra barata y poco calificada, por una
parte, se torna menos relevante y, por otra,
surgen mejores prcticas (first-best) que
reducen las posibilidades de sustitucin en fa-
vor de una mayor utilizacin del factor trabajo.
Como consecuencia de ello, la creciente de-
manda de trabajo calificado conllev, en primer
lugar, un incremento de los salarios para esos
trabajos y no un aumento general del empleo.
4. En los aos noventa, los flujos de capital
hacia las economas latinoamericanas
provocaron apreciaciones del tipo de cambio.
En consecuencia disminuy la competitividad de
las industrias exportadoras y los rubros que
compiten con importaciones (productores de
bienes transables). Por ejemplo entre 1990 y
1995, como resultado de las tendencias de
apreciacin de las monedas locales, las
industrias de Argentina, Brasil y Per perdieron
competitividad, expresada en dlares, a pesar
de que la productividad del trabajo aumento ms
rpido que los salarios reales... La baja del
precio de las importaciones favoreci, adems,
la importacin de bienes de capital y encareci
el trabajo en trminos relativos. (ALTENBURG;
QUALMANN; WELLER, 2001, p. 15).
Alm dessas ocorrncias, fundamental que se-
jam elencados alguns outros fatos que so igualmente
importantes quando se tem a inteno de conhecer os
motivos que levaram ao fracasso das expectativas em
relao ao mercado de trabalho, em funo da
implementao das tais reformas econmicas. Um
deles, por certo, o crescimento da taxa mdia anual
da Populao Economicamente Ativa (PEA) latino-
americana que, a despeito de nos anos de 1990 ter se
situado num patamar inferior (2,6%) ao que foi medido
em dcadas anteriores, ainda se encontra num pata-
mar bastante elevado, haja vista o ritmo de crescimen-
to da economia regional nesse perodo, fato que tem
imposto um desafio de grande envergadura no que diz
respeito criao de empregos, notadamente os de
melhor qualidade (CEPAL, 2004b).
A percepo desse quadro levou Altenburg,
Qualmann e Weller (2001) a ponderarem que as atu-
ais taxas de crescimento econmico tm levado as
empresas privadas formais a, aparentemente, no
estar em condies de gerar emprego no nvel sufici-
ente para fazer frente ao incremento da populao
ativa, nem tampouco reduzir o enorme contingente
de trabalhadores subcontratados e desempregados.
Segundo a linha de raciocnio que esses autores de-
senvolvem, as causas dessa reduzida capacidade de
absoro do mercado de trabalho formal se associa a
mltiplos determinantes e apresenta diferenas es-
pecficas em cada pas. Todavia os autores conse-
guem identificar duas dessas causas que parecem
afetar, de forma generalizada, todos os pases da re-
gio: 1) reduo dos postos de trabalho no setor p-
blico; 2) rpida modernizao das empresas.
No tocante a essa ltima causa, preciso salien-
tar que ela esteve presente, sobretudo, naqueles se-
tores que durante o perodo de vigncia do modelo de
substituio de importaes no sofreram os incon-
venientes e/ou no foram incomodados pela pres-
so da concorrncia internacional tendo em vista
que se beneficiavam de um conjunto de medidas de
natureza protecionista e, com a liberalizao pro-
movida em alguns pases, j a partir da dcada de
1980, foram compulsoriamente obrigados a patroci-
nar uma intensa racionalizao corretiva com o ob-
jetivo de tentar se aproximar dos padres de
eficincia observados no cenrio internacional
22
. Isto,
entretanto, implicou, em setores como a indstria,
aumento de produo e queda do emprego.
2 2
importante ter em mente que esse processo de racionalizao corretiva que
nada mais do que uma resposta dada pelo setor produtivo nova situao de
competitividade que se apresentava , no caso das empresas industriais, no foi feito de
forma homognea. Altenburg, Qualmann e Weller (2001, p. 16) conseguiram identificar,
precisamente, trs modelos de reao: 1) um primeiro grupo de empresas reagiu timida-
mente ou simplesmente no reagiu s novas condies competitivas, especialmente por
falta de acesso informao, tecnologias ou crdito, situao que levou muitas delas a en-
cerrar suas atividades durante a liberalizao econmica; 2) um segundo grupo reativo ou
defensivo procurou melhorar sua competitividade, reduzindo os custos por meio, principal-
mente, de medidas de reduo da mo-de-obra e de carter organizacional, sem, no entanto,
realizar novas inverses (investimentos) em maquinaria e equipamentos; 3) outro grupo rea-
giu de forma ativa, realizando inovaes de produtos e processos, investimentos em equi-
pamentos, assim como capacitando e reorientando profissionalmente seu pessoal.
BREVE SNTESE DO ATUAL PANORAMA
SOCIAL LATINO-AMERICANO
evidente que depois de crises e reformas econ-
micas malfadadas o panorama social da Amrica Lati-
na sofreu algumas seqelas, especialmente no que
toca questo da no resoluo de alguns problemas
antigos, e aparentemente insuperveis, como o caso
da pobreza e desigualdade de rendimentos. No que
tange especificamente situao dessa verdadeira fe-
rida social chamada pobreza, os nmeros mais recen-
tes demonstram, de maneira eloqente, que ela de
modo algum foi superada; ao invs disso, segue repre-
sentando um desafio de enorme magnitude para os
pases que integram a regio.
Basta ver que, em 2002, cerca de 44,0% da popu-
lao latino-americana, ou seja, 221,4 milhes de
pessoas viviam em condies de pobreza. Desse to-
tal, um contingente de nada menos que 97,4 milhes
enfrentavam condies de pobreza extrema, sendo,
portanto, consideradas indigentes (Tabela 2).
preciso que se faa meno ao fato de que,
durante a dcada de 1990, a pobreza experimentou
certo recuo do ponto de vista relativo ou percentual,
tendo em vista que, ao se iniciar esse perodo, a po-
breza fazia parte da vida de 48,3% dos cidados lati-
no-americanos e em 1999 era a realidade de 43,8%
desses mesmos cidados. Com base nesses nme-
ros que se pode afirmar com segurana que, do
ponto de vista relativo ou percentual, o balano da
dcada de 1990 apresentou um saldo positivo no que
diz respeito reduo da pobreza (CEPAL, 2004b).
No obstante, esse movimento de reduo da
pobreza, em termos percentuais, se revelou insufici-
ente e/ou insatisfatrio a ponto de compensar o cres-
cimento da populao, de tal modo que, ao se com-
parar os valores absolutos do nmero de pobres em
1990 com os de 2002, v-se uma ampliao de nada
menos que 21,2 milhes de pessoas.
A comparao das informaes sobre o nmero
de pessoas pobres referentes ao ano de 1980 com as
do ano de 2002 permite a apurao de uma situao
ainda mais dramtica: no decorrer desse perodo, o
nmero de pobres cresceu de forma vertiginosa, au-
mentando cerca de 85,5 milhes. No que diz respeito
evoluo da pobreza em termos percentuais, tam-
bm se constatou uma elevao nesse mesmo pero-
do, passando de 40,5% em 1980 para 44,0 em 2002,
como j foi indicado. Esses resultados no deixam
qualquer margem dvida de quo desastrosas fo-
ram, do ponto de vista social, as polticas econmi-
cas implementadas nos pases latino-americanos
nos ltimos anos.
No que toca questo do cumprimento da meta
estabelecida na Declarao do Milnio
23
, ao que tudo
indica, ela no ser alcanada. A prpria CEPAL reco-
nhece, em seus documentos oficiais, que a Amrica
Latina no tem logrado avanar, significativamente, na
tarefa que leva reduo da pobreza extrema. Apesar
de no manter uma postura pessimista negando,
completamente, a possibilidade de a referida meta ser
alcanada essa instituio no omite o quanto
difcil atingi-la. Isso fica muito claro em dos trechos do
trabalho intitulado Panorama Social de Amrica Lati-
na 2005, onde se afirma, com todas as letras:
2 3
Esse documento foi elaborado durante a Cpula do Milnio, realizada no ano 2000, pe-
los 189 Estados membros das Naes Unidas. Nele, esses pases se comprometeram a
alcanar uma srie de metas de desenvolvimento (CEPAL, 2003).
Tabela 2
Populao pobre e indigente, Amrica Latina, 1980 2002
1
Milhes de pessoas
Ano Pobres
2
Indigentes
3
Total
4
Urbana Rural Total Urbana Rural
1980 135,9 62,9 73,0 62,4 22,5 39,9
1990 200,2 121,7 78,5 93,4 45,0 48,4
1997 203,8 125,7 78,2 88,8 42,2 46,6
1999 211,4 134,2 77,2 89,4 43,0 46,4
2000 207,1 131,8 75,3 88,4 42,8 45,6
2001 213,9 138,7 75,2 91,7 45,8 45,9
2002 221,4 146,7 74,8 97,4 51,6 45,8
Fonte: CEPAL, 2004a, p.56.
1
Estimativa correspondente a 18 pases da regio mais o Haiti.
2
Pessoas com rendimentos inferiores linha de pobreza. Inclusive as pessoas que se encontram em situao de indigncia.
3
Pessoas com rendimentos inferiores linha de indigncia.
4
Quando o total no coincidir com as soma das parcelas por uma questo de aproximao.
En trminos del cumplimiento de la primera meta
del Milenio, que consiste en reducir a la mitad,
entre 1990 y 2015, la incidencia de la pobreza
extrema, las cifras previstas hasta el ao 2005
corresponden a un porcentaje de avance del
51% en la regin. Este progreso es alentador,
pero no hay que olvidar que sigue siendo insufi-
ciente en trminos del tiempo transcurrido del
plazo total para la consecucin de la meta, que
equivale al 60% (es decir, 15 aos de un plazo
de 25). (CEPAL, 2005, p.9).
A razo dessa postura encontra justificativa na
ocorrncia de dois fatores. O primeiro diz respeito ao
limitado crescimento econmico, que se observa nos
pases que integram a regio. De acordo com as pro-
jees recentes, baseadas no crescimento econmi-
co dos pases latino-americanos, cerca de 40,6% da
populao se encontraria em situao de pobreza,
enquanto 16,8% no apenas seriam considerados
pobres, posto que estariam sujeitos a uma situao
de pobreza extrema, sendo, portanto, considerados
indigentes. Isso significa dizer que, do ponto de vista
absoluto, a Amrica Latina contava, em 2005, com
um total de 213 milhes de pessoas classificadas
como pobres e 88 milhes de pessoas na condio
de indigentes (CEPAL, 2005).
O segundo, por sua vez, refere-se aos parcos avan-
os que vm sendo observados, nos ltimos anos, nos
pases latino-americanos em matria de reduo da
desigualdade. Esse , na viso da CEPAL:
[...] el principal obstculo que se interpone al
xito de los esfuerzos por reducir la pobreza en
Amrica Latina y el Caribe radica en que el mejor
remedio para tratar la pobreza que aflige a la
regin la reduccin de la desigualdad pa-
rece ser uno que le resulta muy difcil recetar.
Una leve disminucin de la desigualdad
contribuira mucho a reducir las privaciones ex-
tremas que se dan en la regin. Sin embargo, al
parecer son muy pocas las economas de la
regin que han sido capaces de lograrlo aun en
pequea medida. (CEPAL, 2003, p. 49).
Esse mesmo estudo da CEPAL d conta de que
ceteris paribus para usar uma terminologia to afei-
ta aos economistas , ou seja, mantidas constantes
tanto a dinmica de crescimento quanto de desigual-
dade, observada nos anos de 1990, no perodo que
cobre o intervalo de tempo que vai de 2000 at 2015,
11 pases da Amrica Latina, de um total de 18 que
foram investigados, no alcanaro a referida meta.
Vale assinalar que muitos desses pases (Bolvia,
Equador, Paraguai, Peru e Venezuela), ao invs de
se aproximarem da meta, possuem um desempenho
recente que se traduz em crescentes ndices de po-
breza. J os outros (Brasil, Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Mxico e Nicargua), mesmo se esfor-
ando no conseguem atingi-la, posto que neles a
reduo da desigualdade e o crescimento tm sido
demasiadamente pouco dinmicos para reduzir a po-
breza metade no prazo fixado de 15 anos.
O nico cenrio que permitiria compensar, no
menor intervalo de tempo de que hoje se dispe,
esse quadro de evidente atraso sofrido pela Amrica
Latina para alcanar a meta de reduo da pobreza,
da Declarao do Milnio, seria aquele em que hou-
vesse a conjuno de dois fatores extremamente sa-
lutares e eficazes, quando se tem o objetivo de
diminuir os nveis de pobreza de uma dada socieda-
de, quais sejam: conseguir crescimento econmico
e redistribuio de renda.
Em se tratando do primeiro, ele deveria se situar
em tal magnitude, que fosse capaz de suplantar os
valores medidos durante o perodo em que no foram
registrados avanos significativos, no que respeita
questo da reduo da pobreza. De acordo com a
perspectiva cepalina formada a partir das simula-
es realizadas com as bases de dados das pesqui-
sas domiciliares mais recentes aplicadas nos pases
latino-americanos o nvel de produto per capita
condizente com a consecuo da referida meta deve-
ria aumentar, no perodo 2004 a 2015, a uma taxa de
2,9% ao ano e no apenas 2,6%, como estimado
pela prpria CEPAL. Tendo em vista que as taxas de
crescimento necessrias para que a meta de redu-
o da pobreza seja alcanada so de difcil obten-
o, o segundo fator, no caso a redistribuio de
renda, reveste-se de uma importncia absolutamente
fundamental, sobretudo nos pases mais pobres.
Para no faltar com a verdade, preciso reconhe-
cer que h, na Amrica Latina, ao menos um pas, o
Chile, que conseguiu obter resultados muito exitosos
no que concerne diminuio dos nveis de pobreza.
Porm, a despeito disso, muita coisa ainda precisa
mudar na economia chilena, de modo a torn-la mais
justa e menos desigual.
Isso o que sugere, por exemplo, a CEPAL, ao
concluir que o Chile registra um dos ndices de con-
centrao de renda mais altos. A observncia dessa
realidade demonstra, no entendimento desse rgo,
a necessidade de fortalecer o desenvolvimento social
com polticas que permitam uma distribuio mais
equnime do excedente econmico entre os diferen-
tes atores que participam do processo de gerao de
riqueza, bem como atendam s necessidades das
famlias menos favorecidas do ponto de vista do ren-
dimento e melhorem as condies laborais e salari-
ais dos estratos mais vulnerveis da fora de trabalho
(CEPAL, 2004a).
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ANA MARIA FERREIRA MENEZES
Resumo
O objetivo deste artigo analisar a questo fiscal no Brasil
na perspectiva dos juros e seus reflexos sobre o crescimento
econmico. Assim, para atingir o objetivo deste trabalho adotou-
se a seguinte metodologia: fez-se, inicialmente, uma rpida
considerao conceitual sobre o que vem a ser dficit fiscal,
para em seguida apresentar os argumentos que atestam ser os
juros os principais causadores desse dficit. Num segundo
momento apresentou-se uma anlise do pacote de ajuste fiscal
adotado na segunda metade dos anos 1990; em seguida
buscou-se analisar porque o Brasil no conseguiu incrementar
seu crescimento, a despeito do controle da inflao e, por fim,
apresenta-se algumas consideraes finais.
Palavras chave: Dficit fiscal; Juros; Endividamento;
Contas pblicas. Ajuste fiscal.
Questo fiscal no Brasil: impacto dos
juros sobre as contas pblicas e seus
reflexos sobre o crescimento econmico
Ana Maria Ferreira Menezes
*
Abstract
The objective of this article is to analyze the fiscal deficit
issue in Brazil, from the perspective of interest rates, and its
consequences on economic growth. Thus, the following
methodology was adopted to reach the objective: First, a brief
conceptual consideration about fiscal deficit is presented, to
show the arguments that endorse interest rates as the main
cause of the deficit. Then, an analysis of fiscal adjustment
policies adopted in the second half of the 90s is shown; next,
the article seeks to analyze why Brazil couldnt increase its
growth rate despite inflation control and at last, some final
considerations are presented.
Key words: Fiscal deficit; Interest Rates; Indebtedness;
Public accounts: Fiscal adjustment.
* Doutora em Administrao, pela Escola de Administrao da Universidade Federal
da Bahia (UFBA); mestre e graduada em Economia, pela Faculdade de Economia da
UFBA; professora titular do Departamento de Cincias Humanas (DCH Campus I) da
UNEB; coordenadora do Mestrado Profissional em Polticas Pblicas, Gesto do Co-
nhecimento e Desenvolvimento Regional (PGDR) da UNEB e pesquisadora do Ncleo
de Pesquisa (NUPE) do DCH da UNEB. ammenezes@uneb.br ou
ana_mmenezes@hotmail.com
CONTROVRSIA SOBRE A CONCEITUAO
DO DFICIT FISCAL
A importncia de se obter um conceito preciso de
dficit decorre do fato de que no somente possvel
medir seu tamanho, como tambm determinar o
ajustamento necessrio para corrigir as distores
fiscais, ou seja, que mudanas na receita ou no dis-
pndio seriam necessrias para eliminar o hiato fis-
cal. Infelizmente, a definio clara e objetiva deste
conceito no est disponvel, especialmente em con-
dies de inflao elevada.
Contudo possvel elencar alguns conceitos de
dficit e seus principais problemas com relao
determinao do ajuste. De maneira geral, ele
pode ser conceituado por meio de duas modalida-
des: pela diferena negativa entre receitas e des-
pesas governamentais; pela necessidade de
financiamento desse resultado negativo, ou melhor
pela necessidade de financiamento do setor pbli-
co (NFSP). Na verso da NFSP encontra-se, po-
rm, uma srie de variaes conceituais que no
nos permite identificar um conceito que possa ser
considerado como o mais vlido.
Para Batista Jr. (1985, p. 19), dficit convencional
[...] definido como a variao nominal do saldo da
dvida do setor pblico em todos os nveis, incluindo
governo federal, estados e municpios e empresas
estatais. Tratando-se de um conceito que procura
BAHIA
ANLISE & DADOS
QUESTO FISCAL NO BRASIL: IMPACTO DOS JUROS SOBRE AS CONTAS PBLICAS E SEUS REFLEXOS SOBRE O CRESCIMENTO ECONMICO
medir, pela tica do financiamento, o dficit governa-
mental consolidado.
De acordo com Tanzi (1990, p. 350-351), este
conceito de dficit fiscal esteve sujeito a fortes
crticas, j que, em situaes de dvidas internas
significativas, o dficit con-
vencional altamente sens-
vel a taxas de inflao. Esta
sensibilidade pode ser identi-
ficada no momento em que o
aumento da taxa de juros no-
minal implica em pagamento de juros nominais mais
elevados. Assim, situaes de inflao acentuada in-
duzem seu crescimento.
O dficit convencional, portanto torna-se um con-
ceito enganoso para avaliar o tamanho do pacote fis-
cal necessrio para a estabilizao. Ele ir exagerar
no aumento de impostos necessrios ou no decrs-
cimo da despesa exceto juros, visto que haver uma
espcie de efeito multiplicador atuando em sua redu-
o, se as medidas fiscais reduzem a inflao e,
logo, o pagamento de juros.
O conceito alternativo de dficit operacional foi ela-
borado em funo do reconhecimento, por parte dos
tcnicos do FMI, de que o indicador tradicional no
pode ser aplicado ao caso brasileiro. Sendo assim,
Batista Jr. (1985, p. 26) o define como sendo: [...] a
diferena entre a variao do endividamento global do
setor pblico no financeiro e a soma dos acrscimos
devidos atualizao do valor do estoque da dvida p-
blica interna pela correo monetria e cambial.
De acordo com Tanzi (1990, p. 351), o dficit ope-
racional pode no ser um ndice de referncia ade-
quado, pelo fato de que afetado pela taxa real de
juros, que no diretamente controlvel pelos
planejadores. Isto levou ao uso crescente do concei-
to de dficit primrio nas negociaes do FMI com os
diversos pases. Este pode ser definido como o dfi-
cit operacional com a excluso [...] de todos os pa-
gamentos de juros do clculo do dficit fiscal.
(TANZI, 1990, p. 351).
A principal virtude do dficit primrio, de acordo
com Tanzi (1990), que ele est relacionado a um
conceito associado s despesas que no incluem
juros e s receitas comuns; ou seja, ele est associ-
ado a itens que, pelo menos na teoria, so direta-
mente controlveis pelas autoridades. Sendo assim,
a dimenso de um esforo fiscal feito pelo pas pode
ser medida de um modo objetivo via mudanas no d-
ficit primrio (fiscal).
Uma deficincia deste conceito que o pagamen-
to de juros reais (e, talvez, tambm a correo mone-
tria) tem implicaes sobre
a demanda agregada e, por
conseguinte, sobre a inflao
e o balano de pagamentos.
Portanto, enquanto princpio,
o dficit primrio uma boa
medida do esforo fiscal feito ou a fazer por um pas.
Ele, outrossim, uma medida inadequada para avali-
ar o esforo necessrio.
Ainda de acordo com Tanzi (1990, p. 352-354), outra
questo conceitual que se coloca saber se a medida
relevante deve ser aquela que se relaciona a pagamen-
tos vista ou a compromissos. Aqui, o tratamento da
questo do dficit passa a ser relacionado com os prin-
cpios contbeis de regime de caixa e regime de com-
petncia; ou seja, apresentam-se argumentos para que
todos os compromissos e receitas futuras sejam des-
contados na avaliao da posio fiscal lquida de um
pas. Nesta perspectiva, o dficit diminuiria.
Aps a apresentao dos principais conceitos de
dficit, possvel analisar suas causas. Entende-se que
o maior problema das contas pblicas, hoje, encontra-se
na rubrica de juros. Por isto, na seqncia, sero apre-
sentados os principais argumentos que corroboram tal
hiptese. Assim, para atingir o objetivo deste trabalho
adotou-se a seguinte metodologia: fez-se, inicialmente,
uma rpida considerao conceitual sobre o que vem a
ser dficit fiscal, para em seguida apresentar os argu-
mentos que atestam ser os juros os principais causado-
res desse dficit. Num segundo momento apresentou-se
uma anlise do pacote de ajuste fiscal adotado na segun-
da metade dos anos 1990; em seguida buscou-se anali-
sar porque o Brasil no conseguiu incrementar seu
crescimento, a despeito do controle da inflao e, por
fim, apresenta-se algumas consideraes finais.
IMPACTO DOS JUROS SOBRE AS
CONTAS PBLICAS
Compreende-se que as reais causas da questo
fiscal esto vinculadas poltica macroeconmica do
governo, que utiliza o dficit fiscal, de um lado, como
Compreende-se que as reais
causas da questo fiscal esto
vinculadas poltica
macroeconmica do governo
instrumento financiador do crescimento econmico,
tal como ocorreu na dcada de 1970 e, de outro lado,
como instrumento garantidor da poltica de estabiliza-
o econmica, tal como vem ocorrendo atualmente.
POLTICA MACROECONMICA DO GOVERNO E
VARIAO NAS TAXAS DE JUROS NA
PRIMEIRA METADE DOS ANOS 1990
A concepo do Plano Real assentou-se na idia
de que a estabilizao seria mantida com a manuten-
o da valorizao cambial e o controle da poltica
monetria, via conteno do crdito e do consumo, o
que pressupe taxas de juros necessariamente al-
tas. Ora, tal situao, alm de no possibilitar a reto-
mada do crescimento econmico (devido aos juros
altos que so desestimuladores do investimento),
cria presses na conta comercial do balano de pa-
gamentos (juros elevados estimulam as importa-
es), agravando o dficit nas contas correntes e
colocando o pas na estrita dependncia da entrada
lquida de capitais estrangeiros.
Na perspectiva de utilizar o dficit fiscal como instru-
mento mantenedor da estabilizao econmica, nos
primeiros momentos de implementao do Plano Real,
utilizou-se um grande aperto nos gastos correntes para
garantir um supervit primrio (que no incorpora os ju-
ros). Esta medida era necessria para fazer frente ele-
vao das taxas de juros, principalmente internas, com
o objetivo, por um lado, de captar recursos no exterior
para cobrir o dficit da Balana Comercial decorrente da
abertura; e por outro lado, de esterilizar estes recursos
que, transformados em real, induziriam uma ampliao
dos meios de pagamento em circulao, comprome-
tendo o controle da inflao.
Para viabilizar esta esterilizao, o governo colo-
ca ttulos pblicos no mercado; para que as pessoas
se sintam atradas por estes ttulos, necessrio
que suas expectativas de lucratividade concretizem-
se, o que obtido com os juros elevados. De acordo
com Ribeiro (1996, p. 8-9):
Os aspectos positivos dessa estratgia so
a preservao da capacidade de pagamen-
to dos compromissos externos, da taxa de
cmbio, bem como da confiana do capital
financeiro internacional no processo de es-
tabilizao e, portanto, o xito do Real no
front inflacionrio. O outro lado desse pro-
cesso, onde so contabilizados os aspec-
tos negativos, dado pelo fato de que esto
a postos os ingredientes necessrios a
uma deteriorao auto-alimentada das con-
tas pblicas. Nesse caso, o componente fi-
nanceiro do dficit pblico (servio da
dvida pblica, ou a conta dos juros) se tor-
na o principal responsvel pelo aumento da
prpria dvida. como se a cobra comeas-
se a comer o prprio rabo.
Ora, a elevao dos juros amplia a dvida pbli-
ca pr-existente, bem como seu servio, compro-
metendo as contas pblicas em um momento
posterior, pois, ao se definir o dficit fiscal, por
meio do conceito de necessidade de financiamento
do setor pblico (NFSP), no momento em que se
amplia a dvida pblica, deduz-se que ocorreu uma
ampliao da NFSP. Esta anlise pode ser
visualizada na Tabela 1.
Como se pode observar, ao longo do perodo de
1991 a 1996, o resultado primrio obtido nas contas
pblicas foi sempre superavitrio; contudo, quando
se incorpora os juros que por sua vez se mantive-
ram crescentes no perodo observa-se o chamado
dficit operacional. Embora tenha ocorrido uma que-
da nos juros entre 1995 e 1996 , suas despesas
mantiveram-se basicamente as mesmas, porque o
estoque da dvida triplicou. Nesse caso, o dficit p-
blico operacional no aliviado, pois, para tanto, a
queda deveria ser muito mais significativa. S que
isso fragilizaria o front externo.
Tabela 1
Dficit pblico da Unio, 1991-1996 % do PIB
Itens 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Resultado primrio -1,05 -0,63 -0,77 -3,08 -0,50 -0,40
Juros reais lquidos 1,13 1,81 1,48 1,62 2,22 2,07
Resultado operacional 0,08 1,18 0,71 -1,46 1,72 1,67
Fonte: Secretaria de Poltica Econmica (SPE) apud Giambiagi (1997, p. 194-195)
(-) = Supervit
Em sntese, a necessidade de captao de re-
cursos no exterior induz o governo a buscar no mer-
cado financeiro interno ou a emitir os reais
necessrios para realizar a converso das divisas.
Este processo, por sua vez, gera expanso da
liquidez interna que, conse-
qentemente, exige nova
ao governamental para co-
locar mais ttulos no merca-
do e assim enxugar o
crescimento da liquidez em
reais. O resultado final
mais expanso da dvida in-
terna e do montante de juros que se tem que financi-
ar por meio da oferta de novos ttulos.
Sendo assim, pode-se dizer que a conduo da
poltica de ajuste, no estgio atual, gera uma armadi-
lha em que, se de um lado a inflao mantida baixa,
de outro compromete-se a conta comercial do Balan-
o de Pagamentos e as contas fiscais do governo, via
o crescimento inevitvel da dvida interna.
De acordo com Stanley Fischer (apud RABELO,
1996, p. 4):
[...] a maneira de resolver tal problema
provocar um relaxamento nos juros inter-
nos e no cmbio. Contudo, o governo s
pode mexer nestas variveis depois de fa-
zer um significativo ajuste fiscal, que ga-
ranta o ajuste do setor pblico para gerar a
confiana necessria no sentido de que o
ajuste macroeconmico realmente ganhe
consistncia.
Este ajuste no ocorreu at o momento em que o
comportamento instvel (com nfase nas baixas) das
Bolsas de Valores induzisse o governo a adotar as
recentes medidas de ajuste fiscal, que sero analisa-
das em seguida.
MEDIDAS DE AJUSTE FISCAL NA SEGUNDA
METADE DA DCADA DE 1990
As medidas adotadas pelo governo, na segunda
metade da dcada de 1990, para tentar garantir a
continuidade da estabilizao, j que o mercado fi-
nanceiro tem demonstrado uma instabilidade inco-
mensurvel, envolveram, em um primeiro momento, o
aumento das taxas de juros de seus ttulos (que sal-
taram de um patamar de 20,73% para 43,40%, mais
do que dobrando), como forma de demonstrar ao in-
vestidor estrangeiro que o Brasil continuava vivel,
mesmo com a ocorrncia de movimentaes negati-
vas nas Bolsas de Valores.
Contudo esta medida in-
duz uma ampliao do dficit
fiscal, como j apontado. Ten-
do em vista a necessidade de
contornar a questo fiscal, e
considerando que sem este
controle pode ocorrer um des-
crdito em relao viabili-
dade do Brasil coisa que o governo no tem
nenhuma inteno de que venha a ocorrer, pois provo-
caria uma retirada desenfreada dos capitais
especulativos que por aqui esto aportados , o go-
verno precisou adotar algumas medidas, que fizeram
parte do chamado pacote fiscal.
Estas medidas objetivavam aumentar as recei-
tas a exemplo da ampliao, em 10%, do Im-
posto de Renda Pessoa Fsica, que comeou a
vigorar em 1998 e 1999 e da elevao imediata
das alquotas do Imposto sobre Produtos Industri-
alizados, nos casos de automveis e bebidas, o
que elevou o preo desses artigos e diminuir os
gastos com a demisso de 33 mil servidores
no estveis, por exemplo. Ao lado destas medi-
das ainda se pode encontrar outras, como as que
reduzem o montante da renncia fiscal, como a
traduzida na reduo de 50% dos incentivos
fiscais para projetos setoriais e regionais, que
afetou os incentivos informtica, como os reali-
zados pelo CNPq.
Estas medidas traduziram-se em efeitos malfi-
cos para o crescimento econmico, que j vinha
apresentando resultados bastante tmidos e trans-
formaram-se em uma acentuada recesso, alm
de responsabilizar a sociedade por uma conta
que, efetivamente, ela no contraiu, mas que vem
pagando ao longo do tempo. Assim, resta ainda
uma grande interrogao que pode ser apresenta-
da pelos dos seguintes questionamentos: ser que
este ajuste fiscal suficiente para controlar o dfi-
cit? Ser que a quebra da atividade econmica no
muito mais malfica do que uma pequena varia-
o na inflao?
Em sntese, a necessidade de
captao de recursos no exterior
induz o governo a buscar no
mercado financeiro interno ou a
emitir os reais necessrios para
realizar a converso das divisas
Pode-se ainda dizer que as medidas adotadas
no pacote fiscal no atacaram as reais causas do
descompasso da economia brasileira, que se si-
tuavam em torno da supervalorizao do real em
relao ao dlar, nem evitaram a necessidade de
se conseguir cada vez mais
recursos no exterior para
continuar a sustentar esta
supervalorizao.
CONTROLE DA INFLAO, TAXA DE
CMBIO, TAXA DE JUROS E CRESCIMENTO
ECONMICO
Hoje pode-se dizer que a inflao est sob contro-
le, haja vista que, de acordo com o Banco Central do
Brasil (REUNIO DO COPOM, 2007, p. 1-2):
A inflao mensal medida pelo IPCA mostrou
acelerao no quarto trimestre de 2006, ten-
do registrado mdia de 0,37%, contra 0,15%
no terceiro trimestre e 0,03% no segundo tri-
mestre do mesmo ano. Em dezembro, a infla-
o mensal foi de 0,48%, superior aos
0,31% de novembro e ligeiramente acima das
expectativas dos analistas do setor privado
vigentes na vspera da divulgao do ndice
e tambm das expectativas que prevaleciam
ao final do ms anterior. No acumulado em 12
meses, a inflao de dezembro tambm mos-
trou acelerao, frente a 3,02% em novem-
bro. De fato, com os desenvolvimentos
observados nos ltimos meses, a inflao
acumulada em 2006 alcanou 3,14%, ante
5,69% em 2005, sendo a menor taxa de infla-
o anual desde a adoo do regime de me-
tas, em 1999.
Esses dados reafirmam o controle da inflao.
Todavia a economia brasileira, segundo estimativas
do mercado financeiro, devia oscilar entre 2,5% e
3%, depois de ter permanecido entre 2,3% e 3% ao
longo de 2005 (PINHEIRO, 2006). Por outro lado, as
exportaes brasileiras vm crescendo, saindo dos
55 bilhes de dlares em 2000 para aproximadamen-
te 130 bilhes de dlares em 2006. Isto foi proporcio-
nado por uma conjuntura internacional favorvel
(BELLUZZO, 2006).
As informaes apresentadas permitem indagar-
se por que o Brasil no consegue dar um salto ex-
pressivo no crescimento econmico, j que as pr-
condies de estabilidade e conta corrente
superavitria j se firmaram? Entende-se que a res-
posta a esta questo passa, necessariamente, pela
compreenso da taxa de cmbio e da taxa de juros.
O que se pode observar
que o real vem mantendo
uma expressiva valorizao.
De acordo com Pinheiro
(2007, p. 26):
Em nome do purismo do cmbio flutuante, o
Brasil a nao latino-americana que apre-
sentou a maior desvalorizao do dlar entre
31 de dezembro de 2002 (final do mandato de
Fernando Henrique Cardoso) e 6 de fevereiro
ltimo: um tombo de 41,04% ante queda de
23,94% no Chile, segundo colocado no
ranking.
A desvalorizao do dlar decorre, em ltima ins-
tncia, da manuteno das altas taxas de juros,
dado que, com o juro real em torno de 9,5% a 10%
a.a., poucos arriscam apostar na subida do dlar. Os
efeitos dessa situao so sentidos pela indstria
brasileira, na medida em que sua competitividade
comprometida em decorrncia de importaes bara-
tas e por no ter condies de enfrentar a concorrn-
cia internacional.
De acordo com Belluzzo (2007, p. 29):
A forma e os mtodos que o sistema finan-
ceiro e de crdito assumiu no Brasil, sobre-
tudo depois da abertura da conta de capitais
e da desregulamentao financeira, so um
obstculo ao crescimento. Poucos pases di-
tos emergentes tm uma combinao cm-
bio-juro to hostil ao crescimento e to
favorvel s formas estreis e socialmente
perversas de arbitragem e especulao com
os preos dos ativos. Em um ambiente de
dlar fcil e barato, tais manobras suscitam
a valorizao da moeda brasileira. Alm de
outras inconvenincias bvias, a valoriza-
o um chute no traseiro do investimento
produtivo estrangeiro e j espanta os empre-
srios brasileiros, convidados a mover suas
fbricas para outras paragens.
Como pde ser visto, enquanto o Brasil mantiver a
combinao juros elevados e cmbio valorizado, as
A desvalorizao do dlar decorre,
em ltima instncia, da manuteno
das altas taxas de juros
possibilidades de retomada do crescimento ficam
comprometidas, j que os fatores relevantes para a
definio de novos parmetros no se constituem em
variveis atrativas.
CONSIDERAES FINAIS
Concluindo, vale a pena
ressaltar que a questo fiscal
est intimamente interligada
poltica macroeconmica
do governo, que opta por se
endividar para fazer frente
necessidade de estabilizar a economia. Este tipo de
poltica pode constituir-se em uma faca de dois gu-
mes, pois, se num primeiro momento mostra-se efi-
caz para promover a estabilidade, num segundo
momento pode transformar-se no instrumento
desestabilizador desse processo.
A questo fiscal na segunda metade dos anos
de 1990 pode ainda ser analisada sob diferentes
perspectivas, a exemplo das receitas, identifican-
do-se sua deteriorao, devido fundamentalmente
ao quadro econmico desfavorvel que cerceia o
crescimento da arrecadao, ao inibir o crescimen-
to do produto.
A deteriorao da arrecadao tributria, no so-
mente ao longo da dcada de 1980 como tambm
nos primeiros anos da dcada de 1990, deveu-se
tambm acelerao inflacionria. A inflao cres-
cente induz uma corroso na arrecadao real de tri-
butos e contribuies, na medida em que existe um
gap entre o fato gerador e a entrada dos recursos no
caixa do governo.
Esta situao, que ficou conhecida na litera-
tura como efeito Oliveira-Tanzi, comprometia ain-
da mais as contas pblicas, pelo impacto
negativo que gerava na arrecadao tributria.
Mesmo que medidas contrabalanceadoras te-
nham sido aditadas, como a criao do Fundo de
Investimento Social (FINSOCIAL), por exemplo,
no se conseguiu reverter o quadro de deteriora-
o das receitas tributrias
do pas. De acordo com
Velloso (1994, p. 73):
[...] a receita federal, excetuando
o ano de 1986, declinou seguida-
mente de 1985 a 1989, quando
atingiu o ponto mnimo (vide Tabe-
la II). Esse ponto mnimo se man-
teve, a rigor, inalterado, at 1992, se for
desconsiderado o ano de 1990, por ser tam-
bm atpico
1
. J em 1993 houve significativa
recuperao da arrecadao federal.
Esta anlise demonstra que no somente as
despesas, mas tambm as receitas devem ser ob-
servadas, quando se almeja obter o to desejado
ajuste fiscal. Nesta perspectiva, as medidas
adotadas no buscaram apenas ampliar as recei-
tas, como tambm reduzir as despesas pblicas.
Contudo, este tipo de ajuste est muito mais preo-
cupado em ampliar o supervit primrio, para fazer
face necessidade de pagar os juros, do que em
promover o crescimento econmico.
Como o governo, de acordo com Ribeiro (1996),
no est emitindo dvida para financiar o crescimento
da economia por meio de investimentos, mas to so-
mente para fazer financiar o custeio, ele no conse-
gue ampliar sua arrecadao tributria, o que
afastaria qualquer temor quanto possibilidade de in-
solvncia e, portanto, de que ele viesse a se financiar
pela via inflacionria. Alm do mais, o retorno social
dos investimentos tambm contribuiria para fortale-
cer a capacidade de pagamento do governo.
A deteriorao da arrecadao
tributria, no somente ao longo
da dcada de 1980 como tambm
nos primeiros anos da dcada
de 1990, deveu-se tambm
acelerao inflacionria
1
Ano inicial do governo Collor, sob o impacto da queda brusca da inflao, em face do
Plano Collor I, e da arrecadao acima do normal do Imposto sobre Operaes Financei-
ras (IOF), em vista de alteraes com incidncia somente naquele ano.
Tabela 2
Receita no financeira da Unio, 1985-1993 % do PIB
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
Receita administrativa pela SRF 11,0 11,2 9,9 9,0 8,6 11,4 8,8 8,7 9,4
Fonte: SRF, apud Velloso (1994, p. 73)
O mesmo no ocorre, ainda de acordo com Ri-
beiro (1996), quando o motivo do aumento do
endividamento reside no financiamento de custeio,
ou seja, despesas correntes. Nesse caso, o gover-
no simplesmente est retirando recursos financei-
ros do setor produtivo sem
produzir impactos positivos
na atividade econmica. Di-
ante dessa situao, a mes-
ma magnitude de receita
deve fazer face a maiores ne-
cessidades de desembolso,
principalmente com a conta
de juros. Para tal, outros importantes itens de gas-
to, principalmente os de cunho social, devem ser
sacrificados.
Um caminho alternativo para o enfrentamento
do dficit pblico, mediante o crescimento econ-
mico, seria a sustentao desse crescimento com
substanciais expanses das exportaes. Isso ga-
rantiria a entrada de dlares necessrios cober-
tura dos novos desembolsos exigidos pelo
conseqente aumento das importaes e decor-
rentes de um nvel mais elevado para a atividade
econmica. Essa estratgia, contudo, encontra
sua limitao no cmbio valorizado.
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p. 65-88.
Um caminho alternativo para o
enfrentamento do dficit pblico,
mediante o crescimento econmico,
seria a sustentao desse
crescimento com substanciais
expanses das exportaes
INFLATION TARGETING NO BRASIL: BALANO E APERFEIOAMENTOS NECESSRIOS
GIULIANO CONTENTO DE OLIVEIRA, ADERBAL OLIVEIRA DAMASCENO
Inflation Targeting no Brasil: balano e
aperfeioamentos necessrios
Giuliano Contento de Oliveira
*
Aderbal Oliveira Damasceno
**
Resumo
Em 1999 foi adotado no Brasil o regime de metas para a
inflao, uma nova ncora de expectativas que substituiu a
ncora cambial e afastou o risco de retorno da inflao
provocado pela maxidesvalorizao da taxa de cmbio em
1999. Nesta perspectiva, o artigo faz um balano crtico do
regime de metas para a inflao no Brasil e, ao cabo, sugere
alguns aperfeioamentos no sistema atual, que contribuiriam
para potencializar seus efeitos positivos e minimizar seus
impactos negativos sobre a economia brasileira.
Palavras-chave: Meta para a inflao; Poltica monetria;
ncora de expectativas inflacionrias; Economia brasileira;
Crescimento econmico.
Abstract
In 1999, inflation rate targeting strategy was adopted in
Brazil, a new anchor for expectations that substituted the
exchange-rate anchor, which also prevented the risk of inflation
return caused by the devaluation of the exchange rate in 1999.
From this perspective, the article offers a critical reflection
about inflation rate targeting in Brazil and suggests some
improvements in the current system, which would maximize its
positive effects and minimize its negative impacts to the
Brazilian economy.
Key words: Inflation rate targeting; Monetary policy;
Inflationary expectations anchor; Brazilian economy; Economic
growth.
INTRODUO
O artigo discute a trajetria do regime de metas
para a inflao no Brasil desde sua adoo at seu
atual estgio e sugere aperfeioamentos necessri-
os operao deste regime monetrio no pas, de
sorte a potencializar seus benefcios e minimizar
seus efeitos adversos. Sustenta-se que o desenho
do regime de metas utilizado no Brasil se apresenta
inadequado, donde a opo pela continuidade de seu
uso, acompanhada do estabelecimento de metas
ambiciosas para a inflao, atuar para obstaculizar
a retomada do crescimento econmico sustentado.
Alm desta introduo e da concluso, o artigo con-
tm mais trs sees. A seguir, discute-se a concepo
de Inflation Targeting (IT), bem como os possveis dese-
nhos para sua operao, mostrando que o formato adota-
do ir determinar o grau de flexibilidade do regime. Posto
isso, realiza-se um balano do regime de IT no Brasil, e
mostra-se que o desenho adotado inicialmente foi forte-
mente condicionado por sua utilizao enquanto instru-
mento de desinflao, condio que justifica sua baixa
flexibilidade para absorver choques e o torna extrema-
mente vulnervel a choques de oferta. Finalmente, com
base nos constrangimentos ocasionados pela operao
de um regime que no acomoda adequadamente impor-
tantes especificidades (relacionadas ao processo de for-
mao de preos e ao mecanismo de transmisso da
poltica monetria), so apresentadas algumas medidas
que poderiam contribuir para aperfeioar o sistema.
INFLATION TARGETING: CONCEPO E
FORMATOS
Nesta seo, discute-se a concepo geral do
regime de IT, abordando aspectos tericos que sus-
tentam sua recomendao, bem como os possveis
formatos para operacionaliz-lo.
* Doutorando em Economia no Instituto de Economia da Universidade Estadual de Cam-
pinas (IE/UNICAMP) e professor de Economia da PUC/SP e do Mackenzie. E-mail:
giulianoliveira@uol.com.br.
** Professor do Instituto de Economia da Universidade Federal de Uberlndia (IE-UFU) e
Doutorando em Teoria Econmica pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual
de Campinas (IE-UNICAMP). e-mail: damasceno@ie.ufu.br; damasceno@eco.unicamp.br
BAHIA
ANLISE & DADOS
Concepo do regime
A ocorrncia de seguidas crises cambiais nos
anos de 1990 ensejou um movimento crescente dos
pases em direo ao uso do regime de cmbio flutu-
ante, em substituio aos regimes de cmbio fixo ou
semi-fixo (EICHENGREEN, 2000). Com isso, a taxa
de cmbio deixou de funcionar como ncora nominal
de expectativas, passando a constituir mais um risco
ao processo de tomada de deciso dos agentes.
Isso, aliado dificuldade dos Bancos Centrais em
controlar os agregados monetrios num contexto de
elevada instabilidade da velocidade de circulao da
moeda e mercados financeiros, crescentemente libera-
lizados, atuou estimulando a difuso do uso do IT pelo
mundo
1
(MISHIKIN, 2000; BLEJER; LEONE, 1999).
O regime de metas para inflao pode ser definido
como uma estratgia de conduo da poltica mone-
tria baseada nos seguintes elementos: (i) anncio
pblico de uma meta numrica de mdio prazo para a
inflao; (ii) compromisso institucional com a adoo
da estabilidade de preos como principal objetivo de
longo prazo da poltica monetria qual os demais
objetivos se subordinariam; (iii) utilizao de uma
estratgia informacional, na qual um conjunto amplo de
variveis levado em considerao no processo de con-
duo da poltica monetria, e no somente o compor-
tamento dos agregados monetrios e taxa de cmbio;
(iv) maior transparncia na conduo da poltica mone-
tria, por meio do aperfeioamento dos canais de co-
municao entre o Banco Central e os agentes
econmicos, o que permite a avaliao da consistncia
dos planos, objetivos e decises da autoridade monet-
ria e; (v) liberdade da autoridade monetria para determi-
nar a trajetria dos instrumentos de poltica monetria
(MISHKIN, 2004; EICHENGREEN, 2002).
A poltica macroeconmica tem outros objetivos a
alcanar alm de uma taxa de inflao baixa, a sa-
ber: crescimento econmico, baixo desemprego, es-
tabilidade financeira, equilbrio das contas externas,
entre outros. Neste sentido, a nfase na estabilidade
de preos como o principal objetivo de longo prazo da
poltica monetria tem como base trs conjuntos de
argumentos, denominados por Bernanke e outros
(1999) de the rationale for inflation targeting, ou fun-
damentos tericos, que do sustentao ao regime
de metas para a inflao.
O primeiro conjunto de argumentos diz respeito
ao fato de que, no longo prazo, a poltica monetria
pode influenciar apenas a inflao. Nas palavras
de Bernanke e outros (1999, p. 10): [...] most
macroeconomists agree that, in the long run, the
inflation rates is the only macroeconomic variable
that monetary policy can affect.
2
A esse respeito,
trs desenvolvimentos tericos so relevantes:
i) a observao de que a poltica monetria opera
com defasagens longas e variveis a defasagem entre
a necessidade da ao e o reconhecimento da necessi-
dade da ao; a defasagem entre o reconhecimento da
necessidade da ao e a tomada da ao e; a defasa-
gem entre a ao e seus efeitos. A ignorncia sobre
essas defasagens e sobre as causas fundamentais das
flutuaes econmicas pode tornar a conduo da pol-
tica monetria uma fonte adicional de perturbaes
econmicas (FRIEDMAN, 1948, p. 255);
ii) a crtica monetarista existncia de um trade-off
de longo-prazo entre inflao e desemprego (Curva de
Phillips), segundo a qual as autoridades monetrias
poderiam manter permanentemente uma baixa taxa de
desemprego, aceitando algum grau de inflao e vice-
versa. A crtica de Friedman (1968) e Phelps (1967) a
essa concepo est consubstanciada na Curva de
Phillips Aceleracionista, em que apenas no curto prazo
a poltica monetria pode desviar o produto de seu nvel
natural, assim como a taxa de juro e o emprego. O des-
vio do produto de seu nvel natural, como conseqncia
de uma poltica monetria expansionista, por exemplo,
o resultado da iluso monetria dos agentes econmi-
cos (trabalhadores e firmas) que formam expectativas
de forma adaptativa; no longo prazo, cessada a iluso
monetria, a poltica monetria neutra, afetando ape-
nas variveis nominais (taxa de inflao);
iii) a poltica monetria, como resultado da estrutura
informacional da economia que no possibilita aos
agentes racionais distinguirem entre choques reais e
nominais (problema da extrao do sinal), desviaria,
somente no curto prazo, o produto de seu nvel natural;
no longo prazo, afetaria apenas variveis nominais
(LUCAS, 1973; SARGENTE; WALLACE, 1981). Nes-
ta linha, tem-se como fundamento a hiptese da taxa
1
Embora tenha contribudo para o processo de difuso do regime, tais vetores no consti-
turam precondio para sua adoo. Em alguns casos, como no Chile, o uso do IT prece-
deu o abandono do regime de banda cambial.
2
[] muitos macroeconomistas sustentam que, no longo prazo, a inflao a nica vari-
vel macroeconmica que a poltica monetria pode afetar. [traduo dos autores]
natural de desemprego, comportamento racional-
maximizador, equilbrio contnuo dos mercados e ex-
pectativas racionais. Com base no modelo de oferta
agregada desenvolvido por Lucas (1973), Sargent e
Wallace (1981) desenvolveram um modelo no qual o
componente sistemtico da
poltica monetria seria inca-
paz de afetar variveis reais
mesmo no curto prazo, donde
apenas os desvios inespera-
dos de uma regra sistemtica
adotada pela autoridade mone-
tria exerceriam impactos re-
ais (confinados ao curto prazo);
iv) a inconsistncia dinmica na conduo da po-
ltica monetria e o conseqente vis inflacionrio
(KYDLAND; PRESCOTT, 1977). A autoridade mone-
tria teria incentivos para explorar o trade-off de curto
prazo entre inflao e desemprego, no cumprindo
uma deciso de poltica econmica previamente
anunciada compatvel com uma situao de baixa in-
flao (inconsistncia dinmica). Os agentes econ-
micos conhecem o modelo que racionaliza as
decises da autoridade monetria e reconhecem es-
ses incentivos, de modo que qualquer poltica mone-
tria expansionista antecipada e anulada em
termos reais, resultando somente em aumento da in-
flao (vis inflacionrio). A inconsistncia dinmi-
ca da poltica monetria e o conseqente vis
inflacionrio, nesta perspectiva, requerem a ado-
o de regras na conduo da poltica monetria,
bem como mecanismos de incentivos que impe-
am que o vis inflacionrio seja acionado (inde-
pendncia do Banco Central?).
O segundo conjunto de argumentos diz respeito a
um consenso quanto ao fato de que mesmo taxas
moderadas de inflao atrapalham o crescimento e
a eficincia econmica. De acordo com Bernanke
e outros (1999, p. 10): [] even moderate rates of
inflation are harmful to economic efficiency and
growth, and that the maintenance of a low and stable
inflation rate is important, perhaps necessary, for
achieving other macroeconomic goals.
3
O ltimo argumento, considerado por Bernanke e
outros (1999) o mais importante, que o anncio de
uma meta para a inflao atua como uma ncora no-
minal, coordenando as expectativas dos agentes
econmicos e balizando o processo de formao de
preos. Alm disso, o anncio de uma meta e a exis-
tncia de mecanismos claros
de comunicao com o pbli-
co impem disciplina e exi-
gem consistncia nas aes
da autoridade monetria en-
tre os objetivos de curto e lon-
go prazos. A esse respeito,
afirmam Bernanke e outros
(1999, p. 11):
[...] the establishment of price stability as the
primary long-run goal of monetary policy
provides a key conceptual element in the
overall framework of policy-making. That
framework helps policy-makers to communicate
their intentions to the public and to impose some
degree of accountability and discipline on the
central bank and on the government itself [] In
the jargon of monetary economics, inflation
target serves as a nominal anchor for
monetary policy. In doing so, it provides a focus
for the expectations of financial markets and the
general public, as well as a reference point
against which central bankers can judge the
desirability of short-run polices.
4
O regime pressupe que a estabilidade monetria
requer credibilidade, que por seu turno exige uma con-
duta consistente, transparente e comprometida do Ban-
co Central quanto ao controle da inflao (BERNANKE
et al., 1999; BLEJER; LEONE, 1999). A sinalizao e o
comprometimento de uma meta para a inflao atuaria,
assim, visando coordenar as expectativas dos agentes,
balizando o processo de tomada de deciso e criando
um ambiente propcio para o clculo econmico.
importante destacar que, pelas razes aponta-
das, a estabilidade dos preos dos bens e servios
neste sistema passa a constituir o objetivo e o guia
da poltica monetria, ficando as demais metas da
poltica econmica subordinadas ao cumprimento da
3
[...] at mesmo moderadas taxas de inflao so prejudiciais para a eficincia e o
crescimento econmico, donde a manuteno de uma inflao baixa e estvel se faz
importante, seno necessria, para alcanar outros objetivos macroeconmicos. [tra-
duo dos autores]
4
[...] o estabelecimento da estabilidade de preos como o objetivo primrio de longo prazo
da poltica monetria proporciona um elemento conceitual fundamental na estrutura global
do executor de poltica econmica. Esta estrutura ajuda os policy-makers a comunicar suas
intenes ao pblico e impor alguns graus de responsabilidade e disciplina sobre o Banco
Central e o governo [...] No jargo da economia monetria, o regime de metas para a infla-
o funciona como uma ncora nominal para a poltica monetria. Com isso, ela proporcio-
na um foco para as expectativas dos mercados financeiros e do pblico em geral, como
tambm um ponto de referncia a partir do qual os banqueiros centrais podem calibrar as
polticas de curto prazo. [traduo dos autores].
A estabilidade dos preos dos bens
e servios neste sistema passa a
constituir o objetivo e o guia da
poltica monetria, ficando as
demais metas da poltica econmica
subordinadas ao cumprimento da
meta estipulada para a inflao
meta estipulada para a inflao
5
. Isto porque, confor-
me j sinalizado, pressupe-se que: (a) no longo pra-
zo, a poltica monetria se mostra incapaz de
controlar sistematicamente as variveis reais, como
produto e emprego; (b) a estabilidade de preos gera
um ambiente adequado para a alocao eficiente de
recursos e minimiza redistribuies arbitrrias sobre
a riqueza e a renda e; (c) a utilizao da poltica mo-
netria para reduzir o desemprego no curto prazo
ineficiente e provoca mais inflao (LEIDERMAN;
SVENSSON, 1995; DEBELLE, 1999).
De acordo com seus defensores, o regime ainda
teria a vantagem de ser mais flexvel do que os de-
mais expedientes utilizados no processo de coorde-
nao das expectativas dos agentes. O IT constituiria,
pois, um meio termo entre regras e completa
discricionariedade no manejo dos instrumentos de
poltica econmica, representando um tipo de
discricionariedade restrita (SVENSON, 2002). A redu-
o do grau de discricionariedade da autoridade mone-
tria aumenta seu grau de credibilidade, gerando
impactos positivos sobre a economia. O cumprimento
da meta para a inflao renderia dividendos autoridade
monetria sob a forma de reputao, fazendo de seu
simples anncio um expediente balizador do proces-
so de formao de expectativas dos agentes,
maximizando os efeitos da poltica monetria.
Para funcionar adequadamente, ademais, o regi-
me deve respeitar as seguintes condies: (a) inde-
pendncia dos instrumentos da
autoridade monetria; (b) austeri-
dade fiscal, para impedir a cha-
mada dominncia fiscal na
conduo da poltica monetria;
(c) solidez do sistema financeiro,
para que a poltica de juros no
ocasione dificuldades para as
instituies financeiras; (d)
transparncia e responsabilida-
de poltica e; (e) compromisso
institucional com a estabilidade
de preos (MISHKIN; SCHMIDT-
HEBBEL, 2001). Mostra-se im-
prescindvel ainda uma clara
viso da autoridade monetria acerca do mecanismo
de transmisso da poltica monetria, a existncia de
confiveis mecanismos de previso da inflao e a
construo de modelos capazes de realizar simula-
es que sirvam de orientao poltica monetria
(BLEJER; LEONE, 1999).
A Figura 1 apresenta um mecanismo bsico de
transmisso da poltica monetria. Como se pode
observar, embora a poltica monetria compreenda
um amplo leque de instrumentos, assume-se que o
instrumento de primeira ordem corresponde ao ma-
nejo da taxa de juros de curto prazo (overnight). Com
mudanas nesta taxa, o Banco Central aciona os
canais de transmisso e consegue atuar sobre o hia-
to de produto da economia e, ao cabo, sobre a infla-
o. Todavia, conforme ser discutido, no perodo
corrente, a poltica monetria tem a capacidade de
afetar diretamente apenas os chamados preos li-
vres, que respondem aos mecanismos de mercado
e, de forma indireta, inflao importada, com base
na influncia sobre a taxa de cmbio.
FORMATOS DE IT
Inexiste um formato padro de IT para melhor
operacionaliz-lo (MISHKIN; SCHMIDT-HEBBEL, 2001).
O desenho do regime dever levar em conta as especifi-
cidades do mecanismo de transmisso da poltica mo-
netria e as caractersticas do processo de formao
Figura 1
Mecanismo bsico de transmisso da poltica monetria: Brasil
Fonte: Elaborao dos autores
5
Conforme ser discutido, a subordinao dos demais
objetivos deve ser compreendida como uma questo de
grau, cuja intensidade ir variar de acordo com o dese-
nho de IT adotado.
dos preos de cada pas. O grau de volatilidade cambial,
a participao dos preos dos produtos transacionveis
e dos preos administrados pelo governo no ndice de in-
flao adotado para a operao do regime, bem como o
grau de vulnerabilidade da economia a choques exter-
nos, o ritmo do processo de
desinflao a ser perseguido e
o grau de inercialidade da infla-
o tambm sero determinan-
tes para que o IT possa cumprir
devidamente seu papel.
A Figura 2 apresenta as
possveis combinaes para a
configurao do IT. O regime ser desenhado em con-
formidade com os seguintes expedientes: (1) estabe-
lecimento do horizonte de tempo para o processo de
avaliao da trajetria dos preos e de apurao dos
resultados do sistema; (2) uso ou no de clusulas de
escape contra circunstncias particulares que colo-
quem em risco o cumprimento da meta original; (3) uti-
lizao de ndices cheios ou de ncleos para operar o
sistema e; (4) amplitude da meta utilizada como guia
para a operao da poltica monetria. As conexes
entre cada um dos expedientes indicam a possibilida-
de de diferentes combinaes para a operao do sis-
tema, que dever refletir as especificidades de cada
pas, conforme j observado.
Podem ser utilizados perodos curtos, medianos
ou longos para a operao e avaliao do sistema.
Quanto maior for o horizonte para o cumprimento da
meta para a inflao, maior ser o grau de
maleabilidade do regime, vez que choques adversos
que impliquem desvios momentneos na trajetria
dos preos em relao meta no iro requerer
brusca reorientao no manejo da poltica monet-
ria e no sero capazes de afetar o grau de
credibilidade da autoridade monetria. J a opo
por horizontes mais curtos decorre da possibilida-
de de conquista mais clere
de credibilidade por parte do
Banco Central, embora tor-
ne o regime mais rgido.
Quanto s clusulas de es-
cape, pode-se fazer uso de
clusulas explcitas ou implci-
tas para lidar com circunstn-
cias particulares que impliquem desvios dos preos ante
a meta predefinida. Frente a episdios excepcionais,
como mudanas significativas nos termos de troca e
choques de oferta gerados por fatores climticos, o Ban-
co Central tem a possibilidade de fazer uso de clusulas
que justifiquem o desvio provisrio de seu alvo principal,
de maneira a preservar sua credibilidade e reduzir o sacri-
fcio em termos de produto e emprego da economia, re-
querido para reconduzir os preos trajetria da meta.
De maneira geral, podem ser utilizados ndices de
preos cheios ou os chamados ncleos para orientar
a poltica monetria. Nos ncleos, so expurgados
alguns itens que compem o ndice cheio, em geral
os mais volteis e cujo processo de formao dos
preos no responde aos mecanismos de mercado
6
.
Por no depender do arbtrio da autoridade monetria
quando da ocorrncia de choques exgenos sobre os
preos, acredita-se que a utilizao do core inflation
seja mais vantajosa do que o mecanismo das clusu-
las de escape, uma vez que o mtodo de clculo do
ndice de inflao conhecido pre-
viamente pelos agentes (MISHKIN;
SCHMIDT-HEBBEL, 2001).
Admite-se que a inflao (r) cor-
rente seja determinada pela se-
guinte equao:
r
t
= r
lt
+ r
at-1 [1]
O desenho do regime dever levar
em conta as especificidades do
mecanismo de transmisso da
poltica monetria e as
caractersticas do processo de
formao dos preos de cada pas
Figura 2
Formatos de IT: Brasil
Fonte: Elaborao dos autores. Baseado em Mishkin e Schmidt-Hebbel (2001)
6
Pases como frica do Sul e Inglaterra excluem itens re-
ferentes a pagamentos de juros do ndice cheio, como paga-
mento de juros de hipoteca, vez que se pressupe que a sua
manuteno faz com que alteraes na taxa de juros acarre-
tem impactos na mesma direo na inflao, tornando a pol-
tica monetria menos eficaz. J outros pases, como o
Canad, fazem uso de medidas de inflao que excluem,
alm dos itens mais volteis do ndice cheio e que se refe-
rem a pagamento de juros, os efeitos dos chamados impos-
tos indiretos sobre os preos, a partir da assuno da
hiptese ad hoc de que alteraes nos impostos seriam re-
passadas para o ndice cheio sem defasagem e razo de
um para um (FERREIRA; PETRASSI, 2002).
onde: r
t
= ndice cheio de inflao no perodo t; r
lt
=
componente preos livres; r
at-1
= componente
inercial. Sendo r
lt =
r
ntt
+ r
tt
(r
ntt
= preo dos non-
tradebles e; r
tt
= preo dos tradebles). Doravante a
equao 1 pode ser escrita da seguinte forma:
r
t
= r
ntt
+ r
tt
+ r
at-1 [2]
Quanto maior for a partici-
pao de r
at-1
em r
t
, maior ser
o grau de aperto da poltica
para manter os preos na tra-
jetria da meta, quando se
trabalha com o ndice cheio.
Alm disso, como os preos
dos tradebles so formados
no mercado externo e pelos custos mdios dos pa-
ses que os produzem, os preos em moeda domsti-
ca de tais produtos iro refletir tanto mudanas na
taxa de cmbio, quanto em seus respectivos preos
em dlar. A parcela de r
ntt
tambm responde a varia-
es da taxa de cmbio, a qual corresponde ao com-
ponente importado
7
. Logo, quanto maior for a
participao de r
tt
e r
at-1
em r
t
, mais recomendvel
ser a utilizao de ncleos de inflao, de modo a
viabilizar a formao das expectativas dos agentes
sob uma dinmica forward-looking.
Finalmente, o regime tambm admite trabalhar
com intervalos de variao em torno da meta cen-
tral para a inflao, expediente que permite a ab-
soro de movimentos transitrios que possam
desviar os preos da trajetria da meta para a infla-
o. Quanto maior o intervalo de variao em torno
da meta central, maior a flexibilidade do IT. Mais
uma vez, trata-se de um expediente que busca pre-
servar a reputao dos bancos centrais diante de
episdios inesperados, de modo a manter a
credibilidade do pblico na autoridade monetria
mesmo em situaes adversas.
Um regime de metas para a inflao mais
malevel quanto maior for a utilizao de expedientes
que busquem acomodar choques, oferecendo maior
discricionariedade autoridade monetria. Conquanto a
maleabilidade aberta pelo regime, a opo por um for-
mato rgido em muitos casos decorreu da necessidade
de ganho rpido de credibilidade por parte da autoridade
monetria, uma vez que muitos pases implementaram
o regime aps o abandono do regime de cmbio flutuan-
te, pressionando os preos para cima. O IT passou a
ser utilizado, assim, enquanto instrumento de
desinflao, em alguns casos se mostrando dificultosa
a utilizao de um formato altamente flexvel num pri-
meiro instante. Nos termos uti-
lizados por Blejer e Leone
(1999, p. 5), Too much
flexibility may undermine the
publics confidence in the regi-
me. But too much rigidity may
result in unnecessarily large
variability of output.
8
SETE ANOS DE IT NO BRASIL (1999-2006)
O regime de metas para a inflao foi adotado num
contexto de forte incerteza em relao continuidade
da estabilidade monetria, tendo em vista a transio
turbulenta do regime de cmbio administrado para o
de cmbio flutuante no incio de 1999 e os efeitos da
decorrentes sobre os preos. Conforme ser discutido
no decorrer desta seo, este cenrio condicionou o
desenho inicial do regime, cuja manuteno sob con-
texto distinto tem concorrido para minimizar seus bene-
fcios sobre a economia brasileira.
BALANO DO REGIME DE METAS
A experincia brasileira pode ser considerada uma
das mais interessantes para se compreender a utiliza-
o do regime de metas como instrumento de
desinflao. Sua adoo foi condicionada pelo ambi-
ente de incerteza que se instaurou aps o
overshooting da taxa de cmbio, ocorrido quando do
abandono do sistema de bandas cambiais, em janeiro
de 1999, cujos impactos se fizeram sentir de forma
pronunciada notadamente sobre os ndices de preos
ao atacado e, ao cabo, sobre os ndices gerais de in-
flao. Conforme se pode observar na Figura 3, o ndi-
ce de Preos ao Atacado (IPA-M) chegou a atingir o
pico de 5,82% em fevereiro de 1999, ms seguinte
desvalorizao da taxa de cmbio, o que representa
uma inflao anualizada de 97,16%. O IGP-M alcan-
ou 3,61% no ms em tela, 53,05% se anualizado.
Um regime de metas para a
inflao mais malevel quanto
maior for a utilizao de
expedientes que busquem
acomodar choques, oferecendo
maior discricionariedade
autoridade monetria
7
Quando o componente inercial toma por base ndices gerais de inflao, uma parcela
de rat-1 tambm ser sujeita a variaes da taxa de cmbio, sendo tambm contemplado
pela chamada inflao importada.
8
Muita flexibilidade pode fragilizar a confiana do pblico no regime. Mas muita ri-
gidez pode implicar desnecessariamente uma grande variabilidade do produto. [tradu-
o dos autores]
os relativos da economia. Para isto, alm da adoo
de um programa de conteno fiscal, denominado Pro-
grama de Estabilidade Fiscal (PEF), deu-se prossegui-
mento a uma poltica monetria restritiva, iniciada em
setembro de 1998, em resposta ao ataque especulativo
contra o Real, que cumpria um duplo papel, a saber: (a)
reduzir o nvel de absoro interna da economia e, com
isso, minimizar o repasse de preos ao varejo e; (b) evi-
tar uma desvalorizao ainda maior da taxa de cmbio,
que amplificaria o risco de volta da alta inflao.
O risco consistia na possibilidade de repasse, em
grande intensidade, dos preos praticados no ataca-
do para o varejo, bem como na instaurao e prolife-
rao de comportamento do tipo backward-looking
no processo de formao das expectativas dos agen-
tes, condio que poderia colocar em risco a estabi-
lidade monetria.
Neste ambiente, o grande desafio do Banco Central
consistia em minimizar o repasse de preos ao consu-
midor e ordenar o processo de realinhamento dos pre-
Fonte: Ipeadata. Elaborao dos autores
Figura 3
Inflao, cmbio e juros: Brasil, jan. 97/98 a dez/00
Embora a poltica de arrocho executada pelo go-
verno reprimisse a contaminao dos preos ao
consumidor, ela no atuava na direo de ensejar um
comportamento forward-looking no processo de forma-
o das expectativas dos agentes. Assim, havia o risco
de que o processo de trans-
misso, mesmo que gradual,
da inflao do atacado para o
varejo, pudesse desencadear
um movimento de remarcao
generalizada dos preos. O re-
gime de metas caiu, desta for-
ma, como uma luva aos
propsitos da autoridade mo-
netria, pois consistia na introduo de uma nova nco-
ra nominal no sistema que, alm de contribuir para
dirimir o ambiente de incerteza, concorria para coorde-
nar as expectativas dos atores econmicos com base
em uma dinmica forward-looking, ocupando-se a bre-
cha da poltica de desinflao at ento em vigor.
Alm de ser considerada uma ncora menos rgi-
da do que a anterior, o IT satisfaria uma das contrapar-
tidas do emprstimo de US$ 41,5 bilhes contratado
com o FMI. Acreditava-se ainda, em compasso com a
concepo original do regime de metas, que o com-
promisso institucional com o controle da inflao exi-
giria a prtica de uma poltica monetria menos rgida
do que a anterior, para que fosse alcanado um mes-
mo objetivo, uma vez que atuaria direta e favoravelmen-
te sobre o canal de expectativas do mecanismo de
transmisso da poltica monetria (Figura 1).
O regime foi adotado em julho de 1999, a partir do
Decreto 3.088, de 21 de junho do mesmo ano. Em 30
de junho, o Conselho Monetrio Nacional (CMN), com-
posto pelos Ministros da Fazenda (que o preside) e do
Planejamento e pelo Presidente do Banco Central,
decidiu adotar o ndice de Preos ao Consumidor Am-
plo (IPCA), calculado pelo Instituto Brasileiro de Geo-
grafia e Estatstica (IBGE), para balizar o regime de
metas, cujo desenho incorporou inicialmente o dispo-
sitivo de intervalos de 2 pontos percentuais para cima
ou para baixo da meta central para fazer frente a cir-
cunstncias particulares que pudessem afetar a traje-
tria dos preos. Estabeleceu-se o perodo de um ano
para a operao e avaliao do sistema e no foram
incorporadas clusulas de escape (BOGDANSKI;
TOMBINI; WERLANG, 2000).
Logo, o nico expediente incorporado ao regime
para absorver choques correspondeu ao estabeleci-
mento de uma margem de variao em relao
meta central. A inexistncia de mecanismos adicio-
nais para a acomodao de choques que provoquem
desvios dos preos em rela-
o meta estipulada, dif-
ceis de serem contidos pelo
aumento da taxa de juros, de-
correu da utilizao em maior
grau do regime, em sua fase
inicial, mais como instrumen-
to de desinflao do que
como papel de ancoragem e
convergncia de expectativas dos agentes. Isto por-
que, sob contexto de forte incerteza em relao ao
controle da inflao, um desenho mais flexvel pode-
ria no reorientar o sentimento do pblico em relao
magnitude esperada de aumento dos preos.
Optou-se, por isso, pela adoo de um ndice
cheio de inflao para operar o sistema que, aliado ao
estabelecimento de metas anuais que tomam por
base o calendrio gregoriano e inexistncia de clu-
sulas de escape, concorreu para tornar o IT bastante
rgido. Esta categorizao do regime brasileiro no
fortuita, podendo ser amparada pela comparao com
os desenhos observados em mbito internacional,
conforme destacado por Oliveira (2006b), bem como
das especificidades relacionadas fundamentalmente:
(1) inflao brasileira; (2) ao grau de eficincia dos
canais de transmisso da poltica monetria e, conse-
qentemente, ao prazo para que mudanas da taxa
bsica de juros possam se fazer sentir sobre o lado
real da economia; (3) ao entorno macroeconmico sob
o qual o regime operado e; (4) ao ritmo do processo
de desinflao almejado no interregno 1999-2006.
Em relao s caractersticas da inflao brasi-
leira, cumpre observar que ainda persiste no pas
um elevado grau de indexao na economia, que
provm em sua maior parte dos preos administra-
dos pelo governo (Figura 4). Tal parcela resulta, pre-
ponderantemente, de contratos de empresas
privatizadas que contemplam reajustes com base
na inflao passada, mensurada ainda por ndices
fortemente influenciados pela variao cambial, di-
nmica que atribui um elevado grau de inercialidade
ao comportamento dos preos no pas.
Em relao s caractersticas da
inflao brasileira, cumpre observar
que ainda persiste no pas um
elevado grau de indexao na
economia, que provm em sua
maior parte dos preos
administrados pelo governo
tornando o cumprimento da meta altamente depen-
dente de condies peculiares.
Uma outra caracterstica, que deve ser levada em
considerao ao se pensar o formato do regime de
metas brasileiro, refere-se ao descompasso entre o
horizonte de tempo estabelecido para a operao e
avaliao do sistema e o funcionamento do mecanis-
mo da poltica monetria no pas. Considerando-se a
composio e a dinmica da dvida pblica brasileira
(Figura 5), marcada por forte participao de ttulos
ps-fixados e por constante necessidade de financia-
mento, respectivamente, um aumento da taxa de ju-
ros, ao invs de gerar um efeito pobreza, acaba
acarretando um efeito riqueza para os financiadores
do setor pblico. Ou seja, a fragilidade das finanas
pblicas no Brasil impe srias restries opera-
o do IT, dada a existncia de um canal de trans-
misso da poltica monetria cujos efeitos se
mostram contraditrios a seus propsitos.
Isto faz com que, sob situaes de stress, o regi-
me possa amplificar os prprios movimentos que de-
ram origem presso sobre os preos, ao invs de
atuar visando cont-los. Em outras palavras, um au-
Conforme discutido, a poltica monetria no
exerceu nenhuma influncia sobre esses preos no
perodo corrente, mostrando-se absolutamente neu-
tra. Assim, como cerca de 30% do IPCA, ndice ado-
tado pelo Banco Central para operar o regime de
metas composto por preos cujo comportamento
reflete a inflao pregressa (Figura 4), resta poltica
monetria operar sobre os chamados preos livres
para cumprir a meta estipulada, fato que condiciona a
prtica de uma poltica monetria mais restritiva do
que seria necessria, caso todos os preos respon-
dessem aos mecanismos de mercado.
Cumpre destacar, adicionalmente, que cerca de
40% do ndice reflete os preos dos bens
transacionveis (Figura 4), cujo processo de forma-
o determinado, fundamentalmente, pelas foras
que operam no mercado internacional e pelos custos
mdios dos pases produtores, sobre os quais os
efeitos da poltica monetria podem ser arrefecidos
ou anulados pela variao dos preos externos de
tais produtos. Restam, assim, apenas 30% dos pre-
os que so integralmente passveis de serem influ-
enciados pela poltica monetria no perodo corrente,
Figura 4
ndice de inflao e regime de metas: Brasil, 1999-2006
Fonte: Banco Central do Brasil. Elaborao dos autores
mento da taxa de juros, para fazer com que a inflao
convirja para a meta, ao invs de provocar apreciao
cambial, impulsiona a depreciao, dado o aumento
do risco de default da dvida pblica, fazendo a infla-
o aumentar ainda mais (BLANCHARD, 2004). Em-
bora o fenmeno no constitua uma caracterstica
intertemporal da economia brasileira, movimento si-
milar foi observado quando da crise eleitoral de 2002.
Nesta perspectiva, a despeito da realidade brasileira
no satisfazer as condies sob as quais as
conjecturas apontadas por Blanchard (2004) seriam
de fato vlidas, conforme sustentado por Belivaqua e
Loyo (2005), a fragilidade das finanas pblicas do
pas no suprime a possibilidade de recorrncia do
referido fenmeno.
Alm da baixa eficincia do canal de ativos (Figu-
ra 1), o baixo nvel da relao crdito/PIB no pas (Fi-
gura 5) faz com que o canal de crdito tambm tenha
menor relevncia na operao do mecanismo de pol-
tica monetria, na comparao com as economias
avanadas. Sua importncia tende a crescer medi-
da que o crdito se amplia.
Figura 5
Regime de metas: Brasil, 1999-2006
Fonte: Banco Central do Brasil. Elaborao dos autores
para 2,5%. Em 2004 e 2005, o ndice superou o cen-
tro da meta, embora tenha ficado aqum do teto su-
perior
9
. Em 2006, os ltimos dados mostram uma
convergncia de expectativas em torno de uma infla-
o prxima de 3%, bem abaixo da meta estipulada
para o ano, de 4,5%. Faz-se importante destacar,
contudo, que o resultado esperado para 2006 tem
contado com um cenrio internacional altamente fa-
vorvel e uma taxa de cmbio que, se mantida a m-
dio prazo, pode colocar em risco a melhora das
contas externas, verificada a partir de 2004.
De modo geral, com exceo apenas dos pero-
dos que contaram com um ambiente internacional
altamente benigno, esses resultados permitem afir-
mar que a partir do momento em que se resolveu es-
tabelecer objetivos mais ambiciosos para a inflao,
vis--vis o atual desenho do regime, o sistema pas-
sou a no responder adequadamente. Para 2007, a
meta estabelecida de 4,5%, com margem de dois
pontos para cima ou para baixo, como em 2006.
Cumpre ratificar que um formato rgido coadunado ao
estabelecimento de metas ambiciosas para a infla-
o, ao dificultar a operao do regime e arranhar a
credibilidade do Banco Central, enseja a prtica de
um desenho ainda mais rgido, sobrepenalizando as
variveis reais da economia.
Estas inconsistncias, alm de no potencializa-
rem o papel do regime como ncora de expectativas,
exigem a prtica de uma poltica monetria de carter
intertemporalmente restritivo, obstaculizando a reto-
mada do crescimento sustentado da economia. Con-
forme destacado por Oliveira (2006b), o Brasil
apresentou no perodo posterior adoo do regime
de metas um crescimento mdio e mediano inferior ao
interregno prvio (1995-1998), alm de um grau de
volatilidade do produto ligeiramente maior, com queda
apenas sensvel da inflao mdia na comparao
1995-1998 e 1999-2004.
APERFEIOAMENTOS NECESSRIOS
A discusso anterior mostra que um formato mais
malevel de IT concorreria para maximizar os efeitos
positivos do regime e minimizar os negativos, em li-
nha com algumas experincias internacionais bem-
sucedidas nesta direo (OLIVEIRA, 2006b). A
As duas condies dificultam a conduo da pol-
tica monetria, vez que obstaculizam seu mecanis-
mo de transmisso, e, ao cabo, dilatam o prazo para
que seus efeitos se faam sentir sobre o lado real da
economia. Isto faz com que o cumprimento das me-
tas estabelecidas para o ndice cheio de inflao,
dentro do horizonte de apenas um ano, exija a prtica
de juros elevados e cmbio valorizado, combinao
insustentvel num perodo prolongado.
Embora o Banco Central tenha a possibilidade de
ajustar a meta para a inflao, como fez em 2005, este
procedimento poder prejudicar a credibilidade da auto-
ridade monetria. Alm disso, at que a mudana seja
percebida como inevitvel pelos policymakers, a polti-
ca monetria operada de maneira restritiva, no in-
tento de reorientar as expectativas do pblico,
gerando efeitos negativos dispensveis relativamen-
te a produto e emprego.
J o cenrio macroeconmico, embora tenha apre-
sentado importante melhora nos ltimos trs anos,
ainda no apresenta um grau de consistncia capaz
de suprimir riscos potenciais. A fragilidade das contas
pblicas e a elevada volatilidade cambial observada
nos ltimos anos, suavizada apenas no perodo mais
recente marcado por um contexto internacional alta-
mente benigno , colocam em risco a eficcia da ope-
rao do regime sob o atual desenho.
Por ltimo, uma outra anomalia explcita do regi-
me de IT brasileiro diz respeito ao ritmo de desinflao
perseguido pela autoridade monetria. Levando-se em
considerao que existe uma tendncia natural de con-
vergncia dos ndices de preos ao atacado e ao varejo
no mdio prazo; que h um elevado descompasso entre
tais ndices desde a adoo do regime de metas (Figura
5); que, tambm, h um representativo componente
inercial da inflao brasileira e; que, outrossim, faz-se
uso de apenas um expediente flexibilizador do regi-
me; pode-se inferir que o ritmo de desacelerao dos
preos estipulado pelo Banco Central ao longo do
perodo 1999-2006 pode ser considerado ambicioso,
notadamente no atual formato do sistema.
A Figura 5 apresenta a meta estabelecida e a in-
flao registrada no interregno 1999-2006. Como se
pode observar, aps a meta estipulada ser cumprida
em 2001, 2002 e 2003, passa a se verificar quadro
distinto, com a inflao superando o teto da meta,
inclusive considerando o aumento da banda em torno
da meta central no ltimo perodo referido, de 2%
9
Em 2005, a meta inicial para a inflao era de 4,5%, sendo ajustada para 5,1% quando
da observncia de que a meta de 4,5% se mostrava impossvel de ser alcanada.
utilizao de um formato rgido, combinado com o es-
tabelecimento de metas ambiciosas para a inflao,
considerando as especificidades do processo de
formao de preos e do mecanismo de transmis-
so da poltica monetria prevalecentes no Brasil,
concorre para fragilizar a
credibilidade da autoridade
monetria e problematizar a
sustentao do binmio re-
putao-credibilidade.
Embora o contexto inicial
em que o IT foi implantado no
Brasil tenha condicionado a
adoo de um desenho rgido
no intento de dirimir as dvidas dos agentes quan-
to capacidade da autoridade monetria manter a
inflao baixa e sob controle prorrogar sua utiliza-
o constitui equvoco similar manuteno de uma
taxa de cmbio sobrevalorizada. Mesmo depois de
dissipados os riscos de volta da inflao, como
ocorreu aps o Plano Real, quando do uso da nco-
ra cambial, cujos efeitos deletrios se fizeram sentir
de forma significativa na fragilizao do cenrio
macroeconmico do pas.
Uma das principais lies do Plano Real corres-
pondeu aos problemas gerados pela no adaptao
dos instrumentos de poltica econmica s condi-
es prevalecentes em cada momento. Se, por um
lado, o Plano se mostrou bem-sucedido, entre outras
razes, por ter incorporado a dinmica da indexao
em sua prpria lgica, com a transformao do
indexador na prpria moeda aps alguns meses de
convvio com a URV; por outro, implicou fortes cons-
trangimentos sociedade brasileira, justamente pelo
fato de sua principal ncora, a cambial, no ter sido
ajustada s novas condies vigentes, que possibili-
tariam a acomodao de um reajustamento da taxa
de cmbio sem que isso comprometesse a estabili-
dade da nova moeda, o Real.
Situao anloga ocorre com o regime de metas
para a inflao, pois, a despeito de sua transformao
de instrumento de desinflao para ncora de expec-
tativas, seu formato permaneceu o mesmo. Com isso,
ao invs de contribuir para a retomada do crescimento
da economia brasileira, o regime tem servido de obst-
culo a este processo, uma vez que a exigncia de uma
poltica monetria, intertemporalmente restritiva, con-
corre para desestimular o investimento, alm de in-
centivar o direcionamento do fluxo monetrio para a
circulao financeira ao invs da industrial. Esta pri-
meira, dissociada do processo de criao e multipli-
cao da renda e do emprego, conforme sustentado
por Keynes (1971).
Esta falta de agilidade no
manejo dos instrumentos de
poltica econmica faz com
que o pas desperdice impor-
tantes oportunidades histri-
cas. Nos ltimos anos, por
exemplo, o crescimento eco-
nmico no Brasil tem se situ-
ado num patamar inferior ao observado na economia
mundial, tanto no centro, quanto em relao aos de-
mais pases latino-americanos (CEPAL, 2006).
Esta averso mudana pode ser atribuda a di-
versos motivos, os quais escapam ao propsito des-
te artigo. Vale chamar a ateno, contudo, para o
descompasso entre o tempo poltico e o tempo
econmico requerido para a viabilizao de mudan-
as. Enquanto o primeiro reflete o perodo condizente
com os interesses da classe poltica e, por isso, en-
contra-se mais compassado com o clculo eleito-
ral, o segundo se refere ao perodo requerido pela
adaptao das instituies e das normas nova rea-
lidade econmica que se apresenta. A atual composi-
o do CMN, ao no incorporar representantes de
outros setores, concorre para subordinar o tempo
econmico ao tempo poltico, retardando o proces-
so de mudanas exigido por novos contextos. A de-
mocratizao do Conselho, mediante a incorporao
de representantes de diversos setores da sociedade,
implicaria uma nova governana da poltica monetria
no Brasil, que atuaria para aperfeioar o canal de ex-
pectativas da poltica monetria (Figura 1).
Mudana, tambm, deve ser realizada no mto-
do de apurao das expectativas para a inflao,
baseado apenas nos departamentos econmicos
das instituies financeiras. Tem-se aqui um tpico
conflito de agente-principal, j que os bancos po-
dem buscar condicionar o processo de formao
de expectativas, de sorte a configurar a poltica
monetria ao sabor de seus interesses de balano.
Neste sentido, considerando que a variao dos
preos e dos juros tem um forte componente subje-
A atual composio do CMN, ao
no incorporar representantes de
outros setores, concorre para
subordinar o tempo econmico
ao tempo poltico, retardando o
processo de mudanas exigido
por novos contextos
tivo, determinado por conveno, mostra-se opor-
tuno ampliar o conjunto de atores na pesquisa so-
bre expectativas inflacionrias, que sob IT, ditam o
compasso da poltica monetria. Incorporar as ex-
pectativas dos setores ligados ao lado real da eco-
nomia, bem como os centros de pesquisas de
Universidades, seria um importante passo para di-
rimir os impactos negativos potenciais acarretados
pelo conflito bancos-Banco Central.
Mostra-se necessrio, ademais, substituir o ndice
cheio por um core inflation. Isto porque, ao servir de
guia para a conduo da poltica monetria, a utiliza-
o de um ndice que carrega itens altamente volteis
concorre para problematizar a gesto da poltica mo-
netria. Embora o Banco Central tambm considere
em suas decises, alm do ndice cheio, o ncleo
para a inflao, a institucionalizao de um core
inflation para nortear a conduo da poltica monetria
aperfeioaria o processo de formao e coordenao
de expectativas dos atores econmicos, determinante
no regime de metas para a inflao.
Conforme mostrado por Oliveira (2006a), mesmo
os pases desenvolvidos, cujas economias so me-
nos vulnerveis a choques e cujo grau de indexao,
quando existente, muito menor do que o observado
no Brasil, fazem uso de ncleos de inflao. Por
isto, a utilizao de um ndice cheio pode ser consi-
derada uma importante anomalia do formato de IT
brasileiro, embora justificvel em seu estgio inicial.
A Figura 5 apresenta duas medidas de ncleo, por
excluso de preos monitorados e por mdias apa-
radas, sendo possvel observar a menor volatilidade
do ndice (menor desvio padro, discriminado por s),
alm do menor patamar, em quase todo o interregno
considerado. Este comportamento enseja a execu-
o de uma poltica monetria menos sensvel aos
movimentos episdicos que implicam desvios passa-
geiros dos preos em relao meta perseguida.
Mais oportuno seria, contudo, ao invs de excluir
do ndice de inflao os preos administrados,
desindexar os contratos assistidos pelo governo me-
diante a reviso dos termos contratuais realizados
quando das privatizaes, cuja inercialidade inflacio-
nria decorrente impe severas restries ao manejo
da poltica monetria. Como se pode verificar na Figu-
ra 5, os preos administrados acumulados nos lti-
mos 12 meses, findos nos meses respectivos,
superaram por quase todo o perodo a variao dos
preos livres. Por no exercer efeito sobre o compo-
nente inercial no perodo corrente, a poltica monet-
ria acaba tendo que ser manejada de modo a
arrochar os preos livres, no intento de compatibilizar
o comportamento dos preos com a trajetria almeja-
da para a inflao.
Isto significa que o estabelecimento de uma meta
para a inflao num intervalo entre 3% a 5%, por exi-
gir um nvel de preos livres ainda menor, mostra-se
factvel apenas sob condies peculiares, como um
cenrio externo altamente benigno, no sustentveis
permanentemente. Nesses termos, a desindexao
se apresenta como condio indispensvel para au-
mentar o grau de eficincia da poltica monetria e,
ao cabo, para permitir uma relao mais sintomtica
entre os movimentos na taxa de juros e o comporta-
mento dos preos.
O atual formato do IT utilizado no Brasil faz com
que o cumprimento da meta enseje um manejo tal
dos instrumentos de poltica econmica que, se por
um lado, mostra-se subserviente lgica do cumpri-
mento da meta para a inflao no curto prazo, por
outro e, paradoxalmente, coloca em risco a prpria
sustentao do binmio reputao-credibilidade, ao
concorrer para fragilizar os fundamentos da econo-
mia. Merece destaque, neste sentido, a utilizao da
taxa de cmbio como instrumento de desinflao,
movimento que, se desacompanhado de um contex-
to internacional favorvel, pode implicar aumento da
vulnerabilidade da economia a choques externos, em
face de seus impactos negativos sobre a conta-cor-
rente do balano de pagamentos.
Por fim, as experincias internacionais bem-su-
cedidas na utilizao do regime de metas sugerem a
utilizao de um horizonte mais alongado para a ope-
rao e avaliao do sistema. Isto permitiria maior
grau de absoro de choques, alm de viabilizar mai-
or compasso entre a operao do regime e o pass-
through da poltica monetria. Pases como Austrlia
e Nova Zelndia, cujos canais de transmisso da po-
ltica monetria so mais eficientes do que os do Bra-
sil, operam o sistema a partir de horizontes mais
dilatados que ultrapassam o ano-calendrio e
vem apresentando resultados positivos, tanto em
termos de reduo da inflao, quanto em termos de
crescimento econmico (OLIVEIRA, 2006a).
Iniciativas que busquem aumentar a eficincia
dos canais de transmisso da poltica monetria
tambm se mostram fundamentais para uma melhor
operao do sistema, tais como elevar a relao
crdito/PIB, de sorte a potencializar o canal de cr-
dito da poltica monetria,
outrossim para aumentar a
participao dos ttulos pr-
fixados na composio da d-
vida mobiliria com base
em uma estratgia que bus-
que romper a gesto pr-
cclica da dvida pblica realizada no Brasil h anos
e que concorra na direo de configurar um canal de
ativos com efeito convencional, por meio do qual um
aumento da taxa de juros, ao implicar uma queda do
preo do ttulo, desestimule o consumo, ao invs de
gerar o efeito-riqueza.
A aplicao deste conjunto de aperfeioamen-
tos, alm de contribuir para a sustentao do
binmio reputao-credibilidade, no a partir da
lenincia em relao inflao, mas mediante a sin-
tonizao do desenho do regime de metas s
especificidades da inflao e dos mecanismos de
transmisso da poltica monetria no pas, tambm
contribuiria para a construo de uma estrutura a
termo da taxa de juros que propiciasse o alonga-
mento da dvida mobiliria, ao invs de incentivar a
lgica especulativa de curto prazo. Permitiria, ade-
mais, uma forte reduo da Selic com base em me-
canismos de mercado, ensejando taxas mais
elevadas para ttulos com prazos de maturao
mais alongados. Finalmente, tais iniciativas concor-
reriam para atribuir viabilidade execuo de uma
poltica cambial sintonizada com os propsitos da
produo e do emprego, deixando-se de utilizar
este preo-chave da economia como mero instru-
mento de desinflao.
CONCLUSO
O artigo discutiu os problemas relacionados
operao do regime de metas para a inflao no
Brasil, chamando particular ateno ao desenho
utilizado para a operao do sistema. Para isto,
depois de apresentar a concepo geral do IT,
procedeu-se anlise de cada um dos expedien-
tes capazes de atribuir maior maleabilidade ao
regime. Observou-se que o formato de IT utilizado
no pas pode ser considerado rgido, tomando-se
por base algumas especificidades relacionadas
ao funcionamento do mecanismo de transmisso
da poltica monetria, di-
nmica da inflao, ao am-
biente macroeconmico e
ao ritmo de desinflao per-
seguido pela autoridade
monetria.
A anlise permitiu concluir
que o desenho do regime de metas atualmente utiliza-
do requer a prtica de uma poltica monetria
intertemporalmente contracionista, procedimento que
obstaculiza a retomada do crescimento sustentado da
economia. Alm disso, a coexistncia de um formato
rgido de IT com o estabelecimento de metas ambicio-
sas para a inflao dificulta a operao do regime, co-
loca em risco a credibilidade da autoridade monetria
e minimiza os efeitos positivos da prpria ncora utili-
zada, ensejando um grau de rigidez ainda maior.
O comportamento do regime de IT a partir de 2001
indica a necessidade de incorporao de expedien-
tes capazes de torn-lo mais compatvel com as ca-
ractersticas da economia brasileira. O regime de
metas teria seus efeitos positivos potencializados se
fosse operado com base em um core inflation, que
exclusse os itens mais volteis e os preos adminis-
trados pelo governo; se contasse com um Conselho
Monetrio Nacional mais amplo e democratizado, de
sorte a compassar o tempo poltico s exigncias
do tempo econmico; se o processo de apurao
das expectativas de inflao fosse realizado, no
apenas a partir das expectativas dos departamentos
econmicos dos bancos, mas mediante a apurao
das expectativas de outros setores econmicos re-
presentativos da sociedade, no intento de dirimir
eventuais problemas de agente-principal; se fosse
operado sob um prazo mais dilatado, de modo a evi-
tar que desvios temporrios dos preos em relao
trajetria desejada para a inflao provoquem mudan-
as desnecessrias na conduo da poltica monet-
ria; se contasse com medidas complementares, mas
no menos importantes, que buscassem aperfeioar
os canais de transmisso da poltica monetria.
O comportamento do regime de IT a
partir de 2001 indica a necessidade de
incorporao de expedientes capazes
de torn-lo mais compatvel com as
caractersticas da economia brasileira
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Sistema Financeiro Nacional e oferta
de crdito: uma anlise estrutural
ps-plano real*
Thiago Reis Ges**
Lcio Flvio de Freitas***
Fbio Batista Mota****
Resumo
O presente artigo tem por objetivo avaliar a trajetria da oferta
de crdito no ps-Plano Real, de 1995 a 2005. A anlise foi feita
pela tica da tendncia, utilizando-se sries de tempo a preos
constantes de dezembro de 2005. Como sabido, a estabilidade de
preos implicou, para os bancos, a perda da receita inflacionria,
que era uma das suas principais fontes de lucro. poca, boa
parte dos especialistas argumentava que a expanso do crdito
seria a sada para o problema. Contudo, os resultados do estudo
demonstram no ter havido mudanas significativas no padro de
crescimento do crdito, salvo a partir de 2004 com o advento do
microcrdito e do crdito consignado. O que houve, de fato, foi a
expanso das operaes de tesouraria e a queda do volume de
crdito como proporo do PIB e do patrimnio lquido, consoante
com a postura conservadora e a preferncia pela liquidez
manifestada pela firma bancria.
Palavras-chave: Sistema Financeiro Nacional; Receita infla-
cionria; Plano Real; Oferta de crdito; Preferncia pela liquidez.
Abstract
This article aims to evaluate the course of credit offerings
after the "Plano Real", from 1995 to 2005. The analysis was
made using the trend point of view, a series of different times at
constant prices were used from December 2005. As known,
price stability implied the loss of inflationary revenues for
banks, which was one of their main profit sources. At that time,
most specialists argued that expansion of credit would be the
way to solve the problem. However, the results of this analysis
showed that no significant changes in the credit growth pattern
happened, except for the ones observed after 2004 with the
beginning of the "micro-credit" and the "payroll loan". What
really happened was the expansion of treasury operations and
the fall of credit volume, considering it as a ratio between GPD
and the net patrimony, in accord with the conservative position
and the preference for liquidity revealed by banking firms.
Keywords: National Financial System; Inflationary
revenue; Plano Real; Credit supply; Liquidity preference.
INTRODUO
A insuficincia de crdito por muito tempo esteve as-
sociada, no Brasil, instabilidade macroeconmica e,
em especial, s taxas de inflao elevadas. A estabili-
dade de preos verificada com a implementao do Pla-
no Real teve como conseqncia, inicialmente, a perda
de receita para as instituies bancrias, que, como
sabido, auferiam vantagens financeiras derivadas do
ambiente inflacionrio. Desta forma, os bancos tiveram
que estabelecer novas estratgias operacionais para,
alm de se adaptar ao novo ambiente, compensar a
perda da receita inflacionria
1
. A literatura dedicada ao
problema sugeria, em sua maioria, que uma conseq-
ncia deste processo seria a elevao da oferta de cr-
dito por parte do setor bancrio, pois esta seria a
alternativa encontrada pelos bancos para recrudescer
as taxas de lucro. Ao longo deste trabalho, procurar-se-
demonstrar, contudo, que a anlise dos dados no
permite ratificar tal argumento.
* Este artigo uma verso, com modificaes, do artigo intitulado "A oferta de crdito
no perodo ps-plano real", publicado na Revista Desenbahia em maro de 2007.
** Mestrando em Economia (CME/UFBA). Pesquisador do Programa Economia da Sade
(PECS/ISC/UFBA). thiagogoes@gmail.com
*** Mestrando em Economia (CME/UFBA). Pesquisador do Grupo de Estudos
Intersetoriais (GERI/FCE/UFBA). lucioffreitas@yahoo.com.br
**** Mestrando em Economia (CME/UFBA). Pesquisador do Programa Economia da Sa-
de (PECS/ISC/UFBA). motafb@hotmail.com
1
Os ganhos mdios mensais dos bancos com a inflao caram de R$ 408,5 milhes em
1993 para R$ 113 milhes no segundo semestre de 1994 (CARVALHO, 2003).
BAHIA
ANLISE & DADOS
O objetivo deste artigo , portanto, analisar, tendo
por base o referencial terico ps-keynesiano, a tra-
jetria temporal do volume e do comportamento do
crdito ofertado pelo Sistema Financeiro Nacional
(SFN) ps-Plano Real. Neste sentido, a anlise da
evoluo do crdito no pero-
do 1995-2005 ser feita pela
tica da tendncia, utilizan-
do-se sries de tempo a pre-
os constantes de dezembro
de 2005. A base de dados,
formada pelos saldos consoli-
dados das operaes de cr-
dito em final de perodo do
sistema financeiro nacional, pode ser encontrada no
site do Banco Central do Brasil (BACEN). O deflator
utilizado foi o ndice de Preos ao Consumidor Amplo
(IPCA), disponvel no site do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA).
Este artigo est estruturado em duas sees. Na pri-
meira so apresentadas as principais modificaes no
Sistema Financeiro Nacional ps-estabilizao de pre-
os. Analisa-se, na seo seguinte, o comportamento
do volume de crdito na economia brasileira, desta-
cando a sua interao com a conjuntura macroecon-
mica. As consideraes finais encerram a exposio.
SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL PS-
ESTABILIZAO
Nos perodos de alta inflao e desequilbrios
macroeconmicos, que marcaram os anos de 1980 e
incio de 1990, as receitas inflacionrias
2
constitu-
ram uma das principais fontes de lucros dos bancos
brasileiros. Assim, a estabilizao dos preos que se
seguiu implantao do Plano Real, em 1994, impli-
cou, por conseqncia, em profundas mudanas no
Sistema Financeiro Nacional, notadamente nas es-
tratgias operacionais
3
e na estrutura do setor banc-
rio. Estas mudanas, em boa medida, derivaram da
necessidade de se adaptar ao novo ambiente, mas,
sobretudo, da busca por novas formas de financia-
mento, dada a impossibilidade de gerar receitas a
partir da inflao.
No primeiro momento aps a estabilizao, a prin-
cipal fonte de receita buscada pelos bancos foi a ex-
panso das operaes de crdito. Esta afirmao
consoante com certos estudos que afirmam ter havido
uma elevao das operaes de crdito nos primeiros
anos ps-Plano Real, como,
por exemplo, o trabalho de
Puga (1999) e o de Barros e
Almeida Jr. (2004). Contudo, o
crescimento da oferta de cr-
dito verificado poca, que se
deu sem a devida anlise de
risco, teve como resultado um
alto ndice de inadimplncia -
que, somado a perda da receita inflacionria, provocou
um grave problema de liquidez no setor bancrio, fa-
zendo necessria a interveno do BACEN. A crise
afetou at mesmo bancos grandes e mdios, a exem-
plo dos Bancos Econmico, Nacional e Bamerindus.
Com o fim de afastar a possibilidade de uma crise
bancria sistmica, o Governo Federal promoveu
uma srie de medidas para reestruturar e fortalecer o
SFN. Entre elas, uma mudana na legislao, para
permitir ao BACEN agir de forma preventiva, quan-
do os bancos no estivessem cumprindo as re-
gras estabelecidas ou apresentassem srios
problemas financeiros. Dentre as principais medidas
adotadas pelo BACEN, o Programa de Estmulo
Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Fi-
nanceiro Nacional (Proer) obteve papel de destaque,
notadamente no que tange tentativa de salvamento
do setor bancrio brasileiro.
O Proer teve como objetivo facilitar a reorgani-
zao administrativa, operacional e societria
de instituies bancrias, incluindo a transfe-
rncia de controle acionrio, mediante a compra
e incorporao de instituies com dificuldade
de liquidez, por intermdio de concesso de
crdito subsidiado e certas vantagens fiscais
(HILLBRECHT, 1999, p. 110).
Ainda no mbito do movimento de reestruturao
do setor bancrio nacional, intensificou-se, seguindo
a tendncia mundial, o processo de desregulamenta-
o e liberalizao financeira. Tais fenmenos desen-
cadearam foras que impulsionaram um acentuado
processo de consolidao do setor de servios finan-
ceiros, via uma srie de negcios de aquisies e fu-
Nos perodos de alta inflao e
desequilbrios macroeconmicos,
que marcaram os anos de 1980 e
incio de 1990, as receitas
inflacionrias constituram uma das
principais fontes de lucros dos
bancos brasileiros
2
"Os ganhos inflacionrios eram propiciados pela perda do valor real dos depsitos
vista e/ou pela correo dos depsitos bancrios em valores abaixo da inflao." (BAR-
ROS; ALMEIDA JR., 2004, p. 3).
3
Como, por exemplo, o crescimento dos servios de intermediao financeira, adminis-
trao de portflio, custdia e emisso de ttulos, custdia de aes, entre outros.
ses, envolvendo tanto empresas bancrias nacio-
nais como de outros pases (VASCONCELOS;
STRACHMAN; FUCIDJI, 2003). A motivao para a
entrada de bancos estrangeiros no mercado brasilei-
ro estava, dentre outras, no spread creditcio e nos
elevados custos operacionais
dos bancos nacionais, que
lhes conferia uma enorme
vantagem competitiva. Con-
seqentemente, vrios ban-
cos estrangeiros entraram no
pas. Sumariamente, e a des-
peito do argumento oficial
4
da
poca, o resultado foi a des-
nacionalizao e o aumento da concentrao banc-
ria - que, ao aumentar o poder de mercado do setor,
permitiu, por exemplo, a elevao dos spreads para
operaes de crdito.
Mais ainda, nesse perodo, fim dos anos 1980
e dcada de 1990, houve uma acentuada altera-
o do comportamento dos bancos, que
passaram a financiar o endividamento pbli-
co. Farhi (2003) destaca que tal fato ocorreu
primeiro em funo do contingenciamento
de crdito interno, mas foi mantido a
posteriori por opo estratgica, como res-
postas s incertezas macroeconmicas do
perodo. Do ponto de vista da empresa priva-
da no-bancria, um outro agravo oferta de
crdito foi o descompasso entre a reduo
do seu volume e o crescimento dos merca-
dos de capitais, prejudicando a alternativa de
financiar a inverso por colocao de ttu-
los de dvida privada (securitizao) ou por lana-
mento de aes.
ANLISE DO COMPORTAMENTO DO VOLUME
DE CRDITO NA ECONOMIA BRASILEIRA
Antes de proceder anlise, enfatiza-se que o
estudo da trajetria dos saldos das operaes de
crdito concedidos pelo SFN no pode estar desco-
lado de uma anlise simultnea da conjuntura eco-
nmica do perodo em questo. Essa vinculao
reflete o fato de que os bancos, porque atuam em
um ambiente de incertezas no-probabilsticas, de-
senham as suas estratgias em funo das expecta-
tivas que formam em relao ao ambiente. Neste
sentido, tambm o comportamento da oferta de cr-
dito uma varivel dependente da conjuntura econ-
mica.
O comportamento do cr-
dito total, em valores reais,
est representado no Grfico
1. Tal comportamento, ao
menos para o caso brasilei-
ro, contradiz o argumento
comumente utilizado de que
a oferta de crdito tende a
aumentar num ambiente de estabilidade monetria.
Pelo contrrio, a anlise da tendncia da oferta de
crdito pelo SFN entre 1995 e 2005 indica no ter
havido mudanas significativas no padro de cresci-
mento do crdito, pelo menos no como funo da
estabilidade.
4
O de que os bancos estrangeiros ampliariam o leque e a qualidade de oferta de produ-
tos financeiros, aumentando a eficincia do sistema bancrio - como difundido poca
pela Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE-MF).
A anlise da tendncia da oferta de
crdito pelo SFN entre 1995 e 2005
indica no ter havido mudanas
significativas no padro de
crescimento do crdito, pelo menos
no como funo da estabilidade
No perodo imediato ps-Plano Real, observou-se
uma elevao nos saldos das operaes de crdito.
Esse fato foi justificado pelo direcionamento das
aplicaes ativas das firmas bancrias para os em-
prstimos, como alternativa perda da receita inflacio-
nria. Entretanto, como dito anteriormente, esse
aumento na concesso de crdito no foi acompa-
nhado de uma avaliao de risco adequada, dando
origem crise bancria de 1995-1996. A crise se re-
fletiu nas operaes de crdito a partir do segundo
semestre de 1995, quando os bancos passaram a
adotar uma postura mais conservadora na conces-
so de novos crditos. Em outras palavras, a crise
bancria impediu a tendncia crescente das opera-
Grfico 1
Operaes de crdito do sistema financeiro total: saldos em
final de perodo, Brasil, jan. 95/jan. 05
Fonte: Banco Central do Brasil, 2005
es de crdito no perodo, ainda que a trajetria de-
crescente tenha se revertido e permanecido estvel
j em 1996. Adicionalmente, a partir de maro de
1995, o volume das operaes de crdito foi tambm
afetado pela crise mexicana, devido adoo, pelo
BACEN, de uma poltica monetria mais restritiva.
Um recrudescimento das operaes de crdito
pde ser observado j a partir do primeiro semestre
de 1997. Contudo, no quarto trimestre do mesmo
ano, a crise financeira do sudeste asitico ampliou o
quadro de incertezas, abalando ainda mais a confian-
a dos mercados na estabilidade econmica dos pa-
ses emergentes. O agravamento das tenses no
mercado financeiro levou o BACEN a intensificar a
poltica monetria, elevando a taxa de juros. Houve,
conseqentemente, nova retrao no volume de cr-
dito concedido pelo SFN. No ltimo trimestre de
1997, a situao creditcia foi agravada pela contra-
o dos saldos das operaes de crdito do sistema
financeiro pblico - uma tentativa do governo federal
de reduzir o dficit pblico, por meio da restrio da
oferta de crdito para estados e municpios. Esse
procedimento se enquadra basicamente no processo
de renegociao da dvida bancria dos estados e
municpios. Nesse ano, houve uma retrao de
32,5%, em valores nominais, das operaes de cr-
dito ao setor pblico, em conseqncia da liquida-
o de parte da dvida bancria dos estados e
municpios, por meio de securitizao. importante
destacar ainda a Resoluo n 2.443 de 14/11/97 do
Conselho Monetrio Nacional (CMN) que limitava os
saldos das operaes de crdito por Antecipao de
Receita Oramentria.
O enfraquecimento dos efeitos da crise asitica e
a reverso da tendncia de alta das taxas de juros no
Brasil deram incio a um movimento de recuperao
da atividade econmica ainda no primeiro semestre
de 1998, aps a queda verificada em novembro e de-
zembro do ano anterior. Os cenrios interno e exter-
no mais favorveis foram tambm os responsveis
pela estabilidade das operaes de crdito verifica-
das nos primeiros meses de 1998. Contudo, a partir
do segundo semestre, com a crise russa, as expec-
tativas de aumentos na taxa de juros levaram tanto a
um posicionamento defensivo por parte dos agentes
econmicos quanto manuteno da postura con-
servadora do setor bancrio, observada ao longo do
ano, isto , permaneceram bastante rigorosos e sele-
tivos quanto concesso de novos crditos. A eleva-
o da taxa bsica de juros no foi suficiente para
assegurar o prmio de risco esperado pelo mercado
e o BACEN teve que efetuar grandes compras de re-
ais para manter a taxa de cmbio fixa frente fuga de
capitais, implicando em esterilizao monetria.
No ano de 1999, o sistema financeiro manteve a
postura conservadora nas suas operaes ativas, por
meio da seletividade do crdito e da preferncia por
operaes de tesouraria. Esse comportamento, que
j vinha de perodos anteriores, foi reforado pela
mudana do regime cambial e pelas variaes na tra-
jetria das taxas de juros. Com isso, observou-se um
declnio do volume de concesso de crditos. im-
portante ressaltar, contudo, que nesse ano foram
adotadas algumas medidas, visando a reduo do
custo de intermediao financeira e a ampliao da
oferta de crdito, a saber: as redues nos recolhi-
mentos dos compulsrios por meio de circulares do
BACEN
5
; a Cdula de Crdito Bancrio
6
, pela Medida
Provisria n 1.925, de 14/10/1999; e a sociedade de
crdito ao microempreendedor, por meio da Resolu-
o n 2.627, de 03/08/1999. Como conseqncia,
pde-se observar uma trajetria crescente dos sal-
dos das operaes de crdito j no ano de 2000, que
se estendeu at o primeiro quadrimestre de 2001. A
reduo das taxas de juros e o crescimento do PIB
de 4,2% tambm tiveram papel relevante para o au-
mento do volume de crdito.
As elevadas taxas de crescimento econmico,
verificadas desde o segundo semestre do ano 2000,
comearam a se arrefecer a partir do segundo tri-
mestre de 2001, com os saldos das operaes de
crdito, por conseqncia, tendendo na mesma di-
reo. O desaquecimento da atividade econmica
se deveu, ao menos em parte, a fatores internos e
externos, que afetaram negativamente as expectati-
vas dos agentes econmicos. Destacaram-se, entre
5
A Circular n 2.927, de 8/09/1999, reduziu a alquota de recolhimento compulsrio sobre
depsitos vista de 75% para 65% e a Circular n 2.939, de 14/10/1999, tornou nula a
alquota de recolhimento compulsrio em ttulos exigidos sobre os recursos a prazo.
6
Ttulo de crdito emitido por pessoa fsica ou jurdica, representando promessa de pa-
gamento em dinheiro em favor de instituies financeiras.
os fatores internos, a crise energtica e as eleva-
es das taxas de juros. No campo dos fatores ex-
ternos, o destaque ficou para a crise argentina e
para os atentados terroristas de 11 de setembro.
Diante deste cenrio, o SFN passou a privilegiar as
operaes de tesouraria com ttulos pblicos. Um
outro fator relevante para a retrao dos emprsti-
mos no ano de 2001 foi a diminuio dos emprsti-
mos nas carteiras das instituies pblicas federais
decorrente do estabelecimento do Programa de For-
talecimento das Instituies Financeiras Federais
(MP n 196, de 28/06/01).
O comportamento das operaes de crdito do
sistema financeiro, em 2002, manteve a trajetria de
queda, em termos reais, sobretudo no segundo se-
mestre. Esse comportamento declinante foi reflexo
das condies desfavorveis predominantes nos ce-
nrios externo (incertezas quanto aos resultados
corporativos associados s empresas americanas e
a volatilidade do preo do petrleo, devido expecta-
tiva de conflito no oriente mdio) e interno (incertezas
quanto futura conduo da poltica econmica), que
se traduziram na contrao de financiamentos inter-
nacionais, volatilidade da taxa de cmbio e elevaes
da taxa de juros - que levaram as instituies banc-
rias manuteno do comportamento conservador
quanto oferta de crdito.
A partir do segundo semestre de 2003, a condu-
o da poltica monetria se deu de forma mais fle-
xvel, refletindo a manuteno da estabilidade
cambial e a convergncia das expectativas de infla-
o meta estabelecida pela autoridade monet-
ria. A reduo das taxas de juros e a criao
de medidas institucionais voltadas a ampliar e
facilitar o acesso ao crdito, destacando-se
as operaes de microcrdito e, principalmen-
te, as de emprstimos consignados
7
em folha
de pagamento, permitem explicar a tendncia
crescente das operaes de crdito, que se
mantiveram at o final de 2005. Este fato pode
ser verificado, no Grfico 1, pela trajetria as-
cendente do volume de crdito a partir do in-
cio de 2004. Modalidade de crdito pessoal
que mais tem crescido no pas, o emprstimo con-
signado participava, no final de 2003, com 26% do
total, chegando a 35% e a 45% em dezembro de
2004 e de 2005, respectivamente. Em 2004, o cr-
dito pessoal geral cresceu 43% contra quase
100% do crdito consignado, e 44% contra 84% no
ano de 2005 (BANCO CENTRAL DO BRASIL,
2005). importante salientar tambm que a con-
juntura econmica favorvel prevalecente nos anos
de 2004 e 2005 foi um fator de fundamental impor-
tncia para o aumento do volume de crdito verifi-
cado no perodo.
Como pode ser observado no Grfico 2, o sal-
do das operaes de crdito como proporo do
PIB apresentou uma trajetria decrescente no
perodo 1995-2004. Assim, tomando-se a evolu-
o da relao crdito/PIB (Grfico 2) e a trajet-
ria dos saldos das operaes de crdito (Grfico 1),
chega-se concluso de que as medidas
adotadas com o fim de estimular a oferta de cr-
dito na economia brasileira no lograram o xito
esperado. Em outras palavras, poder-se-ia con-
tradizer o argumento de que a estabilidade de
preos provocaria um aumento expressivo da
oferta de crdito concedido pelo SFN como alter-
nativa perda da receita inflacionria. Note-se,
contudo, que o Grfico 2 revela tambm uma tra-
jetria ascendente da oferta de crdito como pro-
poro do PIB a partir de 2004. No obstante, o
perodo 2004-2005 demasiadamente curto para
se afirmar que houve uma mudana na tendncia
desta relao.
7
Regulamentado pela medida provisria n 130/03 convertida em lei pelo
Congresso Nacional em 17 de dezembro de 2003, sob o n 10.820.
Grfico 2
Operaes de crdito do sistema financeiro como proporo
do PIB, Brasil, jan. 95/jan. 05
Quando se analisa o comportamento das operaes
totais, em termos reais, do sistema financeiro privado,
observa-se que o previsto no aconteceu - o aumento da
concorrncia, em funo do processo de privatizaes,
e, por conseqncia, a elevao da oferta de crdito. As
operaes de crdito deste
segmento apresentaram ape-
nas um comportamento de leve
ascendncia, predominando
uma trajetria relativamente es-
tvel - salvo a elevao das ope-
raes de crdito total do
sistema financeiro privado no
perodo 2000-2001, um reflexo
no s da conjuntura econmica favorvel, mas tam-
bm das polticas de fomento ao crdito adotadas
pelo governo federal. Outrossim, a relao crdito to-
tal do setor privado como proporo do PIB (Grfico
3) apresentou uma trajetria estvel no perodo 1995-
2005 - as oscilaes observadas, como de costume,
remetem a fenmenos de ordem conjuntural.
Para analisar o comportamento dos saldos das
operaes de crdito do sistema financeiro pblico,
necessrio levar em conta o seu "enxugamento",
resultado do processo de reestruturao do setor
bancrio imposto pelo governo brasileiro. Como es-
perado, as operaes totais do sistema financeiro
pblico apresentaram uma trajetria declinante, no
s por causa da reduo fsica de bancos, mas tam-
bm porque as instituies pblicas remanescentes
passaram a operar de acordo com a tica bancria
privada. Constata-se que a reduo da participao
do setor pblico nas operaes de crdito no foi
acompanhada por uma elevao dos saldos das
operaes do sistema finan-
ceiro privado. Assim, as me-
didas implementadas no
incio do Plano Real, que
contemplavam a reduo da
presena do setor pblico na
atividade bancria e a aber-
tura do setor financeiro par-
ticipao ativa do capital
estrangeiro, com maior atuao no varejo, no surti-
ram o efeito desejado, a saber, a elevao da oferta
de crdito na economia brasileira, como demonstra-
do nos Grficos 1, 2 e 3.
O Grfico 3 evidencia o comportamento
temporal do saldo das operaes de crdito
do sistema financeiro pblico como proporo
do PIB, apontando a sua trajetria decrescen-
te. Os momentos de queda brusca, principal-
mente em 1997 e 2001, se devem ao processo
de reestruturao do SFN. Em 1997, foram
implementadas algumas privatizaes impor-
tantes, como a do Banerj, do Credireal e do
Meridional. No ano de 2001, a reduo do vo-
lume de crdito decorreu, principalmente, dos
efeitos produzidos pelo Programa de
Fortal eci mento das Insti tui es Fi nan-
cei ras Federai s (Medi da Provi sria n
2.196, de 28/06/2001), que afetou mais
fortemente as operaes com recursos
direcionados, em especial as relaciona-
das com o crdito habitacional e rural. O
programa objetivava o ajuste da situao
patrimonial do Banco do Brasil, da Cai-
xa Econmica Federal, do Banco do
Nordeste e do Banco da Amaznia s
normas que estabeleciam a exigncia
de capital mnimo das instituies finan-
ceiras.
Para analisar o comportamento dos
saldos das operaes de crdito do
sistema financeiro pblico,
necessrio levar em conta o seu
"enxugamento", resultado do
processo de reestruturao do
setor bancrio imposto pelo
governo brasileiro
Grfico 3
Operaes de crdito concedidas pelo sistema financeiro, pblico
e privado, como proporo do PIB, Brasil, jan. 95/jan. 05
de Fortalecimento das Instituies Financei-
ras Federais. Contudo verificou-se um princ-
pio de reverso desta tendncia nos anos de
2004 e 2005, resultado da opo deliberada
de poltica econmica do governo federal que,
desde 2004, vem estimulando o aumento do
crdito para o setor. No que tange ao crdito
pessoa fsica, pode-se observar uma trajetria
ascendente, sobretudo a partir de 2003, com
o advento do crdito consignado. Como sabi-
do, o SFN, no perodo ps-Plano Real, fez da
concesso de crdito pessoa fsica a sua
principal opo - a trajetria ascendente dos
crditos totais, em termos reais, permite con-
firmar esta afirmao. A explicao pode ser encon-
trada, sobretudo, analisando-se o crdito pelo lado
da oferta. Os crditos destinados s pessoas fsi-
cas apresentam elevadas taxas de juros e os seus
prazos so mais curtos, sendo, portanto, mais ren-
tveis para os ofertantes, os bancos. No obstante
o alto risco de inadimplncia, os juros elevados su-
peram o prmio de risco.
A explicao para a retrao, em termos reais,
das operaes de crdito, no pode ser encontra-
da na restrio da oferta, dado que a oferta de
moeda determinada endogenamente, segundo a
abordagem ps-keynesiana da firma bancria.
Tampouco parece plausvel, ao menos para o
caso brasileiro, explicar o comportamento das
operaes de crdito analisando-se o lado da de-
manda, visto que a oferta de crdito no perodo
no acompanhou o crescimento do PIB - embora
seja importante considerar o papel inibidor das al-
tas taxas de juros praticadas pelo SFN. Entretan-
to o argumento da preferncia pela liquidez, de
Keynes, parece oferecer um guia razovel para
esta tarefa. Aqui, os agentes econmicos, inclusi-
ve os bancos, preferem manter ativos mais lqui-
dos ao invs dos menos lquidos, dado o trade-off
entre retornos e riscos. Agindo sob condies de
incerteza no-probabilstica, o volume de crdito
concedido pelo SFN passa a ser uma funo das
expectativas em relao ao ambiente econmico.
Assim, em um ambiente favorvel, os bancos ten-
deriam a privilegiar a rentabilidade liquidez, ado-
tando uma postura menos conservadora na
composio da sua carteira de ativos.
Grfico 4
Operaes de crdito concedidas pelo sistema financeiro ao
setor privado, Brasil, jan. 95/jan. 05
Como pode ser observado no Grfico 4, o total
das operaes de crdito do sistema financeiro ao
setor privado, em valores constantes de dezembro
de 2005, apresentou um comportamento relativa-
mente estvel no perodo 1995-2005, havendo algu-
mas elevaes no final de 1998, no segundo
semestre de 2000 e no primeiro semestre de 2001,
reflexo da melhora no ambiente econmico, e a
partir de 2004, devido ao emprstimo consignado e
ao microcrdito. Os perodos de decrescimento,
sobretudo no segundo semestre de 2002, deveram-
se, em grande parte, conjuntura econmica ad-
versa e s incertezas derivadas das eleies
presidenciais, levando o SFN a adotar uma postura
mais conservadora.
Verificou-se tambm a trajetria dos saldos das
operaes de crdito voltadas para o setor produti-
vo. Considerando-se a tendncia apresentada, pre-
dominantemente estvel, poder-se-ia concluir que
no perodo ps-plano Real no houve melhorias no
perfil operacional do sistema financeiro, pelo menos
no no sentido de desempenhar um papel de
apoiador do crescimento econmico. Ao desagregar
o crdito por categoria de tomador, no perodo 1995-
2005, observou-se um comportamento particular
para cada segmento. Dentre os cinco setores anali-
sados - industrial, habitacional, rural, comrcio e
pessoas fsicas -, o crdito ao setor rural foi o nico
a apresentar uma trajetria relativamente estvel; os
demais experimentaram grande flutuao. No geral,
o crdito destinado ao setor habitacional apresentou
uma forte retrao ao longo do perodo - a queda
abrupta verificada em 2001 foi devida ao Programa
Por outro lado, um ambiente demasiadamente in-
certo implicaria na adoo de uma posio mais de-
fensiva, privilegiando a liquidez. A estabilidade de
preos ps-Plano Real, desafortunadamente, no foi
suficiente para superar as incertezas derivadas das
oscilaes do cenrio econmico nacional e/ou
mundial, sumarizadas nas sees anteriores. A con-
seqncia foi a adoo, por parte do SFN, de uma
postura conservadora na maior parte do perodo
1995-2005. Isto quer dizer que o perodo apresentou
estabilidade monetria, mas no econmica, levando
o SFN a operar na lgica do curto prazo, ou seja, ma-
nifestando preferncia por liquidez. Pode-se citar,
como exemplo de preferncia pela liquidez, o gran-
de volume de operaes de tesouraria efetuado
pelos bancos brasileiros. Fato justificado pela alta
rentabilidade e liquidez dos ttulos pblicos nacio-
nais, que implica um custo de oportunidade mais bai-
xo do que a opo pela oferta de crdito, por
exemplo. Resumidamente,
[...] um aumento da taxa bsica de juros ir au-
mentar a rentabilidade total dos ativos defensi-
vos (ttulo do governo) estimulando os bancos a
aumentar a sua posio lquida defensiva."
(OREIRO, 2005, p. 129).
A Tabela 1 permite avaliar a composio dos ati-
vos do SFN entre 1995-2004. Observa-se que as apli-
caes em tesouraria apresentaram significativa
expanso no perodo. Em 1995, correspondiam a
13,3% dos ativos do SFN, passando para 23,7% em
2004, um crescimento de 10,4 pontos percentuais.
Por outro lado, a participao das aplicaes em
operaes de crdito e arrendamento mercantil dimi-
nuiu. Representavam 31,7% no ano de 1995, passan-
do para 26,5% em 2004, o que significa uma queda
de 5,2 pontos percentuais.
A Tabela 2 apresenta a alavancagem das opera-
es de crdito do SFN - nmero de vezes em que as
operaes de crdito so superiores ao patrimnio l-
quido. Como observado, entre 1995 e 2004 houve
uma retrao da oferta de crdito como proporo do
patrimnio lquido (PL). possvel argumentar que o
PL das firmas bancrias aumentou bastante no pero-
do. Contudo considera-se mais razovel que a queda
na relao crdito/PL tenha o seu componente mais
importante na menor expanso das operaes de
crdito frente preferncia por ativos mais defens-
veis, consoante os resultados das anlises
efetuadas ao longo do texto. Neste sentido, os dados
das Tabelas 1 e 2 permitiriam ratificar a noo
keynesiana de preferncia pela liquidez como meio
para explicar a trajetria do crdito no pas. Mais ain-
da, permitiriam ratificar o argumento de que o com-
portamento do setor bancrio se manteve
conservador na maior parte do perodo analisado.
CONSIDERAES FINAIS
Para que o crescimento econmico seja susten-
tvel, necessrio, dentre outros aspectos, a eleva-
o da relao crdito/PIB, o que requer a
ampliao da demanda expressa nas vrias neces-
sidades de financiamento. consenso a necessida-
de de mecanismos eficientes de financiamento
produo e ao consumo para viabilizar o desenvolvi-
mento econmico. Um exemplo imediato dado
Tabela 2
Alavancagem das operaes de crdito razo emprstimos e financiamentos por
patrimnio lquido, Brasil, 1995-2004
Discriminao 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Sistema Financeiro Nacional 6,7 4,4 4,5 3,4 3 3,3 2,7 2,6 2,3 2,5
Fonte: DEPEC - Banco Central
Tabela 1
Estrutura dos ativos do sistema financeiro nacional, 1995-2004 %
Discriminao 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Disponibilidades e aplicaes interfinanceiras de liquidez 22,7 24,1 20,0 16,7 12,7 13,0 12,8 15,5 16,8 16,0
Operaes de crdito e arrendamento mercantil 31,7 30,4 25,4 26,4 26,0 27,0 24,4 23,7 24,7 26,5
Operaes de tesouraria 13,3 15,9 21,1 22,2 23,9 23,1 28,0 25,2 24,9 23,7
Permanente 11,9 9,8 10,0 12,1 12,5 11,6 10,6 10,3 10,7 10,5
Outros ativos 20,4 19,8 23,4 22,5 25,0 25,3 24,1 25,2 23,0 23,3
Fonte: DEPEC - Banco Central do Brasil
pela elevada correlao (0,91) existente entre a ofer-
ta total de crditos do Sistema Financeiro Nacional
e o PIB per capita no perodo recente, de 1988 a
2005. A correlao positiva, e ainda mais robusta
(0,98), tambm verificada quando a srie do PIB
per capita ponderada pelo
ndice de Gini, refletindo
mais apropriadamente o de-
senvolvimento social e eco-
nmico (vide Apndice).
Como mencionado ante-
riormente, a estabilidade
monetria ps-Plano Real im-
plicou, para o SFN, a perda de uma das suas princi-
pais fontes de lucro, a receita inflacionria. A
expectativa era a de que a compensao viria via au-
mento da oferta de crdito, como argumentava boa
parte dos especialistas. Contudo a anlise da ten-
dncia do volume de crdito concedido pelo SFN en-
tre 1995 e 2005 indicou no ter havido mudanas
significativas no seu padro de crescimento, que
apresentou uma trajetria relativamente estvel - sal-
vo a partir de 2004, com o advento do microcrdito e,
principalmente, do crdito consignado.
Com o objetivo de explicar o comportamento do
crdito, argumenta-se que a firma bancria manifesta
preferncia pela liquidez. A anlise da composio
dos ativos do SFN entre 1995-2004 demonstrou uma
significativa expanso das operaes em tesouraria,
em detrimento do crdito e do arrendamento mercan-
til. Outrossim, os dados sobre a alavancagem das
operaes do SFN revelaram ter havido uma
retrao dos nveis de crdito como proporo do
patrimnio lquido. Neste sentido, afirma-se que o
comportamento do setor bancrio se manteve con-
servador na maior parte do perodo analisado, com
impactos negativos evoluo da oferta de crdito
na economia brasileira. preciso enfatizar, contu-
do, que o comportamento da firma bancria quanto
ao crdito, como no poderia deixar de ser, foi tam-
bm uma funo das expectativas formadas com as
oscilaes verificadas no cenrio econmico. Resu-
midamente, e a despeito da estabilidade de preos
ps-Plano Real, o crdito no foi a alternativa per-
da da receita inflacionria.
No obstante a perda da receita inflacionria, o
SFN tem, nos ltimos anos, obtido lucros extraordi-
nrios, que crescem a cada ano. Como exposto ao
longo do texto, o SFN encontrou meios para se
adaptar ao novo ambiente ps-Plano Real, no ha-
vendo, desta forma, qualquer correlao entre a per-
da da receita inflacionria (ocorrida em meados de
1994) e os recordes de lu-
cros do SFN, verificados nos
anos mais recentes. Assim,
a explicao para os suces-
sivos recordes de lucros do
SFN fica como sugesto
para investigaes futuras.
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O comportamento do setor
bancrio se manteve conservador
na maior parte do perodo
analisado, com impactos negativos
evoluo da oferta de crdito na
economia brasileira
1988 0,015969035 9601,77552 0,616 5914,69372
1989 0,133855485 9720,549201 0,636 6182,269292
1990 3,040784242 9133,095058 0,614 5607,720366
1991 15,72965852 9072,474483 0,5985 5429,875978
1992 196,5770972 8877,130945 0,583 5175,367341
1993 4758,192585 9166,794342 0,604 5536,743783
1994 118740,9006 9551,630684 0,6025 5754,857487
1995 219927,4167 9801,930364 0,601 5890,960149
1996 245686,3333 9909,816763 0,602 5965,709692
1997 270216,8333 10080,45983 0,602 6068,436817
1998 266566,9167 9943,657799 0,6 5966,194679
1999 283008,6667 9873,208259 0,594 5864,685706
2000 299304,9167 10151,70376 0,595 6040,263737
2001 331380,5 10134,28302 0,596 6040,032681
2002 354483,5 10179,42323 0,589 5995,680282
2003 388955,0924 10086,54744 0,583 5880,457156
2004 456292,1976 10432,85265 0,572 5967,591716
2005 548917,2922 10519,89051 0,569 5985,8177
Fonte: BCB Boletim/Moeda, Ipeadata
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Tabela 2
Matriz de correlaes Operaes de Crdito PIB per capta PIB x (1- Gini)
Operaes de Crdito 1,00 0,91 0,98
PIB per capta 0,91 1,00 0,43
PIB x (1 - Gini) 0,98 0,43 1,00
ANEXOS
Tabela 1
Fonte: Elaborao prpria
KENYS MENEZES MACHADO
Renda mnima no Brasil: de programas
residuais a polticas pblicas residuais
*
Kenys Menezes Machado**
Resumo
Desde meados da dcada de 1990, observou-se no Brasil o
surgimento e o gradativo aumento da importncia dos
programas de transferncia de renda entre as polticas sociais.
A criao de programas que dessem bons resultados e
significassem avano nos indicadores, tivessem boa aceitao
pela populao e fossem eficientes no fornecimento dos
recursos tornou-se fundamental na agenda governamental. No
governo FHC, o destaque foi o Bolsa Escola; no governo Lula, o
Bolsa Famlia apresentado como pea principal (ou a mais
visvel) da engrenagem montada para acabar com a misria ou,
pelo menos, minimizar os efeitos nefastos sobre o emprego da
poltica econmica ps-real. O objetivo deste artigo analisar os
programas de transferncia de renda inspirados nos
programas de renda mnima e o destaque que tiveram entre as
polticas pblicas do governo federal.
Palavras-chave: Renda mnima; Bolsa famlia; Bolsa escola;
Poltica pblica.
Abstract
From the middle of the 1990s, Brazil experienced the
appearance and growth of an appreciation for income transfer
programs as a key part of social policies. The creation of
programs yielding good results in terms of social indicators,
good acceptance among the population and showing efficiency
for supplying resources, became fundamental within the
governmental agenda. During the FHC's Government, the
highlight was the social program called "Bolsa Escola"; during
Lula's Government, this program is shown as the main part (or the
most visible) of the "gear" built to end misery or to minimize, at
least, the nefarious effects observed with the application of the
economic policies adopted after the "Plano Real" application. The
objective of this article is to analyze the programs of income
transfer, inspired in minimum income programs, and their
prominence among the public policies of the federal government.
Key words: Minimum income; Bolsa famlia; Bolsa escola;
Public policy.
INTRODUO
Desde meados da dcada de 1990, observou-se
no Brasil o surgimento e o gradativo aumento da im-
portncia dos programas de transferncia de renda
entre as polticas sociais. Isto no significa que no
existissem programas cujo benefcio fosse monet-
rio, mas sinaliza que a lgica pela qual os programas
so desenhados e os recursos alocados foi alterada
de forma significativa nesse perodo. A distribuio
dos recursos passou da existncia de direitos
contributivos ou da incapacidade de trabalhar para a
necessidade de atender as camadas mais carentes
da populao, por meio de polticas focalizadas.
Essa mudana segue a tendncia internacional
de considerar o combate pobreza como priorida-
de dentro da agenda mundial de desenvolvimento.
A criao de indicadores - ndice de Desenvolvi-
mento Humano (IDH), ndice de Pobreza Humana
(IPH), linhas de pobreza etc. - e metas a serem
alcanadas pelas naes, como as chamadas me-
tas do milnio (PANORAMA... 2002), tornou o
combate pobreza no s um elemento respeit-
vel do reconhecimento da existncia de direitos
bsicos para toda a humanidade, mas uma forma
de se avaliar o desempenho dos governos. A cria-
o de programas que dessem bons resultados e
significassem avano nos indicadores, tivessem
boa aceitao pela populao e fossem eficientes
no fornecimento dos recursos tornou-se fundamen-
tal na agenda governamental.
* Artigo apresentado, com algumas modificaes, na 41 Assemblia Anual do Con-
selho Latino Americano de Escolas de Administrao (CLADEA), em Montepelier,
Frana, em 2006.
** Economista e Mestre em Administrao pela Universidade Federal da Bahia
(UFBA). Especialista em polticas pblicas e gesto governamental do Estado da
Bahia. E-mail: kenysm@gmail.com
BAHIA
ANLISE & DADOS
RENDA MNIMA NO BRASIL: DE PROGRAMAS RESIDUAIS A POLTICAS PBLICAS RESIDUAIS
O imposto de renda negativo vem
sendo defendido por vrios
economistas, por fornecer uma
renda mnima via complementao
monetria, sem interferir no
funcionamento dos mercados
Entre esses programas esto os de transferncia
de renda, cuja origem remete aos programas de renda
mnima, j existentes em outras partes do mundo.
Adaptado s especificidades locais, estes programas
ganharam destaque como polticas pblicas focaliza-
das. No governo de Fernando
Henrique Cardoso, o destaque
foi o Bolsa Escola; no governo
de Lus Incio Lula da Silva, o
Bolsa Famlia apresentado
como a pea principal (ou a
mais visvel) da engrenagem
montada para acabar com a
misria. Assim, o objetivo deste artigo analisar os
programas de transferncia de renda inspirados nos
programas de renda mnima e o destaque que tiveram
entre as polticas pblicas do governo federal.
Neste trabalho foram delimitadas trs esferas, ou
perspectivas, na qual o programa poderia se susten-
tar: a econmica (e de gesto), a poltica e a social.
Observou-se que o Bolsa Escola e, mais ainda, o
Bolsa Famlia, obtiveram bons resultados em termos
de argumentos favorveis a sua manuteno e expan-
so nas trs esferas. Para a apresentao destes ar-
gumentos, o artigo foi dividido em trs sees: uma
reviso sobre a renda mnima, uma descrio da evolu-
o do Bolsa Escola ao Bolsa Famlia e uma anlise
sobre as razes da expanso destes programas. A
concluso finaliza a apresentao do assunto.
RENDA MNIMA
Os programas de transferncia de renda tm origem
nos programas de renda mnima, tambm conhecidos
como renda bsica ou renda de cidadania. Sua principal
caracterstica o fornecimento de um benefcio na for-
ma monetria sem a necessidade de uma contribuio
anterior. Segundo seus defensores, esse auxlio esta-
tal na forma monetria a maneira mais eficaz de dis-
tribuir renda, pois o indivduo sempre estar em uma
situao pelo menos igual ao do fornecimento de um
bem de igual valor (CURY; EISSA, 1998). Isso ocorre
porque a mesma cesta de mercadorias que seria
ofertada sempre pode ser adquirida no mercado. As di-
ferenas na definio de renda mnima se referem aos
diferentes formatos que tal programa pode assumir.
Van Parijs (2002, p. 195) define renda bsica
como "[...] uma renda paga por uma comunidade
poltica a todos os seus membros individualmente,
independente de sua situao financeira ou exi-
gncia de trabalho." Com esta definio, percebe-
se que, para esse autor, a renda bsica individual
e incondicional. Contudo, as
inmeras experincias na
Europa e nos EUA mostram
que a renda mnima muitas
vezes no fornecida de for-
ma incondicional, seja finan-
ceira ou no, e possui vrias
especificidades.
Segundo Lavinas e Varsano (1998, p. 51), os pon-
tos em comum nos programas de renda mnima em
adoo na Europa so os seguintes:
(i) so universais e destinam-se a todos que se
encontram em situao de necessidade decor-
rente de insuficincia de renda; (ii) so um direi-
to subjetivo, isto , atribudo com base em uma
demanda feita pelo prprio interessado; (iii) so
um direito condicional, pois implicam o respeito a
certas prerrogativas e, em alguns casos, con-
trapartidas, como a disponibilidade para exer-
cer um trabalho; e (iv) so um direito subsidirio,
ou seja, tm seu valor modulado pelo montante
das demais prestaes sociais e pela renda in-
dividual ou familiar.
As alternativas de renda mnima lato sensu so o
imposto de renda negativo e o fornecimento de uma
renda mnima de montante fixo. O imposto de renda
negativo vem sendo defendido por vrios economis-
tas, por fornecer uma renda mnima via complemen-
tao monetria, sem interferir no funcionamento dos
mercados (RAMOS, 1998; URANI, 1998). Tambm
Friedman (1978, p. 172) defendeu a implantao do
imposto de renda negativo:
Duas coisas parecem claras. Primeiro, se o ob-
jetivo mitigar a pobreza, deveramos ter um
programa destinado ao pobre [...] Segundo, o
programa deveria, tanto quanto possvel, uma
vez que opera atravs do mercado, no
distorcer o mercado nem impedir seu funciona-
mento. este o erro dos preos subsidiados do
salrio mnimo, das tarifas e de outras tantas
medidas. O procedimento mais recomendvel
em bases puramente mecnicas seria o imposto
de renda negativo.
O imposto de renda negativo prev o fornecimento
de uma renda mnima fixada com base na definio
de um patamar mnimo - seja o nvel de pobreza, de
indigncia etc. -, no qual se pagar o imposto ou re-
ceber uma complementao na renda. Caso o in-
divduo no obtenha renda
alguma, ele receber a quan-
tia necessria para chegar ao
patamar mnimo de renda de-
finido. Para aqueles que re-
cebem um valor abaixo do
patamar estabelecido, o com-
plemento ser baseado neste
valor, de forma a estimular o
trabalho, pois sempre se es-
tar em melhor situao financeira trabalhando. As
pessoas que obtiverem uma renda acima do patamar
mnimo estabelecido pagaro imposto de renda de
acordo com sua remunerao (RAMOS, 1998).
Um exemplo extrado de Ramos (1998) ilustrar
melhor o mecanismo acima citado. Suponha-se que
o patamar mnimo estabelecido para a renda lquida
de uma pessoa seja 1.000 unidades monetrias
1
e a
alquota do imposto de renda seja 50%. Desse
modo, quem no auferir renda alguma receber um
complemento de 1.000, resultando na renda lquida
mnima de 1.000. Aqueles com renda bruta de 100
recebem um complemento de 950, resultando em
uma renda lquida de 1.050; caso a renda auferida
seja de 200, o complemento ser de 900, e a renda
lquida, 1.100. O complemento se d para os indiv-
duos que recebem at uma renda bruta de 2.000
unidades monetrias (50% de 2.000 igual renda
lquida mnima). Acima deste valor, ser cobrado o im-
posto de renda (positivo).
A vantagem do imposto de renda negativo, como
pode ser observado acima, o estmulo busca de
trabalho remunerado pelos indivduos que recebem
esse tipo de benefcio. Segundo seus defensores,
uma poltica social baseada nesse imposto no inter-
fere no funcionamento dos mercados e preserva a li-
vre escolha das pessoas (RAMOS, 1998). Dentre as
crticas implementao dessa proposta, destacam-
se sua difcil operacionalizao e o alto volume de
recursos necessrios.
A dificuldade na operacionalizao do progra-
ma est em obter as informaes das rendas in-
dividuais para o clculo do complemento da
renda. Isto ocorre, principalmente, em pases
como o Brasil, cuja informalidade no mercado de
trabalho grande. J o vo-
lume de recursos depende
da forma de clculo do im-
posto; ou seja, qual ser o
patamar mnimo de renda e
a alquota estabelecida
para a complementao.
Outra alternativa de renda
mnima o fornecimento de
um montante fixo. Nesse
caso, estabelece-se um valor mnimo, no qual to-
das as pessoas (ou famlias) com renda inferior
quele valor recebem um complemento monetrio
determinado. Assim como o imposto de renda ne-
gativo, ele pode ser universal ou focalizado em al-
gum grupo mais necessitado. Sua principal
vantagem a dispensa do clculo para todas as
famlias do valor do complemento que deve ser for-
necido, j que o benefcio sempre fixo. Contudo,
esta simplicidade causa dois problemas.
O primeiro que ele no leva em conta a diferena
de renda entre os beneficirios e, assim, as diferen-
tes necessidades; o segundo o chamado problema
de fronteira (URANI, 1998). Com a determinao de
um valor limite, h uma descontinuidade entre aque-
les que recebem o benefcio e aqueles que no o re-
cebem. Quem estiver um pouco acima da "fronteira"
de rendimentos nada recebe, o que pode estimular a
subdeclarao do rendimento ou a diminuio das
horas de trabalho. Esse problema ser mais grave
quanto maior for o valor fornecido.
As alternativas citadas podem ser de
abrangncia universal ou focalizadas em certos
grupos sociais. Na universal, o benefcio forneci-
do a todas as pessoas, independente da renda,
ou a todas as pessoas que se enquadrem no perfil
dos rendimentos exigidos. Neste caso, a
focalizao baseada no rendimento, seja por
meio de um limite mximo (renda fixa) ou de pata-
mares de rendimentos que recebem benefcios
variveis (imposto de renda negativo). Nos progra-
mas focalizados em certos grupos, determina-se
A dificuldade na operacionalizao
do programa est em obter as
informaes das rendas individuais
para o clculo do complemento da
renda. Isto ocorre, principalmente,
em pases como o Brasil, cuja
informalidade no mercado de
trabalho grande
1
Ramos (1998) no utiliza uma unidade monetria especfica.
um pblico-alvo que ser beneficiado com base
em um ou mais critrios alm da renda. Estes
podem ser definidos por faixa etria, regio geo-
grfica, insero social, entre outros.
Os programas tambm podem exigir contra-
partidas dos potenciais be-
neficirios. Esta exigncia
pode referir-se, por exem-
plo, participao em al-
gum curso de qualificao,
obrigao de aceitar um
emprego em sua rea, quando surgir a oportunida-
de, matrcula e freqncia dos filhos na escola
(como no caso do Bolsa Escola e do Bolsa Fam-
lia). No caso da disponibilizao de um determi-
nado valor monetrio, diferentemente do imposto
de renda negativo, estes critrios no delimitam
quanto cada indivduo vai receber, mas se ele vai
ou no receber o benefcio.
BOLSA ESCOLA E BOLSA FAMLIA
O Programa Nacional de Renda Mnima, vincula-
do educao - Bolsa Escola -, foi criado em feverei-
ro de 2001 e tinha como fonte de recursos o Fundo de
Combate e Erradicao da Pobreza, cujas transfe-
rncias foram de R$ 1,7 bilho em 2001 e cerca de
R$ 2 bilhes em 2002 (BRASIL, 2002c).
O pblico-alvo do programa era constitudo
pelas famlias com renda per capita igual ou infe-
rior a R$ 90,00
2
, que possussem crianas de 6 a
15 anos matriculadas na escola. O valor do benef-
cio era de R$ 15,00
3
reais por ms para cada crian-
a matriculada no ensino fundamental, com o
limite de at 3 crianas por famlia. Como contra-
partida, exigia-se freqncia a pelo menos 85%
das aulas e verificao desta freqncia a cada 3
meses. O benefcio era transferido diretamente do
Tesouro Nacional para as famlias por meio do car-
to do Bolsa Escola. A preferncia no cadastra-
mento que o recebimento do benefcio seja
responsabilidade das mes.
Para a implementao do Bolsa Escola, criou-
se a Secretaria do Programa Nacional de Bolsa
Escola (SPNBE), composta por trs diretorias
(BRASIL, 2002a): a Diretoria de Articulao com
os municpios, a Diretoria de Auditoria, Fiscaliza-
o e Avaliao e a Diretoria de Operaes. Estas
diretorias foram criadas para que o programa funci-
onasse de forma eficiente e cumprisse os objetivos
traados. Segundo o relat-
rio de atividades do ano
2002, "[...] a misso funda-
mental do Bolsa Escola Fe-
deral promover a educao
das crianas de famlias de
baixa renda."(BRASIL, 2002c).
O Bolsa Escola Federal foi projetado para atingir
todos os municpios brasileiros, cabendo-lhes re-
querer a participao no programa, o cadastramento
das famlias e a criao de uma Lei Municipal (BRA-
SIL, 2002a). Vrias parcerias foram criadas, para
que os municpios participassem do programa, per-
mitindo, j em setembro de 2002, que 99,7% esti-
vessem includos. Em setembro de 2003, o
programa atendia a 5.106.509 famlias, com um to-
tal de 1,5 bilho de reais em benefcios (BRASIL,
2004c). Um ponto de destaque alcanado pelo pro-
grama foi a canalizao dos recursos para a popu-
lao beneficiada. Do oramento total em 2002,
92,8% foram pagos em benefcios e somente 7,2%
foram gastos com despesas operacionais (BRASIL,
2002b, 2002c).
Aps a implantao do Bolsa Escola, foram
criados pelo governo federal outros programas de
transferncia de renda para famlias carentes: o
Auxlio Gs, o Bolsa Alimentao e o Carto Ali-
mentao
4
. O primeiro, implantado em janeiro de
2002, fornecia R$ 7,50 por ms como comple-
mento para a aquisio de gs de cozinha e esta-
va vinculado ao Ministrio das Minas e Energia. O
Bolsa Alimentao, do Ministrio da Sade, foi
criado em setembro de 2001 e fornecia R$ 15,00
por filho a famlias com crianas de at 6 anos,
com limite de at 3 filhos. J o Carto Alimenta-
o, do antigo Ministrio de Segurana Alimentar
e Combate Fome, foi criado em junho de 2003 e
distribua R$ 50,00 por ms a todas as famlias
que estivessem vinculadas ao programa Fome
Zero (BRASIL, 2004b, 2004c).
Um ponto de destaque alcanado
pelo programa foi a canalizao
dos recursos para a populao
beneficiada
2
Valor correspondente a 1/2 salrio mnimo no ano de lanamento.
3
Valor equivalente a 1/12 do valor do salrio mnimo no ano do lanamento.
4
Esses programas faziam parte da rede de proteo social do governo federal, compos-
ta por 15 programas em 2003. Os recursos destes programas aumentaram de 1,75% do
PIB em 1995, cerca de R$ 11,3 bilhes, para 2,46% do PIB em 2003, ou seja, algo em torno
de R$ 37,2 bilhes (BRASIL, 2004c).
Em outubro de 2003, o governo federal criou o
programa Bolsa Famlia, com o objetivo de unificar
os trs programas de transferncia de renda conti-
nuada acima citados, e o Bolsa Escola
5
. Esses
programas continuariam a funcionar at que as fa-
mlias beneficiadas anterior-
mente passassem a receber
o benefcio pelo Bolsa Fam-
lia. Desde ento, o nmero
de famlias contempladas
seria aumentado gradual-
mente at alcanar todas as
famlias em situao de po-
breza extrema e fome (BRASIL, 2004b, 2004c).
O valor do novo benefcio possui uma parte fixa
e outra varivel; o mximo a ser recebido por uma
famlia R$ 95,00 (valor para os anos de 2004,
2005 e 2006). A parte fixa corresponde a R$ 50,00
mensais para todas as famlias que possuam ren-
da per capita de at R$ 50,00 mensais; a parte va-
rivel corresponde a R$ 15,00 mensais por
criana de 0 a 15 anos para as famlias que pos-
suem renda per capita de at R$ 100,00 reais,
com limite do fornecimento da parte varivel a at
3 crianas (BRASIL, 2004b, 2004c). Assim, as fa-
mlias com renda per capita inferior a R$ 50,00 re-
cebero o valor fixo mais a parcela varivel de R$
15,00, a depender da existncia de filhos na faixa
etria exigida. As famlias com renda per capita
entre R$ 50,00 e R$ 100,00 recebero somente a
parcela de R$ 15,00 reais por filho, como j ocorre
com o Bolsa Escola.
O valor total dos recursos para os programas de
transferncia de renda aumentou de R$ 689,65 mi-
lhes (0,06% do PIB) em 2001 para R$ 3,5 bilhes
(0,23% do PIB) em 2003 (BRASIL, 2004a, 2004b,
2004c). Esses valores incluam os recursos do Bolsa
Renda, programa criado para atender s famlias atin-
gidas pela seca ou outra calamidade temporria e
sujeita existncia de recursos oramentrios
(BRASIL, 2004c). O Bolsa Escola, o Auxlio Gs, o
Bolsa Alimentao e o Carto Alimentao recebe-
ram R$ 20 milhes em julho de 2006, enquanto foi
destinado R$ 683 milhes ao Bolsa Famlia no mes-
mo perodo (BRASIL, 2006).
Em maro de 2005, o Bolsa Famlia fornecia R$
430 milhes para 6 milhes de famlias, ou 58,60%
da populao pobre estimada (BRASIL, 2005a,
2005b). Em julho de 2006, os recursos chegavam a
R$ 683 milhes, beneficiando 11 milhes de famlias,
ou 99,2% da populao pobre
estimada (BRASIL, 2006). O
valor mdio do benefcio era
de R$ 61,43, alcanando
99,2% dos municpios brasi-
leiros (BRASIL, 2006). Os
municpios que mais rece-
bem recursos so Bahia,
Minas Gerais, So Paulo, Cear e Pernambuco, nes-
ta ordem (ver Tabela 1, adiante).
BOLSA FAMLIA: DE PROGRAMA
A POLTICA PBLICA
A experincia do governo federal com os progra-
mas de renda mnima e a tentativa de aperfeio-los
insere-se em um contexto mais amplo de busca de
maior eficincia e legitimidade dos gastos sociais. A
forma na qual este contexto e as alternativas para se
chegar a certos objetivos comuns, como a reduo
da pobreza e da desigualdade, so construdos leva a
vrias divergncias que parecem ser menores no
caso dos programas de transferncia de renda.
Perspectiva econmica
Nas ltimas dcadas, observou-se o agravamento
da limitao dos recursos disponveis pelos Estados
nacionais relativamente ao aumento das demandas
sociais. Segundo Fleury (2000), o consenso em rela-
o necessidade de se reformar o Estado mascara
o conflito existente entre os diferentes diagnsticos
de sua crise e as solues para sua superao. O re-
sultado seria o predomnio da viso neoliberal, que
considera a crise econmica como decorrente de
uma crise do Estado. Esta ltima teria trs elemen-
tos: uma crise no modo de interveno, uma outra
de natureza fiscal e uma terceira referente admi-
nistrao burocrtica (FLEURY, 2000). De acordo
com essa perspectiva, a soluo encontra-se na re-
duo da atuao do Estado em prol das opes de
mercado, mesmo que o resultado seja a limitao
de direitos sociais.
5
O Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), criado em 1996, no foi inclu-
do nessa unificao, apesar de ser um programa de transferncia de renda.
De acordo com essa perspectiva, a
soluo encontra-se na reduo da
atuao do Estado em prol das
opes de mercado, mesmo que o
resultado seja a limitao de
direitos sociais
Nos setores nos quais fosse necessria a atua-
o do Estado, as polticas pblicas deveriam se-
guir a lgica do custo-benefcio e da eficincia no
momento do atendimento das necessidades e da
redistribuio dos recursos. A busca por maior efi-
cincia nos gastos, segundo essa perspectiva,
est ancorada em trs "teses": descentralizao,
focalizao e privatizao (DRAIBE, 1993). A
descentralizao dos programas aproximaria os
responsveis pela gesto dos problemas em ques-
to; a focalizao permitiria o direcionamento dos gas-
tos sociais apenas aos grupos mais necessitados; e a
privatizao deslocaria o fornecimento de bens e ser-
vios do setor pblico para o setor privado, melhoran-
do a situao fiscal do Estado. Essas "teses" no
so exclusivas do pensamento neoliberal, como a
descentralizao e a focalizao (DRAIBE, 1993), mas
podem entrar em conflito com a idia de direitos soci-
ais, como no caso da focalizao e da privatizao.
Essas idias foram absorvidas pelo Estado brasi-
leiro ao longo da dcada de 1990 e, mesmo com uma
modificao no governo em 2002, alguns preceitos
continuaram a vigorar. A necessidade de se produzir
supervits fiscais e a poltica de juros altos mantive-
ram a taxa de crescimento da economia em nveis
muito inferiores aos necessrios para absorver a
mo-de-obra disponvel no mercado de trabalho e pro-
porcionar a incluso social da populao mais pobre
por meio dos mecanismos de mercado. Era imperati-
vo, ento, a minimizao desses efeitos sem com-
prometer a poltica econmica ento vigente.
Dentro desse contexto, os programas de transfe-
rncia de renda implementados possuem algumas ca-
ractersticas que os aproximam daquela perspectiva e
possibilitariam a minimizao daqueles efeitos, dos
quais se destacam as seguintes: o benefcio na forma
monetria, a focalizao nas famlias carentes, o in-
centivo educao, a justificativa do baixo valor como
forma de inibir a subdeclarao de renda e a rapidez e
transparncia no repasse dos recursos via carto.
Como citado anteriormente, o fornecimento do bene-
fcio na forma monetria parte do pressuposto que o indi-
vduo estar em uma situao pelo menos igual ao do
fornecimento de um bem de igual valor, pois a mesma
Tabela 1
Programas de transferncia de renda por UF: Brasil, julho 2006 R$
UF Bolsa famlia Bolsa escola Bolsa alimentao Carto alimentao Auxlio gs
Acre 3.582.908 10.830 1.935 5.900 73.800
Alagoas 21.691.727 45.840 6.225 40.250 278.070
Amazonas 13.939.302 51.855 885 0 128.040
Amap 1.392.194 4.200 75 0 19.590
Bahia 91.680.817 403.935 12.315 388.200 2.403.480
Cear 58.725.062 178.905 5.160 281.550 1.439.025
Distrito Federal 4.677.229 33.330 0 150 107.940
Esprito Santo 10.844.227 43.830 1.965 5.600 207.750
Gois 14.047.612 75.720 1.275 3.400 346.455
Maranho 49.628.520 109.545 3.030 48.650 549.870
Minas Gerais 67.514.250 362.550 2.235 226.150 1.831.530
Mato Grosso 7.843.081 29.010 255 1.250 153.150
Mato Grosso do Sul 6.454.706 28.050 1.095 0 164.940
Par 34.509.184 109.110 10.065 0 382.710
Paraba 27.193.433 47.625 2.775 135.100 425.010
Pernambuco 54.845.737 110.925 5.400 416.300 1.075.965
Piau 24.144.144 83.700 1.725 127.650 439.455
Paran 24.880.351 247.230 13.155 5.000 1.188.525
Rio de Janeiro 24.468.093 186.015 1.380 50 899.790
Rio Grande do Norte 18.777.787 40.905 1.995 153.800 444.810
Rio Grande do Sul 25.841.588 163.185 570 17.600 730.170
Roraima 2.176.354 4.935 2.160 0 14.235
Rondnia 5.833.762 20.775 780 0 52.440
Santa Catarina 7.789.631 132.405 3.495 3.200 486.345
So Paulo 61.371.207 316.005 5.355 550 1.105.035
Sergipe 12.627.353 36.960 4.215 30.650 180.045
Tocantins 6.650.244 22.575 4.620 0 134.025
Total Brasil 683.130.503,00 2.899.950 97.140 1.891.000 15.252.200
Fonte: Brasil, 2006
cesta de mercadorias que seria fornecida sempre pode-
ria ser adquirida no mercado. Assim, o mercado ir
alocar os recursos de uma forma mais eficiente que o go-
verno, desde que este provenha os recursos necessrios
para os beneficirios do programa. O fornecimento, pelo
governo, de mercadorias no lu-
gar do dinheiro acarretaria em
aumento de custos decorren-
tes da burocracia e da maior
possibilidade de corrupo en-
tre o processo de compra e
distribuio dos bens. Isso
evitado com a distribuio
dos recursos via carto mag-
ntico, o que s pode ocorrer
se eles forem providos na for-
ma monetria.
As exigncias a serem exercidas sobre os be-
neficirios representam uma forma de incentiv-los
a realizar certas atividades importantes para eles
que, devido a uma srie de razes, desde a falta de
recursos financeiros at a desinformao, no reali-
zam. Em alguns programas, como o Bolsa Escola, o
incentivo educao aparecia como principal objeti-
vo, pois o valor do benefcio era muito baixo para jus-
tificar o combate a alguma carncia com o poder de
compra fornecido. No Bolsa Famlia, os incentivos
continuam importantes, e esses so maiores com o
aumento dos recursos.
Com o acrscimo no valor do benefcio, o incenti-
vo negativo subdeclarao da renda tambm au-
menta, no obstante a existncia de dois patamares
de renda para a seleo do pblico-alvo. Isso reala a
necessidade de maior monitoramento e cuidado no
cadastramento da populao a ser beneficiada pelo
programa, que continua sob responsabilidade dos
municpios. Essa delegao de tarefas no se esten-
de aos recursos, pois estes continuam concentrados
no Tesouro e transferidos diretamente aos beneficiri-
os, favorecendo o maior controle pela Unio como for-
ma de inibir o desvio de verbas nos municpios.
A focalizao no um elemento inerente aos
programas de renda mnima, mas ela sempre foi utili-
zada entre os programas criados no Brasil. A limita-
o oramentria e a nfase na redistribuio de
recursos monetrios para aqueles que esto em situ-
ao de pobreza extrema so os principais argumen-
tos dos defensores desse desenho. A focalizao
nas famlias pobres justificar-se-ia pelo objetivo do
programa: se este visa combater a pobreza, o foco
deve ser o pobre. Assim, aumentaria no s a eficin-
cia do programa, mas, tambm, sua eficcia.
PERSPECTIVA POLTICA
Os programas de transfe-
rncia de renda conseguiram
obter apoio de polticos dos
mais diferentes matizes ideo-
lgicos, pois, no obstante
minimizarem a interferncia
do Estado via polticas pbli-
cas no mercado (como ex-
plicado anteriormente,
fornecido poder de compra, no mercadoria), eles
tambm sinalizam um aumento da interveno do
Estado na rea social e a extenso do direito a
uma parcela (mesmo que pequena) da riqueza pro-
duzida na sociedade. com base neste argumen-
to que Suplicy (2002) defende o fornecimento de
uma renda bsica incondicional, nos moldes defini-
dos por Van Parijs (2002).
Essa proposta possui limitaes em termos de
recursos e incentivos, mas foi o embrio das diver-
sas alternativas implantadas nos mbitos munici-
pal, estadual e federal entre diferentes correntes
partidrias. O resultado foi a incorporao de pro-
gramas de renda mnima no planejamento de polti-
cas articuladas para combater a pobreza de forma
sustentada, como pode ser observado no Fome
Zero, na estratgia paulistana de incluso social
(POCHMANN, 2002) e no Mapa de Ativos, da Fun-
dao Getlio Vargas (2003).
A focalizao tambm condizente com as polti-
cas propostas pelo Banco Mundial, em suas reco-
mendaes de estratgias de combate pobreza.
Com o aval e apoio dessa instituio, o governo ga-
nha apoio internacional, tanto pela conduo da pol-
tica econmica quanto pela gesto dos programas
de cunho social. A despeito do pequeno resultado al-
canado pelo Fome Zero, o Bolsa Famlia, programa
que faz parte daquela poltica, ganhou tamanho des-
taque que passou a ser confundido com a prpria
poltica pblica antes caracterizada pelo Fome Zero.
O resultado foi a incorporao de
programas de renda mnima no
planejamento de polticas
articuladas para combater a
pobreza de forma sustentada, como
pode ser observado no Fome Zero,
na estratgia paulistana de incluso
social (POCHMANN, 2002) e no
Mapa de Ativos, da Fundao
Getlio Vargas (2003)
Essa focalizao tambm permitiu o maior alcance
das polticas governamentais populao de baixa ren-
da. Segundo dados do IBGE, 99,20% das famlias de
baixa renda foram contempladas com o Bolsa Famlia
em julho de 2006 (BRASIL, 2006). So essas famlias
que, fundamentalmente, elege-
ram o atual governo e formam
sua base de apoio. O atendi-
mento a essas famlias com
algum programa social funda-
mental para que o governo no
perca este apoio. A reduo
dos recursos neste programa
ou a indicao de seu trmino
politicamente difcil, como se
demonstrou na ltima eleio
para presidente. A simples
possibilidade de reduo de recursos por um dos candi-
datos teve que ser rpida e veementemente negada,
pois este corria o risco de ser tachado como defensor
de uma poltica anti-social e contra os pobres.
Dessa forma, qualquer discusso acerca de
uma agenda social governamental para os prxi-
mos anos passa, necessariamente, pela incluso
do Bolsa Famlia entre as polticas pblicas. No
o Bolsa Famlia que deve se articular com os ou-
tros programas, mas o contrrio - com todas as
vantagens e desvantagens que isso possa trazer.
PERSPECTIVA SOCIAL
A afirmao do governo federal de que o combate
pobreza seria sua principal meta foi importante no incio
do governo, mas era essencial que a promessa se re-
vertesse em aes. O Brasil est entre os pases mais
desiguais do mundo e cerca de 1/6 a 1/3 de sua popula-
o (a depender da metodologia empregada para esse
clculo) est abaixo da linha de pobreza. Uma interven-
o nesta rea mostrava-se mais que desejada pela
populao. A despeito das crticas quanto ao carter
assistencialista, a expanso do Bolsa Escola tinha a
legitimidade de estar minimizando uma das maiores
mazelas da sociedade brasileira, a pobreza, e tambm
"suavizando" os nefastos efeitos sobre o emprego, am-
plificados pela poltica econmica ps-real.
O foco do Bolsa Escola correspondia s famlias
carentes (renda familiar mensal per capita inferior a
R$ 90,00), com filhos entre 7 e 14 anos e, aps a ampli-
ao da faixa etria, de 6 a 15 anos de idade. O objetivo
era o fornecimento de uma renda que incentivasse a fre-
qncia das crianas escola. Com o Bolsa Famlia,
continua-se com este incentivo, mas a meta principal
passa a ser a complementa-
o da renda. Todas as famli-
as que possurem renda
abaixo de R$ 50,00 per capita
tm direito ao benefcio, inde-
pendente de possurem ou no
filhos. O direito a uma renda
mnima deixa de estar vincula-
do contribuio prvia ou in-
capacidade para o trabalho,
mas dada a todos aqueles
que no tm condies, inde-
pendente das razes, de conseguirem recursos para
atender certas necessidades vitais.
Segundo o governo federal (BRASIL, 2004b), as
vantagens da unificao dos programas foram as se-
guintes: aumento do valor dos benefcios, aumento
da populao beneficiada, maior racionalizao e
simplificao no fornecimento do benefcio e mudan-
a de foco do indivduo para a famlia. A freqncia
escola, vacinao das crianas e outras exigncias
existentes na estrutura dos programas anteriores fo-
ram mantidos no Bolsa Famlia, que coordenado
por um Conselho Gestor Interministerial, formado pe-
los ministrios responsveis pelos programas de
transferncia de renda anteriores.
No obstante as crticas, o programa vem re-
cebendo o apoio de algumas pesquisas que apon-
tam seu bom desempenho no combate pobreza
(BRASIL, 2004; IMMERVOLL et al., 2003; IPEA,
2006; ROCHA, 2005; SOARES et al., 2006). De
acordo com Soares et al. (2006), que utilizam os
dados da PNAD de 2004, os programas de trans-
ferncia de renda reduzem tanto a incidncia
como a intensidade da pobreza e a desigualdade.
S o Bolsa Famlia foi responsvel por 21% da
queda observada pelo ndice de Gini no perodo de
1995 a 2004. A boa focalizao tambm desta-
cada pelos autores, pois os problemas de recebi-
mento indevido dos benefcios so pequenos em
relao cobertura e aos montantes envolvidos.
Qualquer discusso acerca de uma
agenda social governamental para
os prximos anos passa,
necessariamente, pela incluso do
Bolsa Famlia entre as polticas
pblicas. No o Bolsa Famlia que
deve se articular com os outros
programas, mas o contrrio - com
todas as vantagens e desvantagens
que isso possa trazer
Apesar desta importante contribuio no com-
bate desigualdade, Soares e outros. (2006) des-
tacam que o baixo valor do benefcio limita o efeito
do programa em relao possibilidade da famlia
sair da pobreza. Por si s o programa est longe
de ser suficiente. O Benefcio de Prestao Conti-
nuada (BPC)
6
e a previdncia no piso, que da mes-
ma forma so bem focalizados, tm efeitos
maiores no combate pobreza. Em outras pala-
vras, para os autores,
[...] a aplicao de uma metodologia que permite
imputar o valor das transferncias de renda nos
rendimentos das famlias leva a resultados que
indicam que todos os programas de transfern-
cia so bem focalizados; todos so capazes de
aliviar a pobreza, sendo o BPC e a previdncia
no piso capazes de retirar as famlias da pobre-
za; e que todos contriburam de modo relevante
para a queda na desigualdade entre 1995 e
2004. (SOARES et al., 2006, p. 39).
A despeito dessa constatao, o IPEA (2006, p.
6), em nota tcnica, ressalta que a relao custo-be-
nefcio do Bolsa Famlia e do BPC mais favorvel do
que a das aposentadorias e penses, sendo seu efei-
to mais importante sobre a desigualdade:
A contribuio relativa desses diferentes
componentes bastante sensvel medida de
desigualdade utilizada. Quanto mais sensvel
renda dos mais pobres a medida, mais im-
portante a contribuio do Bolsa Famlia e do
BPC, sendo o efeito do primeiro substancial-
mente mais forte.
CONSIDERAES FINAIS
A busca de maior eficincia na implementao
das polticas de combate pobreza no precisa, ne-
cessariamente, resultar em perda de direitos sociais
ou na despolitizao do tema. O problema da ascen-
so dos programas de transferncia de renda entre
as polticas sociais o risco de encobrir, sob o argu-
mento da reduo da pobreza (louvvel por si s), a
diminuio dos recursos em outras reas sociais
com a alegao de aumento da eficincia dos gastos
pblicos. Assim, buscar-se-ia a "maximizao" do
combate pobreza por meio de programas que ele-
vassem a renda da populao mais carente acima das
linhas de pobreza comumente utilizadas, como as do
Banco Mundial, para comparaes internacionais.
O risco desse argumento existe, mas ele no o
nico que sustenta a expanso do Bolsa Famlia.
Como analisado no artigo, alm da maior eficincia, o
programa tambm sustentado por razes polticas e
sociais to importantes quanto a econmica. A proemi-
nncia alcanada pelos programas de transferncia de
renda, a ponto de serem destacados como polticas
pblicas caracterizadoras de toda uma poltica de com-
bate pobreza, deve-se a um conjunto de razes que
se reforam mutuamente, nas trs esferas analisadas.
As controvrsias quanto focalizao dos programas
sociais parecem ter sido minimizadas no Bolsa Escola
e no Bolsa Famlia, ao contrrio do que ocorre em ou-
tras reas, como na sade e na educao.
A tentao de aumentar o valor do benefcio para
conseguir melhores resultados no combate pobreza
tornaria o programa extremamente oneroso para os
cofres pblicos, sem maiores ganhos em termos de
criao de novos incentivos, e agravaria o problema da
fronteira. Com isso, aumentaria a dependncia da po-
pulao beneficiada em relao ao programa sem gan-
hos a longo prazo, pois uma poltica de combate
pobreza deve ser articulada com diferentes polticas
sociais e macroeconmicas, e no ficar dependente
da canalizao de recursos de um nico programa
7
.
Embora existam vrios pontos a favor, as limita-
es devem ser observadas no momento da formula-
o dos objetivos e desenhos dos programas
governamentais, por mais eficientes que paream ser.
Segundo Lavinas (2000, p. 527), "[...] o debate acerca
do melhor regime de transferncias sociais, cujo fun-
damento o princpio da justia, d centralidade a ou-
tro princpio balizador ou valor, desta vez ligado
lgica do mercado." Assim, a diversidade de aspectos
dos programas de transferncia de renda, mesclando
princpios de justia social, eficincia distributiva e in-
terveno estatal permitiu que eles ganhassem espa-
o entre as polticas sociais de combate pobreza.
6
O BPC um benefcio fornecido aos idosos com 65 anos ou mais e a portadores de de-
ficincia, ambos com baixa renda, independente de contribuio prvia previdncia. O va-
lor do benefcio de 1 (um) salrio mnimo.
7
A no ser que o governo mude a estratgia de sua poltica social e passe efetivamente a
adotar a renda bsica de cidadania, a exemplo da proposta por Suplicy (2002).
Alm disso, os destaques alcanados, inicialmen-
te pelo Bolsa Escola e, posteriormente, pelo Bolsa
Famlia, serviram para minimizar os efeitos negativos
da poltica econmica implantada no perodo ps-real.
Desse modo, como houve um aprofundamento dessa
poltica do governo de Fernando Henrique Cardoso
para o governo de Lus Incio Lula da Silva, houve tam-
bm a necessidade de uma expanso nos mecanis-
mos sociais de "suavizao", cujos principais
instrumentos foram os programas de transferncia de
renda. Devido a essa importncia, passaram de "pro-
gramas residuais" para "polticas pblicas residuais".
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DANILO JORGE VIEIRA
Ajustamento fiscal dos estados no
ps-Real e suas implicaes para as
polticas de desenvolvimento regional
Danilo Jorge Vieira
*
Resumo
O artigo analisa o ajuste fiscal dos estados aps a
implementao do Plano Real, com o objetivo de verificar as
conseqncias para as suas polticas de desenvolvimento. A
idia central do texto que os novos parmetros de gesto das
contas pblicas estabelecidos no bojo da renegociao da
dvida estadual (Lei 9.496/1997) e da Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF) inibiram as estratgias constitudas pelos estados
para induzir o crescimento das bases econmicas instaladas em
seus domnios territoriais, obscurecendo, assim, as perspectivas
de desenvolvimento regional em grandes propores.
Palavras-chave: Desenvolvimento regional; Finanas
pblicas; Responsabilidade fiscal; Desequilbrios regionais;
Endividamento pblico.
Abstract
This article analyzes the consequences of the states
fiscal adjustment after the Plano Real implementation, in
order to verify the consequences it had on development
policies. The core idea of this text is that the new
parameters for the public budget administration
established while renegotiating the state debt (Law 9.496/
1997) and in the LRF (Fiscal Responsibility Law)
restrained state government strategies for economic
growth in their respective regions, thus severely reducing
all economic development perspectives.
Key words: Regional development; Public finances;
Fiscal responsibility; Regional asymmetries; Public debt.
INTRODUO
O artigo discute o ajustamento fiscal dos esta-
dos a partir do Plano Real, buscando refletir sobre
as conseqncias para as possibilidades de imple-
mentao de polticas direcionadas a enfrentar as
marcantes disparidades econmicas regionais do pas.
Sustenta que os novos parmetros de gesto das contas
pblicas, estabelecidos no bojo da renegociao da dvi-
da estadual (Lei 9.496/1997) e aprofundados pela Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) Lei Complementar 101/
2000 , representaram um ponto de ruptura com as con-
dies at ento prevalecentes, conduzindo desarticu-
lao das estratgias fomentadoras constitudas pelos
estados para apoiar a modernizao e o crescimento
das bases econmicas instaladas em seus domnios
territoriais. No sendo acompanhado de uma simultnea
recuperao mais incisiva da Unio para ao menos con-
trabalanar a drstica queda dos investimentos, tal pro-
cesso deixou como saldo remanescente perspectivas
bem mais acanhadas de retomada de um novo ciclo de
desenvolvimento, problematizando ainda mais a evolu-
o dos desequilbrios regionais brasileiros.
O texto est dividido em duas sees, alm desta
parte introdutria e das consideraes finais. Na pri-
meira seo, so abordados alguns aspectos da atu-
ao dos estados na sustentao de estratgias
autnomas de desenvolvimento nas duas dcadas
imediatamente anteriores ao Plano Real. Essa dis-
cusso inicial atende a dois propsitos. Em primeiro
lugar, busca apontar o papel ativo que os estados
desempenharam na questo regional, destacando
que suas polticas isoladas potencializaram o pro-
cesso de desconcentrao espacial das atividades
econmicas nos anos de 1970 e conseguiram, em
* Mestre em Desenvolvimento Econmico pelo Instituto de Economia da Universidade
Estadual de Campinas (IE-Unicamp).
BAHIA
ANLISE & DADOS
AJUSTAMENTO FISCAL DOS ESTADOS NO PS-REAL E SUAS IMPLICAES PARA AS POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL
certo sentido, reduzir os impactos da crise dos anos
de 1980 sobre a estrutura produtiva local. Em segun-
do lugar, identifica, em linhas gerais, as condies
que permitiram essa atuao fomentadora, o que
essencial para aquilatar em que medida o ajustamen-
to fiscal no ps-Real iria signi-
ficar um rompimento com os
padres predominantes no
momento anterior. A segunda
seo encarrega-se de analisar
o ajuste empreendido e suas
implicaes para a capacidade
dos estados agirem a favor da
expanso de suas economias.
BREVES ASPECTOS DA
ATUAO FOMENTADORA DOS ESTADOS
O setor pblico exerceu papel ativo na configura-
o espacial da economia brasileira. Se no bojo da in-
dustrializao e da integrao do mercado nacional,
sancionou a emergncia de um arranjo centralizado das
atividades produtivas no Sudeste e, principalmente, em
So Paulo, a partir de 1970 deu substncia e suporte
ao processo de desconcentrao colocado em curso
naquela dcada, implicando num movimento de con-
vergncia das rendas regionais e estaduais medidas
pelo Produto Interno Bruto (PIB) embora em dimen-
ses insuficientes para modificar as marcantes
assimetrias j constitudas
1
. Tal evoluo no foi, en-
tretanto, resultado da atuao isolada do governo cen-
tral, que municiado com amplos instrumentos de
poltica econmica desde as reformas tributria, finan-
ceira e administrativa dos anos 1960, sustentou inves-
timentos e proveu crdito, infra-estrutura, incentivos e
subsdios de toda ordem a favor de um crescimento
econmico menos concentrado regionalmente. As ad-
ministraes estaduais tambm buscaram constituir
mecanismos prprios de estmulo a suas respectivas
economias, de modo a aproveitar a retomada do ciclo
expansivo do perodo para capturar o maior volume
possvel de investimentos.
Desde a dcada de 1950, pelo menos, quando a
questo regional foi revigorada e passou a integrar de
forma mais sistemtica a agenda nacional, diversos
estados lanaram-se num esforo de modernizao
das estruturas produtivas locais, cuja estratgia cen-
tral residia na industrializao a qualquer custo. Pro-
liferaram, a partir de ento,
inmeras iniciativas de fo-
mento em mbito estadual,
com a criao de bancos de
desenvolvimento, companhias
de distritos industriais, secre-
tarias de planejamento, conces-
sionrias de energia eltrica,
rgos de pesquisa e de pro-
moo industrial etc. Esse
aparato institucional foi dina-
mizado por fontes lquidas de recursos, de origem in-
terna e externa, tornadas disponveis no bojo da
retomada do crescimento e das referidas reformas da
dcada de 1960, na medida em que favoreceram a
ampliao do gasto pblico.
Embora as mudanas impetradas pelo Regime Mili-
tar tenham sido reconhecidamente centralizadoras, es-
tabelecendo uma relativa subordinao das instncias
subnacionais s determinaes traadas em mbito fede-
ral, os estados encontraram espaos para manipular vari-
ado elenco de instrumentos de natureza fiscal e
financeira na atrao de investimentos. Uma situao
aparentemente contraditria, mas que se explica por di-
versos fatores. Deve ser considerado, primeiramente,
que o engajamento dos estados em projetos isolados de
industrializao estava, de maneira geral, alinhado s ori-
entaes nacionais de crescimento acelerado. Muitas
das polticas estaduais de desenvolvimento regional en-
contrariam amparo e estmulo no plano federal. o que
pode ser percebido com a verificao do tratamento dado
ao endividamento dos estados no perodo. As regulamen-
taes foram, desde o final dos anos 1960, modificadas
seguidamente para permitir a contratao de crdito
alm dos limites legalmente previstos. A preocupao,
naquele momento caracterizado pela existncia de con-
dies favorveis de liquidez do mercado financeiro inter-
nacional e de grande dinamismo dos fundos de
poupana compulsria (FGTS, PIS, PASEP etc.), era
em maior nfase direcionar os recursos captados para o
financiamento de despesas de capital e em menor nfa-
se controlar os nveis de endividamento.
1
A constituio do aparato estatal que serviu de suporte industrializao abordada
longamente em Draibe (1985). Cardoso de Mello (1987, p. 89-173) e Tavares (1998, p.
123-195) interpretam a conjuno entre Estado e industrializao no caso brasileiro. Os
determinantes histricos da concentrao regional, a partir da evoluo da indstria, so
tratados em Cano (1998b) e, numa viso alternativa, por Oliveira (1981). Detalhada anlise
da integrao do mercado nacional e da diviso inter-regional do trabalho que ia se con-
formando no mbito daquele processo apresentada em Cano (1998a, p. 149-301).
Desde a dcada de 1950, pelo menos,
quando a questo regional foi
revigorada e passou a integrar de
forma mais sistemtica a agenda
nacional, diversos estados lanaram-
se num esforo de modernizao das
estruturas produtivas locais, cuja
estratgia central residia na
industrializao a qualquer custo
DANILO JORGE VIEIRA
Ademais, as reformas da dcada de 1960 en-
gendraram e permitiram o estabelecimento de
intrincadas articulaes financeiras entre os entes
descentralizados estaduais e federais, que garanti-
am aos primeiros repasses expressivos de recur-
sos. As mudanas tambm
colocaram disposio dos
estados a alternativa das
contrataes de emprstimos
externos, bem como abriram-
lhes o acesso ao mercado de
capitais, ao organizar o mer-
cado de ttulos da dvida pbli-
ca. Assim, no campo financeiro,
os governos estaduais, so-
bretudo os de maior peso econmico, no encon-
traram maiores dificuldades para financiar os
gastos requeridos por seus projetos autnomos de
desenvolvimento.
O apoio federal aos gastos com investimento
pode ser verificado ainda pelas regras estabelecidas
para as transferncias de recursos por meio do Fun-
do de Participao dos Estados (FPE), que foram
crescentemente vinculadas s despesas de capital.
Mas, nessa rea tributria, a situao dos estados
era muito menos confortvel, como demonstram as
prprias normas de funcionamento do FPE, medida
que concentraram fortemente o poder decisrio de
gastos no plano federal. Inicialmente, a reforma tribu-
tria de 1966 havia estabelecido a obrigatoriedade
dos governos estaduais aplicar 50% dos repasses
em investimentos. Com o Ato Complementar n. 40/
1968, os valores do FPE, alm de reduzidos meta-
de, passaram a ser vinculados integralmente aos pro-
gramas de investimentos priorizados pela Unio.
Alm do mais, as mudanas implementadas pelo
Regime Militar reduziram a participao dos estados
na carga tributria, vetaram o poder de instituir novos
impostos e transferiram a prerrogativa de estabelecer
alquotas para o Executivo federal e o Senado.
Mesmo em tal situao, francamente desfavor-
vel, foi possvel aos governos estaduais manipular o
Importo sobre Circulao de Mercadoria (ICM) cria-
do em substituio ao Imposto sobre Vendas e Con-
signaes (IVC) como instrumento de atrao de
investimentos, muito por conta do consentimento
das prprias autoridades federais. No bojo da reforma
tributria, foi aprovado o Ato Complementar n. 34/
1967 (na seqncia da Lei 5.172/1966), permitindo
aos estados criarem incentivos fiscais baseados no
principal e mais produtivo imposto que lhes compe-
tia. Os benefcios, contudo, deveriam ser negociados
e aprovados por meio de con-
vnios acertados entre todas
as administraes estaduais
da mesma regio, o que no
impediu a emergncia de
uma tpica guerra fiscal.
Para coibir as disputas, o go-
verno federal unificou e pas-
sou a coordenar as reunies
dos secretrios estaduais da
Fazenda em mbito nacional a partir de 1970, o que
se desdobrou, mais tarde, na constituio do
Conselho de Poltica Fazendria (Confaz), por
meio da Lei Complementar n. 24/1975, implicando
no arrefecimento de muitos programas explcitos de
incentivos fiscais adotados at ento (CAVALCANTI;
PRADO, 1998). Isso no significa dizer que as estra-
tgias fomentadoras estaduais foram desarticuladas
desde ento. Ao contrrio, foram preservados e ga-
nharam maior importncia outros instrumentos igual-
mente manejados pelos estados para induzir a
expanso e a modernizao das bases econmicas
instaladas em seus domnios territoriais, entre os
quais os gastos diretos na construo e melhoria da
infra-estrutura; o provimento subsidiado de financia-
mento e de garantias creditcias e os aportes diretos
de capital nos empreendimentos estimulados.
preciso frisar, entretanto, que o espao para uma
atuao isolada e competitiva dos governos estaduais a
favor de suas respectivas regies foi contido em vrios
aspectos sob o manto autoritrio do Regime Militar,
muito em decorrncia das referidas reformas, que con-
feriram grande poder coordenador Unio, impondo
mesmo uma relativa subordinao das diversas polti-
cas locais de desenvolvimento s diretrizes
estabelecidas em plano nacional. De qualquer forma, o
novo arcabouo no qual as finanas pblicas passaram
a ser operadas, considerando todas as unidades gover-
namentais, habilitou o aparato estatal a atuar como
principal protagonista do processo de desconcentrao
produtiva dos anos de 1970. Dispondo de variados me-
canismos para captar e direcionar recursos, o setor p-
O novo arcabouo no qual as
finanas pblicas passaram a ser
operadas, considerando todas as
unidades governamentais,
habilitou o aparato estatal a atuar
como principal protagonista do
processo de desconcentrao
produtiva dos anos de 1970
blico pde implementar polticas de desenvolvimento
regional e constituir fartos incentivos creditcios, fis-
cais e cambiais; efetuar pesados investimentos na
construo de infra-estrutura de energia, transporte e
telecomunicao, aprofundando a sua abrangncia
geogrfica; comandar inver-
ses expressivas das esta-
tais em diversos ramos
produtivos; articular as em-
presas pblicas e os capitais
privados nacionais e estran-
geiros em empreendimentos
de grande envergadura; liderar
projetos setoriais e dar supor-
te ostensivo s exportaes.
As foras desconcentradoras
contidas nesse conjunto de aes foram indubitveis,
medida que criou condies para a implantao de
nova capacidade produtiva nas mais variadas ativida-
des econmicas e pores territoriais do pas
2
.
Por ora, o que deve ser retido, que a atuao
dos estados a favor das bases produtivas de suas
jurisdies, mesmo relativamente subordinada s
diretrizes traadas pela Unio, foi importante para
alargar as oportunidades de expanso que haviam
sido abertas no mbito dos planos de desenvolvi-
mento nacional. Adicionalmente, e como decorrn-
cia disso, as perspectivas de desconcentrao
econmica foram potencializadas, atendendo, as-
sim, s estratgias definidas pelo governo federal de
promover uma configurao territorial da economia
brasileira menos centrada nas reas primazes
sudestinas
3
. Tais opes de polticas isoladas de
fomento, entretanto, tiveram desdo-
bramentos de longo alcance para as
finanas estaduais, sobretudo no que
se refere ao endividamento.
Convm lembrar que um conjunto
de fatores j presentes estimulava o
crescimento dos passivos estaduais.
Por um lado, a centralizao tribut-
ria limitou a capacidade dos estados
sustentar gastos com receitas fis-
cais, induzindo a contratao de recursos de ter-
ceiros como forma complementar de financia-
mento de gastos correntes e de capital. Por outro,
a disponibilidade lquida de fontes internas e ex-
ternas de crdito reforava ainda mais a alter-
nativa do endividamento
(ALMEIDA, 1996). No pode
ser desconsiderado, contu-
do, o impacto oramentrio
da ampliada estrutura de
despesas decorrente do
esforo desenvolvimentista
dos governos estaduais, cuja
contrapartida foi a expanso
do estoque da dvida (OLI-
VEIRA, 1995), que chegou
a equivaler a quase 80% da arrecadao total
de ICM em 1981
4
.
Com posies financeiras deficitrias abrangentes,
o rompimento das linhas internacionais de crdito
voluntrio ao pas no incio da dcada de 1980 con-
duziria os estados a um acelerado processo de dete-
riorao fiscal, reduzindo o espao para conduo de
suas polticas autnomas de promoo regional.
Mesmo naquela conjuntura adversa, caracterizada por
taxas irregulares de crescimento do PIB, acelera-
o inflacionria, restries agudas de financia-
mento e eroso dos recursos tributrios, foi
possvel s administraes estaduais manter, ain-
da que de forma precria, muito de suas aes de
apoio s atividades produtivas locais, conforme su-
gerem os dados referentes s despesas de capital
fixo apresentados na Tabela 1.
A atuao dos estados a favor das
bases produtivas de suas
jurisdies, mesmo relativamente
subordinada s diretrizes traadas
pela Unio, foi importante para
alargar as oportunidades de
expanso que haviam sido abertas
no mbito dos planos de
desenvolvimento nacional
2
A dinmica e os fatores explicativos da desconcentrao produtiva nesse perodo esto
em Cano (1998a, p. 312-327), Guimares Neto (1997, p. 53-69) e Diniz (2002, p. 87-92).
Uma sntese das principais formulaes apresentada em Pacheco (1998, p. 209-229).
3
Uma viso bastante abrangente do conjunto das experincias de desenvolvimento regio-
nal e estadual apresentada em Affonso e Silva (1995).
4
85% dos passivos totais dos estados eram detidos por So Paulo (34%), Rio de Janeiro
(13%), Minas Gerais (12%), Rio Grande do Sul (10%), Bahia (7%), Paran (5%) e Per-
nambuco (3%).
Tabela 1
Evoluo dos gastos mdios com capital fixo,
estados brasileiros, 1970/1989 % do PIB
Perodo Unio Estados
1970/1974 1,67 1,53
1975/1979 1,37 1,20
1970/1979 1,53 1,38
1980/1984 0,76 0,91
1985/1989 0,94 1,33
1980/1989 0,84 1,10
Fonte: IBGE
DANILO JORGE VIEIRA
Como se v, os patamares mdios de investimen-
tos dos estados nos anos de 1980 ficaram prximos
aos do decnio anterior, sobretudo entre 1985/1989.
Destaca-se tambm a queda muito mais acentuada
das inverses feitas pela Unio. Importa verificar, en-
to, como os governos esta-
duais conseguiram encontrar
meios para sustentar embo-
ra com reconhecidas dificulda-
des esses dispndios, em
nveis no desprezveis, num
cenrio marcado pela ausn-
cia de fontes adequadas de fi-
nanciamento, tanto de carter
fiscal quanto financeiro.
No curso da crise aberta
pela ruptura do crdito exter-
no no incio dos anos 1980,
que rapidamente se desdo-
brou em uma crise fiscal e fi-
nanceira do setor pblico de grandes propores
(BAER, 1993), os estados constituram um perma-
nente ponto de tenso na execuo da poltica eco-
nmica, cujo objetivo principal era o de combater o
dficit pblico, identificado como a principal causa do
descontrole inflacionrio e dos desequilbrios do ba-
lano de pagamentos. No breve interregno de 1983/
1984, no mbito de um programa monitorado pelo
Fundo Monetrio Internacional (FMI) e exigido pelos
credores internacionais como contrapartida ao
refinanciamento dos dbitos externos, as autorida-
des econmicas federais conseguiram promover cor-
tes drsticos de despesas e um severo arrocho
creditcio, reduzindo as Necessidades de Financia-
mento do Setor Pblico (NFSP). A partir de 1985, no
entanto, a poltica fiscal perdeu substncia e adquiriu
enorme passividade, gravitando entre tentativas frus-
tradas de conter o dficit e o relaxamento de medidas
austeras adotadas para controlar as despesas e o
crdito ao setor pblico.
O principal vetor utilizado pelos estados para
alavancar gastos foi o do endividamento e, nesse
campo, os bancos estaduais desempenharam papel
central. Frente s dificuldades cada vez maiores de
obter recursos, os governos estaduais passaram a
concentrar as Antecipaes de Receitas Orament-
rias (ARO), emprstimos e emisso de dvida
mobiliria em seus prprios agentes financeiros. A
inadimplncia foi outro instrumento utilizado como
forma espria de financiamento, medida que o atra-
so nos pagamentos de diversas obrigaes abria es-
paos para a ampliao de gastos. As empresas
pblicas estaduais tambm
compuseram mais uma via
alternativa de financiamento,
uma vez que as linhas de cr-
dito que contratavam muitas
vezes eram excludas dos li-
mites de endividamento regu-
lados pelo Senado. Em outra
frente, os estados buscaram
ampliar suas participaes
na distribuio intergoverna-
mental dos recursos fiscais,
logrando mesmo descompri-
mir a carga tributria e asse-
gurar, na Constituio de
1988, competncias impositivas mais extensas
com destaque para a criao do Imposto sobre Circu-
lao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS),
que incorporou ao antigo ICM, os impostos federais so-
bre transporte (ISTR), comunicao (ISC), energia eltri-
ca (IUEE), minerais (IUM) e combustveis (IUCL).
A gesto da crise fiscal nos anos de 1980 mostra-
va-se incapaz de enquadrar os estados nas determina-
es da poltica oficial de conter o dficit pblico.
Mesmo diante da inexistncia de fontes adequadas de
financiamento, os governos estaduais encontraram
brechas para sustentar gastos. Usaram intensamente
seus bancos e empresas pblicas; recorreram diver-
sas vezes inadimplncia; mobilizaram as bancadas
parlamentares no Congresso Nacional e travaram
exaustivas negociaes com o Executivo federal para
elevar os limites de endividamento, recuperar espao
na arrecadao tributria, obter condies favorveis
para a rolagem de seus passivos e assegurar perma-
nentes operaes de salvamento financeiro.
No curso da transio democrtica e da fragilizao
crescente das finanas dos estados, o governo central foi
obrigado a se render ao realismo poltico e econmico do
momento, cedendo s presses e no se furtando de
socorrer os estados, de modo que o nus do ajustamen-
to nova realidade de financiamento ao setor pblico,
dissipado desde a ruptura das linhas externas de crdito
No curso da transio democrtica e
da fragilizao crescente das finanas
dos estados, o governo central foi
obrigado a se render ao realismo
poltico e econmico do momento,
cedendo s presses e no se
furtando de socorrer os estados, de
modo que o nus do ajustamento
nova realidade de financiamento ao
setor pblico, dissipado desde a
ruptura das linhas externas de
crdito voluntrio ao pas, recaiu
principalmente sobre a Unio
voluntrio ao pas, recaiu principalmente sobre a Unio.
Ao mesmo tempo em que promoveu cortes severos em
suas prprias despesas, o governo federal deu respaldo
aos gastos correntes e de investimentos dos estados.
Em decorrncia de tal processo, a relativa capacidade de
coordenao e articulao do
poder central foi perdendo, gra-
dualmente, substncia, ao pas-
so que as diversas estratgias
autnomas de desenvolvimento
amparadas pelos estados fo-
ram assumindo maior impor-
tncia no apoio s atividades
produtivas o que, evidente-
mente, problematizou ainda
mais a evoluo dos desequil-
brios regionais naquele mo-
mento, tendo em vista a restrita amplitude dinamizadora
e o carter desintegrado e desconexo das aes
fomentadoras patrocinadas pelos governos locais.
Para o melhor entendimento da questo, convm
recorrer discusso feita por Galvo (2003) a respeito
do carter e do escopo das polticas regionais de de-
senvolvimento. Partindo da concepo mais geral, de
que tais estratgias tm como propsito conferir maior
eqidade entre as regies e, assim, minorar as tendn-
cias concentradoras intrnsecas ao processo de desen-
volvimento, o autor identifica dois modelos de polticas
pblicas: o solidrio e o autocentrado. O primeiro
buscaria, predominantemente, reduzir os desequilbrios
inter-regionais, enquanto o outro teria o objetivo primor-
dial de reforar e ampliar os potenciais dinmicos pre-
sentes em um determinado espao econmico.
As polticas solidrias, devido s metas ambicio-
nadas de estabelecer uma distribuio das ativida-
des econmicas e da renda menos concentrada
espacialmente, seriam afetas ao poder central, ainda
que envolvam, articulada e sinergicamente, as ins-
tncias locais. As autocentradas, por sua vez, imbu-
das em perseguir a promoo isolada das estruturas
produtivas da prpria regio, seriam implementadas
no mbito subnacional. Sobressai, desse breve resu-
mo, a diferenciao essencial a ser considerada en-
tre ambos os arqutipos, em que fica evidenciado
que as aes autocentradas [...] tendem a promover
competio entre as regies, levando a uma aborda-
gem individualstica do desenvolvimento regional, que
tampouco assegura um melhor desempenho agrega-
do do conjunto territorial. Para uma regio em si, no
importa se suas opes favoream ou no o desen-
volvimento das outras regies da mesma unidade na-
cional (GALVO, 2003, f. 82).
A formulao exposta
acima ajuda a compreender
parte dos dilemas envolvidos
na questo do desenvolvi-
mento regional brasileiro na
dcada de 1980. Naqueles
anos, enquanto a administra-
o central arcava com os
maiores sacrifcios impostos
pela crise, reduzindo e con-
tendo gastos onde fosse
possvel, os governos estadu-
ais encontraram meios para manter investimentos e
sustentar, ainda que precariamente, medidas de apoio
e promoo das bases econmicas instaladas em
seus respectivos domnios territoriais. Contriburam,
assim, para potencializar toda a ambigidade que cer-
cou a evoluo regional do perodo, pois ao mesmo
tempo em que as polticas federais entravam em
declnio e enfraquecia-se simultaneamente a relativa
capacidade articuladora do governo central, colocando
em curso foras que bloqueavam e problematizavam a
desconcentrao, os estados atuavam, contraditoria-
mente, em sentido oposto.
Pode-se dizer que as polticas de desenvolvimen-
to mais prximas do tipo solidrias cediam, progres-
sivamente, terreno para outras assentadas em
diretrizes autocentradas. As estratgias associadas
a objetivos integradores e de amplitude nacional per-
diam substncia, deixando uma lacuna que ia sendo
preenchida por aes isoladas levadas adiante pelos
estados, mas agora de forma desordenada e com
efeitos dinamizadores muito mais plidos e bem
mais pontuais do ponto de vista espacial.
A contraface dessa peculiar acomodao intergover-
namental ao contexto de crise foi a deteriorao cres-
cente das finanas dos estados, implicando na
exploso dos nveis de endividamento, j pressionados,
primordialmente, pelos parmetros onerosos utilizados
na rolagem da dvida e na contratao de recursos de
terceiros situao que se tornou particularmente in-
sustentvel aps a implementao do Plano Real.
Ao mesmo tempo em que as
polticas federais entravam em
declnio e enfraquecia-se
simultaneamente a relativa
capacidade articuladora do governo
central, colocando em curso foras
que bloqueavam e problematizavam
a desconcentrao, os estados
atuavam, contraditoriamente, em
sentido oposto
DANILO JORGE VIEIRA
AJUSTAMENTO DAS FINANAS PBLICAS
ESTADUAIS A PARTIR DO PLANO REAL
O Plano Real submeteu as finanas estaduais a
uma drstica presso. A queda rpida e expressiva
da inflao e as elevadas taxas de juros que funda-
mentaram o programa de estabilizao, no apenas
expuseram os desequilbrios fiscais e financeiros dos
estados, mas, tambm, os amplificaram. Muitos dos
instrumentos utilizados na gesto das contas pbli-
cas perderam a funcionalidade no novo ambiente
macroeconmico, enquanto outros passaram a ser
questionados amplamente, porque tidos como amea-
adores estabilidade alcanada.
De imediato, a brusca reduo do patamar inflaci-
onrio no permitiu mais acomodar despesas ora-
mentrias por meio da desvalorizao real de seus
valores, mediante atrasos de pagamento e reajustes
abaixo da variao dos preos. Tal movimento foi to
acentuado que no conseguiu ser contrabalanado
nem mesmo pelo impacto positivo da queda da infla-
o sobre a arrecadao tributria. Ademais, as re-
ceitas perderam dinamismo em decorrncia das
medidas de desonerao das exportaes, sustenta-
das com base no ICMS (Lei Complementar n 87/
1996), as seguidas desvinculaes de transferncias
feitas pela Unio
5
e os efeitos da revitalizada guerra
fiscal travada entre os estados.
Por outro lado, a baixa da inflao, que afetou
todo o Sistema Financeiro Nacional por conta da
contrao expressiva das receitas de floating, agra-
vou as condies dos bancos estaduais, j compro-
metidas pela concentrao de ativos em operaes
de crdito e ttulos de responsabilidade de seus res-
pectivos controladores. A debilidade dessas institui-
es acabou realimentando as restries fiscais e
financeiras dos estados, que tinham considervel
parcela de sua capacidade de gasto amparada e am-
pliada pelas mesmas. Adicionalmente, as elevadas
taxas de juros ganharam maior vigor ainda na vign-
cia do Plano Real e impulsionaram o endividamento
estadual, estreitando as possibilidades de rolagem
dos passivos acumulados, bem como as opes de
contratao de novas operaes de crdito.
O desajuste, por outra parte, era reforado pelo au-
mento da participao de financiamentos onerosos
como as Antecipaes de Receitas Oramentrias
(ARO) na complementao oramentria, principal-
mente para a cobertura de gastos primrios. A despeito
do elevado custo, essa modalidade de financiamento
foi, praticamente, a alternativa de captao que restou
aos estados devido s restries legais a novas emis-
ses de ttulos estabelecidas por meio da Emenda
Constitucional n 3/1993 (MORA, 2002).
Diante de tal quadro de dificuldades crescentes,
as finanas pblicas estaduais passaram a incorrer
em dficits continuados. A significativa deteriorao
do resultado operacional de estados e municpios
desde o Plano Real sugere a predominncia do com-
ponente financeiro dos desequilbrios fiscais. O dfi-
cit operacional cresceu de uma mdia anual de 0,3%
para 2,1% do PIB entre 1990/1994 e 1995/1998, con-
tribuindo com mais de 35% da piora do resultado
operacional agregado do setor pblico no mesmo pe-
rodo (RIGOLON; GIAMBIAGI, 1999). A extenso e a
profundidade da crise exigiram, outra vez, o auxlio
mais amplo do governo central, prtica que havia sido
recorrente ao longo da crise dos anos de 1980, como
visto anteriormente. Vale a pena destacar que na pri-
meira metade daquela dcada, o Banco do Brasil in-
terveio para fazer frente aos dbitos externos dos
estados (Avisos MF-30, MF-09 e sucedneos). Pos-
teriormente, esta mesma instituio financeira tam-
bm propiciou crdito para a rolagem da dvida
interna, cobertura do dficit e saneamento dos ban-
cos estaduais (Lei 7.614/1987). Na seqncia, o
Banco do Brasil foi mais uma vez convocado a con-
solidar essas duas operaes pendentes junto ao
Tesouro Nacional (Lei 7.976/89). Outras rodadas de
refinanciamento viriam depois para equacionar os
passivos estaduais detidos contra o Fundo de Garan-
tia do Tempo de Servio (FGTS), o Instituto Nacional
do Seguro Social (INSS) (Lei 8.212/91 e 8.620/93) e
as instituies federais (Lei 8.727/93).
A interposio do governo central, entretanto,
ocorreria agora em novas bases. Pela primeira vez, a
Unio, fortalecida pelo sucesso obtido no combate
inflao, pde condicionar seu apoio a um severo
ajustamento das finanas pblicas estaduais, que se
desdobraria, simultaneamente, na reestruturao
patrimonial do prprio aparato estatal. Defrontando-
5
O governo central se apropriou de recursos de estados e municpios por meio do Fundo
Social de Emergncia (FSE), criado em maro de 1994 atravs da Emenda Constitucional
Revisora n 1. A vigncia do FSE foi prorrogada posteriormente pela Emenda Constitucio-
nal n 10/1996, que tambm lhe deu a nova denominao de Fundo de Estabilidade Fiscal
(FEF). Em 2000, o FEF foi substitudo pela Desvinculao de Receitas da Unio (DRU),
estabelecida pela Emenda Constitucional n 27.
se com condies fiscais e financeiras visivelmente
precrias, os governadores no conseguiram reunir
foras para defender seus espaos de sustentao e
ampliao de gastos, como no passado recente.
Contudo, a dimenso e a orientao dadas ao pro-
cesso de ajustamento, que
modificou as prticas predo-
minantes nas relaes entre
estados e Unio nos anos de
1980, no podem ser expli-
cadas somente pelo grau de
fragilizao atingido pelas fi-
nanas pblicas subnacio-
nais aps o Plano Real e o
risco que tais desequilbrios
poderiam significar para a
estabilizao. Esses elementos certamente esta-
vam presentes, mas a questo transpunha em mui-
to a rbita meramente fiscal e financeira.
O alcance do ajustamento das finanas pblicas es-
taduais deve ser avaliado no mbito mais geral das re-
formas liberalizantes da economia brasileira nos anos
de 1990, que ganharam substncia com a implementa-
o do Plano Real. Tais mudanas estruturais repre-
sentaram a adeso do pas globalizao, entendida
como a integrao crescente dos mercados nacionais
para permitir o livre trnsito dos capitais financeiros e
produtivos. Para naes perifricas e com longo histri-
co inflacionrio, a insero nesse processo teve como
substrato a estabilidade cambial, taxas de juros predo-
minantemente elevadas e a disciplina fiscal. Tambm
tinha como pr-condies mnimas para o acesso ao fi-
nanciamento externo a abertura dos mercados con-
corrncia internacional, a liberalizao do sistema
financeiro e a reforma patrimonial do Estado, por meio
da venda de empresas e da abertura ao capital privado
de reas at ento controladas pelo setor pblico. A
perda de autonomia na implementao e na conduo
de polticas macroeconmicas e de polticas pblicas
em geral, consideradas antagnicas a esses
paradigmas foi uma resultante (FIORI, 1995). Em pa-
ses como o Brasil, no qual os governos estaduais con-
trolam empresas estatais em diversos setores,
comandam bancos e tm grande poder impositivo, a su-
bordinao dos mesmos aos parmetros liberais esta-
belecidos desde a rbita federal tornou-se, assim,
essencial (LOPREATO, 2002).
por isso que o ajustamento das finanas pblicas
estaduais deve estar referido no s ao nvel de deterio-
rao que alcanaram, mas, tambm, ao fortalecimen-
to do poder decisrio do governo central. As medidas
adotadas para disciplinar e restringir a capacidade de
financiamento das administra-
es subnacionais tiveram, ou-
trossim, o sentido de faz-las
convergir para os objetivos tra-
ados no plano federal de aber-
tura ao capital externo e de
reforma do Estado.
As primeiras iniciativas
em direo ao reordenamen-
to mais vigoroso das finan-
as estaduais tiveram como
base o Voto 162/1995 do Conselho Monetrio Naci-
onal (CMN), que combinou o refinanciamento de d-
vidas com o ajuste fiscal e patrimonial dos estados.
Por meio da Caixa Econmica Federal, os governos
estaduais tiveram acesso a uma linha de crdito
destinada a programas de demisso incentivada e
reciclagem de ARO. Em contrapartida, deveriam se
comprometer com metas fiscais e financeiras e en-
caminhar medidas para controlar os gastos com o
funcionalismo e reduzir o tamanho da mquina por
meio da venda de estatais, concesso de servios
pblicos e reestruturao do sistema financeiro,
nos parmetros firmados pelo Programa de Incenti-
vo Reduo do Setor Pblico Estadual na Ativida-
de Bancria (Proes)
6
.
O prosseguimento da crise exigiu o aprofunda-
mento das medidas, cujas determinaes foram da-
das pela Lei 9.496/1997. Esta legislao permitiu ao
governo central, estabelecer acordos bem mais
abrangentes de reciclagem dos passivos, incluindo a
dvida mobiliria e demais passivos das administra-
es direta e indireta ainda no renegociados. A dire-
triz bsica que fundamentou o formato da nova
rodada de refinanciamento foi a de reduzir, progressi-
vamente, o estoque da dvida em expanso acelera-
da devido sistemtica de incorporao dos juros ao
principal nas operaes de rolagem a nveis consi-
As medidas adotadas para
disciplinar e restringir a capacidade
de financiamento das
administraes subnacionais
tiveram, outrossim, o sentido de
faz-las convergir para os objetivos
traados no plano federal de
abertura ao capital externo e de
reforma do Estado
6
O Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria
(Proes) MP 1.514/1996 estabeleceu o refinanciamento das dvidas dos estados com seus
bancos em condies semelhantes ao da Lei 9.496/1997, mas condicionado-o privatizao,
extino ou transformao das instituies em agncias de fomento. Para refinanciamento
parcial (50%), os estados poderiam manter o controle dos bancos, desde que os saneassem
e passassem a seguir critrios rgidos de gesto e concesso de crdito.
DANILO JORGE VIEIRA
derados adequados s condies dos estados em
cumprirem com suas obrigaes financeiras. Era evi-
dente, portanto, a necessidade de estabelecer um
fluxo contnuo de amortizaes e em patamar superi-
or ao do incremento dos passivos acumulados, de
promover a esterilizao dos efeitos da taxa de juros
sobre os estoques e da adoo de regras que restrin-
gissem a contratao de novas operaes de crdito.
Para atender a tais requisitos, o programa estrutu-
rado pela Unio avanou de imediato para obrigar os
estados a alcanarem resultados primrios positivos e
a reestruturarem patrimonialmente suas mquinas ad-
ministrativas. As metas de supervits combinavam
dois propsitos: gerar recursos dentro do oramento
para permitir a requerida liquidao permanente dos
servios e evitar a ampliao das NFSP. A venda de
empresas e bancos estaduais, por outro lado, propi-
ciaria recursos necessrios para abater parte da dvi-
da antecipadamente e, mais do que isso, eliminaria um
vetor potencial de expanso de gastos e de crdito.
O programa federal constituiu, adicionalmente, me-
canismos rgidos para assegurar o pagamento dos ser-
vios da dvida refinanciada, por meio do empenho
obrigatrio e automtico de receitas prprias e transfe-
rncias do FPE, impedindo, na prtica, a inadimplncia
dos governos estaduais. Assim, a renegociao ampa-
rada na Lei 9.496/1997 estabeleceu parmetros que a
diferenciaram, distintivamente, de outras anteriores,
porque no buscou apenas reestruturar os passivos
acumulados. Vinculou o refinanciamento adoo de
novos marcos para a gesto das finanas estaduais,
desde ento comprometida, compulsoriamente, com
objetivos fiscais austeros e ao redesenho do prprio
aparato estatal, coerente com a estratgia predominan-
te em mbito federal de reduo da interveno do setor
pblico no domnio econmico.
A Lei 9.496/1997 reescalonou os estoques por 30
anos, estabelecendo pagamentos mensais e contnu-
os, calculados pela Tabela Price e limitados a um deter-
minado patamar da Receita Lquida Real (RLR)
7
. Os
juros mnimos foram arbitrados em 6%, acrescidos do
ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-
DI); a taxa final dependeria do valor do refinanciamento
pago antecipadamente com recursos originados na
venda de ativos, empresas e bancos controlados pelos
estados. Os governos estaduais, por outro lado, ficaram
proibidos de emitir novos ttulos at que o valor da dvida
se igualasse Receita Lquida Real (RLR) anual.
Com base nesses parmetros gerais, a Unio firmou
25 contratos de refinanciamento com os estados e o Dis-
trito Federal, nos quais foram estabelecidas metas rgi-
das relativamente a: (i) resultados primrios; (ii)
despesas com funcionalismo; (iii) investimentos/RLR; (iv)
dvida financeira/RLR; (v) arrecadao de receitas prpri-
as e; (vi) desestatizao e reforma administrativa. O
refinanciamento envolveu, a preos correntes, quase R$
115,5 bilhes, sem considerar os R$ 61,4 bilhes empe-
nhados na reestruturao do sistema financeiro estadu-
al, que, determinada por meio do Proes, implicou na
privatizao, extino, transformao em agncia de fo-
mento ou na federalizao (para posterior privatizao)
de 41 das 54 instituies financeiras controladas pelos
governadores (SALVIANO JNIOR., 2004).
Os limites estreitos impostos aos gestores das fi-
nanas pblicas estaduais ganham contornos eviden-
tes, com base nessa apreciao panormica do
programa de ajustamento, imposto pelo governo cen-
tral, como contrapartida reestruturao das dvidas.
Em primeiro lugar, transparece o grande esforo fiscal
requerido para o atendimento das metas e obrigaes
estabelecidas no acordo de refinanciamento, uma vez
que passou a ser compulsrio o empenho de at 15%
da RLR com os dispndios dos servios da dvida
renegociada e que antes eram quase integralmente
rolados. O comprometimento de tal nvel de recursos
assumiu dimenso substantiva, se for levado em conta
que os estados, desde a estabilizao inflacionria,
incorriam em dficits primrios e operacionais cres-
centes, determinando, por isso mesmo, ajustamento
expressivo para fazer frente ao fluxo contnuo e obriga-
trio representado pelos gastos financeiros.
Em segundo lugar, os governos estaduais passa-
ram a se defrontar com barreiras claras ao financia-
mento. Alm dos contratos firmados com a Unio
obstarem as operaes de crdito enquanto a dvida
superasse a RLR, a reestruturao do aparato estatal
vinculada ao programa tolheu os mecanismos que as
administraes utilizavam, em passado recente, para
sustentar e ampliar gastos e alavancar crdito por
meio de suas empresas e, principalmente, bancos.
Assim, as dificuldades fiscais e financeiras enfrenta-
das desde esse momento tiveram que ser suportadas
no mbito restrito do oramento e nas condies da-
das, praticamente, pela capacidade tributria do Te-
7
A RLR equivale receita total, deduzidas as operaes de crdito, alienao de bens e
transferncias e doaes voluntrias para despesas de capital. Tambm so excludas as
transferncias legais e constitucionais aos municpios.
souro, num explcito estreitamento das bases de fi-
nanciamento, ampliando ainda mais o esforo exigido
ao atendimento das obrigaes estipuladas nos acor-
dos de renegociao da dvida. Em terceiro lugar, e
como resultante dos obstculos ao financiamento e do
esforo fiscal determinado pelo ajustamento, os esta-
dos perderam, na prtica, muito da autonomia que ti-
nham no direcionamento dos gastos, tanto devido s
metas de evoluo das despesas quanto ao fato de
que os recursos primrios gerados no oramento de-
veriam servir a dvida renegociada.
A Lei Complementar 101/2000 (a LRF) viria con-
solidar esses novos marcos de gesto das finan-
as pblicas. importante notar que o tratamento
dado pela LRF e pelas Resolues n 40/2001 e
n 43/2001 aprovadas pelo Senado ao endivida-
mento pblico implica um esforo fiscal permanen-
te. No caso dos estados, ficou determinado que a
dvida lquida deve equivaler a duas vezes a Receita
Corrente Lquida (RCL)
8
at 2016, forando a redu-
o do excesso numa proporo de 1/15 ao ano, j
a partir do exerccio fiscal de 2002. Para alcanar
essa meta, so necessrios supervits primrios
continuados por longos prazos, a fim de permitir a
amortizao do montante principal da dvida at
que o excesso seja eliminado.
Embora autorizadas, novas contrataes de
crdito foram fortemente obstadas devido a um
conjunto importante de condicionalidades: a tra-
jetria da Dvida Consolidada Lquida (DCL) em
relao RCL no pode ser alterada; o valor das
operaes est limitado a 16% da RCL, e os
gastos com servios por elas gerados no po-
dem superar, obrigatoriamente, o teto mximo de
11,5% da RCL. Adicionalmente, foram vetados os
refinanciamentos da dvida, exceto para as obri-
gaes judiciais, e restringidas as ARO. Tam-
bm foi limitado o adiamento de dispndios para
o exerccio fiscal seguinte e determinado que
novas despesas e concesso de benefcios fis-
cais s podem ser adotadas com a definio de
fontes efetivas de financiamento. Ademais, as
novas regras obrigaram o estabelecimento de
metas fiscais coerentes com os nveis estreitos
de endividamento, a serem cumpridas nos trs
anos seguintes e consecutivos. Eventuais desvi-
os devem ser equacionados obrigatoriamente no
prprio exerccio fiscal, por meio de instrumen-
tos que assegurem o corte automtico de despe-
sas. A dimenso do esforo fiscal empreendido
pelos estados para se enquadrar s novas deter-
minaes e conseguir cumprir as obrigaes as-
sumidas com a Unio pode ser mensurada pela
evoluo dos diversos indicadores apresentados
na Tabela 2.
Tabela 2
Indicadores selecionados das finanas pblicas estaduais em valores constantes, Brasil, 1995/2005 % do PIB
Indicadores 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Poupana corrente -0,79 -0,76 0,90 0,26 0,55 0,99 1,15 1,36 1,40 1,74 2,18
Poupana corrente primria -0,26 -0,18 2,23 1,04 1,24 1,73 1,94 2,04 2,12 2,38 2,88
Receita corrente 11,22 12,09 12,93 14,25 13,12 13,57 14,21 12,71 13,27 13,14 14,58
Receita tributria 7,34 8,35 7,14 8,88 8,11 8,57 8,96 7,95 8,47 8,39 9,08
Receita de capital 0,85 1,49 5,76 4,15 2,22 1,39 0,55 0,68 0,40 0,33 0,38
Operaes de crdito 0,69 0,88 4,41 2,52 1,43 0,30 0,16 0,26 0,16 0,13 0,11
Transferncias constitucionais 0,92 0,93 0,91 1,46 1,48 1,36 1,42 1,41 1,37 1,28 1,55
Despesa corrente 12,01 12,85 12,03 13,99 12,58 12,58 13,06 11,35 11,87 11,40 12,40
Despesa de pessoal 6,24 6,87 6,48 7,38 6,90 6,66 6,63 6,06 6,15 5,77 5,84
Despesa corrente primria 11,48 12,27 10,70 13,21 11,88 11,85 12,27 10,68 11,14 10,76 11,71
Servios da dvida 1,71 1,87 7,87 2,33 1,71 1,43 1,26 1,13 1,21 1,08 1,16
Resultado primrio -0,76 -0,73 -1,58 -2,82 -0,79 0,22 0,36 0,31 0,64 0,71 0,74
ICMS 8,30 9,05 8,47 8,32 8,26 8,44 8,64 8,32 7,66 7,73 8,01
Dvida lquida 14,94 16,42 17,49 16,85 19,13 18,12 16,44 15,52 15,11
Dvida lquida (R$ bilho) 247 271 291 293 337 325 297 294 293
Receitas de privatizao (US$ milho) 1.406 13.617 7.497 2.648 2.751 29
Fonte: Elaborao prpria - Dados bsicos: Banco Central e Secretaria do Tesouro Nacional Deflator - IGP-DI 2005 = 100
Obs: Nas privatizaes, desconsideram-se as empresas e bancos previamente federalizados
8
A RCL composta pela receita corrente, deduzidas as transferncias obrigatrias aos
municpios, as contribuies de custeio previdencirio dos servidores, a compensao fi-
nanceira de aposentadorias, computando os recursos lquidos provenientes da LC n 87/
1996 e do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valoriza-
o do Magistrio (Fundef).
DANILO JORGE VIEIRA
Verifica-se, de incio, que a trajetria de dficits
primrios crescentes foi interrompida a partir de
1999, sendo convertida a resultados positivos conti-
nuados e progressivos desde 2000. A amplitude do
significado do ajuste efetuado pelos governos estadu-
ais fica mais evidente quando comparados os pero-
dos 1995/1998 (prvio implementao do programa
federal) e 1999/2005. De um dficit primrio mdio de
1,47% do PIB, passou-se para um supervit de
0,31% do PIB, respectivamente, indicando que foi
necessrio um reordenamento substantivo de despe-
sas e receitas no mbito dos oramentos para alcan-
ar e manter os saldos positivos observados aps
1999 da ordem de 1,7% do PIB em termos reais.
A despeito da magnitude do ajustamento, a Dvida
Lquida do Setor Pblico Estadual (DLSPE) no foi
equacionada. Embora tenha declinado entre 2003 e
2005, em termos absolutos e em proporo ao PIB,
seu estoque foi acrescido em R$ 46 bilhes, acumu-
lando crescimento real de quase 19% no perodo em
anlise. Tal dinmica, tanto as expanses como as
moderadas redues, explicada por diversos fato-
res, entre os quais cabe destacar a decisiva influn-
cia da evoluo do cmbio, que tem grande peso na
formao do IGP, usado como indexador da dvida
renegociada. Os nmeros referentes DLSPE mos-
tram que, embora a taxa de juros tenha sido pr-fixa-
da, minimizando os efeitos da poltica monetria
sobre os passivos, o comportamento da dvida de-
pende no apenas do esforo fiscal dos estados,
mas, principalmente, de variveis macroeconmicas
que no esto sob o comando dos governos locais. O
crescimento da DLSPE, ademais, sugere que o es-
foro fiscal j empreendido e as restries impos-
tas s finanas estaduais dever se manter por
prazo ainda bastante estendido no tempo.
Vale ressaltar que o ajuste feito pelos estados
no foi trivial. inegvel que a reverso dos resulta-
dos primrios negativos teve contribuio importante
pelo lado das receitas, conforme sugere a permann-
cia dos recursos correntes em patamares acima dos
13% do PIB durante, praticamente, todo o perodo
posterior implementao dos acordos de
renegociao da dvida. Esse comportamento, entre-
tanto, alm de sinalizar para a comentada perda de
dinamismo das receitas estaduais, torna-se insufici-
ente para explicar os recorrentes supervits primri-
os e a continuada elevao dos nveis de poupana
corrente observados desde 1999. Os dados da Tabe-
la 2 permitem visualizar o peso que teve para tal me-
lhora o corte de despesas correntes primrias, que
demonstraram tendncia de queda entre 1999/2005
mesmo o crescimento deste ltimo ano no reps os
nveis prvios ao programa federal, sendo plenamente
contrabalanado pela simultnea recuperao da re-
ceita em ritmo semelhante.
A contrao de gastos ganha maior relevncia
para ilustrar a dimenso do esforo fiscal dos esta-
dos se for levado em conta que ela passou a ocorrer,
com maior nfase, em simultneo e como decor-
rncia perda de vigor de outras fontes importantes
de financiamento: as privatizaes e as operaes
de crdito. Como se v na Tabela 2, o programa de
desestatizao dos governos estaduais envolveu ci-
fras significativas, mas bastante concentradas no
tempo, aliviando, apenas pontualmente, o redimensi-
onamento de gastos requerido pelas obrigaes as-
sumidas no bojo da renegociao da dvida.
Por outra parte, as operaes de crdito, obstadas
pelos novos marcos estabelecidos para a gesto das
finanas pblicas, perderam progressivamente espao
no oramento, implicando em maiores dificuldades de
sustentao de despesas. Deve ser considerado ain-
da que, em paralelo menor importncia assumida
pelas receitas de capital no financiamento de gastos,
os servios da dvida foram revigorados, no podendo
mais ser rolados como antes e adquirindo estatuto de
dispndios obrigatrios, porque foram garantidos com
recursos prprios e transferncias constitucionais.
Dessa forma, os dispndios financeiros, que eram ape-
nas contabilizados para efeitos oramentrios, passa-
ram a drenar efetivamente parcelas substantivas das
receitas (1,3% do PIB em mdia entre 1999/2005).
Diante da rigidez oramentria derivada de tal qua-
dro e dos limites bvios em sustentar ajustes
centrados em cortes nas despesas correntes primri-
as, parte importante do esforo fiscal efetuado recaiu
sobre os investimentos, conforme se infere da Tabela
3, que refora a dimenso alcanada pela contrao
dos gastos nessa rea, de 53% reais entre 1994/2003.
A reduo das despesas com capital fixo demonstrou
dinmica bastante diferenciada e desigual em termos
regionais, com quedas menos pronunciadas no Norte
e Nordeste. Ademais, a compresso de quase R$ 12
bilhes nos investimentos ficou bastante concentrada:
61%, mais de R$ 7 bilhes, foram de responsabilidade
dos governos de So Paulo, Rio de Janeiro, Minas
Gerais e Rio Grande do Sul.
Tabela 4
Evoluo das despesas estaduais consolidadas por funo em valores constantes, Brasil, 1995/2005 R$ milho
Funo 1995 1997 2000 2003 2005 Variao
Agricultura 3.944 4.419 3.453 2.839 3.212 -18,57
Energia e recursos minerais 1.381 711 256 560 741 -46,35
Indstria, comrcio e servios 2.604 3.482 5.236 2.588 1.998 -23,27
Transporte 11.243 38.256 116 8.972 12.776 13,64
Sub-total (A) 19.172 46.867 9.061 14.959 18.727 -2,32
Total (B) 240.663 373.519 270.075 245.125 273.530 13,66
A/B - em % 7,97 12,55 3,36 6,10 6,85
Fonte: Elaborao prpria - dados bsicos: STN - Deflator: IGP-DI - 2005 = 100
Pode-se dizer que o acordo de refinanciamento e o
programa de ajuste fiscal a ele associado tiveram im-
pacto muito mais acentuado nos estados de maior ren-
da o que no significa dizer que os demais no
tenham sido igualmente afetados. Ao contrrio, embora
de forma desigual e gradaes diferenciadas, todos os
governos estaduais foram abalados, por causa das me-
tas estabelecidas no mbito dos contratos, do fluxo
compulsrio de pagamento do servio da dvida (antes
rolados) e das privatizaes de empresas pblicas e
bancos pilares essenciais no esquema de financia-
mento dos estados no perodo anterior. A autonomia
que gozavam em comandar gastos e contratar crdi-
to foi drasticamente contida e confinada s condi-
es estritamente fiscais permitidas pelo oramento,
desde j enrijecido por critrios quantitativos de dis-
pndios, comprometimento de receitas e restries
alavancagem de recursos junto a terceiros.
Sob tal perspectiva, o programa de ajustamento
significou uma evidente ruptura com as condies
herdadas do momento anterior, representando, em
verdade, o enfraquecimento ampliado do potencial de
interveno do setor pblico a favor do desenvolvi-
mento econmico. A observao da evoluo das
despesas por funo, apresentada na Tabela 4, refor-
a essa idia, ao comprovar a perda de fora das po-
lticas de cunho regional no mbito das demais
polticas pblicas estaduais. Os gastos alocados
nas reas tipicamente voltadas ao apoio e promo-
o das atividades produtivas acumularam queda su-
perior a 2% entre 1995/2005 em termos reais, ante a
expanso de quase 14% das despesas totais. Como
conseqncia, a participao daqueles dispndios
no oramento estadual baixou de 8% para 7% no pe-
rodo, depois de ter alcanado 12,5% em 1997.
informao da fonte deve ser fora da tabela
O retraimento das estratgias de fomento dos esta-
dos, mesmo caracterizadas de forte teor competitivo,
como discutido anteriormente, problematizou ainda mais
a dinmica regional, uma vez que no foi contrabalan-
ado por uma ao mais incisiva do governo federal,
para reabilitar suas polticas de desenvolvimento e, as-
sim, passar a ocupar o espao que, em grande medi-
da, havia sido preenchido pelas administraes
estaduais, conforme mostram os dados da Tabela 5.
Fica claro que, ao mesmo tempo em que os estados
cortavam investimentos, os aportes da Unio, j bas-
tante deprimidos, declinaram ainda mais.
Tabela 3
Evoluo da despesa estadual com capital fixo por regio e
estados selecionados
1
, Brasil 1994/2003 R$ milhes
Regio e Estados 1994 1997 2000 2003 Variao (%)
Norte 1.997 2.071 2.661 1.896 -5,08
Nordeste 3.345 4.248 3.717 2.798 -16,35
Sudeste 10.239 7.507 5.370 3.002 -70,68
Sul 2.545 2.304 1.614 1.570 -38,33
Centro-Oeste 4.547 2.214 1.605 1.441 -68,32
So Paulo 5.407 3.854 3.197 1.865 -65,50
Rio de Janeiro 1.010 1.523 1.216 444 -56,08
Minas Gerais 3.516 1.928 755 581 -83,47
Rio Grande do Sul 959 1.154 859 647 -32,51
Sub-total 10.892 8.460 6.027 3.538 -67,52
Brasil 22.674 18.344 14.966 10.707 -52,78
Fonte: IBGE - Deflator: IGP-DI - 2005 = 100
1
Valores contantes a preo de 2005
DANILO JORGE VIEIRA
CONSIDERAES FINAIS
A institucionalidade emergente da renegociao
da dvida, aprofundada pela LRF, implicou em um
rearranjo fiscal substantivo dos estados, comprome-
tendo a eficcia e o alcance de suas polticas de fo-
mento. Ocorre que eram essas aes isoladas que,
em grande medida, ocuparam, ainda que de maneira
deficiente, a enorme lacuna deixada pelo retraimento
das estratgias de desenvolvimento do governo cen-
tral. No sendo acompanhado de um movimento si-
multneo que restabelecesse uma presena mais
incisiva da Unio, contrabalanando ao menos a que-
da vertiginosa dos investimentos, o reordenamento
das finanas estaduais acabou por deixar, como sal-
do remanescente, possibilidades bem mais opacas
de retomada de um novo ciclo expansivo. Nesses ter-
mos, o processo de ajuste fiscal ganha significado
muito mais extensivo que o mero enfraquecimento do
poder dos estados de levar adiante polticas de fo-
mento. Resultou, em verdade, no debilitamento ampli-
ficado da atuao conjunta do setor pblico, que
adquiriu feies bem mais acanhadas a favor do cres-
cimento, problematizando e empalidecendo as pers-
pectivas de desenvolvimento regional.
Ademais, o refinanciamento implementado pela
Unio foi incapaz de propiciar as condies necessri-
as ao equacionamento da dvida, anuviando, assim, as
perspectivas de um ajuste fiscal consistente e, mais
ainda, de recuperao da capacidade de investimento
dos governos estaduais, uma vez que eles devero
conviver ainda por longos anos com as restries ora-
mentrias advindas da reestruturao de seus passi-
vos. Pode-se dizer, assim, que o novo arcabouo fiscal
reitera, permanentemente, a predominncia das obri-
gaes financeiras sobre os demais componentes
dos gastos pblicos, obscurecendo as possibilidades
de construo de alternativas que busquem superar o
quadro de estagnao e de enfrentamento das
marcantes disparidades regionais do pas.
A revitalizao de um projeto nacional de de-
senvolvimento, que contemple, ao mesmo tempo,
um crescimento mais robusto e menos concentra-
do espacialmente, exige a ativa incurso do gover-
no federal, liderando e consolidando, coordenada e
sinergicamente, os mltiplos esforos isolados
empreendidos no mbito da federao. O programa
de ajuste das finanas estaduais, embora neces-
srio, sinalizou em outra direo. Obstou o poder
de comandar gastos dos estados e imps novos
e austeros parmetros para a gesto fiscal, de-
sarticulando os aparatos institucionais e instru-
mentais que serviam a suas polticas de
fomento, sem manter e repor alternativas ou dire-
trizes mais articuladas, de modo a preservar au-
tonomias e conciliar os interesses regionais com
os de dimenso nacional.
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Tabela 5
Evoluo da despesa total de capital fixo por nvel de governo
1
, Brasil, 1994-2003 R$ milhes
Nvel de governo 1994 1997 2000 2003
Unio 12.524 23,1 11.458 25,5 10.016 24,2 4.889 16,1
Estados 22.674 41,8 18.344 40,8 14.966 36,2 10.707 35,3
Municpios 19.008 35,1 15.185 33,8 16.365 39,6 14.762 48,6
Total 54.206 100,0 44.987 100,0 41.347 100,0 30.358 100,0
Fonte: Elaborao prpria - Dados bsicos: IBGE. Deflator IGP-DI - 2005 = 100
1
Valores constantes - Administrao Direta
BRASIL. Lei 9.496, de 11 de setembro de 1997. Estabelece cri-
trios para a consolidao, a assuno e o refinanciamento,
pela Unio, da dvida pblica mobiliria e outras que especifica,
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DANILO JORGE VIEIRA
Economia Baiana
Economia Baiana
ELMER NASCIMENTO MATOS, FERNANDO CZAR DE MACEDO
Avaliao do FNE no desenvolvimento
regional baiano no perodo ps-Real
Elmer Nascimento Matos*
Fernando Czar de Macedo**
Abstract
This article evaluates the impact of the Northeast
Constitutional Financing Fund - FNE - on the economy of the
state of Bahia, from 1995 to 2005, when an increasing flow of
resource transfers was observed. It aims to determine if the
spatial and sectoral allocation of investments is directed to less
diversified areas and to less important activities, as declared
within the Fund's investment goals, contributing to a better
geographical distribution of productive activity. The territorial
approach comprises the state's fifteen economic regions,
besides a division of the municipalities among seven groups,
according to their populations, which allows for the appraisal of
the financings' capillarity across the state's urban network. The
data sources for this work were the Funds' reports, made
available by the Ministry of National Integration (MI), as well as
regional accounts and population estimates supplied by IBGE.
Information regarding the financing given by municipalities is
only available for the period between 2000 and 2005.
Key words: Regional development; Regional policy;
Bahia's economy; Regional financing; FNE.
Resumo
Este artigo avalia o impacto do Fundo Constitucional de
Financiamento do Nordeste (FNE) na economia baiana no perodo
de 1995-2005, quando os repasses foram crescentes. Objetiva
identificar se a alocao espacial e setorial dos investimentos
direciona-se para reas menos diversificadas e para atividades
de menor porte, conforme consta em seus objetivos, contribuindo
para uma melhor distribuio espacial da atividade produtiva. O
recorte territorial so as quinze regies econmicas do estado,
alm de uma diviso por faixa de populao dos municpios,
divididos em sete grupos, o que permite avaliar a capilaridade dos
financiamentos ao longo da rede urbana estadual. As fontes de
dados utilizadas neste trabalho foram os relatrios dos Fundos
disponibilizados pelo Ministrio da Integrao Nacional (MI), os
dados de contas regionais do IBGE, bem como as estimativas
populacionais desta mesma instituio. As informaes de
financiamento por municpios s esto disponibilizadas para os
anos entre 2000 e 2005.
Palavras-chave: Desenvolvimento regional; Poltica
regional; Economia baiana; Financiamento regional; FNE.
territorial so as quinze regies econmicas do esta-
do. Optou-se tambm pela anlise da distribuio
dos recursos do FNE segundo diviso de municpios
por faixa de populao, divididos em sete grupos, o
que permite avaliar a capilaridade dos recursos ao
longo da rede urbana estadual. As fontes de dados
utilizadas neste trabalho foram os relatrios dos Fun-
dos disponibilizados pelo Ministrio da Integrao
Nacional (MI), relatrios de gesto do FNE, alm de
uma base com a distribuio municipal dos recursos
fornecidos pela Secretaria de Desenvolvimento Regi-
onal (SDR/MI), os dados de contas regionais do Insti-
tuto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),
bem como as estimativas populacionais desta mes-
APRESENTAO
Este artigo avalia o impacto do Fundo Constituci-
onal de Financiamento do Nordeste (FNE) na econo-
mia baiana no perodo de 1995-2005. Objetiva
identificar se a alocao espacial e setorial dos in-
vestimentos direciona-se prioritariamente para reas
menos diversificadas e para atividades de menor por-
te (micro e pequenos empreendimentos), conforme
constam em seus objetivos, contribuindo para melhor
distribuio espacial da atividade produtiva. O recorte
*
Professor da Universidade Federal de Sergipe (UFS) e doutorando em Economia
Aplicada pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/
UNICAMP). Pesquisador do Centro de Estudos do Desenvolvimento Econmico
(CEDE). E-mail: elmer@ufs.br
* *
Professor do IE/UNICAMP e pesquisador do CEDE/IE/UNICAMP. E-mail:
fcmacedo@eco.unicamp.br
BAHIA
ANLISE & DADOS
AVALIAO DO FNE NO DESENVOLVIMENTO REGIONAL BAIANO NO PERODO PS-REAL
plantao da Refinaria Landulfo Alves, em 1956, no
municpio de So Francisco de Conde. Nas dcadas
seguintes, esse movimento continuaria com instala-
es do Centro Industrial de Aratu (CIA), em finais dos
anos sessenta, especializado em empresas metalo-
siderrgicas e qumicas, e o Complexo Petroqumico
de Camaari, em 1978, alm do incio da operao, no
comeo dos oitenta, da Caraba Metais (especializada
em metalurgia de cobre), em Dias D'vila.
Nessa integrao com especializao, a econo-
mia baiana atingiu taxas de crescimento maiores que
a mdia nacional, aumentando sua participao no
Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro, que era de
3,8% em 1970 e salta para 5,4% em 1985. Foram,
portanto, mudanas que impactaram diretamente a
estrutura produtiva estadual
1
, com aumento progres-
sivo da participao do setor industrial vis--vis os
demais, fortemente concentrado na Regio Metro-
politana de Salvador (RMS) e comandadas por capi-
tais de maior porte que se direcionaram, mormente,
para reas com maiores economias de aglomera-
o. Com isso, a Bahia "[...] passou a concentrar
um parque produtivo criado basicamente com recur-
sos estatais, capital intensivo, produtor de bens in-
termedirios, at ento, sem grandes perspectivas
de desdobramento a jusante" (GUERRA; TEIXEIRA,
2000, p. 92), fortemente concentrado no entorno de
Salvador e intensamente atrelado dinmica da eco-
nomia do Sul e Sudeste.
Os ltimos vinte e sete anos, no entanto, foram
marcados pelo baixo crescimento da economia brasi-
leira, colocando fim ao ciclo de grande crescimento
que prevalecera at ento. Mudanas significativas al-
teraram o padro de acumulao anterior, fortemente
centrado no mercado interno, com menor abertura da
economia, altas taxas de inverses, elevadas taxas de
crescimento e marcada presena do Estado. Neste
ltimo quarto de sculo, a caracterstica predominan-
te, ao contrrio, foi de movimentos ciclotmicos, com
alternncias entre ciclos de crescimento de curta du-
rao e outros de baixo crescimento, recesso ou
mesmo estagnao. No geral, os investimentos, salvo
em um ou outro setor de exportao ou aqueles esti-
mulados pela "guerra fiscal" ou pela base de recursos
naturais, mostraram-se reduzidos.
ma instituio. As informaes de financia-
mento por municpios, infelizmente, s esto
disponibilizadas para os anos compreendidos
no perodo de 2000 a 2005.
Alm desta sumria apresentao e das conclu-
ses, o artigo encontra-se dividido em outras duas
partes. Na primeira, feito breve resgate na dinmica
regional brasileira e baiana recentes, com base no
movimento geral da economia do pas. Em seguida,
discute-se a atuao do FNE no estado da Bahia,
tomando por base, sempre que possvel, informaes
das quinze regies econmica e dos municpios.
DINMICA REGIONAL BRASILEIRA E DINMICA
DA ECONOMIA BAIANA
A partir da dcada de cinqenta, a economia bra-
sileira iniciou um ciclo de crescimento industrial que
teve profundas repercusses em sua dinmica
territorial, aumentando a integrao econmica entre
as diversas regies e delas com a economia paulista,
principal rea de concentrao industrial que, em
1970, respondia por 40% do PIB e por 58% da inds-
tria de transformao do pas. A partir do final dos
anos sessenta, no entanto, observa-se processo de
desconcentrao produtiva, especialmente industri-
al, com investimentos importantes se realizando fora
da principal rea industrial do pas, sobretudo aque-
les estimulados pelo II Programa Nacional de
Desestatizao (PND) - 1975-1979. Os investimen-
tos, fortemente influenciados pela ao estatal - via
sistema de benefcios fiscais, como no caso do 34/
18 e do Fundo de Investimentos do Nordeste (FINOR)
no Nordeste ou do Fundo de Recuperao Econmi-
ca do Estado do Esprito Santo (FUNRES) e/ou via
investimento de empresas estatais - aumentaram o
grau de complementaridade entre as economias regio-
nais, em muitos casos promovendo desconcentrao
econmica com especializao produtiva.
Foi o caso da Bahia, cujo processo de integrao
do mercado nacional conferiu-lhe, a partir dos anos
cinqenta, forte especializao que caracterizaria sua
moderna industrializao (ALBAN, 2002), transfor-
mando o estado "[...] em um supridor de produtos in-
termedirios para setores de bens finais instalados no
eixo Sul/Sudeste do pas" (GUERRA; TEIXEIRA,
2000, p. 90). Essa especializao inicia-se com a im-
1
Para uma anlise das mudanas na estrutura da economia baiana, a partir dos dados
setoriais do PIB, ver CARVALHO JUNIOR; PESSOTI; PEREIRA, 2002.
Do ponto de vista regional, ainda que no se pos-
sa afirmar que o pas caminha para uma fragmenta-
o da economia nacional e no obstante a carncia
de estudos detalhados sobre o tema, observam-se
comportamentos menos sincrnicos das economias
estaduais, com ritmos de acumulao dissociados,
em muitos casos, do mercado interno. Este, na me-
dida em que a crise afetou mais fortemente a econo-
mia paulista
2
, perdeu parte de seu dinamismo,
tornando-se uma opo mais restrita para o escoa-
mento das produes regionais. Contribuiu para isso
tambm o aumento do desemprego nas regies me-
tropolitanas e a diminuio da renda do trabalho que
restringiram, ainda mais, o mercado de consumo ur-
bano, duramente afetado pelas polticas neoliberais
dos anos noventa e pela reestruturao produtiva que
promoveu pesadas perdas para a fora de trabalho
formalmente assalariada.
No entanto, ainda que motivada por razes distin-
tas das verificadas entre 1970 e 1985, observa-se que
a desconcentrao produtiva
3
continuou no ltimo
quarto de sculo com perdas de participao dos
dois principais estados industrializados: Rio de Ja-
neiro e So Paulo. Novos pontos no territrio alcan-
aram dinamismo beneficiados por fatores diversos,
cabendo destacar: (i) ajuste exportador, promovido
inicialmente como resposta crise da dvida (anos
oitenta) e, posteriormente, com o fito de aumentar a
internacionalizao da economia brasileira (anos no-
venta), que resultou em comportamentos distintos
das economias regionais, beneficiando aquelas
receptoras de indstrias intensivas em matrias-pri-
mas, normalmente de produtos semi-elaborados
destinados ao mercado externo; (ii) a expanso da
agropecuria e explorao mineral, que criou oportu-
nidades de extroverso para as economias estaduais
na franja da fronteira agrcola e extrativa, ou mesmo
para antigas reas de ocupao que reconverteram
seu mix de produo, direcionando-o cada vez mais
para o mercado externo e criando algum dinamismo
para a agroindstria e minerao; (iii) a atrao de
investimentos promovida pelos governos estaduais,
especialmente a partir do Plano Real, com base em
incentivos diversos, recrudescendo disputas federati-
vas (a chamada "guerra fiscal"), num verdadeiro leilo
territorial que ganhou fora no vcuo deixado pela
ausncia de polticas regionais coordenadas federal-
mente.
Em resumo: ainda que insuficientes para ga-
rantir taxas elevadas de crescimento sustentado
para a economia nacional, os fatos anteriormente
mencionados geraram dinamismos pontuais que
beneficiaram reas especficas do territrio, com
modificaes em algumas estruturas produtivas
estaduais, promovendo rebatimentos expressivos
para a dinmica regional brasileira, com ganhos
para algumas regies.
Todo esse movimento da economia brasileira no
perodo ps-1980 repercutiria sobre a economia
baiana de duas maneiras, ao longo do tempo. Inicial-
mente, a crise, no incio dos oitenta, ser-lhe-ia parti-
cularmente negativa, dado o baixo ritmo de
crescimento da economia brasileira, da qual era de-
pendente seu dinamismo, resultando numa crise da
economia baiana maior do que a crise nacional
(ALBAN, 2002; MENEZES, 2000). Com isso, o vigo-
roso crescimento da economia baiana, ocorrido entre
1970 e 1985, sofreu inflexo, mantendo-se pratica-
mente estagnada entre 1986 e 1992 (CARVALHO
JUNIOR; PESSOTI; PEREIRA, 2002). Em 1995, a
participao do estado no PIB brasileiro atingiu
4,1%, a menor desde 1970. A abertura econmica,
por sua vez, aumentou a concorrncia sobre as es-
truturas produtivas regionais, forando-lhes a redu-
o das margens de lucro. Isso ocorreu, inclusive,
com as empresas produtoras de bens intermedirios
localizadas na Bahia, que tiveram, no curto prazo,
resultados muito negativos (ALBAN, 2002).
Por outro lado, a onda neoliberal, especialmente
na dcada de noventa, resultou em expressiva redu-
o do papel do Estado na organizao territorial do
pas, com o esgotamento das polticas regionais de
desenvolvimento que foram importantes para a
desconcentrao produtiva, beneficiando regies
fora do Sul e Sudeste. Com o governo federal volta-
do para a estabilizao macroeconmica, e na au-
sncia de uma poltica nacional de desenvolvimento
regional, a dcada de noventa assistiria ao esforo
dos governos estaduais para atrao de investimen-
tos, acirrando a "guerra fiscal", que contribuiria tam-
2
Sobre as mudanas na economia paulista no perodo, ver o recente trabalho de Cano et
al. (2007).
3
Dentre os trabalhos que tratam do tema da desconcentrao, cabe citar: Azzoni (1986),
Cano (1997, 2006), Diniz (1991,1993, 1995), Diniz Filho (2005), Guimares Neto (1995a,
1995b, 1996), Pacheco (1998, 1999) e Sabia (2002, 2004).
bm, como destacamos, para a continuidade da
desconcentrao produtiva no pas, ainda que seus
resultados sejam controversos.
nesse perodo (incio dos noventa), que o gover-
no estadual na Bahia inicia um esforo de atrao de
novos investimentos
4
, susten-
tados por benefcios fiscais e
financeiros normalmente vin-
culados ao ICMS, que "[...]
mostraram-se algumas ve-
zes mais vantajosos e
agressivos que os ofereci-
dos por outras regies."
(SOUZA; PACHECO, 2003,
p. 15). Como objetivo da poltica de desenvolvimen-
to da economia baiana, destaca-se a tentativa de
adensamento, diversificao e interiorizao da in-
dstria do estado, com maior agregao de valor
(GUERRA; GONZALVEZ, 2001).
importante registrar, no entanto, que a abertura
econmica e a maior internacionalizao da econo-
mia tornaram as regies metropolitanas, em geral,
reas privilegiadas de atrao de investimentos de
maior porte, especialmente aqueles que dependem
de economias de aproximao
5
, aglomerao ou de
infra-estrutura e logstica, alijando reas menos
adensadas dos fluxos de capital. Estes fatos torna-
ram a RMS e as cidades mdias reas privilegiadas
na atrao de investimentos de maior porte, como
pode ser confirmado pela localizao da Ford no muni-
cpio de Camaari, a despeito da tentativa do setor
pblico de desconcentrar a produo. por isso que,
embora haja interiorizao de alguns segmentos in-
dustriais como o caladista, "[...] pode-se afirmar com
uma certa segurana que, at o ano 2000, a
desconcentrao e a reestruturao industrial baiana
foram relativamente modestas." (BALANCO; NASCI-
MENTO, 2005, p. 25).
Em resumo, ainda que seja objetivo da poltica de
desenvolvimento baiano "um crescimento mais equi-
librado espacialmente", observa-se manuteno de
forte concentrao na rea de maior adensamento
scio-econmico - a RMS -, embora importantes ati-
vidades tenham se localizado no interior do estado,
atradas por incentivos fiscais. Esse quadro confirma
o que dissemos anteriormente: no ltimo quarto de
sculo, no Brasil, as atividades dinmicas atrela-
ram-se expanso da fronteira agrcola - como a
soja no Oeste baiano -, explorao da base recur-
sos naturais - como parte do complexo
petroqumico e a indstria de
celulose no norte capixaba e
sul da Bahia
6
-, e aos incenti-
vos fiscais. Em todo caso,
predomina um forte vis ex-
portador dessas atividades.
A questo do desenvolvi-
mento regional passa, portan-
to, por definir como criar
estmulos em reas fora dos grandes fluxos de capi-
tais e dos investimentos de maior porte, que no so
atrativas iniciativa privada, mesmo com a disponibili-
dade de incentivos e renncias fiscais, que tambm
no apresentam insero no mercado internacional
capaz de sustentar seu crescimento. nesse sentido
que os Fundos Constitucionais de Financiamento,
como o FNE, ainda que insuficientes para mudar as
estruturas produtivas regionais e reverter a condio
de iniqidade das reas mais atrasadas, podem con-
tribuir para o acesso ao crdito e gerao de
externalidades positivas em reas que ficam mar-
gem dos fluxos de capital orientados pelo mercado.
Os Fundos Constitucionais mobilizam um montan-
te de recursos que, conforme se ver na seo seguin-
te, no pode ser considerado irrelevante, apesar de
insuficiente, para as regies receptoras, especialmen-
te para os municpios menores, que se apresentam
menos atrativos ao investimento privado, necessitando
de estmulos para a promoo de seus desenvolvimen-
tos. Esses municpios deveriam ser alvos prioritrios
da poltica de desenvolvimento regional da qual o FNE
um importante instrumento, de forma a se promover
melhor distribuio da produo no territrio e maior
aproveitamento das especificidades locais de regies
que ainda so pouco desenvolvidas, mas que apresen-
tam diversidades scio-culturais potencializadoras de
seu crescimento.
Avaliar o papel do FNE na Bahia a tarefa da pr-
xima seo.
4
Sobre os programas do governo da Bahia de apoio indstria, ver recente trabalho de
Cerqueira (2007), especialmente Captulo 3.
5
Sobre economia da proximidade, ver Rallet (2002).
Os Fundos Constitucionais de
Financiamento, como o FNE, podem
contribuir para o acesso ao crdito
e gerao de externalidades
positivas em reas que ficam
margem dos fluxos de capital
orientados pelo mercado
6
"O avano da produo de celulose, principalmente no extremo-sul do estado tornou-se
possvel em virtude das vantagens comparativas baianas [...] So elas: as excelentes condi-
es endafoclimticas, favorveis ao cultivo do eucalipto [...] e a disponibilidade de terras,
importante elemento na composio de custos do setor devido ao reflorestamento."
(GUERRA; TEIXEIRA, 2000, p. 94).
ATUAO DO FNE NA BAHIA
Os Fundos Constitucionais de Financiamento do
Nordeste (FNE), do Norte (FNO) e do Centro-Oeste
(FCO) foram institudos pela Constituio Federal de
1988 (artigos 159 e 161), e regulamentados pela Lei no
7.827, de 27/09/1989. O principal objetivo deles con-
tribuir para o desenvolvimento, na tentativa de diminuir
as desigualdades regionais brasileiras. Juntamente
com os Fundos de Desenvolvimento Regional, os Fun-
dos Fiscais de Financiamento e os incentivos fiscais
so instrumentos para financiamento das polticas de
desenvolvimento regional no pas, executadas pelo MI.
A origem dos recursos dos trs Fundos est na
arrecadao do imposto sobre renda (IR) e do imposto
sobre produtos industrializados (IPI), cujo montante
equivalente a 3% de seus totais repassado pela Se-
cretaria do Tesouro Nacional (STN), na seguinte pro-
poro: 0,6% para o FNO, 1,8% para o FNE, sendo
metade para a regio do semi-rido, e 0,6% para o
FCO. So administrados, respectivamente, pelos
Bancos da Amaznia SA, do Nordeste do Brasil SA
(BNB) e do Brasil SA (BB), que podem repass-los a
outras instituies autorizadas a funcionar pelo Banco
Central do Brasil (BACEN). Outras fontes de recursos
so o reembolso de crditos, a remunerao de apli-
caes financeiras e o retorno ao fundo dos valores
relativos aos riscos assumidos pelos bancos.
Os recursos podem ser aplicados em programas
de financiamento ao setor produtivo no-governamen-
tal daquelas regies, alm dos municpios dos esta-
dos de Minas Gerais e Esprito Santo includos na
rea de atuao da extinta Superintendncia do De-
senvolvimento do Nordeste (SUDENE), por meio de
suas instituies financeiras de carter regional e de
acordo com os planos regionais de desenvolvimento.
Os Fundos Constitucionais de Financiamento
tm como "[...] objetivo promover o desenvolvimento
econmico e social daquelas Regies, por interm-
dio de programas de financiamento aos setores pro-
dutivos [...]" preferencialmente "[...] os projetos de
atividades produtivas de mini e pequenos produtores
rurais e de micro e pequenas empresas; as ativida-
des que utilizem intensivamente matrias-primas e
mo-de-obra locais; e a produo de alimentos bsi-
cos para a populao." (BRASIL, 2004 ).
O montante total de recursos para os trs Fundos
entre 1989 e 2005 foi de R$ 39,2 bilhes, com mdia
anual de R$ 2,3 bilhes, a preos de dezembro de
2005. No entanto deve-se registrar que os repasses
apresentam dois movimentos distintos: o primeiro o
de queda, entre 1990 e 1995, crescendo anualmente
a partir de 1996. Com taxa de crescimento mdio
anual de 7,8% entre 1995 e 2005, os valores repassa-
dos superam em muito a taxa de crescimento econ-
mico do pas, o que pode ser explicado pela origem
dos recursos - a arrecadao do IR e do IPI - que vm
apresentando crescimento real ao longo dos ltimos
anos, desde o aumento da carga tributria no perodo
ps-Real. Como foi o perodo de maior afluxo de re-
cursos e por ser o que tem maior informao
disponibilizada, a anlise se centrar nos anos entre
1995 e 2005.
Tabela 1
FNE: Relao entre valores repassados e valores contratados, Bahia, 1989-1994 e 1995-2005
R$ mil Em %
Ano
Repassado (A) Contratado (B)
B/A
1989/1994
1
6.118.064 5.843.562 95,5
1995 1.201.381 1.040.373 86,6
1996 1.128.858 1.303.763 115,5
1997 1.165.046 905.242 77,7
1998 1.184.480 945.334 79,8
1999 1.220.477 749.454 61,4
2000 1.361.262 660.512 48,5
2001 1.644.756 345.820 21,0
2002 1.891.179 282.312 14,9
2003 1.912.338 1.078.813 56,4
2004 2.168.907 3.326.775 153,4
2005 2.546.769 4.223.037 165,8
Total 23.543.517 20.704.997 87,9
Fonte: SIG/MI.
1
As informaes para o perodo 1989/1993 no esto desagregadas por ano, mas disponibilizadas apenas para o conjunto desses anos. Optou-se por agregar a esse conjunto os dados
de 1994, divindindo o perodo em antes e depois do Plano Real.
Nesse decnio, o FNE recebeu R$ 17,4 bi-
lhes, sendo quase R$ 2,6 bilhes somente em
2005. importante ressaltar que, desse total,
apenas R$ 14,9 bilhes foram contratados duran-
te o perodo, indicando "[...] uma preocupante oci-
osidade de recursos dos
fundos, causada por uma
srie de fatores agindo indi-
vidualmente ou em grupo."
(MATOS, 2006b, p.27).
Essa uma questo im-
portante. Se a Tabela 1 for
subdividida em 3 subperodos,
observar-se- que no perodo
pr-Real (1989-1994) a ociosidade foi relativamente
pequena (menos de 5% do total repassado). No en-
tanto, nos anos imediatamente seguintes (1995-
2002), quando a estabilizao monetria j permitia
horizonte de clculo relativamente estvel para os
tomadores de recursos, os Fundos apresentaram a
maior ociosidade desde sua criao, com mdia de
aplicao em torno de 58% dos repasses, provavel-
mente refletindo os problemas indicados por Matos
(2006a): descompasso entre tempo de arrecadao
e de inverso - inverses de longa durao; certa ri-
gidez - em parte inevitvel - do sistema bancrio em
conceder crditos; e at mesmo possveis falhas
em sua capilaridade), mas, especialmente, a con-
juntura econmica desfavorvel, resultando no baixo
ritmo de crescimento da economia brasileira no pe-
rodo ps-Real. A partir de 2003, no entanto, os va-
lores contratados cresceram significativamente,
em parte como resultado de uma conjuntura eco-
nmica mais estvel e com maior crescimento
econmico, em parte porque havia expressivo sal-
do no aplicado pelo BNB nos anos anteriores e
que passaram a ser utilizados com maior intensi-
dade a partir de 2003.
Cabe registrar que o crescimento das aplicaes
do FNE nos ltimos anos representou importante
aporte de recursos na regio, superando, desde
2004, os valores desembolsados pelo Banco Nacio-
nal de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES). Enquanto esse aplicou no Nordeste R$
2,7 bilhes em 2004 e R$ 3,8 bilhes em 2005, os
valores contratados pelo BNB com recursos deste
Fundo foram, respectivamente, R$ 3,3 bilhes e
R$ 4,2 bilhes (Valor Econmico, 23/10/2006). Ade-
mais, como o BNB possui 180 agncias distribudas
em sua rea de atuao, sua capilaridade maior
que a do BNDES, o que lhe possibilita atingir a tota-
lidade dos municpios, inclusive em operaes com
pequenos empreendimentos
que so mais representati-
vos da realidade local.
Das 1.453.122 operaes
realizadas pelo FNE desde
sua criao, o estado da Bahia
respondeu por 20,1% e por
26,3% dos valores contrata-
dos, indicando que, em mdia,
os financiamentos do Fundo lhe so maiores que a
mdia dos demais estados de sua rea de
abrangncia. Com base na Tabela 2, observa-se que o
valor unitrio mdio de cada operao de financiamen-
to, na Bahia, foi de R$ 18,6 mil, enquanto no conjunto
dos demais estados esse valor foi de R$ 14,2 mil.
Tabela 2
FNE: Participao da Bahia nas operaes e contrata-
es e valor unitrio mdio das contrataes, 1989/2005
Participao da Bahia Custo unitrio mdio
no total do FNE (%) das contrataes (R$)
Perodo
N de Valor
operaes contratado
Bahia NE-BA
1
1989/1994 16,1 23,7 41.222 25.418
1995/2000 23,3 24,3 12.338 11.715
2001/2005 19,2 29,2 18.195 10.575
Mdia 20,1 26,3 18.637 13.143
Fonte: SIG/MI.
1
Inclui partes de Minas Gerais e Esprito Santo inseridas na rea de abrangncia do FNE.
Valores atualizados pelo BTN e pela TR, a preos de dezembro de 2005.
Da tabela anterior, duas observaes so importan-
tes. A primeira o maior custo unitrio mdio das con-
traes do perodo pr-Real, que marca o incio das
operaes do FNE. O nmero de operaes nesse pe-
rodo significativamente menor do que nos subse-
qentes, tanto na Bahia quanto nas demais reas de
abrangncia do FNE (ver Tabela 3 adiante). Este fato
pode ser resultado de menor capilaridade dos recursos
nessa fase inicial, o que teria dificultado seu acesso a
um nmero maior de tomadores de crdito, especial-
mente os de menor porte, elevando o valor unitrio m-
dio das operaes. A segunda a participao
crescente da Bahia no total dos valores do FNE contra-
tados, que salta de 23,7% no perodo pr-Real para
24,3% entre 1995 e 2000 e 29,2% entre 2001 e 2005.
O crescimento das aplicaes do
FNE nos ltimos anos representou
importante aporte de recursos na
regio, superando, desde 2004, os
valores desembolsados pelo Banco
Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES)
O porte dos tomadores tambm variou ao longo
das trs fases (Tabela 3). Infelizmente, os dados
estadualizados s esto disponveis a partir de 1995.
Para o total do FNE, observa-se ao longo do perodo
um processo simultneo de disperso e de concentra-
o. O primeiro marcado pelo expressivo aumento do
nmero de operaes entre os tomadores de menor
porte, resultado da maior capilaridade do sistema e do
aumento considervel das operaes PRONAF, que
vem desempenhado, no pas, papel importante no
acesso ao crdito rural aos pequenos produtores, em-
bora insuficiente. O segundo movimento, ao contrrio,
marcado pela diminuio no nmero de tomadores
de maior porte, concomitante com o aumento de sua
participao, no perodo mais recente, no total dos re-
cursos contratados. Estes tomadores concentraram
em poucas operaes montante expressivo de recur-
sos, o que merecera crticas em relatrios do TCU,
que apontavam problemas de gesto do FNE nos
anos noventa tanto em relao grande
inadimplncia
7
quanto pela "[...] grande concentrao
de recursos nos financiamentos a empresas com re-
cursos do FNE, onde, de um total de 334.812 opera-
es realizadas, 3.776 (1%) concentraram 40,99%
dos recursos" (BRASIL, 2001, p. 31), determinando a
deciso
8
de seu plenrio de exigir dos gestores do
Fundo maior desconcentrao dos financiamentos.
A possibilidade, a partir de 2004, da contratao de
projetos de infra-estrutura
9
que demandam maior volu-
me de recursos tender a elevar a concentrao nesses
empreendimentos que, pelo carter estruturante, po-
dem viabilizar o acesso ao capital social bsico
10
em
espaos com menor densidade econmica. Por isso,
importante verificar se os gastos em infra-estrutura que
representaram 23,8% dos valores contratados em 2004
e 13,2%, em 2005, esto se direcionando para as reas
mais carentes de externalidades positivas. Essa verifi-
cao exigiria uma anlise individual por projeto que, in-
felizmente, est fora do escopo deste artigo, embora
haja indicativos de concentrao desses investimentos
em reas mais adensadas.
O resultado desse processo de concentrao/dis-
perso dos recursos foi uma queda contnua no valor
mdio das operaes contratadas entre tomadores
do primeiro grupo, que passa de R$ 11,6 mil no pero-
do pr-Real, para R$ 9,8 mil entre 1995 e 2000 e R$
3,7 mil entre 2001 e 2005, indicando maior pulveriza-
o dos recursos entre os tomadores de menor por-
te. Em contrapartida, as somas dos valores mdios
dos tomadores de mdio e grande portes foram, nos
mesmos perodos, de R$ 360,3 mil, R$ 240,5 mil e
R$ 1,2 milho, respectivamente, com ntida concen-
trao no ltimo perodo, quando esse grupo atingiu
57,3% do total dos valores contratados, segundo in-
forma a Tabela 3, em parte como resultado dos 21
investimentos em infra-estrutura contratados, que se
direcionaram para atividades de grande porte: distri-
buio de energia eltrica e telecomunicaes, em
2004; extrao de gs natural e produo e distribui-
o de energia eltrica, em 2005.
Na Bahia o fenmeno no foi diferente. Embora as
informaes disponibilizadas envolvam um perodo
mais curto (1998-2005), observa-se movimento de
concentrao dos recursos em operaes de gran-
des e mdios tomadores, que respondiam por 10,8%
dos valores contratados em 1998, 27,9% em 1999,
47,8% em 2000, 88,2% em 2001, 23,8% em 2002,
73,4% em 2003, 82,7% em 2004 e 79,4% em 2005,
7
Deve-se registrar a grande inadimplncia nos recursos dos fundos constitucionais, ob-
jeto de severas recomendaes do TCU. Em 2005, o Tesouro Nacional reconheceu um
passivo de aproximadamente R$ 6,8 bilhes em dvidas atrasadas dos trs Fundos desde
1989, obrigando o lanamento em prejuzo em seus balanos. [Fonte Zanata (2005)].
8
Ver TCU (2005).
9
Trata-se do Programa de Financiamento Infra-estrutura Complementar do Nordeste
(PROINFRA) que financia a implantao, expanso, modernizao e relocalizao de em-
preendimentos de fornecimento de servios de infra-estrutura econmica no-governa-
mental, relacionados com gerao e/ou distribuio de energia de fontes convencionais,
recursos hdricos, saneamento bsico, transportes e logstica, telecomunicaes, instala-
o de gasodutos e produo de gs. [Fonte: PROINFRA (2007)]
Tabela 3
FNE: Operaes realizadas e distribuio dos valores contratados por porte de tomadores
Nmero de operaes Distribuio dos valores contratados (%)
Perodo Micro, mini Micro, mini
e pequeno
Mdio Grande Total
e pequeno
Mdio Grande Total
1989/1994 199.157 5.893 3.918 208.968 39,5 11,4 49,1 100,0
1995/2000 468.257 3.399 880 472.536 81,6 6,2 12,1 100,0
2001/2005 766.363 3.316 1.939 771.618 31,0 11,7 57,3 100,0
Total 1.433.777 12.608 6.737 1.453.122 - - - -
Fonte: SIG/MI
1 0
"A infra-estrutura, o chamado Capital Social Bsico , por sua natureza de base ma-
terial e requerimento geral da produo social, suporte indistinto dos processos produti-
vos, inserindo-se nas mais diversas cadeias produtivas. Ele no discrimina fins
previamente, possui baixa elasticidade de oferta, envolve indivisibilidade tcnicas e imo-
bilizao de capital marcantes (com instalaes longamente durveis), alm de traba-
lhar com escalas notveis." (BRANDO; CRREA, 1997, p. 181). Sobre este assunto,
consultar Hirschman (1961).
embora a participao mdia do grupo de micro, mini
e pequenos tomadores no total das operaes tenha
sido 99,1%. A concentrao no grupo dos tomadores
de maior porte a partir de 2001 explica-se pelos finan-
ciamentos ao projeto Amazon da Ford e aos investi-
mentos no plo de Camaari.
J se destacou em outra
oportunidade
11
que a concentra-
o dos financiamentos nos
grupos de mdio e grande porte
foi crescente a partir de 1994
para os trs Fundos (FNE, FNO
e FCO), indicando que o maior
aporte de recursos se d para
os tomadores em melhores
condies de crescimento, acumulao e moderniza-
o, que apresentam projetos privadamente mais viveis
e podem cumprir, mais facilmente, vis--vis aos menores,
as exigncias formais de cadastro e garantias. Isso sig-
nifica que, a despeito de ser um importante instrumento
da poltica de desenvolvimento regional, o FNE e seus si-
milares atuam muito mais pelo lado da demanda, repro-
duzindo de certa forma a lgica de mercado, quando
deveria justamente ter atuao mais pr-ativa de supera-
o das distores promovidas, aumentando o acesso
de empreendedores de menor porte ao crdito pblico,
especialmente em reas com indicadores scio-econ-
micos mais desfavorveis, como so as de abrangncia
dos fundos constitucionais de financiamento.
Para a Bahia, assim como para rea de
abrangncia do FNE em geral, foi importante o cresci-
mento do nmero absoluto de operaes entre os
tomadores de menor porte, indicando maior
capilaridade dos recursos, especialmente as opera-
es do Programa Nacional de Fortalecimento da Agri-
cultura Familiar (PRONAF). No entanto, ao contrrio
da mdia do restante, o estado baiano apresentou au-
mento no valor mdio das operaes do grupo de pe-
quenos tomadores, que passou de R$ 5,4 mil em 1998
para R$ 13 mil em 2005, com grandes oscilaes ao
longo do perodo. Isso resultou do fato de o nmero de
operaes na Bahia ter au-
mentado 2,4 vezes entre 1998
e 2005, enquanto para a m-
dia do restante da rea do
FNE esse acrscimo foi de
4,5 vezes, o que representou
maior pulverizao dos recur-
sos entre os tomadores de
menor porte, indicando maior
capilaridade dos recursos e
maior abrangncia em sua atuao.
No entanto importante que o crescimento no n-
mero de operaes na faixa dos pequenos produtores
se d concomitantemente com seu aumento na distri-
buio dos valores contratados, reforando o papel do
FNE como provedor de recursos para grupos menos
favorecidos. Com isso, dar-se-ia carter mais pr-ati-
vo, atuando tambm pelo lado da oferta e no apenas
passivamente, pelo lado da demanda dos tomadores
em melhores condies de acessar o sistema.
Em relao ao destino setorial do FNE, observa-se n-
tida predominncia, entre 1998 e 2005, do nmero de ope-
raes em atividades rurais, especialmente na Bahia,
onde chega a quase 99,0% do total, embora representem
apenas 53,1% dos valores contratados, conforme indica a
Tabela 5. Este fato se deve ao menor porte mdio de seus
tomadores comparativamente ao de outros setores, espe-
cialmente aos investimentos realizados em atividades de
infra-estrutura, nas quais apenas seis operaes mobiliza-
ram 14,5% dos valores contratados, ou quase R$ 500
milhes do montante total no perodo (Tabela 5).
Em relao ao destino setorial
do FNE, observa-se ntida
predominncia, entre 1998 e 2005,
do nmero de operaes em
atividades rurais, especialmente
na Bahia, onde chega a quase
99,0% do total
Tabela 4
FNE: Operaes realizadas e distribuio dos
valores contratados por porte de tomadores,
Bahia e Nordeste, 1998-2005
Distribuio das Distribuio dos
Porte operaes (%) valores contratados (R$)
Bahia NE-BA* Bahia NE-BA*
Micro, mini e
pequeno
99,1 99,3 31,6 43,8
Mdio 0,5 0,5 8,3 11,6
Grande 0,4 0,2 60,1 44,6
Total 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: SIG/MI.
*Inclui partes de Minas Gerais e Esprito Santo inseridas na rea de abrangncia do FNE.
Tabela 5
FNE: Operaes realizadas e distribuio dos
valores contratados por programa,
Bahia e Nordeste, 1998-2005
Distribuio dos
Programas
N de operaes
valores contratados (%)
Bahia NE-BA* Bahia NE-BA*
Rural 216.250 810.002 53,1 55,7
Agroindustrial 69 675 0,6 2,8
Industrial 1.073 6.834 23,0 20,6
Turismo 66 221 2,5 1,6
Infra estrutura 6 15 14,0 9,5
Com. e servios 1.327 6.381 6,7 9,8
Total 218.791 824.128 100,0 100,0
Fonte: SIG/MI.
*Inclui partes de Minas Gerais e Esprito Santo inseridas na rea de abrangncia do FNE.
1 1
Ver MACEDO; MATOS, 2007.
Do ponto de vista espacial, observa-se tendncia de
concentrao dos recursos dos Fundos Constitucionais
nas capitais estaduais, regies metropolitanas ou cida-
des de porte econmico maior. Na Bahia, por exemplo,
Camaari, no ano de 2001, respondeu por 35% dos valo-
res contratados pelo FNE, o que representou 71,1% do
total estadual aplicado, destinados ao investimento da
indstria automobilstica. Ademais, para esse conjunto
de municpios que se destinam, prioritariamente, as con-
trataes em empreendimentos de maior porte, configu-
rando-se, assim, no apenas um reforo concentrao
espacial, mas tambm por tamanho de empresa.
No resta dvida que aqueles municpios apresen-
tam condies mais favorveis tomada de recursos,
no apenas por serem reas, do ponto de vista priva-
do, com requisitos locacionais mais favorveis ao re-
torno dos investimentos, melhores condies de
infra-estrutura e maior cultura empresarial, o que faci-
lita o acesso ao sistema de crdito. Da a crtica co-
mum de que os Fundos, embora possam contribuir
para o combate das desigualdades inter-regionais, po-
dem, concomitantemente, reforar as desigualdades
intra-regionais
12
e mesmo intra-estaduais, ao carrearem
recursos para reas mais adensadas e de maior porte
econmico das regies (e estados) mais pobres.
Os efeitos dos Fundos para contribuir com a diminui-
o das desigualdades inter-regionais e intra-regionais
encontram obstculos inerentes a sua prpria lgica de
funcionamento, posto que os recursos so mais facil-
mente requisitados por reas com maior grau de densi-
dade econmica. Alm do fato de os espaos menos
adensados, por apresentarem barreiras infra-estruturais
e ausncia de externalidades positivas, inibirem os inves-
timentos privados, que tendem a se concentrar em reas
geogrficas com maior porte econmico. Este fato se
torna mais preocupante na medida em que o modelo
de desenvolvimento brasileiro recente, de carter
neoliberal, no permite ao Estado, dado o ajuste fiscal
restritivo, prover as bases de complementaridade, para
que regies menos dinmicas tornem-se mais atrati-
vas ao investimento. Direcionar recursos para infra-es-
trutura, via PROINFRA
13
, poderia ser um caminho.
Observa-se na Tabela 6 que a distribuio espacial
dos recursos concentrou-se em 10 municpios que to-
talizaram, entre 2000 e 2005, quase 60% dos recursos
do FNE aplicados no estado da Bahia. Dentre eles
destaca-se a clara predominncia dos municpios me-
tropolitanos (Salvador, Camaari e Simes Filho), que
apresentam vantagens aglomerativas como j desta-
cado, e municpios na franja da fronteira agrcola. o
caso de Barreiras (6 maior tomador de recursos), So
Desidrio (2) e Ribeiro das Neves (9), que junta-
mente com Correntina (11), Formosa do Rio Preto
(15) e Lus Eduardo Magalhes (41) produzem, no
Oeste baiano, mais de 95,0% da soja estadual, cuja
produo iniciou-se nos anos oitenta. Trata-se de um
espao econmico dinmico, responsvel por cerca
de 80,0% dos gros da Bahia, beneficiada por uma
bacia hidrogrfica constituda de 29 rios perenes que
possibilitaram a implantao de importantes projetos
de irrigao nessa regio de cerrados
14
. Assim como o
municpio de Alagoinhas (8), de mdio porte, com
base produtiva relativamente diversificada.
Outra possibilidade para avaliar a distribuio dos
valores contratados analisar os financiamentos se-
gundo classe de tamanho dos municpios, o que pos-
sibilita uma viso da capilaridade dos recursos ao
longo da rede urbana. Alm do mais, o agrupamento
por tamanho populacional, embora agregue municpi-
os de distintas regies do estado, menos heterog-
neo internamente do que o agrupamento por regies,
cujas agregaes, normalmente, escondem grandes
diferenas entre os municpios que apresentam por-
tes muito distintos tanto em termos populacionais
quanto de estrutura produtiva e ocupacional.
1 2
Ver ALMEIDA; SILVA; RESENDE, 2006.
1 3
Sobre o PROINFRA, ver nota de rodap 11.
1 4
BARREIRAS. Prefeitura Municipal. Site institucional. Disponvel em: <http://
www.barreiras.ba.gov.br/> Acesso em: 15 janeiro 2007.
Tabela 6
FNE: 10 maiores municpios tomadores de recursos,
Bahia, 2000-2005
Valores contratados
Municpios
R$ mil %
1) Camaari 338.171 12,0
2) So Desidrio 284.081 10,1
3) Cairu 245.221 8,7
4) Aramari 198.560 7,0
5) Salvador 187.974 6,7
6) Barreiras 123.893 4,4
7) Simes Filho 111.760 4,0
8) Alagoinhas 70.209 2,5
9) Riacho das Neves 66.114 2,3
10) Adustina 50.268 1,8
Total dos 10 maiores tomadores 1.676.252 59,4
Demais municpios 1.146.464 40,6
Fonte: SDR/MI. Elaborao prpria.
Na Tabela 7 observa-se que municpios com at
20 mil habitantes receberam um montante de financi-
amento proporcionalmente maior que suas participa-
es no PIB estadual. Embora trabalhos indiquem
que "[...] historicamente, os emprstimos do FNE
no foram alocados para municpios de menor IDH-
M" (ALMEIDA; SILVA; RESENDE, 2006, p. 12), ob-
serva-se que, no obstante as distores, o sistema
atingiu capilaridade suficiente para beneficiar esse
conjunto de municpios que apresentam PIB per
capita menor do que a mdia estadual, mas que re-
ceberam financiamento per capita acima da mdia do
estado. Para esse grupo de municpios, o aporte de
financiamento representou, em mdia, entre 2000 e
2005, um acrscimo de recursos da ordem de 1,8%
de seus PIBs - para aqueles entre 5 e 10 mil habitan-
tes, esse valor foi de 3,9%, indicando que tais recur-
sos, mesmo insuficientes para alterar as estruturas
regionais, podem ter impactos positivos para as regi-
es receptoras. Para o agregado Bahia, os recursos
do FNE representaram 0,5% do PIB estadual
15
.
Do ponto de vista do recorte territorial por regies eco-
nmicas, observa-se, pela Tabela 8, que as duas que
mais receberam recursos foram a Metropolitana de Sal-
vador e a Oeste. Esta, no entanto, respondeu por uma
parcela dos valores contratados (22,7% do total) muito
acima de sua participao no PIB estadual (4,7%), com
mdia de valores contratados per capita mais de seis
vezes acima da mdia estadual. A Metropolitana de Sal-
vador, por sua vez, a despeito de deter 53,2% do PIB
baiano, recebeu apenas 24,3%, a maior parte desses
recursos concentrada em Camaari e Salvador.
A diferena no porte das operaes muito gran-
de entre as quinze regies. Na Metropolitana, o pe-
queno nmero de operaes entre 2000 e 2005 (970
ou 0,6% do total) sugere a concentrao dos recur-
sos em tomadores de maior porte, especialmente
porque o valor mdio de suas contrataes (R$ 707
mil) muito superior ao das demais regies: Oeste
(R$ 49,3 mil); Extremo Sul (R$ 46,7mil); Litoral Sul
(R$ 26,7 mil); Litoral Norte (R$ 24,8 mil); Sudoeste
(R$ 9,6mil); Mdio So Francisco (R$ 8,4 mil);
Nordeste (R$ 6,6 mil); Baixo Mdio So Francisco
(R$ 5,6 mil); Chapada Diamantina (R$ 5,1 mil);
Piemonte da Diamantina (R$ 5 mil); Paraguau
(R$ 4,7 mil); Irec (R$ 4,2 mil); Serra Geral (R$ 4,1 mil)
e Recncavo Sul (R$ 3,1 mil).
Essa grande diferena refora o duplo movimento
de concentrao e pulverizao descrito anterior-
mente. Da mesma forma, a maior participao relati-
va dos municpios com at 50 mil habitantes nos
valores contratados, pode no necessariamente indi-
car uma maior democratizao dos recursos, pois
possvel que os maiores tomadores dos municpios
menores fiquem com a maior parcela dos recursos.
Essa hiptese e outras concluses sobre diversos
pontos levantados neste trabalho necessitariam de
uma anlise mais pormenorizada de cada um dos
projetos financiados na Bahia, levando em conta no
apenas sua localizao, mas tambm o porte do be-
neficirio e o impacto na gerao de emprego, para
uma avaliao mais precisa desse importante instru-
mento de poltica regional no Brasil.
1 5
Para municpios de menor populao, os recursos recebidos, entre 2000 e 2005,
chegaram a representar propores ainda maiores. Embora para a Bahia os valores
do FNE representem apenas 0,5% do PIB estadual, no Piau essa relao mdia no
perodo foi de 1,3% (3,8% em 2004). No Tocantins, os recursos do FCO representa-
ram, no perodo 1998-2004, aproximadamente 5,2%.
Tabela 7
PIB, Populao e valor contratado do FNE por classe de tamanho de municpios da Bahia, 2004
At 5mil 12 2,9 202.266 0,2 4.319 -32% 46.836 0,3 12.920 0,5 276 34%
>5mil e <10mil 67 16,1 1.564.320 1,8 2.915 -54% 536.690 3,9 362.347 12,8 675 227%
>10mil e <20mil 180 43,2 8.323.946 9,6 3.075 -52% 2.707.173 19,8 717.042 25,4 265 28%
>20mil e <50mil 118 28,3 23.477.212 27,0 6.656 5% 3.527.058 25,8 633.571 22,4 180 -13%
>50mil e <100mil 25 6,0 8.282.986 9,5 5.117 -19% 1.618.847 11,8 131.738 4,7 81 -61%
>100mil e <500mil 13 3,1 28.204.528 32,5 13.466 112% 2.094.466 15,3 766.334 27,1 366 77%
Acima de 500mil 2 0,5 16.826.806 19,4 5.340 -16% 3.151.004 23,0 198.763 7,0 63 -69%
Total 417 100,0 86.882.064 100,0 6.350 0% 13.682.074 100,0 2.822.715 100,0 206 0%
Fonte: SDR/MI. IBGE/Contas Regionais. Elaborao prpria.
Diferena
entre o valor
contratado
per capita e
o valor
contratado
per capita
mdio
Valor
contratado
per capita
2000-2005
(R$)
Valor
contratado
2000-2005
(R$ mil)
Valor
contratado
2000-2005
(R$ mil)
Populao
(%)
Populao
Diferena
entre o PIB
per capita e
PIB per
capita mdio
PIB per
capita (R$)
PIB (%) PIB (R$ mil) %
N de
cidades
Tamanho do
municpio
CONCLUSES
O objetivo deste artigo foi apresentar os resultados
do FNE no estado da Bahia, tomando-o de forma agre-
gada, por regies econmicas e por classe de tama-
nho de municpio, dependendo da disponibilidade da
informao. Em linhas gerais, repete-se nesse estado
a caracterstica geral da aplicao dos Fundos Consti-
tucionais de Financiamento observada nas outras regi-
es: forte atuao pelo lado da demanda, com
concentrao dos recursos em tomadores de maior
porte e em reas mais adensadas economicamente,
aonde municpios mais prsperos e os de seu entorno
encontram-se em condies mais favorveis de toma-
rem emprstimos, por apresentarem atividades mais
desenvolvidas, maior infra-estrutura, maior cultura em-
presarial e melhor acesso a rede bancria e de infor-
mao, ainda que a maior parte dos recursos se
destinem aos de menor porte, com populao de at
50 mil habitantes.
O FNE na Bahia reproduziu a tendncia geral ob-
servada na economia brasileira de apoiar as ativida-
des fortemente atreladas base de recursos naturais
e/ou voltadas para a exportao, ou para as ativida-
des ligadas ao agronegcio dinmico, ou ainda para
as atividades que se localizam em reas mais
Tabela 8
PIB, Populao e valor contratado do FNE, Bahia e Regies Econmicas, 2004
Regio Econmica
Metropolitana de Salvador 46.194.870 3.290.957 53,2 24,1 14.037 121% 685.742 24,3 208 1%
Litoral Norte 4.360.765 565.361 5 4,1 7.713 21% 133.675 4,7 236 15%
Recncavo Sul 2.123.358 696.015 2,4 5,1 3.051 -52% 22.698 0,8 33 -84%
Litoral Sul 5.785.016 1.349.528 6,7 9,9 4.287 -32% 369.540 13,1 274 33%
Extremo Sul 4.051.958 732.576 4,7 5,4 5.531 -13% 283.900 10,1 388 88%
Nordeste 3.886.419 1.215.844 4,5 8,9 3.196 -50% 175.781 6,2 145 -30%
Paraguau 4.540.640 1.284.949 5,2 9,4 3.534 -44% 90.632 3,2 71 -66%
Sudoeste 3.682.276 1.199.550 4,2 8,8 3.070 -52% 125.065 4,4 104 -49%
Baixo Mdio S. Francisco 1.992.158 440.824 2,3 3,2 4.519 -29% 38.239 1,4 87 -58%
Piemonte da Diamantina 1.603.169 551.064 1,8 4 2.909 -54% 33.938 1,2 62 -70%
Irec 878.508 381.211 1 2,8 2.305 -64% 28.369 1 74 -64%
Chapada Diamantina 1.259.403 519.902 1,4 3,8 2.422 -62% 80.318 2,8 154 -25%
Serra Geral 1.640.124 591.918 1,9 4,3 2.771 -56% 48.521 1,7 82 -60%
Mdio S. Francisco 868.738 350.793 1 2,6 2.476 -61% 66.236 2,3 189 -8%
Oeste 4.014.662 511.582 4,6 3,7 7.848 24% 640.062 22,7 1.251 506%
Total 86.882.064 13.682.074 100 100 6.350 0% 2.822.715 100 206 0%
Fonte: SDR/MI. IBGE/Contas Regionais. Elaborao prpria
Diferena
entre o valor
contratado
per capita e
o valor
contratado
per capita
mdio
Valor
contratado
per capita
2000-2005
(R$)
Valor
contratado
2000-2005 (%)
Valor
contratado
2000-2005
(R$mil)
Diferena
entre o PIB
per capita e
PIB per
capita mdio
PIB per
capita 2004
(R$)
Populao
2004 (%)
PIB 2004
(%)
Populao
2004
PIB 2004
(R$ mil)
adensadas por necessitarem de economias de aglo-
merao. Por isso, afirmou-se em outra oportunidade
ser necessria a criao de mecanismos pelo lado
da oferta que se contraponham lgica exclusiva do
mercado, possibilitando o acesso ao crdito e infra-
estrutura em regies que ficam margem dos inves-
timentos privados por se apresentarem menos
atraentes ao capital.
Observa-se uma clara dicotomia na aplicao dos
recursos: nas reas dinmicas, uma grande concen-
trao em poucas operaes - algumas de carter
territorialmente estruturante - tomadas por empresas
de maior porte em reas que possuem maior capital
social bsico; de outro, uma pulverizao dos recur-
sos em grande nmero de operaes de pequenos
tomadores, com valor baixo. Como exemplos do pri-
meiro, esto os financiamentos no Oeste baiano e
tambm as operaes de maior porte realizadas na
rea metropolitana, inclusive em infra-estrutura, que
reforam as vantagens comparativas dessas reas,
no contribuindo para a desconcentrao das ativida-
des econmicas e da populao. Sem dvida, trata-
se de apoio a atividades importantes, mas que
poderiam ter acesso ao crdito por meio de outras li-
nhas de financiamento. Nas reas menores, a pulve-
rizao dos recursos indica, por um lado, uma
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mas por outro, a ausncia de projetos estruturantes de
maior porte que poderiam gerar-lhes, no mdio e longo
prazos, maior atratividade, inclusive viabilizadores das
atividades locais intensivas em mo-de-obra.
Em geral, os investimentos de maior porte no
se articulam aos de menor, indicando a falta de di-
retriz para vincular os financiamentos com seto-
res ou atividades menos desenvolvidas e/ou com
recursos detidos pelas regies, mas que necessi-
tam de maior integrao para desenvolver e/ou for-
talecer determinada cadeia produtiva -
especialmente em reas menos dinmicas. Des-
sa forma, o duplo processo (desarticulado) de
concentrao em reas mais adensadas dos in-
vestimentos de maior porte que apresentam maior
impacto intersetorial e a pulverizao/maior
capilaridade para reas carentes de infra-estrutu-
ra produz um resultado que poderia ser muito
mais profcuo se o setor pblico agisse mais pr-
ativamente para articular as atividades apoiadas,
criando mecanismos para que o dinamismo de al-
gumas reas pudesse gerar tambm sinergias
para as regies menos dinmicas. Isto poderia se
alcanado, por exemplo, com o direcionamento
dos recursos do PROINFRA para reas fora da
RMS, criando novas centralidades com efeitos
positivos sobre a rede urbana e no espraiamento
das atividades produtivas na Bahia. Para isso, no
entanto, preciso retomar uma poltica de de-
senvol vi mento naci onal coordenada federati -
vamente, em que os Fundos Constitucionais
fossem apenas um dos instrumentos de financia-
mento, e ainda assim de carter limitado, da po-
ltica regional brasileira.
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UMA ANLISE DA POLTICA DE ATRAO DE INVESTIMENTOS NA BAHIA NA DCADA DE 90
FABIANA KARINE PACHECO DOS SANTOS
Uma anlise da poltica de
atrao de investimentos na
Bahia na dcada de 90
*
Fabiana Karine Pacheco dos Santos**
Resumo
Na estruturao deste artigo objetivou-se analisar as
polticas de atrao de investimentos adotadas pelo governo da
Bahia na dcada de 90 e o impacto dessas polticas para o
parque industrial do estado, partindo para uma anlise tanto dos
investimentos realizados desde 1999-2006 como dos previstos
2007-2011. Para tanto, foi feita uma caracterizao do
processo de desenvolvimento industrial do estado da Bahia,
bem como a relao desse processo com o mecanismo da
guerra fiscal, o instrumento utilizado pelos governos
subnacionais para a atrao de investimentos fiscais mediante
a concesso de benefcios fiscais. Ao final, tem-se a concluso
sobre a importncia das possveis mudanas no parque
industrial e na estrutura produtiva ocorridas no estado
proporcionadas por estes investimentos industriais.
Palavras-chave: Investimentos industriais; Incentivos
fiscais; Bahia.
Abstract
The objective of this article was to analyze the policies for
attracting investments, adopted by the Bahia's government in
the 90's, and the impact of these policies for the state's
industrial sector, leading to an analysis of the investments
carried out from 1999 to 2006 and the ones forecasted for the
period between 2007 and 2011. To do this, a characterization of
the industrial development process was made for the state of
Bahia. The relation this process had with the mechanism of
fiscal war, the instrument used for the states governments to
attract fiscal investments by the concession of tax benefits,
was also established. Finally, there is a conclusion about the
importance of possible changes within the industrial sector
and productive structure, which occurred in the state as a result
of industrial investments.
Key words: Industrial investments; Tax benefits; Bahia.
UMA ANLISE DOS INVESTIMENTOS
INDUSTRIAIS NO ESTADO DA BAHIA
A Bahia, atualmente, encontra-se como a sexta
economia do pas e responde por cerca de um tero
da atividade econmica do Nordeste. A economia do
estado, ao ter atingido certo grau de complexidade
produtiva, que o coloca como o mais importante fora
do eixo Sul-Sudeste, vem passando por um proces-
so de transformao cujas principais caractersti-
cas so a gradativa verticalizao e a densificao
produtiva. A elevao do peso da produo de bens
finais em importantes cadeias industriais e o maior
grau de inter-relaes setoriais constituem os as-
pectos mais visveis das mudanas que vm ocor-
rendo na economia baiana.
O novo processo de expanso e modernizao
das bases produtivas envolve polticas diversas, des-
tinadas a otimizar o desempenho de setores da eco-
nomia. O avano da economia baiana no contexto
desses novos paradigmas passa necessariamente
por um processo de mudana do perfil das bases pro-
dutivas. At ento provedor de bens intermedirios, o
estado esfora-se para integrar suas cadeias produti-
vas, de modo a transformar-se em um centro produtor
de bens de consumo (MENESES, 2000).
As transformaes observadas a partir da estabili-
zao da economia brasileira e do processo de
* A autora agradece a colaborao do Professor Doutor Paulo Balanco.
** Economista e Tcnica em Conjuntura Econmica da SEI. fabiana@sei.ba.gov.br
BAHIA
ANLISE & DADOS
globalizao da economia mundial introduziram novos
parmetros de desempenho e competitividade. Dessa
forma, no incio da dcada de 1990, os estados come-
aram a oferecer vantagens competitivas - entendidas
como condies necessrias de infra-estrutura, mo-
de-obra qualificada e uma con-
sistente poltica de incentivos
-, para possibilitar a atrao de
investimentos.
Com a Constituio de
1988, buscou-se acelerar o
processo de descentralizao
fiscal e ampliou-se a autono-
mia financeira de estados e municpios na cobrana
de seus tributos e na elaborao de seus oramentos.
Como resultado, verificou-se uma melhora significativa
da receita estadual, o que acabou proporcionando a
prtica de benefcios fiscais. Contudo, com a crise
econmica do incio dos anos de 90, devido abertura
comercial que provocou a diminuio do ritmo de cres-
cimento da economia, essas polticas no foram sufi-
cientes para estimular o investimento.
Os programas de atrao criados nesse perodo
por muitos estados, inclusive a Bahia, s apresenta-
ram algum impacto a partir de 1994, quando, com a
estabilizao da economia, o fluxo de investimento
interno e externo foi retomado no pas. Com a inten-
o de atrair as oportunidades geradas pelo movi-
mento mundial do capital produtivo, muitos estados
brasileiros alteraram a natureza dos instrumentos de
captao de investimento, sobretudo os mecanis-
mos relacionados aos oramentos estaduais, como
a renncia fiscal.
Como resultado, as recentes polticas estaduais
de desenvolvimento industrial, cujas dimenses so
dadas pela "guerra fiscal", pressupem a capacidade
de induzir novos investimentos, bem como de determi-
nar sua localizao espacial. Tais incentivos possibili-
tam, com certo limite, a migrao do capital produtivo
para outras regies, fora do eixo tradicional de industri-
alizao, propiciando transformaes na estrutura pro-
dutiva, alm de mudanas na pauta das exportaes e
desconcentrao da produo nacional.
Observa-se que a atual poltica de atrao de inves-
timentos tem recorrido a operaes fiscal-financeiras,
correspondendo a negociaes individuais de um con-
junto de vantagens que envolvem aspectos da inverso
e benefcios concedidos. A efetividade dessas opera-
es depende, sobretudo, do poder de gasto dos Go-
vernos Estaduais - dado por suas condies
oramentrias, para a realocao da receita prpria
nos gastos com benefcios -, e da disponibilidade de
fontes diretas de financiamen-
to ou acesso a fontes federais
e internacionais de crdito.
Para tanto, analisando dinami-
camente, um programa de in-
centivos bem-sucedido deve
gerar um conjunto de impactos
diretos e indiretos sobre a ren-
da local, principalmente de empresas subsidirias, for-
necedoras de componentes e equipamentos,
prestadores de servios, dentre outras.
Analisando especificamente o caso da Bahia,
cujos benefcios fiscais e financeiros, oferecidos no
auge do processo de atrao de novos empreendi-
mentos, mostram-se algumas vezes mais vantajo-
sos e agressivos que os oferecidos por outras
regies, verifica-se que os instrumentos estaduais
para induzir a implantao de unidades produtivas
envolvem uma combinao entre fatores sistmicos
e, sobretudo, fatores especiais. Estes ltimos, em
sua maioria, esto relacionados ao oramento esta-
dual aprovado pela Assemblia Legislativa, com re-
nncia fiscal prevista. Mais especificamente, essas
vantagens ocorrem no mbito do ICMS, referindo-se
ao financiamento do capital fixo ou capital de giro
das empresas.
PROGRAMAS ESTADUAIS PARA ATRAO DE
INVESTIMENTOS INDUSTRIAIS NA BAHIA
A partir da dcada de 90, observaram-se polticas
de desenvolvimento regional, especificamente para o
setor industrial, implementadas pelo governo estadu-
al. Essas polticas tiveram como objetivo a atrao
de empreendimentos e a diversificao e interioriza-
o da matriz industrial destinada especialmente s
empresas cujos produtos tivessem maior valor agre-
gado. Para que ocorresse esse feito, seria necess-
ria uma tentativa de saneamento das contas
pblicas, para viabilizar a criao de programas
de incentivos fiscais (GUERRA; GONZALES, 2001).
Atualmente, o estado caracteriza-se por apresen-
tar uma forte poltica de incentivos implementao
As recentes polticas estaduais de
desenvolvimento industrial, cujas
dimenses so dadas pela "guerra
fiscal", pressupem a capacidade de
induzir novos investimentos, bem como
de determinar sua localizao espacial
ou ampliao de investimentos em vrios segmentos
industriais, por meio da Secretaria da Indstria, Co-
mrcio e Minerao (SICM), proporcionando uma am-
pla oferta de benefcios nas seguintes modalidades:
benefcios fiscais, concesses financeiras diferencia-
das, incentivos para a infra-estrutura e outros (mo-de-
obra especializada). O governo da Bahia oferece
incentivos com o objetivo de atrair vrios tipos de neg-
cios, por meio da implementao de programas que
visem ao desenvolvimento industrial do Estado.
Institudo em 1991, o Programa de Promoo de
Desenvolvimento da Bahia (PROBAHIA) teve como
objetivo diversificar a malha industrial do estado, esti-
mular a transformao de recursos naturais,
interiorizar o processo de industrializao e de reforo
da capacidade tecnolgica, assim como incrementar
a qualidade e a produtividade da indstria na Bahia.
O programa possui uma ampla abrangncia, sen-
do destinado s indstrias em geral, agroindstrias,
empresas de minerao, empresas de turismo e de
produo de energia eltrica. O financiamento foi
concedido com recursos do Imposto sob Circulao
de Mercadorias e Servios (ICMS), gerado pela pro-
duo da empresa para implantao e ampliao de
plantas industriais. A Regio Metropolitana de Salva-
dor foi utilizada como referncia geogrfica no tocan-
te ao volume do incentivo, alm de seus prprios
atrativos: um grande mercado consumidor, disponibi-
lidade de infra-estruturas, mo-de-obra especializa-
da, dentre outros. Todavia, se o volume aplicado no
empreendimento fosse superior a R$ 400 milhes, a
referncia geogrfica desapareceria como parmetro
para o benefcio, podendo o parque industrial ser ins-
talado em qualquer parte do territrio baiano (FUN-
DAO GETLIO VARGAS, 2004).
Pode-se observar na Tabela 1 a evoluo dos proje-
tos de investimentos aprovados pelo PROBAHIA entre
1992 e 2001. Nesse perodo, o volume de investimen-
tos previstos para implantao de unidades industri-
ais, ampliao e modernizao das atividades
produtivas e reativao alcanou US$ 3,3 bilhes, com
a projeo de uma gerao de aproximadamente 42,5
mil empregos diretos. Desses investimentos, previa-
se a gerao de ICMS da ordem de US$ 3,4 bilhes.
Nesse contexto, por exemplo, foram criados in-
centivos especiais (por meio da iseno de ICMS)
para a implantao de unidades industriais do setor
de informtica, eletrnica e telecomunicaes no
Distrito Industrial de Ilhus (Litoral Sul), que vigora-
ram de 1995 a 2001. Essa poltica teve como objetivo
a diversificao econmica regional e a reduo do
desemprego vigente, possibilitando a atrao de uni-
dades produtivas e a criao do Plo de Informtica
no municpio. At 2001 o plo de informtica j con-
cretizou investimentos da ordem de R$ 19,8 milhes
e gerou mais de mil empregos diretos.
Na Bahia, os investimentos em ampliao do se-
tor de plsticos, realizados no perodo 1992/99, inse-
rem-se num contexto de reestruturao, com o
objetivo de aumentar a capacidade produtiva e mo-
dernizar o parque j existente. Diante deste quadro, o
governo da Bahia, em parceria com a Federao das
Indstrias do Estado da Bahia, criou o Programa de
Incentivo Transformao Plstica (BAHIAPLAST),
em 1998, que visava fomentar o desenvolvimento da
indstria de transformao plstica no territrio
Tabela 1
Projetos aprovados pelo PROBAHIA, 1992-2001
Informaes scio-econmicas
Ano N de Mo de US$ mil
projetos obra* investimentos
Gerao de ICMS Financiamento
1992 25 3.904 409.700 386.531 183.817
1993 31 1.597 189.469 170.536 84.280
1994 44 3.430 390.501 199.570 75.306
1995 24 1.159 51.616 97.142 35.954
1996 31 4.709 342.419 405.735 138.226
1997 17 1.000 341.295 402.914 164.014
1998 51 19.393 826.181 495.883 216.113
1999 26 4.086 251.153 263.757 115.886
2000 10 2.346 427.414 740.239 346.144
2001 14 853 79.748 300.073 118.427
Total 273 42.477 3.309.496 3.462.380 1.478.167
Fonte: SICM
*Gerao de emprego direto
baiano, por meio da concesso de crditos que con-
tribussem para a reduo da carga fiscal do ICMS
em relao produo (FGV, 2004). Desde 1998 as
empresas instaladas na RMS j investiram um volu-
me de recursos da ordem de R$ 260 milhes, geran-
do mais de 3 mil postos de trabalho.
Com relao aos chamados bens de consumo fi-
nal, destaca-se a produo de calados e seus com-
ponentes, como bolsas e cintos, beneficiada pela
Aliana Pr Modernizao Logstica do Comrcio
Exterior (PROCOMEX). Esta iniciativa visa fomentar
a produo para exportao, especialmente do setor
de calados e seus componentes. Neste segmento
mais de 40 empresas, em sua maioria oriundas do
sul do pas, j se instalaram, formando parques in-
dustriais no estado, como no distrito industrial de
Itapetinga. Atradas pelos benefcios (incentivos fis-
cais e mo-de-obra de baixo custo), implantaram-se
unidades fabris no interior do estado, como Azalia,
Kildare, Daiby, Ramarim, Dilly, Via Uno, Bibi NE,
Piccadilly, dentre outras. Em conjunto, as empresas
que formam o plo caladista j agregam 47 fbricas,
onde foram concretizados investimentos da ordem de
R$ 480 milhes, segundo os dados da SICM.
Desde algum tempo o governo da Bahia vem tentan-
do atrair empresas/montadoras do setor automobilsti-
co, cuja cadeia bastante ramificada. Diversos setores
participam da cadeia, como plstico, eletrnica etc.,
sendo uma indstria muito cobiada pelos estados,
dadas as externalidades que dela advm, destacando-
se: o aumento de impostos e de postos de trabalho, a
criao de receita, a transferncia de tecnologia.
Este fato pde ser realizado pelo Regime
Automotivo Especial, destinado s regies Norte,
Nordeste e Centro-Oeste, institudo pela Lei Federal
n 9.440. Paralelamente, o governo estadual implan-
tou o Programa Especial de Incentivo ao Setor
Automotivo da Bahia (PROAUTO) - Lei n. 7537, de 28
de outubro de 1999 - que concedeu incentivo fiscal e
de infra-estrutura para as montadoras e as fabrican-
tes de autopeas. Alm disso, outra Lei Federal (n
9.826) concedeu benefcio, reduzindo 32% do Impos-
to Sobre Produtos Industrializados (IPI). (LOPES,
1999). Estes fatos impulsionaram sobremaneira a
vinda da Ford para o estado.
Em 1999, aps uma negociao demorada, que
envolveu vrios governos estaduais interessados na
transao, a Ford decidiu instalar sua nova fbrica
brasileira em Camaari, na Regio Metropolitana de
Salvador, um investimento estimado em US$ 1,2 bi-
lho, incluindo US$ 661,2 milhes provenientes das
30 empresas fornecedoras (principais e secundrias)
da Ford. Amplos foram os incentivos concedidos, por
se tratar de um investimento estruturante.
Alm desses Programas de benefcios fiscais e
financeiros, destacaram-se o Programa de Incentivo
Produo Txtil e de Confeces (PROFIBRA), o
extenso (PRONATICA) e o Programa Estadual de
Desenvolvimento da Minerao, da Metalurgia e da
Transformao do Cobre (PROCOBRE). Este ltimo
visava implantao de indstrias produtoras de
bens que utilizassem o cobre como insumo principal.
Este programa beneficiou a produo de cobre
laminado pela Caraba Metais.
J o Programa de Desenvolvimento Industrial e de
Integrao Econmica do Estado da Bahia (DESEN-
VOLVE), criado em 2002, veio substituir os programas
anteriores de benefcios fiscais setoriais, bem como
procurar ampliar os objetivos propostos. Tais objetivos,
que so de longo prazo, prevem a complementao e
diversificao da matriz industrial e agroindustrial do
Estado, mediante as seguintes diretrizes: fomento
instalao de novos empreendimentos industriais ou
agroindustriais e expanso, reativao ou moderni-
zao dos j instalados; desconcentrao espacial
dos adensamentos industriais e formao em regi-
es com menor desenvolvimento socioeconmico;
integrao e verticalizao das cadeias produtivas e
gerao de emprego e renda; desenvolvimento
tecnolgico dos processos produtivos e assimilao
de novas tecnologias; interao da empresa com a
comunidade em que pretenda atuar; gerao de no-
vos produtos/processos e reduo de custos dos j
existentes; preveno dos impactos ambientais dos
projetos e o relacionamento da empresa com o am-
biente (BAHIA, 2002).
Dentro do atual programa estadual de incenti-
vos fiscais, no perodo entre abril de 2002 a feve-
reiro de 2003, foram aprovados projetos de 29
empresas, com um volume de investimentos de
US$ 610,3 milhes e gerao prevista de 3,6 mil
empregos diretos.
INVESTIMENTOS INDUSTRIAIS CONCRETIZADOS
NO ESTADO DA BAHIA - 1999-2006
Os Investimentos Industriais realizados no esta-
do da Bahia no perodo entre 1999-2006 j somam
um volume da ordem de R$ 38 bilhes, proveniente
de empresas de pequeno, mdio e grande porte. O
grande volume de recursos foi destinado implanta-
o de unidades industriais (54,3%) e a ampliao
de unidades j existentes (45,5%). Nesse perodo
foram gerados mais de 153 mil postos de trabalho
(empregos diretos).
A metodologia utilizada pela Superintendncia de
Estudos Econmicos e Sociais da Bahia (SEI) para
levantar as intenes de investimentos industriais
previstos e realizados para os prximos quatro anos
no estado da Bahia, desenvolvida inicialmente pela
Secretaria de Planejamento do Estado da Bahia
(SEPLAN), consiste em coletar diariamente as infor-
maes primrias dos provveis investimentos a se-
rem implantados no Estado, divulgadas pelos
principais meios de comunicao, e obter sua confir-
mao junto s respectivas empresas.
Essas informaes so coletadas nas seguintes
publicaes: Gazeta Mercantil, Valor Econmico, A
Tarde, Correio da Bahia e Dirio Oficial do Estado da
Bahia. O levantamento desses dados tambm obti-
do principalmente junto Secretaria de Indstria, Co-
mrcio e Minerao do Estado da Bahia (SICM) por
meio dos protocolos de inteno e projetos econmi-
co-financeiros entregues secretaria para o requeri-
mento de incentivos dos programas PROBAHIA,
BAHIAPLAST e do atual DESENVOLVE.
Tabela 2
Investimentos industriais realizados, por atividade econmica, Bahia, 1999-2006
Atividade econmica Volume (R$) % Emprego direto %
Agroindstria 5.041.000 0,0 30 0,02
Alimentos e bebidas 1.713.905.024 4,5 27.794 18,05
Artefatos de couro e calados 846.043.252 2,2 40.536 26,33
Borracha e plstico 1.937.148.549 5,1 10.756 6,99
Construo 587.000.000 1,5 1.800 1,17
Edio, impresso e gravaes 8.500.000 0,0 56 0,04
Eletricidade, gs e gua quente 1.547.236.000 4,0 193 0,13
Equip. mdicos, pticos, de automao e preciso 35.446.491 0,1 1.685 1,09
Ext. de minerais no metlicos 20.000.000 0,1 20 0,01
Ext. de petrleo e servios correlatos 313.400.000 0,8 - 0,00
Fab. e montagem e veculos automotores 3.515.000.000 9,2 5.000 3,25
Fumo 13.974.260 0,0 280 0,18
Mq. escritrio e equip. informtica 81.476.843 0,2 2.989 1,94
Mq. aparelhos e materiais eltricos 58.100.000 0,2 780 0,51
Mq. e equipamentos 431.656.876 1,1 3.370 2,19
Mat. eletrnico e equip. de comunicaes 143.872.470 0,4 2.554 1,66
Metalurgia bsica 891.064.463 2,3 1.594 1,04
Minerais no metlicos 610.043.381 1,6 5.266 3,42
Mveis e indstrias diversas 330.711.923 0,9 11.158 7,25
Outros equip. de transporte 16.890.370 0,0 570 0,37
Papel e celulose 16.226.204.350 42,5 13.380 8,69
Peas e acessrios veculos automotores 374.579.726 1,0 1.625 1,06
Pesca, aqicultura 45.500.000 0,1 3.100 2,01
Petrleo e derivados 25.034.860 0,1 418 0,27
Produtos de madeira 459.175.464 1,2 399 0,26
Produtos de metal - exclusive mq. e equipamentos 400.564.757 1,0 1.328 0,86
Produtos qumicos 6.666.315.212 17,4 5.914 3,84
Reciclagem 37.654.500 0,1 291 0,19
Txtil 769.590.742 2,0 5.982 3,89
Vesturio e acessrios 87.083.339 0,2 3.082 2,00
Sem classificao 21.000.000 0,1 2.000 1,30
Total 38.219.213.852 100,0 153.950 100,00
Fonte: SICM; Elaborao: CAC/SEI. Dados preliminares, sujeitos a retificao. Dados coletados at 28.04.07
Esses empreendimentos, em sua maioria, concre-
tizaram-se a partir de implantao de novas plantas
industriais, que totalizou R$ 20 bilhes em investimen-
tos, seguidos das empresas que ampliaram suas
plantas, cujo total investido chegou a R$ 17 bilhes.
Por eixo de desenvolvimento econmico, a maioria
deles se direcionou para o Eixo Metropolitano (R$ 18,3
bilhes), tendo gerado em torno de 49 mil empregos
diretos, e para o Eixo Extremo Sul (R$ 14,6 bilhes e
14 mil empregos). No que se refere s principais ativi-
dades econmicas por maior volume investido e princi-
pais empresas, pode-se observar, na Tabela 2, que o
setor de papel e celulose abarca um volume de inves-
timentos realizados da ordem de R$ 16,2 bilhes, o
que representa uma participao de 42,5% em relao
ao total. Esses investimentos esto em sua maioria
concentrados no eixo de desenvolvimento econmico
do Extremo Sul, que abarca grandes empreendimen-
tos como a Aracruz Celulose, Bahia Sul Celulose e a
Veracel Celulose, os quais esto principalmente loca-
lizados nos municpios de Eunpolis e Mucuri. Nestas
localidades, a gerao de empregos diretos chegou a
10 mil postos de trabalho.
Destaca-se tambm o setor de fabricao e mon-
tagem de veculos automotores, com um volume de
investimentos de R$ 3,5 bilhes e a gerao de 5 mil
empregos diretos. Esse setor representado pelo
Complexo Automotivo Ford, localizado no municpio
de Camaari, no eixo Metropolitano e representa
9,2% do total de inverses do estado. Esse comple-
xo engloba empresas sistemistas que formam um
condomnio, as quais do suporte produo de au-
tomveis da Ford.
Alm desses, destaca-se o setor de produtos qu-
micos, que investiu ao longo desse perodo um volu-
me de cerca de R$ 7 bilhes, cuja participao em
relao ao total representa 17,4% das inverses. A
maior parte desses investimentos est localizada no
eixo Metropolitano, envolvendo os municpios de Sal-
vador, Camaari - com o Plo Petroqumico de
Camaari - e Simes Filho, cujo destino principal das
plantas industriais o Centro Industrial de Aratu
(CIA). Neste setor, encontram-se grandes empreen-
dimentos como a Braskem, Monsanto, Dow Qumica
e Millenium, dentre outras que o representam na
composio desse investimento.
ANLISE DOS INVESTIMENTOS INDUSTRIAIS
PREVISTOS NO ESTADO DA BAHIA - 2007-2011
Os investimentos industriais anunciados para o
Estado da Bahia j somam R$ 13,2 bilhes, para os
prximos quatro anos (2007-2011), com previso de
gerar 55 mil empregos diretos e contabilizando 415
empresas com a inteno de implantar e/ou ampliar
suas plantas industriais. Em relao situao dos
empreendimentos, a maioria ser para implantao
de novas plantas industriais no estado, chegando a
68%; para ampliao de plantas j existentes, alcan-
a 38%. No que tange reativao de plantas indus-
triais, o percentual bem pequeno, chegando a 0,2%
da inteno de investimento no estado.
Grfico 01
Participao dos investimentos industriais
previstos por situao, Bahia, 2007/2011
Fonte: SICM/Jornais Diversos
A concentrao desses investimentos se d em
trs dos treze eixos de desenvolvimento econmico do
estado para o perodo citado. Atualmente, o eixo do
Planalto Central est alocando a maior parcela dos in-
vestimentos previstos para o estado, chegando a R$
3,7 bilhes, o que, em sua maior parte, deve-se pre-
tenso de instalao de uma empresa de minerao.
A participao desse setor em relao ao total de
26,6% e a previso de gerar 1.425 mil empregos dire-
tos. O Eixo Metropolitano agrega um volume de apro-
ximadamente R$ 3,6 bilhes para o mesmo perodo de
maturao, com participao de 26,7% em relao ao
total, o qual concentra o maior nmero de empregos a
serem gerados (21.849 mil empregos) no estado. No
Extremo Sul, devido s atividades de papel e celulose,
registra-se tambm um volume considervel de investi-
mentos previstos com a inteno de ampliarem e/ou
implantarem plantas industriais. O montante chega
a R$ 3,3 bilhes em investimentos previstos com
pretenso de gerar 2 mil postos de trabalho.
No que se refere s atividades econmicas previs-
tas para gerar maior volume de investimentos, tm-se
que o segmento de minerais no-metlicos participa
com 28,4%, o que representa em termos absolutos
R$ 3,9 bilhes em inverses. Essa atividade deve ge-
rar em torno de 4,3 mil novos postos de trabalho, des-
tacando-se o grande empreendimento Bahia
Minerao, que se localizar no municpio de Caetit,
a Cia Brasileira Cimento (CBC), em Itua, e a
Ceramus Bahia S/A (Grupo Eliane S/A), em
Camaari. Esses empreendimentos juntos movimen-
taro um volume de investimentos em torno de R$ 3,7
bilhes e devero gerar 1,6 mil postos de trabalho.
Destaca-se tambm a atividade de papel e celulo-
se, devendo movimentar cerca de R$ 3,0 bilhes, o
que representa uma participao de 22,6% em relao
ao total de investimentos previstos, podendo gerar 5,8
mil empregos diretos. Nesse setor as empresas com
maior inteno de investir so: Bahia Sul Celulose,
com ampliao de sua planta localizada em Mucuri, e
as empresas de embalagem de papel, Embalagens
Carton Pack, em Ibicara, e a IBP / Indstria de Papis
da Bahia Ltda., com inteno de ampliar sua fbrica
no municpio de Santo Amaro.
Outro setor de relevncia em relao a volume de
investimento a ser captado para o estado produtos
qumicos, no qual espera-se uma inverso de R$ 1,6
bilhes, o que representa uma participao de 11,6%
Tabela 3
Investimentos industriais previstos por eixo de desenvolvimento, Bahia, 2007-2011
Eixo de desenvolvimento Volume (R$) % Emprego direto %
A definir 640.049.667 4,7 3.919 7,0
Baixo Mdio So Francisco 48.239.375 0,4 470 0,8
Chapada Norte 88.334.902 0,6 1.139 2,0
Chapada Sul 3.745.982 0,0 199 0,4
Extremo Sul 3.371.212.874 24,7 2.078 3,7
Grande Recncavo 945.127.880 6,9 8.449 15,2
Irec do So Francisco 22.193.000 0,2 357 0,6
Mata Atlntica 662.812.970 4,9 6.369 11,4
Mdio So Francisco 3.000.000 0,0 100 0,2
Metropolitano 3.635.605.332 26,6 21.847 39,2
Nordeste 15.536.622 0,1 671 1,2
Oeste do So Francisco 253.154.213 1,9 1.385 2,5
Planalto Central 3.650.918.086 26,7 1.425 2,6
Planalto Sudoeste 314.061.562 2,3 7.329 13,1
Total 13.653.992.465 100,0 55.737 100,0
Fonte: SICM/Jornais diversos
do total. Alm disso, o setor pretende gerar 5,8 mil
empregos diretos. Destacam-se a as empresas
Braskem e a Oxiteno Nordeste S/A Indstria e Co-
mrcio, ambas em Camaari e com previso de am-
pliarem sua produo, a Brasil Biodiesel, com a
implantao de uma usina produtora de biodiesel, e a
Companhia de Carbonos Coloidais (CCC), com inten-
o de se instalar em Candeias.
CONSIDERAES FINAIS
Num contexto de mudana institucional, em que
se observa a fragmentao da poltica de desenvolvi-
mento regional, com menor importncia do Governo
Federal e das Empresas Estatais, e abertura da
economia, acirrando a concorrncia, aumenta a ne-
cessidade de empresas buscarem ganhos em efici-
ncia via reduo de custos. Entre as estratgias
utilizadas, destaca-se a relocalizao de empresas,
em busca de menores custos de mo-de-obra ou
logsticos (sobretudo, decorrentes da queda do frete
de matria-prima versus do produto final e apropria-
o de incentivos fiscais).
Nesse contexto, a guerra fiscal (autonomia finan-
ceira) tem sido utilizada pelos estados da federao
como poltica de desenvolvimento regional, tendo
como objetivo primordial a diversificao da matriz
industrial, promovendo a desconcentrao regional, a
partir das novas unidades industriais e ampliao e
modernizao das j existentes, bem como a gera-
o de emprego e renda.
Desta forma, o estado da Bahia fez uso deste
instrumento - os incentivos fiscais - para atrair novos
investimentos industriais, com o objetivo de ampliar
o parque industrial do estado e diversificar as cadei-
as produtivas.
Observa-se, contudo, uma outra realidade com a
vinda desses investimentos. Concentram-se ainda na
RMS e so acompanhados de uma limitao da fixa-
o das cadeias produtivas e ordenamento industrial;
ou seja, a interiorizao limitada no propicia uma
ampla distribuio espacial da indstria, de modo
que venha a favorecer um desenvolvimento econmi-
co uniforme no estado, com a atuao de empresas
que possam suprir as necessidades econmicas das
muitas regies ainda isoladas, quando se trata de de-
senvolvimento econmico e social em comparao
com a regio metropolitana de Salvador. Mesmo com
a instalao de empresas em outros Eixos de De-
senvolvimento do estado, como Extremo Sul e Pla-
nalto Central, ainda no se configura uma
aglomerao de empresas que possibilitem um de-
senvolvimento dos municpios envolvidos nesses e
em outros eixos de desenvolvimento econmico em
todos os aspectos.
Constata-se ainda que os investimentos anuncia-
dos e realizados concentram-se, em sua maioria,
nas indstrias de capital intensivo, principalmente de
bens intermedirios. indubitvel a necessidade de
captao de um nmero maior de indstrias voltadas
principalmente para a produo de bens finais e que
levem maior diversificao do parque industrial
baiano, proporcionando crescimento econmico, e
no pontual, e, concomitantemente, desenvolvendo
uma mo-de-obra mais especializada e atrelada ao
uso da tecnologia.
Por outro lado, torna-se evidente que a concesso
de incentivos trouxe benefcios para a economia do
estado com a instalao de algumas empresas de
grande porte fora do eixo metropolitano e de outras
de pequeno e mdio porte voltadas para produo de
bens finais, o que leva a uma maior gerao de em-
pregos e desenvolve o comrcio local, proporcionan-
do um efeito multiplicativo para o desenvolvimento da
economia do estado.
Tabela 4
Investimentos industriais previstos por setor de atividade econmica, Bahia, 2007-2011
Atividade econmica Volume (R$) % Emprego direto %
Alimentos e bebidas 1.169.178.896 8,6 9.263 16,6
Artefatos de couro e calados 91.791.285 0,7 8.237 14,8
Borracha e plstico 618.553.449 4,5 6.743 12,1
Construo 120.000.000 0,9 90 0,2
Eletricidade, gs e gua quente 1.126.948.753 8,3 1.158 2,1
Equip. mdicos, pticos, de automao e preciso 239.657 0,0 42 0,1
Ext. de minerais metlicos 450.000.000 3,3 450 0,8
Fumo 38.913.265 0,3 460 0,8
Mq. escritrio e equip. informtica 32.580.857 0,2 2.017 3,6
Mq. aparelhos e materiais eltricos 13.766.693 0,1 150 0,3
Mq. e equipamentos 20.900.303 0,2 465 0,8
Mat. eletrnico e equip. de comunicaes 109.529.656 0,8 1.752 3,1
Metalurgia bsica 147.877.274 1,1 852 1,5
Minerais no metlicos 3.877.428.611 28,4 4.338 7,8
Mveis e iIndstrias diversas 23.389.665 0,2 1.309 2,3
Outros 2.480.000 0,0 52 0,1
Outros equip. de transporte 158.728.294 1,2 1.100 2,0
Papel e celulose 3.091.055.580 22,6 2.165 3,9
Peas e acessrios veculos automotores 71.453.985 0,5 909 1,6
Pesca, aqicultura 49.615.415 0,4 2.225 4,0
Petrleo e derivados 18.213.532 0,1 174 0,3
Produtos de metal - exclusive mq. e equip. 33.547.626 0,2 383 0,7
Produtos qumicos 1.582.806.288 11,6 5.862 10,5
Txtil 703.296.870 5,2 2.083 3,7
Vesturio e acessrios 101.696.510 0,7 3.458 6,2
Total 13.653.992.465 100,0 55.737 100,0
Fonte: SICM/Jornais diversos
Espera-se que essa poltica de incentivos fiscais
e outras polticas industriais que venham a ser de-
senvolvidas pela esfera estatal proporcionem o come-
o de um novo ciclo de desenvolvimento econmico e
regional, voltado, especialmente, para tentar minimi-
zar as desigualdades regionais existentes, mediante
polticas industriais concretas, baseadas e adequa-
das realidade das diversas regies do estado.
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CRESCIMENTO ECONMICO OU POLTICAS SOCIAIS? CAUSAS DA REDUO DA POBREZA NA BAHIA NO PS-PLANO REAL
ANDR SILVA POMPONET, CLIA REGINA SGANZERLA
Crescimento econmico ou polticas sociais?
Causas da reduo da pobreza na Bahia
no ps-plano real
Andr Silva Pomponet*
Clia Regina Sganzerla**
Resumo
Este texto avalia alguns resultados das polticas pblicas
destinadas reduo da pobreza em um ambiente de baixo
crescimento econmico e alta concentrao de renda, sob os
efeitos iniciais distributivos do Plano Real. O Produto Interno Bruto
(PIB) do Brasil e da Bahia so objeto de anlise bem como sua
relao com a reduo da pobreza no Estado. Discute-se como a
melhoria do acesso sade e educao, resultante das
polticas pblicas de transferncia de renda, provocou a reduo
dos indicadores de pobreza na Bahia, conforme foi verificado
pela melhoria do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH).
Palavras-chave: Plano Real; Pobreza; Polticas sociais.
Abstract
This text evaluates some results of public policies aimed at
poverty reduction in an environment of low economic growth and
patterns of high income concentration, under the effects of a
better income distribution caused by the early years of the Real
economic plan. Brazil and Bahias GDPs are analyzed, as well
as their relationship with poverty reduction in the state of Bahia.
There is also a brief discussion on how the improvement of
health and education access, resulting from public policies of
income transfer, led to a reduction of poverty indicators in Bahia,
as verified by improvement on the Human Development Index.
Key words: Plano Real; Poverty; Social policies.
INTRODUO
O sucesso alcanado pelo Plano Real a partir de
1994 sacramentou a vitria do pensamento ortodoxo
na poltica brasileira de combate inflao. Anterior-
mente, o Brasil acompanhara os fracassos dos pla-
nos Cruzado I e II, entre 1986 e 1987, Bresser, em
1987, Vero, em 1989 e Collor, em 1990, que acaba-
ram mergulhando o pas no caos monetrio e desa-
creditando as autoridades econmicas. exceo
do ltimo, todos esses planos tinham inspirao he-
terodoxa na essncia (FILGUEIRAS, 2000). O Pla-
no Real teve como componente essencial o cmbio
sobre-valorizado (ancorado em expressiva reserva
de divisas, assegurada pelas taxas elevadas de ju-
ros), abertura comercial, poltica de privatizaes e
defesa da reduo do dficit pblico (o que foi paula-
tinamente obtido).
inegvel que o controle da inflao, ao longo
desses 12 anos, mrito do Plano Real. Seu im-
pacto inicial foi positivo tambm sobre a pobreza
(ROCHA, 2003), pois extinguiu o imposto inflacio-
nrio, que penalizava os mais pobres, justamente
os que no tinham como se defender da desvaloriza-
o monetria. No entanto, os mesmos mecanis-
mos que asseguraram o xito do plano tambm
produziram, nos anos subseqentes, um cresci-
mento do PIB considerado pfio, e que acabou
reeditando a chamada dcada perdida (como fica-
ram conhecidos os anos oitenta). Aps esse pero-
do e a despeito dos dilemas sobre o crescimento
permanecerem imutveis para a economia, visvel
*Economista/UEFS e especialista em polticas pblicas e gesto governamental.
**Arquiteta/UFPR e especialista em polticas pblicas e gesto governamental.
BAHIA
ANLISE & DADOS
a reduo da pobreza no Brasil e na Bahia, impul-
sionada pelas polticas pblicas de transferncia de
renda e pela ampliao do acesso a melhores con-
dies de sade e educao.
Este artigo se prope a avaliar alguns resultados
dessas polticas pblicas des-
tinadas ao combate pobreza,
num cenrio de baixo cresci-
mento econmico e elevada
concentrao de renda, sob os
efeitos distributivos iniciais do
Plano Real. Alm desta intro-
duo, o texto composto de
mais trs sees: na primeira,
analisa-se o crescimento do Produto Interno Bruto
(PIB) brasileiro e baiano no ps-Plano Real, bem
como sua relao com a reduo da pobreza na
Bahia; na seo seguinte, avalia-se a ampliao do
acesso sade e educao como determinantes
na diminuio da pobreza; e na terceira, discute-se
as polticas de transferncia de renda. Por fim, elabo-
ram-se algumas consideraes.
POBREZA E DESIGUALDADE
Os avanos verificados em relao aos indicado-
res sociais podem ser interpretados por meio de trs
instrumentos de mensurao: o ndice de Desenvolvi-
mento Humano (IDH), o ndice de Gini e o ndice de
Theil. O IDH foi elaborado pelo economista Mahbub
ul-Haq, em 1990, e vem sendo utilizado desde 1993
pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvi-
mento (PNUD). uma medida aplicvel a pases e
municpios, congregando trs elementos na avalia-
o: a longevidade, que a expectativa de quantos
anos um indivduo nascido em uma determinada lo-
calidade deve viver (e que, por natureza, incorpora
aspectos relacionados sade); a educao, que
considera a taxa de analfabetismo; e, por fim, a ren-
da, habitualmente convertida em dlares (na linha de
pobreza considerada, a renda mnima per capita dis-
ponvel de US$ 1,08 dirios). A escala do IDH vai de
zero a um, que o patamar mximo de desenvolvi-
mento. Entre 0 e 0,499, o desenvolvimento conside-
rado baixo; entre 0,500 e 0,799, considerado
mdio; e acima de 0,800 considerado alto. De ma-
neira anloga, para medir o ndice de desenvolvimen-
to humano municipal, utiliza-se o IDH-M, uma adap-
tao para o nvel municipal.
O ndice de Gini mede a desigualdade na distribui-
o de renda e, portanto, no considera os demais
elementos como educao e expectativa de vida.
Esse ndice varia entre zero e
um; quanto mais elevado for o
valor, maior o nvel de desi-
gualdade. J o ndice de Theil
uma forma alternativa de se
medir a desigualdade na dis-
tribuio de renda, sendo ba-
seado nos princpios da
informao e da entropia.
empregado por apresentar a capacidade de medir a
desigualdade entre os grupos analisados, bem como
dentro dos prprios grupos.
Para efeito de comparao, decidiu-se utilizar o
sistema de eixos de desenvolvimento da Bahia
(Mapa 1), dividindo-o em duas categorias: a do me-
tropolitano e a dos demais eixos agregados. No se
trata aqui de comparao entre um eixo e os demais.
Observa-se a evoluo de uma categoria a metro-
politana e da outra a do interior , o que permi-
te captar as transformaes ocorridas na regio mais
dinmica da economia baiana em relao s ocorri-
das em outras regies tradicionalmente menos de-
senvolvidas (no obstante conterem ilhas de
dinamismo econmico, conforme se ver adiante) no
mesmo perodo censitrio.
Como metodologia de clculo para os indicadores
socioeconmicos agregados em questo, empregou-
se a mdia ponderada pela populao municipal dos
dois conjuntos analisados: regio metropolitana e de-
mais regies, conforme mencionado. Dada a grande
disparidade em tamanho populacional existente nas
unidades municipais componentes das amostras,
atentamos para o fato de a unidade de maior porte ten-
der a puxar os ndices resultantes. Como era de se
esperar, a ponderao do eixo metropolitano afetada
pelo volume demogrfico do municpio de Salvador,
assim como os ndices do interior tendem a acompa-
nhar aqueles pertencentes a seus municpios mais
populosos. Em que pese a crtica a possveis limita-
es do mtodo utilizado, os resultados encontrados
so coerentes com a dinmica da pobreza verificada
na Bahia, para o intervalo censitrio 1991-2000.
visvel a reduo da
pobreza no Brasil e na Bahia,
impulsionada pelas polticas
pblicas de transferncia de
renda e pela ampliao do acesso
a melhores condies de
sade e educao
Na Bahia, a anlise dos dados revela uma aparen-
te contradio, na medida em que melhorou a quali-
dade de vida e aumentou o grau de desigualdade,
conforme se verifica nos dados para o IDH-M, ndice
de Gini e ndice de Theil mostrados na Tabela 1. Tan-
to no eixo metropolitano quanto no interior, o IDH-M
aponta para uma elevao no padro de vida da popu-
lao. Os ganhos relativos mais expressivos ocorrem
nos eixos interioranos. Na RMS que obviamente
apresenta melhores resultados o IDH-M pratica-
mente alcanou o patamar considerado de desenvol-
vimento elevado.
Mapa 1
A Bahia e seus eixos de desenvolvimento
Fonte: Seplan/SEI
A melhoria verificada no IDH-M se explica pela
reduo consistente dos ndices de pobreza e indi-
gncia em toda a Bahia, conforme adiante se ver.
1
O IDH-M avanou de forma mais expressiva no in-
terior, o que reflete os efeitos das polticas pblicas
de sade, educao e transferncia de renda
focadas nos mais pobres das regies economica-
mente menos dinmicas. Salvador e Regio Metro-
politana tambm avanaram, embora relativamente
menos que o interior, estando prximas do padro
de alto desenvolvimento, a despeito das gigantes-
cas disparidades intra-urbanas e entre os municpi-
os integrantes da RMS.
J o crescimento das desigualdades resultante
do modelo de desenvolvimento adotado na Bahia
(o que se discutir na seo seguinte) e das
transformaes recentes no mercado de trabalho
(amplificadas pelos efeitos concentradores do Plano
Real), que favoreceram o aumento do desemprego e
da informalidade. o que explica a estabilidade ou a
elevao dos ndices de Gini e de Theil entre os anos
de 1991 e 2000, conforme a Tabela 1.
Assim, de um lado, as polticas pblicas foca-
lizadas reduziram a pobreza; do outro, o modelo
econmico adotado aprofundou as desigualdades,
freou a atividade econmica e, por conseqncia,
reduziu as oportunidades de trabalho, contribuin-
do para a m distribuio de renda. Nos anos em
que ocorreu, o crescimento econmico na Bahia
foi alavancado por atividades pouco demandantes
de mo-de-obra.
1
No presente trabalho, foram considerados pobres os indivduos com renda per capita
inferior a R$ 75,00 e indigentes aqueles com renda inferior a R$ 37,75 em valores de
agosto de 2000.
Tabela 1
Evoluo dos indicadores sociais intra-eixos de desenvolvimento metropolitano e demais
eixos agregados, Bahia, 1991/2000
Indicadores sociais Metropolitano Demais Eixos
IDHM 1991 0,73 0,54
IDHM 2000 0,79 0,64
ndice de Gini 1991 0,63 0,56
ndice de Gini 2000 0,65 0,60
ndice de Theil 1991 0,75 0,55
ndice de Theil 2000 0,75 0,57
Fonte: IBGE - Censo Demogrfico
PIB E POBREZA NO PLANO REAL
A estabilidade monetria propiciada pelo Plano
Real, a partir de julho de 1994, provocou inicialmente
um boom de consumo entre os mais pobres, que
antes no tinham meios de se defender da corroso
inflacionria. Esse aumento
da renda da populao, provo-
cado pelo fim da inflao ga-
lopante, associado a maior
abertura brasileira aos merca-
dos externos e ao cmbio
sobrevalorizado (que barate-
ava as importaes, tornan-
do-as atrativas para o consumidor brasileiro),
produziram uma agradvel sensao de estabilidade
monetria combinada com crescimento econmico.
De fato, essa combinao virtuosa durou pou-
co. Em 1994 e 1995, o PIB brasileiro cresceu,
respectivamente, 5,9% e 4,2%, um feito indito
desde a redemocratizao do pas. Foi quando a
abertura comercial indiscriminada e o cmbio so-
brevalorizado (que ancorou a estabilidade monet-
ria) comearam a se refletir sobre a atividade
econmica. As crises cambiais externas, inicia-
das no Mxico (1994) e continuadas em pases
asiticos (1997) e na Rssia (1998), afetaram o
Brasil, pois a poltica cambial s se sustentava
com os capitais especulativos atrados pelas ele-
vadas taxas de juros, o que afetava fortemente o
nvel de atividade econmica.
euforia do crescimento inicial, seguiu-se um
perodo de crescimento moderado, afetado pelas cri-
ses externas (o PIB cresceu 2,7% em 1996 e 3,3%
em 1997), quando se diagnosticava a insustentabili-
dade da poltica cambial (TAVARES, 1999). O cresci-
mento do PIB inferior a 1% nos dois anos seguintes
fez ruir o sistema de bandas cambiais em janeiro de
1999; a partir de ento, o cmbio flutuou livremente,
favorecendo a retomada da atividade econmica em
2000 (4,4%) e atenuando os impactos da varivel
cambial sobre o crescimento econmico.
Quando o impasse cambial foi finalmente resolvi-
do, parecia que o pas retomaria a rota do crescimen-
to; os dirigentes econmicos previram PIB prximo
de 5% em 2001 e at temeram o retorno da inflao
por conta do aquecimento da demanda. Mas eis que
o apago do setor eltrico (provocado pela falta de
investimentos no setor) freou o mpeto inicial. Os
atentados de 11 de setembro nos Estados Unidos
retraram o comrcio mundial, comprometendo tam-
bm a tendncia de crescimento da economia brasi-
leira. Naquele ano, o PIB
cresceu somente 1,3%.
Nos anos seguintes, o
Brasil prosseguiu em sua
sina de crescer pouco, mas
o problema passou a ser ou-
tro: em 2002 (expanso do
PIB de 1,9%), o fantasma
da eleio de Lula retraiu os investidores; nos anos
seguintes, o prometido espetculo do crescimento
no se concretizou, devendo-se, principalmente,
austera poltica monetria conduzida pelo Banco
Central e baixa taxa de investimento do PIB
2
.
O PIB baiano no refletiu os efeitos benficos da
implantao do Plano Real nos dois anos de cresci-
mento mais vigoroso do PIB nacional: cresceu 3,6%
em 1994 e somente 1% em 1995. No primeiro ano, a
produo de papel e celulose voltada para o mercado
externo se destacou, crescendo 27%; em 1995, as
exportaes de produtos petroqumicos foram preju-
dicadas pelo cmbio valorizado (SUPERINTENDN-
CIA DE ESTUDOS ECONMICOS E SOCIAIS DA
BAHIA, 2006a). Em 1996, o PIB baiano convergiu
para a taxa de crescimento do Brasil (cresceu 2,7%),
com destaque para o comrcio, ainda aquecido pelos
efeitos redistributivos do Plano Real.
No ano seguinte, a economia baiana surpreen-
deu, alcanando o melhor desempenho da dcada:
expanso de 6,6%. Essa taxa expressiva refletiu a
expanso da agricultura, que cresceu 18%, favoreci-
da pela elevao dos preos de commodities agrco-
las e pela iseno da cobrana de ICMS de produtos
exportados (SUPERINTENDNCIA DE ESTUDOS
ECONMICOS E SOCIAIS DA BAHIA, 2006a). As
crises cambiais e nos mercados externos arrefece-
ram a expanso do PIB, que nos dois anos seguintes
cresceu apenas 1,8% e 2,2%, respectivamente. Em
2000, a Bahia voltou a crescer menos que o Brasil,
embora o desempenho tenha sido mais vigoroso
O PIB baiano no refletiu os
efeitos benficos da implantao
do Plano Real nos dois anos de
crescimento mais vigoroso do
PIB nacional: cresceu 3,6% em
1994 e somente 1% em 1995
2
Em 2003, ainda sob a desconfiana do mercado financeiro, o PIB cresceu 0,5%. Nos
anos seguintes, houve tmida recuperao: 4,9% (2004) e 2,3% (2005). Para 2006, a previ-
so de crescimento do PIB de cerca de 3%.
(3,9%), com o setor exportador favorecido pela des-
valorizao cambial, por nova elevao de
commodities agrcolas e pela expanso do cultivo da
soja no oeste. Em 2001, a crise energtica e o terro-
rismo internacional provocaram nova retrao do PIB
baiano, que se expandiu so-
mente 1%, novamente menor
que a mdia nacional. Em
2002, refletindo o cenrio
instvel do pas, a desacele-
rao persistiu: 1,2% de
crescimento apenas. Nova-
mente, a soja se sobressaiu, contribuindo para elevar
a importncia da agropecuria na economia baiana.
Em 2003, a Bahia encerrou o ciclo de crescimen-
to modesto, expandindo-se 2,3%, com grande desta-
que para a indstria automotiva, que comeava a
operar plenamente. Em 2004, veio o primeiro ano de
grande expanso, com a taxa de 9,5%, bastante su-
perior nacional. O desempenho pode ser atribudo
novamente maturao dos investimentos da inds-
tria automobilstica, que se expandiu 56% na oportu-
nidade. Em 2005, nova expanso do PIB, porm
mais modesta: 5%.
Em sntese, os segmentos econmicos mais di-
nmicos da economia baiana no ps-Plano Real fo-
ram espacialmente localizados e poupadores de
mo-de-obra: a agroindstria moderna (soja, algo-
do e celulose), altamente mecanizada e pouco
demandante por trabalhadores, e as indstrias pe-
troqumica (inclusive submetida a um processo de
reestruturao que reduziu empregos) e automobi-
lstica, bastante intensivas em capital. Um
indicativo que a taxa de desemprego aberto, medi-
da pelo IBGE para a RMS em 1991 e 2000, aponta
para percentuais de 5,91% e 9,79%, respectiva-
mente. Outra evidncia que o grau de informalida-
de nos eixos interioranos supera os 80%,
sinalizando que, mesmo as cidades-plo regionais,
com considervel atividade econmica, no foram
capazes de absorver a mo-de-obra, com a criao
de empregos formais.
Deduz-se, portanto, que, concentrada espacial-
mente e incapaz de absorver mo-de-obra, essa
expanso do PIB no foi preponderante na reduo
da pobreza no perodo, conforme indica a concen-
trao de renda verificada no ndice de Gini, na se-
o anterior.
EDUCAO E SADE
As polticas pblicas de sade e educao ga-
nharam uma nova diretriz no
Brasil a partir da Constituio
Federal (CF) de 1988. Entre
os princpios que regem a
oferta desses servios esto
o acesso universal e igualit-
rio, a descentralizao e a
participao da comunidade (BRASIL, 1988).
Dois anos depois, o Sistema nico de Sade
(SUS), criado pela CF, foi regulamentado pela lei
8080/90. Essa lei descentralizou o sistema, definiu
as incumbncias de cada esfera de governo, estabe-
leceu critrios para o repasse de recursos e a consti-
tuio de conselhos consultivos nas trs esferas do
Executivo, responsveis pela formulao de estrat-
gias e pelo controle e execuo das polticas de sa-
de. Em 1996, foi lanada a Norma Operacional
Bsica (NOB), para orientar sua operacionalizao.
Os recursos repassados para Estados e Municpios
dependem da aprovao de uma programao prvia.
J a Educao ganhou normas somente em
1996, com a promulgao da Lei de Diretrizes e Ba-
ses da Educao (LDB), que organiza no apenas a
educao brasileira em todos os nveis, como tam-
bm a formao de professores e os recursos finan-
ceiros destinados ao setor. Com ela foi institudo o
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio
(Fundef), que estabelece critrios para a fixao de
valores e exigncias para o repasse de recursos para
Estados e Municpios.
Essas leis foram cruciais para a organizao das
polticas pblicas de sade e educao no Brasil no
ps-ditadura militar e comearam a produzir efeitos
ao longo dos anos de 1990, quando o pas acostu-
mou-se normalidade democrtica e promoveu um
processo de reestruturao do Estado. Mesmo com
as limitaes financeiras e as oscilaes da poltica
partidria, essas polticas pblicas alcanaram par-
celas expressivas da populao, principalmente a re-
sidente longe dos grandes centros urbanos. O xito
Em 2003, a Bahia encerrou o ciclo de
crescimento modesto, expandindo-se
2,3%, com grande destaque para a
indstria automotiva, que comeava
a operar plenamente
pode ser constatado pelos resultados alcanados na
Bahia, comparando-se os censos demogrficos de
1991 e 2000 (SUPERINTENDNCIA DE ESTUDOS
ECONMICOS E SOCIAIS DA BAHIA, 2006b).
A poltica pblica de educao foi a que mais
avanou rumo universalizao na Bahia, em que
pesem as dificuldades territoriais existentes no esta-
do. Somente 20% da populao do estado reside na
Regio Metropolitana de Salvador (RMS) e cerca de
30% desta est na zona rural (em termos absolutos,
a maior populao no-urbana entre os estados
brasileiros). Existe, portanto, uma dificuldade natural
em ofertar-se educao por conta dessa disperso
espacial. Mesmo assim, os resultados podem ser
considerados significativos, atingindo principalmente
a clientela mais carente de educao e que reside
fora da RMS e dos grandes centros urbanos, justa-
mente onde se verificaram os maiores avanos relati-
vos, o que permitiu a reduo das desigualdades
regionais em relao a esses servios. o que se
verifica na Tabela 2.
A constatao mais bvia, observando-se os da-
dos referentes educao, que a situao do Eixo
Metropolitano comparativamente aos demais eixos,
sem dvida, era melhor em 1991 e permaneceu me-
lhor em 2000, a despeito da reduo das desigualda-
des, expressiva em alguns indicadores. O que mais
notvel, contudo, que os avanos relativos foram
muito superiores nos demais eixos, o que evidencia o
xito da expanso da oferta de educao, alcanan-
do, inclusive, os locais com maiores carncias. Na
RMS, o acesso de crianas na faixa dos 7 aos 14
anos escola j era, em 1991, em torno de 80%,
melhorando no decorrer da dcada. Embora ainda
persistam deficincias a serem supridas nos demais
eixos, indiscutvel que a situao muito melhor
em relao a 1991.
O ingresso de crianas nessa faixa etria na es-
cola se refletiu na reduo dos ndices de analfabetis-
mo, principalmente nos eixos interioranos, embora a
taxa de analfabetismo ainda estivesse em patamar
alarmante (praticamente 21%). J na RMS, a compa-
rao entre o acesso escola e a reduo do analfa-
betismo nos dois perodos censitrios permite
concluir que esse ltimo foi mais robusto, o que pode
indicar duas tendncias: houve melhoria na qualidade
da educao ofertada e menor evaso, o que favorece
a elevao da taxa de alfabetizao.
Um outro indicador que refora a idia de que h
avanos no acesso educao e que a evaso tem
sido menor o ndice de alfabetizao entre adoles-
centes entre 15 e 17 anos entre 1991 e 2000 o
percentual de analfabetos tornou-se menor em mais
de dois teros, tanto na RMS quanto no interior. Mais
uma vez fica evidente que a melhora relativa nos ei-
xos do interior se deu de forma muito mais contun-
dente que na capital.
Os dois indicadores seguintes, por sua vez, re-
fletem um dos grandes problemas da educao no
Brasil: a elevada taxa de repetncia. Os ganhos re-
ferentes ao acesso escola e reduo do analfa-
betismo no se percebem com tanta clareza no
Tabela 2
Evoluo dos indicadores sociais intra-eixos de desenvolvimento metropolitano e demais eixos agregados,
Bahia, 1991/2000 %
Indicadores da educao Metropolitano Demais eixos
7-14 anos com acesso ao ens. fundamental 1991 82,69 57,16
7-14 anos com acesso ao ens. fundamental 2000 90,25 85,88
7-14 anos na escola 1991 87,22 62,69
7-14 anos na escola 2000 95,95 92,62
Analfabetos 7-14 anos 1991 21,41 48,55
10-14 anos com menos de 4 anos de estudo 1991 65,42 85,48
10-14 anos com menos de 4 anos de estudo 2000 45,19 65,42
15 anos ou + com menos de 4 anos de estudo 1991 26,11 66,97
15 anos ou + com menos de 4 anos de estudo 2000 19,08 51,70
nmero de anos de estudo. que, mesmo com os
avanos, os ndices relativos a crianas entre 10 e
14 anos com menos de quatro anos de estudo per-
manecem elevados, mesmo na RMS, superando os
45%. Ao contrrio dos ndices anteriores, os ganhos
dos demais eixos no foram
mais expressivos. Em 2000,
quase 66% de crianas entre
10 e 14 anos tinham menos
de quatro anos de estudo.
Como a distoro estima-
da entre idade adequada e s-
rie de quase trs anos na Bahia, explica-se o baixo
nvel de escolaridade nessa faixa etria. Entre 15 e
17 anos houve uma queda menos robusta, embora
parta de percentual menor, conforme os dados da ta-
bela. uma evidncia de que o acesso ao ensino fun-
damental se aprofundou nos anos 1990, favorecendo
mais a faixa dos 10 aos 14 anos. Note-se que menos
de quatro anos de estudo definido como baixo nvel
educacional; cada ano adicional de estudo represen-
ta um acrscimo de renda estimado entre 10% e
19% (ROCHA, 2003).
No setor de sade, a Bahia tambm registrou avan-
os que se distriburam por seu territrio, conforme pode
ser conferido na Tabela 3. Um deles refere-se mortalida-
de infantil, que se reduziu de forma substancial em dez
anos. Embora o interior ainda apresente taxas muito
elevadas, aproximou-se bastante dos padres da Re-
gio Metropolitana de Salvador. J na RMS houve tam-
bm uma reduo, embora ainda muito distante do
ideal, mas que aos poucos aproxima a regio dos pa-
dres de mortalidade considerados satisfatrios pela
Organizao Mundial de Sade (OMS).
Dois outros indicadores de sade apresentaram
nmeros satisfatrios e revelam tendncias na Bahia.
Um deles o aumento da expectativa de vida nos dois
eixos, com crescimento um pouco mais expressivo na
RMS, o que contraria a tendncia de ganhos relativos
mais expressivos no interior, verificada em indicadores
apresentados anteriormente. Outro a reduo do n-
mero de filhos por mulher. Em
2000, na Regio Metropolitana
de Salvador, o Censo identifi-
cou que o nmero j era inclu-
sive inferior taxa natural de
reposio da populao. No in-
terior, houve o avano de um
patamar muito elevado de fecundidade para padres
mais adequados, mas que ainda assim esto bastan-
te distantes do desejvel. Essa reduo nos nveis de
fecundidade pode ser atribuda a dois fatores: de um
lado, o maior acesso das mulheres a polticas de pla-
nejamento familiar e a mtodos contraceptivos; do ou-
tro, maior escolarizao.
TRANSFERNCIA DE RENDA
Dados da PNAD de 1995 e 2003 indicam que
cresceu na Regio Metropolitana de Salvador a pro-
poro de famlias com renda domiciliar per capita de
at meio salrio-mnimo (passou de 27,2% em 1995
para 30,2% em 2003), a despeito do crescimento ve-
rificado na renda per capita, conforme a Tabela 4.
um indcio, portanto, de que houve concentrao de
renda no perodo, como se observou no ndice de
Gini. O fato pode ser explicado pelo crescimento do
desemprego na capital baiana, fruto do baixo cresci-
mento econmico registrado na dcada, no pas,
mas tambm pode decorrer de fenmenos locais,
como a reestruturao produtiva no Plo Petroqumi-
co de Camaari, que reduziu empregos. Nos demais
No setor de sade, embora o
interior ainda apresente taxas muito
elevadas, aproximou-se bastante
dos padres da Regio
Metropolitana de Salvador
Tabela 3
Evoluo dos indicadores sociais intra-eixos de desenvolvimento metropolitano e demais eixos agregados,
Bahia, 1991/2000 %
Indicadores da Sade Metropolitano Demais eixos
Mortalidade infantil 1991 (/1000 nascidos vivos) 49,50 74,38
Mortalidade infantil 2000 (/1000 nascidos vivos) 36,32 46,86
Taxa de fecundidade 1991 2,31 4,19
Taxa de fecundidade 2000 1,82 2,89
IDHM longevidade 1991 0,67 0,57
IDHM longevidade 2000 0,74 0,64
eixos, a intensificao das atividades econmicas
concentrada em algumas cidades ou regies, no
produzindo resultados expressivos em termos
distributivos, mesmo nos locais onde estas ativida-
des se concentraram.
Houve tambm cresci-
mento da renda per capita
nos eixos interioranos, con-
forme se pode constatar. Mas
o fator determinante na redu-
o da pobreza so as polti-
cas de transferncia de
renda. o que demonstra a
evoluo entre 1991 e 2000 do percentual da renda
que provm dessa fonte, com crescimento mais ex-
pressivo nos eixos interioranos, conforme aponta a
Tabela 4. Aqueles cujos recursos so oriundos em
mais de 50% dessas polticas so tambm os habi-
tantes dos eixos agregados do interior, reforando a
tendncia observada no item precedente.
A partir dessas informaes pode-se chegar a al-
gumas concluses. Uma delas que a renda dos re-
sidentes no interior muito dependente das polticas
governamentais de transferncia de renda, como
aposentadorias, penses e programas de renda mni-
ma; os acrscimos observados podem ser atribudos
em parte a esse mecanismo e no maior intensifi-
cao da atividade econmica. Outra que essas
mesmas polticas produzem mais impacto no interi-
or, conforme os dados evidenciam. Em parte, esse
efeito decorre de programas como a aposentadoria
rural, que, a partir de 1988, assegurou o pagamento
de um salrio-mnimo a todo aposentado (antes,
esse valor correspondia a apenas 50% do mnimo);
por outro lado, aos programas de renda mnima que,
em 2000, j estavam em execuo e privilegiavam os
municpios mais pobres (em-
bora tenham se expandido
mais intensamente somente
a partir de 2003).
Acrscimos de renda mai-
ores nos eixos interioranos
produziram logicamente uma
reduo maior da pobreza na
regio, o que revelado pela Tabela 4. Os ndices,
todavia, permanecem muito superiores aos da RMS.
A indigncia, por sua vez, reduziu-se de forma mais
intensa nos eixos interioranos, o que demonstra me-
lhor focalizao dos programas de transferncia de
renda e polticas pblicas aplicadas regio. O que
parece evidente tambm, com base nessas informa-
es, que as polticas pblicas so mais eficazes
na reduo da pobreza do que o crescimento econ-
mico por si s, cujos efeitos no necessariamente
contemplam os mais pobres, embora a sustentabili-
dade das polticas pblicas no possa prescindir
desse crescimento.
Se por um lado essas polticas so eficazes na reduo
da pobreza em termos absolutos, o efeito no parece ser o
mesmo em relao reduo da indigncia e da pobreza
entre crianas. Houve apenas um pequeno decrscimo na
pobreza e na indigncia (com exceo da indigncia infantil
A indigncia reduziu-se de forma
mais intensa nos eixos interioranos,
o que demonstra melhor focalizao
dos programas de transferncia
de renda e polticas pblicas
aplicadas regio
Tabela 4
Evoluo dos indicadores sociais intra-eixos de desenvolvimento metropolitano e demais eixos agregados, Bahia, 1991/2000
Transferncia de Renda Metropolitano Demais eixos
Renda per capita 1991 (R$) 263,77 82,09
Renda per capita 2000 (R$) 311,46 115,31
Renda prov. de transferncias governamentais 1991 11,13 10,44
Renda prov. de transferncias governamentais 2000 14,19 18,31
Pessoas com + de 50% da renda prov. de transf. govern. 1991 8,85 8,44
Pessoas com + de 50% da renda prov. de transf. govern. 2000 12,07 17,06
Proporo de pobres 1991 37,91 74,85
Proporo de pobres 2000 33,48 62,19
Proporo de indigentes 1991 16,66 47,72
Proporo de indigentes 2000 15,20 36,24
Proporo de crianas pobres 1991 48,55 82,59
Proporo de crianas pobres 2000 46,18 80,25
Proporo de crianas indigentes 1991 23,38 58,64
Proporo de crianas indigentes 2000 22,76 48,64
nos eixos interioranos, que decresceu de forma mais con-
tundente) entre 1991 e 2000, mas, mesmo assim, os que
esto nessa faixa etria sofrem mais com o problema que o
restante da populao e a reduo foi menos expressiva
que para o conjunto dos habitantes. Uma crtica corriqueira
aos programas de transferncia de renda existentes no Bra-
sil envolve o fato de no conseguirem alcanar a populao
infantil que deveria ser privilegiada. A explicao que os
programas de aposentadoria rural, por exemplo, favorecem
os que tm idade avanada e que, habitualmente, no resi-
dem com crianas. Estudos recentes indicam que os pro-
gramas mais focalizados, como o Bolsa-Famlia, so mais
eficazes na reduo da pobreza, porque tm como pblico-
alvo justamente as famlias que tm filhos pequenos ou que
esto em idade escolar.
CONSIDERAES FINAIS
A consolidao da democracia no Brasil e a
institucionalizao de polticas pblicas, como as de
transferncia de renda, sade e educao ao longo
das duas ltimas dcadas permitiram a reduo da
pobreza na Bahia, com maior eficcia entre os mais
pobres e nas regies mais necessitadas, como se
pode constatar com base nos dados apresentados
acima. um indcio de que o Estado brasileiro tem
se estruturado de forma adequada e que as aes
que promove tm favorecido os mais necessitados.
A importncia que reveste essas polticas pblicas
mostra uma sociedade bastante desigual que, histori-
camente, excluiu grande parte da populao. Esta, en-
to, necessita das polticas de Estado para superar a
pobreza e a indigncia. Polticas distributivas, entretan-
to, tm limitaes em um cenrio de baixo crescimento
econmico como o que enfrenta o Brasil atualmente. A
situao ideal que a economia cresa com distribui-
o eqitativa de renda e que o Estado interfira por meio
das polticas pblicas somente para corrigir distores
e que a parcela de atendidos pelos programas de trans-
ferncia de renda seja a mnima possvel.
No caso baiano, a anlise revela tambm que o
modelo econmico aplicado, com a atrao de gran-
des indstrias para promover o desenvolvimento, no
alcanou resultados desejveis, porque a maioria da
populao permaneceu excluda. Mesmo nos seg-
mentos em que o uso de mo-de-obra ocorre de for-
ma mais intensiva, como o caladista (que se diluiu
em diversos municpios do interior), no houve refle-
xos mais significativos nas economias locais. um
indcio de que, apesar do crescimento do PIB baiano
ser maior em mdia que o brasileiro, os frutos desse
crescimento no alcanam grande parte da popula-
o, justamente a mais necessitada.
Os dados indicam que o interior baiano j comea a
atender alguns pr-requisitos indispensveis para o de-
senvolvimento. O principal deles a educao, que co-
mea a se aproximar da universalizao. Permanecem
postos, porm, os desafios da melhoria contnua da
qualidade e da reduo dos ndices de evaso e
repetncia. A sade tambm avana, o que se reflete no
aumento da expectativa de vida e na reduo de morta-
lidade infantil, por exemplo. E o grande trunfo dos lti-
mos anos, as polticas de transferncia de renda, revela
duas faces: por um lado, colabora de forma inegvel
para a reduo da pobreza, mas, por outro, expressa a
excessiva dependncia do Estado, em que se encontra
grande parte da populao, normalmente residindo em
regies de dinamismo econmico muito baixo.
Em suma, h eficcia e eficincia nas polticas
pblicas, principalmente nas de transferncia de ren-
da, mas permanece o desafio para a Bahia de se de-
senvolver, dinamizando as regies mais atrasadas e
incorporando a populao mais pobre.
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CONSIDERAES SOBRE A CONCENTRAO ECONMICA NA BAHIA
MARCOS GUEDES VAZ SAMPAIO
Resumo
Este artigo tem o intuito de contribuir com o debate sobre a
questo das desigualdades regionais no estado da Bahia, que
apresenta um quadro de significativa concentrao econmica
em torno de poucos municpios. Inicialmente apresenta breves
consideraes sobre os fatores que influenciam no
desenvolvimento de uma regio; em seguida, trata da evoluo
recente da economia baiana e, por fim, analisa o cenrio atual,
excessivamente centralizado, propondo, algumas reflexes.
Palavras-chave: Bahia; Desigualdades regionais;
Concentrao econmica; Municpios; Polticas pblicas
Consideraes sobre a concentrao
econmica na Bahia
Marcos Guedes Vaz Sampaio*
Abstract
This article aims to contribute to the debate on the issue of
regional inequalities in the state of Bahia, which has a
significant economic concentration around a few cities. First, it
brings some brief considerations about the factors that
influence the development of a region; next, it approaches the
recent evolution of Bahia's economy, and finally, it analyzes the
current scenario, excessively centralized, proposing some
reflections.
Key words: Bahia; Regional inequalities; Economical
concentration; Cities; Public policies.
INTRODUO
A concentrao econmica em torno de uma de-
terminada regio deve ser analisada sob a tica das
razes que levaram este lugar a se tornar um centro
atrativo de investimentos expressivos. Alguns fatores
contribuem para a configurao deste cenrio, a
exemplo da abundncia de matrias-primas, locali-
zao privilegiada no acesso a mercados dinmicos,
polticas de incentivos governamentais, infra-estrutu-
ra adequada, caractersticas geogrficas e ambien-
tais favorveis, entre outros.
A combinao de alguns desses fatores, ou de
todos eles, serviu, ao longo da histria da humanida-
de, de fora impulsionadora do desenvolvimento em
diferentes regies. Quando se trata da influncia das
caractersticas geogrficas e ambientais, estas, por
si s, no se traduzem em progresso econmico
para um determinado territrio, embora se constitu-
am em uma vantagem significativa. Um exemplo dis-
so pode ser verificado na anlise feita por Hobsbawn
(1986, p. 35) dos motivos que levaram a Inglaterra a
ser a nao pioneira na Revoluo Industrial:
Se as amplas reservas de carvo da Gr-
Bretanha explicam seu pioneirismo, podemos
ento conjecturar por que razo suas relativa-
mente modestas reservas naturais da maioria
das demais matrias-primas industriais (minrio
de ferro, por exemplo) no foram um bice a
impedir a ecloso da Revoluo Industrial, ou
ainda por que as imensas jazidas de carvo da
Silsia no provocaram outra revoluo seme-
lhante. [...] Fatores climticos, geografia e distri-
buio de recursos naturais no atuam por si
ss, mas apenas dentro de um dado quadro
econmico, social e institucional.
A Inglaterra no poderia ser pioneira na Revoluo
Industrial sem possuir em seu territrio algumas ma-
trias-primas necessrias ao desenvolvimento da ati-
vidade fabril, porm estes fatores, isoladamente, no
eram suficientes para a transformao econmica
engendrada. Portanto a combinao dos aspectos
econmicos, sociais e polticos cria um cenrio favo-
*
Economista (UFBa), doutor em Histria Econmica (USP) e pesquisador da SEI. E-mail:
marcossampaio@sei.ba.gov.br.
BAHIA
ANLISE & DADOS
rvel expanso da economia em um determinado
pas ou territrio. Igualmente, a localizao privilegia-
da no acesso a mercados mais dinmicos, tradicio-
nalmente, traduz-se em uma expressiva vantagem.
No Brasil, em especial na Bahia, a distribuio
espacial da populao e a
concentrao econmica,
ocorreu, preferencialmente,
ao longo do litoral ou s mar-
gens dos rios navegveis.
Este quadro se deu em razo
da maior facilidade de acesso
a essas regies pela navega-
o martima ou fluvial, uma vez que as vias terres-
tres eram extremamente precrias (PRADO JR.,
1986). A maior eficincia nas comunicaes estimu-
lava as relaes comerciais resultando em maior pro-
gresso para esses locais. Durante muito tempo,
apenas localidades interioranas prximas s zonas
litorneas e que serviam de entreposto comercial
para o fluxo de mercadorias entre a costa brasileira e
seu interior experimentaram certo grau de desenvolvi-
mento.
Este cenrio tambm era explicado pelo advento
da tecnologia da mquina a vapor que primeiro che-
gou navegao, tornando este transporte mais rpi-
do e eficiente e contribuindo para promover maior
dinamismo econmico s regies litorneas ou ba-
nhadas por trechos navegveis dos rios. O quadro
somente comeou a se modificar aps a introduo
das ferrovias no pas, a partir da segunda metade do
sculo XIX. O progresso tecnolgico nos meios de
transporte terrestres ampliou as expectativas de mu-
danas no panorama econmico nacional, excessi-
vamente concentrado nas zonas costeiras e com
imensos vazios populacionais por todo o territrio
brasileiro (SAMPAIO, 2006).
A despeito das transformaes ocorridas com o
surgimento e desenvolvimento desses novos meios
de transporte, elas apenas mitigaram os problemas
inerentes concentrao econmica e espacial. As
limitaes do transporte fluvial e martimo, circunscri-
to a determinados espaos e as dificuldades de ex-
panso do sistema ferrovirio devido falta de
capitais e insuficincias do mercado interno, consti-
tuam-se em obstculos para o desenvolvimento eco-
nmico e social das regies beneficiadas por seus
servios. Desse modo, a localizao privilegiada no
acesso a mercados competitivos, historicamente ne-
cessitou de investimentos em infra-estrutura, princi-
palmente viria, para trazer benefcios de fato a um
pas ou territrio.
A participao do Estado,
como agente promotor de pol-
ticas pblicas que incentivem a
migrao de pessoas e a inver-
so de capitais em uma deter-
minada regio, condio
imprescindvel para seu desen-
volvimento. O caso da ocupa-
o do oeste norte-americano durante o sculo XIX
exemplar no reforo dessa anlise.
A intensa migrao que ocorreu para a regio oci-
dental estadunidense encontra explicao nas facili-
dades oferecidas pelo governo para povoar e
desenvolver o territrio bravio, na ampla oferta de ter-
ras a preos baixos, na descoberta do ouro e no
arrefecimento das oportunidades nas regies mais
desenvolvidas e com um adensamento populacional
maior (LANDES, 1998; AQUINO; LEMOS; LOPES,
2004). A imigrao para os Estados Unidos, que em
princpios do perodo oitocentista era de, aproxima-
damente, 14.300 pessoas por ano, atingiu cerca de
524.700 pessoas por ano na dcada de 1880
(LANDES, 1998, p. 361). A maior parte desses imi-
grantes era oriunda da Europa e partiu de seus pa-
ses de origem em busca de terras baratas e
possibilidades que o novo pas oferecia.
Retornando ao caso da Bahia, as vias de comu-
nicao eram precrias, no havia uma infra-estru-
tura adequada ao desenvolvimento econmico,
tampouco polticas governamentais consistentes.
Tratava-se de uma economia de modelo primrio-
exportador que vivenciou, ao longo de sua histria,
oscilaes entre momentos de prosperidade e per-
odos prolongados de estagnao e decadncia.
Um incipiente setor industrial, surgido na segunda
metade do sculo XIX, pouco contribuiu para trans-
formar este cenrio, uma vez que era formado, prin-
cipalmente, por algumas fbricas txteis voltadas
para o mercado interno, alm de pequenas unida-
des fabris ligadas metalurgia, fabricao de
chapus, sabo, vinagre e charutos (TAVARES,
2001, p. 285-286).
No Brasil, em especial na Bahia,
a distribuio espacial da populao
e a concentrao econmica,
ocorreu, preferencialmente, ao
longo do litoral ou s margens
dos rios navegveis
Na primeira metade do sculo XX, houve uma di-
minuio de 2,8%, em 1920, para 1,3%, em 1940 na
participao do frgil setor industrial baiano no total
da produo nacional (GUERRA; TEIXEIRA, 2000,
p. 88). Os jornais da poca comearam a chamar
este fenmeno de "enigma
baiano", pois isto ocorria em
um momento de prosperidade
econmica e expressivo cres-
cimento industrial no sul do
pas (AGUIAR, 1958).
Na verdade, no havia
enigma algum, apenas um declnio natural de uma
atividade econmica que, at aquele momento, ja-
mais havia sido significativa no cenrio baiano.
Portanto a economia baiana que sempre foi primrio-
exportadora, assim permaneceu at meados do s-
culo XX, quando foram realizadas as primeiras
iniciativas, de fato, para transformar a matriz
desse modelo.
EVOLUO RECENTE DA ECONOMIA BAIANA
A economia baiana encontrava-se, em meados do
sculo passado, dependente do desempenho da ati-
vidade cacaueira, principal geradora de divisas do
estado. Somava-se a isso a pouca diversificao da
pauta de exportaes, baseada em mercadorias de
baixo valor agregado. Um cenrio que se apresentava
dessa forma dificultava o crescimento e o desenvolvi-
mento econmico da regio.
Estradas escassas e de m qualidade impediam
a integrao dos mercados entre as diversas regies
do estado. O fraco mercado interno, com pequena
capacidade de poupana, conforme lembrou, po-
ca, Clemente Mariani (AGUIAR, 1958, p. 9), igual-
mente, convertia-se em obstculo transformao
da estrutura produtiva da Bahia.
Diante de um quadro com essas caractersticas,
fazia-se imperioso desenvolver um planejamento de
longo prazo, que visasse a reverter essa situao. Os
primeiros esforos foram realizados pelo governo de
Antnio Balbino, que convidou Rmulo Almeida para
acumular as funes de secretrio da Fazenda e Pla-
nejamento. poca em que foi criada a Comisso de
Planejamento Econmico (CPE), em 1955, com o
objetivo de estudar a economia baiana e planejar as
estratgias de desenvolvimento do estado. O suces-
sor de Antnio Balbino, Juracy Magalhes, editou o
primeiro plano estadual de desenvolvimento
(PLANDEB), que no foi aprovado pela Assemblia
Legislativa (GUERRA; TEIXEIRA, 2000, p. 89).
A despeito dessas iniciati-
vas, o fato marcante desse
perodo foi a descoberta de
leo e gs nos campos do
Recncavo. A partir desse
episdio, o Conselho Nacio-
nal de Petrleo elaborou um
projeto de construo de uma refinaria em Madre de
Deus. Em 1954, este projeto foi transferido para a
Petrobras e, em 1956, finalmente, entrava em opera-
o a Refinaria Landulfo Alves, em Mataripe.
Menezes (2001, p. 112) retratou a importncia desse
momento para a economia baiana:
Naquele momento, comea a surgir a primei-
ra semente de um movimento que iria trans-
formar substancialmente a economia baiana.
Dependente da exportao de produtos pri-
mrios, particularmente o cacau, a Bahia vi-
nha, desde fins do sculo XIX, perdendo
espao no cenrio econmico nacional, em
funo do reduzido dinamismo de sua estru-
tura produtiva.
No final da dcada de 50, a economia baiana reto-
mava seu processo de industrializao apoiada em
um movimento exgeno de capitais oriundos da Pe-
trobras, para a extrao e o refino do petrleo. As
mudanas estruturais no cenrio baiano comeavam
a ser percebidas j no incio da dcada seguinte e foi,
sem dvida, o elemento desencadeador do processo
de transformao da composio setorial da econo-
mia baiana, cujos resultados somente foram apare-
cer durante a dcada de 1970.
A economia cacaueira, localizada na regio de
Ilhus e seu entorno, apesar da sua importncia
para a Bahia, restringia a dinmica produtiva do es-
tado. As fragilidades do modelo primrio-exportador
pouco diversificado j haviam sido reveladas ao lon-
go de sua trajetria econmica. Uma transformao
no paradigma de desenvolvimento regional revestia-
se de uma importncia fundamental para reverter o
contexto de estagnao no qual a economia baiana
se encontrava inserida.
Na verdade, no havia enigma
algum, apenas um declnio natural
de uma atividade econmica que,
at aquele momento, jamais havia
sido significativa no cenrio baiano
A involuo do setor industrial baiano, verificada
nas primeiras dcadas do sculo XX, apenas confir-
mava a tendncia de uma economia que perdia parti-
cipao no quadro nacional. A permanncia do
modelo primrio-exportador obstaculizava o
crescimento do estado. As
inverses na atividade pe-
trolfera, desde a RLAM,
ento, traduziram-se em
mudanas tanto nas perspec-
tivas da estruturao produtiva
da Bahia quanto em sua
espacializao.
Consoante Porto (2002,
p. 262), a criao da Refina-
ria Landulfo Alves marcou
um novo momento na evolu-
o da economia baiana, refletindo-se em sua
configurao setorial e na distribuio espacial da
produo. A Regio Metropolitana de Salvador
(RMS) passou a receber inmeros investimentos
que, ao longo dos anos, modificaram suas carac-
tersticas, constituindo um plo industrial de bens
intermedirios nos setores qumico, petroqumico
e metal-mecnico.
O Estado atuou como o principal agente desse
processo desde o princpio, quando, ainda na dcada
de 60, delegou Superintendncia de Desenvolvi-
mento do Nordeste (SUDENE) e ao Banco do Nor-
deste do Brasil (BNB) a tarefa de administrar um
conjunto de incentivos fiscais que visavam promo-
o da desconcentrao industrial no pas, por meio
de uma poltica centrada no estmulo reestrutura-
o produtiva das economias nordestinas. A criao
do Centro Industrial de Aratu (CIA), em 1967, foi o pri-
meiro resultado dessa poltica, que contou com o
auxlio do governo estadual, sob a forma de investi-
mentos em infra-estrutura para conseguir atrair in-
dstrias para a RMS. As aes foram concentradas
na melhoria das redes rodoviria e ferroviria, forneci-
mento de energia eltrica e abastecimento de gua
(MASCARENHAS, 2001, p. 63).
Em dezembro de 1969, o CIA j contava com 100
projetos aprovados pela SUDENE, que geraram
aproximadamente 30 mil empregos diretos (GUER-
RA; TEIXEIRA, 2000, p. 90). Sua concepo estava
baseada na estratgia de adoo da poltica de in-
centivos fiscais. Embora seja uma poltica que apre-
sentou resultados positivos para a economia
baiana, no foi capaz, durante quatro dcadas, de
criar uma dinmica endgena de investimentos.
Regies que, tradicional-
mente, apresentam apenas
os incentivos fiscais como
vantagem para atrair capi-
tais, incorrem no risco de
conseguir a inst al ao de
companhi as interessadas
somente em aproveitar o per-
odo de iseno ou reduo
expressiva da carga tribut-
ria, para, to logo este prazo
se esgote, transferir suas
instalaes para mercados mais dinmicos.
Esses riscos so minimizados quando a regio
apresenta caractersticas que servem de base para
a consolidao dessa nova estruturao produtiva.
A presena de um mercado interno dinmico e com-
petitivo, um volume considervel de capitais doms-
ticos e capacitao empresarial para conduzir o
processo de industrializao, ou dele participar, po-
dem ser aventadas como caractersticas importan-
tes para revestir de maior chance de xito uma
poltica com esses moldes. Infelizmente, a Bahia
no poderia ser enquadrada como uma regio com
tais especificidades. Decorre da a ausncia de
identificao de um processo dinmico endgeno
de inverses desde o princpio do processo de in-
dustrializao nos anos 50.
Contudo, mesmo com os problemas que, no de-
correr dos anos, terminaram por arrefecer os impac-
tos positivos que o CIA, em seus primrdios, trouxe
para o panorama da economia baiana, estes no
podem ser desprezados. A expanso do operariado
industrial e da classe mdia, o processo de moderni-
zao e ampliao da infra-estrutura, e a perda gra-
dual da hegemonia do setor agropecurio na
composio setorial da economia baiana so exem-
plos dos aspectos positivos advindos dessa poltica.
A Tabela 1 mostra a evoluo dessa perda de partici-
pao do setor primrio na composio setorial da
economia baiana:
A presena de um mercado interno
dinmico e competitivo, um volume
considervel de capitais domsticos
e capacitao empresarial para
conduzir o processo de
industrializao, ou dele participar,
podem ser aventadas como
caractersticas importantes para
revestir de maior chance de xito
uma poltica com esses moldes
Os dados expostos nesta tabela evidenciam que,
durante a dcada de 60, o setor agropecurio sofreu
uma perda expressiva, que se reverteu em favor do
setor de comrcio e servios. No decurso da dcada
de 70, o setor industrial foi ampliando sua participa-
o, ultrapassando, por fim, o setor primrio. Em
1980, j registrava, praticamente o dobro da produ-
o do setor agropecurio na composio do PIB
estadual. Em 2005, o setor secundrio, enfim, assu-
miu a hegemonia na composio do PIB baiano.
Este desempenho significativo do setor industrial
baiano ao longo da dcada de 70 encontra explicao
na consolidao do processo de industrializao do
estado, iniciado ainda em meados da dcada de 50. O
evolver desse processo se revestiu de maior vulto em
virtude da Bahia ser o maior produtor de petrleo do
pas, no incio dos anos 70 (GUERRA; TEIXEIRA,
2000, p. 90). Somava-se a isso uma carncia, no pas,
de insumos bsicos utilizados pela indstria de trans-
formao, o que gerava um mercado potencial amplo a
ser explorado. Alm disso, havia o interesse do gover-
no brasileiro de dar continuidade poltica de
desconcentrao industrial com o objetivo de tentar
reduzir as desigualdades regionais.
Nesse contexto favorvel, foi implantado o Com-
plexo Petroqumico de Camaari (COPEC). Os re-
sultados do setor industrial deram um salto e
impulsionaram o crescimento real do PIB baiano que
atingiu nmeros impressionantes. A taxa mdia de
crescimento do PIB do setor secundrio no estado foi
de 16,1% na segunda metade da dcada de 70, en-
quanto a taxa mdia de crescimento do PIB total foi de
8,8%. Quando se analisa a taxa acumulada de cresci-
mento do PIB do setor secundrio nesse mesmo per-
odo, o valor chega a 111,2%; j a taxa acumulada de
crescimento do PIB total da Bahia ficou em 52,6%.
1
A indstria qumica e petroqumica firmou sua po-
sio de hegemonia dentro do setor industrial baiano.
O estado experimentou um incremento de receitas
aps a implantao do COPEC. Somente para
exemplificar, a arrecadao de ICM na Bahia cres-
ceu, aproximadamente, 369% entre 1970 e 1975
(CENTO DE PESQUISAS E ESTUDOS, 1979, p. 6).
importante salientar, tambm, os impactos positi-
vos gerados no mercado de trabalho, que, sem em-
bargo, se trata de um segmento da indstria intensivo
em capital. A modernizao e ampliao do comr-
cio, servios e construo civil, em decorrncia do
desenvolvimento desse segmento, resultaram na ex-
panso da oferta de empregos indiretos, melhorando
assim, as condies do mercado interno na RMS.
Durante a dcada de 80, o pas atravessou um
momento recessivo que teve impacto direto sobre
os ramos industriais de bens intermedirios. No
entanto, o setor metalrgico baiano registrou
crescimento nesse perodo, motivado pela entra-
da em operao da metalurgia do cobre. Isto foi
importante porque influenciou na dinmica da
economia baiana, que j sentia os efeitos da
retrao do mercado nacional nos segmentos qu-
mico e petroqumico. Este, para no sofrer perdas
maiores, buscou o mercado externo.
O cenrio recessivo continuou, atravessando os
primeiros anos da dcada de 90, resultando no
arrefecimento do crescimento econmico do estado.
A situao somente melhorou com o Plano Real, que
proporcionou uma estabilidade monetria e, conse-
qentemente, um ambiente menos turbulento para a
economia brasileira como um todo.
A dcada de 90 marcou, na economia baiana, a
consolidao e ampliao dos segmentos da inds-
tria j existentes: a petroqumica e a metalurgia.
Igualmente, proporcionou uma expanso da agricul-
1
Os dados para a dcada de 70 comeam no ano de 1975. Todos esses dados esto dis-
ponveis no site da SEI: <http://www.sei.ba.gov.br>.
Tabela 1
Composio setorial da economia baiana, 1960-2005 %
Setor
Ano
Primrio Secundrio Tercirio
1960 40,0 12,0 48,0
1970 21,2 13,4 65,4
1980 16,4 31,6 52,0
1990 15,2 31,9 52,9
2000 10,7 41,1 48,2
2005 10,3 50,2 39,5
Fonte: SEI
tura, dinamizando o segmento de gros e a fruticultu-
ra, com a adoo de uma poltica de incentivo s ex-
portaes. O estado da Bahia, porm, necessitava
de uma nova poltica de atrao de investimentos que
visasse expanso e diversificao de sua estrutura
produtiva. O momento anterior de crescimento es-
pasmdico j dava sinais de saturao. Assim, um
novo movimento exgeno era necessrio, uma vez
que, dadas as caractersticas estruturais do estado,
um movimento de carter endgeno era invivel.
Este movimento aconteceu, novamente, a partir do
ano 2000, com a adoo de uma poltica de incentivos
fiscais. Desse modo, a Bahia atraiu indstrias do seg-
mento caladista e a Veracel Celulose para o interior
do estado, trouxe a indstria de fertilizantes Monsanto
e o Complexo Ford para a RMS, alm de outras com
menor volume de investimentos (PESSOTI, 2006).
Embora nesse novo modelo de desenvolvimento do
estado outras regies tenham sido contempladas com
atrao de capitais, mais uma vez a concentrao fi-
cou em torno da RMS, que deteve o maior volume de
recursos, recrudescendo um processo centralizador
que sempre existiu nas plagas baianas.
CONCENTRAO ECONMICA NA
BAHIA (2000-2004)
O estado da Bahia apresenta, no perodo entre
2000 e 2004,
2
um quadro de concentrao econmica
expressivo, que pode ser analisado pelo menos por
dois ngulos: 1) uma comparao entre a RMS e as
demais regies econmicas baianas; e 2) uma com-
parao entre os cinco municpios de maior PIB mu-
nicipal e as demais 412 cidades.
Quando se trata de analisar pela comparao en-
tre o PIB da RMS e o das demais regies econmi-
cas do estado, os resultados corroboram a
afirmao, feita ao longo deste trabalho, de concen-
trao econmica significativa em torno de Salvador
e sua hinterlndia como mostra a Tabela 2.
Durante os ltimos cinco anos a RMS concentra
sozinha pelo menos 50%, aproximadamente, de toda
a riqueza produzida no estado da Bahia. A segunda
regio em desempenho, o Litoral Sul, que abriga mu-
nicpios de relevncia regional, como Ilhus e
Itabuna, participa, em seu melhor ano, com aproxi-
madamente 7,5% do total do PIB do estado.
Levando-se em considerao que a RMS com-
posta por apenas 10 municpios, o que equivale a
quase 2,4% do total de municpios do estado, perce-
be-se que a concentrao econmica impressio-
nante. Significa afirmar que 97,6% dos municpios da
Bahia dividem a outra metade do PIB.
Este cenrio de desigualdades regionais torna-se
ainda mais expressivo quando se analisa os municpi-
os isoladamente, independente da regio econmica.
Procedendo dessa forma, observa-se que apenas cin-
co municpios detm, aproximadamente, 50% de todo
o PIB da Bahia. Isto est demonstrado na Tabela 3.
2
Esse perodo foi escolhido para anlise com base nos ltimos cinco anos para os quais
existem informaes disponveis.
Tabela 2
Concentrao econmica do PIB estadual na RMS, 2000-2004 %
Regies 2000 2001 2002 2003 2004
RMS 52,59 52,37 50,65 52,01 53,17
Litoral Norte 4,00 4,95 4,79 5,26 5,02
Recncavo Sul 2,65 2,52 2,58 2,52 2,46
Litoral Sul 6,71 6,81 7,48 7,05 6,66
Extremo Sul 4,60 4,90 5,01 4,78 4,68
Nordeste 4,38 4,06 4,74 4,37 4,47
Paraguau 5,85 5,76 5,58 5,42 5,22
Sudoeste 4,84 4,84 4,62 4,28 4,24
Baixo Mdio. S. Francisco 2,59 2,21 2,52 2,28 2,29
Piemonte da Diamantina 1,83 1,86 1,85 1,87 1,85
Irec 1,27 1,10 1,16 1,04 1,01
Chapada Diamantina 1,57 1,59 1,63 1,49 1,45
Serra Geral 2,01 1,94 1,95 1,85 1,86
Mdio S. Francisco 1,07 1,01 1,10 1,06 1,00
Oeste 4,04 4,09 4,33 4,71 4,62
Bahia 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
Fonte: SEI. Elaborao prpria
Os cinco municpios de maior PIB no estado (Sal-
vador, Camaari, So Francisco do Conde, Feira de
Santana e Simes Filho) representam, em mdia,
aproximadamente, 50% do PIB baiano. Os demais
412 municpios representam os 50% restantes. Isto
significa que, em mdia, cada uma das cinco maio-
res cidades contribui com 10% do PIB estadual, en-
quanto cada uma das demais contribui, em mdia,
com apenas 0,12% do total.
Embora a concentrao econmica regional seja
uma caracterstica da economia baiana ao longo de
sua histria, suas causas se transmudaram no de-
correr do tempo. A distoro identificada no cenrio
atual, conforme j analisada ao longo do texto, deri-
vou da centralizao das polticas pblicas de atra-
o de investimentos na Regio Metropolitana de
Salvador desde os idos da dcada de 50, quando foi
achado petrleo. Desde ento, a maioria dos proje-
tos, inclusive em volume de capitais, concentraram-
se nessa regio.
O governo da Bahia, no decurso dos ltimos
anos, tentou mitigar as desigualdades regionais no
estado, buscando atrair investimentos para municpi-
os pertencentes a outras regies, porm os capitais
foram atrados e alocados de maneira difusa em di-
versos municpios. Essa espacializao produtiva,
excessivamente desconcentrada, em um ambiente
de infra-estrutura precria, recursos pblicos limita-
dos e fraco mercado interno, no produziu ganhos de
escala significativos, restringiu a gerao de
externalidades e, conseqentemente, dificultou a
integrao regional. Desse modo, contribuiu muito
pouco para reduzir as desigualdades regionais.
Rodwin (1967, p. 84) acreditava que o caminho a
ser trilhado na busca por uma desconcentrao
econmica dentro de um determinado territrio pas-
sava pela identificao de cidades com potencial de
se tornarem centros regionais. Como os recursos
so limitados, caberia ao gestor pblico, auxiliado
por uma equipe de tcnicos qualificados, identificar
estas cidades.
Tratava-se de um modelo de "desconcentrao
concentrada"
3
ou seja, os investimentos seriam
direcionados para alguns poucos municpios, po-
rm, de maneira centralizada. Desse modo, diver-
sas indstrias de um mesmo segmento ou no,
alocadas em um mesmo territrio, poderiam pro-
porcionar maiores economias de escala e de aglo-
merao, criando, assim, uma dinmica mais
favorvel ao municpio e sua regio. Entretanto,
para que uma poltica dessa natureza fosse bem
sucedida, o gestor pblico teria de saber lidar com
os interesses das diversas prefeituras. Rodwin
(1967, p. 84) alertava o gestor pblico para resistir
s presses dos lderes polticos das cidades.
Para isso, sugeria uma soluo para amenizar o
descontentamento desses lderes pelo fato de
suas cidades terem sido preteridas:
Os efeitos do desenvolvimento regional em ou-
tro lugar talvez possam ser explorados - ou,
pelo menos salientados. Certos programas e
formas de assistncia tcnica, demandando um
compromisso mnimo de recursos tambm po-
dem ser empregados para mitigar descontenta-
mentos (RODWIN, 1967, p. 89).
Foi salutar o esforo do governo da Bahia, nos lti-
mos anos, para tentar reduzir o cenrio de expressiva
concentrao econmica em torno da RMS e de pou-
cos municpios. Esbarrou, entretanto, na poltica de
desconcentrao econmica efetuada de maneira
difusa, que, conforme analisado no texto, no produziu
economias de escala e de aglomerao significativas.
Isto resultou em uma contribuio pouco expressiva
no auxlio transformao do quadro atual.
O governo que se inicia deve buscar um novo mo-
delo de desenvolvimento para o estado, identificando
os diversos territrios da Bahia, suas identidades,
particularidades e seu potencial. A promoo de po-
3
Expresso utilizada por Silva (2002, p. 17) referindo-se aos argumentos de Rodwin
(1967) na sua obra.
Tabela 3
Os cinco maiores municpios na participao do PIB da Bahia, 2000-2004 %
Municpios 2000 2001 2002 2003 2004
Salvador 20,08 19,38 17,68 16,36 16,36
Camaari 13,36 13,64 13,47 16,72 18,29
S. Francisco do Conde 10,09 11,79 12,32 11,06 10,66
Feira de Santana 3,44 3,39 3,16 3,09 3,00
Simes Filho 4,34 2,42 2,38 2,51 2,50
Total 51,31 50,62 49,01 49,74 50,81
Fonte: SEI. Elaborao prpria
lticas pblicas que busquem a reduo das desi-
gualdades regionais passa por esta etapa inicial,
para em seguida, por meio de uma poltica de descon-
centrao concentrada, direcionar os rumos do cresci-
mento econmico em outras regies do estado. O
sentido precpuo desse novo
modelo tentar no repetir o
padro exgeno e espasm-
dico que sempre permeou a
vida econmica da Bahia.
CONSIDERAES FINAIS
A concentrao econmica
em torno de uma regio ou ain-
da os fatores que tornam um
determinado espao territorial
atrativo para um fluxo expressi-
vo de capitais e pessoas possuem relao direta com
padres de espacialidade associados a aspectos de
natureza institucional, econmica e social. Recursos
naturais, caractersticas geogrficas e ambientais se
constituem em elementos importantes, mas dependen-
tes de outros elementos para se tornarem vetores efeti-
vos para impulsionar o desenvolvimento de uma regio.
Localizao prxima a mercados dinmicos ou
nas proximidades de uma rea dotada de infra-estru-
tura viria adequada, sem dvida, cria um cenrio
vantajoso. O papel do Estado, enquanto agente pro-
motor de polticas pblicas, fundamental neste pro-
cesso. Todos esses elementos associados a uma
conjuntura econmica, social e poltica favorvel, se
traduzem em um complexo dinmico capaz de trans-
formar a estrutura produtiva de um determinado lugar.
O Brasil e, particularmente, a Bahia mantiveram
padres de espacializao produtiva semelhantes
ao longo de quase toda a sua histria. No caso es-
pecfico da Bahia, a concentrao na zona litor-
nea, com pequenos adensamentos populacionais
no interior, constituiu-se em seu modelo padro de
espacializao. Apenas localidades que serviam de
entreposto comercial entre o litoral e as vilas do inte-
rior conseguiram apresentar certo desenvolvimento.
Este quadro permaneceu por muito tempo, princi-
palmente, em razo do modelo primrio-exportador,
que primeiro foi baseado na economia aucareira,
passando por momentos em que o fumo e o algodo
experimentaram certo destaque; depois, terminou
com o desenvolvimento da economia cacaueira. So-
mente aps a estagnao da economia baiana - ex-
cessivamente dependente do desempenho do cacau
- e o perodo de involuo
industrial que estava experi-
mentando na primeira meta-
de do sculo XX buscou-se
um novo modelo de desen-
volvimento para o estado,
assentado em uma base in-
dustrial, tendo o governo
como agente principal na
conduo desse processo.
O novo modelo foi bem su-
cedido quando se analisa a
composio setorial da economia baiana, que trans-
feriu sua hegemonia do setor agropecurio para o de
comrcio e servios, tendo o setor industrial como
segunda fora at 2005, quando este se tornou o
principal setor do PIB estadual. O novo cenrio es-
tadual, contudo, promoveu uma concentrao eco-
nmica em torno da RMS, que centralizou os
investimentos industriais.
A expressiva concentrao econmica gerada por
dcadas de inverses vultosas nessa regio criou um
panorama de distores regionais que levaram o go-
verno da Bahia a tentar modific-lo. A poltica de in-
centivos fiscais buscou atrair indstrias de vrios
segmentos para diversos municpios, com o objetivo
de contribuir para o desenvolvimento do estado e pro-
mover a descentralizao dos espaos produtivos.
A alocao de capitais, realizada de maneira
difusa, impediu a gerao de ganhos substanciais
de escala, o que impediu maior integralizao
territorial e a conseqente reduo das desigualda-
des regionais. Os resultados, embora positivos, fo-
ram incipientes e a concentrao manteve-se em
patamares estveis no decurso dos ltimos anos. O
novo governo da Bahia precisa repensar este modelo
com vistas a propor novas polticas que tenham como
objetivo precpuo a reduo das desigualdades regio-
nais, por meio de um sistema que proporcione um
crescimento descentralizado e endgeno.
A alocao de capitais, realizada de
maneira difusa, impediu a gerao
de ganhos substanciais de escala, o
que impediu maior integralizao
territorial e a conseqente reduo
das desigualdades regionais. Os
resultados, embora positivos, foram
incipientes e a concentrao
manteve-se em patamares estveis
no decurso dos ltimos anos
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IMPACTO DO PIB NA GERAO DE EMPREGOS DA INDSTRIA DE EMBALAGENS PLSTICAS DO BRASIL E DA BAHIA
VERA SPNOLA
Impacto do PIB na gerao de
empregos da indstria de embalagens
plsticas do Brasil e da Bahia
Vera Spnola*
Resumo
O corrente artigo procura medir o impacto da variao do
PIB na gerao de empregos da indstria de embalagens
plsticas do Brasil e da Bahia por meio de um modelo de
regresso linear, fundamentado em conceitos das teorias
keynesiana e neoclssica. Partindo-se de uma srie de dez
anos, encontraram-se resultados significativos quanto
elasticidade da gerao de empregos na indstria nacional de
embalagens plsticas em relao ao comportamento do PIB do
Brasil; resultados tambm significativos do impacto do PIB
nacional na gerao de empregos do segmento em nvel
estadual; e indicadores no significativos da relao do PIB da
Bahia com a criao de postos de trabalho na indstria de
embalagens plsticas estadual, donde se infere que esta seja
fortemente influenciada por fatores exgenos ao modelo
analtico, a exemplo da poltica estadual de incentivos fiscais.
Palavras-chave: Embalagens plsticas; Cadeia petroqumica;
Modelo de regresso; Gerao de empregos; Bahia.
Abstract
The current paper is intended to evaluate the effect of the GDP's
variation on the generation of new employment within the plastic
packaging industry in Brazil and Bahia using a linear regression
model, which was based on concepts from Keynesian and
Neoclassical theories. Starting from a ten-year series (1995-2004),
significant results were found regarding the elasticity of
employment generation in the domestic plastic packaging industry
related to the Brazil's GDP behavior; the results concerning the
impact of Brazil's GDP on employment generation within this very
industry at state level were also significant; however, non-significant
results were found regarding the effect of the state's GDP on
employment generation for the plastic packaging industry at state
level. Therefore, it is inferred that in Bahia this kind of industry is
strongly influenced by factors exogenous to the analytical model,
such as the state policy of tax incentives.
Key words: Plastic packaging; Petrochemical supply chain;
Regression model; Employment generation; Bahia state/Brazil.
INTRODUO
De acordo com as etapas bsicas de seus proces-
sos produtivos, a cadeia petroqumica/plsticos divi-
dida em trs geraes. As empresas da 1 gerao,
comumente chamadas de centrais de matria-prima,
produzem os insumos bsicos, gases monmeros
(eteno, propileno) a partir da nafta ou gs natural prove-
niente das refinarias de petrleo. Com os insumos for-
necidos pela 1a gerao, as empresas da 2a gerao
petroqumica fabricam uma gama de bens de consu-
mo intermedirio, incluindo resinas termoplsticas.
Na 3 gerao petroqumica, encontram-se os
transformadores de resinas. Nela se incluem os fabri-
cantes de todo tipo de embalagens, peas
automotivas, eletrnicos, utilidades domsticas, ma-
teriais para construo civil, produtos hospitalares,
brinquedos, dentre muitos outros. O presente artigo
trata especificamente do impacto do comportamento
do PIB na variao do nvel de emprego formal na in-
dstria de embalagens plsticas, includa na 3 gera-
o da cadeia petroqumica.
As indstrias de 1 e 2a gerao so intensivas em
capital e, consequentemente, constitudas por gran-
des empresas, com forte tendncia verticalizao e
concentrao. As refinarias so controladas pela
*
Doutoranda em Administrao e mestre em Economia pela Universidade Federal da
Bahia (UFBA); economista da Agncia de Fomento do Estado da Bahia (Desenbahia); pro-
fessora da Unifacs, Salvador, Bahia. vspinola@uol.com.br
BAHIA
ANLISE & DADOS
Petrobras; a 1 gerao de petroqumicos bsicos,
constituda pelas centrais de matrias-primas, con-
trolada por apenas quatro produtores; a 2a, em que se
inserem as resinas termoplsticas, por 13 produtores.
Por sua vez, a indstria de 3 gerao, com 8,2 mil
estabelecimentos e 237 mil
empregos formais estimados
no Brasil, em 2004, (BRASIL,
2005), heterognea, mais in-
tensiva em trabalho e predomi-
nantemente composta por
unidades de pequeno e mdio
portes.
O objetivo central do pre-
sente artigo medir o impac-
to da variao do Produto Interno Bruto (PIB) na
gerao de empregos do segmento de embalagens
plsticas, integrante da terceira gerao petroqumi-
ca, no Brasil e particularmente na Bahia, alm do
impacto da variao do PIB estadual na gerao de
empregos do segmento produtor de embalagens no
estado. Para se atingir os objetivos utilizou-se um
modelo clssico de regresso linear.
O corrente estudo est organizado em quatro se-
es. Na primeira, descrevem-se as caractersticas
da cadeia petroqumica, com seus principais elos,
produtos, nmero de empresas, empregos. Na se-
gunda, discutem-se os pressupostos da relao do
PIB com o consumo e, conseqentemente, com a
demanda de embalagens e gerao de empregos
nesta indstria. Na terceira, intitulada Referencial Te-
rico-Analtico, faz-se uma breve reviso dos concei-
tos de teoria econmica - keynesiana, neoclssica -
que fundamentam a relao do PIB com o consumo e
com o emprego; especifica-se o modelo
economtrico, baseado no modelo clssico de re-
gresso linear (MCRL), em que se definem quatro
equaes para explicar o impacto da variao do PIB
do Brasil na gerao do emprego da indstria nacio-
nal de embalagens plsticas, bem como do PIB do
Brasil e da Bahia na gerao de empregos do seg-
mento produtor de embalagens nesse estado.
Os resultados obtidos com a aplicao do mode-
lo, com base em uma srie de dez anos da variao
do PIB do Brasil e da Bahia, bem como na variao
do nmero de empregos na indstria nacional e esta-
dual, so expostos na quarta seo. Encontraram-se
resultados significativos do impacto da variao do
PIB na gerao de empregos da indstria nacional de
embalagens plsticas; indicadores significativos, po-
rm no tanto como no primeiro caso, do impacto do
PIB do Brasil na gerao de empregos da indstria
baiana de embalagens e, por
fim, resultados nada signifi-
cativos do impacto da varia-
o do PIB estadual no
comportamento dos empre-
gos do segmento produtor de
embalagens plsticas do es-
tado. Para finalizar tecem-se
as consideraes finais.
CARACTERSTICAS DA CADEIA
PETROQUMICA/PLSTICOS
Aps a extrao do petrleo, inicia-se o proces-
samento com seu refino, dando origem nafta e ao
gs natural, matrias-primas bsicas de toda a ca-
deia petroqumica. Em 2005, entrou em operao o
primeiro plo gs qumico do Brasil, o Plo do Rio de
Janeiro, a partir do gs natural.
No Brasil, a Petrobras a nica empresa respon-
svel pelo fornecimento da nafta e gs natural s cen-
trais de matrias-primas, que constituem a primeira
gerao (Figura 1). A Petroqumica Unio (em So
Paulo), a Copesul (no Rio Grande do Sul) e a Braskem
(na Bahia), decompem a nafta, produzindo uma srie
de produtos (eteno, propeno, benzeno, butadieno,
paraxileno, tolueno), denominados de petroqumicos
bsicos, utilizados como insumos pelas empresas
responsveis pela 2 gerao da cadeia. Por sua vez,
a diversidade de petroqumicos bsicos produzidos a
partir do gs natural, a exemplo da Rio Polmeros,
mais restrita, concentrada no eteno.
As unidades da 2 gerao transformam os produ-
tos bsicos em resinas termoplsticas e termofixas
que se constituem, finalmente, nos insumos funda-
mentais produo de transformados plsticos.
Nesta etapa da cadeia, chamada de 3 gerao, o
produto acabado atende direta ou indiretamente s
necessidades dos consumidores finais, constituindo-
se em bens prontos para o consumo ou em compo-
nentes que sero agregados produo de outros
segmentos industriais.
Por sua vez, a indstria de
3 gerao, com 8,2 mil
estabelecimentos e 237 mil empregos
formais estimados no Brasil, em 2004,
heterognea, mais intensiva em
trabalho e predominantemente
composta por unidades de pequeno
e mdio portes
VERA SPNOLA
O nmero de empresas e empregos na indstria
petroqumica crescente medida que se avana na
cadeia produtiva. No Brasil, enquanto apenas quatro
centrais respondem pela 1 gerao, algumas deze-
nas de empresas produzem as resinas, e cerca de
oito mil unidades fabris as processam, fabricando pro-
dutos transformados plsticos. Na Figura 1 mostra-se
o nmero de empresas por gerao da cadeia. As in-
dstrias de 1a e 2a gerao petroqumica respondem
por quase 23 mil empregos diretos em todo o Brasil,
enquanto na produo de manufaturados plsticos
so gerados aproximadamente 238 mil postos diretos
de trabalho, incluindo a fabricao de embalagens,
com 84 mil empregos formais (BRASIL, 2005).
Na Bahia, a central de produtos bsicos -
Braskem - atende a cerca de 30 unidades industriais
instaladas no Plo de Camaari, que fornecem resi-
nas para quase 196 transformadores de plsticos si-
tuados no estado. Enquanto o referido plo responde
por aproximadamente 4,0 mil empregos diretos (no
incluindo a mo-de-obra terceirizada trabalhando
dentro das prprias fbricas), a indstria de transfor-
mao plstica gera em torno de 6,4 mil postos dire-
tos de trabalho no estado da Bahia (BRASIL, 2005).
Existem 76 firmas produtoras de embalagens
plsticas no estado da Bahia, com aproximadamente
2,6 mil empregos diretos formais (BRASIL, 2005). Ao
se estudar a dinmica desta indstria, obteve-se, por
meio do clculo do ndice de concentrao (IC) defini-
do por Crocco e outros (2003), um valor indicativo da
presena de uma aglomerao de empresas de em-
balagens plsticas na Regio Metropolitana de Sal-
vador (RMS), particularmente nos municpios de
Camaari, onde se localiza o Plo Petroqumico, pro-
dutor das principais matrias-primas desta indstria,
e de Simes Filho, onde est o Centro Industrial de
Aratu (RIBEIRO; SPNOLA, 2005).
Por meio da consulta de dados estatsticos se-
cundrios e de entrevistas e questionrios aplicados
a representantes da indstria, constatou-se que as
vendas de manufaturados plsticos da Bahia, incluin-
do embalagens, destinam-se em grande parte ao
mercado nacional, sobretudo regio sudeste. En-
contram-se pouco focadas no mercado local.
PRESSUPOSTOS BSICOS
Ao se considerar a cadeia produtiva petroqumicos/
plsticos, evidente que as indstrias de 1
a
e 2
a
gera-
o possuem um alto nvel de automao com uma
Figura 1
Principais etapas da cadeia petroqumica e nmero de produtores no Brasil, 2005
Fonte: Ribeiro e Spnola
elevada relao capital trabalho (K/L); e que as firmas
de 3a gerao tm uma relao K/L menor que a de
seus fornecedores a montante na cadeia (Figura 1).
Pressupe-se que o aumento do PIB v gerar um
incremento no consumo da populao. Como a em-
balagem um bem de consu-
mo complementar a quase
todos os bens de consumo fi-
nal e tambm intermedirio, o
impacto da variao do PIB
reflete positivamente no con-
sumo da populao e, conse-
qentemente, na demanda e
produo de embalagens.
Supe-se, portanto, que o
impacto do crescimento do
PIB na gerao de novos em-
pregos na indstria de embalagens seja positivo,
maior que 1, e tambm maior que o impacto do
crescimento do PIB na gerao de empregos nas in-
dstrias de 1
a
e 2
a
gerao petroqumica. Em outras
palavras, a gerao de empregos na indstria de
embalagens deve ser elstica em relao ao cresci-
mento do PIB.
Espera-se que o impacto do crescimento do
PIB nacional seja maior que o impacto do cresci-
mento do PIB do estado da Bahia na gerao de
empregos da indstria estadual de embalagens
plsticas, j que, conforme observao direta, sua
produo destina-se ao mercado nacional e tem
pouca relao com o local.
REFERENCIAL TERICO-ANALTICO
Conceitos tericos
factvel supor que o consumo corrente seja fun-
o crescente do patrimnio inicial e da renda dispo-
nvel do indivduo. Segundo Simonsen e Cysne
(1995), como a maior parte das pesquisas empricas
ainda no detectou qualquer efeito relevante das ta-
xas de juros sobre o consumo agregado, pode-se tra-
balhar com funes de consumo lineares, na forma:
C = A + bYd
C = consumo
b = propenso marginal a consumir
A = patrimnio inicial
Yd = renda disponvel
Deixando de lado ganhos e perdas de capital, a
teoria keynesiana toma o valor patrimonial A como
fixo a curto prazo. Posto isto, na equao consumo
acima, A uma constante. A propenso marginal a
consumir, indicada por b, representa a poro da ren-
da que o indivduo gasta com
consumo, donde se conclui
que b seja positivo e menor
do que a unidade.
Quanto mais baixa for a
renda da populao, maior
frao de sua renda ser gas-
ta com consumo e, conse-
qentemente, maior ser a
propenso marginal a consu-
mir. Quanto mais elevada for
a propenso a consumir, por
conseguinte, maior ser o impacto do aumento da
renda no incremento do consumo de uma populao.
De acordo com Simonsen e Cysne (1995), tanto a
macroeconomia neoclssica quanto a keynesiana
admitem tambm uma relao estvel no curto prazo
entre o volume de emprego N e o produto real Y:
Y = f(N)
Os autores supem que a chamada funo de
produo a curto prazo, representada no Grfico 1,
seja crescente, estritamente cncava, diferencivel,
e passe pela origem, com:
f(0) = 0
Presumem ainda que nada se possa produzir
sem algum trabalho; conseqentemente, a funo do
Grfico 1 passa pela origem.
Grfico 1
Funo de produo de curto prazo
Fonte: Simonsen e Cysne (1995, p. 271)
Espera-se que o impacto do
crescimento do PIB nacional seja
maior que o impacto do crescimento
do PIB do estado da Bahia na
gerao de empregos da indstria
estadual de embalagens plsticas,
j que, conforme observao direta,
sua produo destina-se ao
mercado nacional e tem pouca
relao com o local
VERA SPNOLA
Os autores admitem tambm que a produtividade
mdia do trabalho f(N)/N tenda a zero quando N ten-
der para o infinito, da a curva se tornar mais horizon-
tal medida que N aumenta.
A estabilidade da funo f(N) resulta da hiptese
de que, a curto prazo, sejam dados o estoque de ca-
pital, o conhecimento tecnolgico e a estrutura das
empresas. Como esses fatores so fixos, a produo
Y relaciona-se ao emprego N de acordo com a lei dos
rendimentos decrescentes, isto por uma funo
crescente e estritamente cncava (Grfico 1).
Simonsen e Cysne (1995) supem que se houver
crescimento da produo (PIB) haver crescimento
do consumo e do nmero de empregos em um siste-
ma econmico. Entretanto, o impacto da variao do
PIB sobre o emprego no homogneo para todos
os ramos de atividade. Vai depender da relao m-
dia capital/trabalho de cada indstria.
Quanto maior o grau de automao, mecaniza-
o, informatizao e robotizao de uma inds-
tria, maior a relao capital trabalho (K/L) e menor
o impacto do crescimento do PIB na gerao de
novos empregos.
Modelo analtico
Para verificar os pressupostos discutidos no item
terceiro do corrente artigo luz do referencial terico,
conta-se com uma amostra de 10 anos (1995-2004),
ou 10 observaes, do PIB nacional; do PIB estadual;
do nmero de empregos formais e empresas do CNAE
25224 Fabricao de Embalagens de Plstico,
base de dados Relao Anual de Informaes Sociais
(RAIS), ano a ano, em mbito nacional e estadual.
No foi possvel obter-se uma srie mais longa porque,
antes de 1994, os dados referentes indstria de
embalagens de plstico encontravam-se includos
numa categoria muito ampla fabricao de artigos
de plstico e de borracha, sendo difcil desagreg-
los para se obterem dados precisos sobre o setor
em estudo.
A equao (1) do modelo analtico do corrente
estudo tem como varivel explicativa a taxa de
crescimento do PIB nacional (X
11
) e como varivel
dependente a taxa de crescimento de empregos do
setor de embalagens (Y
1
) no Brasil, com constante
igual a zero, passando pela origem, de acordo com o
referencial terico, em que no h gerao de
empregos se todas as outras variveis constantes
forem mantidas e se no houver crescimento
econmico:
Y
1
=
11
X
11
+ (1)
Y
1
= taxa de crescimento do nmero de empregos
CNAE 25224 nacional
X
11
= taxa de crescimento do PIB nacional
= termo aleatrio
O termo aleatrio um substituto de todas as
vari vei s omi t i das do model o, mas que,
coletivamente, afetam Y. Na anlise emprica
mui to comum no se di spor dos dados que
idealmente se gostaria de ter.
Definiu-se uma segunda equao para a regresso
que tem como varivel explicativa a taxa de
crescimento do PIB nacional (X
11
) e como varivel
dependente a taxa de crescimento de empregos do
setor em nvel estadual:
Y
2
=
12
X
11
+ (2)
Y
2
CNAE 25224 estadual
X
11
= termo aleatrio
A terceira equao do modelo analtico tem como
varivel explicativa a taxa de crescimento do PIB
estadual (X
12
), e como varivel dependente a taxa de
crescimento de empregos do setor em nvel estadual:
Y
2
=
13
X
12
+ (3)
Y
2
CNAE 25224 estadual
X
12
= taxa de crescimento do PIB estadual
= termo aleatrio
Finalmente define-se uma regresso mltipla,
tendo como vari vel dependente a taxa de
crescimento do emprego do setor em nvel estadual
(Y
2
), em funo da taxa de crescimento do PIB
nacional (X
11
) e da taxa de crescimento do PIB
estadual (X
12
):
Y
2
=
14
X
11
+
24
X
12
+ (4)
Y
2
CNAE 25224 estadual
X
11
X
12
= taxa de crescimento do PIB estadual
= termo aleatrio
Espera-se que haja uma
baixa elasticidade entre a
taxa de crescimento do PIB
estadual e a taxa de
crescimento dos empregos
da indstria estadual de
embalagens plsticas, uma
vez que o foco principal de
mercado da indstria local no parece ser o mercado
do estado da Bahia.
Segundo Gujarati (2000) se, a priori, houver uma
expectativa forte de que se deva usar um modelo com
intercepto igual a zero, como no caso em estudo,
aconselhvel utilizar o modelo convencional com o
intercepto e verificar os resultados. Seguindo-se esta
orientao, o termo de intercepto revelou-se
estatisticamente insignificante, isto estatisticamente
igual a zero. Adotou-se ento um modelo de regresso
que passa pela origem.
ANLISE DOS RESULTADOS
Variao do nmero de empregos da indstria
nacional de embalagens em funo da
variao do PIB nacional
Considerando-se uma srie de dez anos (1995-
2004), da variao do nmero de empregos da inds-
tria de embalagens do Brasil (Y
1
) em funo da
variao do PIB nacional (X
11
), obteve-se a seguinte
equao de regresso:
^ ^
Y
1
=
11
X
11
r
2
= R
2
ajustado = 0,5695
^
Y
1
= 1,7132 F = 11,93
ep = (0,2741) F de significncia = (0,0086)
t = (6,2485)
p = (0,0001) d = 1,98
De acordo com os resultados, pode-se inferir que
para cada aumento do PIB em um ponto percentual
(1%), considerando todos os outros fatores constan-
tes, ceteris paribus, o emprego na indstria de emba-
lagens do Brasil aumentar aproximadamente em
1,71%. O
11
estimado significativo, pois a estats-
tica t calculada caiu na faixa de rejeio da Hiptese
nula, ou seja, a hiptese
11
ser igual a zero, ou de
no haver relao entre a variao do PIB e a variao
do emprego na indstria de
embalagens do Brasil. A um
nvel de significncia de 95%,
a faixa de aceitao de H
0
,
para uma amostra de 10 ob-
servaes, t < |2,228|. O t
calculado 6,24538 mostra que
existe uma baixa probabilida-
de (0,01%) de se rejeitar H
0
e
cometer um erro do tipo 1 (H
0
ser verdadeira).
O valor r
2
encontrado na amostra foi igual a 0,5695,
indicando que a variao do nmero de empregos da
indstria de embalagens plsticas do Brasil pode ser
explicada cerca de 57% pela variao do PIB. Natu-
ralmente este no o nico fator, pois h outros no
to facilmente mensurveis, a exemplo do avano
tecnolgico, o comportamento de bens substitutos da
embalagem plstica, alm do custo da mo-de-obra,
da matria-prima, dos equipamentos, do transporte.
A estatstica F calculada testa a hiptese (H
0
) de
todos os estimadores serem simultaneamente iguais a
zero, e tem como hiptese alternativa H
1
, a possibilida-
de de ao menos um dos coeficientes (B
k
) ser diferente
de zero. O resultado encontrado foi tambm significati-
vo (F=11,9308), a um nvel de significncia de 0,86%.
No caso em anlise, obteve-se o valor da estats-
tica Durbin Watson (verifica a hiptese de no haver
autocorrelao entre os resduos) igual a 1,98. Con-
siderando um nvel de significncia de 1,0%, para
n=10 e k=1 (apenas um parmetro), o intervalo crti-
co da estatstica d, ou seja, intervalo de aceitao
de H
0
(0,604<d<1,001). Portanto o valor calculado
da estatstica d caiu fora da zona de aceitao de
H
0
. Se no houver correlao serial entre os resdu-
os, esperado que d seja prximo de 2, presumin-
do-se que no existe autocorrelao de primeira
ordem, seja positiva ou negativa.
Alm da significncia dos testes estatsticos, o
fato do estimador (
1
= 1,71) ser positivo e maior que
um est coerente com referencial terico e com os
pressupostos apresentados. Ou seja, um aumento
no PIB dever gerar um incremento maior no nmero
de empregos da indstria de embalagens nacional.
Pode-se inferir que para cada
aumento do PIB em um ponto
percentual, considerando todos os
outros fatores constantes, ceteris
paribus, o emprego na indstria de
embalagens do Brasil aumentar
aproximadamente em 1,71%
VERA SPNOLA
de embalagens da Bahia em funo da
variao do PIB nacional
Considerando-se uma srie de dez anos (1995-
2004), da variao do nmero de empregos da inds-
tria de embalagens da Bahia (Y
2
) em funo da
variao do PIB nacional (X
11
), obteve-se a seguinte
equao de regresso:
^ ^
Y
2
=
12
X
11
r
2
= R
2
ajustado = 0,3783
^
Y
2
= 3,3517 X
11
F = 5,4771
ep = (0,9733) F de significncia = (0,0474)
t = (3,4434)
p = (0,0074) d = 1,8847
A estatstica t calculada (t=3,4434) para o
parmetro
12
estimado caiu na faixa de rejeio da
Hiptese nula, a hiptese de
12
ser igual a zero, ou
de no haver relao entre a variao do PIB do Brasil
e a variao do emprego na indstria de embalagens
da Bahia. Num nvel de significncia de 95%, a faixa
de aceitao de H
0
, para uma amostra de 10 observa-
es, t < |2,228|. Verifica-se que a estatstica t foi
mais significativa na equao (1), variao do nmero
de empregos da indstria no Brasil em funo da va-
riao do PIB no Brasil, que na equao (2), variao
do nmero de empregos da indstria na Brasil em
funo da variao do PIB do Brasil.
A probabilidade (p = 0,74%) na equao (2) de se
cometer um erro do tipo 1 tambm maior que na
equao anterior (p = 0,01%). Donde se pode inferir
que os resultados da equao (1) foram mais signifi-
cativos que os resultados da equao (2).
A estatstica F calculada para a equao (2), tes-
tando a hiptese (H
0
) de todos os estimadores serem
simultaneamente iguais a zero, tambm foi significa-
tiva (F = 5,4771), embora no to significativa quanto
na equao (1).
O coeficiente de determinao r
2
obtido na equa-
o (2), r
2
= 0,3783 foi menor que o r
2
encontrado na
equao (1), quando se obteve um coeficiente de de-
terminao igual a 0,5695. Pode-se admitir que
37,83% da variao do emprego na indstria de em-
balagens da Bahia so explicados pela variao do
PIB do Brasil. Para a equao (2), encontrou-se,
como na equao (1), um r
2
ajustado no mesmo valor,
R
2
= 0,3783, pois h apenas uma varivel explicativa.
O resultado da estatstica Durbin-Watson na
equao (2) foi igual a d = 1,8847. Sendo o intervalo
crtico (0,604<d<1,001), a um nvel de significncia
de 1,0% para n=10 e k=1, obteve-se um valor signifi-
cativo para o teste d.
O fato do estimador (
12
= 3,3517) ser positivo e mai-
or que um est coerente com referencial terico e com
os pressupostos apresentados. Embora os testes te-
nham sido significativos, seus valores no caram muito
longe da zona de aceitao de H
0
. Da pode no ser to-
talmente correto afirmar que o aumento do PIB nacional
em um ponto percentual gere automaticamente um in-
cremento do emprego na indstria local de embalagens
plsticas em 3,35%. No caso da Bahia, teria que se
considerar fatores no facilmente mensurveis, a exem-
plo da ativa poltica estadual de incentivos e atrao de
empresas de manufaturados plsticos, principalmente
a partir de 1998, com a implementao do programa
Bahiaplast (LIMA; SPNOLA, 2005).
de embalagens da Bahia em funo da
variao do PIB desse estado
A partir de uma srie de dez anos (1995-2004), da
variao do nmero de empregos da indstria de embala-
gens da Bahia (Y
2
) em funo da variao do PIB estadu-
al (X
12
), obteve-se a seguinte equao de regresso:
^ ^
Y
2
=
13
X
12
r
2
= R
2
ajustado = - 0,145617
^
Y
2
= 1,4974 X
12
F = -1,1438
ep = (0,9834) F de significncia = indeterminado
t = (1,5226)
p = (0,1622) d = 1,6094
A estatstica t calculada (t=1,5226) para o parmetro
13
estimado caiu na faixa de aceitao da Hiptese
nula, a hiptese de
13
ser igual a zero, ou de no haver
relao entre a variao do PIB da Bahia e a variao do
emprego na indstria de embalagens da Bahia.
A estatstica F calculada (F= -1,1438) para a
equao (3), testando a hiptese (H
0
) de todos os
estimadores serem simultaneamente iguais a zero
no foi significativa, caindo num intervalo em que no
se pode rejeitar H
0
.
Tanto o r
2
quanto R
2
ajustado apresentaram sinal
negativo (r
2
= R
2
= - 0,145617), o que o torna inconsis-
tente, ou seja, indica que no se pode explicar a vari-
ao do emprego na indstria de embalagens da
Bahia pela variao do PIB estadual, embora tenha
se encontrado um valor positivo e maior que a unida-
de para o parmetro (
13
= 1,4974). Do ponto de vista
da teoria o resultado de
13
est correto, mas, com
base no referencial de Gujarati (2000), no signifi-
cativo estatisticamente, j que r
2
= R
2
negativo.
equao (3) foi igual a DW = 1,6094. O valor no caiu
no intervalo crtico (0,604<d<1,001), a um nvel de
significncia de 1,0% para n=10 e k=1.
de embalagens do estado da Bahia em funo
da variao do PIB do Brasil e do PIB do
estado da Bahia
Tomando-se em considerao uma srie de dez
anos (1995-2004) da variao do nmero de empre-
gos da indstria de embalagens da Bahia (Y
2
), em
funo da variao do PIB do Brasil (X
11
) e da variao
do PIB estadual (X
12
), obteve-se a seguinte equao
de regresso mltipla:
^ ^
Y
2
=
14
X
11
+
24
X
12
R
2
= 0,5849
^
Y
2
= 6,1658 X
11
- 2,4407 X
12
R
2
ajustado = 0,5330
ep = (1,6430) (1.2229) F = 5,6402
t = (3,7526) (-1,9958) F de significncia =
(0,03474)
p = (0,0056) d = 2,2547
(0,0810)
Embora a estatstica t do coeficiente de regresso
parcial
14
= 6,1658 tenha sido significativa, pode no
ser correto afirmar que mantendo-se constantes todas
as outras variveis (X
12
, no caso), quando o PIB nacional
aumentar em um ponto percentual o nmero de empre-
gos da indstria de embalagens da Bahia aumentar
em mdia 6,17%. Apesar da estatstica t, a um nvel de
significncia de 0,56% ter cado na faixa de rejeio de
H
0
(intervalo crtico: | t | < 3,355, para gl=8), obteve-se
um valor baixo para o t calculado. O sinal de positivo e
maior que a unidade de
14
est coerente com a teoria.
O coeficiente de regresso parcial
24
= -2,4407
no significativo, pois sua estatstica t = - 1,9958
caiu no intervalo de aceitao de H
0
(
24
= 0). Logo
no se pode rejeitar a hiptese do PIB do estado no
ter influncia na variao do nmero de empregos na
indstria de embalagens plsticas da Bahia. O sinal
negativo est inconsistente com a teoria.
O valor do teste F obtido igual a 5,6402, a um nvel
de significncia de 3,4745%, com gl = 2 (no numera-
dor) e gl=8 (no denominador), caiu na zona de rejei-
o de H
0
(intervalo crtico F < | 4,46 |). Sinaliza-se a
possibilidade de haver pelo menos um dos Bk dife-
rente de zero. Portanto no se pode considerar o tes-
te F no significativo.
Os valores obtidos para do R
2
(0,5849) e para o
R
2
ajustado (0,5330) so diferentes, como espe-
rado em uma regresso com mais de uma varivel
explicativa.
O R
2
uma funo no-decrescente do nmero de
variveis explicativas; conforme aumenta o nmero de
regressores, R2 quase invariavelmente aumenta, no
diminui. A varivel adicional X no diminuir o R
2
.
Obteve-se a equao (4), Y
2
= B
14
X
11
+ B
24
X
12
,
acrescentando-se a varivel X
12
equao (2), Y
2
=
B
12
X
11
. O valor de R
2
aumentou de 0,3883 na equao
(2), para 0,533091 na equao (4), considerando-se o
R
2
ajustado.
Contudo no se pode afirmar que as variveis X
11
e
X
12
, respectivamente a variao do PIB do Brasil e do
PIB da Bahia, explicam 53,30% da variao do n-
mero de empregos da indstria de embalagens do
estado, j que se obteve uma estatstica t no signifi-
cativa para a varivel X
12
, e se perderam dois graus de
liberdade com a regresso mltipla (4), em vez de um
gl como nas equaes com apenas uma varivel
explicativa.
equao (4) foi igual d = 2,2547. Este valor no caiu
no intervalo crtico (0,466<d<1,333), a um nvel de
significncia de 1,0% para n=10 e k=2.
CONSIDERAES FINAIS
Estabeleceu-se como primeiro objetivo do corren-
te artigo medir o impacto da variao do PIB do Brasil
na gerao de empregos do segmento de embala-
gens plsticas do pas.
VERA SPNOLA
Com base no referencial terico, tanto neoclssico
como keynesiano, discutiu-se o impacto da variao
do PIB no consumo da populao. Como a embala-
gem um bem complementar a quase tudo que
consumido, sua demanda deve ser elstica em rela-
o ao PIB e, conseqente-
mente, a variao do emprego
nessa atividade em relao
variao do PIB.
Mostrou-se que o segmen-
to de embalagens plsticas,
inserido na 3
a
gerao da ca-
deia petroqumica, tem um
elevado nmero de empregos
diretos. No final do exerccio
de 2004, as estatsticas da
RAIS e do Caged (2005) indi-
cam que o segmento no Brasil
contm 84 mil empregos dire-
tos formais. Assim, assumiu-se que a gerao de
empregos nessa atividade tem elasticidade positiva
em relao variao do PIB.
Por meio de resultados significativos, obtidos de
um modelo clssico de regresso linear, comprovou-
se que a cada aumento do PIB do Brasil em um pon-
to percentual (1%) poder haver um incremento do
emprego na indstria nacional de embalagens plsti-
cas de 1,71%.
A indstria baiana de embalagens plsticas con-
ta com 76 firmas e 2,6 empregos diretos. Informa-
es apoiadas em observao direta apontavam que
sua produo destinava-se principalmente ao mer-
cado fora do estado e tinha pouca vinculao com o
mercado local. Esse fato foi constatado pela aplica-
o de um modelo de regresso, em que os resulta-
dos no foram significativos, quando se tentou
testar uma equao da variao do emprego da in-
dstria local em funo da variao do PIB do esta-
do. Encontraram-se, contudo, resultados mais
significativos em sua relao com o PIB do Brasil,
tanto por meio de uma equao com apenas uma
varivel explicativa (PIB do Brasil) quanto com duas
variveis explicativas (PIB do Brasil e PIB da Bahia).
Os resultados encontrados indicaram que a ge-
rao de empregos na indstria de embalagens
plsticas do Brasil tem elevada elasticidade em re-
lao variao do PIB, seja por seu alto consu-
mo, seja por suas caractersticas menos intensi-
vas em capital e mais em mo-de-obra, quando
comparada com seus fornecedores da indstria
petroqumica de 2
a
gerao.
O crescimento do nmero de empregos na in-
dstria de embalagens plsti-
cas da Bahia ao longo da
ltima dcada, no entanto,
no pode ser apenas explica-
do pela variao do PIB do
Brasil, j que o governo esta-
dual, motivado pela presena
do Plo Petroqumico de
Camaari, adotou uma agres-
siva poltica de atrao de
empresas de transformao
plstica, mediante a conces-
so de incentivos fiscais,
com o programa Bahiaplast,
implementado a partir de 1998. O impacto deste no
to facilmente mensurvel por meio do modelo
apresentado no corrente trabalho.
Se por um lado a indstria em estudo tem como
aspecto positivo o elevado consumo e gerao de
empregos em resposta variao do PIB, ela tem
seu trade-off quanto ao impacto ambiental. Primeira-
mente sua fonte de matria-prima, o petrleo, um
recurso natural com limitaes de reservas e elevado
custo de pesquisa, prospeco e processamento.
Segundo, o plstico no facilmente degradado no
meio ambiente.
As atividades de reciclagem tm crescido e se
aperfeioado principalmente nos pases industrializa-
dos: da conscientizao das comunidades da neces-
sidade de separar e fazer coleta seletiva de lixo, ao
avano tecnolgico dos processos produtivos de
reaproveitamento, com participao de instituies e
governos locais, representantes da sociedade civil,
prefeituras etc.
Considerando que j se criou uma massa crti-
ca de empresas e empregos diretos na produo
de embalagens plsticas no estado da Bahia e que
os programas de incentivos esto sendo repensa-
dos, j que alguns deles aparentemente se esgota-
ram, sugere-se que as polticas pblicas prestem
ateno especial na formulao de programas com
foco em reciclagem.
Os resultados encontrados
indicaram que a gerao de
empregos na indstria de
embalagens plsticas do Brasil tem
elevada elasticidade em relao
variao do PIB, seja por seu alto
consumo, seja por suas
caractersticas menos intensivas
em capital e mais em mo-de-obra,
quando comparada com seus
fornecedores da indstria
petroqumica de 2
a
gerao
REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio do Trabalho. Cadastro Geral de Empregados
e Desempregados - CAGED 2005. Competncia dezembro de
2003 a dezembro de 2004.
CROCCO, Marco Aurlio et al. Metodologa de identificao de
arranjos produtivos locais potenciais. Belo Horizonte: UFMG/
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GUJARATI, D. N. Econometria bsica. Makron Books, 2000.
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SPNOLA, Vera. A Indstria de transformao plstica na Bahia
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apresentado ao Ncleo de Ps Graduao em Administrao -
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Sites consultados:
www.ipeadata.org.br/pib. PIB variao real anual, capturado
em 28 de maio de 2005
www.sei.ba.gov.br PIB estadual variao anual, capturado em
28 de maio de 2005
www.mte.org.br. Dados capturados em 30 de maio de 2005.
Normas para publicao
ORIGINAIS APRESENTADOS
Os textos sero submetidos apreciao de membros do Conselho Editorial;
Ao Conselho Editorial reserva-se o direito de aceitar, sugerir alteraes ou recusar os trabalhos encaminhados publicao;
O autor ser notificado da aceitao ou recusa do seu trabalho. Em caso de recusa o parecer ser enviado ao autor. Os originais
no sero devolvidos. Quando aceito e publicado, receber 02 exemplares.
Sero considerados definitivos e, caso sejam aprovados para publicao, as provas s ser submetidas ao autor quando
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Sero considerados como autorizados para publicao por sua simples remessa Revista. No sero pagos direitos autorais.
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Incluir os crditos institucionais do autor, referncia a atual atividade profissional, titulao, endereo para correspondncia,
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Ser apresentados em editor de texto de maior difuso (Word), formatado com entrelinhas de 1,5; margem esquerda de 3 cm,
direita de 2 cm, superior de 2,5 cm e inferior de 2 cm, fonte Times New Roman, tamanho 12;
Ter no mnimo 10 pginas e no mximo 20;
Vir acompanhados de resumo, com no mximo 10 linhas (entrelinhas simples), abstract, 5 palavras-chave e key words;
Apresentar uma padronizao de ttulos de forma a ficar claro o que TTULO, SUB-TTULO, etc.;
As tabelas e grficos devem vir no programa no qual foi elaborado (excel, etc.), conter legendas e fontes completas, e as
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Indicar a localizao exata para insero de desenhos, fotos, ilustraes, mapas, etc., que, por sua vez, devem vir acompanha-
dos dos originais, de sorte a garantir fidelidade e qualidade na reproduo;
Destacar citaes que ultrapassem 3 linhas, apresentado-as em outro pargrafo com recuo de 1cm, entrelinha simples e tama-
nho de fonte 10 (NBR 10.520 da ABNT);
Evitar as notas de rodap, sobretudo extensas, usando-as apenas quando realmente houver necessidade, para no interrom-
per a seqncia lgica da leitura e no cansar o leitor. Devem aparecer na mesma pgina em que forem citadas;
Conter referncias bibliogrficas completas e precisas, adotando-se os procedimentos a seguir.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
No transcorrer do texto, o trabalho de onde foi retirada a citao identificado pelo nome do autor e a data, que aparecem entre
parnteses ao final da citao. Ex: (SANTOS, 1999)
No final do artigo deve aparecer a referncia bibliogrfica completa, por ordem alfabtica, em conformidade com a norma NBR-
6.023 da ABNT.
EXEMPLOS:
Para Livros:
BORGES, J.; LEMOS, G. Comrcio Baiano: depoimentos para sua histria. Salvador, Associao Comercial da Bahia, 2002, 206
pginas.
Livro: Comrcio Baiano: depoimentos para sua histria (Ttulo: Comrcio Baiano; Subttulo: depoimentos para sua histria)
Autor: Jaf Borges e Glucia Lemos
Editor: Associao Comercial da Bahia
Local de edio: Salvador
Ano da edio: 2002
Volume da edio: 206 pginas
Para Artigos:
SOUZA, L. N. de. Essncia X Aparncia: o fenmeno da globalizao. Bahia: Anlise & Dados, Salvador, SEI, v.12, n.3, p.51-
60,dez.2002.
Artigo: Essncia X Aparncia: o fenmeno da globalizao
Autor: Laumar Neves de Souza
Publicao: Bahia: Anlise & Dados
Editor: SEI
Local de edio: Salvador
Data de edio: dezembro de 2002
Volume da edio: 12
Nmero da edio: 3
Pginas referentes ao artigo: 51 a 60
A data escolhida para a referncia pode ser a da edio utilizada ou, preferivelmente, a data da edio original, de forma a
ficar clara a poca em que o trabalho foi produzido. Neste caso necessrio colocar as duas datas: a da edio utilizada,
para que a citao possa ser verificada e a da edio original;
O nome dos livros citados e o nome de revistas devem aparecer sempre em itlico.

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