PDL Inteligencia Exposición de Motivos

PROYECTO DE LEY NÚMERO ___ DE 2007 SENADO
““POR LA CUAL SE DECRETAN LAS BASES JURÍDICAS Y EL CUADRO NORMATIVO PARA LA ORGANIZACIÓN Y
FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE INTELIGENCIA”.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Bogotá, D.C., diciembre 4 de 2007
Honorable Senadora
NANCY PATRICIA GUTIÉRREZ CASTAÑEDA
Presidenta
Senado de la República
Ciudad
Asunto: Proyecto de ley por la cual se decretan las bases jurídicas y el cuadro
normativo para la organización y funcionamiento del Sistema
Nacional de Inteligencia”.
Honorable Presidenta del Senado, Honorables Senadores y Representantes:
En ejercicio de la facultad prevista en el artículo 140 numeral 1 de la Ley 5 de

1992, y de acuerdo con el artículo 150 de la Constitución Política presento a
consideración del Congreso de la República el presente proyecto de ley “por la
cual se decretan las bases jurídicas y el cuadro normativo, para la organización y
funcionamiento del Sistema Nacional de Inteligencia”.
La exposición de motivos que acompaña al proyecto, se estructura de la siguiente

manera:
Introducción.
Palabras e instituciones claves.
Descripción del proyecto de ley.
Problema de política pública y horizonte normativo.
Descripción general de las dimensiones del problema.
Justificación de la intervención del Congreso en la materia.
Horizonte normativo: los objetivos del proyecto.
Formas como se propone atender el problema y alcanzar el horizonte normativo.
Conformación de un Sistema (principios de especialización y complementariedad).
Estructuración de la función de inteligencia como una función pública exorbitante.
Controles integrales.
Principio de especialización.
Planeación y coordinación.
Reserva de la información.
Protección y bienestar del servidor público: agente de inteligencia.
Viabilidad fiscal.
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Conclusión.
Introducción.
El término inteligencia presenta diversos significados, el Diccionario de la Real

Academia recoge al menos 7 usos diferentes, entre los cuales están1: Capacidad
de entender o comprender; capacidad de resolver problemas; sentido en que se
puede tomar una sentencia, un dicho o una expresión; trato y correspondencia
secreta de dos o más personas o naciones entre sí.
Los dos primeros hacen hincapié en la capacidad de llegar a conocer algo (he-
chos, teorías, problemas), y de hacer un uso eficaz de ese conjunto de conoci-
mientos. La tercera definición se refiere a un resultado: alcanzar un verdadero
significado, la correspondencia entre lo comprendido y la realidad. El último está
asociado al mundo de las comunicaciones secretas y la defensa de las naciones.
Estas definiciones se fusionan para efectos del tema objeto de la presente ley,
pues cada una constituye una faceta de lo que es la función de inteligencia a
cargo de los Estados contemporáneos.
En efecto, la sociedad para su conservación y desarrollo le ha otorgado al Estado

la atención de una serie de finalidades, la Constitución colombiana recoge de
forma expresa este hecho en el artículo 2º:
“Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la

prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la par-
ticipación de todos en las decisiones que los afectan; y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la nación; defender la
independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a

todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes,
creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particula-
res”.
1
REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Diccionario de la Lengua Española [en línea] 22 ed. [consultado
16 nov. 2007]. Disponible en:
http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=inteligencia.
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La consecución de tales fines y la preservación del Estado obligan a la comunidad

y al Estado a adaptarse permanentemente a entornos cambiantes. Para ello se
requiere la capacidad de conocer los hechos, oportunidades y amenazas que
caracterizan el entorno: comprenderlo (definición 1), la capacidad de interpretar
correctamente unas y otras (definición 3) y la capacidad de resolver los problemas
que aquellas plantean (definición 2). Parte de las herramientas empleadas para
dichos propósitos es la posibilidad de acceder a la mayor cantidad de información
relevante y la confidencialidad de la misma (definición 4).
Así pues, se plantea que la inteligencia es una función inherente a la Estado. Esta
función busca la consecución de los fines del Estado, entre los cuales está el
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución, de igual forma como función estatal está regida por principios
propios de la actividad administrativa como: legalidad, imparcialidad, eficacia, etc.
En este sentido el reto del ejercicio de la función de inteligencia es lograr la mayor

efectividad en el marco del respeto y protección de los derechos fundamentales,
principio y fin de su actuación. No obstante lo anterior, hechos recientes
publicados en los medios de comunicación o dados a conocer por las autoridades
han mostrado vulnerabilidades importantes en el cumplimiento de tal función:
infiltraciones, interceptaciones ilegales de comunicaciones, el asesinato de
agentes de inteligencia, entre otras.
Teniendo en cuenta que situaciones como las descritas contravienen los principios
de transparencia, imparcialidad, responsabilidad y eficacia que deben orientar a un
régimen democrático, hemos elaborado este proyecto de ley. Así mismo, la
importancia de la función y la magnitud de las vulnerabilidades nos llevaron a la
convicción de que no se necesitan leyes que atiendan problemáticas puntuales
sino una ley general que le dé un marco legal a la función de inteligencia por lo
que el proyecto debe responder al menos los siguientes interrogantes:
• ¿Qué es inteligencia?
• ¿Para qué es la inteligencia?
• ¿Quién hace la inteligencia?
• ¿Cómo, cuándo y dónde se hace la inteligencia?
Para lograr el equilibrio necesario entre la protección de los derechos y la efec-

tividad de la función de inteligencia tomamos como guía para este proyecto las
legislaciones de Argentina, Chile y España. En estos países se hizo una profunda
revisión de las agencias de inteligencia tras la restauración de la democracia, para
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edificar un sistema de inteligencia acorde con la vigencia de un Estado

democrático de derecho; de igual forma, estas normas tuvieron algunos ajustes
tras los hechos del 11 de Septiembre de 2001, por lo que manteniendo su carácter
garantista se han adaptado mejor a las nuevas amenazas a la seguridad en el
mundo.
Así mismo, se siguió de cerca un proyecto de ley de inteligencia nacional ela-

borado por la fundación Seguridad & Democracia, reconocido centro nacional de
estudios, al igual que varios documentos elaborados por expertos vinculados a
ella.
Dado el carácter general del proyecto, se recuperó el trabajo realizado por el

Congreso en la materia, especialmente las iniciativas impulsadas recientemente
por los Senadores Jairo Clopatofsky Ghisays2 y Martha Lucía Ramírez de Rincón3,
quienes han aportado su experiencia tanto en el Congreso como en otras
actividades públicas para bien de este tema. Dichos proyectos muestran
alternativas importantes de solución para algunos de los problemas que aquejan a
la inteligencia en Colombia y su inclusión permitirá avanzar en la discusión dentro
de una democracia pluripartidista.
El texto presentado a consideración del Congreso fue evaluado por ex-asesores

del Ministerio de Defensa, algunos de los cuales ya habían promovido reformas en
2
CLOPATOFSKY G. Jairo Raúl. Proyecto de Ley 216 de 2004 Senado “Por medio de la cual se
expiden normas para la coordinación y efectividad de las actividades de Inteligencia y Con-
trainteligencia de la Nación y se establecen mecanismos de protección a los servidores públicos
que realizan estas actividades”. En : Gaceta del Congreso [en línea] No. 129 (14, abr., 2004)
[consultado el 21 nov. 2007]. Disponible en:
http://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/gaceta/gaceta.nivel_3
CLOPATOFSKY G. Jairo Raúl. Proyecto de Ley 193 de 2003 Senado “Por medio de la cual se crea
la Comisión Especial de Inteligencia y seguridad Nacional del Congreso de Colombia". En : Gaceta
del Congreso [en línea] No. 175 (25, abr., 2003) [consultado el 21 nov. 2007]. Disponible en:
CLOPATOFSKY G. Jairo Raúl. Proyecto de Ley 84 de 2003 Senado “Por medio de la cual se
expiden las normas sobre la organización y funcionamiento de las organizaciones de inteligencia y
contra inteligencia de las Fuerzas Armadas de Colombia". En : Gaceta del Congreso [en línea] No.
424 (25, ago., 2003) [consultado el 21 nov. 2007]. Disponible en:
3
COLOMBIA. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Proyecto de Ley 163 de 2006 Senado “Por
medio del cual se expiden normas para la reserva y el secreto profesional en inteligencia y
contrainteligencia, se establecen mecanismos para la protección a los servidores públicos que
realizan estas actividades y se dictan otras disposiciones”. En : Gaceta del Congreso [en línea] No.
540 (16, nov., 2006) [consultado el 21 nov. 2007]. Disponible en:
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aras de hacer más garantista y efectivo el sistema nacional de inteligencia, ex-

funcionarios de carrera del Departamento Administrativo de Seguridad – DAS, ex-
funcionarios de la Unidad Administrativa Especial de Información y Análisis
Financiero – UIAF, oficiales retirados de la Fuerza Pública, personas con estudios
nacionales e internacionales sobre estos temas.
De igual forma, estuvimos atentos a identificar las críticas e inquietudes realizadas

por diferentes sectores de la opinión pública y Congresistas frente a iniciativas
similares.
Por lo anterior, esperamos que el Congreso de la República encuentre este

proyecto como una respuesta viable a favor de la protección de los derechos
fundamentales y la efectividad de las labores de inteligencia del Estado.
Estamos seguros de que la discusión parlamentaria permitirá enriquecerlo y

confiamos en que exista la voluntad política de darle vida como ley de la República
en un futuro próximo. No obstante es previsible que algunas personas a quienes
un estado de cosas como el actual es favorable a sus intereses o que quisieran
hacer inútil la función de inteligencia del Estado tratarán de impedir o torpedear el
buen tránsito del proyecto, por lo que extendemos nuestra invitación a todos los
miembros del Congreso, al Gobierno Nacional, a los medios de comunicación y a
la ciudadanía a estar vigilantes para evitar que pretensiones en ese sentido
prosperen.
Nuestros agradecimientos a todos quienes contribuyeron directa e indirectamente

en la construcción de este proyecto y a todos quienes participen con sinceridad y
argumentos en la discusión
Palabras e instituciones claves.
Palabras claves: Inteligencia; función de inteligencia; Sistema Nacional de Inte-

ligencia; inteligencia nacional; inteligencia estratégica; inteligencia militar;
inteligencia criminal; inteligencia financiera; interceptaciones; infiltraciones;
operaciones encubiertas; allanamientos; información reservada; agentes de
inteligencia.
Instituciones claves: Departamento Administrativo de Seguridad – DAS; Fuerzas

Militares; Policía Nacional; Fuerza Pública; Unidad de Información y Análisis
Financiero – UIAF; Fiscalía General de la Nación.
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Descripción del proyecto de ley.
El proyecto se compone de ciento cuatro artículos, distribuidos en 8 títulos. El

primero busca resolver dos interrogantes ¿qué es inteligencia? y ¿para qué es la
inteligencia?. El título 2 “Sistema nacional de inteligencia y agentes de inteli-
gencia”, responde a la pregunta: ¿Quién hace la inteligencia?. El título 3, el más
extenso, se refiere a la función de inteligencia como tal, precisando, dónde,
cuándo y cómo se ejerce. El título 4 define el para qué se hace la inteligencia
concretando los destinatarios de la información.
Los títulos 5, 6 y 7 tratan aspectos relevantes complementarios: los controles

necesarios para el buen funcionamiento del Sistema Nacional de Inteligencia, las
normas relativas a reserva de la información y su levantamiento y una serie de
modificaciones a las normas penales relativas a la revelación de secretos.
Finalmente en el título 8 se establecen normas para la coherencia del ordena-

miento jurídico en esta materia y se consolidan las derogatorias, subrogaciones y
se determina la entrada en vigencia de la ley.
Problema de política pública y horizonte normativo.
Descripción general de las dimensiones del problema.
Hemos dicho en la introducción que el logro de los fines del Estado y la preser-
vación del mismo requieren de la adaptación de la comunidad y del Estado al
entorno: contar con la información suficiente y correctamente analizada es re-
quisito indispensable para ello.
Con esto en mente, los problemas que se plantean en Colombia relacionados con
la función de inteligencia son:
• No se identifica o contrarresta la amenaza: infiltración de organizaciones al

margen de la ley a diferentes entidades del Estado, con especial gravedad
en pasado reciente: el Congreso de la República, la Fuerza Pública y el
DAS. Por ejemplo:
o Las investigaciones judiciales adelantadas por la Corte Suprema de

Justicia que han ido develando el alcance la infiltración de las Auto-
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defensas ilegales con la política colombiana, y el control de algunas

entidades territoriales por este grupo armado ilegal.4
o Las noticias recientes sobre el ingreso al curso CIDENAL de la Escuela

Superior de Guerra por parte de un miembro de un grupo al margen de
la ley, a la cual además se le encontró información sobre rutas de altos
funcionarios del Estado y la vinculación de las FARC con el atentado en
la Universidad Militar.5
o La captura de una funcionaria del Ejército Nacional quien ayudaba a

reclutar ex-miembros de la Fuerza Pública para el narcotráfico.6
Si bien se puede interpretar positivamente el “descubrimiento” de las in-

filtraciones por la Fuerza Pública, también es cierto que las formas como el
Estado ha logrado llegar a la detección no son las más adecuadas pues en
general ha sido por análisis de información obtenida lejos del lugar de la
infiltración como consecuencia de operaciones de combate y no por
acciones de inteligencia o por seguimiento cercano a lo que sucede en las
áreas vulnerables de la organización estatal (contrainteligencia).
• Debilidad de la contra-inteligencia: participación de algunos agentes del

Estado en delitos graves. Por ejemplo:
o En Medellín entre diciembre de 1997 y febrero de 2001 se

interceptaron ilegalmente 1808 líneas presuntamente por funcionarios
de la Policía Nacional utilizando autorizaciones judiciales falsas.7
4
Por ejemplo: 5 años a ex congresista Alfonso Campo, la condena más alta por parapolítica. En: El
Tiempo [en línea], (26, nov., 2007) [consultado el 28 nov. 2007]. Disponible en:
http://www.eltiempo.com/tiempoimpreso/edicionimpresa/justicia/2007-11-27/ARTICULO-WEB-
NOTA_INTERIOR-3833428.html
5
Foto de carro bomba utilizado contra U. Militar fue encontrada en computador de jefe de las Farc.
En: El Tiempo [en línea] (24, nov., 2007) [consultado el 28 nov. 2007]. Disponible en:
http://www.eltiempo.com/justicia/2007-11-25/ARTICULO-WEB-NOTA_INTERIOR-3830225.html
6
En : El Tiempo, Bogotá : (30, jul., 2007) : Nación 1-3
7
BEJARANO GUZMÁN, Ramiro. Notas de Buhardilla : Aló Presidente. En: El Espectador [en línea]
: (19, may., 2007); [consultado el 28 nov. 2007]. Disponible en:
http://www.elespectador.com/elespectador/Secciones/Detalles.aspx?idNoticia=9870&idSeccion=25
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o Las interceptaciones realizadas a los jefes de las autodefensas

recluidos y de paso a periodistas, políticos y miembros del Gobierno,
que le costaron el retiro a doce generales de la Policía Nacional.8
o Los llamados falsos positivos, que a juicio de la Fiscalía General

de la Nación comprometen la responsabilidad de agentes de inteligencia
en la planeación de falsos atentados en Bogotá.9
o La confesión de dos ex-agentes del DAS que aceptaron ante una

Corte Federal de los Estados Unidos brindar apoyo militar a las FARC y
contribuir al tráfico de inmigrantes.10
• Debilidad en la consecución de información, identificación y prevención de

la amenaza: insuficiencia de los resultados. Tras 5 años de una política de
confrontación a las organizaciones al margen de la ley (FARC y ELN) no se
ha logrado la captura de los principales cabecillas de las FARC. En el caso
de las Autodefensas ilegales, tampoco se ha podido evitar que 5 años
después de su desmovilización se hayan conformado nuevas
organizaciones delictivas con algunos de sus miembros11.
• Desprotección de los agentes de inteligencia. El ex-director del DAS, An-

drés Peñate, dio a conocer esta situación en entrevista dada a los medios
de comunicación refiriéndose a la imposibilidad de que con el concurso de
la Registraduría Nacional del Estado Civil se pudieran generar “fachadas”
adecuadas para los agentes, pues a juicio de esta entidad sería ilegal 12. Tal
vulnerabilidad es motivo de reflexión frente a la tortura y asesinato de dos
agentes de inteligencia colombianos en Venezuela presuntamente por parte
de las FARC.13
8
Ídem.
9
Tensión en Palacio tras Día Negro. En : El Tiempo, Bogotá : (9, sep., 2006) : Nación 1-4.
10
Ex agentes apoyaban a las FARC. En : El País [en línea] : (15, nov., 2007); [consultado el 28
nov. 2007]. Disponible en: http://www.elpais.com.co/paisonline/notas/Noviembre152007/nac09.html
11
Las águilas negras apunta a los jóvenes. En : Revista Semana [en línea] : (20, nov., 2007);
[consultado el 28 nov. 2007]; Disponible en:
http://www.semana.com/wf_InfoArticulo.aspx?IdArt=107848
12
RUEDA. María Isabel. ¿Inteligentes o brutos? : Nuestros espías no tienen ni siquiera protección
de su identidad. En : Revista Semana [en línea] : (1, sep., 2007); [consultado el 28 nov. 2007];
Disponible en: http://portal.semana.com/wf_InfoArticulo.aspx?idArt=105949
13
Investigan asesinato de dos agentes de inteligencia militar en Venezuela. (14, may., 2007);
[consultado el 28 nov. 2007]; Disponible en: http://www.caracol.com.co/noticias/426740.asp
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Esta debilidad ya ha sido reconocida por el Congreso quien ha estudiado

recientemente iniciativas que buscan crear medios de protección para la
vida e identidad de los agentes y sus familias, así como para evitar que sus
actuaciones encubiertas, en cumplimiento de una función legal, sean
sancionadas penalmente por el Estado.
• Selección de personal, carrera y capacitación. A juicio de la Comisión

Especial para el DAS “la causa detonadora de la crisis del DAS y uno de los
problemas de fondo de la institución, fue la improvisación y el irrespeto de
las reglas en el manejo del recurso humano”14.
• Falta de coordinación. En los análisis y noticias de prensa relacionados

con el atentado al club El Nogal, se concluye que el Estado tuvo la posi-
bilidad de prevenirlo si las diferentes agencias del Estado hubieran com-
partido oportunamente la información15.
• La indefinición de los roles de las agencias de inteligencia: todos hacen

de todo. Esta situación se percibe en el hecho de que las diferentes a-
gencias combaten con igual intensidad las mismas amenazas, descuidando
gravemente algunos aspectos relevantes de la inteligencia como la llamada
inteligencia estratégica.16
Respecto a la Junta de Inteligencia Conjunta, según las fuentes consul-

tadas, su mayor logro ha sido permitir el intercambio de información; sin
embargo, la producción de inteligencia con apreciaciones centralizadas es
mínima.
• No adaptación al entorno nacional e internacional. Las agencias de inte-

ligencia no han pasado por un proceso de reforma estructural a pesar de
los cambios en el entorno nacional e internacional.
Entre los aspectos que caracterizan el nuevo entorno están la Constitución

de 1991 y su amplio catálogo de derechos, la consolidación del plu-
ripartidismo, el fin de la guerra fría, el surgimiento de nuevos bloques e-
conómicos y políticos, el cambio en las tendencias políticas en el conti-
14
COLOMBIA. COMISIÓN ESPECIAL PARA EL DAS. Informe Final. [en línea] (marzo 2006) p.9
[consultado el 17 nov. 07]. Disponible en:
http://www.presidencia.gov.co/prensa_new/documentos/informefinalpresidenteuribe.pdf
15
VILLAMIZAR. Andrés. La Reforma de la Inteligencia: un imperativo democrático. Bogotá:
Fundación Seguridad & Democracia, 2004 p. 111 – 115
16
COLOMBIA. COMISIÓN ESPECIAL PARA EL DAS. Op. Cit. p.3
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nente, las consecuencias de los atentados del 11 de septiembre de 2001, el

crimen transnacional, el desarrollo tecnológico y la abundancia de
información, entre otros.
Si bien en varias de las agencias se han realizado reorganizaciones, éstas

han sido principalmente consecuencia de la situación fiscal colombiana, y
no fruto de una reflexión de fondo sobre su papel. Sólo hasta el año pasado
se conformó una comisión con el fin de replantear el futuro del DAS, la cual
concluyó la necesidad de adelantar, entre otras, las siguientes acciones: 17
“1. Contar con una instancia civil del más alto nivel que dependa
directamente del Presidente de la República, cuya función sea
elaborar el plan nacional de inteligencia, definir las respon-
sabilidades institucionales en esta materia y precisar las priori-
dades en la intervención. Además, esta instancia debería coordinar
el actuar de las diferentes autoridades que participan y servir de
espacio de comunicación entre las mismas, sin que las diferentes
agencias que hoy existen pierdan su respectiva autonomía o
queden controladas por una central única.
2. Establecer un marco jurídico moderno que asegure la eficacia

en la recolección y el acierto en el análisis de la información de
inteligencia, y que además proteja a los funcionarios en el ejercicio
de sus funciones legalmente establecidas.
3. Fortalecer y reorientar el DAS como organismo de inteligencia y

contrainteligencia del Estado (sic) Colombiano. En este sentido,
sería conveniente:
- Ajustar la formación de sus funcionarios, así como

toda su estructura institucional y los procesos esenciales de su
servicio, a dicho cometido;
- Fortalecer en personal calificado, en recursos
financieros y en medios tecnológicos, las unidades encargadas
de la inteligencia y de la contrainteligencia; y
- Como consecuencia de lo anterior, rebautizar la
institución como DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE
INTELIGENCIA (DAI).
17
Ídem. p. 13 – 14 .
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(...) 9. Adoptar una nueva cultura corporativa de la inteligencia,

caracterizada por el respeto de la legalidad, la alta calidad pro-
fesional y el bajo perfil de sus funcionarios.”
Justificación de la intervención del Congreso en la materia.
Las dimensiones del problema de política pública y el reconocimiento de la inte-

ligencia como una función estatal obligan a las autoridades públicas, antes que a
cualquier otra organización social, a buscar la solución del mismo mediante los
instrumentos de política disponibles entre los cuales está la legislación.
Las características de la problemática muestran que están en tensión el ejercicio

de ciertas libertades fundamentales así como valores de gran trascendencia como
la vigencia del Estado y del régimen constitucional, de igual forma que cualquier
solución debe permitirle al Estado cumplir con los fines para los cuales ha sido
creado, y garantizar que los medios previstos para ello sean conformes a los
principios constitucionales de toda función administrativa (previstos en la
Constitución Política y en el Código Contencioso Administrativo).
La tensión entre libertades fundamentales y eficacia de la labor de inteligencia

requiere, en el caso colombiano, partir de una solución normativa 18, pues la au-
sencia de un marco jurídico adecuado es la que mantiene la falta de planeación
estratégica, la desprotección de los agentes de inteligencia y la ausencia de
controles suficientes y efectivos y favorece la comisión de abusos, la irrespon-
sabilidad de los involucrados, la inadaptación de la inteligencia al entorno, la falta
de coordinación, la ineficacia en la recolección y procesamiento de información y
las debilidades en la formación de los agentes de inteligencia.
La importancia de los valores en conflicto trae como corolario que la solución

normativa debe ser fruto del consenso y la deliberación pública y debe estar re-
vestida de la mayor legitimidad y fuerza jurídica posible. Por lo anterior, la res-
puesta estatal al problema debe provenir del Congreso de la República: órgano
representativo de la comunidad y autor de la ley, fuente principal del Derecho19.
Horizonte normativo: los objetivos del proyecto.
El objetivo del proyecto es brindar un marco legal que permita determinar el

campo de acción políticamente correcto de los servicios de inteligencia, y que
18
El éxito de la respuesta estatal se cifrará en el uso de diferentes estrategias, donde la ley cumple
una labor fundamental mas no suficiente ni excluyente.
19
Con la salvedad de la supremacía de la Constitución.
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permita la actuación de estos organismos resolviendo la tensión entre la seguridad

y las libertades individuales.
Con este proyecto se espera que a mediano plazo los niveles de efectividad de los
organismos de inteligencia haya aumentado considerablemente, especialmente en
acciones preventivas y el número de denuncias por abusos o infiltraciones se
reduzca de forma significativa.
Formas como se propone atender el problema y alcanzar el horizonte normativo.
La solución aquí propuesta del problema de política pública planteado, se vale de

los siguientes medios:
Conformación de un Sistema (principios de especialización y complementariedad).
Como se dijo anteriormente la problemática de la inteligencia del Estado requiere,

en parte, de una solución de carácter normativo que configure un diseño institucio-
nal favorable para el respeto de los derechos fundamentales a través de disposi-
ciones que permitan prevenir y sancionar los abusos que pudieran cometerse en
ejercicio de la función de inteligencia; así mismo el diseño debe garantizar el
eficaz cumplimiento de tal función.
La forma que se propone para ordenar el ejercicio de la función de inteligencia es

la de un sistema, descartando opciones como la centralización en una única agen-
cia (nueva o ya existente) o la mera creación de mecanismos puntuales de coordi-
nación y control.
Sistema es un conjunto de elementos diferenciados que interactúan en forma

constante entre sí, sin subordinación entre ellos, y sin plena identificación del todo
con las partes. Es un supuesto de esta noción que el sistema no mantiene contra-
dicciones o disfuncionalidades al interior y que de presentarse actúa para la co-
rrección de las mismas.
La aplicación de este enfoque a la solución de la problemática de la inteligencia

presenta varias ventajas:
• En primer lugar admite la existencia de diferentes entidades públicas que

realizan la función de inteligencia sin afectar sus normas de creación y sin
que el presente proyecto de ley quede en riesgo de desnaturalizarse por
reformas posteriores de éstas.
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La pluralidad de entidades, donde ninguna concentre la totalidad de la

función de inteligencia es deseable para mantener el equilibrio institucional
al interior del Estado y del Estado frente a la sociedad. La función de inteli-
gencia implica una serie de facultades exorbitantes del Estado, legitimadas
por el interés público asociado con ella. La concentración de dicha tarea en
una única entidad constituye un riesgo de abuso en el ejercicio de la función
toda vez que no habría organización civil o estatal que pudiera concentrar i-
gual poder para detectar irregularidades en ella y hacerle frente con éxito.
En este sentido el diseño de un sistema es un mecanismo protector de los

derechos fundamentales.
• La estructuración como un sistema da un marco para diseñar una forma de

organización y de actuación de las entidades públicas que supere el riesgo
de ineficiencia en esquemas de múltiples agencias donde cada una actúa
aisladamente, desatendiendo en conjunto el fin general para el cual fueron
creadas: “[l]as autoridades de la República están instituidas para proteger a
todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes,
creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento
de los deberes sociales del Estado y de los particulares”20.
• La noción de sistema rescata tres principios que se consideran necesarios

para la efectividad de la función de inteligencia: complementariedad, espe-
cialidad e igualdad relativa.
Se dice que las partes de un sistema no son iguales al todo, todas resultan
igualmente importantes y cumplen funciones o realizan acciones que se
pueden diferenciar. Bajo tal supuesto cada parte ejerce una función que le
es propia e interactúa con las otras mediante el suministro o recibo de insu-
mos (información, provisión de bienes, estímulos, orientaciones, etc.): espe-
cialidad y complementariedad; en tanto que todos los órganos son igual-
mente necesarios e importantes existe una igualdad relativa entre sus
miembros.
La especialidad y la complementariedad son necesarias para evitar la dupli-

cidad de funciones y con ello alcanzar niveles óptimos de eficiencia21.
20
COLOMBIA. Constitución Política. Artículo 2 inciso 2º.
21
FUNDACIÓN SEGURIDAD & DEMOCRACIA. Proyecto de Ley de Inteligencia Nacional [en
línea] [consultado 21 nov. 2007]. Disponible en:
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La noción de sistema se ve especialmente reflejada en los artículos 1, 5 a 19, 32 a 37, 61

y 63 a 69.
Estructuración de la función de inteligencia como una función pública exorbitante.
El proyecto da un marco jurídico a la función de inteligencia reconociéndola como

una función pública por cuanto consideramos que es una de las tareas per-
manentes que la comunidad le ha entregado al Estado para garantizar el cum-
plimiento de sus fines y la preservación de la misma y que por lo tanto no puede
ser ejercida por fuera de los marcos propios de la organización estatal.
En este sentido, se somete a la inteligencia a controles públicos, evaluación y

seguimiento de su desarrollo y a los principios constitucionales y de derecho
administrativo sobre el ejercicio de la función pública.
Así mismo, se reconoce que tal función tiene un carácter exorbitante, dado el
principio de reserva de información que la orienta y por los medios extraordinarios
para la obtención de información que puede requerir para su efectividad.
En este contexto, se busca compensar el desequilibrio que tales facultades ge-

neran frente a los ciudadanos a través de mecanismos que faciliten el autocontrol,
la determinación de la responsabilidad del servidor público y del Estado en caso
de infracción, omisión o extralimitación en el ejercicio de la función de inteligencia,
y la sanción integral y proporcional.
Específicamente se considera que la ausencia de una definición de la función de

inteligencia, de los sujetos autorizados para ejercerla y las condiciones de e-
jecución de la misma constituyen una fuente de arbitrariedad. Por un lado el
funcionario de buena fe no tiene un parámetro claro que le permita evaluar su
conducta previamente y evitar ocasionar un perjuicio, por el otro el ciudadano
encuentra dificultades en probar la desviación del funcionario frente a su deber
funcional, dando así espacio a la impunidad.
Por lo anterior, se vio pertinente construir la definición de la función de inteligencia

a partir del llamado “ciclo de la inteligencia”, es decir el proceso necesario para la
producción de la información de inteligencia22, ya que gracias a su carácter
descriptivo de las actividades, aumenta la comprensión tanto del funcionario
http://www.seguridadydemocracia.org/docs/pdf/apoyoLegislativo/Proyecto%20de%20ley%20de
%20inteligencia%20nacional.pdf
22
VILLAMIZAR. Andrés. Op. Cit. p. 10
14/26
VERSION 30-11-07
(trayendo una mayor capacidad de autorregulación) como del ciudadano que

individual o colectivamente, somete a control el ejercicio de la misma.
En este mismo sentido, siguiendo los significados habituales recogidos por el

diccionario de la Real Academia Española23 y los consensos dentro de la literatura
especializada que se deducen del texto de Andrés Villamizar24, entendemos por:
• Recolección. Es el acto de recolectar o el acto de juntar cosas dispersas25,

en este caso información. La recolección se puede realizar a través de diferentes
clases de fuentes y de métodos; las formas habituales de clasificación son:
fuentes humanas e inteligencia técnica.
Las fuentes humanas incluyen tanto al agente de inteligencia como al in-

formante habitual u ocasional. La inteligencia técnica incluye la intercep-
tación de señales de radio y otros medios de comunicación, el análisis de
imágenes (fotografías satelitales etc.) y el análisis de fuentes abiertas
(Internet, periódicos, entrevistas, libros, etc).26
• Procesamiento. Acto de someter datos o materiales a una serie de ope-

raciones programadas27. En este caso el fin de tales operaciones es permitir que
la información recolectada pueda ser analizada, para lo cual puede requerirse la
decodificación de un mensaje, la revelación de una película fotográfica, etc.28
• Contextualización. Para estos efectos consiste en ubicar en el entorno físico

o de situación, ya sea político, histórico, cultural o de cualquier otra índole, un
hecho o información.29
• Análisis. Para estos efectos, consiste en comprender o explicar el sentido

de un conjunto de datos o hechos, así como prever algunas consecuencias a partir
de los mismos. El análisis implica evaluar la pertinencia, confiabilidad, veracidad y
precisión de la información recolectada y procesada. Para efectos del análisis el
analista puede valerse de cualquier método reconocido dentro del área de su
conocimiento: empírico-analítico, dialéctico, histórico, sistémico, lógico deductivo,
etc.
23
REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Op. Cit. [consultado 21 nov. 2007].
24
Ídem.
25
REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Op. Cit.
26
VILLAMIZAR. A. Op. Cit. p. 11 – 13
27
28
VILLAMIZAR. A. Op. Cit. p. 14.
29
15/26
VERSION 30-11-07
• Entrega. Dar a conocer de manera oportuna y a través de los medios le-

galmente permitidos, el análisis realizado. Tal información debe estar en un
formato adecuado teniendo en cuenta el tipo de inteligencia y la cantidad y cargos
de los destinatarios30.
• Uso. Utilizar la información de inteligencia como “insumo fundamental para

la toma de decisiones y definición de políticas” según el tipo de inteligencia y el
cargo del destinatario.31
Por otra parte y para efectos de transparencia se desarrolla el principio de lega-

lidad de las actuaciones exigiendo que toda operación de inteligencia tenga como
fundamento una serie de documentos rectores: plan de operación, orden de
operación, bitácora de operación y evaluación de operación. Así mismo, las o-
peraciones deben realizarse con base en manuales de operaciones debidamente
expedidos por las diferentes agencias (artículos 39 a 42). Tanto los manuales
como los documentos rectores son susceptibles de ser de ser dados a conocer a
un juez de la República para apoyar un proceso penal o por la Comisión Especial
Parlamentaria de Vigilancia para el Sistema Nacional de Inteligencia (artículo 41).
De igual forma se prevé que para efectos de las actuaciones de las secciones de
inteligencia a niveles de unidades operativas mayores y menores y tácticas de las
Fuerzas Militares y su equivalente en la Policía Nacional, debe existir previamente
un acto administrativo que las determine (artículo 7 parágrafo 1).
Todas estas precisiones contribuyen además a lograr mayores niveles de eficacia

pues se limitan las fuentes de confusión sobre lo qué hay que hacer, el cómo
hacerlo y el quién puede hacerlo.
Estas consideraciones se desarrollan especialmente en los artículos 2 a 7, 13 a

20, 28 a 31, 38 a 55.
Controles integrales.
La noción de control integral implica el diseño de mecanismos e instancias de

control preventivo y correctivo, internos y externos, la revisión de las diferentes
formas de responsabilidad (civil, penal, administrativa, etc.) y su articulación (como
consecuencia del concepto de sistema).
30
31
Ídem.
16/26
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A nivel de control preventivo interno el proyecto prevé:
• Se determina el ámbito del control interno en las entidades y organismos

que hacen parte del Sistema Nacional de Inteligencia, armonizándolo con los
objetivos del Sistema de Control Interno previstos en la Ley 87 de 1993 32 y sin
perjuicio de los mecanismos de verificación de los gastos reservados establecidos
en la ley 1097 de 2006 (artículo 76 del proyecto de ley).
En materia de control externo preventivo:
• Se le dan facultades a la Comisión de Coordinación Interinstitucional – CII

para ejercer el control ejecutivo del Sistema (artículos 9 y 77).
• Se reglamenta la autorización judicial para la realización de procedimientos

especiales de obtención de información (artículos 49 a 55).
• Se establece un procedimiento para la verificación anual de la forma cómo

se ha cumplido la función de autorización judicial (artículo 78).
• Se prevé la aprobación de los nombramientos de los directores del DAS y la

UIAF por parte de la Comisión Especial Parlamentaria de Vigilancia del Sistema
Nacional de Inteligencia (artículo 86 numerales 1 y 2).
• Se establece que los oficiales de las Fuerzas Armadas que cumplan las
funciones de director de algún organismo de inteligencia sean oficiales generales
32
El artículo 2 de la ley 87 de 1993 señala:
a) Proteger los recursos de la organización, buscando su adecuada administración ante posibles
riesgos que los afecten;
b) Garantizar la eficacia, la eficiencia y economía en todas las operaciones promoviendo y faci-
litando la correcta ejecución de las funciones y actividades definidas para el logro de la misión
institucional;
c) Velar porque todas las actividades y recursos de la organización estén dirigidos al cumplimiento
de los objetivos de la entidad;
d) Garantizar la correcta evaluación y seguimiento de la gestión organizacional;
e) Asegurar la oportunidad y confiabilidad de la información y de sus registros.
f) Definir y aplicar medidas para prevenir los riesgos, detectar y corregir las desviaciones que se
presenten en la organización y que puedan afectar el logro de sus objetivos;
g) Garantizar que el sistema de control interno disponga de sus propios mecanismos de verifi-
cación y evaluación;
h) Velar porque la entidad disponga de procesos de planeación y mecanismos adecuados para el
diseño y desarrollo organizacional, de acuerdo con su naturaleza y características.
17/26
VERSION 30-11-07
o de insignia para permitir el control político por parte del Senado al momento de
aprobar o improbar los ascensos correspondientes (artículo 79).
• Se mantienen los mecanismos de verificación de la ejecución de gastos

reservados de la ley 1097 de 2006 (artículo 76).
Respecto al control interno correctivo:
• Se hace expresa la responsabilidad disciplinaria de los agentes de inteli-

gencia de conformidad con las normas que los rijan (artículo 80) en concordancia
con el artículo 26 en el cual se establece que el Gobierno Nacional deberá evaluar
la necesidad de presentar a consideración del Congreso de la República, un
proyecto de ley por el cual se armonicen las conductas sancionables
disciplinariamente de los agentes de inteligencia en el ejercicio de la función de
inteligencia y las sanciones.
Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad civil, fiscal, penal o profesional

que pueda afectarle y sin afectar el poder disciplinario preferente de la
Procuraduría General de la Nación.
Finalmente, con relación al control externo correctivo:
• El artículo 81 señala que el control externo le corresponde a los

Organismos de Control: Procuraduría General de la Nación (responsabilidad
disciplinaria), la Contraloría General de la República (responsabilidad fiscal), las
autoridades judiciales (responsabilidad penal y del Estado), al Congreso de la
República (responsabilidad política).
• Los controles disciplinarios, fiscales, penales y contencioso-administrativos

ya cuentan con legislación específica por lo que no fueron desarrollados
expresamente en el proyecto.
• Para efectos del control político se reitera la disposición constitucional sobre

la moción de censura a los directores de ministros, departamentos administrativos,
superintendencias. En este sentido se equipara, para este solo efecto, al director
de la Unidad Administrativa Especial de Información y Análisis Financiero – UIAF
al cargo de superintendente (artículo 83).
Principio de especialización.
18/26
VERSION 30-11-07
Se mencionó en el numeral 4.1 el principio de especialización el cual se concreta

en una distribución de las funciones entre las diferentes agencias estatales,
pertenecientes al Sistema Nacional de Inteligencia, así:
CII* D CGFM** E F A PONAL*** UIAF F

A J A R G
S C C C N
Int. Nacional (interna o X
externa).
Int. Estratégica (interna X
o externa).
Int. Militar Estratégica X
(interna o externa).
Int. Militar Táctica. X X X
Int. Criminal (interna o X X
externa).
Int. Financiera (interna X
o externa).
Contrainteligencia X X X X X X X X X
(interna o externa).
* CII: Comisión Interinstitucional de Inteligencia.
** Comando General de las Fuerzas Militares.
*** Corresponde a: DIPOL, DIJIN, POLFA, GAULA, Policía de Infancia y Adolescencia.
Fuente: UTL – Juan Manuel Galán P.
El significado de cada una de las clases de inteligencia (artículo 4) es33:
• Inteligencia Nacional: Es la función e información de inteligencia integrada

de alto nivel y que trasciende la competencia exclusiva de cada una de las
entidades u organismos pertenecientes al Sistema Nacional de Inteligencia.
• Inteligencia Estratégica: Es la función e información de inteligencia sobre

capacidades, vulnerabilidades e intenciones de actores externos o internos que
puedan afectar la seguridad nacional.
33
Estas nociones son tomadas de la propuesta de la Fundación Seguridad & Democracia, con las
siguientes precisiones: se hicieron las modificaciones necesarias con el fin de reconocer el doble
uso del término de inteligencia (función o información); en materia de inteligencia criminal la
Fundación sugiere expresarse en forma categórica como aquella “enfocada hacia actividades del
crimen organizado”, sin embargo ante el hecho de que conforme a la legislación vigente harían
parte del Sistema Nacional de Inteligencia la Policía Fiscal y Aduanera y la Policía de Infancia y
Adolescencia que no siempre están ante organizaciones criminales se agregó el adverbio
“principalmente” con el doble propósito de que estos organismos operen sin dificultad y no se
pierda el objetivo principal de neutralizar la acción del crimen organizado, que constituye la
verdadera amenaza a la vigencia del régimen democrático y a la seguridad nacional. Ver:
FUNDACIÓN SEGURIDAD & DEMOCRACIA. Op. Cit.
19/26
VERSION 30-11-07
• Inteligencia Externa: Es la función e información de inteligencia realizada

sobre objetivos y amenazas externas.
• Inteligencia de Seguridad o Inteligencia Interna: Es la función e información

de inteligencia realizada sobre objetivos y amenazas internas.
• Inteligencia Criminal: Es la función e información de inteligencia enfocada

principalmente hacia actividades del crimen organizado.
• Inteligencia Militar: Es la función e información de inteligencia realizada

para conocer las intenciones y capacidades militares de adversarios potenciales,
bien sea internos o externos.
• Inteligencia Táctica: Parte de la inteligencia militar que consiste en la

función e información destinada a apoyar decisiones y acciones al nivel de
comando operativo y táctico, normalmente de corto plazo.
• Inteligencia Financiera: Es la función e información de inteligencia realizada

a partir de información de carácter económico y financiero.
• Contrainteligencia: Es la función e información de inteligencia destinada a

prevenir y contrarrestar la efectividad de las operaciones de inteligencia ejercida
por actores internos o externos.
Este listado asociado a la definición (artículo 2) y finalidad de la función de inte-

ligencia (artículo 3) y a los artículos 13 a 19 (distribución de funciones al interior
del Sistema Nacional de Inteligencia) cumplen además el propósito antes esta-
blecido de evitar la arbitrariedad facilitando el autocontrol o la prueba de la in-
fracción.
Planeación y coordinación.
Como desarrollo de la noción de sistema, es necesario establecer cómo se dará la

coordinación entre los diferentes órganos y organismos de inteligencia, con el fin
de lograr que las interrelaciones entre las agencias no sean fruto del azar o la
necesidad, sino que obedezcan a objetivos claros y comunes, y determinar
instancias en varios niveles que le permitan corregir las disfuncionalidades que
puedan presentarse. En consecuencia, el proyecto recoge dos estrategias para el
efecto: adopción de un proceso básico de planeación y la determinación de
instancias de coordinación especializadas.
20/26
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En el campo de la planeación se obliga al Gobierno Nacional a la expedición de

una política nacional de inteligencia que establezca los lineamientos, prioridades y
objetivos de la política (artículo 32).
De igual forma se prevé la expedición de un Plan Nacional de Inteligencia, que

defina, con base en la política, los objetivos y las estrategias a ejecutar por el
Sistema Nacional de Inteligencia, durante un periodo de 4 años (artículos 34 y
siguientes). Así mismo, con base en el política y el Plan Nacional, anualmente el
Gobierno determinará y aprobará los objetivos del Sistema mediante la llamada
Directiva Nacional de Inteligencia (artículo 37).
El seguimiento y evaluación del cumplimiento de la política, el plan y la directiva le

corresponden a la Comisión Interinstitucional de Inteligencia – CII (artículo 9), bajo
la modalidad del control ejecutivo y a la Comisión Especial Parlamentaria de
Vigilancia del Sistema Nacional de Inteligencia (artículo 86).
Frente a la coordinación, se adoptó un modelo de creación de instancias de coor-

dinación en tres niveles:
• Una instancia de asesoría en la formulación de la política al más alto nivel

de la administración: Comisión Asesora de Inteligencia (artículo 33)
• Una instancia de coordinación y control del Sistema: Comisión Interinsti-

tucional de Inteligencia – CII, de alto nivel (artículos 8 a 12).
Esta comisión recoge a las cabezas o a funcionarios del segundo nivel de

las entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Inteligencia, su par-
ticipación es indelegable. Lo anterior con el fin de garantizar capacidad de-
cisoria que permita una verdadera dirección y coordinación.
De igual forma para evitar distorsiones de mezclar esta instancia de coordi-

nación general con la coordinación operativa se hizo incompatible la delega-
ción en personas del siguiente nivel que asisten a la Junta de Inteligencia
Conjunta o a la Junta de Contrainteligencia Conjunta.
Así mismo, se establece la presencia exclusivamente del Comandante Ge-

neral de las Fuerzas Militares y no de los comandantes de cada fuerza con
el fin de reforzar el rol de comando y control de dicho cargo. A la fecha la
presencia de los comandantes de fuerza en este tipo de comités ha llevado
21/26
VERSION 30-11-07
a que el Comandante General no haga un verdadero seguimiento y control

pertinente que la ley prevé para su Despacho34.
• Dos instancias de coordinación operativa especializada a nivel nacional:

Junta de Inteligencia Conjunta y Junta de Contrainteligencia Conjunta, que
pretenden garantizar una acción concertada, y aprovechando las experiencias y
fuentes de información de cada organismo y órgano de inteligencia (artículos 63 a
68).
Estas comisiones son presididas por el DAS pues es la entidad estatal

responsable de la inteligencia y contrainteligencia estatal estratégica, de
conformidad con este proyecto y las normas de creación de la entidad.35
• Instancias de coordinación regional: Juntas de Inteligencia Regionales

(artículo 69).
Reserva de la información.
Tal y como lo reconoce la Fundación Seguridad & Democracia “[e]n la medida que
las actividades de inteligencia están basadas en la recolección de ‘información útil
para la toma de decisiones tácticas y estratégicas’36, el valor de la reserva y el
secreto de la información es incalculable a la hora de poder utilizar (sic) esta para
el cumplimiento de los objetivos trazados en la política”37.
En este sentido se han definido una serie de reglas para el manejo de la infor-
mación y se han ajustado algunos de los tipos penales teniendo en cuenta la
34
De acuerdo con el Decreto 2218 de 1984, artículo 21, le corresponde al Comandante General de
las Fuerzas Militares “[numeral 1] ... e) Responder ante el Ministro de Defensa, por la organización
instrucción, educación, disciplina, conducta, empleo y conducción de las Fuerzas Militares;...
[numeral 2]... a) Obtener inteligencia oportuna, adecuada y segura para el empleo acertado de las
Fuerzas Militares; b) Preparar planes estratégicos conjuntos; g) Establecer la doctrina para el
entrenamiento y desarrollo de operaciones conjuntas... Ver: COLOMBIA. MINISTERIO DE
DEFENSA NACIONAL. Decreto 2218 de 1984 “por el cual se modifica el Decreto ley 2335 de 1971,
reorgánico del Ministerio de Defensa Nacional y se dictan otras disposiciones.” [consultado el 26
nov. 2007]. Disponible en:
http://200.31.80.106/cgfm.nsf/busc/7658E5C9026A259D052570360057BE06?OpenDocument
35
COLOMBIA. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD. Decreto 643 de 2004 “Por
el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo de Seguridad y se dictan otras
disposiciones.” [consultado el 26 nov. 2007]. Disponible en: www.lexbase.com
36
37
FUNDACIÓN SEGURIDAD & DEMOCRACIA. Op. Cit.
22/26
VERSION 30-11-07
gravedad de las conductas, como se observó al momento de presentar el pro-

blema de política pública.38
Los artículos 89 y siguientes desarrollan la obligación de la reserva, estableciendo

como principio el carácter reservado de la información y definiendo claramente
qué se entiende por información clasificada o reservada. De igual forma, como
corolario de lo anterior la reserva resulta oponible incluso a aquellas autoridades
públicas que no estén expresamente autorizadas en el proyecto o en la ley 1097
de 2006 (gastos reservados) para conocer la información de inteligencia. Así
mismo, la reserva debe ser mantenida por los agentes de inteligencia y
funcionarios autorizados para conocerla durante y después de dejar el cargo.
No obstante lo anterior, como mecanismo equilibrador entre el interés general y la

libertad de acceso a documentos públicos se ha establecido un régimen de
levantamiento de la reserva para efectos de las investigaciones penales o disci-
plinarias (artículo 75) y un plazo máximo de la reserva de 30 años, con levanta-
miento parcial de la misma a los 20 años; así mismo, se autoriza al Gobierno
Nacional a levantar la reserva de un documento, total o parcialmente, antes del
vencimiento de tales plazos, previo concepto de la Comisión de Coordinación
Interinstitucional de Inteligencia – CII (artículos 93 y 94).
Para garantizar la eficacia del levantamiento de la reserva se prevén disposiciones

en materia de archivo y la prohibición de destrucción o desaparición de documen-
tos (artículo 94).
De igual forma se resalta el procedimiento judicial previsto en la Ley 57 de 1985

para efectos de tramitar la insistencia ante la negativa de acceso a un documento
de carácter reservado.
Respecto a los delitos por violación de la reserva se acogieron propuestas ten-

dientes al endurecimiento de las penas y se adicionaron nuevo tipos penales, así:
• Aumento de las penas en los delitos de revelación de secreto en el Código

Penal, artículo 418 y del Código Penal Militar, artículos 149 y 150 (artículos 96 a
99).
Hoy en día sólo es sancionado con pérdida del empleo y multa y solamente
en el caso de que ocurra un perjuicio por tal revelación la sanción implicaría
prisión.
38
Ver numeral 3.1
23/26
VERSION 30-11-07
Teniendo en cuenta la importancia de la reserva para la efectividad de la

función de inteligencia, el solo hecho de revelar información reservada pone
en peligro grave el bien jurídico tutelado por lo que no es necesaria la
materialización de un perjuicio para la imposición de una pena severa.
Por lo anterior se modifican las penas del artículo 418 del Código Penal,
así:
Revelación de Secreto – artículo 418 Código Penal

Hoy Propuesta
Art. 418 inciso 1. Revelación de secreto Prisión de 1 a 3 años.
dolosa, sin perjuicio ulterior. Multa de 20 a 120 SMMLV.
Pena: Multa y pérdida del empleo o cargo Inhabilitación para el ejercicio de
público. funciones públicas por 10 años.
Art. 418 inciso 2. Revelación de secreto Prisión de 4 a 12 años.
dolosa, con perjuicio ulterior. Multa de 60 a 240 SMMLV
Pena: Prisión de 1 a 3 años. Inhabilitación para el ejercicio de
Multa de 15 a 60 SMMLV. funciones públicas por 10 años.
Inhabilitación para el ejercicio de
funciones públicas por 5 años.
Elaboró: UTL HS Juan Manuel Galán
Respecto al Código Penal Militar los cambios propuestos son:
Revelación de secretos – artículos 149 y 150

del Código Penal Militar
Hoy Propuesta
Art. 149. Revelación de secreto dolosa. Pena: Prisión de 4 a 12 años.
Si el documento, acto o asunto, es secreto
o ultrasecreto: prisión de dos (2) a seis (6)
años.
Si el documento, acto o asunto, fuera
reservado: prisión de 1 a 3 años.
Artículo 150. Revelación culposa. Pena: Arresto de 1 a 3 años.
Pena: arresto de 6 a 24 meses.
Elaboró: UTL HS Juan Manuel Galán P.
• De igual forma la gravedad del daño amerita prever la conducta culposa

sancionada con la multa y pérdida del empleo (artículo 97).
Protección y bienestar del servidor público: agente de inteligencia.
Evaluada la situación de los agentes de inteligencia se encontró una dispersión

normativa que hace difícil la visión coherente del régimen laboral y sistema de
24/26
VERSION 30-11-07
bienestar social de los agentes de inteligencia. Por lo anterior se solicita al Go-

bierno presentar los proyectos de ley necesarios compilando las normas. No se
pretende crear un sistema único, sino que las normas especiales para los agentes
en cada agencia estén adecuadamente organizadas para efectos de su evaluación
y correcta aplicación (artículo 22).
En materia de capacitación se determinan como principios orientadores de la

formación y capacitación de los agentes de inteligencia los siguientes: objetividad,
igualdad, mérito, capacidad; y como fines de la capacitación: formar un funcionario
responsable, ético, solidario, reflexivo y crítico, promover la cultura de los
derechos humanos y de defensa del régimen democrático, buscar el a-
provechamiento integral de los recursos existentes, incrementar y diversificar las
oportunidades de capacitación, propender la formación especializada. (Artículo
23).
Para ello, se prevé que la capacitación pueda realizarse con la colaboración de

universidades públicas y privadas, la Rama Judicial, los Organismos de Control, y
organizaciones no gubernamentales, entre otros (artículo 24). Así mismo, se
reconoce que los estudios realizados podrán ser objeto de homologación por parte
del Ministerio de Educación Nacional (artículo 25).
Finalmente en materia de protección de los agentes y sus familias se reconoce la

obligación estatal de proveer la debida protección para lo cual cada institución
establecerá los programas pertinentes y suscribir los convenios interinstitucionales
que sean necesarios (artículo 27).
Viabilidad fiscal.
Tal y como se desprende del análisis realizado en el numeral 4 las formas pro-
puestas para atender el problema de política pública planteado en el numeral 3 no
implican gastos para las entidades públicas involucradas, con excepción de los
mecanismos de protección de los agentes y sus familias y las adecuaciones
físicas para la protección de la información.
En este sentido y para permitir la adaptación de la administración pública a la

realidad que introduce el proyecto, los efectos presupuestales del mismo se han
diferido a la vigencia fiscal 2009.
Por lo anterior, se considera que este proyecto de ley cumple satisfactoriamente

con lo dispuesto en la ley 819 de 2003 “por la cual se dictan normas orgánicas en
materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras
disposiciones”.
25/26
VERSION 30-11-07
Conclusión.
De acuerdo con lo expuesto se propone a esta Corporación que se expidan estas

normas en materia de la función de inteligencia del Estado, en los términos del
presente proyecto de ley.
De los honorables Senadores y Representantes, atentamente,
JUAN MANUEL GALÁN PACHÓN

Senador de la República
26/26
VERSION 30-11-07

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PROYECTO DE LEY NÚMERO ___ DE 2007 SENADO

Bogotá, D.C., diciembre 4 de 2007

Honorable Presidenta del Senado, Honorables Senadores y Representantes:

En ejercicio de la facultad prevista en el artículo 140 numeral 1 de la Ley 5 de

La exposición de motivos que acompaña al proyecto, se estructura de la siguiente

El término inteligencia presenta diversos significados, el Diccionario de la Real

En efecto, la sociedad para su conservación y desarrollo le ha otorgado al Estado

“Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a

La consecución de tales fines y la preservación del Estado obligan a la comunidad

En este sentido el reto del ejercicio de la función de inteligencia es lograr la mayor

Para lograr el equilibrio necesario entre la protección de los derechos y la efec-

edificar un sistema de inteligencia acorde con la vigencia de un Estado

Así mismo, se siguió de cerca un proyecto de ley de inteligencia nacional ela-

Dado el carácter general del proyecto, se recuperó el trabajo realizado por el

El texto presentado a consideración del Congreso fue evaluado por ex-asesores

aras de hacer más garantista y efectivo el sistema nacional de inteligencia, ex-

De igual forma, estuvimos atentos a identificar las críticas e inquietudes realizadas

Por lo anterior, esperamos que el Congreso de la República encuentre este

Estamos seguros de que la discusión parlamentaria permitirá enriquecerlo y

Nuestros agradecimientos a todos quienes contribuyeron directa e indirectamente

Palabras e instituciones claves.

Palabras claves: Inteligencia; función de inteligencia; Sistema Nacional de Inte-

Instituciones claves: Departamento Administrativo de Seguridad – DAS; Fuerzas

Descripción del proyecto de ley.

El proyecto se compone de ciento cuatro artículos, distribuidos en 8 títulos. El

Los títulos 5, 6 y 7 tratan aspectos relevantes complementarios: los controles

Finalmente en el título 8 se establecen normas para la coherencia del ordena-

Problema de política pública y horizonte normativo.

Descripción general de las dimensiones del problema.

• No se identifica o contrarresta la amenaza: infiltración de organizaciones al

o Las investigaciones judiciales adelantadas por la Corte Suprema de

defensas ilegales con la política colombiana, y el control de algunas

o Las noticias recientes sobre el ingreso al curso CIDENAL de la Escuela

o La captura de una funcionaria del Ejército Nacional quien ayudaba a

Si bien se puede interpretar positivamente el “descubrimiento” de las in-

• Debilidad de la contra-inteligencia: participación de algunos agentes del

o En Medellín entre diciembre de 1997 y febrero de 2001 se

o Las interceptaciones realizadas a los jefes de las autodefensas

o Los llamados falsos positivos, que a juicio de la Fiscalía General

o La confesión de dos ex-agentes del DAS que aceptaron ante una

• Debilidad en la consecución de información, identificación y prevención de

• Desprotección de los agentes de inteligencia. El ex-director del DAS, An-

Esta debilidad ya ha sido reconocida por el Congreso quien ha estudiado

• Selección de personal, carrera y capacitación. A juicio de la Comisión

• Falta de coordinación. En los análisis y noticias de prensa relacionados

• La indefinición de los roles de las agencias de inteligencia: todos hacen

Respecto a la Junta de Inteligencia Conjunta, según las fuentes consul-

• No adaptación al entorno nacional e internacional. Las agencias de inte-

Entre los aspectos que caracterizan el nuevo entorno están la Constitución

nente, las consecuencias de los atentados del 11 de septiembre de 2001, el

Si bien en varias de las agencias se han realizado reorganizaciones, éstas

2. Establecer un marco jurídico moderno que asegure la eficacia

3. Fortalecer y reorientar el DAS como organismo de inteligencia y

- Ajustar la formación de sus funcionarios, así como

(...) 9. Adoptar una nueva cultura corporativa de la inteligencia,

Justificación de la intervención del Congreso en la materia.

Las dimensiones del problema de política pública y el reconocimiento de la inte-

Las características de la problemática muestran que están en tensión el ejercicio

La tensión entre libertades fundamentales y eficacia de la labor de inteligencia

La importancia de los valores en conflicto trae como corolario que la solución

Horizonte normativo: los objetivos del proyecto.

El objetivo del proyecto es brindar un marco legal que permita determinar el

permita la actuación de estos organismos resolviendo la tensión entre la seguridad

CII* D CGFM E F A PONAL* UIAF F